Un marco para comparar la protección social en los países en desarrollo y los países desarrollados: el ejemplo de los subsidios infantiles

Un marco para comparar laprotección social en los países

en desarrollo y los paísesdesarrollados: el ejemplode los subsidios infantilesIngrid Esser, Tommy Ferrarini, Kenneth Nelson

y Ola Sjöberg

Instituto Sueco de Investigación Social, Universidad de Estocolmo

Resumen El artículo esboza un marco conceptual y teóricocon el fin de realizar un análisis comparativo optimizado de laprotección social pública en los países en desarrollo, basándoseen la investigación habitual del estudio de las democraciastradicionales del bienestar. Un elemento importante delenfoque institucional propuesto es la definición de indicadorescualitativos y cuantitativos comparables de protección social. Elejemplo práctico de los subsidios infantiles revela que no hayque exagerar las diferencias entre los países desarrollados y lospaíses en desarrollo, y que la incidencia actual de los subsidiosinfantiles en los países del África subsahariana y de AméricaLatina recuerda a la situación del periodo de entreguerras(1919-1938) en las regiones desarrolladas.

Palabras clave régimen de seguridad social; política social;niños; prestaciones familiares; comparación; países en desa-rrollo; OCDE.

Direcciones de correo: Ingrid Esser, Instituto Sueco de Investigación Social, Universidad de Estocolmo,S-106 91, Suecia, correo electrónico: [email protected] — Tommy Ferrarini, Instituto Sueco deInvestigación Social, Universidad de Estocolmo, S-106 91, Suecia, correo electrónico: [email protected] — Kenneth Nelson, Instituto Sueco de Investigación Social, Universidad de Estocolmo, S-10691, Suecia, correo electrónico: [email protected] — Ola Sjöberg, Instituto Sueco de InvestigaciónSocial, Universidad de Estocolmo, S-106 91, Suecia, correo electrónico: [email protected].

99

isss_1323

© 2009 Autor(s) Compilaciónde los artículos © 2009 AISS Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 62, 1/2009

Publicado por Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK y 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]%E2%80%94Ola

mailto:[email protected]

Introducción

La protección social pública cada vez goza de mayor reconocimiento comoelemento importante para conseguir el progreso económico y social de lassociedades en desarrollo (Wood y Gough, 2006; Gordon et al., 2003). Las dudassobre el hecho de que las políticas tradicionales de desarrollo sean capaces depaliar la pobreza han impulsado la adopción de nuevas medidas para afrontar laprivación económica, incluido el extendido problema de la pobreza infantil.Existen varios tipos de medidas que son fundamentales para lograr el desarrollosocial y económico. Frecuentemente se pone especial hincapié en los programasde transferencias en efectivo destinadas a financiar las prestaciones de las familiaspobres, pero existen otras medidas que también son importantes al respecto. Elconcepto de riesgo social, consagrado en los programas encaminados a mitigarla reducción de ingresos en general, se concentra en los ciudadanos y familiasvulnerables que no son pobres pero que pueden serlo si se produce una crisisrepentina.

Las formas en que la sociedad organiza sus políticas sociales están íntimamenteasociadas a la igualdad de oportunidades en sentido amplio, al permitir quelas personas y las familias adquieran los recursos financieros necesarios para eldesarrollo humano. por ejemplo, las transferencias en efectivo son un importantecomponente de las políticas cuyo objetivo es conservar una mano de obra cualifi-cada y productiva (Banco Mundial, 1990), y las políticas de este tipo tambiéncontribuyen de manera positiva a lograr el nivel de cohesión social necesariopara realizar el desarrollo económico a largo plazo (Mkandawire, 2001; Schelkle yMabbett, 2007). Así pues, la protección social pública es un mecanismo fundamen-tal para reducir en varios sentidos la pobreza mundial, o incluso erradicarla.

Tras el torbellino del rápido crecimiento económico y de los cambios sociales,muchos países en desarrollo están estableciendo sistemas más universales de pro-tección social. Algunos países ya han empezado a aplicar reformas sociales con lasque se han introducido nuevos programas y han reorganizado los antiguos. Eneste contexto, se precisan urgentemente conocimientos nuevos y perfeccionadosen materia de diseño institucional. Esto entraña la complicada tarea de identificartendencias políticas comunes y divergentes en los países en desarrollo y determinarlas maneras en que se estructuran los riesgos sociales. La perspectiva comparativaprevista en este estudio de investigación difiere de muchos estudios anteriores sobreprotección social en los países en desarrollo. por lo general, los estudios de este tipose basan en programas políticos claramente enmarcados en distintos países. Losestudios sobre países individuales a menudo ofrecen importante informaciónpormenorizada sobre la organización de la protección social. La desventaja, sinembargo, es que los estudios de casos individuales complican las evaluacionespolíticas. Si el principal objetivo es revelar los puntos fuertes y débiles de los

100

isss_1323

Marco para comparar la protección social: los subsidios infantiles

Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 62, 1/2009 © 2009 Autor(s) Compilaciónde los artículos © 2009 AISS

diferentes principios del diseño de la protección social, una alternativa viable son losanálisis comparativos en gran escala.

Este artículo tiene por objeto presentar un marco de investigación encaminado areforzar los análisis sobre la protección social en los países en desarrollo1. Este marcode investigación recurre a una recopilación sistemática de indicadores prácticos quemensuran el alcance y la calidad de la protección social en un elevado número depaíses. Tipos similares de estudios comparativos han sido aplicados con éxito a lastradicionales democracias del bienestar (Korpi, 1989). En este artículo extendemosese enfoque del régimen institucional para utilizarlo en el análisis de los países endesarrollo. Definimos la protección social como las transferencias y prestacioneseconómicas y cuasi-económicas realizadas por el sector público a los ciudadanospara mitigar la pobreza o reducir la escasez de ingresos salariales. Sólo examinamosen parte el papel desempeñado por los servicios sociales que también puede serdeterminante para paliar eficazmente la pobreza. La discusión teórica sobre losfundamentos básicos del enfoque del régimen institucional se ilustra con unejemplo práctico; el ámbito de los subsidios infantiles, establecido en un contextode prerrequisitos estructurales para la reforma social en América Latina y Áfricasubsahariana2.

La perspectiva institucional recoge las normas formales que orientan y con-figuran la calidad de los derechos sociales y sus correspondientes obligaciones(Marshall, 1950). Utilizamos el concepto de régimen para designar la manera en quelos estados, mercados, familias y otros actores sociales interactúan en la prestaciónde asistencia (Esping-Andersen, 1990). Aunque este artículo se centra en la protec-ción social prestada por el sector público, el enfoque del régimen institucional

1. En este artículo aplicamos el procedimiento de calificar a los países con sectores terciarios ycuaternarios menos desarrollados como países «en desarrollo». Entre otras cosas, esto está asociado apuntuaciones peores en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) y a un Producto Interior Bruto (PIB)más bajo que los países desarrollados. Aunque los países de América Latina y africanos pueden serclasificados como países en desarrollo, las sociedades menos desarrolladas se encuentran en los paísesafricanos (ONU, 2008).2. Este artículo es producto de un proyecto de investigación de gran envergadura del Instituto Sueco deInvestigación Social de la Universidad de Estocolmo, que compara los programas de protección social enEstados que son miembros de la OCDE desde hace mucho tiempo y en países de América Latina y delÁfrica subsahariana, cuyos datos están disponibles. Se incluyen 21 países de América Latina: Argentina,Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras,Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Y 31países del África subsahariana: Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Camerún, Chad, Côte d’Ivoire,Democratic Republic of the Congo, Etiopía, Gambia, Ghana, Guinea, Kenya, Liberia, Madagascar,Malawi, Malí, Mauritania, Níger, Nigeria, República Centroafricana, República del Congo, Rwanda,Senegal, Sierra Leona, Sudáfrica, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia y Zimbabwe. No se incluyen losmicroestados en las regiones en desarrollo, pero sí todos los demás países de los que se pueden obtenerfácilmente datos comparables. Se incluyen 18 países miembros de la OCDE: Alemania, Australia, Austria,Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, NuevaZelandia, Países Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza.

101

isss_1323



incluye indirectamente la combinación más amplia de asistencia encontrada envarios países; es decir, el papel relativo que desempeñan diferentes agentes y sistemasde política social. por este motivo, los sistemas públicos influencian las responsabi-lidades sociales impuestas a la familia y al mercado.

El documento consta de las siguientes secciones: en la próxima sección sepresenta un breve estudio de la evolución de la protección social en los países endesarrollo. A continuación, se recogen las características generales del enfoqueinstitucional. Después de estas secciones teóricas, el documento resume brevementelos principales factores estructurales en diferentes contextos políticos antes deabordar el ejemplo práctico de los subsidios infantiles. El artículo concluye con unresumen final.

