1 TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER-YAPILANMA MERKEZ –YEREL YÖNETİM İLİŞKİLERİ Prof. Dr.Zerrin Toprak DEÜ İk. İd. Bil.Fak, Kamu Yönetimi Bölümü [email protected]Yerel yönetimler, gerek demokratik hayatta oynadıkları roller, gerekse kamu hizmetlerinin halka sunulmasında ve erişiminde yüklendikleri fonksiyonlar sebebiyle yerel halkın yönetime katılmasının ilk aşamasıdır. Yerel yönetimlerin kuruluş yasalarıyla tanımlanmış bütün görevleri, kendileri tarafından yerine getirilmesi esası kabul edilmiştir. Bazı hizmetleri ihale vb yöntemlerle yaptırabilme nihai kontrol yetkisi ile birlikte kendisindedir. Böylelikle yerel birimlerin yerinde karar verme kapasitelerinin geliştirilmesi beklenmektedir. Merkez-yerel hizmet bütünlüğü ve yerelde yaşam kalitesi göstergelerine optimal düzeyde erişmek için hizmetlerde verimliliğin sağlanması, karar süreçlerine halkın katılımı ve hemşerinin yerel ve müşterek isteklerinin önem kazanması yerel mevzuatta öncelikle vurgulanmaktadır. Aşağıda “İl Özel İdaresi”, “Köyler” ve “Belediyeler” tanımlanması içinde yer alan yerel yönetim birimlerimizin örgütsel yapılanmaları ile bu örgütsel yapılanmanın içindeki demokrasinin işleyişine ilişkin ortaklıklar incelenmektedir. Hizmetlerde etkinliğin sağlanmasında örgüt mü önemlidir yoksa örgütün etkileri mi sorgulaması tercihinde “örgüt yapılanması” cevabı öne çıkmıştır. A. HUKUKİ DAYANAKLAR 1982 Anayasası idari yapılanma(1982,md.126) ve yerel yönetimlerin tiplerinin özelliğini (1982, md. 127) belirlemiştir. Buna göre;“Türkiye, merkezî idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılmaktadır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezî idare teşkilatı kurulabilmektedir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenmektedir”(1982, md.126). “Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir. Mahallî idarelerin
28
Embed
TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER-YAPILANMA …kisi.deu.edu.tr/zerrin.toprak/TURKIYE'DE YEREL YONETIMLER YAPILA… · 1 TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER-YAPILANMA MERKEZ –YEREL
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir”
(1982, md. 127) hükmü ile 3 tip içinde yapılandırılmıştır.
1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, 1984 tarihli ve 2972 sayılı Mahalli
İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, 1981 tarihli
ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, 2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu,
2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu, 2004 tarihli ve 5393 sayılı Büyükkent Belediye
Kanunu ve 1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu, 2005 tarihli ve 5355 sayılı Mahalli İdare
Birlikleri Kanunu, yerel yönetimlere yönelik temel kanunlardır.
B.YEREL YÖNETİM TİPLERİ ve KURULUŞ FELSEFESİ
Türkiye’de yerel yönetim birimleri 1982 Anayasası hükümlerine göre; il özel idaresi,
belediyeler (büyükkent ve belde belediyeleri) ve köylerdir. İl özel idareleri kanunla il
kurulduğunda ayni anda kurulmaktadır. İlin yüzölçümü ile ayni alanda ve il idaresiyle organik
bağlantılı bir modele dayandırılmıştır. Bu nedenle kanunla kurulan il sayısına eşit olarak 81 il
özel idaresi bulunmaktadır. Köy sayısı 2008 yılı itibariyle 34.349'dur. Yerel yönetimler,
seçimle tüzel kişilik kazanmaktadır. 2010 yılı itibariyle, Büyükkent Belediyesi 16, Büyükkent
İlçe Belediyesi 143, İl Belediyesi 65, İlçe Belediyesi 749, Belde Belediyesi 1.978 ve
toplamda 2.951 belediye bulunmaktadır.
Belediye nüfusu, doğumlar ve daha çok kentsel alanlara göçlerle artarak değişmektedir.
Türkiye’nin yerel yönetimleri içinde belediyeler ağırlıklı olarak küçük belediyelerdir.
