Oobjetivodotexto discutir oprocessode integraolatino-ameri-cana,
comateno especial s posies brasileiras, visando compre-ender os
elementos de continuidade entre a poltica dos primeirosanos da
Repblica, particularmente o perodo do Barodo RioBran-co (1902-1912)
e a atualidade. Buscam-se as razes remotas da pol-tica brasileira
em relao integrao regional que nos anos
1980549ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014*
Artigo recebido em 17 de junho de 2013 e aprovado para publicao em
6 de junho de 2014.** Doutor emHistria Econmica pela Universidade
de So Paulo (USP), professor titular aposen-tado da Universidade
Estadual Paulista (Unesp) e docente do Programa de Ps-graduao San
Tia-go Dantas da Unesp-Unicamp e da Pontifcia Universidade Catlica
de So Paulo (PUC-SP).E-mail: [email protected].*** Doutor em
Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professor
adjunto da Uni-versidade Federal de Uberlndia (UFU) e pesquisador
do Centro de Estudos de Cultura Contempo-rnea (Cedec) e do
Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os
Estados Unidos(INCT-Ineu). E-mail: [email protected].****
Professor titular aposentado da Universidade Estadual Paulista
(Unesp) e pesquisador do Cen-tro de Estudos de Cultura Contempornea
e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia paraEstudos sobre os
Estados Unidos (INCT-Ineu). E-mail: [email protected]
INTERNACIONAL Rio de Janeiro, vol. 36, no2, julho/dezembro 2014, p.
549-583.UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil*ClodoaldoBueno,**HaroldoRamanziniJnior***eTulloVigevani****confluiu
na proposta do Mercosul. Ser estudada, portanto, a polti-ca
brasileira relativa aos seus vizinhos ao longo do sculo XX.
Seroapontados experimentos de coordenao de polticas e estratgiasque
buscavama maximizao de interesses dos pases da regio. ocaso do
acordo ABCdiscutido e malogrado no perodo do Baro doRio Branco.
Houve outros ensaios ao longo do sculo XX. Um de-les, o Tratado
sobre Livre Intercmbio, assinado pela Argentina epeloBrasil,
emnovembrode1941, pelos ministros EnriqueRuiz-Guiaz e Oswaldo
Aranha, mas que no chegou a ser efetiva-do. Aquesto foi retomada
coma importante proposta de umacordode livre comrcio apresentada
nos anos 1950 por Juan Domingo Pe-rn, da Argentina. Deve ser
lembrada ainda a tentativa, que no pas-sou de tal, do governo
Humberto de Alencar Castello Branco de ne-gociar uma Unio Comercial
coma Argentina, presidida pelo Gene-ral Ongania em 1967, ideia logo
abandonada com a posse do Gene-ral Artur da Costa e Silva. Esses
movimentos so significativos nosentido de demonstrar acordos de
aproximao entre os pases da re-gio durante o sculo XX, sobretudo
entre Brasil e Argentina, mas,at os anos 1980, no tiveram forte
densidade. Durante parte do pe-rodo em anlise, a relao do Brasil
com os pases vizinhos foi im-pulsionada por aspectos de rivalidade
e diferenciao.Antes do Mercosul, as discusses sobre a integrao na
Amrica La-tina e do Sul tiveram um carter romntico ou apenas
comercial,como foramos casos da Aliana Latino-Americana de Livre
Comr-cio (ALALC), criada em 1960, e da Associao Latino-Americanade
Integrao (Aladi), a partir de 1980. Do ponto de vista da
polticaexterna brasileira, apenas a partir de meados dos anos 1980
o mbitoregional passou a ser visto como um eixo estruturador do
comporta-mento internacional do pas. Houve tentativas anteriores no
sentidode fomentar a cooperao regional, no necessariamente emuma
l-gica de integrao. O contexto latino-americano at os anos
1980permitiuque a busca pelodesenvolvimentonacional
autnomofosseClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani550
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014um
objetivo forte. Em outros casos, a busca de uma relao privile-giada
com os Estados Unidos uma atrao forte no somente porheranas
estratgicas determinadas pelo contexto continental, mastambm pelos
atrativos que a maior economia do continente podeoferecer.Uma
interpretao reiterada por alguns autores que o ano de 1985sinaliza
a passagemda fase romntica para a fase pragmtica da inte-grao,
conforme confirmariam as relaes entre Argentina e
BrasilnosgovernosRal AlfonsneJosSarney(BARBOSA, 1996).Essas relaes,
a partir desse momento, superam dcadas de receiosrecprocos, o que
possibilitou o incio do processo de integrao eco-nmica fora de
esquemas multilaterais tradicionais, mas apoiado so-bre a parcial
complementaridade de suas economias. Para o Brasil,preservava-se o
sentido universalista de sua poltica externa, mas,dentro dele, foi
fortalecida e ampliada a prioridade s relaes comos pases vizinhos,
sobretudocoma Argentina. As iniciativas de inte-grao, tanto na
etapa bilateral, como, posteriormente, na do Merco-sul, viriama
modificar o padro de interao dos pases do Cone Sul.Tiveramcomo
marcos a soluo do contencioso Itaipu-Corpus e, emseguida, a
solidariedade brasileira Argentina, na Guerra das Malvi-nas de
1982.Tendo emconta os objetivos apresentados acima, o trabalho est
or-ganizado da seguinte forma: na primeira seo, discutiremos a
traje-tria da poltica brasileira emrelao integrao regional no
pero-do do Baro do Rio Branco at a Operao Pan-Americana de 1958.Na
segunda seo, analisaremos as experincias da Comisso Eco-nmica para
a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e da ALALC, bus-cando
identificar seu significado no tocante poltica brasileira
deintegrao e cooperao. A terceira seo ser dedicada anlise daAladi.
Por fim, a quarta seo tem como objetivo analisar o Merco-sul,
considerando a sua diferena emrelao s experincias
anterio-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil551ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014res.
Tambm buscamos identificar os elementos de continuidade dapoltica
brasileira emrelaoaos pases da Amrica doSul, docome-o do sculo XX
aos dias de hoje.1.DoABCdeRioBrancoOperaoPan-Americana(1902a1958)O
Baro do Rio Branco, durante toda sua gesto no Ministrio dasRelaes
Exteriores (MRE) (1902-12), cultivou retrica elevada efavorvel s
boas relaes com todas as naes do hemisfrio, masconhecia os limites
da solidariedade sul-americana. Por isso, mes-mo, quando se tornou
figura de prestgio emtoda a regio, teve o cui-dado de nunca deixar
aparecer que seu pas tivesse pretenses de li-derana. As
suscetibilidades que as naes hispano-americanas exi-biam em questes
que envolviam interesses brasileiros o levavam aperceber que
oBrasil tinha pouca chance de exercer influncia solit-ria sobre
elas. Rio Branco considerava seu pas diferente dos demaisda Amrica
Latina, poca palcode interminveis convulses polti-cas. Os
pronunciamentos e as guerras civis traziam descrdito, ver-gonha e
desconsiderao para a rea, que, assim, atraa atentados soberania de
suas naes. O Chile seria a nica exceo. A maneiramais eficiente de
se proteger contra tais atentados seria, segundo ele,garantir a
estabilidade poltica da regioa fimde se fazer encerrar suaera de
revolues. Reconhecia que no era s nos pases vizinhosque lavra o
esprito revolucionrio, mas tambmno Brasil, desde al-guns anos, e na
Repblica Argentina at certo ponto (AHI, 1904). Alinha geral da
poltica exterior de Rio Branco em relao AmricadoSul foi a busca
doequilbrioa fimde se evitar sonhos imperialistasou projetos de
hegemonia originados no seu prprio espao, o que
oconvenciaaobservarumapolticadecordialintelignciacomaArgentina e o
Chile (LINS, 1945, p. 613). No ofcio ao ministro ple-nipotencirio
do Brasil emBuenos Aires, datado de 22 de
novembroClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani552
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014de
1904, formulou claramente seu pensamento a respeito e sugeriu
acriao, pelos trs principais pases da Amrica do Sul, de
uminstru-mento legal que levasse a atitudes voltadas para a paz e a
ordem naregio.Na Argentina, o presidente Julio Roca (1880-1886;
1898-1904) foitambm defensor da atuao conjunta das trs principais
repblicasda Amrica do Sul, integrantes do ento chamado tringulo
ABC.Em 1904, ele e seu chanceler Jos A. Terry estabeleceram,
comouma das condies para o reconhecimento do novo Estado do Pana-m,
que o ato fosse conjunto, realizando-se, assim, conforme afir-mou
Fraga (1994, p. 44), a primeira ao concreta do ABC.Ao defender a
influncia compartilhada, Rio Branco agia sobretudocom pragmatismo.