Protección social en los países en desarrollo

Aún cuando el papel de la protección social pública en los países en desarrollo selimite a veces a cubrir a un pequeño porcentaje de población, merece, no obstante,ser estudiado por varios motivos importantes. En primer lugar, las formas tradi-cionales de solidaridad y protección informal en los países en desarrollo cada vezestán más deterioradas como consecuencia de la migración masiva de las zonasrurales a las urbanas y de la integración de las economías locales en los mercadosnacionales e internacionales. En segundo lugar, la protección social estatalmentelegislada y prestada (aunque limitada en su alcance) es importante para configurarel entorno institucional y el papel relativo que desempeñan los actores no guber-namentales (como las organizaciones de voluntariado y las familias). En tercerlugar, esa legislación frecuentemente implica un considerable legado histórico o«dependencia de la senda» (path dependency), por lo que la reforma de la políticasocial está influenciada por los contextos institucionales y estructurales pasados econtemporáneos. En cuarto lugar, existe un elemento geográfico en la difusión de laprotección social pública, por el que las instituciones de un país pueden influenciarlas reformas en países vecinos.

Hay una clara semejanza entre el tipo de programas introducidos en los países endesarrollo y los países desarrollados. El objetivo de la protección social es satisfacerlas necesidades básicas de los grupos más pobres de la población y responder ala demanda de seguridad de ingresos para afrontar los riesgos vitales. Así pues,la protección social pública cubre dos ámbitos básicos de respuestas políticas rele-vantes en igual medida tanto para las tradicionales democracias del bienestar comopara las sociedades en desarrollo: a) la asistencia social, en forma de prestaciones enefectivo o en servicios y dirigidas a las familias más vulnerables, y b) el seguro social,que protege a los ciudadanos laboralmente activos y a las personas que dependen deellos. Los estudios de las tradicionales democracias del bienestar revelan que laprotección social pública es importante para paliar la pobreza, no solo a corto plazo

102

isss_1323



a través de la erradicación de la pobreza (Nelson, 2004), sino también a largo plazoal ayudar a mejorar el nivel de vida en general (Kenworthy, 2004).

Resulta difícil determinar las consecuencias que tendrán a largo plazo las últimasreformas de la política social acometidas por los países en desarrollo. Sin embargo,es importante planificar hasta los pasos más insignificantes en la introducción yexpansión de la protección social y supervisar la manera en que influyen en ladistribución de los recursos financieros en los países en desarrollo (Kangas, 2007).La naturaleza de legado histórico que tienen muchas reformas de política social esuno de los motivos (Skocpol y Amenta, 1986; Pierson, 2001). Y, como ilustra elreciente aumento de la inestabilidad de ingresos en los países de América Latina, eldesarrollo económico no va necesariamente acompañado de una distribución másjusta de los ingresos (Mkandawire, 2001). También reviste una gran importancia lamanera en que se redistribuye socialmente la prosperidad económica. En estecontexto, se pueden utilizar los análisis comparativos y con datos institucionalesde la protección social pública para revelar cambios menos conocidos, aunqueimportantes, en las políticas gubernamentales, que podrían ser considerados comosoluciones políticas eficaces en la lucha contra la pobreza mundial.

El concepto más importante del enfoque de los regímenes institucionales es elriesgo social, ya que el objetivo de la protección social es garantizar el sustento delos (trabajadores y) ciudadanos en períodos de incapacidad laboral (o cuando susingresos sean insuficientes). Así pues, la noción de derechos humanos no se restringea los derechos civiles y políticos, sino que también incluye la protección social y unascondiciones de vida dignas (Townsend y Gordon, 2002). Con el fin de extender conéxito el enfoque de los regímenes institucionales más allá de los estudios sobre lastradicionales democracias del bienestar, es preciso reconocer los riesgos y los pro-blemas particulares que afrontan las personas en los países en desarrollo.Esto incluye,por ejemplo, los esfuerzos para asegurar un sustento básico. Wood enfatiza estanecesidad en los siguientes términos, «para entender a los pobres en el contexto de unpaís pobre, el campesino es una analogía más sólida que la del trabajador» (2003). Alcomparar regiones desarrolladas y en desarrollo es necesario tener en cuenta loscontextos económicos, sociales y políticos específicos del país en cuestión.El contextoes importante porque también cuestiona que la utilización de soluciones del tipo«enfoque ideal» sirva para paliar la pobreza (Wood y Gough, 2006).

Este reconocimiento nos conduce a considerar una categoría de intervencionessociales que son difíciles de clasificar en las dos categorías de política social mencio-nadas más arriba (asistencia social y seguro social). Esta categoría incluye medidasque las tradicionales democracias del bienestar no consideran que sean necesaria-mente parte de la protección social. Entre los ejemplos más notables se puedenmencionar diversas subvenciones a los precios y al consumo, la microfinanciación(créditos y ahorro) y los programas de obras públicas. Otras medidas fundamen-tales de protección social en las tradicionales democracias del bienestar a veces no

103

isss_1323



existen en muchos países en desarrollo. Como analizamos más abajo, la prestaciónde subsidios infantiles universales es un ejemplo.

Enfoque del régimen institucional

El objetivo del enfoque del régimen institucional es complementar los estudios decaso que detallan el funcionamiento de los programas nacionales de política social.Este enfoque también debería diferenciarse de estudios de política social muy glo-bales cuyo principal objetivo es describir los sistemas de diversos países (Esping-Andersen, 1990; Wood y Gough, 2006). En este enfoque se combinan las ventajas dela prioridad programática detallada de los estudios de caso nacionales con la pers-pectiva panorámica de los análisis empíricos a gran escala. por lo tanto, puedeser considerado como una alternativa media para estudiar la protección social.Este enfoque disocia de manera analítica y empírica estructuras institucionalesmás amplias en entidades más pequeñas que, así, reflejan los distintos ámbitosprogramáticos de la protección social.

El enfoque del régimen institucional brinda suficientes oportunidades paraexplicar las circunstancias a nivel local de las personas pobres en términos defuncionamiento institucional. Así pues, establecemos una estrecha relación entrelas características específicas de los sistemas de política social de un país con laorganización del mismo tipo de políticas en otros países, lo que facilita el análisis delas consecuencias que tienen respuestas políticas alternativas. De esta manera, elenfoque del régimen institucional es comparativo casi por naturaleza, lo que refuer-za el mérito de las evaluaciones políticas y revela la manera en que funcionaninstituciones similares en contextos económicos, demográficos y culturalesdiferentes. El vínculo natural con los estudios y las evoluciones políticas en lastradicionales democracias del bienestar es una ventaja adicional. Es sorprendenteque los análisis de los países en desarrollo contengan tan pocas referencias cruzadasa los estudios prácticos sobre las tradicionales democracias del bienestar. Aunquesean muy costosas, las comparaciones entre los países en desarrollo y los paísesdesarrollados son importantes para entender la reforma social en las sociedades depaíses con bajos ingresos e ingresos medios. El enfoque del régimen institucional esuna herramienta idónea para realizar este tipo de inversiones.

El enfoque esbozado también implica importantes dimensiones políticas me-diante las cuales no sólo se perciben los mecanismos de protección social comosoluciones técnicas para ciertos problemas, sino también como instituciones quepersonifican tradiciones históricas, políticas y económicas específicas (Rothstein,1998). Este enfoque también examina las estructuras institucionales para reflejarel equilibrio de poder en la sociedad, con importantes consecuencias para ladistribución del bienestar y de la estratificación social (Korpi, 1983). Además, sedebería reconocer la influencia que tienen esas instituciones en las identidades,

104

isss_1323



intereses y preferencias de los ciudadanos (Baldwin, 1990; Svallfors, 1996) y en lacultura formal e informal a las tradiciones o prácticas religiosas (van Kersbergen,1991; Ebbinghaus, 1993). No hay que subvalorar la importancia que tienen lasmedidas legislativas encaminadas a promover, por ejemplo, la capacitación de lasmujeres a través de la prestación de servicios y subsidios familiares o a evaluar elfuncionamiento de los programas de prestaciones de enfermedad y de las pensionesde invalidez en relación con el alto grado de propagación del SIDA en algunassociedades en desarrollo.

Los estudios sobre las sociedades en desarrollo también cuestionan los fundamen-tos morales de la protección social, similares a los discutidos en el contexto de lastradicionales democracias del bienestar (Wilensky, 1975; Korpi, 1983; Rosenberry,1982; Rothstein, 1998). por ejemplo, los bajos niveles de cobertura de los programasde prestaciones en los países en desarrollo no sólo se deben a definiciones jurídicasestrechas de la cobertura, a las repercusiones de los recortes de plantilla en el sectorpúblico y a la informalización del empleo, así como a patrones de ingresos bajos eirregulares, sino también a la falta de inclinación de muchos trabajadores a contribuira financiar programas de seguridad social que no responden a sus necesidadesprioritarias. Los trabajadores de muchos países en desarrollo tienden a priorizar lasnecesidades inmediatas, como la salud, el alojamiento, los alimentos y las prendas devestir, en vez de dar prioridad a la protección frente a riesgos sociales tradicional-mente cubiertos por el seguro social, como las prestaciones de jubilación. Así pues, lalegitimidad de la política social depende en gran medida de que las personas creanque existe una relación razonable y justa entre las cotizaciones o impuestos pagadosy las prestaciones recibidas en contrapartida.por ejemplo,Moore et al. (1999) revelanque cuando los países en desarrollo acceden a una amplia base de ingresos, se tiendea reforzar la responsabilidad y la calidad de la protección social, lo cual acentúa lasrelaciones recíprocas entre la capacidad estatal, los mecanismos de financiación y lasprestaciones concedidas. Este tipo de conclusiones destaca la importancia que tienenlos estudios comparativos muy pormenorizados sobre el diseño de la política socialen los países en desarrollo.

