Índice de Tablas i 1 Equation Chapter 1 Section 1 Proyecto Fin de Carrera Ingeniería de Organización Industrial UN ANÁLISIS ESTADÍSTICO DEL PROCESO DE LICITACIÓN EN ESPAÑA Autor: Pedro Nolasco Rodríguez Cuaresma Tutor: Fernando Núñez Hernández Dpto. Organización Industrial y Gestión de Empresas I Escuela Técnica Superior de Ingeniería Universidad de Sevilla Sevilla, 2018
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Índice de Tablas
i
1
Equation Chapter 1 Section 1
Proyecto Fin de Carrera
Ingeniería de Organización Industrial
UN ANÁLISIS ESTADÍSTICO DEL
PROCESO DE LICITACIÓN EN ESPAÑA
Autor: Pedro Nolasco Rodríguez Cuaresma
Tutor: Fernando Núñez Hernández
Dpto. Organización Industrial y Gestión de Empresas I
Escuela Técnica Superior de Ingeniería
Universidad de Sevilla
Sevilla, 2018
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Proyecto Fin de Carrera
Ingeniería de Organización Industrial
UN ANÁLISIS ESTADÍSTICO DEL
PROCESO DE LICITACIÓN EN ESPAÑA
Autor:
Pedro Nolasco Rodríguez Cuaresma
Tutor:
Fernando Núñez Hernández
Profesor Contratado Doctor
Dpto. Organización Industrial y Gestión de Empresas I
Escuela Técnica Superior de Ingeniería
Universidad de Sevilla
Sevilla, 2018
A mi familia
A mis maestros
v
Resumen
En este Proyecto Fin de Carrera PFC se van a evaluar todos los pasos a seguir desde la
“Publicación” de un contrato a licitar hasta la “Presentación” de la documentación para participar
en el mismo, analizando todas las decisiones a tomar, para así asegurar un comportamiento
estructurado y jerarquizado.
La consolidación de este automatismo favorece notablemente el desarrollo del proceso de
licitación en el día a día de la empresa, ya que reduce tiempos de respuesta de los diferentes
equipos de trabajo, así como el consumo de recursos activos, consiguiendo una organización
más competitiva y optimizada, con mejoras que repercuten en el beneficio económico, o séase,
en la finalidad de la existencia de toda empresa.
Para la realización de este Proyecto, he plasmado mi experiencia profesional desarrollada
en este campo en una empresa de tamaño medio con ámbito de trabajo a nivel nacional. En el
Proyecto se analizan detalladamente las bases reguladoras (pliegos) que rigen los concursos de
la Administración, y el desarrollo de estudios o casuísticas que se producen en la apertura de
plicas.
Abstract
In this Final Project PFC we are going to evaluate all the steps to follow from the
"Publication" of a contract to tender until the "Presentation" of the documentation to participate
in it, analyzing all the decisions to be taken, in order to ensure a structured and hierarchical
behavior.
The consolidation of this automation favors notably the development of the bidding
process in the day to day of the company, since it reduces response times of the different work
teams, as well as the consumption of active resources, achieving a more competitive and
optimized organization, with improvements that have an impact on the economic benefit, or, in
other words, on the purpose of the existence of any company.
For the realization of this Project, I have reflected my professional experience developed
in this field in a medium-sized company with scope of work at the national level. The Project
analyzes in detail the regulatory bases (specifications) that govern the Administration's
competitions, and the development of studies or cases that occur in the opening of escrow.
vii
Índice
Resumen ....................................................................................................................... v
Abstract ....................................................................................................................... vi
Índice .......................................................................................................................... vii
Índice de Tablas ............................................................................................................ x
Índice de Figuras .......................................................................................................... xi
Notación ..................................................................................................................... xii
1 Introducción .......................................................................................................... 1
2 Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes. ...... 3
2.1 La Plataforma de Contratación del Sector Público ................................................ 3
2.2 La Mesa de Contratación ........................................................................................ 5
2.3 El Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado (ROLECE) . 6
2.4 Los Tipos de Contratos Públicos .............................................................................. 7
2.4.1 Obras .................................................................................................................... 8
2.4.2 Servicios ............................................................................................................... 9
2.4.3 Suministros .......................................................................................................... 9
2.4.4 Resto de Contratos ........................................................................................... 10
2.5 Los Tipos de Procedimientos ................................................................................. 11
2.5.1 Procedimiento Abierto ..................................................................................... 12
2.5.2 Procedimiento Abierto Simplificado ............................................................... 12
2.5.3 Procedimiento Negociado Con Publicidad ..................................................... 13
2.5.4 Procedimiento Negociado Sin Publicidad ....................................................... 14
2.5.5 Contrato Menor ................................................................................................ 14
2.5.6 Procedimiento Restringido .............................................................................. 14
2.6 La Clasificación Vocabulario Común de Contratación Pública (CPV) ................. 15
3 Diseño de una metodología lógica para concursar .............................................. 17
3.1 La Empresa Tipo..................................................................................................... 17
3.1.1 Equipo Directivo ................................................................................................ 18
3.1.2 Servicios Administrativos ................................................................................. 19
3.1.3 Oficina Técnica .................................................................................................. 19
3.1.4 Ejecución de Obras y Servicios ......................................................................... 20
3.1.5 Otros Departamentos ....................................................................................... 20
3.1.5.1 Departamento Económico ........................................................................ 20
3.1.5.2 Recursos Humanos .................................................................................... 20
3.1.5.3 Departamento Jurídico .............................................................................. 21
3.2 Fase I: Publicación de Licitación o Invitación ....................................................... 21
3.2.1 Título del Expediente y Código CPV ................................................................. 22
3.2.2 Presupuesto ...................................................................................................... 22
3.2.3 Organismo Contratante .................................................................................... 23
3.2.4 Fecha de Presentación ..................................................................................... 23
3.2.5 Localización ....................................................................................................... 23
3.2.6 Organigrama de Flujo Fase I ............................................................................. 24
3.3 Fase II: Estudios Preliminares ................................................................................ 24
3.3.1 Correspondencia con Ámbito de la Empresa ................................................. 26
3.3.2 Avales y Cláusulas de Penalización .................................................................. 26
3.3.3 Solvencias Económica y Técnica ...................................................................... 27
3.3.3.1 Solvencia Económica y Financiera ............................................................ 28
3.3.3.2 Solvencia Técnica ....................................................................................... 29
3.3.4 Subcontratación y UTEs .................................................................................... 34
3.3.5 Organigrama de Flujo Fase II ............................................................................ 35
3.4 Fase III: Estudios Exhaustivos ................................................................................ 35
3.4.1 Estudio Económico ........................................................................................... 36
3.4.2 Solvencia Económica y Financiera ................................................................... 36
3.4.3 Solvencia Técnica .............................................................................................. 37
3.4.4 Oferta Técnica ................................................................................................... 38
3.4.5 Visita Oficial ....................................................................................................... 38
3.4.6 Consultas ........................................................................................................... 39
3.4.7 Organigrama de Flujo Fase III ........................................................................... 39
3.5 Fase IV: Elaboración de la Documentación .......................................................... 40
3.5.1 Documentación Administrativa ....................................................................... 41
3.5.2 Documentación Técnica ................................................................................... 41
3.5.3 Documentación Económica ............................................................................. 43
3.5.3.1 Función de Puntuación .............................................................................. 44
3.5.3.2 Logarítmica ................................................................................................. 44
3.5.3.3 Por Tramos ................................................................................................. 45
3.5.3.4 Tipología del Contrato ............................................................................... 46
3.5.3.5 Organismo Contratante ............................................................................. 46
3.5.3.6 Importes de Adjudicaciones Pasadas ....................................................... 47
3.5.3.7 Oferta Temeraria ........................................................................................ 47
3.5.3.8 Estudio de Costes ....................................................................................... 48
3.5.4 Organigrama de Flujo Fase IV .......................................................................... 49
3.6 Apertura de Plicas .................................................................................................. 49
3.7 Adjudicación Provisional y Adjudicación Definitiva ............................................. 50
3.8 Diagrama de Flujo Global de Todo el Proceso ..................................................... 51
4 Datos ................................................................................................................... 52
4.1 Obtención de los Datos ......................................................................................... 52
4.2 Datos Obtenidos .................................................................................................... 54
5 Aplicación ............................................................................................................ 56
5.1 Definición de las Variables .................................................................................... 56
5.2 Análisis Descriptivo de la muestra empleada ...................................................... 56
5.3 El Modelo de regresión lineal múltiple ................................................................. 64
ix
6 Conclusiones ........................................................................................................ 72
Referencias ................................................................................................................. 74
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 2.1. Administraciones relevantes dentro de la PCdE .......................................................... 4
Tabla 4.1. Extracto de los datos obtenidos ................................................................................... 54
Tabla 4.2. Descripción de las variables cuantitativas. Período 2011-2017. ................................ 54
Tabla 4.3. Descripción de las variables categóricas. Período 2011-2017. .................................. 55
Tabla 5.1. Primer modelo estimado para explicar el Presupuesto Adjudicado. ......................... 67
Tabla 5.2. Segundo modelo estimado para explicar el Presupuesto Adjudicado. ...................... 69
Tabla 5.3. Variación porcentual de PA en las variables categóricas a igualdad de condiciones
para el resto de variables. ............................................................................................................... 70
xi
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2-1. Imagen de la Interfaz de Bienvenida de la PCdE ........................................................ 3
Figura 2-2. Imágenes extraídas del Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto, por el que se
modifican determinados preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre. En
concreto lo referente a la Clasificación de Empresas. .................................................................... 7
Figura 2-3. Grafo de % Contratos en la PCdE por Tipología ........................................................ 8
Figura 2-4. Grafo de % Contratos en la PCdE según Tipo de Procedimiento ............................ 12
Figura 2-5. Imagen de Códigos CPV relacionados con la Ingeniería. ........................................ 16
Figura 3-1. Organigrama de los Departamentos Implicados dentro de una Empresa en la
Elaboración de Licitaciones ........................................................................................................... 18
Figura 3-2. Imagen de la información recibida en una suscripción vía email de la PCdE ........ 22
Figura 3-3. Imagen de la primera página con Cuadro Resumen de una Licitación Ministerial 25
Figura 3-4. Representación de una Función de Puntuación Proporcional .................................. 44
Figura 3-5. Representación de una Función de Puntuación Logarítmica ................................... 45
Figura 3-6. Representación de una Función de Puntuación por Tramos .................................... 46
Figura 4-1. Imagen de la Página de Búsqueda de Licitaciones de la PCdE ............................... 53
Figura 4-2. Imagen con la información publicada por la PCdE para un expediente adjudicado.
.......................................................................................................................................................... 53
Figura 5-1. Evolución de los Presupuestos de Adjudicación respecto a los Base de Licitación
para toda la muestra. ....................................................................................................................... 57
Figura 5-2. Evolución de los Presupuestos de Adjudicación respecto a los Base de Licitación
para los 200 contratos con mayor Presupuesto Base. ................................................................... 58
Figura 5-3. Evolución de los Presupuestos Base y de Adjudicación, y de la Baja en promedio
anual, por Año de Publicación. ...................................................................................................... 59
Figura 5-4. Evolución de los Presupuestos Base y de Adjudicación, y del número de Empresas
Licitadoras y de Licitaciones Semejantes, por Año de Publicación. ........................................... 60
Figura 5-5. Gráfico de dispersión y ajuste cuadrático que relaciona el Presupuesto de
Adjudicación con el Presupuesto Base. ......................................................................................... 61
Figura 5-6. Gráfico de dispersión y ajuste cuadrático PA-PB según tipo de contrato. .............. 62
Figura 5-7. Gráfico de dispersión y ajuste cuadrático PA-PB según tipo de Administración
Pública contratante. ......................................................................................................................... 63
Figura 5-8. Representación de PA respecto al número de empresas licitantes y al número de
licencias similares. .......................................................................................................................... 64
Figura 5-9. Representación del modelo estimado (escala logarítmica)....................................... 71
Notación
LCSP Ley de Contratación del Sector Público
MHyAP Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
PCdE Plataforma de Contratación del Estado
PFC Proyecto Fin de Carrera
% Porcentaje
MdC Mesa de Contratación
ROLECE Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado
SS Seguridad Social
SyS Seguridad y Salud
BOE Boletín Oficial del Estado
RRHH Recursos Humanos
€ Euros
ud Unidad
Introducción
1
1
1 INTRODUCCIÓN
Las posibilidades de negocio que una empresa puede afrontar en el ámbito de la
Administración Pública son cada vez mayores, debido al exceso de información que se puede
recoger externamente y que en muchos casos no es abarcable a no ser que haya un procedimiento
claro y conciso sobre cómo actuar.
Hasta hace 10 años (siguiendo la Orden EHA/1220/2008, de 30 de abril, por la que se
aprueban las instrucciones para operar en la Plataforma de Contratación del Estado), la búsqueda
de licitaciones en España era una tarea monótona, agotadora y soporífera, pues consistía en la
lectura diaria del Boletín Oficial del Estado (BOE), lo cual implicaba un gasto de recursos
enorme y muchas veces inviable dentro de la empresa. Como era de esperar, la Unión Europea
para abrir el mercado intracomunitario obligó a la publicación de las licitaciones a través de
Internet, de manera que en España se creó la “Plataforma de Contratación del Sector Público”
para dar igualdad de oportunidades a todos los Estados Miembros. Asimismo, las Comunidades
Autónomas, los Ayuntamientos y otras Administraciones Públicas (o semipúblicas) también
crearon sus propios portales de “Perfil del Contratante”. Actualmente la Plataforma de
Contratación del Estado (PCdE) permite a las CCAA, Ayuntamientos y otras Administraciones
la integración de su propio Perfil del Contratante dentro de la Plataforma Global del Estado, lo
que puede entenderse como un acto de transparencia por parte de la Administración Pública
Estatal, y del organismo autonómico o local se llegase a integrarse.
Hoy en día, sólo la Plataforma de Contratación de Estado puede alertar a cualquier
suscriptor con un simple e-mail de las más de 1.000 novedades o incidencias (publicación,
rectificación, aperturas, …) que se producen de forma diaria en los contratos públicos, lo que
implica muchísima información que desde un primer momento hay que filtrar, para así canalizar
la información que será de importancia dentro de las organizaciones licitantes, y en particular
dentro de su equipo directivo.
El proceso de licitación supone por lo general un estado de “ansiedad económica”, ya que
ante todo el equipo de Dirección de una empresa ve el final del túnel antes de haberlo
comenzado, o sea, está constantemente maniobrando y pensando en las opciones casuísticas que
Introducción
2
deciden la adjudicación de un contrato, sin tener en cuenta el trabajo necesario previo. Esta
actitud es a menudo trasladada a los equipos encargados del proceso de licitación, y causa en
ellos el lógico contagio, con lo que se produce un ruido intrínseco (estrés) en el grupo de trabajo
que perjudica gravemente la forma correcta de abarcar esta etapa empresarial.
Establecer una metodología estricta y rígida, con ciertas holguras, es la mejor forma de
abordar el reto que supone competir con otras entidades para un contrato público. La
consolidación de este automatismo favorecerá en una reducción de tiempos de respuesta por
parte de la empresa, así como reducción de tiempos de trabajo del personal, y pondrá en alerta a
la Dirección de la conveniencia, o no conveniencia, de hacer esfuerzos, y en qué concursos.
Por lo general, el esfuerzo realizado por el grupo de trabajo es arduo, y en la mayor parte
de los casos no se obtiene beneficio (no se consigue la adjudicación del contrato), por lo que
siempre debe considerarse este proceso como un gasto general dentro de la economía de la
empresa, de ahí que conseguir reducir este coste supone un “beneficio indirecto” y nunca
“directo”; ya que casi nunca supondrá la entrada de dinero en las arcas.
Por otro lado, el grupo de trabajo para esta dedicación es multidisciplinar, engloba tanto a
los equipos directivos, técnicos, administrativos, economistas, etc. La mayor parte de ellos
intervienen de forma muy concreta para abordar alguna tarea relacionada con su ámbito de
trabajo, por lo que establecer la función y el momento de actuación de cada uno se hace
indispensable para la buena marcha del proceso de licitación y también del normal
funcionamiento de los equipos implicados.
El objetivo de este Proyecto Fin de Carrera consiste en establecer la metodología óptima
para la conformación de la documentación a presentar en un concurso público, de forma que sea
clara y concisa dentro de una empresa licitadora.
El resto del Proyecto se estructura como sigue: en la sección segunda se abarcarán los
conocimientos iniciales que toda empresa debe tener en cuenta; en la sección tercera se definirá
el proceso óptimo a través de las diferentes fases de actuación; en la sección cuarta y quinta se
analizará el aspecto más relevante de la oferta de licitación, el precio, mediante datos reales de
concursos pasados se establecerán los parámetros más importantes a tener en cuenta; por último
en la sección sexta se expondrán las conclusiones generadas en este PFC.
3
2 ESTADO ACTUAL DEL PROCESO DE
LICITACIÓN. MARCO LEGAL Y AGENTES
PARTICIPANTES.