A amizade entre as trs naes, alm do equil-brio, impediria
intervenes de uma delas emrepblica de menor ex-presso, bem como
deixava o Brasil mais vontade no contextosub-regional. Em
correspondncia oficial, afirmou: a estreita ami-zade entre o Brasil
e o Chile tem servido para conter as suas [dos ar-gentinos]
veleidades de interveno franca no litgio chileno-perua-no, noque
tivemos coma Bolvia e noque ainda temos pendente como Peru (AHI,
1906). A aproximao das trs naes adquiria um arde entente do Sul e
provocava receios, sobretudo nos peruanos, con-forme informou o
embaixador do Brasil em Washington, JoaquimNabuco.Em 20 de outubro
de 1907, em Santiago, Puga Borne (ministro dasRelaes Exteriores do
Chile) e Lorenzo Anadn (representante daArgentina naquela capital)
redigiram um projeto de tratado para re-gular as relaes entre os
pases do ABC. Oesboo feito por ambos,embora contemplasse a
regulamentao da imigrao e a adeso deoutros pases, tinha carter de
aliana militar e at previa uma dis-creta equivalncia nas foras
navais dos trs. Oassunto no prospe-rou, sobretudo em razo da
conjuntura ento existente nas
relaesUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil553ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014bilaterais
Brasil-Argentina, marcada pela tenso, diferente, portanto,daquela
que se observara ao tempo do presidente Roca. Rio Brancono via
possibilidade de cordialidade entre Brasil, Chile e
Argentinaenquanto seu rival na questo das Misses, Estanislo
Zeballos, queteria veleidades de hegemonia e interveno emnegcios
alheios,fosse ministro das Relaes Exteriores. Ochanceler brasileiro
queriaexaminar o assunto relativo entente s mais adiante, comtempo
ecalma e de modo a no prejudicar a intimidade com o
governoamericano, que era grande, e promover o estreitamento da
amizadetambmcomoChile(apudCONDURU, 1998, p. 106-110, p.77-78).Em13
de fevereiro de 1909, Rio Branco recebeu a minuta de umpro-jeto de
pacto de cordial inteligncia de Puga Borne, naquele momen-to
ex-ministro das Relaes Exteriores, quando de sua passagempelo
Brasil em direo Europa, a fim de ocupar a representao deseu pas
emParis. Rio Branco formulou outro e o entregou, no dia 21do mesmo
ms, ao referido diplomata, mas preferiu que a propostafosse
apresentada Argentina pelo Chile. Segundo Conduru (1998),o projeto
de Rio Branco preservou no artigo 1oa frmula do projetoPuga Borne
ao declarar que havia entre os trs pases a mais perfeitaharmonia e
que desejavam mant-la e robustec-la, procurandoproceder sempre de
acordo entre si emtodas as questes que se rela-cionem com os
interesses e aspiraes comuns e nas que se encami-nhem a assegurar a
paz e estimular o progresso da Amrica do Sul(apud CONDURU, 1998, p.
112; BANDEIRA, 1973, p. 179; LINS,1945, v. 2, p. 770-771). Ricupero
(1995) afirma que o foco do acor-doestava noseuartigo1o.
Peloartigo2odoprojeto, as partes obriga-vam-se a submeter a
arbitramento os desacordos de qualquer natu-reza que ocorrerem
entre elas e que no tenham podido resolver-sepor via diplomtica,
desde que no envolvessem interesses vitais,a independncia, a
soberania ou a honra dos Estados contratantes. Oartigo 6oprevia
regras a serem observadas na hiptese de desinteli-gncia grave entre
eles que no comportassem recurso a juzo
arbi-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani554 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014tral.
A preocupao de Rio Branco com a ordem e a estabilidade daregio est
refletida no artigo 9o, que previa a obrigao de os gover-nos
contratantes impedirem, nos respectivos territrios, que se
reu-nisseme se armassemimigrados polticos. Os dois artigos
seguintesdetalhavam ainda mais o procedimento ao vedarem o comrcio
aosinsurgentes de pases limtrofes, alm de outras disposies como
odesarmamentodeasilados(CONDURU, 1998, p. 75, p. 84, p.110-112;
LINS, 1945, p. 770-771; LINS, 1965, p. 522-523;RICUPERO, 1995, p.
95).O projeto do ABC de Rio Branco no contemplava questes
econ-micas ou comerciais nem o referente equivalncia naval no
ConeSul. Aaproximao entre os trs pases no seria destinada a
contra-balanar a influncia norte-americana na Amrica do Sul, o que
nospermite inferir que, para o chanceler brasileiro, o ABCfazia
parte doque se poderia chamar de condomnio oligrquico de naes
destina-do a manter a paz nessa rea do hemisfrio (AHI, Despacho
paraWashington, 10 mar. 1906 apud LINS, 1945, p. 757-761).Aideia de
que o Brasil, a Argentina e o Chile devessemse apoiar
re-ciprocamente e de que essa eventual entente no assumiria
carterantinorte-americano faria aumentar o prestgio das trs naes e
con-tribuiria para afastar tentativas imperialistas da Europa.O
ABC, ao tempo de Rio Branco, no passou da fase preliminar
denegociaes. Mesmo assim, houve uma tentativa de atuao concer-tada
entre as trs naes quando da IV Conferncia InternacionalAmericana,
que se realizou em 1910, em Buenos Aires. O Brasil to-mou a
iniciativa de estabelecer secretamente um entendimento pr-vio comos
outros dois pases emtorno de uma frmula de resoluoem apoio doutrina
Monroe, redigida por Joaquim Nabuco poucoantes de sua morte. A reao
que o vazamento do assunto provocounos representantes das demais
naes americanas levou o Brasil e aArgentina, apoiados pelos Estados
Unidos, a desistir de submeter
aUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil555ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014debate
a resoluona citada conferncia (BURNS, 1966,p.154-155). O New York
Herald, em 4 de setembro de 1910, publi-coumatria de
seucorrespondente emBuenos Aires, na qual atribuiu ao dos delegados
chilenos o fracasso da ampliao da doutrinaMonroe que iria ser
proposta pela representao brasileira. A ideiado ABC, todavia, iria
reaparecer mais adiante, na gesto Lauro Ml-ler, mas em outra
conjuntura das relaes hemisfricas.Os tratados pacifistas foramuma
reao exacerbaoda crise da erados imprios na primeira dcada do sculo
XX. Assinaram-se trata-dos e formaram-se ligas com objetivos
ofensivos e defensivos, bemcomo pactos destinados a evitar rupturas
da paz por meio do apazi-guamento e propostas de criao de
mecanismos para soluo decontrovrsias.Em24de julhode 1914, Domciode
Gama, embaixador doBrasil emWashington, e William Jennings Bryan,
secretrio de Estado nor-te-americano, firmaramumtratado pacifista
que previa soluo ami-gvel de dificuldades que pudessem surgir entre
seus dois pases. Oato fazia parte da srie de acordos bilaterais do
gnero, propostos eassinados pelo governo norte-americano com
diversos pases. Ofir-mado como Brasil era o vigsimo e estabelecia
que as eventuais difi-culdades, no abrangidas pela Conveno de
Arbitramento de 23 dejaneiro de 1909, seriam submetidas a uma
comisso permanente deinvestigao, na hiptese de no se conseguir
acordo diplomtico di-reto. Os pases signatrios comprometiam-se,
ainda, a no recorrer guerra enquanto a citada comisso no
apresentasse seus resultados.Ficavam, todavia, excludas as questes
de carter jurdico que afe-tassemos interesses vitais, a
independncia, ou a honra de qualquerdos dois Estados contratantes,
ou [que pusessem] em causa interes-ses de terceiro (MRE, 1914/15,
p. 37, 140-144).Avisita que Lauro Mller, sucessor de Rio Branco no
Ministrio dasRelaes Exteriores, fez Argentina em 1915 seguiu na
esteira daClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani556
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014ento
recente mediao do ABC na crise das relaes Estados Uni-dos-Mxico e
assinalou um momento de extrema cordialidade entreas duas
principais naes atlnticas do Cone Sul. Em25 de maio, emBuenos
Aires, o chanceler brasileiro e seus colegas Jos Luis Mura-ture e
Alejandro Lyra, respectivamente, da Argentina e do Chile,
as-sinaram um Tratado Pacifista, designado tambm por Tratado doABC,
destinado a solucionar amigavelmente eventuais questes quesurgissem
entre os pases signatrios, no abrangidas pelos arbitra-mentos
previstos emtratados anteriores. Tal como o disposto no tra-tado
norte-americano, as controvrsias que no fossem resolvidaspor
arbitragem ou pela via diplomtica direta seriam submetidas auma
comisso permanente, integrada por umdelegado de cada pas.No deveria
haver hostilidade enquanto a citada comisso no apre-sentasse seu
parecer ou enquanto no decorresse um ano da sua for-mao. Adiferena
emrelao aos tratados pacifistas dos EUA queo ABCseria tripartite.