Indicadores de la política social

Los análisis de la protección social en los países en desarrollo presentan mayoresdesafíos que los estudios de las tradicionales democracias del bienestar. Uno de losmotivos es la cantidad limitada de datos comparables y de alta calidad que existensobre la organización de la política social. Otro es la amplia gama de instituciones yrelaciones sociales que es preciso tener en cuenta. Para realizar un análisis satisfac-torio de las instituciones de política social es necesario contar con datos temporalesy sistemáticamente comparables. Con el fin de establecer indicadores cuantitativossobre dimensiones cualitativas de la protección social, el enfoque del régimen

105

isss_1323



institucional incluye dos pasos preliminares y básicos. La primera tarea analítica esdefinir y delimitar el número y los tipos de programas que han de ser analizados.La segunda, que tal vez sea incluso más complicada, es identificar característicasimportantes en la organización de esos programas y comparar las estructurasinstitucionales en diferentes países y en distintas fechas.

Para definir los programas de protección social frecuentemente es necesariotener un conocimiento pormenorizado del panorama institucional de los paísesexaminados y considerar cuidadosamente qué programas deberán ser comparados.Existen muchos ejemplos desafortunados en los que no se realizó un análisisadecuado a este respecto y en los que se utilizaron los resultados prácticos pararecomendar una reorganización de las políticas existentes. Uno de los ejemplos mássorprendentes es el estudio sobre la Isla Mauricio encargado por el Banco Mundial,en el que valores erróneos del gasto fueron utilizados por el Banco Mundial parajustificar reducciones de las prestaciones y de los destinatarios en el seno del pro-grama nacional universal de pensiones de vejez (Willmore, 2007). Debido al elevadonúmero de alternativas funcionales encontradas en los países en desarrollo a laprotección social de tipo occidental, no es posible ni aconsejable determinar en esteartículo los programas que han de ser estudiados. Con el fin de facilitar el procesode selección y de ofrecer una plataforma más sólida para el análisis comparativoa veces es necesario clasificar en primer lugar las prestaciones y transferencias encategorías que se excluyan mutuamente, por ejemplo, sobre la base del objetivoprimario del programa correspondiente. No obstante, probablemente, el principaldesafío que afronta el estudio se presenta una vez que se han seleccionado losprogramas y es preciso establecer los indicadores de la estructura institucional de lasprestaciones y transferencias.

A pesar de las diferencias en los objetivos perseguidos por las prestacionessociales, frecuentemente resulta útil tener en cuenta que los programas públicos deprotección social están estructurados en torno a cuatro dimensiones como mínimo:financiación, elegibilidad, derechos y administración. Para estudiar la protecciónsocial en los países en desarrollo también podemos añadir una quinta dimensión ala lista: aplicación.

La financiación de la protección es una cuestión clave tanto en los paísesdesarrollados como en los países en desarrollo. Mientras que el actual debate enlos países industrializados se centra básicamente en el coste del envejecimiento de lapoblación y los desafíos que surgen de la creciente globalización económica, ladiscusión en muchos países en desarrollo está dominada por los problemas relacio-nados con la cobertura de las prestaciones y la necesidad de desarrollar mecanismosfinancieros que permitan extender la protección social a grupos más amplios de lapoblación (CEPAL, 2006).

La administración de la protección social incluye cuestiones específicamenteasociadas a los organismos responsables de la identificación, entrega y supervisión

106

isss_1323



de las prestaciones y los beneficiarios. La protección social en los países en desarrollofrecuentemente entraña enormes desafíos administrativos por diversos motivos.Uno es la limitación de los ingresos fiscales. La infraestructura estatal también sueleestar menos desarrollada y las instituciones estatales son menos autónomas que enlas tradicionales democracias del bienestar. Estos dos últimos aspectos pueden estar,en cierta medida, relacionados con el estatus frecuentemente bajo que tiene lapolítica social en la administración central de los países en desarrollo (Morales-Gómes et al., 2000).

La elegibilidad para recibir prestaciones hace referencia a los criterios utilizadospara determinar el derecho a la protección social. En este contexto, es aconsejablediferenciar al menos cuatro criterios de elegibilidad cualitativamente distintos ycrear indicadores prácticos relevantes para cada uno. Los cuatro criterios son:necesidad, cotizaciones financieras (principalmente a través del asegurado y delempleador), ciudadanía (o residencia) y pertenencia a un grupo profesionalespecífico. Además, frecuentemente conviene calcular diversos tipos de tasas decobertura, que indiquen cuántos ciudadanos de los grupos pertinentes de poblacióncumplen los requisitos necesarios para obtener las prestaciones3. El análisis de losderechos hace referencia a la generosidad de las prestaciones, siendo pertinenteestablecer en qué medida las prestaciones persiguen el objetivo de reducir lapobreza, sustituir la pérdida de ingresos o compensar a las familias por el aumentodel coste de vida. Esta parte del análisis está relacionada con el debate actual sobrelas consecuencias intencionadas y no intencionadas de la reforma social, que pre-domina en las tradicionales democracias del bienestar (Sjöberg, 2000; Esser, 2005).

Este artículo no tiene por objeto examinar en detalle la creación de indicadoresprácticos para las cuatro dimensiones institucionales de la protección socialidentificadas más arriba (para acceder a un examen adicional de la creación deindicadores, véase Sjöberg et al., 2007). por el momento, basta con destacar laimportancia que tiene la estandarización, por lo que es preciso realizar un granesfuerzo para crear indicadores institucionales que sean comparables en distintospaíses y en diferentes fechas. Un primer paso para realizar ese análisis es identificarla existencia de tipos específicos de programas, así como establecer los prerrequisi-tos estructurales de los distintos contextos nacionales.

Factores estructurales en diferentes contextos políticos

De manera general, la evolución y el funcionamiento de la protección social y de lapolítica familiar están estrechamente asociados a las estructuras sociales, políticas y

3. El índice de demanda de las prestaciones también puede ser importante, en particular cuando se tratade prestaciones sujetas a verificación de recursos. Este índice de demanda hace referencia al porcentaje debeneficiarios de la población que cumple los requisitos.

107

isss_1323



económicas (Wilensky, 1975). Los factores orientados hacia los actores, como lasrelaciones de poder entre los grupos de intereses (Korpi, 1983; Esping-Andersen,1990; Korpi y Palme, 2003), las clases dirigentes políticas y administrativas (Orloffy Skocpol, 1984; Skocpol, 1985; Skocpol y Amenta, 1986) y las relaciones de género(Lewis, 1992; Sainsbury, 1994), pueden tener importantes consecuencias en elestablecimiento de políticas sociales eficaces tanto en los países desarrollados comoen los países en desarrollo. No obstante, es posible identificar una serie de factoresestructurales que pueden ser considerados, en un sentido o en otro, como prerre-quisitos básicos de una política social regulada estatalmente. Entre estos factoresimportantes se incluyen las estructuras demográficas, económicas y estatales. Sepodría aducir que los países en desarrollo frecuentemente carecen de este tipo deprerrequisitos, lo que hace que toda discusión sobre los factores que tienen encomún los países ricos y pobres sea superflua. En esta sección, sin embargo, demos-tramos que algunas de estas estructuras realmente existen en algunas regiones endesarrollo, en particular en los países de América Latina. Nuestra intención no espresentar una lista exhaustiva de prerrequisitos estructurales ni restar importanciaal papel que desempeñan los actores políticos y los burócratas estatales. Esteestudio tampoco tiene por objeto realizar un análisis detallado de la manera enque los factores conocidos funcionan en diferentes contextos de desarrollo (paraconsultar ese tipo de análisis, véase por ejemplo Kangas, 2007). En este documentosimplemente examinaremos algunos de los requisitos estructurales básicos queprobablemente configuren (y sean configurados por) la expansión de los programasde protección social en los países desarrollados y en desarrollo.