2.1 La Plataforma de Contratación del Sector Público
Estar informado de los contratos públicos es una tarea habitual en el día a día de una
empresa, los organismos públicos, por ley, facilitan en la actualidad un mínimo de información
que se hace indispensable para que la Dirección de la Empresa, por lo general, evalúe la
conveniencia y las posibilidades de obtener el Suministro, Servicio u Obra (los 3 tipos de
contratos públicos más comunes).
Esta información se obtiene fácilmente a través de la “Plataforma de Contratación del
Estado” o “Plataforma de Contratación del Sector Público”
(https://contrataciondelestado.es/wps/portal/plataforma), donde cualquier empresa o ciudadano
puede darse de alta y buscar información sobre los procesos de contratación. Uno de los servicios
más interesantes dentro de esta plataforma es la suscripción en las alertas que se produzcan tanto
en publicaciones de nuevas licitaciones como en los cambios del estado de las que ya están en
curso, ya que se recibe diariamente un correo electrónico que contiene un listado con todos los
concursos que han sufrido algún tipo de novedad, como una simple rectificación de pliegos,
información de apertura de proposiciones, etc.
Figura 2-1. Imagen de la Interfaz de Bienvenida de la PCdE
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
4
En la actualidad no es posible filtrar de manera efectiva las alertas a recibir debido a la a
la ausencia de herramientas potentes en la PCdE, con lo que es muy común recibir un email
extenso, cuya lectura conlleva en muchos casos una pérdida de tiempo que las empresas no
recuperan. A esto hay que añadir que en la PCdE no se encuentran todos los procedimientos
públicos de España. La mayoría de los Ayuntamientos no tienen integrado este servicio en la
PCdE, en una minoría de Ayuntamientos es posible suscribirse en un “Perfil del Contratante”
propio del Ayuntamiento, en otros casos las organizaciones locales están agrupadas en otra
plataforma como por ejemplo la de la Diputación a la que pertenezca; pero en la mayoría de los
casos hay que realizar la búsqueda del contrato en la Web del Ayuntamiento, por lo que el tiempo
de búsqueda de información aumenta al no recibirla y tener que buscarla en una web específica.
Esto mismo ocurre en menor medida con las Comunidades Autónomas y otros organismos de
carácter local, provincial y autónomo.
Tabla 2.1. Administraciones relevantes dentro de la PCdE
Comunidades y Ciudades Autónomas
integradas dentro del PCdE
Ayuntamientos de la Provincia de Sevilla
integrados dentro de la PCdE
Castilla La Mancha
Castilla y León
Ciudad Autónoma de Ceuta
Ciudad Autónoma de Melilla
Comunidad Autónoma de Aragón
C. Autónoma de Canarias
C. Autónoma de Cantabria
C. Autónoma Illes Balears
Comunidad Valenciana
Junta de Extremadura
Bolullos de la Mitación
Carrión de los Céspedes
Castilleja del Campo
Dos Hermanas
El Viso del Alcor
Guillena
La Rinconada
Lantejuela
Lora del Río
Mairena del Aljarafe
Marchena
Morón de la Frontera
Morón de la Frontera
Palomares del Río
Paradas
Santiponce
Sevilla
Tocina
Utrera
Villanueva del Río y Minas
Con todo esto, el tiempo necesario para informarse de los procedimientos es amplio, y
cuando añadimos el necesario para filtrar toda la información recibida y buscada surge un
problema de tiempo dentro de la empresa. Una de las soluciones más utilizadas es contratar los
5
servicios de empresas privadas que realizan tanto la búsqueda de información como el filtrado
de la misma, por ejemplo “Doubletrade” ó “Infonalia”. El precio de este servicio suele rondar
los 1.000 € anuales para las pequeñas y medianas empresas, lo que la hace rentable desde el
punto de vista económico. El mayor inconveniente de acudir a estas empresas es sin duda que
habrá concursos que se escaparán dentro del filtrado, con la consiguiente pérdida de la
posibilidad de hacer negocio; otro de los inconvenientes de subcontratar el servicio es tener que
dar a conocer a una empresa externa los objetivos empresariales del negocio; por lo general, esta
información siempre es confidencial y está protegida, aunque los sucesos de piratería en masa
son cada vez más habituales.
Con todo este panorama, parece razonable que las empresas licitadoras tengan contratado
el servicio privado y, a su vez, tengan activadas las suscripciones de alertas con los organismos
públicos más interesantes dentro de su tipología de negocio. De esta forma, la información a
tratar será abarcable y el costo en tiempo y dinero de los trabajadores será asumible.
2.2 La Mesa de Contratación
La Mesa de Contratación (MdC) no está definida explícitamente en la Ley de Contratación
del Sector Público (LCSP), aunque se menciona continuamente en ella; es un órgano de vital
importancia y obligatorio en la mayoría de los procesos de licitación.
La Mesa de Contratación es un grupo de personas que se encargan del seguimiento del
proceso de licitación del contrato en trámite, para así dar cumplimiento a las leyes que rigen las
actuaciones necesarias para su adjudicación. El grupo estará compuesto básicamente por
personal público, siendo posible la pertenencia de personal privado experto por causas como la
complejidad de los trabajos a licitar.
El equipo que lo compone es multidisciplinar, formado por personal administrativo,
juristas, personal técnico, etc.., y su actuación debe ser siempre de forma objetiva, aunque en
más de una ocasión deben valorar cuestiones planteadas por los licitadores que se salen de este
ámbito; por ejemplo, es frecuente apelar a exclusiones de proposiciones entregadas fuera de
plazo por algún motivo justificado y a la que la MdC debe dar respuesta muchas veces motivada
subjetivamente.
La Mesa de Contratación se encarga de todos los trámites para adjudicar un contrato desde
que se ha publicado el mismo, y debe responder a todas las dudas planteadas por los licitadores
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
6
en las decisiones tomadas para la adjudicación. Los componentes de la misma deben ser
anunciados con la publicación de la licitación con Nombres y Apellidos. Es posible no llegar a
este grado de definición, pero debe de haber un mínimo de información que asigne a una persona,
por ejemplo, indicando el Director de un departamento determinado dentro de la administración.
2.3 El Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado (ROLECE)
El Registro de Licitadores supone una “Base de Datos” con carácter oficial del Estado,
dónde están inscritas las sociedades o personas empresarias que así lo hayan estimado oportuno.
En él se refleja información como datos de personalidad y capacidad de obrar, autorizaciones y
habilitaciones, solvencia, clasificación empresarial, etc… Dicho registro, tal como se verá más
adelante, supone una ventaja en cuanto a simplificación de la documentación a presentar en
muchos procedimientos, y por lo tanto reduce los costes.
Existen Registros de Licitadores también en el ámbito autonómico, provincial y local,
aunque el proceso de registro en este ámbito debe estudiarse previamente para su conveniencia,
ya que supone un esfuerzo conseguirlo (es un proceso muy parecido a una auditoría) como para
no darle uso continuado.
Este Registro debe de ser a menudo renovado y revisado por parte de la empresa, para así
tenerlo vigente y poder aprovechar sus ventajas. El Registro es sensible a pequeños cambios que
se produzcan en la empresa (como por ejemplo tener alguna deuda con la Seguridad Social), de
ahí su conveniencia por parte de las Administraciones para requerirlo, ya que consiguen reducir
los tiempos de revisión de la documentación.
También es posible sólo “clasificarse” como empresa contratista de obras y servicios. Esta
parte del ROLECE es obligatoria en muchos contratos, de ahí que pueda ser conseguida de forma
independiente. La Clasificación como Empresa Contratista define el ámbito de los trabajos que
puede realizar una empresa y el tope presupuestario de los mismos.
7
Figura 2-2. Imágenes extraídas del Real Decreto 773/2015, de 28 de agosto, por el que se
modifican determinados preceptos del Reglamento General de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
En concreto lo referente a la Clasificación de Empresas.
2.4 Los Tipos de Contratos Públicos
Como es sabido los contratos públicos más habituales son las Obras, Servicios y
Suministros, aunque existen más, estos tres suponen más del 90% de los contratos que se licitan,
y en valor económico supondrían un porcentaje aún mayor, aunque no es posible saberlo con
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
8
una simple búsqueda dentro de la PCdE.
El que sean los más comunes hace por su puesto que su tramitación y desarrollo sea más
sencillo que el resto por lo general, y por lo tanto este PFC tendrá presente siempre estas 3
tipologías a la hora del desarrollo del procedimiento.
Figura 2-3. Grafo de % Contratos en la PCdE por Tipología
A continuación, se describe brevemente todos los contratos posibles con el Estado:
2.4.1 Obras
Quizás sea la tipología más conocida, aunque como se ha visto no es la más utilizada por
las Administraciones, puede que sea la que mayor presupuesto anual acumule, pero ese dato no
es posible obtenerlo de la PCdE a no ser que se realice un trabajo de recolección de datos o sean
facilitados por el “Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas” (MHyAP). De la
definición que arroja la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)
referente a esta tipología se ha extraído lo siguiente:
- Por “obra” se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de
ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica,
que tenga por objeto un bien inmueble. También se considerará «obra» la realización
de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo, o de mejora
del medio físico o natural.
- Los contratos de obras se referirán a una obra completa, entendiendo por esta la
susceptible de ser entregada al uso general o al servicio correspondiente, sin perjuicio
0 10 20 30 40 50 60
Suministros
Servicios
Obras
Administrativo Especial
Privado
Gestión de Servicios Públicos
Concesión de Obras Públicas
Colaboración Pública-Privada
Patrimonial
% Contratos Publicados en la PCdE según Tiología
9
de las ampliaciones de que posteriormente pueda ser objeto y comprenderá todos y
cada uno de los elementos que sean precisos para la utilización de la obra.
Dentro de esta definición, no se encuentra explícitamente la característica principal y que
básicamente lo diferencia del servicio, y es que la obra es un trabajo con temporalidad, por lo
tanto, se empieza y se termina, y no se repite el mismo continuamente lo largo del tiempo. Los
ejemplos más claros por todos conocidos son las construcciones de puentes, carreteras, …
2.4.2 Servicios
La definición de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) para los Servicios si es
bastante clara y redundante:
- Son contratos de servicios aquellos cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes
en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de
una obra o suministro, incluyendo aquellos en que el adjudicatario se obligue a
ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario.
- No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de la
autoridad inherente a los poderes públicos.
Queda claro el carácter continuo y repetitivo de este tipo de trabajos; las operaciones o
trabajos incluidos en una obra y en un servicio pueden ser los mismos, pero la diferencia es que
el Servicio implica que una vez terminado el contrato vuelva a licitarse para así dar continuidad.
Por ejemplo, puede establecerse una obra consistente en realizar el pintado de un edificio, y
puede establecerse el servicio anual de pintura de una serie de edificios públicos.
2.4.3 Suministros
El suministro si es bastante diferente a los dos anteriores, pues no supone en sí trabajos
directos para la Administración, sino lo que comúnmente se conoce como “poner un bien
material a disposición de un sujeto que ofrece una contraprestación económica”; como se indica
a continuación, no sólo “bienes materiales”. Dentro de la LCSP se puede extraer lo siguiente
como definición:
- Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisición, el arrendamiento
financiero, o el arrendamiento, con o sin opción de compra, de productos o bienes
muebles.
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
10
- En todo caso, se considerarán contratos de suministro los siguientes:
o Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de
bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina
con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las
entregas a las necesidades del adquirente.
o Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y
sistemas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus
dispositivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos, en
cualquiera de sus modalidades de puesta a disposición, a excepción de los
contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida,
que se considerarán contratos de servicios.
o Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas
por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares
fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando esta se obligue a
aportar, total o parcialmente, los materiales precisos.
o Los que tengan por objeto la adquisición de energía primaria o energía
transformada.
2.4.4 Resto de Contratos
El resto de contratos supone menos del 10% de los licitados por el Estado, y se describen
brevemente a continuación en base a la LCSP. No se han definido los “Patrimoniales” y
“Colaboración Público-Privada” puesto que en la nueva Ley de Contratación han desaparecido
o se han integrado en alguno de los que continúan.
- Concesión de Obras Públicas: la concesión de obras es un contrato que tiene por objeto
la realización de la obra en sí, también puede incluirse la restauración, la reparación,
la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la
contraprestación a favor de aquel consiste en el derecho a explotar la obra (obtener un
beneficio derivado de su uso), que puede estar acompañado del de percibir un precio.
Los ejemplos más conocidos son las concesiones de autopistas, dónde se concede el
derecho de explotación mediante la instauración de “peajes”.
- Gestión de Servicios Públicos: el contrato de concesión de servicios es aquel en cuya
11
virtud uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias
personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio cuya prestación sea de su
titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho
a explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del
de percibir un precio. El derecho de explotación de los servicios implicará la
transferencia al concesionario del riesgo operacional, en los términos señalados en el
apartado cuarto del artículo anterior. Un ejemplo claro de esta tipología son las
concesiones de instalaciones deportivas.
- Mixto: se entenderá por contrato mixto aquel que contenga prestaciones
correspondientes a otro u otros de distinta clase.
- Administrativo (Especial): contratos de objeto similares a los anteriores, pero que
tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico
específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o
inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla. Por ejemplo,
el servicio de cafetería dentro de un Hospital.
- Privado: con carácter general pueden definirse los contratos privados como aquellos
celebrados por las Administraciones Públicas que no tengan la consideración de
contratos administrativos típicos ni de contratos administrativos especiales, así como
los celebrados por entidades del sector público que no reúnan la condición de poder
adjudicador o que, reuniendo tal condición, no se consideren Administraciones
Públicas. Los ejemplos más comunes con los de arrendamientos por parte de la
Administración de Edificios que no tienen uso.
2.5 Los Tipos de Procedimientos
Al igual que el Estado define el tipo de contrato en función del carácter del trabajo a
ejecutar, también existen diferentes formas de licitarlo, sobre todo en base al presupuesto de
licitación. Como es lógico no es lo mismo un contrato de varios millones de euros que uno que
no llegue al milenio, por lo que existen procedimientos que intentan reducir los gastos de
tramitación de los mismos; en muchos casos este amparo que ofrece la ley se utiliza de forma
indebida, y hace que los procedimientos sean poco transparentes.
Los tipos de contrato que podemos encontrar en la PCdE y el porcentaje de los mismos se
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
12
indica a continuación:
Figura 2-4. Grafo de % Contratos en la PCdE según Tipo de Procedimiento
Como se observa en el grafo la mayor parte de los concursos son “Menores”, esto no
quiere decir que sean los que mayor cantidad de dinero muevan, ya que los Contratos Menores
no pueden exceder de 40.000 € en obras (antes 50.000 €) o los 15.000 € en servicios y
suministros (antes 18.000 €).
Se indican a continuación los definidos en la nueva LCSP:
2.5.1 Procedimiento Abierto
Es el procedimiento “estándar” de la Administración, no establece requisitos especiales
para su tramitación, y todo empresario o persona tiene derecho a presentar proposición
cumpliendo las cláusulas de solvencia. Así mismo puede considerarse como el trámite más
“transparente” ya que además publicarse la información del proceso de licitación, también es
posible realizar las cuestiones oportunas a la “Mesa de Contratación” para las aclaraciones o
dudas surgidas.
Otra característica fundamental de esta tramitación es que todas las cláusulas que aparecen
en los pliegos son innegociables, por lo que la empresa que se presenta no podrá establecer
negociaciones con la Mesa de Contratación.
2.5.2 Procedimiento Abierto Simplificado
Se trata de un proceso similar al anterior, pero que cuenta con la ventaja de que es más
0 10 20 30 40 50 60 70
Menor
Abierto
Negociado sin Publicidad
Normas Internas
Negociado con Publicidad
Acuerdo Marco
Otros
Restringido
Abierto Simplificado
Diálogo Competitivo
Concurso de Proyectos
% de Contratos Públicos según Tipo de Procedimiento
13
versátil, principalmente porque las condiciones de participación contienen un menor número
cláusulas o requisitos, y éstas en su mayoría pueden ser “convalidadas” mediante documentación
que ya ha sido revisada por otros organismos públicos. A modo de ejemplo, tal como se indica
en la LCSP, “Todos los licitadores que se presenten a licitaciones realizadas a través de este
procedimiento simplificado deberán estar inscritos en el Registro Oficial de Licitadores y
Empresas Clasificadas del Sector Público, o cuando proceda de conformidad con lo establecido
en el apartado 2 del artículo 96 en el Registro Oficial de la correspondiente Comunidad
Autónoma”.
Estos procedimientos se usan sobre todo cuando existe una cierta “urgencia” en ejecutar
la obra, servicio o suministro. También son muy comunes cuando son servicios a licitar llevan
mucho tiempo realizándose, por lo tanto se encuentran muy definidos, y para reducir los costes
empresariales y administrativos se opta por esta modalidad.
Como era de esperar, existe un tope económico para actuar de esta manera, en concreto:
el valor estimado sea igual o inferior a 2.000.000 de euros en el caso de contratos de obras, y en
el caso de contratos de suministro y de servicios, que su valor estimado sea igual o inferior a
100.000 euros.