Yerel yönetimlerin büyük ölçeklere yayılması, idarenin hizmet etkinliği yanında
iktidarın sahipliğinin de sorgulandığı bir alan yaratmıştır. Bu konu ayni zamanda seçmenin
tercihinin seçimlere daha fazla yansıması ile de ilişkilendirilebilir. Ancak nihai tahlilde, öne
çıkan, tekçi (uniter) yapılanmalarda, merkezi yönetimin atama yoluyla yönetici tayinini
önemsemesidir. Bu şekilde politik çekişmelerin hizmet etkinliğini ortadan kaldırmaması ve
halkın demokratik tercihlerinin özellikle meclisin önemsenmesi ile daha fazla “yerel
yönetime” yansıması istekliliği öne çıkarılmaktadır. 1990’lı yıllardan bu yana artan oranda
gelişen ve Avrupa Konseyi üye ülkelerindeki yerel yönetimlerin yapılanmasında dikkati
çeken husus, cumhuriyetle idare edilen ülkeler kadar, geleneksel olarak krallığın hüküm
sürdüğü ülkelerde de, başkan ve meclis yapılanmalarının oluşturduğu yerel örgütlenmelerde
daha çok siyasi güç olarak meclislerin öne çıkması eğiliminin başkanlarla dengelenmesidir.
3
Ancak, başkanların da hizmette lider olması konusu öne çıkmaktadır. Hizmetlerde birlikte
sorumluluk yine yerel siyasetin biçimlenmesinde öne çıkan bir konudur. Türkiye için de
belediye başkanlarının siyasi lider mi yoksa hizmet lideri mi olması gerektiği tartışılmalıdır.
Yasal olarak hizmete odaklı bir yapı öngörülmekle birlikte, siyasi lider rolü oynayan yerel
yöneticiler bulunmaktadır.
Kent yönetim sisteminin temelinde, "hizmetlerde etkinlik" ve "demokratik katılımın"
ve “sorumluluk” ilkelerinin yürürlüğünün sağlanması için gerekli koşulların yaratılması önem
taşımaktadır. Günümüzde demokratik yerel yönetimlerden beklenen, sadece seçime iştirak
eden belde halkının diğer katılım yollarını da kullanarak kent yönetiminin içinde yer almasına
izin vermek değil, aynı zamanda heterojen yapıya sahip kent halkının seçilenler eliyle temsil
edilebilmesi ve meclis içinde de demokratik yapılanmanın en geniş anlamıyla
gerçekleştirilebilmesidir. Siyaset ve yönetimin ortaya çıkardığı ve geliştirdiği, partizanca
siyasi müdahaleden uzak "yönetsel etkinlik kavramı", yönetim dünyasını temsili
demokrasinin ilkeleriyle bağlayan bir bağ ve entelektüel bir araç olmuştur. Etkinlik; rekabet,
akılcılık, tarafsızlık ve planlamayı temsil etmektedir. Kent yönetiminin sahibi durumundaki
yerel yönetim yapılanmalarına yönelik son yıllardaki en önemli gelişme, yönetimi beldeye ait
teknik işlerin yerine getirilmesinde politikadan mümkün olduğu kadar arındırılarak, çağdaş iş
teknikleri ve yönetim düzenlemelerinin uygulanmasını sağlayacak mekanizmalara
yönelmedir.
Türkiye’de yerel yönetimlerde belediye örgütlenmesi ve seçim modelleri, 2004 ve
2005 yıllarındaki mevzuat kısmı değişikliklerine rağmen hala “güçlü başkanlık” sistemi
etkisini sürdürmektedir, kuşkusuz dayanağı bulunmaktadır. Bağlantılı olarak Lijphart’ın
tartıştığı gibi1 meclisin tipi, yürütme ve yasama organları arasındaki ilişkiler ağı, parti
yapılanması ve seçim sistemleri itibariyle Türkiye’nin demokrasisi, toplumsallaşmanın teşvik
edildiği bir demokrasi tipine (consociational democracy) tam olarak yatkın değildir. Bu yapı,
kuşkusuz kentsel hizmetlerin tercihinde katılımcı mekanizmaları yürürlüğe sokan yasal
düzenlemelere rağmen, seçimlerden sonraki yönetim sürecinde de etkili olmaktadır. Başka bir
ifadeyle seçim sonrasında da rekabetçi demokrasinin toplumda yarattığı alışkanlık, katılıma
çok yönlü etkide bulunabilecek eylemleri belirleyecek “fikir demokrasisini” olumsuz
etkilemektedir.
1 Arend LIJPHART (2002); “Negotiation democracy versus consencus democracy: Parallel conclusions and recommendations”, European Journal of Political Research, 41, s.107-108, 112.