El cuadro 1 muestra las características demográficas y de salud medias básicas delos países de América Latina (21 países) y del África subsahariana (31 países) en2005. Las medias presentadas de 18 países de la OCDE se refieren a dos años, 1950y 2005. Como cabe esperar, en 2005 se revelan acusadas diferencias estructuralesentre los países en desarrollo y los países de la OCDE. No obstante, también existenalgunas semejanzas entre la situación actual en América Latina y la de los países dela OCDE medio siglo antes. En algunos sentidos, la situación en América Latina esincluso más prometedora que la existente en los países de la OCDE cuando empezóa extenderse el estado del bienestar en los años cincuenta. por ejemplo, las tasas demortalidad general y de mortalidad infantil son más bajas en América Latina y laesperanza de vida es más alta. En todos estos aspectos, sin embargo, los países delÁfrica subsahariana se han quedado rezagados. La edad media es muy baja, por loque la proporción de población más joven de 15 años es muy alta; prácticamenteuna persona de cada dos es un niño. Los índices de natalidad, mortalidad y fertilidadson más altos que en América Latina. por consiguiente, la esperanza de vida es muybaja en el África subsahariana (una media de 52 años). Además, la mortalidadinfantil es alta en comparación con los estándares internacionales. Otra diferencianotable es el alto grado de propagación del VIH en el África subsahariana: en

108

isss_1323



Botswana, Malawi, la República Centroafricana, Sudáfrica, Zambia y Zimbabwe,porcentajes con dos dígitos de la población con edades comprendidas entre 15 y 49años han sido diagnosticados con el VIH.

Las estadísticas estructurales sobre la situación económica de los países en desa-rrollo repiten en gran medida los patrones examinados más arriba. En el cuadro 2,el panel superior muestra las estadísticas de los factores económicos estructuralesaplicados a cuatro dimensiones: PIB per cápita, población rural (porcentaje de la

Cuadro 1. Características demográficas y de salud en 70 países en desarrollo y entradicionales democracias capitalistas. Medias regionales de 1950 y de 20051

Edadmedia

Poblacióncon edadinferior a15 años(porcentaje)

Población conedad superiora 64 años(porcentaje)

Tasa denatalidad(bruta)

Tasa demortalidad(bruta)

América Latina 2005 24,9 31,9 6,3 23,6 6,3(4,2) (5,6) (2,4) (1,6) (1,6)

África subsahariana 2005 18,0 43,4 3,1 40,6 15,7(1,0) (1,04) (1,63) (0,30) (1,44)

OCDE 1950 31,2 26,2 9,1 20,1 10,2(3,5) (3,6) (1,6) (3,8) (1,5)

OCDE 2005 39,1 17,8 15,5 11,5 9,0(2,38) (2,19) (2,45) (1,82) (1,24)

Fertilidad Esperanzade vida

Mortalidadinfantil(menoresde 5 años)

VIH (porcentajede personas15-49 años)

América Latina 2005 2,8 71,7 25,6 0,612

(0,7) (4,5) (13,2) (0,42)

África subsahariana 2005 5,20 52,0 99,8 5,98(1,14) (5,83) (1,38) (6,24)

OCDE 1950 2,8 68,1 35,7 n,a,(0,52) (2,3) (11,7) —

OCDE 2005 1,7 79,2 4,7 0,25(0,23) (1,16) (0,83) (0,15)

1 Los 70 países son los mismos enumerados en la nota 2 supra. Respecto a las tasas de natalidad ymortalidad, fertilidad, esperanza de vida y mortalidad infantil, los datos de 1950 se refieren al período1950-1955 y los de 2005 al período 2000-2005. La tasa bruta de natalidad (mortalidad) es el número denacimientos (fallecimientos) por cada 1000 personas durante un cierto período de tiempo. La mortalidad infantiles el número de fallecimientos por cada 1000 nacimientos. La esperanza de vida es el número medio de añosde esperanza de vida de una cohorte hipotética de personas a las que se aplicarán a lo largo de toda su vidalas tasas de mortalidad de un determinado período.2 No se incluyen los datos de Haití.Fuente: UNWPP (2007).

109

isss_1323



población total), población con trabajo remunerado (porcentaje de la mano deobra) y participación de las mujeres en la mano de obra (porcentaje de poblaciónfemenina con edades comprendidas entre 15 y 64 años). En la parte baja del paneldel cuadro 2, se presentan cuatro dimensiones de la capacidad que tiene el Estado

Cuadro 2. Factores económicos estructurales y capacidad estatal en 70 paísesen desarrollo y en democracias capitalistas tradicionales. Medias regionales de 1950y de 2005 (fluctuación estándar entre paréntesis)1

PIB percápita

Población rural(porcentaje)

Poblacióncon trabajoremunerado(porcentaje)

Participaciónde las mujeresen la mano deobra (porcentaje)

América Latina 2005 5,6 31,7 65,6 51,2(2,7) (15,1) (5,6) (9,0)


OCDE 1950 6,9 40,1 43,9 25,6(2,56) (11,7) (3,9) (6,9)

OCDE 2005 23,5 22,4 61,5 54,3(6,10) (15,3) (5,4) (6,6)

Democracia(índice)

Corrupción(índice)

Gasto enprestacionessociales(gobierno central),(porcentaje) del PIB

Ingresosfiscales(porcentajedel PIB)

América Latina 2005 7,3 3,5 4,7 22,0(3,4) (1,3) (7,6) (4,4)


OCDE 1950 10,0 n.d. 8,42 28,62

(0) — (2,9) (4,9)

OCDE 2005 10,0 8,3 15,2 34,4(0) (1,1) (3,8) (9,0)

1 Los 70 países son los mismos que los enumerados en la nota 2 supra.2 Los datos son de 1960.Fuentes: PIB per cápita en precios constantes, estimaciones en cadena (/1000) en las que los datos de 2005 serefieren a 2002 y cubren 17 de los 21 países de América Latina (aquí comparados) y 16 de los 31 países delÁfrica subsahariana (aquí comparados); los datos de 1950 de la OCDE no incluyen a Alemania, los países Bajosy Suecia, los datos de 2005 no incluyen a los países Bajos (Heston et al., 2006); población rural (UNWPP, 2007);la población económicamente activa y la participación de las mujeres en la mano de obra en 2005 se refiere a lapoblación de 15 años o más (OIT, 2008), los datos de la OCDE de 1950 se refieren al periodo de tiempo de1945-1955 según el país en cuestión (ONU, 1956); el gasto en prestaciones sociales (FMI, 2008; Huber et al.,2004); los ingresos fiscales (Banco Mundial, 2007; Huber et al., 2004); los índice de democracia (gubernamental)en una escala de -10 (muy autocrática) a +10 (muy democrática), cuyas medias excluyen a Haití y a laRepública Democrática del Congo (Polity IV Project, 2008); el índice de la percepción de la corrupción puntúa enuna escala de 0-10 (una puntuación elevada indica poca corrupción) (Transparency International, 2005).

110

isss_1323



para administrar la protección social: democracia, corrupción, gasto en prestacionessociales e ingresos fiscales.

Las cifras medias de América Latina revelan claras similitudes en términoseconómicos estructurales a las de los países de la OCDE en torno a 1950. Aunque lospaíses subsaharianos tienen tasas de productividad mucho más bajas, la actual tasade crecimiento de la región es bastante elevada en comparación con los estándareshistóricos (McDonald y Drummond, 2008). Como muestra el cuadro, la mayoría dela población subsahariana todavía vive en zonas rurales, lo que puede tener unimpacto negativo en la capacidad de extender la cobertura que tienen las estructurasformales de protección social; en general, estos programas no cubren a los trabaja-dores agrícolas y del servicio doméstico en la región.

La región con el porcentaje medio más alto de población con 15 años o más quetiene un trabajo remunerado es el África subsahariana. Esta cifra tiene algunasimplicaciones importantes. En primer lugar, este alto porcentaje está asociado a unaesperanza de vida excepcionalmente corta en la región (una media de 52 años), demanera que hay menor proporción de personas de edad avanzada en la población,lo cual consecuentemente aumenta la tasa de actividad económica. Si se compara latasa de actividad en el África subsahariana con la tasa de actividad en los países dela OCDE, utilizando una población de referencia con edades comprendidas entre 15y 64 años para los países de la OCDE, las tasas de actividad en las dos regiones son,de hecho, bastante similares (75,2 por ciento en el África subsahariana en com-paración con el 74,3 por ciento en los países de la OCDE) (OCDE, 2007; cifrano recogida en el cuadro 2). Así pues, una parte importante de la población delÁfrica subsahariana parece depender de los ingresos laborales, frecuentementeacompañados de un acceso limitado a ingresos alternativos. Esto evidencia unacierta demanda de protección social contra la pérdida de ingresos laborales y cons-tituye un argumento sólido para impulsar el crecimiento de la política social. Estepatrón es similar en el caso de la participación de las mujeres en la mano de obra.América Latina se encuentra actualmente al mismo nivel que la OCDE, con más deldoble del porcentaje registrado medio siglo antes. Igualmente, la tasa más elevada departicipación de mujeres en la mano de obra se registra en el África subsahariana.No obstante, en comparación con el porcentaje de mujeres laboralmente activas, sise restringe la población de referencia a las mujeres con edades comprendidas entre15 y 64 años en los países de la OCDE, los porcentajes para el África subsaharianay los países de la OCDE vuelven a ser similares (64,7 y 67,9 por ciento, respectiva-mente) (OCDE, 2007, cifra no recogida en el cuadro 2).