2.5.3 Procedimiento Negociado Con Publicidad
El procedimiento negociado implica como su propio nombre indica “negociación”, en
concreto condiciones técnicas y económicas que aparecen reflejadas en los pliegos. La
adjudicación recaerá en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras
negociar las condiciones del contrato con uno o varios candidatos.
El procedimiento que se seguirá para negociar en todo momento garantizará la máxima
transparencia de la negociación, la publicidad de la misma y la no discriminación entre los
licitadores que participen; los elementos de la prestación objeto del contrato que constituyen los
requisitos mínimos que han de cumplir todas las ofertas. La información facilitada será lo
suficientemente precisa como para que los operadores económicos puedan identificar la
naturaleza y el ámbito de la contratación y decidir si solicitan participar en el procedimiento.
Este tipo de contratación es adecuada cuando existen ciertas limitaciones técnicas por
parte de la Administración para identificar o desarrollar el proyecto de forma adecuada, por lo
cuál es necesario saber la propuesta de los licitadores.
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
14
2.5.4 Procedimiento Negociado Sin Publicidad
Es el caso menos transparente de todos, ya que implica que la información durante el
proceso de contratación no sea pública. Los motivos para declarar un concurso bajo esta
reglamentación son varios, se indica a continuación los más relevantes:
- Que habiendo sido abierto anteriormente haya quedado desierto, o con propuestas
irregulares o inaceptables.
- En trabajos de creación o adquisición de una obra de arte o representación artística
única no integrante del Patrimonio Histórico Español, o por motivos de innovación o
propiedad intelectual.
- Por imperiosa urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles para el órgano de
contratación y no imputables al mismo, demande una pronta ejecución del contrato
que no pueda lograrse mediante la aplicación de la tramitación de urgencia regulada.
2.5.5 Contrato Menor
El Contrato Menor no debe considerarse como una licitación como tal, pues en la mayoría
de los casos no existe oportunidad de negocio para las empresas ajenas a la Administración
adjudicadora, ya que a la misma le basta con elegir un candidato a dedo y adjudicarle el contrato.
Si bien el contrato menor se puede adjudicar directamente a cualquier empresario con capacidad
de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación,
también es posible licitarlo y hacerlo de forma electrónica a través de la plataforma de
contratación del Sector Público, por lo que sí tendría sentido como procedimiento administrativo
para cualquier empresa en ese caso.
Las características más importantes de este contrato son las siguientes:
- El valor estimado debe ser inferior a 40.000 euros, cuando se trate de obras, o a 15.000
euros, cuando se trate de suministro o servicios.
- Publicación en el Perfil de contratante al menos la siguiente información: objeto,
duración, el importe de adjudicación, y la identidad del adjudicatario.
2.5.6 Procedimiento Restringido
En el procedimiento restringido cualquier empresa interesada podrá presentar una
solicitud de participación en respuesta a una convocatoria de licitación. Solo podrán presentar
15
proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean
seleccionados por el órgano de contratación.
Los pliegos de cláusulas administrativas particulares podrán contemplar primas o
compensaciones por los gastos en que incurran los licitadores al presentar su oferta en contratos
de servicios en los casos en los que su presentación implique la realización de determinados
desarrollos. En este procedimiento estará prohibida toda negociación de los términos del
contrato con los solicitantes o candidatos.
El uso de este procedimiento es especialmente adecuado cuando se trata de servicios
intelectuales de especial complejidad, como es el caso de algunos servicios de consultoría, de
arquitectura o de ingeniería.
2.6 La Clasificación Vocabulario Común de Contratación Pública (CPV)
Los códigos CPV (Common Procurement Vocabulary - Vocabulario Común de
Contratación Pública) es un sistema de identificación y categorización de todas las actividades
económicas susceptibles de ser contratadas mediante licitación o concurso público en la Unión
Europea. Esta codificación de todos los trabajos posibles se estableció en el año 2007, y quizás
ha sido de las mejores innovaciones de integración para la publicidad de los contratos.
Por ley todos los contratos que se publiquen tienen que tener asociado un código CPV que
identifique al tipo de obra, servicio o suministro a efectuar. Siendo muy útil para el filtrado de
datos desde la PCdE, ya que permite esta acción. Además amplía las posibilidades de concurso
al resto de los países miembros.
La aplicación de codificación por parte de una empresa es también muy interesante, ya
que desde el primer momento el empresario debe catalogar a su empresa con esta nomenclatura,
lo que implicará un ahorro de tiempo en muchas actuaciones de negocio. El trabajo inicial es
bastante repetitivo y monótono, pues existen alrededor de 9.500 códigos que una vez leídos y
transcritos hay que baremar si es competencia en la actividad de la empresa.
Anteriormente la similitud de un trabajo a otro se hacía básicamente por el título del
expediente y por las partidas del presupuesto. En la actualidad basta con la semejanza de los
primeros dígitos; en los casos de solvencia mediante relación de trabajos semejantes se
determina la coincidencia de los 3 primeros dígitos.
Estado actual del proceso de licitación. Marco legal y agentes participantes.
16
A continuación se muestra una extracción de códigos CPV relacionados con la Ingeniería.
Figura 2-5. Imagen de Códigos CPV relacionados con la Ingeniería.
17
3 DISEÑO DE UNA METODOLOGÍA LÓGICA
PARA CONCURSAR
Una vez desarrollado los aspectos actuales más importantes a la hora de tomar la decisión
de licitar, en esta Sección se hace un estudio y se establece el proceso lógico para actuar de forma
óptima frente a una oportunidad de negocio con la Administración Pública.
Para ello se describen las que son las principales fases del trabajo de preparación de la
documentación de la convocatoria pública del concurso, así como las decisiones relevantes qué
deciden las posibilidades.
3.1 La Empresa Tipo
A continuación se van a describir los Departamentos de una Empresa que van a participar
en el proceso de licitación, para así cuando posteriormente sean asignados o nombrados, pueda
entenderse con mayor amplitud la actividad y las circunstancias de su elección.
Como es lógico existirán licitaciones con alguna particularidad o controversia que deberá
ser abordada por personal especializado dentro de la empresa; la descripción de estos casos y las
acciones a estudiar no se ha tratado en este PFC debido a la variabilidad y cantidad de
circunstancias que podrían ser consideradas.
Diseño de una metodología lógica para concursar
18
Figura 3-1. Organigrama de los Departamentos Implicados dentro de una Empresa en la
Elaboración de Licitaciones
3.1.1 Equipo Directivo
El equipo directivo lo forman las personas que dirigen la empresa en todos sus ámbitos,
planificando la actividad de la misma a corto, medio y largo plazo. Ellos son los que en primer
y en último lugar tiene la decisión de que se realice la oferta de licitación, más allá de que sea un
objetivo rentable; pues ellos advierten posibilidades de negocio de forma indirecta, y por lo tanto
pueden considerar un concurso como un daño colateral necesario para otros negocios.
El interés del equipo directivo por licitar puede estar relacionado además de desarrollar un
trabajo de su ámbito, por ampliar en otros desconocidos, o trabajar con una Administración con
la que no ha mantenido relación en el pasado y cree conveniente para el futuro del negocio
Equipo Directivo
Servicios Administrativos
Oficina Técnica
Ejecución de Obras y Servicios
Departamento Económico
Recursos Humanos
Departamento Jurídico
19
empresarial.
Ante este aspecto como es lógico el equipo directivo dispone de información relevante
que no se encuentra “en ninguna parte”, que es una de las funciones más importantes de este
departamento. Por lo general la han obtenido por predicción de la forma de actuar de una
Administración por ellos conocida o porque en los contactos habituales que deben mantener con
funcionarios públicos han “charlado” de los planes de trabajo de la Administración.
Esto último es lo habitual, y debe ser una de las prioridades de la Dirección de una
Empresa, pues supone adelantar mucho trabajo dentro de la propia organización, planificando y
baremando las opciones de futuro.
3.1.2 Servicios Administrativos
El Departamento Administrativo será el que propiamente prepare en su mayoría la
documentación físicamente. Las funciones de este equipo dentro de la empresa son variadas, y
aunque muchas veces puede considerársele intermediario con otros, realizan labores
fundamentales dentro de la licitación.
El peso del proceso recae sobre este departamento, por lo tanto la experiencia de este grupo
es de vital importancia para la buena marcha del trabajo. Cuando quiera testearse el estado del
trabajo a presentar es común recurrir al personal administrativo, que en muchas ocasiones
además suponen el asesor adecuado para la corrección de errores detectados en concursos
pasados.
3.1.3 Oficina Técnica
La oficina técnica lo conformarán ante todo personal técnico, esto es ingenieros y personal
técnico superior o medio. La labor fundamental de ellos será la elaboración de la “Oferta
Técnica”, si ésta fuese requerida. Además de esto se encargarán del estudio del Proyecto a licitar,
concretando las posibilidades de ejecución y viabilidad económica-material.
Este departamento suele ser el que mayor presión o estrés recibe durante el período de
licitación, ya que se encargan de plasmar en un papel el cúmulo de ideas necesarias para la
proposición técnica; labor ardua, ya que en primer lugar el “trabajo final a entregar” representa
más bien una obra poética-visual para la cuál los ingenieros no son formados, y en segundo lugar
en todo momento asedia la fecha de fin de plazo de presentaciones.
Diseño de una metodología lógica para concursar
20
3.1.4 Ejecución de Obras y Servicios
En contacto con la Oficina Técnica siempre estarán los equipos de ejecución de obras y
servicios, esto es fundamentalmente los “Jefes de Obra”, que también suelen ser ingenieros en
su mayoría.
La labor de estos como puede aventurarse será la de dar cobertura real a los estudios que
se realicen dentro de una oficina. El contacto entre ambos equipos suele ser habitual en el antes,
durante y después de la ejecución de una obra, por lo que no supondrá un esfuerzo extra el
intercambio de información entre ambos.
3.1.5 Otros Departamentos
En la tramitación de la documentación para concursar toman partida muchos otros
departamentos, aunque muchas veces actúen puntualmente o indirectamente dependiendo de la
naturaleza del expediente. A continuación se indican otros departamentos relevantes.
3.1.5.1 Departamento Económico
Pese a no ser un actor principal dentro de la tramitación de ofertas de licitación, sí que
puede considerársele con capacidad de veto en muchas decisiones dentro de la organización.
De todos es sabido las condiciones de pago por parte de las Administraciones,
especialmente de los Ayuntamientos, pese a que en los últimos años ha mejorado, dónde hay
que asumir como norma general que el dinero empezará a llegar “tarde y mal”, con lo cual la
empresa estará expuesta durante un tiempo a fatiga económica, que dependiendo de los trabajos,
Administración, envergadura del expediente, etc…, podría ser de 1 a 6 meses (en el pasado ha
habido Administraciones que han tardado años en ponerse al día con los proveedores).
El proceso de cobro siempre es tedioso, y es la razón principal de su retraso, por lo que
este equipo debe de prever las acciones necesarias y su viabilidad para garantizar el pago a
proveedores, subcontratas y al propio personal operativo.
3.1.5.2 Recursos Humanos
El Departamento de Recursos Humanos (RRHH) también tomará decisiones relevantes
respecto a las posibilidades de ejecutar un contrato con los medios humanos disponibles en la
empresa y los que será necesario contratar. Para ello en base a la experiencia y a las condiciones
actuales de contratación pueden declarar un contrato aparentemente “apetecible” como un
“precipicio” abocado al desastre.
21
Los principales problemas a desarrollar por este departamento en las obras es la
posibilidad de contratar personal capacitado a un precio que rentabilice los trabajos. Para ello
tantean los precios de mercado y la abundancia (o carencia) de los medios humanos necesarios.
En cuanto a los servicios, debe de comprobarse ante todo la viabilidad económica de la
subrogación, en la actualidad la mayoría de los contratos de servicios presentan la obligatoriedad
de subrogar al personal que actualmente esté realizando el servicio. Este personal (podría
considerársele casi funcionarial) puede llevar 20 años o 2 años de antigüedad por ejemplo, con
lo que los sueldos a estudiar pueden lastrar el contrato y por lo tanto reducir o eliminar por
completo el margen de ganancia, como ocurre en la mayoría de los servicios.
3.1.5.3 Departamento Jurídico
El Departamento Jurídico también velará por condicionantes y cláusulas ajenas al proceso
de licitación, pero sí de contexto del mismo. Existen concursos novedosos o servicios que
durante años han sido problemáticos, y para los cuáles la Administración realiza un “esfuerzo”
en la redacción de pliegos para subsanar los problemas que han tenido en obras semejantes o en
servicios pasados. Estas nuevas cláusulas muchas veces rozan la legalidad o el absurdo, por lo
que es necesario que haya un trabajo de asesoría para despejar dudas de cara al proceso de
licitación y de la posible ejecución.
3.2 Fase I: Publicación de Licitación o Invitación
En la Sección anterior se ha explicado ampliamente diferentes formas de obtener la
información de un contrato público. Este anuncio por lo general le llegará al Departamento
Administrativo, aunque también existe la posibilidad de que el Equipo Directivo se encuentre
implicado en el filtrado de esta información, además de que ante concursos de alto interés para
la empresa ellos son los primeros que saben que “va a salir algo”. Así mismo para contratos
menores (también para cualquier tipo de concurso) es posible que la Administración licitante
tenga conocimiento de las cualidades de la empresa o buena experiencia en trabajos pasados,
por lo que puede optar por invitarla formalmente o informalmente.
De esta primera información de contacto sólo interesa saber los datos que se exponen a
continuación para poder filtrar su idoneidad rápidamente y por lo tanto pasar a la siguiente fase
o descartarla. La información viene refleja directamente en el email de la suscripción si es a
través de la PCdE; si es con otros organismos puede ser necesario acceder mediante al enlace
Diseño de una metodología lógica para concursar
22
adjunto que suele acompañar a la suscripción, accediendo a la información publicada en el Perfil
del Contratante.
Figura 3-2. Imagen de la información recibida en una suscripción vía email de la PCdE
3.2.1 Título del Expediente y Código CPV
El título del expediente informa de manera explícita en la mayoría de los casos si los
trabajos a ejecutar son compatibles con el ámbito de la empresa. Ante la duda de un título
ambiguo puede ser necesaria la consulta con el Departamento de Oficina Técnica o el Equipo
Directivo pero ya en la siguiente fase, ya que por lo general ante la duda no se rechaza el
expediente. El código CPV también puede ser de ayuda en caso de duda, aunque debe estar
descrito y no sólo codificado.
3.2.2 Presupuesto
Indudablemente el “precio base” del que parte el contrato debe ser otro requisito que entre
dentro de los márgenes que maneje la empresa. En los casos extremos existirá duda, y ante eso
se dejará pasar para que sea analizada con más detalle por la Oficina Técnica o el Equipo
Directivo.
Para los casos que excedan ampliamente los límites, el Equipo Directivo debe informar al
Administrativo las excepciones a tener en cuenta, ya que puede haber algún interés por parte de
23
la empresa en entrar en nuevas líneas de negocio, volver a trabajar con alguna Administración
con la que ha tenido buena sintonía, etc.
3.2.3 Organismo Contratante
En el año 2012 se aprobó “el procedimiento de financiación para el pago a los proveedores
de las entidades locales” debido al problema generalizado de los Ayuntamientos para solventar
las deudas con las empresas proveedoras. Antes de que este plan empezase a funcionar podría
decirse que las empresas privadas “vetaban” los procedimientos con la mayoría de los
Ayuntamientos, ya que de sobra es conocido el caso de muchas entidades que no han podido
sobrevivir a la “crisis” debido a las deudas contraídas con alguna Administración.
En la actualidad este tipo de problemas está en fase de extinción, pero como es lógico la
Dirección de una empresa debe poner en conocimiento del Equipo Administrativo de que
Organismos no son de interés por causas tan simples como experiencias desastrosas en contratos
anteriores, posibilidad “cero” de coger el contrato, etc…
3.2.4 Fecha de Presentación
La licitación “estándar” tiene un período de presentación de 35 días desde que es
publicada, por lo que esto en general no debe ser causa de renuncia. También hay publicaciones
muy tempranas que alertan varios meses antes de que para una determinada fecha va a salir un
concurso y su fecha de presentación.
En el otro extremo existen procedimientos urgentes y muy urgentes que pueden variar el
plazo a un máximo de 3 días o 1 semana, ante estos sí debe haber alguna directriz por parte de
la Dirección para establecer el criterio de preferencia.
Así mismo por causas de carga de trabajo u otras circunstancias puede ser necesario
indicar por parte del Equipo Directivo al Administrativo la negativa en determinadas fechas.
3.2.5 Localización
El ámbito geográfico de los trabajos también condicionará la elección de un concurso para
su estudio.
En el ámbito internacional por su puesto las condiciones sociales de un país será uno de
los valores a tener en cuenta, la oferta interna que hay en el mismo debe ser la segunda directriz
a establecer.
Diseño de una metodología lógica para concursar
24
En el ámbito nacional primará el tipo de contrato y la oferta de los proveedores locales,
pues no tiene sentido ofrecer la ejecución de un trabajo en una región o localidad donde gran
parte de la población tiene dedicación a ello. Por otro lado, las condiciones de los trabajos en
puntos No peninsulares u otros deben conocerse para así indicar su conveniencia, ya que los
problemas de suministros y alojamientos suelen ser comunes.