Amatria do tratado era modesta e seu prop-sito era congelar os
conflitos por um ano e meio, pois o prazo para aapresentao do
parecer podia ser prorrogado por mais seis meses(BURNS, 1977, p.
394;MRE, 1914/15, p. 144-149;FERRARI,1981).OTratado do ABCde 1915,
conforme consta no relatrio ministerialbrasileiro, no apresentou
nada de especial emrelao ao tratado pa-cifista que oBrasil firmara
comos Estados Unidos. Otratadode 1915era menor que as propostas do
ABCde 1907-09 e complementar aostratados de arbitramento j
assinados bilateralmente. O ato de 1915foi, portanto, distinto
daquelas propostas, at porque no tinha alcan-ce regional e no se
previa aliana militar, equivalncia naval ou(comopropusera
RioBranco) cooperaoanti-insurrecional(CONDURU, 1998, p. 12).A ideia
inicial de Mller era firmar um tratado de amizade perptuacom a
Argentina. Seu colega Jos Luis Murature, todavia, acolheu aproposta
no sentido de enquadr-la nos termos dos atos
semelhantesUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil557ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014j
firmados pelos Estados Unidos. Na mensagememque o presiden-te
Victorino de la Plaza e Murature encaminharamo tratado ao
Con-gresso de seu pas para a apreciao, informavamque o convnio
eraanlogoaos tratados chamados pacifistas que os Estados Unidos
ce-lebraram com a maior parte dos governos sul-americanos,
inclusiveo nosso (AHI, 1914; 1915).1A concepo que o governo
argentino tinha do tratado do ABC deiniciativa brasileira foi vista
pelo representante da Frana emBuenosAires como simples cortesia
internacional. Tal constatao no eradifcil de se fazer, pois o
governo argentino aproximava-se do ABC,mas no abandonava sua
poltica de armamentos, conforme notou ojornal portenhoLaMaana. A
Cmara dos Deputados brasileiraaprovou o tratado de 25 de maio, o
mesmo fazendo o Senado em3 denovembro de 1915. Opresidente da
Repblica sancionou-o em12 domesmo ms. O tratado foi tambm aprovado
pelo Senado chileno.Na Argentina, o Senado aprovou-o por
unanimidade aps o discursodo relator, JoaquimGonzles. No o foi,
todavia, na Cmara dos De-putados, onde seus opositores no
encontraramrazo para no esten-d-lo s demais repblicas, almde
teremvislumbrado intenes he-gemnicas e intervencionistas. Lus Maria
Drago e Zeballos foramos destaques da oposio.Na Argentina, havia
ainda a interpretaode que otratadodoABCli-mitaria a direo de sua
poltica exterior, pois seria obrigada a mar-char a reboque do
Brasil e do Chile. Luis P. Tamini2j em 1912 en-xergara desta forma
a aproximao do ABC. Coma chegada dos ra-dicais ao poder, o tratado
foi definitivamente descartado emBuenosAires. Em maro de 1917, La
Gaceta de Buenos Aires registrava oesfriamento na ativa
fraternidade propiciada pela gesto anterior dodoutor Plaza
(FERRARI, 1981, p. 70).Na interpretao de Heitor Lyra (1992), o
ABCteria sido umfracas-so da diplomacia brasileira emrazo da sua
inoportunidade e da
ina-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani558 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014bilidade
no seu encaminhamento, e, por isso, acolhido negativamen-te no
continente, sobretudo por aqueles pases que se sentiram colo-cados
em segundo plano (CONDURU, 1998, p. 71-72; OTERO,1998-1999, p.
117-118, p. 122-123). A iniciativa de Mller recebeutambmcrtica
interna. Odeputado federal Dunshee de Abranches estudioso das
relaes internacionais e ex-colaborador de Rio Bran-co criticou na
Cmara, na sesso de 6 de outubro de 1915, a iniciati-va do ministro
Mller, como argumento, entre outros, de que o trata-do seria
desnecessrio (Cf. CONDURU, 1998, p. 72-73). Pandi Ca-lgeras,
em1918, classificouotratadocomodesastre, porque, empoltica
internacional, ato intil ato perigoso, pois no resolve pro-blema
algume, por suas declaraes, pode ser invocado
emcircuns-tnciasoutras, quenohaviamsidoprevistas(CALGERAS,1987, p.
502). J havia trs pactos bilaterais entre Argentina, Brasil eChile
sobre arbitramento. Assim, indagava por que substituir umaeventual
discusso entre dois contratantes por outra de trs, o que le-varia a
umagrupamento de dois contra um. Almdisso, sendo umpacto de amizade
perptua, firmando princpios de fraternidadecontinental, no tinha
como evitar a adeso de outras potnciassul-americanas, e perguntava:
Sendo o Chile um dos signatrios,que atitude [seria] a do ABC se o
Peru e a Bolvia aderissem e, poriniciativa brasileira (j que
tivemos o caso) reviverem a palpitantequesto de Tacna e Arica, a
Alscia-Lorena de nosso Continente?Adormecida, hoje, ter vindo
despert-la a desasada gesto do Ita-maraty. Aconcluso de Calgeras
foi enftica: Resultado: de sim-ptico a todas as repblicas do
Pacfico, o Brasil se tornou a ameaa paz da Amrica (CALGERAS, 1987,
p. 502).Cumpre reforar que o Tratado de 1915 nada tinha de
resistncia penetrao poltica e econmica dos Estados Unidos ou mesmo
daEuropa. Aaliana informal do ABCno fora acolhida comhostilida-de
pelos Estados Unidos, que estariammudando sua forma de tutelasobre
os vizinhos dosul. APrimeira Guerra levoua uma crise total
daUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil559ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014ordeminternacional
na qual se inseria oABC, que, emconsequncia,desapareceusemencontrar
condies para ressurgir noentreguerras.No comeo de 1923, houve o
colapso definitivo da poltica do ABC,pois a chancelaria argentina
recusou proposta brasileira de uma reu-nio prvia dos trs em
Valparaso, para tratar do tema relativo aosarmamentos navais, antes
da realizao da VConferncia Pan-Ame-ricanadeSantiago(SMITH, 1991, p.
80; DONGHI, 1972, p.292-293; FERRARI, 1981, p. 70).A Primeira
Guerra Mundial interrompeu a sequncia das confern-cias
internacionais americanas, o que contribuiu para o arrefecimen-to
da solidariedade hemisfrica na dcada de 1920, visvel na
VIConferncia Internacional Americana (Havana, 1928), quando
ficountida a ciso EUA-Amrica Latina. Na conjuntura
imediatamenteanterior Segunda Guerra, os Estados Unidos
voltaram-se, nova-mente, para a Amrica Latina, praticando uma
poltica de aproxima-o liderada pelo presidente Franklin D.
Roosevelt, que a designoude boa vizinhana. No Brasil, a partir de
1930, iniciou-se o perodoGetlio Vargas, no qual se deu nfase ao
pan-americanismo, aplica-do na questo de Letcia (conflito entre
Peru e Colmbia), e na me-diao, juntamente coma Argentina, da Guerra
do Chaco. Na
ordemmundialdosegundops-guerra,foiprevistanacartadaONUacriao de
organismos regionais. Assim, em 1947, foi assinado emPetrpolis
oTratadoInteramericanodeAssistnciaRecproca(TIAR), que previa
mecanismos de manuteno da paz e da seguran-ahemisfrica.