Al examinar la capacidad estatal para administrar las prestaciones de la políticasocial, las diferencias entre los países desarrollados y los países en desarrollo sonmás acusadas. La medida del nivel de democracia que aquí se aplica es una de lasmás comunes, también aplicable al amplio período de tiempo examinado en esteanálisis (Hadenius y Teorell, 2005). En 1950, los 18 países de la OCDE eran

111

isss_1323



democracias «plenas», aunque apenas veinte años antes, en 1930, la puntuaciónera claramente más baja (media 7,9, fluctuación estándar de 4,7). Este nivel escomparable al que se puede constatar actualmente en América Latina. por otrolado, y como resultado de la sustitución de muchos regímenes militares enAmérica Latina por gobiernos civiles a finales de los años ochenta, se consideraque en la mayoría de los casos la calidad de la democracia es razonable (Hadenius,2006). En el África subsahariana, a pesar de que la tendencia general es positiva,la democracia media todavía se encuentra en un nivel intermedio. El número dedemocracias «plenas» en el África subsahariana es muy bajo, aunque tres países(Ghana, Senegal y Sudáfrica) destacan como casos particularmente esperanza-dores (ídem).

Una de las dimensiones que más desafíos plantea a la capacidad de adminis-tración estatal es la corrupción. Las puntuaciones del índice de corrupción quetienen los países en desarrollo son claramente más bajas que las de los paísesOCDE (lo que indica mayor corrupción)4. Desafortunadamente, no existen datoshistóricos, lo que impide que se puedan comparar con los países de la OCDE enfases anteriores del desarrollo del Estado de bienestar. Con diferencia, las puntua-ciones más altas del índice de corrupción se registran en el África subsahariana,con sólo una ligera variación en torno a la media5. En esta región también existeuna correspondencia (del coeficiente de correlación media del 0,4) entre el nivelde democracia y de corrupción, lo que revela una tendencia a que las democraciasmás débiles tengan más corrupción. Lamentablemente, la mayoría de los paísesdel África subsahariana afronta una corrupción bastante alta, sin ningunaexcepción real «positiva». por otro lado, la mejora de la democracia no evitaintrínsecamente la corrupción. En América Latina, donde la democracia ha avan-zado más, varios países todavía luchan contra graves problemas de corrupción,con una correlación entre los índices de democracia y de corrupción muy baja(0,1). Así pues, el predominio de la corrupción puede tener, en efecto, impor-tantes implicaciones para el futuro desarrollo de la política social en los países endesarrollo.

La capacidad para recaudar los fondos necesarios también restringe en granmedida la extensión de la protección social en los países en desarrollo. La estructurade la economía (por ejemplo, la importancia de la economía de subsistencia rural ylos grandes sectores informales) no es la única razón. El hecho de que no exista lacapacidad administrativa necesaria también contribuye de manera negativa. En

4. El índice de corrupción refleja las instituciones jurídicas, económicas, culturales y políticas de losdistintos países (Reinikka y Svensson, 2004). La variabilidad relativamente alta en los países de la OCDEse debe principalmente al alto nivel de corrupción registrado en Italia y en los Estados Unidos. Laexclusión de Italia y EE.UU. arroja una media de 8,6 y una fluctuación estándar de 0,78.5. Botwana (5,9) y Sudáfrica (4,5) son los dos únicos países del África subsahariana con menos cor-rupción (puntuaciones más altas) que la media de los países de América Latina (3,5).

112

isss_1323



2005, los ingresos fiscales medios como porcentaje del PIB en el África subsaharianaascendían a sólo la mitad de los de los países de la OCDE. Y los ingresos fiscalesmedios de América Latina sólo eran ligeramente más altos que los del África sub-sahariana. La composición de los ingresos fiscales también difiere entre los paísesdesarrollados y los países en desarrollo. Mientras que los impuestos indirectos sobreel consumo y el comercio son más importantes en los países con bajos ingresos, losimpuestos sobre la renta y el salario son más elevados en los países industrializadosdel bienestar social.

Por supuesto, existen posibles restricciones estructurales, económicas ydemográficas, que empeoran las posibilidades que tienen América Latina y el Áfricasubsahariana de acometer importantes reformas sociales. Pero también existenseñales positivas. En esta sección hemos demostrado que la economía y lademografía de los países de América Latina se parecen bastante a la de los países dela OCDE en los años cincuenta. Este simple ejemplo revela que algunos de losprerrequisitos básicos para extender la protección social y la política familiar yaparecen haberse cumplido aunque persistan otros problemas. En este sentido,la situación en los países del África subsahariana es menos prometedora.

Al comparar el desarrollo económico de distintos países y en diferentes fechases preciso prestar atención a no formular declaraciones basadas en conceptos linea-les del desarrollo. Es innecesario decir que la analogía entre la situación actualen los países en desarrollo y la fase inicial del desarrollo del Estado de bienestaren los países de la OCDE es más compleja de lo que revela el presente análisisnumérico. El contexto global ha cambiado radicalmente durante los últimos cin-cuenta años, lo cual influencia sin duda alguna los procesos de reforma social. porejemplo, actualmente se plantean los desafíos de la globalización y de una mayorexposición al comercio internacional y a los mercados laborales. Las institucionessociales también pueden asumir formas distintas a las que tradicionalmenteestamos acostumbrados a ver en los estudios sobre las tradicionales democraciasdel bienestar. Además, la mayor implicación de las ONG y los recursos financierosprocedentes de ayudas estatales extranjeras pueden influenciar las prácticaslocales. La protección social y la política familiar también pueden evolucionar porotras vías y seguir una secuencia diferente a la de los países de la OCDE. Comomostramos más abajo, las regiones presentan diferencias básicas en la configu-ración de los subsidios infantiles.

Ejemplo institucional de los subsidios infantiles

La pobreza infantil puede tener graves consecuencias a largo plazo para las personasy la sociedad en general. por este motivo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio delas Naciones Unidas han dado prioridad a la erradicación de la pobreza infantil enla agenda del desarrollo global. Aún así, la mayor parte de los niños del mundo

113

isss_1323



todavía viven en la pobreza, la mayoría en países en desarrollo (UNICEF, 2006).Debido a las extremadamente lentas mejoras que se están consiguiendo en el bienes-tar infantil, lo más probable es que se realicen pocos Objetivos de Desarrollo delMilenio (Townsend, 2006).

En general, se suele considerar la pobreza infantil como el resultado de unafalta general de desarrollo: si las sociedades son pobres, los niños son pobres.No obstante, las experiencias de las tradicionales democracias del bienestar y delos países en desarrollo revelan que el nivel de pobreza infantil está relacionadotanto con el desarrollo económico como con la manera en que se distribuyenlos recursos. Es más, una redistribución eficaz podría estimular aún más el cre-cimiento económico (Mkandawire, 2001). No obstante, en América Latina, laprosperidad económica en realidad se ha traducido en una mayor desigualdad.En muchos países, sobre todo en el África subsahariana, la rápida propagacióndel VIH/SIDA está originando otras necesidades de protección social, sobre todorespecto a los riesgos relacionados con la orfandad. Así pues, la pobreza no sóloafecta a las personas con bajos ingresos, sino que también está relacionada conlas capacidades (Sen, 1992) y los recursos sociales, culturales y de salud de laspersonas (Johansson, 1973). Aún así, puesto que este artículo aborda prioritari-amente las prestaciones económicas, nuestro análisis se centra sobre todo en lapobreza financiera. No obstante, es preciso destacar que tanto en los países desar-rollados como en los países en desarrollo, no se debe disociar la importancia delos ingresos personales y familiares de otros tipos de recursos básicos comolos centros de acogida, las redes sanitarias, educativas y sociales (Korpi et al.,2007).

Frecuentemente se introducen las prestaciones infantiles con el objetivo explícitode compensar a las familias por el coste económico adicional que entraña tener hijosy para paliar la pobreza financiera. Existe un intenso debate sobre las ventajasy desventajas que tienen diversos modelos institucionales en este ámbito. porejemplo, se están debatiendo las respectivas ventajas y defectos que tienen losenfoques dirigidos a personas con bajos ingresos y los enfoques universales comoprincipios básicos para la organización de los programas de prestaciones. Los exper-tos también están discutiendo si las prestaciones deben ser condicionales o no(Townsend, 2005; Barrientos y DeJong, 2006; Soares et al., 2007). Los datos de lastradicionales democracias del bienestar revelan que las estrategias universales depolítica familiar son más eficaces para paliar la pobreza infantil (Ferrarini, 2006).Para realizar un análisis completo de las consecuencias de las distintas reformasnecesitamos más información sobre la estructura de los subsidios infantiles en lospaíses en desarrollo. Así pues, los subsidios infantiles constituyen un interesanteejercicio práctico de las medidas iniciales que son necesarias para adoptar unenfoque institucional en los estudios sobre la protección social en los países endesarrollo.