3.2.6 Organigrama de Flujo Fase I
A continuación se muestra para la fase comentada el Organigrama de Mando de las
actuaciones descritas:
3.3 Fase II: Estudios Preliminares
Una vez pasado el primer filtro por parte del Departamento Administrativo deberá hacerse
un estudio preliminar, donde toma el control, por decirlo así, el Departamento de Oficina
Técnica, que en base a su experiencia decide desechar, aprobar o dejar en suspenso la
presentación al concurso.
En esta nueva etapa será necesario la obtención de los pliegos que rigen el contrato. Los
pliegos administrativos que rigen todos los concursos en una Administración determinada suelen
ser iguales en un 80%, esto significa que la mayor parte de las cláusulas son idénticas, ya que
25
informan de aspectos muy generales y básicos. El 20% restante suele colocarse en el llamado
“Cuadro Resumen”, o “Cuadro Resumen de Características”, que pueden ser entre 2 o 10 carillas
normalmente, y que viene integrado como un anexo del Pliego Administrativo.
En ese cuadro resumen es dónde los técnicos buscarán particularidades o cláusulas
extrañas que deban estudiarse y que a continuación se describen.
También será necesario un vistazo preliminar al presupuesto del proyecto, o en su defecto
al pliego técnico, para hacer una primera valoración económica de los precios e importes
escogidos para la obtención del presupuesto base de licitación.
Figura 3-3. Imagen de la primera página con Cuadro Resumen de una Licitación
Ministerial
Diseño de una metodología lógica para concursar
26
3.3.1 Correspondencia con Ámbito de la Empresa
El primer aspecto a confirmar o a clarificar por si hubiese quedado alguna duda es que los
trabajos son del ámbito de negocio de la empresa. Para ello deberá atenderse principalmente al
objeto del contrato que suele especificarse en los dos pliegos (administrativo y técnico); también
debe ratificarse mediante un “vistazo” a los presupuestos parciales del proyecto, donde deben
desarrollarse las actividades coincidentes o semejantes con ánimo de lucro.
Una lectura rápida de la memoria del proyecto puede dar una idea acertada, aunque a
menudo las afirmaciones establecidas en ellas no son coincidentes con lo presupuestado, y a la
hora de las certificaciones parciales lo que se tiene en cuenta son las mediciones y precios de los
presupuestos, por lo que a no ser que se conozca a la Dirección de Obra o del Servicio y se tenga
claro que este tipo de cambios o “chanchullos” son posibles debe atenderse al presupuesto en
caso de discrepancia. Estas circunstancias son de sobra conocida por la Dirección y por el
Departamento de Ejecución de Obras y Servicios, por lo que serán informados de estos aspectos
para que expresen su opinión.
3.3.2 Avales y Cláusulas de Penalización
En la actualidad y con la nueva ley, cada vez son menos las trabas económicas para que
las empresas puedan presentarse a los concursos, pero aún así hay Administraciones que debido
principalmente a que el servicio que prestan está muy ligado con la población (por ejemplo
AENA o ADIF) establecen cláusulas económicas muy fuertes que deben ser estudiadas
previamente.
La existencia de garantías o avales “provisionales” (nunca mayores al 3% del presupuesto
base), puede condicionar la decisión de presentación al concurso. Deben hacerse previamente a
la fecha fin de presentación de proposiciones, asegurando la Administración cierta seguridad en
la solvencia económica y el pago de los gastos incurridos en el proceso en caso de retirar la oferta
de forma injustificada por parte de la empresa licitadora. En la actualidad esta garantía está en
desuso, siendo raro el caso en que es solicitada.
El aval “definitivo” sí es obligatorio (como norma general el 5% del presupuesto de
adjudicación), o sea una vez adjudiquen un contrato antes de empezarlo a ejecutar exigen un
dinero en depósito o aval para asegurar que si se rescinde el mismo, una vez comenzado a
ejecutarse (por causas como incompetencia o impago a proveedores) puedan indemnizarse los
27
gastos derivados del proceso de licitación como mínimo.
Otro aspecto fundamental a tener en cuenta son las penalizaciones durante el proceso de
licitación o durante la ejecución del contrato, que pueden ser por ejemplo de “mínimos” de
personal y/o maquinaria que no se han justificado adecuadamente en la documentación aportada,
por demora durante la ejecución, no cumplimiento de cláusulas de Seguridad y Salud, etc.
Indudablemente el establecimiento de un aval supone un gasto para la empresa, por lo que
no tiene lógica presentarse a un concurso en el que sabes de antemano que no vas a ser
adjudicatario. Igualmente por la manera de trabajar de la empresa pueden estimarse los plazos
de ejecución de un trabajo y atenerse a las multas por demora.
Estos tres condicionantes estándar y alguno más específico que puede establecer el órgano
de contratación deben ser estudiados por el Departamento Económico junto con la Dirección,
evaluando el “riesgo y ventura” que supone entrar al procedimiento desde el punto de vista
financiero.
3.3.3 Solvencias Económica y Técnica
El otro aspecto fundamental a tener en cuenta es que la empresa tenga capacidad de
ejecución del contrato a los “ojos” de la Administración. Para ello en los pliegos se establecen
por ley dos Condiciones de Solvencia obligatoria que aseguren la buena marcha de una Obra,
Servicio o Suministro. También pueden existir condiciones de solvencia adicional que aseguren
más si cabe el filtrado correcto de empresas licitadoras al contrato.
Estos condicionantes pueden ser sustituidos en muchos casos por el ROLECE o por la
Clasificación como Contratista de Obras y Servicios descrito en la sección anterior, así mismo
para determinados contratos la Clasificación es obligatoria; en concreto:
- En los contratos de obras cuando el valor estimado del contrato sea igual o superior a
500.000 euros será requisito indispensable que el empresario se encuentre
debidamente clasificado como contratista de obras de las Administraciones Públicas.
Para dichos contratos, la clasificación del empresario en el grupo o subgrupo que en
función del objeto del contrato corresponda, con categoría igual o superior a la exigida
para el contrato, acreditará sus condiciones de solvencia para contratar.
- En los Contratos de Servicios No es obligatoria la Clasificación
La solvencia económica podrá testearla el Departamento Administrativo, no será
Diseño de una metodología lógica para concursar
28
necesario acudir al Departamento Financiero, ya que los números a contrastar suelen ser
manejados por los administrativos. En caso de no cumplirla, pero se está relativamente cerca de
hacerlo sí debe consultarse a este Departamento para que finalmente decida.
En cuanto a la solvencia técnica será necesario recurrir al Departamento de Oficina
Técnica, que en caso de duda se pondrá en contacto con el Equipo Directivo y con el
Departamento de Ejecución de Obras y Servicios que decidirán si la empresa puede enfrentarse
a esa solvencia.
3.3.3.1 Solvencia Económica y Financiera
La solvencia económica asegura que la empresa licitadora posee capacidad económica
para afrontar el contrato. Este tipo de solvencia es prácticamente automática, ya que lo requerido
generalmente es que el volumen de negocio anual de los últimos 3 años sea superior a la
anualidad media del contrato, por lo cual si lo facturado legalmente es superior puedes ofertar y
si es inferior no puedes ofertar. Además de este criterio pueden exigir otros que son más
permisivos, como por ejemplo la obtención de informes económicos favorables de entidades
bancarias.
La Ley de Contratos del Sector Público establece los siguientes criterios posibles a las
diferentes Administraciones para que elijan cuál o cuáles pueden solicitar en un concurso a las
diferentes empresas licitadoras:
- Volumen anual de negocios, o bien volumen anual de negocios en el ámbito al que se
refiera el contrato, referido al mejor ejercicio dentro de los tres últimos disponibles en
función de las fechas de constitución o de inicio de actividades del empresario y de
presentación de las ofertas por importe igual o superior al exigido en el anuncio de
licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del
contrato o, en su defecto, al establecido reglamentariamente. El volumen de negocios
mínimo anual exigido no excederá de una vez y media el valor estimado del contrato,
excepto en casos debidamente justificados como los relacionados con los riesgos
especiales vinculados a la naturaleza de las obras.
- En los casos en que resulte apropiado, justificante de la existencia de un seguro de
responsabilidad civil por riesgos profesionales por importe igual o superior al exigido
en el anuncio de licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los
pliegos del contrato o, en su defecto, al establecido reglamentariamente.
29
- Patrimonio neto, o bien ratio entre activos y pasivos, al cierre del último ejercicio
económico para el que esté vencida la obligación de aprobación de cuentas anuales
por importe igual o superior al exigido en el anuncio de licitación o en la invitación a
participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato o, en su defecto, al
establecido reglamentariamente.
- Para los contratos de concesión de obras y de servicios, o para aquellos otros que
incluyan en su objeto inversiones relevantes que deban ser financiadas por el
contratista, el órgano de contratación podrá establecer medios de acreditación de la
solvencia económica y financiera alternativos a los anteriores, siempre que aseguren
la capacidad del contratista de aportar los fondos necesarios para la correcta ejecución
del contrato.
Además de estos, el órgano de contratación podrá requerir algún criterio complementario
debido a la complejidad o naturaleza de los trabajos a desarrollar.
3.3.3.2 Solvencia Técnica
El otro condicionante exigido obligatoriamente es que la experiencia laboral de la empresa
sea “parecida” al contrato en cuestión; el término “parecida” indica cierta indefinición, por lo
que este criterio puede solventarse subjetivamente en muchos casos. Generalmente se exige que
en los últimos 3 años se hayan ejecutado trabajos “semejantes” con presupuesto anual que sume
el 70% de la anualidad del contrato en licitación.
Como se verá en la definición dada por la LCSP, el término semejante en suministros y
servicios se asocia a la coincidencia de los 3 primeros dígitos del código CPV del contrato en
licitación con los ejecutados por la empresa licitadora. Esos 3 dígitos pueden englobar contratos
que realmente no son semejantes, de ahí que puede considerarse que hay margen para la
justificación. A modo de ejemplo indicamos dos suministros que pueden considerarse
compatibles recíprocamente, pero que su diferencia es sustancial:
- 34513400-0 Pontones grúa
- 34522500-7 Botes de caucho
En los contratos de obras como norma general se presentan los documentos justificativos
indicando: los títulos de los expedientes, presupuesto de ejecución, Administración contratante,
año de ejecución y una breve descripción de los trabajos realizados, además del documento
Diseño de una metodología lógica para concursar
30
llamado “certificado de buena ejecución”. Este certificado corresponde a trabajos ejecutados con
anterioridad, y está firmado por un representante de la Administración indicando que la actividad
desarrollada se ha llevado a buen fin.
Los criterios que establece la LCSP varían dependiendo si estamos ante un contrato de
suministro, obra o servicio:
3.3.3.2.1 Solvencia Técnica en Obras
a) Relación de las obras ejecutadas en el curso de los cinco últimos años, avalada por
certificados de buena ejecución; estos certificados indicarán el importe, las fechas
y el lugar de ejecución de las obras y se precisará si se realizaron según las reglas
por las que se rige la profesión y se llevaron normalmente a buen término; en su
caso, dichos certificados serán comunicados directamente al órgano de
contratación por la autoridad competente. Cuando sea necesario para garantizar
un nivel adecuado de competencia, los poderes adjudicadores podrán indicar que
se tendrán en cuenta las pruebas de las obras pertinentes efectuadas más de cinco
años antes. A estos efectos, las obras ejecutadas por una sociedad extranjera filial
del contratista de obras tendrán la misma consideración que las directamente
ejecutadas por el propio contratista, siempre que este último ostente directa o
indirectamente el control de aquella en los términos establecidos en el artículo 42
del Código de Comercio. Cuando se trate de obras ejecutadas por una sociedad
extranjera participada por el contratista sin que se cumpla dicha condición, solo se
reconocerá como experiencia atribuible al contratista la obra ejecutada por la
sociedad participada en la proporción de la participación de aquel en el capital
social de esta.
b) Declaración indicando el personal técnico u organismos técnicos, estén o no
integrados en la empresa, de los que esta disponga para la ejecución de las obras
acompañada de los documentos acreditativos correspondientes cuando le sea
requerido por los servicios dependientes del órgano de contratación.
c) Títulos académicos y profesionales del empresario y de los directivos de la
empresa y, en particular, del responsable o responsables de las obras así como de
los técnicos encargados directamente de la misma, siempre que no se evalúen
como un criterio de adjudicación.
31
d) En los casos adecuados, indicación de las medidas de gestión medioambiental que
el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato.
e) Declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y del número de
directivos durante los tres últimos años, acompañada de la documentación
justificativa correspondiente cuando le sea requerido por los servicios
dependientes del órgano de contratación.
f) Declaración indicando la maquinaria, material y equipo técnico del que se
dispondrá para la ejecución de las obras, a la que se adjuntará la documentación
acreditativa pertinente cuando le sea requerido por los servicios dependientes del
órgano de contratación.
3.3.3.2.2 Solvencia Técnica en Suministros
a) Una relación de los principales suministros realizados de igual o similar naturaleza que
los que constituyen el objeto del contrato en el curso de como máximo, los tres últimos años, en
la que se indique el importe, la fecha y el destinatario, público o privado de los mismos; cuando
sea necesario para garantizar un nivel adecuado de competencia, los poderes adjudicadores
podrán indicar que se tendrán en cuenta las pruebas de los suministros pertinentes efectuados
más de tres años antes. Cuando le sea requerido por los servicios dependientes del órgano de
contratación, los suministros efectuados se acreditarán mediante certificados expedidos o
visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector público;
cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por este o, a falta
de este certificado, mediante una declaración del empresario acompañado de los documentos
obrantes en poder del mismo que acrediten la realización de la prestación; en su caso estos
certificados serán comunicados directamente al órgano de contratación por la autoridad
competente.
Para determinar que un suministro es de igual o similar naturaleza al que constituye el
objeto del contrato, el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de al
CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código normalizado
de productos y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación central de
productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE), que en todo
caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. En defecto de
previsión en el pliego se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos de la
CPV. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado podrá efectuar recomendaciones
Diseño de una metodología lógica para concursar
32
para indicar qué códigos de las respectivas clasificaciones se ajustan con mayor precisión a las
prestaciones más habituales en la contratación pública.
b) Indicación del personal técnico o unidades técnicas, integradas o no en la empresa, de
los que se disponga para la ejecución del contrato, especialmente los encargados del control de
calidad.
c) Descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas para garantizar la
calidad y de los medios de estudio e investigación de la empresa.
d) Control efectuado por la entidad del sector público contratante o, en su nombre, por un
organismo oficial competente del Estado en el cual el empresario está establecido, siempre que
medie acuerdo de dicho organismo, cuando los productos a suministrar sean complejos o
cuando, excepcionalmente, deban responder a un fin particular. Este control versará sobre la
capacidad de producción del empresario y, si fuera necesario, sobre los medios de estudio e
investigación con que cuenta, así como sobre las medidas empleadas para controlar la calidad.
e) Muestras, descripciones y fotografías de los productos a suministrar, cuya autenticidad
pueda certificarse a petición de la entidad contratante.
f) Certificados expedidos por los institutos o servicios oficiales encargados del control de
calidad, de competencia reconocida, que acrediten la conformidad de productos perfectamente
detallada mediante referencias a determinadas especificaciones o normas técnicas.
g) Indicación de los sistemas de gestión de la cadena de suministro, incluidos los que
garanticen el cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización
Internacional del Trabajo, y de seguimiento que el empresario podrá aplicar al ejecutar el
contrato.
h) En los contratos no sujetos a regulación armonizada, cuando el contratista sea una
empresa de nueva creación, entendiendo por tal aquella que tenga una antigüedad inferior a cinco
años, su solvencia técnica se acreditará por uno o varios de los medios a que se refieren las letras
b) a g) anteriores, sin que en ningún caso sea aplicable lo establecido en la letra a), relativo a la
ejecución de un número determinado de suministros.
3.3.3.2.3 Solvencia Técnica en Servicios
a) Una relación de los principales servicios o trabajos realizados de igual o similar
naturaleza que los que constituyen el objeto del contrato en el curso de, como máximo los tres
33
últimos años, en la que se indique el importe, la fecha y el destinatario, público o privado de los
mismos; cuando sea necesario para garantizar un nivel adecuado de competencia los poderes
adjudicadores podrán indicar que se tendrán en cuenta las pruebas de los servicios pertinentes
efectuados más de tres años antes. Cuando le sea requerido por los servicios dependientes del
órgano de contratación los servicios o trabajos efectuados se acreditarán mediante certificados
expedidos o visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector
público; cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por este
o, a falta de este certificado, mediante una declaración del empresario acompañado de los
documentos obrantes en poder del mismo que acrediten la realización de la prestación; en su
caso, estos certificados serán comunicados directamente al órgano de contratación por la
autoridad competente.