AOrganizaodosEstadosAmericanos(OEA),criada em1948 pela IXConferncia
Internacional Americana, reali-zada em Bogot, a sucessora da Unio
Pan-Americana criada em1890 e responsvel pelas conferncias que se
lhe seguiram. Com oTIAR e a OEA, o regionalismo hemisfrico
integrou-se ordemmundial do segundo ps-guerra.Ao trmino da Segunda
Guerra (maio de 1945), da qual o Brasil par-ticipou ao lado dos
Aliados, seguiu-se a deposio de Vargas
emou-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani560 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014tubro.
Redemocratizado o pas, o marechal Eurico Gaspar Dutra foieleito
pelo voto direto em 2 de dezembro de 1945 e tomou posse emjaneiro
do ano seguinte. Onovo presidente manteve a poltica exter-na
centrada na proximidade aos Estados Unidos (apesar de fortes
di-vergncias no campo econmico) em sequncia da aliana militarhavida
durante a guerra. No plano interno, administrou economia efinanas
nacionais segundo princpios liberais. Nas vertentes internae
externa, assumiu, portanto, trajetria diversa daquela da
Argentina,que, nas mos de Juan Domingo Pern, rumava para o
nacionalismoe afastamento dos Estados Unidos, fatores que punham o
Brasil emguarda e refratrio a qualquer projeto internacional de
aproximaotipo ABC. O retorno de Vargas ao poder em 1951 alterou
esse qua-dro, voltando dubiedades prprias de seu estilo de
governar, o queacabou levando ao distanciamento dos Estados Unidos.
frente doMinistriodas Relaes Exteriores foi aladoJooNeves da
Fontou-ra, defensor da proximidade comos EUAe contrrio aproximaocom
Buenos Aires, em cuja embaixada reps Joo Batista Lusardo,gacho,
antigo companheiro, adepto do pacto do ABC e amigo deJuan Domingo
Pern, que ansiava pela unio das trs principais na-es do sul do
hemisfrio. Internamente, os contrrios aproxima-o denunciavamque,
por trs do pretendido pacto, Pern alimenta-va propsitos
expansionistas sobre o segmento sul do continente.Isso porque,
diante dos blocos de poder antagnicos liderados pelosEUAe pela Unio
Sovitica, Pern propunha uma terceira posio a Amrica do Sul liderada
pelas naes que compunhamo ABC. Aoposioliberal e parte da imprensa
denunciaramoperigoda instala-o de uma repblica sindicalista ao ver
a aproximao com Pern.Aps um perodo de hesitao permeada pelo embate
interno, Var-gas contatouPernreservadamente em1953,
usandoumintermedi-rio, para indagar sobre sua disposio de formar o
ABC. Aps darresposta positiva, o presidente argentino ficou
aguardando manifes-tao de Vargas, que, todavia, no deu sequncia ao
assunto, prova-velmente em razo da crise interna. A demora levou
Pern, em
con-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil561ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014ferncia
secreta na Escola Nacional de Guerra argentina, a acusarVargas de
fraqueza e opinar que o Itamaraty punha obstculos unio dos dois
pases. O texto vazou e, no Rio de Janeiro, chegou smos do
oposicionista Carlos Lacerda, que o publicou na Tribuna daImprensa,
transformando o assunto em escndalo poltico. Vargasfoi acusado de
traidor da ptria, particularmente pelos apoiadores doveemente
jornalista Carlos Lacerda. Nessa altura, o governo Vargasj perdia
sustentao. Meses depois, em 24 de agosto de 1954, Var-gas
suicidou-se em meio a uma crise poltica na qual se entrecruza-ram
componentes externos e internos. Pern foi derrubado do poderno
muito tempo depois, em 21 de setembro de 1955 (BANDEIRA,1987, p.
25, p. 30-32). Antes disso, j estavammortas as possibilida-des de
um pacto tipo ABC (CAVLAK, 2008, p. 56, p. 65, p. 169, p.171, p.
176, p. 182, p. 195, p. 201).As relaes do Brasil coma Amrica Latina
voltarama ganhar nfa-se na gesto de Juscelino Kubitschek de
Oliveira (1955-60) com olanamento da Operao Pan-Americana (OPA)
em1958 como pro-posta de cooperao internacional de mbito hemisfrico
comvistasa banir da Amrica Latina a misria e o subdesenvolvimento,
vistoscomo portas de entrada para ideologias antidemocrticas.
Aapresen-tao da OPA aproveitava o momento de recrudescimento do
anti-norte-americanismo que criava dificuldades nas relaes dos
Esta-dos Unidos com as naes do sul hemisfrico que no receberam
osbenefcios da cooperao econmica prestada por aqueles a outrasreas
do mundo. O presidente brasileiro pediu ao presidente
nor-te-americano Dwight Eisenhower que o pan-americanismo
polticotivesse traduo econmica, pois seria a maneira mais eficiente
de ohemisfrio se opor ameaa materialista e antidemocrtica do blo-co
sovitico. Kubitschek referia-se no apenas ao Brasil, mas Amrica
Latina na defesa do reforo da democracia, pois esta
seriaincompatvel com a misria. Para ele, a OPA no era um
simplesprograma, mas toda uma poltica ajustada s novas
modalidadesda crise mundial, em um momento crtico para o Ocidente.
A pro-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani562
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014posta
pedia estudos sobre a aplicao de capitais em reas atrasadasdo
continente, aumento do crdito das entidades internacionais,
for-talecimento da economia interna, disciplina no mercado de
produtosde base, formaode mercados regionais, ampliaoe
diversificaoda assistncia tcnica, e a necessidade de capitais
pblicos para seto-res bsicos e infraestrutura. Apesar da m vontade
do secretrio deEstado John Foster Dulles, que achou a ideia
inoportuna, o governonorte-americano no teve como fugir de sua
discusso em razo darepercusso internacional que o assunto adquiriu.
AOPA, apesar debemacolhida pela OEA, que constituiu uma comisso
especial de re-presentantes dos seus 21 membros (Comit dos 21)
incumbida de lhedar execuo, apresentou poucos resultados prticos. A
criao doBanco Interamericano de Desenvolvimento (BID) apontada
comoseu nico resultado concreto, at porque coincidiu comaspirao
an-tiga na regio(BANDEIRA, 1973, p. 378, p. 381-382; SETTE, 1996,p.