114

isss_1323



El gráfico 1 muestra la incidencia de subsidios infantiles estatales en una selec-ción de países de América Latina, África subsahariana y OCDE en varias fechas. Enlas tradicionales democracias del bienestar, los subsidios infantiles estaban inicial-mente condicionados a una verificación de recursos y se dirigían a las familias másvulnerables económicamente. En la mayoría de los países de la OCDE, la elegibi-lidad para el subsidio se ha extendido a todas las familias con hijos. La mayor partede los países de la OCDE tienen subsidios infantiles universales basados en laciudadanía, y todos los países tienen algún tipo de programa de subsidios infan-tiles. Aquellos países de la OCDE que no tienen subsidios infantiles universales,ofrecen este tipo de subsidios a través de programas sujetos a verificación de recur-sos y con programas destinados a determinadas categorías de beneficiarios, comolas familias monoparentales. Cerca del 60 por ciento de los países del África sub-sahariana y de América Latina tienen subsidios infantiles. La situación de los paísesen desarrollo se parece a la de la OCDE en los años cincuenta, y es ligeramente másalta si se compara con la incidencia de subsidios infantiles en los países de laOCDE en los años treinta.

Gráfico 1. Existencia de programas de subsidios infantiles en 52 países en desarrolloy en 18 tradicionales democracias capitalistas (porcentaje)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

América Latina

2005

África

subsahariana

2005

OCDE 1930

Por

cie

nto

Todos los subsidios infantiles Subsidio infantil universal

OCDE 2005OCDE 1950

Fuentes: SCIP (2008); SSPTW (varios años).

115

isss_1323



El gráfico 2 muestra información más detallada sobre los subsidios infantilesen los países de América Latina y del África subsahariana6. Sólo se incluyen enesta comparación a los países que tienen subsidios infantiles. Los países del Áfricasubsahariana dependen sobre todo de sistemas vinculados al empleo, lo que reflejala historia colonial de esos países específicos (MacLean, 2002). Por ejemplo, muchospaíses del África subsahariana que fueron antiguas colonias francesas o belgastienen sistemas de protección social basados en el trabajo. El alcance con el que ellegado histórico delimita (o brinda alternativas) la aplicación de subsidios infantilesmás inclusivos es una cuestión práctica. Los análisis de los países de la OCDErevelan que los sistemas con una política social segmentada profesionalmente son

6. Las barras añaden hasta más del 100 por cien puesto que las categorías no se excluyen mutuamente,y algunos países combinan de esta manera dos o más características de sus sistemas de subsidiosinfantiles, en general al tener prestaciones vinculadas al empleo que excluyen a los trabajadores agrícolaso del servicio doméstico.

Gráfico 2. Tipos de subsidios infantiles en 12 países de América Latina y 19 paísesdel África subsahariana en 2005 (porcentaje)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Prestaciones

vinculadas al

empleo

Sujetos a

verificación de

recursos

Trabajadores

agrícolas o del

servicio doméstico

cubiertos

Prestación escolar

condicionada

Prestación

monoparental

Por

cie

nto

América Latina África subsahariana

Fuente: SSPTW (varios años).

116

isss_1323



difíciles de cambiar (Korpi, 2001). Sin embargo, están asociados a tasas de coberturamás bajas que los programas universales (Korpi y Palme, 1998). En los países endesarrollo, es probable que se limite la extensión de la cobertura de los subsidiosinfantiles vinculados al empleo, sobre todo como consecuencia de la exclusión de lostrabajadores agrícolas y del servicio doméstico.

Los subsidios infantiles sujetos a verificación de recursos son más comunes en lospaíses de América Latina. Muchos de estos programas de subsidios también soncondicionales. Las prestaciones condicionales basan la elegibilidad, en parte, en«controles» del comportamiento individual frecuentemente asociado a que losniños acudan regularmente a la escuela o a la asistencia a chequeos médicos demujeres embarazadas y de niños pequeños (Das et al., 2005; Kakwani et al., 2005).A veces se espera mucho de estas nuevas formas de subsidios infantiles condiciona-les, en parte porque esos subsidios contribuyen a reducir la pobreza y la desigualdadde ingresos en algunas regiones de América Latina (Soares et al., 2007). No obstante,no se debería descartar la posibilidad de que otras políticas sean más eficaces parapaliar la pobreza infantil. En particular, muchos programas de subsidios infantilescondicionales en América Latina excluyen a las familias con hijos en edad preescolary a las familias que residen en zonas geográficas no cubiertas por el programa(Barrientos y DeJong, 2006). Las prestaciones condicionales y sujetas a verificaciónde recursos pueden producir resultados perniciosos. por ejemplo, el problema de latrampa de la pobreza se convertirá en una consecuencia de los programas sujetos averificación de recursos. Además, la condicionalidad puede crear otros compor-tamientos imprevistos y no deseados, por ejemplo, tasas más altas de desnutricióninfantil como consecuencia del temor de los padres a ser excluidos del programa(Sedlacek et al., 2000). Una alternativa eficaz que convendría tener en cuenta son lossubsidios infantiles universales basados en la ciudadanía, similares a los desarrolla-dos en los países de la OCDE. Los subsidios infantiles universales pueden cubrir aamplios grupos de niños pobres, lo que reduciría la pobreza infantil en general(Gordon et al., 2003; Townsend, 2007). Una vez que se han establecido institucioneseficaces para gestionar los subsidios, la administración de los subsidios infantilesuniversales es frecuentemente menos costosa y la corrupción menos frecuente queen otras alternativas específicas.

Conviene destacar que pocos países en desarrollo tienen subsidios infantilesprincipalmente destinados a las familias monoparentales y los huérfanos. Tres paísesde América Latina tienen este tipo de subsidios, mientras que sólo un país del Áfricasubsahariana cuenta con este mecanismo específico. No obstante, algunas regionesdel África subsahariana tienen un grado mucho más alto de propagación del VIH/SIDA que los países de América Latina. Probablemente, la necesidad de instaurarsubsidios infantiles similares, muy específicos, crecerá rápidamente en los países delÁfrica subsahariana. por este mismo motivo, también es fundamental que sigamosinvestigando la existencia de diferentes tipos de subsidios infantiles, no sólo en el

117

isss_1323



África subsahariana sino también en América Latina. Además de investigar la inci-dencia de los subsidios infantiles y las diferencias en el diseño de los programas, esteestudio también tiene por objeto realizar un análisis más minucioso de la calidad delos derechos sociales. En este análisis nos concentramos sobre todo en las dosprimeras cuestiones, y descartamos por el momento las cuestiones relacionadas conel nivel de adecuación, financiación y aplicación de los subsidios, así como otrascuestiones.

Comentarios finales

Opinamos que una perspectiva institucional mejora en gran medida los análisis delos avances y resultados de la política social en los países en desarrollo. Con lautilización de ejemplos de programas de subsidios infantiles, hemos comprobadoque la mayoría de los países en el África subsahariana y en América Latina tienealgún tipo de subsidio infantil regulado estatalmente. No obstante, siguen exis-tiendo importantes diferencias regionales en el diseño institucional: la mayoríade los países del África subsahariana aplica una legislación vinculada al empleo,mientras que en América Latina predominan los subsidios infantiles sujetos averificación de recursos. Pero en ninguno de esos países existen subsidios infantilesuniversales por lo que se excluye a amplios sectores de la población, incluido elsector agrícola.

Es innecesario decir que existen grandes diferencias estructurales de tipoeconómico y social entre los países en desarrollo y las tradicionales democracias delbienestar. por un lado, las estrategias sociales que han demostrado ser eficaces parapaliar la pobreza en los países con un bienestar evolucionado no siempre pueden seraplicadas en los países en desarrollo. por otro lado, las diferencias entre el Norte y elSur del planeta no deberían restar importancia a la relevancia que tienen las com-paraciones globales de la protección social. Un tipo de comparación consiste enrelacionar la experiencia de los países en desarrollo con el pasado histórico de lastradicionales democracias del bienestar, aunque hay que evitar incurrir en unaexcesiva simplificación histórica y contextual.

Un argumento frecuentemente utilizado en los estudios sobre los avancessociales en los países con ingresos bajos y medios se centra en la idea de que elobjetivo clave de la extensión de la seguridad social a la mayoría de los ciudadanoses reforzar, sobre todo, las capacidades financieras y administrativas. En ciertamedida, esto podría ser una excesiva simplificación. Muchos países en desarrollo, enparticular en América Latina, tienen un nivel similar de desarrollo económico ydemográfico al que tenían las tradicionales democracias del bienestar hace cin-cuenta años, en los orígenes de lo que se ha llamado la «edad de oro» del desarrollodel Estado de bienestar (Huber y Stephens, 2001). Los países de las regiones endesarrollo cada vez están más democratizados y el rendimiento económico, en

118

isss_1323



términos de aumentos del PIB, ha mejorado de manera considerable durante lasúltimas décadas. Incluso los países del África subsahariana han experimentado unmejor rendimiento económico durante los últimos años aunque persistan impor-tantes diferencias en la región. América Latina ha tenido un período más largo decrecimiento económico aunque las tendencias nacionales de los últimos veinte añosestán algo mezcladas (Barro y Sala-i-Martin, 2003).