4
Türkiye’de yeniden yapılanma tartışmaları daha çok kentsel hizmetlerin yerine
getiriliş yönü, sorumluluk ve kontrol gibi konular üzerinde yoğunlaşmaktadır. Buna karşılık,
gerek büyükkentler gerekse diğer beldelere ilişkin mevzuat düzenlemelerine göre çalışan
belediye meclisi ve başkanın çalışmalarının yönü, etkinliği, meclis ile ilişkileri pek fazla
işlenip geliştirilmemiştir..
C. YEREL YÖNETİMLERDE SEÇME VE SEÇİLEBİLME HAKKI
1982 Anayasası'nda karar organlarının (il encümeni, belediye encümeni ve köy ihtiyar
meclisi) seçimle oluşturulacağı ifadesi yer almaktadır. Yerel yönetimlerde, yürütme görevi
yapan vali, belediye başkanı ve muhtar gibi kimselerin karar organı tanımına girmemesi, bu
yürütme organlarının seçimden başka yöntemlerle de, yani atama ile işbaşına getirilmeleri
yolunu açık tutmaktadır. Aslında bu düzenleme “vali”nin atanmış olmasında kaynaklanan
stütü farklılığına, karar tanımını uydurma anlamında da yorumlanabilir.
Yerel yönetimlerde seçimler beş yılda bir, serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy,
açık sayım ve döküm esaslarına göre, yargı yönetim ve denetimi altında yapılır. İl genel
meclisi ve belediye meclisi üyelikleri için yapılan seçimlerde, onda birlik baraj uygulamalı
nispi temsil sistemi, belediye başkanlığı seçiminde ise çoğunluk sistemi uygulanmaktadır.
Ancak milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl içinde
yapılması gereken yerel yönetim organlarına veya bu organların üyelerine ilişkin genel ve ara
seçimler milletvekili genel veya ara seçimiyle birlikte yapılmaktadır.
18 yaşını dolduran her Türk vatandaşı seçme ve halk oylamasına katılma hakkına
sahiptir (298, md.6, Değişik 4125, 1995)2. 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu'nun 11.
maddesinde belirtilen sakıncaları taşımamak şartıyla 25 yaşını dolduran her Türk vatandaşı
belediye başkanlığına, il genel meclisi ve belediye meclisi üyeliğine seçilebilir (2972, md.
9/1, Değişik 3950, 1993).
Seçme ve seçilebilme koşullarında( oylama hakkı), o yerleşimde belirli bir süre oturma
kuralı bulunmamaktadır. Oysa olmalıdır. Mevcut düzenleme bir taraftan seçimlerde adayların
“oy toplama” amaçlı etik olmayan eğilimleri nedeniyle gecekondulaşmayı teşvik ederken,
diğer yönüyle özellikle Büyükkentlerde diğer kentlerden “belediye başkanı ithali” konusunu
teşvik ederek yerel halkta huzursuzluk yaratmaktadır. Belediyelerde seçme ve seçilme
hakkının doğması için en az bir yıl gibi “ o beldede oturma” koşulunun uygulanması
2 Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanun ile Siyasi Partiler Kanunu ve Milletvekili Seçimi Kanununda Değişiklik Yapılmasına İlişkin 1995 tarihli ve 4125 sayılı Kanun.
5
tartışılmaya değerdir. Onda birlik baraj sisteminin düşürülmesi örneğin beşte bire
dönüştürülmesinin önünde yatan engeller nelerdir? Genelde karşı duruş, mecliste bir partinin
çoğunluğunun sağlanamamasının meclisin çalışmalarını sekteye uğratacağı doğrultusunda
gelişmektedir. Aslında meclisin çalıştırılmamasına karşı, meclisi “hizaya sokan” hükümler
bulunmaktadır. Ayrıca çoğunluğun birlikte el kaldırması her zaman demokrasi anlamına
gelmemektedir. Aslında temsili yaygınlaştıracak bu tercih desteklenebilir bir nitelik
taşımaktadır.
İl Özel İdaresinin Organlarının Seçimi
Vali
Vali, İl'de genel yönetimin başı, dolayısıyla merkezi yönetim ile il özel idaresinin başı
ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Vali, merkezi yönetim tarafından atanmaktadır.