251; LEITE, 1959, p. 26-43).Ointegracionismoat oinciodos anos 1950,
para os latino-america-nos, teve carter poltico. As relaes
comerciais, incipientes em al-gumas sub-regies, eramregidas por
acordos bilaterais. As possibili-dades de soerguimento econmico da
rea pela via da integraocomercial e da cooperao econmica comearam a
ser percebidasno decorrer daquela dcada (na qual se situa a gesto
Juscelino Ku-bitschek no Brasil), merc, inclusive, de exemplos
externos, nomea-damente, o Tratado de Roma (1957).2.OBrasil,aCepal
eaALALCRubens Barbosa (1996, p. 135) considera que o perodo de
discus-ses conduzidas pela Cepal, no final dos anos 1950 e no incio
dosanos 1960, deve ser definido como romntico, do ponto de vista
daspropostas e possibilidades concretas para a integrao. As
discus-ses na Cepal iniciaram-se em1953 e foramestimuladas por
proble-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil563ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014mas
reais existentes na Amrica Latina e que, pensava-se na Comis-so,
poderiamser aomenos atenuados por umprocessode integraoeconmica
entre os pases da regio, visualizado, ento,
sobretudocomointegraoindustrial. importante considerar que, na
perspec-tiva da Cepal, a integrao regional pensada combase no
fortaleci-mento de capacidades nacionais.Nos marcos da Cepal, a
industrializao era vista, nas dcadas de1950 e 1960, como a soluo de
longo prazo para o problema da vul-nerabilidade externa, que seria
uma caracterstica intrnseca dos
pro-cessosdeindustrializaoperifricos. Aintegraoregional
eraapontada, tambm, como uma possvel resposta para esse
problema.ACepal esteve diretamente envolvida na criaoda ALALCe
enten-dia que esse novo acordo regional poderia contribuir para o
incio deum processo de diversificao das exportaes dos pases da
regiopor esforo prprio, atravs da via, teoricamente mais fcil, do
co-mrcio intrarregional. O mercado comum latino-americano teria
avirtude de ampliar as transaes dos setores industriais exigentes,
fa-cilitando o aprofundamento do processo substitutivo de
importaes(BIELSCHOWSKY, 2000). Porm, os objetivos cepalinos em
rela-o integrao e a passos de maior envergadura
demonstravam-sedifceis de seremalcanados porque os pressupostos das
polticas na-cionais a respeito do desenvolvimento no os
colocavamcomo ques-tes centrais. De acordo comCervo (2008, p. 155),
o pensamento ce-palino erigido em torno de conceitos como indstria,
emprego, pro-teo, mercado interno e autossuficincia se expressou em
prticaspolticas que tiveram como consequncia, ainda que no fosse
seuobjetivo, constranger os processos de integrao. Do ponto de
vistadoBrasil, as teses da Cepal fortalecerama perspectiva dos que
defen-diam as ideias de desenvolvimento e projeo nacional.Desde
1953, a Cepal reconheceu a necessidade de incrementar o co-mrcio
intrarregional, cuja premissa seria a reduo ou a eliminaodas
tarifas alfandegrias que aparentemente o limitavam. Na
reunioClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani564
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014de
novembro de 1954 de ministros da Economia, em ocasio da
IVSessoExtraordinria doConselhoInteramericanoEconmicoe So-cial da
OEA, so apresentados documentos da Cepal em que se dis-cute o papel
do comrcio regional como elemento de desenvolvi-mento (NAES UNIDAS,
1954). Neste contexto, a Cepal criouem 1956 um Comit de Comrcio,
cuja finalidade era estudar asquestes que entravavamo comrcio
regional. Este comit criou umgrupo de trabalho denominado Mercado
Regional Latino-America-no, que se reuniu inicialmente em fevereiro
de 1958 em Santiago,produzindo o documento Bases para la formacin
del mercado re-gional latinoamericano. As concepes de Raul Prebisch
eramvis-veis. Comodiretor principal da Cepal, ele foi ochefe da
Secretaria dogrupo Mercado Regional. Pelo Brasil, participou Jos
Garrido Tor-res, presidente do Conselho Nacional de Economia; e,
pela Argenti-na, Eustaquio Mndez Delfino, presidente da Bolsa de
Comrcio deBuenos Aires. Este texto, certamente precursor,
reconheceu a exi-gncia social de desenvolvimento. Os caminhos
seriam a tecnifica-o da agricultura e a progressiva industrializao
dos pases. Ain-dustrializao requer amplo mercado, sem o qual no ser
possvelalcanar em nossos pases a elevada produtividade dos grandes
cen-tros industriais. A Amrica Latina poderia ter um amplo
mercado,porm o tem fragmentando em vinte compartimentos
estanques(NAESUNIDAS,1961b,p.41).Semdvida,comoteremosoportunidade
de ver ao estudar as razes da crise da ALALCe da de-bilidade da
Aladi, essa ideia de um mercado latino-americano com-preendendo
todos os pases da regio parece ter sido uma das
razesquelevoualgunsaclassificaremasprpriaspropostasdaCepalcomo
romnticas. Isto , no foi levada emconta a diversidade de
in-teresses e at mesmo a impossibilidade de uma viso
latino-america-nista abrangente. O documento da Cepal de fevereiro
de 1958 reco-nhece diferenas, afirma que os pases menos avanados
deveroser objeto de tratamento especial (NAES UNIDAS, 1961a, p.43),
mas ao mesmo tempo no surgemcomclareza as vantagens
dosUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil565ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014pases
maiores, que eramArgentina, Brasil e Mxico. Por outro lado,as
potenciais vantagens desses pases maiores sero decisivas parasua
adeso ALALC. A Cepal sugere no apenas uma rea de livrecomrcio, mas
a perspectiva de umregime tarifrio comumfrente aorestante do mundo,
considerada a possibilidade oferecida pelo Acor-do Geral sobre
Tarifas e Comrcio (GATT, na sigla em ingls), queaceitava emsuas
regras uma unio alfandegria. Oimpacto do Trata-do de Roma, de maro
de 1957, que criou a Comunidade EconmicaEuropeia, era evidente
nesses debates.No que se refere ALALC, emgeral, todas as anlises
coincidemnaopinio de que os primeiros anos de seu funcionamento, at
1967,podem ser avaliados positivamente. Neste ponto, cabe indicar
as ra-zes, seno do fracasso, certamente do definhamento da
ALALC.Uma de carter econmico, outra de carter poltico. Se
umprocessode integrao no tem impacto sobre a gesto estratgica dos
gover-nos, trata-se de um forte indcio da precariedade de todo o
processo.No caso da ALALC e de outros processos de integrao
regional naAmrica Latina, comexceo do Pacto Andino, no se
desenvolveu,por ao deliberada ou no dos governos, qualquer esforo
no senti-do de trazer esses mesmos processos para o quadro de uma
nova ins-titucionalidade, que viabilizasse a absoro do tema, de
forma a tor-n-lo um fato nacional relevante. Particularmente no
caso do Brasil,o entorno geogrfico, com raros momentos de exceo,
como nocaso do acordo de Uruguaiana de 1961, teve pouco peso na
atuao enos objetivos internacionais do pas nos anos 1960, 1970 e
parte dosanos 1980 (CERVO; BUENO, 2011).Os primeiros anos da
ALALCforamcertamente positivos, mas tive-ram escasso impacto nas
economias regionais, as principais delas,sobretudo Brasil e Mxico,
caminhando para um crescimento volta-do para dentro e buscando
sempre a melhora de suas relaes comospases centrais. Na anlise das
razes econmicas do definhamentoda ALALC, deve-se levar em conta o
surgimento de graves
diferen-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani566
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014as
entre os pases, cujas causas foram de vrias origens. medidaque a
negociao levava ao rebaixamento de tarifas de produtos combaixa
competitividade, que poderiamser comprados a preos meno-res empases
externos Associao, as tenses iamaumentando. Aomesmo tempo, questo
essencial em todos os processos de integra-o regional,
vislumbravam-se crescentemente situaes de distri-buio desigual de
custos e benefcios. Enquanto alguns, sobretudoArgentina, Brasil e
Mxico, obtinham resultados positivos, particu-larmente no comrcio
de manufaturados, outros se encontravam emdesvantagem. Conflitos
sobre o tratamento tarifrio de produtos im-portantes, como petrleo
e trigo, foramaumentando as tenses. Cer-tamente esta foi uma das
razes importantes que acabou por levar umgrupo de pases ao Acordo
de Cartagena, de maio de 1969, quandoBolvia, Chile, Colmbia,
Equador e Peru criamo Grupo Andino. Apercepo de prejuzos de parte
dos pases menores e mdios acabouafetando a credibilidade do
bloco.No perodo que precedeu o Tratado de Montevidu de 18 de
feverei-ro de 1960, a convergncia dos pases latino-americanos no
planopoltico era mnima, a situao no foi modificada nos anos
seguin-tes, apesardealgumastentativasimportantes.