Al comparar la situación actual de los países de América Latina y del Áfricasubsahariana con la de los países de la OCDE a mediados del siglo XX, encontramosotras similitudes en la incidencia y en el diseño institucional de los sistemas desubsidios infantiles. Esto plantea una serie de interesantes cuestiones de investi-gación que, en gran medida, están interrelacionadas. ¿Qué relación tienen esossubsidios infantiles con otros elementos del sistema de protección social? ¿Seguiránlos países en desarrollo el ejemplo de los países de la OCDE e introducirán subsidiosinfantiles universales? Si así es, ¿contribuirán esos programas de subsidios a paliar demanera significativa la pobreza infantil mundial? o, ¿existen otros programas deprotección social igualmente consagrados a realizar esos objetivos? ¿Existen clasesdirigentes políticas en los países en desarrollo dispuestas a aplicar y extender laprotección social universal de manera similar a los países de la OCDE durante losúltimos cincuenta años, que además sean capaces de hacerlo?

El análisis mencionado más arriba señala que muchos países en desarrollose encuentran en diferentes fases de desarrollo económico y social, en las que sepueden tomar decisiones importantes para paliar la pobreza y para instaurar siste-mas generales de protección social. En este contexto, es difícil evaluar la estrategia oel enfoque redistributivo que esos países escogerán. No obstante, esto plantea unaimportante cuestión que merece ser examinada minuciosamente en estudios com-parativos sobre la política social. También se trata de una cuestión que requiere quese recopilen nuevos datos sobre estructuras institucionales que, hasta ahora, no hanformado parte de los programas de investigación de los países en desarrollo. Elenfoque del régimen institucional esbozado en este artículo ofrece una valiosaherramienta para realizar este tipo de inversiones.

Somos plenamente conscientes de que los datos sobre la política social tienen queser complementados con otro tipo de información que incluya, no sólo sistemasinstitucionales formales, sino también relaciones sociales informales y el papel quedesempeñan los actores privados en la prestación de bienestar social. Aún así, loimportante es desarrollar una serie de indicadores sistemáticos que permiten com-parar las estructuras institucionales en distintas fechas y en el seno de las regionesmundiales, así como fuera de ellas. El marco aquí propuesto tiene importantessimilitudes con la tradición de realizar análisis con datos institucionales de la pro-tección social en las democracias industrializadas del bienestar más desarrolladas.

Dicho esto, es fundamental prestar mucha atención a las características especí-ficas de los países en desarrollo. El desarrollo de las políticas sociales no suele ser

119

isss_1323



lineal. La historia política, las instituciones políticas, los comportamientos de lasclases dirigentes y la capacidad pública y administrativa han sido identificados comoimportantes factores que han de ser considerados en los análisis de la protecciónsocial en los países en desarrollo. Aunque el enfoque del régimen institucional secentra en sistemas y normas formales, también es preciso tener en cuenta otrosservicios de asistencia social, que son particularmente importantes en los países endesarrollo. Asimismo, convendría reconocer que los sistemas y normas formalesen los países en desarrollo no siempre se traducen en derechos sociales para losciudadanos de esos países. A veces existen importantes diferencias entre la intro-ducción de los sistemas y normas, y la aplicación de los programas de protecciónsocial. por lo tanto, la recopilación y el procesamiento de datos de buena calidadsobre la estructura de la protección social en los países en desarrollo deberíanpriorizar los aspectos relacionados con la concesión de prestaciones sociales.

Sin negar que estos aspectos sean cruciales, también queremos destacar laeconomía política de la reforma de la protección social, en la que vale la penapriorizar el examen de las estructuras institucionales. Esta prioridad tambiénincluye el establecimiento de vínculos entre las organizaciones sociales y los resulta-dos de la política social, como por ejemplo, la relación entre los subsidios infantilesy la pobreza infantil. En esta línea, se puede considerar a las instituciones socialescomo «variables activas» (Korpi y Palme 1998): por un lado, reflejan factores casua-les como las medidas de los actores políticos y sociales, y diversos grupos de interésy, por otro, tienen repercusiones en los procesos y resultados distributivos como lapobreza. Es más, en este contexto, el enfoque del régimen institucional puede seruna alternativa media adecuada. Tal y como argumentan Casamatta et al. (2000), lamayoría de los análisis que han examinado la economía política de las reformas dela protección social tienden a centrarse en la manera en que los factores políticosafectan al tamaño del sistema, y no al tipo de sistema. También es importante teneren cuenta las relaciones de dependencia global en los análisis de las reformas de lapolítica social, sobre todo en contextos en los que los actores globales tienen muchainfluencia en los procesos políticos nacionales (Wood y Gough, 2006).

Muchos estudios sobre protección social en los países en desarrollo son estudiosde casos restringidos temporal y territorialmente. Se puede considerar esta orient-ación como una respuesta natural a la manera en que la política social suele estarorganizada en los países en desarrollo y como una consecuencia del tipo de infor-mación que los investigadores pueden obtener fácilmente para sus análisis. Elprincipal inconveniente de ese enfoque es que no identifica factores comunesresponsables de la variedad institucional en los países en desarrollo y en todos lospaíses en general. Para solucionar este inconveniente, hemos constatado que esnecesario crear un enfoque institucional alternativo que estudie la protección socialen los países en desarrollo. El objetivo de este proyecto de investigación comparativaes incluir y analizar con éxito un mayor número de programas y países.

120

isss_1323



Bibliografía

Baldwin, P. 1990. The politics of social solidarity: Class bases of the European welfare state,

1875-1975. Cambridge, Cambridge University Press.

Banco Mundial. 1990. World development report, 1990. Oxford, Oxford University

Press.

Banco Mundial. 2007. World development indicators. Washington, DC. Puede consultarse en

http://go.worldbank.org/U0FSM7AQ40 (visitado el 30 de octubre de 2008).

Barro, R.; Sala-i-Martin, X. 2003. Economic growth. Cambridge, MA, MIT Press.

Barrientos, A.; DeJong, J. 2006. «Reducing child poverty with cash transfers: A sure thing?»,

en Development Policy Review, vol. 24, no 5.

Casamatta, G.; Cremer, H.; Pestieau, P. 2000. «The political economy of social security», en

Scandinavian Journal of Economics, vol. 102, no 3.

CEPAL. 2006. Shaping the future of social protection: Access, financing and solidarity. Santiago,

Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Das, J.; Do, Q-T; Özler, B. 2005. «Reassessing conditional cash transfer programs», en World

Bank Research Observer, vol. 20, no 1.

Ebbinghaus, B. 1993. Labour unity in union diversity: Trade unions and social cleavages in

Western Europe, 1890-1989 (Doctoral Dissertation). Florencia, Instituto Universitario

Europeo.

Esping-Andersen, G. 1990. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge, Polity Press.

Esser, I. 2005. Why work? Comparative studies on welfare regimes and individuals’ work

orientations (Doctoral Dissertation series, no 64). Estocolmo, Swedish Institute for Social

Research.

Ferrarini, T. 2006. Families, states and labour markets: Institutions, causes and consequences

of family policy in post-war welfare states. Cheltenham, E. Elgar.

FMI. 2008. Government finance statistics. Washington, DC, Fondo Monetario Internacional.

Puede consultarse en http://www.imf.org/external/data.htm (visitado el 30 de octubre

de 2008).

Gordon, D.; et al. 2003. Child poverty in the developing world. Bristol, Policy Press.

Hadenius, A. 2006. «Internationell demokratisering, utvecklingstrender och förklarande

faktorer », en Statsvetenskaplig Tidskrift, vol. 108, no 3.

Hadenius, A.; Teorell, J. 2005. Same, same — But different: Assessing alternative

indices of democracy (C&M Working papers, no 6). Uppsala, Universidad de

Uppsala.

Heston, A.; Summers, R.; Aten, B. 2006. Penn world table version 6.2. Philadelphia, PA,

Universidad de Pensilvania, Center for International Comparisons of Production,

Income and Prices. Puede consultarse en http://pwt.econ.upenn.edu/php_site/

pwt_index.php (visitado el 30 de octubre de 2008).

Huber, E.; Stephens, J. 2001. Development and crisis of the welfare state: Parties and policies

in global markets. Chicago, IL, University of Chicago Press.

121

isss_1323



http://go.worldbank.org/U0FSM7AQ40

http://www.imf.org/external/data.htm

http://pwt.econ.upenn.edu/php_site

Huber, E.; et al. 2004. Comparative welfare states data set. Chapel Hill, NC, Universidad de

Carolina del Norte [etc.]. Puede consultarse en http://www.lisproject.org/publications/

welfaredata/welfareaccess.htm (visitado el 30 de octubre de 2008).

Johansson, S. 1973. «The level of living survey: A presentation», en Acta Sociologica, vol. 16,

no 3.

Kakwani, N.; Soares, F.; Son, H. 2005. Conditional cash transfers in African countries

(IPC Working paper, no 35). Brasilia, International Poverty Centre.

Kangas, O. 2007. Old wine in new bottles: Impacts of colonialization, modernization and

institutions on the timing of social insurance in Africa (Informe de conferencia, ISA

RC19 meeting «Social Policy in a Globalizing World: Developing a North-South

Dialogue», 6-8 de septiembre, Florencia). Madrid, International Sociological Associa-

tion, Research Committee on Poverty, Social Welfare and Social Policy.