Para determinar que un trabajo o servicio es de igual o similar naturaleza al que constituye
el objeto del contrato, el pliego de cláusulas administrativas particulares podrá acudir además de
al CPV, a otros sistemas de clasificación de actividades o productos como el Código
normalizado de productos y servicios de las Naciones Unidas (UNSPSC), a la Clasificación
central de productos (CPC) o a la Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE),
que en todo caso deberá garantizar la competencia efectiva para la adjudicación del contrato. En
defecto de previsión en el pliego se atenderá a los tres primeros dígitos de los respectivos códigos
de la CPV. La Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado podrá efectuar
recomendaciones para indicar qué códigos de las respectivas clasificaciones se ajustan con
mayor precisión a las prestaciones más habituales en la contratación pública.
b) Indicación del personal técnico o de las unidades técnicas, integradas o no en la
empresa, participantes en el contrato, especialmente aquellos encargados del control de calidad.
c) Descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas por el empresario
para garantizar la calidad y de los medios de estudio e investigación de la empresa.
d) Cuando se trate de servicios o trabajos complejos o cuando, excepcionalmente, deban
responder a un fin especial, un control efectuado por el órgano de contratación o, en nombre de
este, por un organismo oficial u homologado competente del Estado en que esté establecido el
empresario, siempre que medie acuerdo de dicho organismo. El control versará sobre la
capacidad técnica del empresario y, si fuese necesario, sobre los medios de estudio y de
investigación de que disponga y sobre las medidas de control de la calidad.
Diseño de una metodología lógica para concursar
34
e) Títulos académicos y profesionales del empresario y de los directivos de la empresa y,
en particular, del responsable o responsables de la ejecución del contrato así como de los técnicos
encargados directamente de la misma, siempre que no se evalúen como un criterio de
adjudicación.
f) En los casos adecuados, indicación de las medidas de gestión medioambiental que el
empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato.
g) Declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y del número de directivos
durante los tres últimos años, acompañada de la documentación justificativa correspondiente
cuando le sea requerido por los servicios dependientes del órgano de contratación.
h) Declaración indicando la maquinaria, material y equipo técnico del que se dispondrá
para la ejecución de los trabajos o prestaciones, a la que se adjuntará la documentación
acreditativa pertinente cuando le sea requerido por los servicios dependientes del órgano de
contratación.
i) Indicación de la parte del contrato que el empresario tiene eventualmente el propósito
de subcontratar.
3.3.4 Subcontratación y UTEs
Desde un primer momento las condiciones de solvencia son tenidas en cuenta dentro de
las organizaciones, para corroborar la posibilidad de admisión al proceso por parte de la
Administración adjudicadora, en este aspecto cuando existen dudas o cuando se sabe que no se
cumplen, debe aventurarse métodos como la Subcontratación o conformación de una Unión
Temporal de Empresarios (UTE).
Esta posibilidad debe estudiarse con profundidad en la siguiente fase, pero en esta debe de
tenerse presente, si no se descartará la licitación. Por lo general el Equipo Directivo y el
Departamento de Ejecución de Obras y Servicios siempre tienen en mente a otras empresas con
las que han trabajado en el pasado, y que por lo tanto son firmes candidatas a que haya
colaboración.
También puede ocurrir que no haya alguna empresa candidata conocida, por lo que ha de
aventurarse rápidamente si fuera posible la colaboración de alguna, en este aspecto es el Equipo
Directivo en base a sus aptitudes el que debe decidir su propia capacidad de seducción para el
contrato objeto de estudio.
35
3.3.5 Organigrama de Flujo Fase II
A continuación se muestra para la fase comentada el Organigrama de Mando de las
actuaciones descritas:
3.4 Fase III: Estudios Exhaustivos
Una vez tomada la decisión de concursar, deben realizarse diferentes estudios que
confirmen la conveniencia, ya que hasta ahora se ha tratado la información de forma somera, y
es necesario profundizar en ella. El tiempo empleado hasta ahora es pequeño, no ha habido
grandes pérdidas ya que lo estudiado es de fácil comprensión y decisión.
A partir de ahora, los tiempos de estudios aumentan considerablemente, es por eso que
deben haberse tomado bien las decisiones anteriores, de lo contrario se trabajará en vano.
También es muy común que hayan quedado pendientes algunas cuestiones, y la licitación
siga en duda, en estos casos lo primero a hacer es el estudio correspondiente para solventar estas
cuestiones.
Es común que durante esta fase salgan datos específicos del concurso que no son comunes
a las de otras ocasiones, como por ejemplo alguna cláusula que indique un plazo de garantía
Diseño de una metodología lógica para concursar
36
superior a 1 año, por lo que es necesario una lectura profunda de los pliegos, detectando
obligaciones especiales, errores, o cuestiones que no se encuentran completamente definidas, y
que pueden dar lugar a problemas durante la ejecución del contrato.
3.4.1 Estudio Económico
El estudio económico del contrato debe ser el primero en realizarse, ya que por lo general
no tiene sentido que una empresa se meta en un trabajo del cual no se obtendrá beneficio. En la
fase anterior el personal de obra habrá realizado un pequeño estudio en base a su experiencia
principalmente, donde han concluido que es posible la obtención de beneficio.
En esta fase sí se realizará un exhaustivo estudio de costes, que confirme la posibilidad de
negocio. Para este estudio será necesario que el Departamento de Ejecución de Obras y Servicios
tome la organización del mismo, y el apoyo de otros departamentos como Oficina Técnica o
RRHH.
El estudio de cotes contemplará todo lo relativo a materiales, maquinaria y recursos
humanos necesarios para la ejecución del contrato, así como la posibilidad de realizar una oferta
económica con posibilidades, o sea, competitiva. Una oferta cercana al precio base de licitación
representa pocas posibilidades de ser adjudicataria, y por lo tanto si el concurso requiere mucho
trabajo a elaborar debe descartarse, ya que todo el trabajo será en vano con total seguridad. Si el
trabajo a desarrollar es pequeño debe hacerse el intento, y esperar resultados.
3.4.2 Solvencia Económica y Financiera
El siguiente análisis que debe realizarse es el de la Solvencia Económica y Financiera. Por
lo general es bastante sencillo determinar la cuestión administrativa, y con total probabilidad ha
quedado resuelta en la fase anterior, ya que los pliegos administrativos indican con claridad los
límites económicos que todo candidato debe cumplir, y las cuentas anuales de la empresa están
a disposición del Ministerio y de las Consejerías de Hacienda, por lo que el margen de maniobra
es pequeño para esta restricción.
Por lo general si el contrato a licitar presenta un presupuesto base dentro del rango de
acción de la empresa, esta cláusula administrativa no representa ningún inconveniente a no ser
que la empresa tenga problemas económicos. También es muy importante estar al corriente de
cualquier tipo de impuesto o deuda con las administraciones por mínima que sea, una simple
multa de aparcamiento sin pagar puede implicar la expulsión de un procedimiento con un
Ayuntamiento.
37
Además de tratar la solvencia económica como un mero trámite administrativo, debe
analizarse la situación económica actual de la empresa, posibles inconvenientes de flujo del
dinero, condiciones de pago del organismo contratante, etc… los aspectos relevantes que durante
la ejecución del contrato pueden crear situaciones anómalas que nada tienen que ver con la
propia ejecución del contrato, a no ser que mismamente sea un servicio económico.
Todos estos estudios como es lógico los realizarán el Departamento Financiero de la
empresa, que pueden necesitar la ayuda o el consejo del Equipo Directivo o del Departamento
Administrativo para algunas cuestiones concretas.
3.4.3 Solvencia Técnica
La Solvencia Técnica por lo general suele ser también un trámite administrativo sencillo,
aunque tiene un carácter más subjetivo que la económica, y al igual que ésta, el estudio previo
realizado en la fase anterior será suficiente para confirmar la capacidad.
Aún así es necesario un estudio exhaustivo que despeja posibles dudas y verifique las
competencias requeridas, el cuál será realizado por el Departamento de Oficina Técnica,
pudiendo ser necesario el apoyo del Departamento de Ejecución de Obras y Servicios y del
Equipo de Dirección.
El estudio tomará un enfoque interesante en el caso de que de que los trabajos a licitar
sean de un ámbito cercano al objeto de la empresa pero sin tener la experiencia requerida, o en
los casos de ofertar mediante UTE. Ambos episodios suponen un reto para las organizaciones,
ya que deben demostrar al organismo contratante la capacidad de obrar. Ante esta situación el
papel lo aguanta todo, por lo que será necesario hacer una labor de recopilación de toda la
documentación propia de la empresa que pueda relacionarse con los trabajos a concursar. De no
ser suficiente, el Departamento de Ejecución deberá “hacer memoria” y relacionar los trabajos
puntuales dentro de los expedientes ejecutados por la empresa que cumplen los requisitos de
solvencia, para que el Departamento de Administración contacte con la Dirección Facultativa y
obtenga el documento justificante. A modo de ejemplo muchas empresas constructoras durante
la ejecución de un edificio público como puede ser un centro de salud, deben realizar
instalaciones importantes como centros de transformación, hornos, depuradoras, etc…, las
cuáles pueden acreditar a la empresa para contratos de esta índole, por lo que se hace necesario
la obtención del documento que especifique que dentro de la ejecución del edificio construido
se realizaron trabajos tan importantes como los relacionados.
Diseño de una metodología lógica para concursar
38
3.4.4 Oferta Técnica
A partir de cierta cuantía, lo normal es que la adjudicación del contrato implique además
del criterio precio otra serie de criterios subjetivos. La ley no establece obligatoriedad en este
aspecto, pero las Administraciones ante contratos de envergadura exigen que las empresas
participantes desarrollen la llamada Proposición Técnica u Oferta Técnica. Este documento no
es más que una memoria técnica que informa a la Administración contratante de la forma en que
ejecutaría el contrato la empresa concursante en caso de ser la adjudicataria.
El Organismo contratante establece el contenido que ha de tener la Oferta Técnica, en la
actualidad cada vez menos se requiere que se explique el proceso de trabajo, exigiendo aspectos
tan básicos como el programa de trabajo, o medios necesarios; y se redunda más en los
procedimientos de Seguridad y Salud, Calidad, y Medioambiente.
El carácter subjetivo de este criterio siempre es motivo de conflicto y litigio de las
empresas con la Administración, por lo que cada vez más se tiende a objetivar la puntuación,
por lo que se establecen previamente las bases del baremo que rige la calificación.
También es común, cada vez más, la limitación en número de páginas del documento a
presentar, lo cuál parece lógico, ya que un documento pequeño debe concretar la esencia de los
trabajos a ejecutar y por lo tanto da una idea acertada a la Administración de los conocimientos
del concursante. En las Proposiciones Técnicas por lo general siempre se considera positivo un
documento extenso, que ya de por sí da la imagen de capacidad, aunque por todos es sabido que
estas memorias tienen un elevado porcentaje de copia y pega. Además de esto, el Calificador de
la Proposición necesitará de mucho tiempo para realizar su trabajo, por lo que el procedimiento
se alarga en el tiempo.
El estudio de las cláusulas de la Oferta Técnica recaerá en el Departamento de Oficina
Técnica, que deberá informar al Equipo Directivo de las posibilidades reales de desarrollar un
documento competente. En caso de no ser posible se atenderá la posibilidad de contratar este
trabajo, o sea, comprar una oferta ganadora.
3.4.5 Visita Oficial
Para los contratos con cierta envergadura, el órgano contratante suele establecer un día
(puede que más de uno), donde se visita la zona donde se van a realizar los trabajos, exponiendo
los mismos, y contestando a los licitadores las dudas planteadas.
39
La visita por lo general se realiza en fechas cercanas al fin de plazo de presentación de
proposiciones, por lo que todos los estudios necesarios deben de haberse hecho para la fecha de
la visita, para así una vez se esté realizando advertir todas las consideraciones tenidas en cuenta
y poder plantear con rigor las cuestiones que se consideren oportunas.
La visita la debe hacer personal técnico, en concreto miembros del Departamento de
Ejecución y miembros del Departamento de Oficina Técnica. Ambos velarán como es lógico
por el estudio económico y por la propia oferta técnica. En la visita como es lógico se indican
las limitaciones más importantes, que pueden ser de carácter legal, físico o de tiempo, por lo que
toda información no contemplada en los estudios exhaustivos puede dar un giro a las opciones
de la empresa para concursar.
3.4.6 Consultas
Además de la visita, la Administración establece otros canales de información adicional
como teléfonos, direcciones de correo electrónico o incluso reuniones con los licitadores a modo
de conferencia informativa.
Como es lógico los pliegos suelen tener errores, y muchas veces son subsanados gracias a
consultas que hacen las propias empresas; si éste es grave y altera de forma importante el
contrato, se rectifican los pliegos y puede reseteen el plazo de presentación de solicitudes.
Si el concurso requiere Oferta Técnica y es la primera que se hace para el organismo
licitante, hay que realizar si fuese posible una reunión informativa con el personal calificador,
ya que por lo general con las pautas establecidas en los pliegos será muy difícil hacer un
documento ganador. En este aspecto la Administración es bastante reacia a atender a las
empresas privadas, por lo que si se consigue debe aprovecharse al máximo.
Las consultas podrá realizarlas cualquier departamento implicado en el estudio de la
licitación.
3.4.7 Organigrama de Flujo Fase III
A continuación se muestra para la fase comentada el Organigrama de Mando de las
actuaciones descritas:
Diseño de una metodología lógica para concursar
40
3.5 Fase IV: Elaboración de la Documentación
Los estudios exhaustivos que den resultados positivos implicarán el comienzo de la
elaboración de la documentación necesaria para participar en el concurso, que en cualquier caso
será una decisión del Equipo Directivo. Cuanto antes se tome esta decisión, como es lógico, los
equipos implicados en la redacción tendrán más tiempo para ejecutar correctamente esta labor.
La documentación a presentar debe introducirse en sobres, de tal manera que se pueda
conservar su secreto hasta su apertura. El concurso estándar establece la necesidad de 2 o 3
sobres, el primero contendrá documentación administrativa que identifique al licitador y
justifique la capacidad operativa para el concurso; el segundo contiene la documentación
evaluable mediante criterios subjetivos; y el tercero los documentos evaluables de forma
automática. Si el concurso se decide por criterios automáticos, sólo será necesario la entrega de
2 sobres.
Existen otros procedimientos que sólo requieren 1 sobre, dónde se incluye todo, y que por
lo general son concursos de tramitación muy rápida, como en caso de contratos provenientes de
acuerdos marco; en el caso opuesto los hay que requieren 4 o 5, y en ellos se debe incluir una
muestra de un suministro, una solvencia especial (el caso más común son los trabajos a
desarrollar en aeropuertos o en instalaciones militares), etc…
Los sobres con el contenido de la oferta de licitación se depositan en el registro del
organismo licitante, y en la mayor parte de los casos, a no ser que sea un procedimiento especial,
pueden depositarse en las Oficinas de Correos para su envío, siempre dentro de la fecha y hora
41
límites, siendo obligatorio el envío mediante fax o en su defecto correo electrónico el justificante
del envío, para así la Administración estar pendiente de la entrega.
3.5.1 Documentación Administrativa
La documentación administrativa formará parte de la labor del Departamento
Administrativo, ya que de forma diaria manejan los documentos requeridos, además de otros
muy similares, y por lo tanto no representan una dificultad excesiva para la empresa.
Este trabajo en su mayor parte es automático, pues consiste en la recopilación de escrituras
de la empresa, declaraciones juradas, etc. En este sobre también se introduce la justificación de
las solvencias, que son los documentos que requieren más trabajo. La solvencia económica podrá
realizarla el mismo Departamento Administrativo si no es especialmente restrictiva, en cuyo
caso se recurrirá al Departamento Financiero; la solvencia técnica por lo general la realizará el
Departamento de Oficina Técnica, en el caso de que sea poco restrictiva la hará el Departamento
Administrativo.
En la actualidad la documentación administrativa requerida inicialmente a las empresas
cada vez es menor, a partir de los años de la crisis económica en España en muchos concursos
basta con una declaración jurada donde se afirma estar en posesión de todos los documentos
necesarios para que en el caso de ser la empresa pre-adjudicataria, se presenten y declararla
adjudicataria. Confiar en la buena fe de los concursantes favorece la competencia y la reducción
de la burocracia administrativa, por lo que ha supuesto oportunidades de negocio para las
empresas pequeñas o de reciente creación. Por su puesto en los estudios exhaustivos se da cuenta
de todo lo necesario para que si llegase ese momento no hubiese problemas con la
documentación, aunque no son raros los casos en que se excluye a la empresa adjudicataria
provisionalmente por no tener todos los “papeles”, o no tenerlos actualizados.
Otros documentos menos habituales que pueden exigirse, y que van en consonancia con
el presupuesto, con la dificultad de los trabajos, o del destino de los mismos son los avales
provisionales que ya fueron tratados anteriormente.