AOperaoPan--Americana, como vimos acima, havia sido uma proposta do
gover-no Kubitschek destinada Amrica Latina, mas que deveria
surgirsobretudo da cooperao norte-americana. Acriao do Banco
Inte-ramericano de Desenvolvimento (BID), em 1ode outubro de
1960,conta coma ativa participao dos Estados Unidos, mas no se
apre-senta junto comprogramas diretamente vinculados integrao
lati-no-americana, cujo debate estava se dando exatamente no
mesmoperodo. Reflexo da situao existente na regio o encontro de
Uru-guaiana, em20 de abril de 1961, entre os presidentes Arturo
Frondizie Jnio Quadros. Naquela ocasio, as conversaes versaramsobre
oconjunto das relaes entre os dois pases, polticas, militares e
eco-nmicas, assim como sobre as relaes com terceiros pases, da
re-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil567ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014gio
e comos Estados Unidos. Os termos da Conveno de Amizadee Consulta e
da Declarao de Uruguaiana estabeleciam a ao con-junta, argentina e
brasileira, na soluo dos problemas internacio-nais. Falava-se
tambmemmaior integrao, mas a referncia espe-cfica ao possvel
significado da ALALCpara o processo de integra-o no surge
(MELOFRANCO, 1968). No seria possvel explicaressas aparentes
contradies e incoerncias buscando o fio condutorapenas na poltica
exterior dos pases ou na concepo de integraoregional. As situaes
internas desses pases no permitiam elevadonvel de coerncia a suas
aes externas. Como sabemos, os anos
se-guintesforamintensosdegravesacontecimentosquelevaramarenncia e a
golpes de Estado. importante assinalar que, para os pases que a
constituram, parti-cularmente para o Brasil, a ALALCteve carter
delimitado, onde pa-recemconsagrar-se algumas das caractersticas
que no desaparece-ro dos debates das duas ltimas dcadas do sculo
XX. Na percep-o da poca, o Tratado de Montevidu resultou de uma
Confernciade carter tcnico. Uma Zona de Livre Comrcionoexigiu, na
inter-pretaobrasileira, modificaes da poltica econmica interna e
dapoltica comercial face aos demais membros. Constata-se, tambm,a
no exigncia de uma autoridade supranacional para seu
funciona-mento, mas sim de organismos intergovernamentais que a
adminis-tre (RESENHA, 1960, p. 110). O Tratado criou o Comit
ExecutivoPermanente, com uma Secretaria, nico rgo administrativo
con-junto, quepermanecernosegundoTratadodeMonteviduem1980. De certo
modo, serviu de modelo para a secretaria do Merco-sul,
tambmestabelecida emMontevidua partir de 1991, igualmen-te com
caractersticas tcnicas e destituda de fora poltica.Processos de
integrao regional emnvel de reas de livre comrciono necessitam ter
polticas de desenvolvimento como pressuposto.Mas qualquer processo
de integrao regional deve ser percebido pe-los Estados e pela
sociedade como de interesse prprio. No caso
daClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani568 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014ALALC,
desde o incio, mas com maior nfase na segunda metadedos anos 1960,
mesmo como crescimento do intercmbio, o esforode integrao
estagnava. Da mesma forma, os objetivos cepalinosdos anos 1950 e
1960 demonstravam-se impossveis de seremalcan-ados, nemmesmose
podiamdar alguns passos de maior envergadu-ra em sua direo porque
os pressupostos das polticas nacionais osinviabilizavam. Outra razo
de debilitao da perspectiva da integra-o, razo provavelmente
decisiva na Amrica Latina, o papel doEstado nacional e, sobretudo,
a perspectiva nacionalista com que aprpriaintegraofoiconsiderada,
particularmentenoscasosdaArgentina e doBrasil. Perspectiva que se
manteve at a nova fase quese iniciou em novembro de 1985 com a
assinatura da Declarao deIguau. Importante mencionar que, com a Ata
de Iguau, pela pri-meira vez, a poltica externa brasileira elegeu
como parceiro estrat-gico umpas da Amrica do Sul. Parceira mais
simtrica, significati-vamente diferente das parcerias estabelecidas
do Brasil comAlema-nha e Japo nos anos 1970, ou mesmo com os
Estados Unidos emdiferentes momentos.Pode-se afirmar que a dcada de
1960 foi intensa em iniciativas vi-sando superar o
subdesenvolvimento: Conferncia de Alta Gracia, IIConferncia das
Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvi-mento, com a criao da
Conferncia das Naes Unidas Sobre Co-mrcio e Desenvolvimento
(UNCTAD, na sigla em ingls), Grupodos 77. Nenhuma dessas
iniciativas, porm, caminhava nosentidodaintegrao. Onovo governo
brasileiro, resultante do golpe militar demaro de 1964, sinalizou
que a integrao deveria ser entendida emprimeiro lugar como
instrumento de fortalecimento da prpria posi-o comercial na regio:
tudo faremos em favor do fortalecimentoda ALALC, para aumentar a
presena do Brasil no mercado lati-no-americano (LEITODACUNHA, 1965,
p. 136). Convmdes-tacar que, mesmo no perodo que se inicia em1967,
quando na polti-ca exterior do Brasil retornaram concepes
nacionalistas
autorit-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil569ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014rias
e, parcialmente, terceiro-mundistas, o objetivo da integrao
re-gional nunca foi objeto de preocupao maior. Mesmo a retomada,
apartir do governo Costa e Silva (1967-1969), de alguns aspectos
dapoltica externa independente do perodo Quadros e Goulart,
notrouxe maior preocupao pela integrao regional.Da a grande
relevncia das mudanas a partir de 1985, que sinalizamprofundo
redirecionamento: uma mudana estrutural da poltica re-gional e a
criao de uma poltica de integrao. Essa afirmao deveser bem situada.
A poltica exterior brasileira, tanto na verso auto-nomista quanto
na universalista, ou na perspectiva do global trader,sempre
privilegiou a prpria independncia. Aadeso convicta in-tegraocoma
Argentina e nombitodoMercosul, a partir de 1985e1990, deve ser
entendida como instrumento de fortalecimento nacio-nal, portanto
compatvel comuma perspectiva realista de poltica ex-terna, que,
como sabemos, aceita a integrao, quando vista
comoinstrumentodoprpriointeresseedoprpriofortalecimentorelativo.3.AladiNa
anlise dos impasses da ALALC que desembocaram na criaoda Aladi,
podemos considerar oanode 1969comoumpontomarcan-te. O Protocolo de
Caracas estendeu o trmino do perodo de transi-o previsto para a
criao da rea de livre comrcio, almde reduziras metas quantitativas
anuais de desgravao tarifria e definir as ba-ses para o incio de
negociaes visando a adequao do Tratado deMontevidu de 1960 a uma
nova etapa de integrao. Essas negocia-es tiveram incio apenas em
1974 e continuaram em 1975, semproduzir resultados imediatos. De
todo modo, ficou consolidada aaspirao geral de flexibilizao dos
mecanismos operacionais cria-dos a partir de 1960, a eliminao das
metas quantitativas e dos pra-zos definidos para alcanar os
objetivos finais estabelecidos, que es-tavam ligados perspectiva de
criao de um mercado comum
lati-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani570 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014no-americano.
Foi nessa fase que o modelo da Aladi comeou a serdesenhado: a
promoode acordos parciais, entre grupos oudois pa-ses, limitando o
acordo regional a uma zona de preferncias comer-ciais. O tema do
tratamento preferencial aos pases de menor desen-volvimento
econmico relativo foi objeto de debates, sem conclu-ses. Em
novembro de 1978, a XVIII Conferncia da ALALC deci-diu abrir
formalmente as negociaes para umnovo tratado. As reu-nies havidas
em 1979 e no primeiro semestre de 1980 encerra-ram-se na
XIXConferncia Extraordinria da ALALC, realizada emAcapulco, em
junho de 1980. O Tratado de Montevidu de 1980,como conhecido, foi
assinadoem12de agostode 1980(MOAVRO, 1992, p. 180-186). Para a
compreenso das diferenasentre os dois tratados, importante reter
que a Aladi reflete a convic-o da impossibilidade de uma poltica de
integrao regional, posi-o plenamente compartilhada pelo governo
brasileiro.O Tratado de 1980 abandona o objetivo de estabelecer uma
zona delivre comrcio. Este aspecto talvez seja o mais importante do
pontode vista poltico. Consequentemente, deixa de lado todos os
compro-missos quantitativos e provisrios. Na prtica, cria um
instrumentode registrode acordos entre dois oumais pases,
compatibilizando-oscom as regras do GATT. Substancialmente, as
diferentes perspecti-vas polticas, sociais e econmicas dos pases
refletiram-se no acor-do. Os pases andinos insistiam em nveis
superiores de integrao,tais quais tarifa externa comum, programa de
desenvolvimento in-dustrial, tratamento semelhante ao capital
estrangeiro, objetivos noaceitos peloBrasil, que mantinha uma
poltica de alta proteotarif-ria, objetivo fortalecido pela crise
cambial que se aguava. Por outrolado, as polticas liberais da
Argentina, doChile e doUruguai
haviamerodidoasmargensdeprefernciasestabelecidasnoquadrodaALALC. A
partir de 1980, as crises do petrleo e, sobretudo, as cri-ses da
dvida externa, a comear pela do Mxico de 1982, acentua-rama
tendncia de todos os pases embuscar aumentar suas
prpriasUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil571ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014exportaes.