Kenworthy, L. 2004. Welfare states, real income and poverty (LIS Working paper, no 370).

Luxemburgo, Luxembourg Income Study.

Kersbergen, K. van. 1991. Social capitalism: A study of christian democracy and the post-war

settlement of the welfare state (Doctoral Dissertation). Florence, Insituto Europeo

Universitario.

Korpi, T.; Nelson, K.; Stenberg, S.-Å. 2007. «The accumulation of social problems: Multiple

deprivation in Sweden 1974-2000», en International Journal of Social Welfare, vol. 16, no 1.

Korpi, W. 1983. The democratic class struggle. Londres, Routledge, Kegan & Paul.

Korpi, W. 1989. «Power, politics, and state autonomy in the development of social citizen-

ship: Social rights during sickness in eighteen OECD countries since 1930», en American

Sociological Review, vol. 54, no 3.

Korpi, W. 2001. «Contentious institutions: An augmented rational-action analysis of the

origins and path dependency of welfare state institutions in western societies», en

Rationality and Society, vol. 13, no 2.

Korpi, W.; Palme. J. 1998. «The paradox of redistribution and the strategy of equality:

Welfare state institutions, inequality and poverty in the western countries», en American


Korpi, W.; Palme, J. 2003. «New politics and class politics in the context of austerity and

globalization: Welfare state regress in 18 Countries 1975-1995», en American Political

Science Review, vol. 97, no 3.

Lewis, J. 1992. «Gender and the development of welfare regimes», en Journal of European

Social Policy, vol. 2, no 3.

MacLean, L. M. 2002. «Constructing a social safety net in Africa: An institutionalist analysis

of colonial rule and state social policies in Ghana and Côte d’Ivoire», en Studies in

Comparative International Development, vol. 37, no 3.

Marshall, T. H. 1950. Citizenship and social class and other essays. Cambridge, Cambridge

University Press.

McDonald, C.; Drummond, P. 2008. «Africa growing rapidly, but faces risks»,

en IMF Survey Magazine, 20 de febrero. Puede consultarse en http://www.imf.

122

isss_1323



http://www.lisproject.org/publications

http://www.imf

org/external/pubs/ft/survey/so/2008/CAR022108B.htm (visitado el 30 de octubre de

2008).

Mkandawire, T. 2001. Social policy in a development context (Social Policy and Development

Programme paper, no 7), Ginebra, Instituto de Investigación de la Naciones Unidas para

el Desarrollo Social.

Moore, M.; et al. 1999. Polity qualities: How governance affects poverty (IDS Working paper,

no 99). Brighton, Institute of Development Studies.

Morales-Gómez, D.; Tschirhi, N.; Moher, L. 2000. Reforming social policy: Changing

perspectives on sustainable human development. Ottawa, Centro Internacional de Inves-

tigaciones para el Desarrollo.

Nelson, K. 2004. «Mechanisms of poverty alleviation in the welfare state: A comparative

study of anti-poverty effects of non means-tested and means-tested benefits in five

countries in the 1990s», en Journal of European Social Policy, vol. 14. no 4.

OCDE. 2007. OECD Employment Outlook 2007. París, Organización para la Cooperación y

el Desarrollo Económico.

OIT. 2008. LABORSTA: Base de datos sobre estadísticas del trabajo. Ginebra, Oficina

Internacional del Trabajo. Puede consultarse en http://laborsta.ilo.org (visitado el 30 de

octubre de 2008).

ONU. 1956. United Nations demographic yearbook. Nueva York, NY, Naciones Unidas,

División de Estadística.

ONU. 2008. World economic and social survey. Nueva York, NY, Naciones Unidas, División

para las Políticas y el Análisis del Desarrollo.

Orloff, A. S.; Skocpol, T. 1984. «Why not equal protection? Explaining the politics of public

social spending in Britain, 1900-1911, and the United States, 1880s-1920», en American


Pierson, P. 2001. The new politics of the welfare state. Oxford, Oxford University Press.

Polity IV Project. 2008. Political regime characteristics and transitions, 1800-2007. Puede

consultarse en http://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm (visitado el 30 de

octubre de 2008).

Reinikka, R.; Svensson, J. 2004. «Local capture: Evidence from a central government transfer

program in Uganda», en Quarterly Journal of Economics, no 119.

Rosenberry, S. 1982. «Social insurance, distributive criteria and the welfare backlash:

A comparative analysis», enen British Journal of Political Science, vol. 12, no 4.

Rothstein, B. 1998. Just institutions matter: The moral and political logic of the universal

welfare state. Cambridge, Cambridge University Press.

Sainsbury, D. 1994. Gendering welfare states. Londres, Sage.

Schelkle W.; Mabbett, D. 2007. Social policy as a productive factor: Can we make political

and economic sense of this paradig? (Informe de conferencia, RECWOWE State of

the Art Conference, Varsovia, 12-16 de junio). Puede consultarse en http://recwowe.

vitamib.com/papers-deliverables/papers-2/wp04/ploneexfile.2007-06-05.7118284614

(visitado el 30 de octubre de 2008).

123

isss_1323



http://laborsta.ilo.org

http://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm

http://recwowe

SCIP. 2008. Social citizenship indicator program database. Estocolmo, Universidad de

Estocolmo. Puede consultarse en https://dspace.it.su.se/dspace/handle/10102/7 (visi-

tado el 30 de octubre de 2008).

Sedlacek, G.; Nadeem, I.; Gustafsson-Wright, E. 2000. Targeted conditional transfer

programs in Latin America: An early survey (Working paper). Washington, DC, Banco

Mundial.

Sen, A. 1992. Inequality re-examined. Harvard, Harvard University Press.

Sjöberg, O. 2000. «Unemployment and unemployment benefits in the OECD 1960-1990 —

An empirical test of neo-classical economic theory», en Work, Employment, and Society,

vol. 14, no 1.

Sjöberg, O.; et al. 2007. The institutional regime approach: A framework for the study of social

protection in developing countries. Estocolmo, Institute for Future Studies.

Skocpol, T. 1985. «Bringing the state back in: Strategies of analysis in current research», en

P. Evans, D. Rueschemeyer y T. Skocpol (comps.), Bringing the state back in New York.

Cambridge, Cambridge University Press.

Skocpol, T.; Amenta, E. 1986. «States and social policies», en Annual Review of Sociology,

vol. 12.

Soares, S.; et al. 2007. Conditional cash transfers in Brazil, Chile and Mexico: Impacts on

inequality (IPC Working paper, no 35). Brasilia, International Poverty Centre.

SSA; AISS. Varios años. Social security programs throughout the world. Washington, DC,

Administracíon de la Seguridad Social. Puede consultarse en http://www.ssa.gov/policy/

docs/progdesc/ssptw (visitado el 19 de junio de 2008).

Svallfors, S. 1996. Välfärdsstatens moraliska ekonomi: Välfärdsopinionen i 90-talets Sverige.

Umeå, Boréa.

Townsend, P. 2005. «From universalism to safety nets: The rise and fall of Keynesian

influence on social development», en T. Mkandawire (comp.), Social policy in a devel-

opment context. Basingstoke, Palgrave.

Townsend, P. 2006. «Poverty and human rights: The role of social security and especially

child benefit», en The Hongkong Journal of Social Work, vol. 40, no 1/2.

Townsend, P. 2007. The right to social security and national development: Lessons

fromOECD experience for low-income countries (Issues in Social Protection, Working

paper, no 18). Oficina Internacional del Trabajo, Departamento de la Seguridad

Social.

Townsend, P.; Gordon, D. 2002. World poverty: New policies to defeat an old enemy. Bristol,

Policy Press.

Transparency International. 2005. Corruption Perceptions Index (CPI) 2005. Berlín. Puede

consultarse en. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2005

(visitado el 30 de octubre de 2008).

UNICEF. 2006. The state of the world’s children 2007: Women and children — the double

dividend of gender equality. Nueva York, NY, Fondo de las Naciones Unidas para la

Infancia.

124

isss_1323



https://dspace.it.su.se/dspace/handle/10102/7

http://www.ssa.gov/policy

http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2005

UNWPP. 2007. The world population prospects: The 2006 revision population database. Nueva

York, NY, Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. Puede

consultarse en http://esa.un.org/unpp (visitado el 30 de octubre de 2008).

Wilensky, H. 1975. The welfare state and equality: Structural and ideological roots of public

expenditure. Berkeley, CA, University of California Press.

Willmore, L. 2007. «Universal pensions for developing countries», en World Development,

vol. 35, no 1.

Wood, G. 2003. «Staying secure, staying poor: The Faustian ‘Bargain», en World Develop-

ment, vol. 31, no 3.

Wood, G.; Gough, I. 2006. «A comparative welfare regime approach to global social policy»,

en World Development, vol. 34, no 10.

125

isss_1323



http://esa.un.org/unpp

Un marco para comparar la protección social en los países en desarrollo y los países desarrollados: el ejemplo de los subsidios infantiles

Documents