3.5.2 Documentación Técnica
Los concursos donde es necesaria la documentación técnica cada vez son menos, a raíz de
los años de declive económico las Administraciones han aumentado el número de licitaciones
que sólo se deciden mediante criterios automáticos. Las adjudicaciones que dependen de puntos
subjetivos, o sea de las proposiciones técnicas favorecen siempre a las empresas grandes, ya que
Diseño de una metodología lógica para concursar
42
es una labor muy cualificada que las pequeñas y nuevas empresas no pueden asumir, tanto por
la falta de personal como por la falta de experiencia, por lo que puede afirmarse que esta actitud
ha favorecido la competencia y transparencia de las licitaciones.
Es posible distinguir dos casos diferentes e importantes de oferta técnica:
- La oferta técnica representa un criterio subjetivo de la puntuación final para la
adjudicación, generalmente entre el 50% y el 10% de la calificación global de la
licitación.
- La oferta técnica representa un criterio subjetivo para la exclusión del procedimiento
a las empresas que no desarrollen una proposición técnicamente aceptable, pero no
forma parte de la puntuación para la adjudicación.
En el primer caso está claro que hay que hacer el mejor documento posible dentro de las
posibilidades de la organización, ya que el esfuerzo realizado se verá recompensado en puntos
de cara a la calificación; en el segundo caso hay que hacer el esfuerzo necesario para pasar el
corte, un trabajo excesivo no se ve recompensado, y por lo tanto suponen una pérdida de
recursos.
Las ofertas técnicas han avanzado hacia aspectos que no intervienen directamente en la
ejecución de la obra, servicio o suministro. Tradicionalmente este documento tenía la
envergadura de Proyecto, que definía todos los trabajos necesarios para el correcto desarrollo de
los mismos. En la actualidad se sigue exigiendo una memoria técnica, pero para los aspectos
más relevantes, entre los que suele estar la temporalidad de las actividades, inconvenientes
detectados en el Proyecto original, medios técnicos necesarios, etc…; por otro lado ha
aumentado la importancia de pautas comportamiento relacionadas con la Calidad, Seguridad y
Salud, y el Medioambiente, que no interviene directamente en la ejecución de los trabajos, pero
cuya puntuación cada vez tiene más peso en la calificación subjetiva.
Otro aspecto que también se ha hecho muy común es la reducción y estandarización del
documento a presentar, las Administraciones cada vez limitan más el número de páginas que
tiene que tener el documento, así como el tamaño del formato, el tamaño de la fuente, la fuente
a utilizar, la prohibición de añadir anexos, etc… Todas estas obligaciones van encaminadas a
reducir el carácter subjetivo de la adjudicación, y la reducción del trabajo a realizar tanto por las
empresas licitadoras como por el organismo público.
La Oferta Técnica será elaborada en su mayor parte por el Departamento de Oficina
43
Técnica, necesitando la colaboración del Departamento de Ejecución de Obras y Servicios que
asesorarán en los aspectos propios de la ejecución. El Departamento Administrativo dará apoyo
en la redacción y maquetación del documento, pues éste por lo general tendrá mejor
cualificación cuanto más vistoso, claro y detallista sea; el contenido es siempre lo más
importante, pero el continente también. El Equipo Directivo debe intervenir de manera puntual,
ya que por lo general suele estar en posesión de información subjetiva relevante, y si no la tiene
formará parte de su labor el obtenerla.
El baremo a utilizar en la calificación aparece publicado en los pliegos, y debe utilizarse
como el esquema básico a la hora de redactar, respetando todos los epígrafes, apartados y
subapartados calificables. Las Ofertas Técnicas varían según el Organismo Público, por lo que
si se tiene experiencia en otros expedientes de la misma Administración debe de haberse hecho
una labor de investigación en los expedientes pasados, esto es visitar a los calificadores para
obtener los errores y ausencias que han propiciado una puntuación no acorde al trabajo realizado,
también es posible hojear la Proposición Técnica ganadora por parte de las empresas no
adjudicatarias.
3.5.3 Documentación Económica
La Oferta Económica, o los Criterios Automáticos son indudablemente el aspecto más
relevante a consensuar, ya que deciden en la mayor parte de los casos la adjudicación de un
contrato.
Para el cálculo de la Oferta Económica se atiende al concepto de “Baja”, que se define
como el porcentaje del presupuesto base de licitación al que se está dispuesto a renunciar para la
ejecución del contrato.
𝐵𝑎𝑗𝑎 = (𝑃𝐵𝐿 − 𝑃𝑂
𝑃𝐵𝐿) ∗ 100
PBL= Presupuesto Base de Licitación
PO= Precio Ofertado
De este modo una baja del 30% significa que el precio ofertado es un 30% inferior al del
presupuesto base de licitación.
En el precio a ofertar intervienen muchos criterios, y todos ellos deben de analizarse
profundamente, pese a ello hay factores externos y aleatorios que son los que hacen que el precio
óptimo sea cuestión del azar. Los aspectos claves que deben analizarse son los siguientes:
[3.1]
Diseño de una metodología lógica para concursar
44
3.5.3.1 Función de Puntuación
La función de puntuación define la calificación de las ofertas económicas presentadas, es
uno de los aspectos más relevantes que deciden el precio final ofertado por los licitadores. Ha
continuación se definen las funciones más comunes:
3.5.3.1.1 Proporcional
En la mayor parte de los casos, los organismos licitantes definen la puntuación de manera
proporcional, esto es, los puntos establecidos para el criterio precio se reparten equitativamente
entre la oferta más barata y la más cara recibida (baja más grande y baja más pequeña), por lo
que la empresa más barata recibe la máxima puntuación. Indudablemente ante este panorama no
cabe otra decisión que ofertar el mejor precio posible dentro de las posibilidades de la
organización, y sólo se debe ser reacio a actuar de otra manera si existen criterios subjetivos y
se tiene la convicción de que los puntos perdidos en la económica se pueden recuperar con la
técnica.
Figura 3-4. Representación de una Función de Puntuación Proporcional
3.5.3.2 Logarítmica
Cómo es lógico, hay administraciones que desean que el precio de adjudicación no sea
muy inferior al base de licitación, que no haya una baja grande, ya que por propia experiencia
no quieren que el contrato sea adjudicado con un precio ajustado o por debajo del mercado, lo
que supone situaciones problemáticas con la empresa ejecutora.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0 10 20 30 40 50Puntu
ació
n O
bte
nid
da
(Punto
s)
Baja Realizada (%)
Puntuación Proporcional
45
Para ello establecen fórmulas de puntuación dónde a medida que se incrementa la baja
ofertada, la puntuación se incrementa en menor proporción. Es común ver bajas del 40% que
han obtenido la máxima puntuación, y bajas del 30% que tienen cinco puntos unitarios menos.
Figura 3-5. Representación de una Función de Puntuación Logarítmica
3.5.3.3 Por Tramos
Otra forma de menospreciar las grandes bajas es establecer 2 tramos de puntuación
proporcionales, de manera que el segundo tramo es considerado el de las empresas más baratas,
y se reparten pocos puntos. El límite de los dos tramos también tendrá una fórmula para su
cálculo, por ejemplo la baja más grande más el 15%. Esto quiere decir que si la baja más grande
ofertada es el 40%, el punto límite de ambos tramos es la baja del 25%. De esta forma las
empresas que se encuentren entre 25-40% de baja se encontrarán con puntuaciones poco
distantes.
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10
20
30
40
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70
80
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Pu
ntu
ació
n O
bte
nid
a (P
un
tos)
Baja Realizada (%)
Puntuación Logarítmica
Diseño de una metodología lógica para concursar
46
Figura 3-6. Representación de una Función de Puntuación por Tramos
3.5.3.4 Tipología del Contrato
La tipología del contrato también afectará a la baja a ofertar, pues no es lo mismo los
contratos de obras, servicios o suministros. Por lo general los contratos de suministros son a los
que más baja se le hace, ya que se ven afectados en menor medida de cláusulas de ejecución, en
segundo lugar las obras, y por último los servicios.
En los servicios uno de los aspectos más a tener en cuenta es la subrogación del personal
que ha venido ejecutando el contrato otros años, y que encarecen el mismo, provocando bajas
mínimas. Para no dar lugar a problemáticas posteriores el organismo licitante publica el costo
laboral de este personal, que en muchas ocasiones roza el 60-70% del presupuesto base de
licitación, a lo que hay que sumar el costo de materiales y maquinaria, con lo que la baja en
muchas ocasiones no excede del 10%.
En cuanto a las obras y suministros se debe tener muy en cuenta la duración del contrato,
pues una temporalidad superior a 3 años establece muchas incógnitas en los precios de materiales
y suministros, que pueden aumentar considerablemente de un año para otro por condiciones del
mercado (petróleo) o cambios en la legislación (reducción de las ayudas a la energía
fotovoltaica).
3.5.3.5 Organismo Contratante
El Organismo Contratante también afectará a la oferta económica a presentar. Las
0
10
20
30
40
50
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80
0 10 20 30 40 50Puntu
ació
n O
bte
nid
a (P
unto
s)
Baja Ofertada (%)
Puntuación Por Tramos
47
empresas ante todo prefieren contratar con Administraciones de carácter estatal, que por así
decirlo tienen un mayor respaldo económico, y que vulgarmente se dice que son mejores
pagadores. Por lo tanto, el esfuerzo económico que puede hacer una organización para ofertar
un precio bajo con este tipo de organismo es mayor, ya que se ve recompensado con las
condiciones de pago. También afecta el hecho de que los pliegos y el proyecto que definen el
contrato se encuentran mejor definidos, y esto a la larga disminuye el número de problemas
durante la ejecución.
Considerando estos dos parámetros, se advierte que en segundo lugar se prefiere contratar
con las autonomías, y en tercer lugar con los municipios. En este sentido son los Ayuntamientos
los que tradicionalmente han realizado peor la gestión económica del pago a proveedores,
teniendo que establecer el Estado fórmulas de pago para subsanar deudas.
3.5.3.6 Importes de Adjudicaciones Pasadas
Pese al cálculo de costes y los criterios indicados anteriormente, el parámetro más
importante a tener en cuenta es el de las bajas ganadoras en licitaciones pasadas para el mismo
organismo y misma tipología de contrato.
El Departamento de Oficina Técnica debe hacer un estudio en profundidad en este sentido,
atendiendo a los presupuestos base de licitación de contratos adjudicados en fechas recientes y
no tan recientes, de manera que este historial dé una buena idea de por dónde está la baja óptima.
La obtención de esa información a menudo es difícil, ya que no todos los organismos
publican los datos de las aperturas económicas; la apertura económica es un acto público
generalmente, por lo que cualquier licitador puede asistir y tomar nota, aunque este trabajo
supone un gasto excesivo para las organizaciones. Otras posibilidades es solicitarlos cada vez
que se produzca una adjudicación, así que hay que llevar un control de todo el proceso de
licitación; o contratar los servicios de empresas privadas que asisten a las aperturas.
3.5.3.7 Oferta Temeraria
En la ley de contratación se definen los parámetros necesarios para considerar una oferta
económica desproporcionada o temeraria, lo que significa que se considera que tiene valores
anormales, o sea demasiado barata. Para el cálculo de estas ofertas la ley aconseja que se
consideren como tal las propuestas que se encuentren con una baja superior al 10% de la media
de todos los licitadores. Los organismos pueden establecer otro porcentaje inferior, de hecho,
durante la época de crisis económica ante la ausencia de obra pública, las que se licitaban tenían
Diseño de una metodología lógica para concursar
48
proposiciones con bajas muy grandes, en ocasiones bajas de más del 50%, por lo que muchos
organismos optaron por reducir el porcentaje de temeraria al 5%.
Entrar en baja temeraria supone casi estar excluido del proceso, la mesa de contratación
solicitará al licitador que justifique la oferta presentada con rendimientos, precios y toda
particularidad empresarial que redunda en el bajo precio, como por ejemplo tener trabajadores
discapacitados que tienen un coste empresarial menor. El estudio por parte de la mesa de
contratación suele ser bastante exigente, por lo que si realmente no hay un motivo que justifique
le precio anormal, la oferta económica no se atenderá, y se excluirá al licitador.
3.5.3.8 Estudio de Costes
En la Fase III se realizó el estudio exhaustivo de los costes, que será el que se utilice en
este apartado, actualizado a las consideraciones oportunas que hayan podido surgir durante el
plazo de presentación de ofertas.
Es difícil que dicho estudio arroje un importe competitivo de cara a la proposición de la
baja, es común que el estudio dé unos costes más baratos que el presupuesto base, pero sin llegar
a precios de adjudicaciones pasadas. Ante esta situación el Equipo Directivo tiene claro que si
quiere el contrato debe arriesgarse, y considerar que el estudio de costes está sobreprotegido,
que podrá negociar y modificar algunas partidas del proyecto durante la ejecución del contrato,
y confiar en la experiencia de la empresa.
Otro aspecto interesante, no muy común, es tener cierta información respecto de la
ejecución del contrato que no aparece en los pliegos, y que puede amortizar las pérdidas de la
oferta económica realizada. En los contratos de servicios es habitual que la empresa adjudicataria
sea invitada y muchas veces seleccionada para la realización de trabajos fuera del marco del
contrato en curso, y que suponen por lo tanto un extra al que sólo se puede acceder si eres el
adjudicatario. Un ejemplo práctico sería un servicio de seguridad de un edificio público, donde
el servicio consiste controlar la entrada y salida del personal funcionariado y de las visitas de
personas externas durante la jornada laboral, así como el cierre y vigilancia fuera de ella. Es
habitual que los edificios públicos acojan actos fuera del horario rutinario, como puede ser un
congreso, entrega de premios, etc…, y por lo tanto sea necesario un servicio de seguridad para
dicho acontecimiento. Este trabajo menor no entra dentro del contrato licitado y por lo tanto será
facturado aparte.
49
3.5.4 Organigrama de Flujo Fase IV
A continuación se muestra para la fase comentada el Organigrama de Mando de las
actuaciones descritas:
3.6 Apertura de Plicas
La apertura de los sobres depositados en el organismo licitante será en la secuencia
descrita en párrafos anteriores, siendo por lo general un acto público.
En primer lugar, aproximadamente a los 10-15 días de la finalización del plazo de
presentaciones se abren los sobres administrativos, que una vez revisados por la mesa de
contratación dan lugar a la admisión de la empresa dentro del procedimiento o la notificación de
la necesidad de subsanar algún apartado. En casos extremos puede excluirse a algún candidato
por no reunir las exigencias mínimas. Las subsanaciones más habituales se producen en las
cláusulas de solvencia técnica, aunque también es común errores en alguna declaración o falta
de escrituras. El acto de apertura de este sobre no es importante, y las empresas que asisten lo
hacen por conocer los licitadores que se han presentado.
Revisados y subsanados los sobres administrativos se procede a la apertura de los sobres
con la documentación valorable mediante criterios subjetivos, este acto tampoco reviste de
importancia y no asisten muchas empresas. La documentación de este sobre no es subsanable
como es lógico, y todo contenido incluido en este sobre que refleje información sobre la oferta
económica es motivo de exclusión.
Diseño de una metodología lógica para concursar
50
Una vez los calificadores han valorado las ofertas técnicas se publica y notifica a los
licitadores el día de apertura del sobre de criterios automáticos. A esta apertura sí asisten muchos
de los licitadores. Previa a la apertura se informa de las puntuaciones obtenidas por las diferentes
empresas en la Proposición Técnica, y se procede a la lectura de las ofertas presentadas por cada
licitador. En algunas ocasiones pueda haber ambigüedades o errores de apreciación durante el
acto público, lo que provoca que la mesa de contratación decida sobre la marcha la exclusión
del participante, la admisión de la oferta, o la necesidad de recabar más información.
3.7 Adjudicación Provisional y Adjudicación Definitiva
Tras la apertura económica la mesa de contratación realizará el cálculo de las empresas
que se encuentren con baja temeraria, y procederá a notificarles tal situación. Las organizaciones
dispondrán de entre 3-5 días para entregar los documentos que estime oportunos y que justifican
el precio anormalmente bajo. Tras la recepción de estos la mesa de contratación actuará en
consecuencia y publicará la admisión o la exclusión, y a continuación procederá con la
publicación del licitador con la oferta considerada más ventajosa, el adjudicatario provisional.
El adjudicatario provisional dispone de 10 días hábiles para la entrega de toda la
documentación necesaria para ser seleccionado adjudicatario definitivo: escrituras, avales
definitivos, personal encargado de la ejecución, …
Las empresas no adjudicatarias durante todo el proceso de adjudicación pueden considerar
trato de favor de la mesa de contratación a algún licitador, en especial al adjudicatario, por lo
que debe consensuar con el Departamento Legal de la empresa o con asesorías externas la
decisión de interponer un recurso para que se investigue o sea remitida la información pertinente
que justifique las decisiones tomadas.
Tras la adjudicación definitiva es muy recomendable solicitar al organismo contratante el
desglose de la puntuación de la oferta técnica si no ha sido publicada, además de la posibilidad
de visualizar la oferta presentada por el ganador del concurso. El Departamento de Oficina
Técnica deberá hacer este trabajo, y tomará nota de posibles mejoras y errores cometidos en la
propuesta realizada.