Nesse contexto, a Aladi passou a valorizar os interessesindividuais
dos pases-membros em prejuzo da viso comunitria(BARBOSA, 1996, p.
146).Ao mesmo tempo em que a perspectiva de integrao
latino-ameri-cana ou mesmo sul-americana se afasta, outros fatos
sugeremnovosdesdobramentos. Havia novas referncias que explicamo
carter re-ducionista da Aladi, adequadas s realidades existentes.
Em 1977, assinado um primeiro acordo entre Argentina e Brasil no
sentido deestabelecer cooperao no campo nuclear. Mais importante,
em ou-tubro de 1979, os governos Jorge Videla e Joo Baptista
Figueiredo,vencidas as resistncias de setores militares comleituras
no coope-rativas da soberania nacional, assinamoacordoque permite a
utiliza-o trinacional das guas do Rio Paran, viabilizando as usinas
deItaipu e Corpus. Significativa foi a influncia, para esse acordo,
desetores interessados emresultados positivos, no situados no
ncleodecisrio dos Estados: no caso brasileiro, a Itaipu Binacional
e a Ele-trobras; no caso argentino, reas econmicas preocupadas como
se-tor de energia (CAUBET, 1991). Oministro das Relaes Exterioresdo
Brasil, Saraiva Guerreiro, logo depois da assinatura do
SegundoTratado de Montevidu, manifestou preocupao com o
relaciona-mentocontinental. Para ele, traduzir emaes e
empreendimentos ovocabulrio da solidariedade latino-americana
significava envere-dar pelocaminhodopragmatismo. Nomais dos acordos
gerais. Nosgovernos militares, fala-se em caminhos novos, mas no
surgem di-rees privilegiadas. Arelao coma Argentina temcerto
destaque,mas de maneira vaga, sem distingui-la claramente das
relaes comos outros pases (SARAIVA GUERREIRO, 1980, p. 38, p.
40).Em seus primeiros anos, a Aladi consolidou parcialmente o que
ha-via sido alcanado entre 1960 e 1980, o ento chamado
patrimniohistrico. O Acordo de Preferncia Tarifria Regional,
assinado em1984emnveis baixos,
continuouproduzindopequenoefeitocomer-cial. Ao longo da dcada de
1980, o intercmbio intrarregional
redu-ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani572 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014ziu-se,
depois de ter alcanado US$ 24 bilhes em1981. Para os efei-tos dessa
discusso sobre a integrao latino-americana e as
polticasbrasileiras, cabe assinalar que as preferncias comerciais
nada acres-centaramao comrcio regional, enquanto a possibilidade
criada pelaAladi de negociao de acordos bilaterais acrescentou um
instru-mento que foi intensamente utilizado nos anos seguintes,
particular-mente nas relaes entre Argentina e Brasil, e de ambos
com o Uru-guai. Em1986, nova tentativa de fortalecer a Aladi deu-se
coma con-vocao da Rodada Regional de Negociaes, finalizada em
marode 1987, quando o Conselho de Ministros da organizao aprovou
oPrograma de Recuperao e Expanso do Comrcio. Segundo Ro-berto
Martnez Clainche (1984), a baixa prioridade da integraomanifesta-se
tambm pela aparente falta de preparao tcnica paraas negociaes:
funcionrios mal qualificados, falta de instruesclaras e tambma
falta de coordenao nos setores pblico e privadoenvolvidos na
integrao (CLAINCHE, 1984, p. 173). A Aladi ca-racterizou-se por ser
uma instituio declaradamente tcnica e de re-gistro. Nos processos
de integrao, os benefcios polticos e sociaisso considerados partes
essenciais, e tambm assim foram conside-rados na ALALCe
noPactoAndino. Nofizeramparte dos objetivosdoTratadode Montevidude
1980. Alguns anos depois, os objetivospolticos e sociais
surgemcomfora, no bojo de uma relao e de umprojeto
diferente.Odesenvolvimento das relaes entre a Argentina e o Brasil
a partirde 1985 corresponde, como vimos, fase que Barbosa (1996)
chamade pragmtica. Superando dcadas de receios recprocos, alguns
dosquais discutimos nas pginas precedentes, por iniciativa de
BuenosAires os presidentes dos dois pases decideminiciar o processo
de in-tegrao econmica, fora dos esquemas multilaterais, mas
apoiadossobre a parcial complementaridade entre suas economias. Na
per-cepo brasileira, sugerida pelo ministro das Relaes
ExterioresOlavo Setbal, apoiada pelo presidente Sarney, que
convocou
espe-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil573ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014cialmente
os ministros da Fazenda, da Agricultura e de Minas e Ener-gia, a
integrao latino-americana s se poderia viabilizar coma in-tegrao
prvia do Cone Sul e esta, por sua vez, dependeria da
inte-graoBrasil-Argentina (BARBOSA, 1996, p. 149). AAladi,
aoteroptado pela aceitao das iniciativas bilaterais e pelos Acordos
deComplementao Econmica, acabou por endossar naturalmente oprocesso
que se iniciava. Apartir de ento, a poltica brasileira para
aArgentina fundamenta-se em uma lgica de cooperao, tanto nosentido
poltico (consolidao da democracia e aumento do poder debarganha no
sistema internacional), quanto no mbito econmico,em que a inflao
alta e o endividamento externo representavam aface comum do desafio
que ambos os pases enfrentavam.4.MercosulUma sequncia de acordos
determinam mudanas importantes nasrelaes entre os dois pases,
comimpactos para o conjunto das rela-es latino-americanas. Os
principais so: 1) a Declarao de Igua-u, de novembrode 1985,
assinada pelos presidentes Sarneye Alfon-sn, que enfatizava, entre
outras questes, a importncia da consoli-dao do processo democrtico
nos dois pases e a unio de esforoscomvistas defesa de posies comuns
emforos internacionais; 2) oPrograma de Integrao e Cooperao
Econmica (PICE), de julho1986, que estabeleceu 24 protocolos
setoriais, voltados integraode setores produtivos especficos; 3) o
Tratado de Integrao, Coo-perao e Desenvolvimento de novembro de
1988, pelo qual Brasil eArgentina estabeleceram um prazo de dez
anos para a formao deum espao econmico comum.Para CelsoLafer
(1997), oque poderamos chamar de transformaodo sistema regional
seria o resultado de: 1) o acordo trilateral sobre autilizao das
guas do Rio Paran, de 1979; 2) a posio brasileiraem relao Guerra
das Malvinas; e 3) o processo de democratiza-o, com nfase no
desenvolvimento, controle civil dos militares
eClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani574 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014relao
transparente e confivel na esfera nuclear. Corolrio abran-gente foi
o Tratado de Assuno, que deu origemao Mercosul. Ara-dical inovao no
padro precedente de relaes regionais deriva deuma cooperao poltica
que tem como ponto de partida uma novapercepode
inserointernacional, nova compreensodoque seja acooperao poltica, o
desmantelamento, com participao ativa degrupos epistmicos que
compreendiammilitares, da hiptese de con-fronto entre os dois
pases.Nos anos 1985 e 1986, os governos argentino e brasileiro
considera-rama integrao uma mudana radical nas atitudes dos Estados
fren-te ao parceiro. A ideia da fase pragmtica e realista reflete
essa per-cepo. O governo brasileiro definiu, em nvel presidencial,
umaclara poltica em relao ao processo de integrao regional. A
maisalta prioridade passou a ser dada ao projeto de integrao e
coopera-o econmica coma Argentina; a integrao latino-americana s
sepoderia viabilizar com a integrao prvia do Cone Sul, e esta,
porsua vez, dependeria da integrao Brasil-Argentina (BARBOSA,1996,
p. 149). Para Luiz Felipe Seixas Corra (1996, p. 374), reto-mando
ideia de Rubens Ricupero, um dos formuladores da polticabrasileira
nesse perodo, talvez a principal e mais duradoura linha depoltica
externa do governo Sarney tenha sido a reformulao dorelacionamento
do Brasil coma Argentina, mediante a superao derivalidades e
desconfianas que sobreviviam ao passado e a conco-mitante implantao
de umespao preferencial de entendimento de-mocrticoe de
integraoeconmica que veioa desembocar noMer-cosul.Aps a constituio
do Mercosul, o fato de Argentina, Brasil, Uru-guai e Paraguai
apresentarem posies conjuntas diante de outrospases ou organizaes
razoavelmente indito. A coordenao deaes produziu resultados, como
se verificou no tocante posio dobloco perante a Iniciativa para as
Amricas, inicialmente propostapelo presidente George Bush em junho
de 1990. Naquela ocasio,
oUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil575ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014Acordo4+1,
ouAcordodoJardimdas Rosas (AMORIM;PIMENTEL, 1996), assentou o
princpio de que o bloco regional ne-gociaria como tal diante dos
Estados Unidos. Apartir de 1994, comoProtocolo de Ouro Preto,
estrutura-se a Unio Alfandegria entre ospases do Mercosul, fato que
traz a obrigatoriedade legal de posiesconjuntas entre os
pases-membros em negociaes comerciais in-ternacionais. Aposiodos
pases doMercosul foi umdos elementosfundamentais para o
encerramento das negociaes para uma reade Livre Comrcio das Amricas
(ALCA), continuidade da iniciati-va de Bush, na reunio de Mar del
Plata em 2004.Apoltica brasileira de integrao regional, como vimos,
ancorou-seno Mercosul, mas, ao mesmo tempo, produziu outras
iniciativas. Aproposta de criao da rea de Livre-Comrcio da Amrica
do Sul(ALCSA) em1993, nogovernoItamar Franco, e, em2008, nogover-no
Lus Incio Lula da Silva, a Unio das Naes Sul-Americanas(Unasul)
mostram o interesse brasileiro em fortalecer a perspectivade
integrao do subcontinente. Essas iniciativas resultam da preo-cupao
dos formuladores das polticas do Estado pelo conjunto daregio, o
que levou criao do conceito geopoltico de Amrica doSul e, ao mesmo
tempo, preocupao pela estabilidade de todo osubcontinente.Oaumento
das correntes de comrcio intrabloco nos primeiros anosde
funcionamento do Mercosul foi altamente significativo.
