FreeBalance ® “Presupuesto 2.0” de Gobierno Estructura de Presupuesto 2.0 de Gobierno: Una estructura para evaluar la tecnología para la transparencia del gobierno y la reforma a la administración financiera pública Doug Hadden, VP Productos, FreeBalance
Es posible evaluar la transparencia y la madurez de las finanzas públicas?
Hace cinco años era casi imposible ver alguna referencia al tema de transparencia en el sector público, y si la había era simplemente algo estático para cumplir con el término. Hoy en la mayoría de los gobiernos de Latinoamérica se han desarrollado profundos cambios hacia la madurez de las finanzas públicas mediante la implementación una estructura centrada en presupuestos y la incorporación de tecnología para evaluar la transparencia gubernamental y también para mostrarla a la ciudadanía y la comunidad internacional.
Debido al estado actual de los Sistemas de Administración Financiera (SIAF) en la región, en relación a como fueron concebidos y la tecnología bajo la cual fueron desarrollados, los gobiernos se enfrentan a la realidad de tener que modernizar dichos sistemas para poder cumplir con las exigencias de Transparencia y madures en sus procesos de gestión.
Se deben identificar procesos y modelos de evaluación que ayuden a los gobiernos a aprovechar los Sistemas de Información de Administración Financiera (IFMIS), conocidos también como Planeación de Recursos de Gobierno (GRP) pues es a través de ellos que podrán plasmar la reforma financiera y transparencia que tanto buscan.
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“Presupuesto 2.0” de Gobierno
Estructura de Presupuesto 2.0 de Gobierno: Una estructura para evaluar la tecnología para la transparencia del
gobierno y la reforma a la administración financiera pública Doug Hadden, VP Productos, FreeBalance
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Introducción Este artículo propone una estructura centrada en presupuestos y tecnología para evaluar la transparencia gubernamental y la madurez
de las finanzas publicas. Los gobiernos hacen uso de la tecnología para administrar las finanzas publicas y a la vez mostrar
transparencia. La mayoría de las evaluaciones sobre la Administración Pública Financiera (PFM*) tienden a ser neutrales en cuanto a
la tecnología, proporcionando poca o ninguna guía acerca del uso de Sistemas de Información de Administración Financiera
Gubernamental Integradai (IFMIS*), conocido también como Planeación de Recursos del Gobierno (GRP*) [Figura 2]. Estas
evaluaciones se concentran principalmente en procedimientos y prácticas ya que ningún GRP puede mejorar la calidad del PFM si los
procedimientos y practicas son ineficaces.
La tecnología de Gobierno en Línea (E-government) y gobierno abierto está siendo cada vez más utilizado por los gobiernos para
permitir transparencia, responsabilización, servicios al ciudadano y compromiso ciudadano. “El beneficio real del Gobierno el Línea
no recae en el uso de tecnología en sí, sino en su aplicación en procesos de transformaciónii.” Las estructuras de Gobierno en Línea y
gobierno abierto tienden a combinar métodos de tecnología con procedimientos y prácticas pero tienen poca directriz de PFM, con
excepción del manejo de transacciones [Figura 2].
Enfoque Centrado en Transparencia
Gubernamental La administración presupuestaria es fundamental para la administración
financiera pública. A menudo llamado la “ley orgánica de presupuestos” o el
“voto”, es en realidad la representación legal iii
de la política del gobierno. La
formulación presupuestal y la ejecución se “enfocan tradicionalmente en la
asignación de recursos y control de ingresos iii
” la cual está evolucionando
“hacia el enfoque de resultados iii
” o desempeño gubernamental. Las nuevas
herramientas, además de la demanda ciudadana han creado una demanda de
presupuestación más abierta y transparencia participativa para “ampliar y
profundizar iii
" los procesos democráticos. Esta tendencia de gobierno
abierto, datos abiertos y Gobierno 2.0 afectan lo más fundamental de la
administración gubernamental: el presupuesto.