Diseño de una metodología lógica para concursar
51
51
3.8 Diagrama de Flujo Global de Todo el Proceso
Datos
52
52
4 DATOS
Como se ha ido comentando en apartados anteriores, la decisión más relevante a
considerar dentro del proceso de licitación es el precio a ofertar, o la llamada comúnmente como
baja económica [3.1].
Para la toma de esta decisión se analizó cualitativamente en apartados anteriores los
factores más relevantes. Ahora se desarrollará un análisis económico cuantitativo con los datos
arrojados por adjudicaciones pasadas. En concreto se van a analizar los 100 expedientes de obras
y los 100 expedientes de servicios con mayor presupuesto publicados por la Plataforma de
Contratación del Estado desde el año 2011 al 2017.
Las variables que se analizarán serán las siguientes:
- Presupuesto Base de Licitación.
- Tipología del Contrato: Obra o Servicio.
- Año de Publicación.
- Presupuesto de Adjudicación, también representado por la Baja.
- Número de Empresas presentadas al concurso.
- Ámbito Territorial del Organismo Licitante.
- Número de Licitaciones Anuales Similares Adjudicadas.
4.1 Obtención de los Datos
La obtención de los datos ha sido mediante la página de búsqueda de licitaciones de la
PCdE, donde se han filtrado los expedientes que cumplían las condiciones antes establecidas,
los resultados obtenidos se han ordenado en orden descendente en presupuesto base de licitación.
53
Figura 4-1. Imagen de la Página de Búsqueda de Licitaciones de la PCdE
Una vez ordenados se ha procedido a la selección de los expedientes uno a uno, extrayéndose
de los mismos los datos necesarios.
Figura 4-2. Imagen con la información publicada por la PCdE para un expediente
adjudicado.
Datos
54
4.2 Datos Obtenidos
Tras la obtención de los datos, se ha realizado una revisión de los mismos, para así
asegurar un óptimo análisis.
En total se han obtenido datos de 1.264 expedientes, no pudiéndose completar el año 2011
debido a la ausencia de información en la PCdE.
Destaca también la ausencia en muchas ocasiones del valor correspondiente al Número de
Empresas Licitadoras (EMP), principalmente en los años cercanos a la creación de la PCdE
(2011-2014). De los 1.264 expedientes, este dato aparece en 810 registros.
Por último se han descartado los expedientes adjudicados por lotes debido a la dificultad
de obtener los datos, y también las adjudicaciones con más de un 60% de baja, ya que puede
tratarse de un error en la publicación o tratarse de contratos con cláusulas especiales que no
pueden equipararse al resto. Ante estas situaciones simplemente se ha optado por saltar dicho
contrato y pasar al siguiente.
Tabla 4.1. Extracto de los datos obtenidos
Expediente Año
Tipo Organismo
Presupuesto
Base % Baja
#
Empresas
# Licitaciones
Similares
Anuales
2016-01743 2017 Obra Estatal 2.402.269,49 € 41,40 14 1.213
OB.17.02 2017 Obra Autonómico 2.399.484,42 € 23,98 8 1.213
OP.GET-14308.4 2017 Obra Autonómico 2.394.614,75 € 10,02 3 1.213
2016-01134 2017 Servicio Estatal 47.100.000,00 € 0,00 12 5.478
CNMY17/DGTIC/42 2017 Servicio Autonómico 33.631.080,88 € 0,50 1 5.478
ECAS-4003/2016 2017 Servicio Local 30.310.217,18 € 4,72 8 5.478
30.3/17-2; 51-V-0106 2017 Servicio Estatal 26.270.053,72 € 28,70 18 5.478
2017-00194 2017 Servicio Estatal 24.850.000,00 € 25,35 1 5.478
MT160005 2017 Servicio Estatal 21.768.000,00 € 0,00 1 5.478
2017-024500 2017 Servicio Autonómico 20.152.666,35 € 53,71 2 5.478
Tabla 4.2. Descripción de las variables cuantitativas. Período 2011-2017.
Variables cuantitativas Observaciones Media Desv. típica Min. Max.
Presupuesto base (mill. €) 1.264 3,5 9,7 0,0 188,6
Presupuesto adjudicado
(mill. €) 1.264 2,7 7,0 0,0 101,9
Baja (mill. €) 1.264 0,8 3,3 0,0 86,7
Nº empresas licitadoras por
contrato 810 11,8 12,6 1,0 85,0
55
Tabla 4.3. Descripción de las variables categóricas. Período 2011-2017.
Tipo de Contrato
Tipo de Administración Pública Total
Autonómica Estatal Local
Obra 191 388 42 621
Servicio 91 519 33 643
Total 282 907 75 1.264
Aplicación
56
5 APLICACIÓN
5.1 Definición de las Variables
La variable dependiente del modelo de regresión será el Presupuesto de Adjudicación
(PA), para hacer referencia a ella en más de una ocasión se atenderá al concepto de Baja, que se
definió anteriormente [3.1], y que responde proporcionalmente al Presupuesto de Adjudicación.
La variable independiente principal como es lógico será el Presupuesto Base de Licitación
(PB). Una vez se publique una licitación es el valor que más interesa implementar en el modelo
para ver el posible comportamiento del Presupuesto de Adjudicación, sobre todo a igualdad del
resto de variables explicativas o independientes.
El resto de variables explicativas (aparte del presupuesto base) son las siguientes:
- Año de publicación de la licitación (AÑO)
- Tipología del Contrato: Obra o Servicio (SERVICIO)
- Ámbito del Organismo Licitante: Nacional, Autonómico o Municipal (ESTATAL
o CA).
- Número de Empresas presentadas al concurso (EMP).
- Número de Licitaciones Anuales Similares Adjudicadas (LICENCIAS).
5.2 Análisis Descriptivo de la muestra empleada
En primer lugar se ha optado por comparar en el mismo eje de ordenadas la variable
dependiente con la independiente principal; esto es, el Presupuesto de Adjudicación contra el
Base de Licitación, obteniendo las dos gráficas siguientes (Figuras 5-1 y 5-2). La primera Figura
refleja todos los contratos, y la segunda de ellas los 200 con mayor Presupuesto Base. Esta
pequeña distinción se ha realizado para poder observar con mayor detalle los datos
representados.
57
Figura 5-1. Evolución de los Presupuestos de Adjudicación respecto a los Base de
Licitación para toda la muestra.
Como puede advertirse hay 200 contratos (15,5% de la muestra) que han superado los
5.000.000 €. La suma del presupuesto base de estos 200 contratos suponen exactamente 3,74.109
€, mientras que el resto suma 1,35.109 €. O sea, que el 15,5% de las licitaciones suponen el 73%
del presupuesto base total estudiado, frente al 27% del presupuesto que lo componen el 84,5%
de los contratos.
Era de esperar que la curva de Presupuesto de Adjudicación se encuentre por debajo de la
Base de Licitación, pudiéndose aventurar que ambas curvas a medida que disminuye el
Presupuesto Base se confunden, tienden a ser la misma, o sea el Importe de Adjudicación se
asemeja al de Licitación. Aunque sigue habiendo casos, con poca frecuencia, donde eso no
ocurre.
0
20
40
60
80
100
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160
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Pre
sup
ue
sto
s b
ase
y a
dju
dic
ad
o (
mill
. €
)
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
Número de licitaciones en la muestra
Ppto. adjudicado Ppto. base
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
Total muestra (1264 contratos ordenados por ppto. base en orden decreciente)
Aplicación
58
Figura 5-2. Evolución de los Presupuestos de Adjudicación respecto a los Base de
Licitación para los 200 contratos con mayor Presupuesto Base.
En esta gráfica (Figura 5-2) se puede observar con mayor detalle la evolución de la curva
con los Presupuestos de Adjudicación. Destacar la irregularidad de la curva de PA, pese a que
la distancia aumenta con el PB a medida que éste aumenta también, hay muchos contratos que
se adjudican por el precio de salida, o sea no existe una competencia para determinados
expedientes. Estos fenómenos ocurren debido principalmente a que son contratos a los que no
todas las empresas tienen acceso, ya sea por la dificultad del trabajo, como por el carácter
restrictivo que imponga el organismo licitante.
A continuación, se van a volver a representar la variable dependiente y la independiente
principal por año de publicación del contrato, y el resto de variables explicativas.
0
20
40
60
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Pre
sup
ue
sto
s b
ase
y a
dju
dic
ad
o (
mill
. €
)
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
Número de licitaciones
Ppto. adjudicado Ppto. base
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
Los 200 primeros contratos (ordenados por ppto. base en orden decreciente)
59
Figura 5-3. Evolución de los Presupuestos Base y de Adjudicación, y de la Baja en
promedio anual, por Año de Publicación.
Los datos individualizados por año dan a entender 3 períodos distintos, y que
probablemente el desencadénate haya sido la evolución de la crisis económica en España. El
primero de ellos (2012-2014) es el más irregular, pero podemos considerar una situación
semejante, donde se hace patente que las Administraciones no pudieron hacer grandes
inversiones en Obras y Servicios, al tener las Bajas Promedio más pequeñas. El segundo período
(2015-2016) tiene Bajas Promedio parecidas y suponen un pequeño despegue en la contratación
pública, coincidente con políticas moderadas, pero menos ahorrativas que los años precedentes.
Por último pese a representarse sólo 1 año (2017), da cuenta del cambio total de las
Administraciones, al aumentar de manera considerable el gasto público, deducción realizada por
las Bajas Adjudicatarias de este periodo muy por encima de los años anteriores, y lo que parece
que está siendo el fin del ciclo de la crisis económica.
2012 2013 2014 2015 2016 2017
0.5
11
.52
2.5
Ba
ja p
rom
edio
(m
ill. €
)
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Pre
sup
ue
sto
s b
ase
y a
dju
dic
ad
o (
mill
. €
)
0 200 400 600 800 1000 1200
Número de licitaciones
Ppto. adjudicado Ppto. base
Baja anual promedio
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
Aplicación
60
Figura 5-4. Evolución de los Presupuestos Base y de Adjudicación, y del número de
Empresas Licitadoras y de Licitaciones Semejantes, por Año de Publicación.
Esta nueva gráfica (Figura 5-4) arroja discrepancias con el análisis comentado
anteriormente. Por una parte, el número de Licencias permanece parejo en los 3 primeros años,
y a partir del 2014 el incremento es constante y en magnitudes semejantes año a año, por lo que
en este sentido no se podría diferenciar 3 períodos distintos, si no 2, un primer período estable
(2012-2014) y un segundo período de crecimiento (2015-2017).
El número de empresas licitadoras refuta la consideración del párrafo anterior, clarificando
un período de 2012-2015 en torno a las 8 empresas, y otro de 2016-2017 alrededor de 15
empresas. El aumento de empresas que licitan es notable en los últimos años, que debe ser el
efecto provocado por el aumento en el número de licitaciones, el efecto llamada, que empujó la
creación de nuevas empresas.
2012 2013 2014 2015 2016 2017
01
00
02
00
03
00
04
00
0
Nº
licen
cia
s s
imila
res
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Nº
de
em
pre
sas lic
itan
tes
0 200 400 600 800 1000 1200
Número de licitaciones
Nº empresas licitantes Nº licencias similares
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
61
La siguiente gráfica descriptiva expone el ajuste cuadrático (línea de color grana) entre
PA y PB, con la nube de puntos correspondiente a la muestra recogida:
Figura 5-5. Gráfico de dispersión y ajuste cuadrático que relaciona el Presupuesto de
Adjudicación con el Presupuesto Base.
Puede observarse una elevada correlación entre ambos presupuestos y un elevado grado
de ajuste a la función estimada, aunque la falta de un mayor número de datos PB con magnitud
alta hacen que el tramo final de la curva presente un mayor grado de incertidumbre.
Las dos siguientes gráficas (Figuras 5-6 y 5-7) representan la dispersión de PB y PA pero
diferenciando entre las variables Tipología del Contrato (Obra o Servicio) y Ámbito del
Organismo Licitante (Estatal, Autonómico o Municipal).
0
20
40
60
80
100
120
Pre
sup
ue
sto
adju
dic
ado
(m
ill. €)
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Presupuesto base (mill. €)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
Aplicación
62
Figura 5-6. Gráfico de dispersión y ajuste cuadrático PA-PB según tipo de contrato.
Destaca de esta nueva representación que hay más valores de Obras por debajo de la curva,
y de Servicio por encima, por lo que coincide con análisis anteriores donde se indicó que las
adjudicaciones de los Servicios se hacen con precios más cercanos al Presupuesto Base, o sea la
Baja es menor para esta tipología de contrato.
En cuanto a la gráfica que sigue, puede hacerse una afirmación parecida, ya que los
contratos Municipales en general están por encima de la curva, y los Autonómicos y Estatales
por debajo. Exterioriza total coincidencia con la hipótesis formulada de que en las entidades
locales el proceso de licitación no es tan competitivo como podría serlo, ya que los PA están más
cerca de PB que en el caso de las otras dos situaciones.
0
20
40
60
80
100
120
Pre
sup
ue
sto
adju
dic
ado
(m
ill. €)
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Presupuesto base (mill. €)
Obra Servicio
Función de ajuste
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
63
Figura 5-7. Gráfico de dispersión y ajuste cuadrático PA-PB según tipo de
Administración Pública contratante.
Por último, se muestran dos gráficos (Figura 5-8) con las dos variables no vistas hasta
ahora, número de empresas que compiten en cada contrato (EMP) y volumen de licencias
similares a cada contrato (LICENCIAS). Con respecto al número de empresas licitadoras, se
observa una cierta relación negativa entre el número de empresas concursantes y el presupuesto
de adjudicación, aunque dicha relación está sujeta a una varianza importante. A pesar de esto
último, podemos esperar que haya una relación de dependencia importante entre ambas variables
en el modelo de regresión.
0
20
40
60
80
100
120
Pre
sup
ue
sto
adju
dic
ado
(m
ill. €)
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Presupuesto base (mill. €)
Autonómico Estatal
Local Función de ajuste
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
Aplicación
64
Figura 5-8. Representación de PA respecto al número de empresas licitantes y al número
de licencias similares.
En cuanto al número de concursos similares, parece que los presupuestos de adjudicación
no se ven afectados por esta variable, obteniéndose valores esperados de PA parecidos para los
distintos valores de la variable LICENCIAS; como veremos a continuación, la escasa relación
entre estas dos variables nos va a permitir descartar a la variable LICENCIAS en el modelo
estimado.
5.3 El Modelo de regresión lineal múltiple
Para explicar el comportamiento y la variabilidad de la variable de presupuesto adjudicado
(PA) se ha optado por estimar un modelo de Regresión Lineal Múltiple.
La definición teórica del modelo es la siguiente, el cual se ha estimado con la muestra
recogida, considerando todas las variables recogidas menos LICENCIAS, que en regresiones
preliminares no ha mostrado ningún poder explicativo:
ln(𝑃𝐴𝑖) = ��0 + ��1 ln(𝑃𝐵𝑖) + ��2𝐸𝑀𝑃 + ��3𝐴Ñ𝑂 + ��11𝐸𝑆𝑇𝐴𝐷𝑂𝑖 + 𝛿12𝐶𝐴𝑖 +
+ 𝛿2𝑆𝐸𝑅𝑉𝐼𝐶𝐼𝑂𝑖 + 휀��
Dónde,
PA = Presupuesto de Adjudicación (€).
PB = Presupuesto Base de Licitación (€).
EMP = Número de Empresas Licitadoras (ud).
ESTADO = 1 si se trata de una licitación de carácter Estatal; 0 en otro caso.
CA = 1 si se trata de una licitación de carácter Autonómico; 0 en otro caso.
SERVICIO = 1 si se trata de un contrato de Servicio; 0 si el contrato es por Obra.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Pre
sup
ue
sto
adju
dic
ado
(m
ill. €)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Nº empresas licitantes
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Pre
sup
ue
sto
adju
dic
ado
(m
ill. €)
0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000
Nº licencias similares
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
[5.1]
65
AÑO = Año de Publicación de la Licitación.
Parámetros estimados por Mínimos Cuadrados Ordinarios:
��0 = Constante o Intercepto del modelo de regresión.
��1, ��2, ��3 = Parámetros asociados a las variables independientes cuantitativas.
𝛿11, 𝛿12, 𝛿2 = Parámetros asociados las variables independientes categóricas.
휀�� = Término de error o residuo muestral.
Antes de la obtención de modelo, se van a analizar los coeficientes de todas las variables,
en primer lugar ��1, el coeficiente de la variable explicativa Presupuesto Base (PB), a partir de la
definición inicial del modelo,
ln(𝑃𝐴𝑖) = ln(𝑃𝐴𝑖) + 휀�� = ��0 + ��1 ln(𝑃𝐵𝑖) + ��2𝐸𝑀𝑃 + ��3𝐴Ñ𝑂 + 𝛿11𝐸𝑆𝑇𝐴𝐷𝑂𝑖 +
+ 𝛿12𝐶𝐴𝑖 + 𝛿2𝑇𝐼𝑃𝑂𝑖 + 휀��
el parámetro ��1 tomando el resto de variables constantes tendrá la siguiente definición,
��1 =𝑑 ln(𝑃𝐴𝑖)
𝑑 ln(𝑃𝐵𝑖)=
𝑑𝑃𝐴𝑖 /𝑃𝐴𝑖
𝑑𝑃𝐵𝑖/𝑃𝐵𝑖 ≈
𝑉𝑎𝑟(%)𝑃𝐴𝑖
𝑉𝑎𝑟(%)𝑃𝐵𝑖
por lo que este coeficiente representa una tasa de variaciones relativas, mide el cambio
porcentual que experimente PA por un cambio porcentual que se produzca en el Presupuesto
Base (PB) (por ejemplo, por considerar un movimiento de un expediente a otro). Los
coeficientes que actúan de esta manera representan una elasticidad, en este caso de PA a PB.