İl Genel Meclisi
İl özel idarelerinin karar organı olan, il genel meclisi üyeleri seçimi için her ilçe bir
seçim çevresidir. Seçimler serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm
esaslarına göre, yargı yönetim ve denetimi altında yapılmaktadır. İl genel meclisi üyelikleri
yapılan seçimlerde, onda birlik baraj uygulamalı nispi temsil sistemi uygulanmaktadır.
İl Encümeni
İl encümeni seçilmiş ve atanmış üyelerden oluşmaktadır. İl encümeni valinin
başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla
seçeceği beş üye ile biri malî hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri
arasından seçeceği beş üyeden oluşmaktadır.
İl özel idarelerinin yürütme organı valinin seçimle değil de atama yoluyla işbaşına
gelmesi yerel yönetimlerin özerkliği(idari ve mali) ilkesine uymadığı için, uzun zamandır
tartışma konusu yapılmıştır. Çeşitli toplantılarda valinin seçimle gelmesi doğrultusunda
tartışmalar sürerken, Türkiye'nin kamu yönetimi stratejisinde, valinin seçim yerine atama
yoluyla işbaşına gelmesinin daha isabetli olduğu görüşü savunulmaktadır. Belirtilen konuda
görüş birliğinin bulunmaması hatta kamu yönetimi yapılanma tartışmalarında atanmış valinin
öne çıkması ve ilin özel idaresinin örgütsel yapılanmasının içinde yer almasının ısrarla
korunduğu dikkate alınırsa, “valinin” seçimle gelmesi tartışmalarının gündemden düştüğünü
söyleyebiliriz. Öte yandan Valinin İl Özel İdaresinin başından yürütme organı olarak
ayrılmasına ilişkin düzenleme yapılamamıştır. İl Genel Meclisinin içinden organ sıfatı
6
olmayan “meclis başkanının” seçilmesi ile yetinilmiştir. Buna karşılık denetleme görevi ise
erozyona uğratılmıştır. Bu konu denetleme bahsinde incelenecektir. Bu gelişmeler Valinin
ikili fonksiyonunun gelecek senaryosunda biterek, yürütme görevinin il genel idaresi ile
sınırlanacağı görüşüne bizi yaklaştırmaktadır”. Bugünkü haliyle her ne kadar Valinin
meclisin kararlarına karşı yargıya başvuru imkânı ortadan kalsa da, encümenin başı ve kontrol
eden statüsü ile valinin, uygulamada engelleyici bir rol alabileceği tartışılmaktadır.
Türkiye’nin Kamu Yönetimi teşkilatlanması içinde yeni bir yerel ya da merkezi birim
kurmak yerine giderek “il idaresi” modeli içinde ve bağlantılı değişiklikler yapmak, stratejik
açıdan, daha kabul edilebilir bir tercih olarak öne çıkmaktadır. Bu planlamada valinin devletin
gözü olarak, İl Genel İdaresinin başında olması önemini korumaktadır.
Türkiye’de il özel idarelerinin çalışmalarının il ve bölgede yarattığı katma değere
yönelik genel bir değerlendirme yapılmamaktadır. Aslında bölgelerarası dengesizliğin yol
açtığı, önemli gelir farklılıkları ile sosyo-kültürel unsurların da etkisi ile belediyelerin hizmet
sunumunda yetersiz kaldığı bilinmektedir. Özellikle geri kalmış yörelerimizde, il özel
idareleri faaliyetleri gözden kaçtığı için kurumun önemi vurgulanamamaktadır. Bu hususu
plan raporlarında da fark etmek mümkündür. il özel idarelerinin çalışmalarını takip eden
envanter çalışmaları yeterli değildir. Buna karşılık, büyük ölçekli hizmet birimleri,
hizmetlerde etkinlik ve demokratik katılımın sağlanmasında giderek artan oranda bir
gereklilik olarak öne çıkmaktadır. İl Özel İdarelerinin bu yeni konuma uygun, bölgede
merkez-yerel yönetim ilişkilerinin gelecek senaryosu tekrar yazılmalıdır. Valinin kontrolünde
büyük ölçekli alanlardaki kalkınmaya yönelik kurgulanan, Kalkınma Ajansları ile İl Özel
İdareleri ve Belediyeler ilişkileri üzerinde durulması gereken bir konudur. Bu karma
örgütlenmede vali(valilerin) rolünün “ağabey vali” olduğu da önemsenmelidir.
Belediye Yönetiminin Organlarının Seçimi
Belediye Yönetiminin organları belediye başkanı, belediye meclisi ve encümenidir.