Contudo,depois de vinte anos, abrem-se impasses emrelao aos quais o
Esta-do brasileiro ainda ter que se posicionar, no havendo consenso
nasociedade e entre as elites sobre as formas de consolidao. O
Mer-cosul um bloco de integrao no apenas comercial, mas
tambmeconmica, em sentido amplo. Como os instrumentos do Estado,
fi-nanceiros, fiscais, institucionais, devamser alocados para o
aprofun-damento, noest claro. Aagenda recente
doblocotemsidoocupadapela questo da distribuio dos benefcios da
integrao, pelas dis-cusses sobre seufortalecimentoinstitucional e
maior
internalizaoClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani576
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014da
lgica da integrao nos pases-membros. Aconstituio do Fun-dopara a
Convergncia Estrutural doMercosul (Focem), oProtocolode Olivos, as
discusses emtornodoParlamentodoMercosul (Parla-sul) e
doForoConsultivode Municpios, Estados Federados, Provn-cias e
Departamentos do Mercosul (FCCR) e os procedimentos faci-litadores
de cadeias produtivas regionais sotodos temas que se inse-remno
objetivo de adensar o processo de integrao. Indicampossi-bilidades
importantes, cujos resultados no esto garantidos. Avon-tade do
Estado brasileiro nos ltimos governos, inclusive no de Dil-ma
Rousseff, iniciado em2011, claramente favorvel continuida-de da
integrao, mas essa vontade poltica no suficiente para ga-rantir os
avanos pretendidos. A crise econmica, inclusive a daUnio Europeia,
provocar impactos.ConsideraesFinaisA discusso feita demonstra que
quase at o final do sculo XX otema da integraoregional noestava
nocentrododebate noEstadoe na sociedade brasileira. Nemno plano
poltico, nemno econmico,nemmesmocultural. Ainda que na literatura
otema da Amrica Lati-na surja esporadicamente, a continentalidade
do pas no estimulousua insero nos grandes debates nacionais. H
explicaes. Aquasetotalidade dos demais pases tememcomuma
origemcolonial espa-nhola, o que tem seu peso, ainda que em alguns
casos tenha sido decarter negativo. AAmrica Latina, especialmente a
Bacia do Prata,foi considerada o ambiente natural para expanso da
influncia bra-sileira, mas nose tratava ainda de integrao. Essa
expansoenfren-tava a competio de umEstado poderoso, a Argentina.
poca dosABCs, conforme discutimos, considerava-se a cooperao
poltica.Apenas a partir da dcada de 1980 a integrao regional passou
a servista como instrumento do fortalecimento nacional. Emdcadas
an-teriores, 1940, 1950, 1960, surgiramesporadicamente iniciativas
vi-sando a integrao. Nenhuma delas teve sucesso. Discutimos as
difi-UmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil577ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014culdades
da ALALC, que inicialmente propunha uma rea de livrecomrcio,
finalmente reduzida a instrumento de regulao comer-cial, como foi a
Aladi. A ideia de integrao como instrumento defortalecimento
nacional no particularidade brasileira. Todos osprocessos de
integrao partem do pressuposto de que sero benfi-cos para o prprio
pas, para toda a sociedade e para suas elites.O Brasil, como quase
todos os pases da Amrica Latina, estevecondicionado no sculo XX
pelas relaes com os Estados Unidos.Os temas da aproximao comesse
pas, como obter benefcios des-sa relao, como ser autnomo e
fortalecer um projeto nacionalista,fizeram e fazem parte de um
debate permanente. O desdobramentofoi a no urgncia de um projeto de
integrao regional, continua-mente remetido a um depois um pouco
distante. As propostas daALALC, da Cepal e da Aladi no contriburam
decisivamente paraintroduzir o tema da integrao no Brasil. As
mudanas econmicase polticas dos anos 1970e 1980estimularama
passagemde uma for-mulao idealista da integrao para a formulao de
um projetoconcreto. A noo de desenvolvimento acabou encontrando um
ter-renocomumcoma noode integrao. Esta absorvida nocorpodoEstado
brasileiro e nas suas elites. Nos anos 2000, a criao da Una-sul
sugere que a preocupao pela integrao se estende a toda aAmrica do
Sul.Notas1. Esta e as demais citaes de originais emlngua
estrangeira foramlivremen-te traduzidas para este artigo.2. Cf.
Etchepareborda (1978, p. 123-124). Tamini era umexpoente da
ideolo-gia imperialista argentina e escrevia artigos na revista de
Zeballos.ClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani578
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
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objetivo do texto discutir o processo de integrao
latino-americano,com ateno especial s posies brasileiras, visando
compreender os ele-mentos de continuidade entre a poltica dos
primeiros anos da Repblica,particularmente o perodo do Baro do Rio
Branco (1902-1912), e a atuali-dade. Buscam-se as razes remotas da
poltica brasileira em relao inte-grao regional que, nos anos 1980,
confluram na proposta do Mercosul.Analisam-se as atitudes do Brasil
em relao aos seus vizinhos, bem comoos experimentos de coordenao de
polticas e estratgias destinadas a ma-ximizar os interesses dos
pases da regio.Palavras-chave: Brasil Amrica Latina Histria Poltica
Externa Integrao
RegionalAbstractABrazilianLong-TermOverviewonLatinamericanIntegrationThepaperaimstodiscusstheLatinAmericanintegrationprocesswithfocus
on the Brazilian positions, in order to understand the elements
ofClodoaldoBueno,HaroldoRamanziniJnioreTulloVigevani582 CONTEXTO
INTERNACIONAL vol. 36, no2, julho/dezembro
2014ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014continuitybetweenthe
actions of the earlyyears of the Republic,particularly the period
of the Baron of Rio Branco (1902-1912), and thecurrent years. There
is a search for the roots of Brazilian policy towardsregional
integration, which in the eighties of the last century resulted in
theMercosur proposal. Brazilian positions in relation to its
neighbors will beanalyzed considering the experiments of policy
coordination that sought tomaximize the interests of the countries
in the region.Keywords: Brazil Latin America History Foreign Policy
RegionalIntegrationUmaPerspectivadeLongoPerodosobreaIntegraoLatino-americanaVistapeloBrasil583ContextoInternacional(PUC)Vol.36no2jul/de20141Reviso:10/08/2014