Para el resto de coeficientes de variables cuantitativas se puede hacer un análisis parecido,
por ejemplo para ��2 se tiene el siguiente desarrollo,
��2 =𝑑 ln(𝑃𝐴𝑖)
𝑑 𝐸𝑀𝑃=
𝑑𝑃𝐴𝑖 /𝑃𝐴𝑖
𝑑 𝐸𝑀𝑃 ≈
𝑉𝑎𝑟(%)𝑃𝐴𝑖
𝑉𝑎𝑟 𝐸𝑀𝑃
lo que implica que estos coeficientes miden la tasa a la que varía porcentualmente PA ante una
variación en términos absolutos de la variable explicativa correspondiente (en el ejemplo EMP).
El parámetro mide por tanto la semi-elasticidad de PA a la variable explicativa correspondiente.
[5.1]
[5.2]
[5.3]
Aplicación
66
En cuanto a los coeficientes 𝛿, coeficientes de variables categóricas, se realiza a
continuación un desarrollo que permite entender el significado de los mismos:
ln(𝑃𝐴𝑖) = ��0 + ��1 ln(𝑃𝐵𝑖) + ��2𝐸𝑀𝑃 + ��3𝐴Ñ𝑂 + ��11𝐸𝑆𝑇𝐴𝐷𝑂𝑖 + 𝛿12𝐶𝐴𝑖 + 𝛿2𝑇𝐼𝑃𝑂𝑖
+ 휀��
Sobre el modelo anterior, el coeficiente 𝛿11 permite medir el efecto de cambiar, ceteris
paribus, un contrato desde la categoría base de la variable ‘tipo de Administración que ofrece el
contrato’, que en nuestra estimación es: categoría base = AYUNTAMIENTO, a la categoría de
dicha variable ESTADO:
𝑙𝑛(𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜) = ��0 + ��1 ln(𝑃𝐵𝑖) + ��2𝐸𝑀𝑃 + ��3𝐴Ñ𝑂 + 𝛿11 · 1 + 𝛿12 · 0 + 𝛿2𝑇𝐼𝑃𝑂𝑖 + �� 𝑖
𝑙𝑛(𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙) = ��0 + ��1 ln(𝑃𝐵𝑖) + ��2𝐸𝑀𝑃 + ��3𝐴Ñ𝑂 + 𝛿11 · 0 + 𝛿12 · 0 + 𝛿2𝑇𝐼𝑃𝑂𝑖 + �� 𝑖} ⇒
⇒ 𝑙𝑛(𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜) − 𝑙𝑛(𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙) = 𝑙𝑛 (𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜
𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙 ) = 𝛿11 ⇒
⇒ e𝑙𝑛(
𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙
)=
𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜
𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙 = e��11 ⇒
⇒𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜
𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙 − 1 =
𝑃𝐴𝑖;𝐸𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 − 𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙
𝑃𝐴𝑖;𝐿𝑜𝑐𝑎𝑙 = e��11 − 1 = ∆(%)PA
El exponencial del coeficiente estimado menos 1 permite estimar la variación porcentual
del presupuesto de adjudicación entre un contrato local y uno estatal a igualdad del resto de
condiciones como se verá más adelante.
Una vez desarrollado el modelo, se va a proceder a la estimación del modelo, para lo cuál
se ha utilizado la aplicación informática STATA:
[5.1]
[5.4]
67
Tabla 5.1. Primer modelo estimado para explicar el Presupuesto Adjudicado.
Sustituyendo los coeficientes estimados en el modelo [5.1] se obtiene la siguiente
expresión:
ln(𝑃𝐴𝑖) = 1,004232 ln(𝑃𝐵𝑖) − 0,0052828 𝐸𝑀𝑃 − 0,1308856 𝐸𝑆𝑇𝐴𝐷𝑂𝑖
− 0,0838578 𝐶𝐴𝑖 + 0,0753245 𝑆𝐸𝑅𝑉𝐼𝐶𝐼𝑂𝑖
De este primer modelo debe aclararse que la muestra es de 810 registros (Number obs),
que se corresponde con el número de contratos para los que se ha podido conocer la variable
Número de Empresas (EMP). Por tanto, aunque se ha obtenido información de un total de 1264
contratos, solo hemos podido incluir en el modelo 810 contratos, se ha perdido por tanto el 35,9%
de la muestra. A pesar de esta pérdida de información, la muestra sigue siendo lo suficientemente
grande como para obtener resultados representativos de la población estudiada.
Una vez corrida la muestra, STATA genera el coeficiente de determinación (parámetro R-
Squared) que da cuenta de la bondad en el grado de ajuste del modelo. Un coeficiente del 98,3%
implica que la suma de cuadrados del modelo propuesto (∑ (𝑃��𝑖 − 𝑃𝐴 )2𝑛
𝑖=1 ) explica casi la
totalidad de la suma de cuadrados total de la variable endógena (∑ (𝑃𝐴𝑖 − 𝑃𝐴 )2𝑛𝑖=1 ), siendo el
componente residual ∑ (𝑃𝐴𝑖 − 𝑃��𝑖)2𝑛
𝑖=1 prácticamente despreciable. Dicho de otra forma,
nuestro modelo es capaz de explicar casi toda la varianza de la variable dependiente.
_cons .8836344 11.80948 0.07 0.940 -22.29747 24.06474
SERVICIO .0753245 .0140165 5.37 0.000 .0478113 .1028378
TIPO
ESTADO -.1308856 .0271516 -4.82 0.000 -.184182 -.0775892
CA -.0838578 .0285091 -2.94 0.003 -.139819 -.0278967
AAPP
AÑO -.0005066 .0058595 -0.09 0.931 -.0120084 .0109953
EMP -.0052828 .0005439 -9.71 0.000 -.0063503 -.0042152
log_PB 1.004232 .0063692 157.67 0.000 .99173 1.016735
log_PA Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
Total 1546.78542 809 1.91197209 Root MSE = .18081
Adj R-squared = 0.9829
Residual 26.2507835 803 .032690889 R-squared = 0.9830
Model 1520.53464 6 253.42244 Prob > F = 0.0000
F( 6, 803) = 7752.08
Source SS df MS Number of obs = 810
[5.5]
Aplicación
68
A primera vista destaca que el coeficiente (columna Coef en la tabla) con mayor magnitud
es el del Presupuesto Base (log_PB), y el menor el del Número de Empresas (EMP). La
Constante o Intercepto del modelo (��0) y el coeficiente asociado a AÑO (��3) no son
significativamente distintas de cero, como se verá más adelante. Un valor elevado del coeficiente
da una idea acertada, pero no definitiva, de la importancia cuantitativa de la dependencia del PA
de las variables explicativas.
Los coeficientes de PB y SERVICIO son positivos, y los de EMP, ESTADO, CA son
negativos, lo cuál quiere decir que el Presupuesto de Adjudicación aumenta si PB lo hace, lo que
es lógico; también aumenta si se trata de un contrato de Servicio (en vez de Obra), esta
afirmación se comentó en apartados anteriores, y uno de los motivos que lo justifica es que existe
un gran número de contratos de servicios que implican la subrogación de personal, por lo que
los licitadores no realizan bajas grandes.
Respecto a los coeficientes negativos tiene sentido que un aumento del número de
empresas licitadoras en un concurso implica que el PA disminuirá debido a la mayor
competencia existente. En cuanto al carácter de la Licitación, se entiende que cuando se trata de
un contrato Estatal o Autonómico, el precio de adjudicación es menor que si se trata de un
contrato Local. Puede explicarse esta conclusión debido al temor generalizado que existe en
torno a los contratos municipales, donde las condiciones de pago son peores, así como la
existencia de un mayor número de problemas durante la ejecución de los contratos, al disponer
de menos recursos técnicos o no haber definido correctamente los trabajos en los pliegos; por lo
que ante estos temores los licitadores son más reacios a ejecutar un contrato por menos importe.
El estadístico t (t de student) asociado a cada covariable, permite contrastar si los
coeficientes estimados son significativamente distintos de cero, lo cual ocurre si su valor en valor
absoluto supera la cifra de dos cuando en nivel de significación del contraste se ha fijado en un
5% (| t | > 2). En nuestro modelo solo dos coeficientes resultan no significativos (no podemos
asegurar que sean diferentes a cero): la constante del modelo y la variable que controla el año de
salida a concurso del contrato. Esta última variable pierde peso en la estimación porque las
restantes variables explicativas capturan o explican mejor la varianza de la variable explicada
PA.
A continuación, se propone un segundo modelo que opta por eliminar la variable del
Número de Empresas EMP, para así poder disponer de un tamaño de muestra mayor. Los
resultados obtenidos se muestran en la siguiente tabla:
69
Tabla 5.2. Segundo modelo estimado para explicar el Presupuesto Adjudicado.
Con la nueva muestra, el coeficiente determinación R2 permanece por encima del 98%
(incluso aumenta levemente respecto al primer modelo), indicando dicho valor que el ajuste del
modelo es muy elevado.
Los coeficientes asociados a las variables independientes con mayor magnitud son ahora
algo más pequeños, y los que antes eran muy pequeños ahora han aumentado. Estos cambios en
los parámetros se deben a la omisión de la variable relevante EMP (número de empresas que
compiten en cada contrato), cuyo efecto parece que es recogido principalmente por la variable
año de publicación, con la que guarda una fuerte relación (véase la Figura 5-4).
Todas las variables resultan ahora significativas (la variable AÑO y la Constante del
modelo a un nivel de significación =10%), por lo que procederemos a evaluar el valor y el
signo de cada coeficiente estimado.
En primer lugar el coeficiente de la variable principal es menor que uno (��1<1), cuando
en el modelo anterior era mayor. Por lo que en [5.2] la variación porcentual de PB es mayor que
la variación porcentual de PA, así que a medida que PB va creciendo, PA lo hace en menor
medida. Esto se confirma en el gráfico de ajuste cuadrático (Figura 5.5), reflejado en el
decaimiento de la curva.
_cons -16.41497 8.715276 -1.88 0.060 -33.51305 .6831039
SERVICIO .1256022 .0114628 10.96 0.000 .1031139 .1480905
TIPO
ESTADO -.1063774 .0237839 -4.47 0.000 -.1530378 -.059717
CA -.045938 .0259002 -1.77 0.076 -.0967505 .0048744
AAPP
AÑO .0080255 .0043259 1.86 0.064 -.0004612 .0165122
log_PB .980807 .0050607 193.81 0.000 .9708786 .9907354
log_PA Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
Total 3010.52522 1263 2.38363042 Root MSE = .19675
Adj R-squared = 0.9838
Residual 48.6977466 1258 .03871045 R-squared = 0.9838
Model 2961.82747 5 592.365494 Prob > F = 0.0000
F( 5, 1258) =15302.47
Source SS df MS Number of obs = 1264
Aplicación
70
El análisis para CA, ESTADO y SERVICIO es el mismo que el reseñado en párrafos
anteriores. En cuanto al AÑO, no puede establecerse una concordancia clara, en principio debe
relacionarse el avance del tiempo con el decaimiento de la crisis económica, lo que puede
provocar un exceso de contratos, y ante eso las empresas pujan con bajas más pequeñas; esta
hipótesis contradice en cierta manera afirmaciones anteriores que relacionaban el fin de la crisis
con un aumento del número de empresas y por lo tanto de la competencia.
Para el estudio [5.4], se muestra a continuación los valores obtenidos de variación
porcentual de PA en función de las variables categóricas a igualdad del resto de condiciones rn
los dos modelos.
Tabla 5.3. Variación porcentual de PA en las variables categóricas a igualdad de
condiciones para el resto de variables.
Valor de la Variable ∆(%)PA
Modelo 1 Modelo 2
Local→Autonómico -8,04 -4,49
Local→Estatal -12,27 -10,09
Obra→Servicio 7,82 13,38
La explicación antes dada entre contratos con locales y estatales queda aquí reflejada
claramente, donde si el contrato es de ámbito nacional el precio de adjudicación será
aproximadamente 12,27% menor que si fuese de un ayuntamiento. De la misma manera puede
extrapolarse a locales y autonómicos, aunque aquí la variación se reduce al 8%, y esto es debido
a que las administraciones autonómicas no pueden considerarse tan fiables como las estatales.
En cuanto a si el contrato es de obra o de servicio se cumple lo dicho hasta ahora, las
adjudicaciones de los servicios son por importe mayor.
Por último, en el siguiente gráfico se representa en escala logarítmica los datos PA vs. PB
de la muestra (puntos rojos), el resultado del modelo lineal (puntos azules), y el error estimado
para cada expediente (puntos de color verde). El modelo utilizado es el primer modelo estimado,
que incluye la variable relevante número de empresas que compiten en cada contrato (EMP).
71
Figura 5-9. Representación del modelo estimado (escala logarítmica).
El gráfico muestra un elevado grado de ajuste del modelo propuesto, el cual genera unos
residuos que son estacionarios en media (valor medio en torno al cero) y estacionarios en
varianza (residuos homocedásticos). Además de estas dos propiedades, la propia linealidad del
modelo estimado, la aparente exogeneidad de las variables explicativas (el residuo no parece
depender del nivel de PB) y la ausencia de autocorrelación entre los residuos (que muestran un
patrón de comportamiento aleatorio), permiten afirmar que los coeficientes estimados con
eficientes, consistentes e insesgados –satisfacen en definitiva los llamados supuestos de Gauss-
Markov.
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
Pre
sup
ue
sto
adju
dic
ado
(m
ill. €)
(lo
ga
ritm
os).
Va
lor
real y p
redic
ció
n
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
Presupuesto base (mill. €) (logaritmos)
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la muestra.
Conclusiones
72
6 CONCLUSIONES
El proceso de licitación se ve afectado por múltiples factores, los cuáles en su mayoría son
imposibles de controlar o predecir. La organización del trabajo a realizar supone un esfuerzo
grande dentro de las empresas, y en la mayor parte de las ocasiones el trabajo realizado es estéril
económicamente, aunque sí puede hablarse de acumular experiencia en este campo, algo
fundamental para la buena marcha en concursos futuros.
Pese a la regulación europea en materia de transparencia en la contratación de obras,
servicios o suministros con cargo público, en España se puede hablar aún de un porcentaje
elevado de contrataciones tramitadas a la sombra, que en muchas ocasiones indudablemente son
necesarias, pero en otras debe alertarse de error burocrático o incluso trato preferencial. Esta
afirmación se enmarca de los datos recogidos, al haber grandes contratos públicos que se han
adjudicado por importes parecidos al de partida.
Se ha mencionado en varias ocasiones en este documento, que la publicación de una
licitación importante para una organización supone entrar en un estado de alerta que afecta a
todo el personal implicado en el trabajo, y de manera especial a la dirección de la empresa, que
ve una posibilidad de negocio que no quiere dejar de escapar. La inquietud y ansiedad que se
vive dentro de la empresa durante el plazo de presentación de las ofertas, condiciona la toma de
malas decisiones en muchas ocasiones, por lo que es necesario implantar pautas e hitos de
comportamiento que afiancen el trabajo.
El factor más importante que decide la mayoría de los contratos es sin duda el precio
ofertado, el cuál como es lógico depende de la magnitud del Precio Base de Licitación, de los
otros factores estudiados destaca el número de empresas que licitarán en el concurso. A pesar de
la estrecha relación entre el Precio de Adjudicación y el Presupuesto Base, estas otras variables
explicativas tienen capacidad para influir en las adjudicaciones.
Pese a que la mayor parte de las variables estudiadas se conocen a priori (antes del plazo
de finalización de entrega de las proposiciones), no es posible dar con el precio de la futura
adjudicación de forma idónea, por lo que debe considerarse a este proceso todavía fuera de
control, y considerar inclusive la influencia del azar.
73
El aumento continuo de información sobre los concursos públicos hace posible que en los
años venideros sea posible la realización de modelos más ajustados, teniendo en cuenta un mayor
número de factores, y consiguiendo por lo tanto más posibilidades de localizar variables muy
relacionadas con los importes de adjudicación.
Conclusiones
74
Referencias
- Plataforma de Contratación del Sector Público, https://contrataciondelestado.es/
- BOE núm. 272, Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que
se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y
del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
- Diario Oficial de la Unión Europea L74/3, Vocabulario Común de Contratos Públicos.
- Ministerio de Hacienda y Función Pública, http://www.minhafp.gob.es/
- Introducción a la econometría, Un enfoque moderno; 4a. edición; Jeffrey M. Wooldridge;
Cengage Learning 2009.
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