Belediye Başkanı
Belediye başkanı seçimi için, her belde bir seçim çevresidir.
Büyükkent Belediye Başkanı
Büyükkent belediye başkanının seçiminde, seçim çevresi Büyükkent belediye sınırları
içidir. Büyükkent belediye sınırları içindeki ilçe belediye başkanlarının seçim çevreleri, ilçe
belediyesinin sınırları içidir.
7
Belediye Meclisi
Belediye meclis üyeleri seçimi için, her belde bir seçim çevresidir.
Büyükkent Belediye Meclisi
Büyükkent Belediye Meclisi; İlçe belediyesi olarak Büyükkent belediye sınırları içine
katılan belediyelerde, Büyükkent belediye meclisinde seçiliş sıralarına göre tespit edilecek
ilçelerden beşte bir, oranında gelen meclis üyeleriyle oluşmaktadır3. Büyükkent içindeki diğer
ilçe belediyelerinin başkanları, Büyükkent belediye meclisinin doğal üyesidir.
5216 sayılı kanunda, meclisin oluşmasına yönelik kısmı ilga söz konusu olduğundan
yeniden düzenlenmelidir. Ayrıca Büyükkent Belediyelerinin kalabalık yapısı önemli bir
konudur. İlçe belediye başkanlarının Büyükkent meclisi içindeki etkinliklerinin sorgulanması
ve doğal üyesi sayılsa da meclis üyesi olarak özellikle Büyükkent Belediye Başkanının
yeniden seçilmesinin gerekli olduğu durumlar ortaya çıktığında seçim yarışı içine girmesinin
yasal olarak engellenmesine yönelik düzenlemeler süreleri itibariyle de tartışılmalıdır.
Belediye Encümeni
Belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında;
- İl belediyelerinde ve nüfusu 100.000'in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin
her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, malî hizmetler birim
amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere
yedi kişiden,
- Diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından bir yıl için
gizli oyla seçeceği iki üye, malî hizmetler birim amiri ve belediye başkanının birim amirleri
arasından bir yıl için seçeceği bir üye olmak üzere beş kişiden oluşmaktadır.
Büyükkent Belediye Encümeni
Büyükkent belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında, belediye meclisinin
kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri genel sekreter, biri mali
hizmetler birim amiri olmak üzere belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından
tarihinde resmi gazetede yayınlanan kararıyla iptal edilmiştir. 5Kararın uygulanması bir yıl
ertelenmiştir. 30.12.2008 yılında öngörülen süre dolmuştur. Ancak kanun koyucu iptal edilen
kısımlar için yeniden düzenleme yapmamıştır.
Anayasa Mahkemesi’nin 22.06.2010 tarih ve 27619 Sayılı Resmi Gazete’de ilan
edilen ve uygulaması bir yıl ertelenen kararıyla belediye meclislerinin karar alma süreci
değişmiş bulunmaktadır.6 Anayasa Mahkemesine 5216 sayılı Büyükkent Belediyesi
Kanununun 14/5 nci fıkrasını7 26.06.2010 tarih ve 27619 Sayılı Resmi Gazete’de ilan edilen
ve uygulaması bir yıl ertelenen büyükkent belediye meclislerinin karar alma süreçleri
değişmiş bulunmaktadır.
Artık belediye ve büyükkent belediyeleri meclislerinin kararlarının valinin
onaylaması ve yargıya götürülme imkânı kalmamıştır. 26. 06.2011 tarihine kadar kanun
koyucunun iptal edilen kısımlara ilişkin yeniden düzenleme yapması gerekmektedir. 5 Anayasa Mahkemesi, T. 18/01/2007 ve E. 2005/32, K. 2007/3. , R.G. , 29.12.2007 tarih ve S. 26741.,http://www.anayasa.gov.tr/index.php?l=manage_karar&ref=show&action=karar&id=2499&content=, (16.06.2010) 6 Anayasa Mahkemesi, T. 22.06.2010, E.2008/27, K.2010/29,; R.G. , T. 22.06.2010, 27619 S. ; http://www.kazanci.com/kho2/ibb/files/amk2008-27.htm, 7 Anayasa Mahkemesi, T. 22.06.2010 ve E. 2008/28, K. 2010/30, R.G. , 22.06.2010 S. 27619, http://www.kazanci.com/kho2/ibb/files/amk 2008-28.htm, (22.07.2010).