El gobierno abierto a menudo incluye información presupuestaria y
transaccional, tales como planes presupuestales, oportunidades de adquisiciones electrónicas e informes financieros. El gobierno
abierto también puede incluir lo que parecería como información no presupuestaria tal como estadísticas de censo, datos económicos o
consejos de salud. La recolección y publicación de esta información requiere de financiación a través de los presupuestos. La
administración del presupuesto es fundamental para el gobierno abierto [Figura 1]. Además los presupuestos están vinculados a las
ingresos y gastos del gobierno. Por lo tanto la administración del presupuesto es fundamental para la administración del desempeño del
gobierno, diferente al sector privado. “En los negocios particulares, el presupuesto es solo un documento interno. En el gobierno y las
organizaciones sin ánimo de lucro, el presupuesto es un documento fiscal clave.iii
”
De Gobierno 1.0 a Gobierno 2.0
Tim O’Reilly de O’Reilly media acuñó el término “Web 2.0”iv en 2005 para describir la evolución tecnológica donde la Web se había
convertido en una plataforma de software. Este se diferencia del “Web 1.0” donde los datos generados por el software de
cliente/servidor era implementada a través de Internet. Otras características de Web 2.0 incluían la utilización de inteligencia colectiva,
el enfoque en los datos, proporcionar apoyo a múltiples plataformas tecnológicas e implementando experiencias de usuario valerosas.
El profesor de la Escuela de Administración M.I.T. Sloan y la Universidad de Harvard, Andrew McAfee extendió estos conceptos al
dominio de los negocios al describir Enterprise 2.0v en el año 2006.
Esta transición de tecnología permitió a los observadores describir Gobierno 2.0, Ayuda 2.0, Sociedad Civil 2.0, etc. El concepto de
Gobierno 2.0 incluye lo que Tim O’Reilly denomina el gobierno como una plataforma vi”. De acuerdo con O’Reilly los gobiernos
crean la infraestructura física como autopistas y satélites de comunicaciones que generan crecimiento económico. El crecimiento
económico también se puede generar a través de tecnología haciendo al gobierno abierto. O’Reilly ve una intersección entre los
estándares abiertos de tecnología y el gobierno abierto: “los estándares abiertos suscitan la innovación y el crecimientovii
.”
Esta intersección de “apertura” es crítica para entender cómo la tecnología abierta le permite apertura del gobierno en un mundo de
Gobierno 2.0. Para propósitos de este artículo, se utilizan las siguientes definiciones:
Figura 1: Visión centrada en presupuestos de Gobierno Abierto
Figura 5: Madurez de los sistemas abiertos: Entornos y tecnología
Ab
ierta
Era Gob.
2.0
Computación
de la nube Era CoIT
Ento
rno
s
Era ERP
Webificada
Computación Móvil
computing
Era ERP 2 Era Web 2.0
Era ERP 1 Era
punto.com
Ce
rrada
Era Cliente / Servidor
Era Sistema Central
cerrada tecnología abierta
Tecnología centrada en back-office
Back-office tradicional híbrida con front-end de web
Tecnología de front-office centrada en la web
Hacia “Presupuesto 2.0” Es desafiante desarrollar una estructura holística que comprenda la
funcionalidad de front y back-office dada la innovación en la
tecnología de la información y transparencia del gobierno. Hay
numerosas clasificaciones que se solapan. La estructura de
Presupuesto 2.0 propone ocho clasificaciones de evaluación:
Mecanismos de transparencia utilizados por los gobiernos
[Figura 7]
Supervisión incluyendo grupos de interés tanto internos com
externos, tales como compromiso ciudadano [Figura 8]
Manejo de políticas incluyendo el proceso de creación de
políticas y la alineación de políticas con los presupuestos
[Figura 9]
Formulación de Presupuestos incluyendo el proceso de
creación y aprobación de presupuestos [Figura 10]
Apoyo a estándares internacionales para el sector público y los estándares de transparencia [Figura 11]
Prontitud de la información proporcionada a las legislaturas, sociedad civil y ciudadanos [Figura 12]
Completitud de los presupuestos incluyendo todos los niveles de gobierno, las organizaciones paraestatales y cubrimiento de
todos los ingresos y gastos [Figura 13]
Ejecución presupuestaria que incluya los métodos de contabilidad y como la ejecución es controlada para cumplir con los
objetivos presupuestales [Figura 14]
Figura 7: Mecanismos de Transparencia
Ciclo de maduración: mayor madurez técnica de mecanismos de transparencia desde documentos a datos abiertos
Budget 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Documentos publicados
Documentos formales como “libro de presupuestos”
Publicación en la web
Información publicada en la web tal como paginas web y documentos
Datos abiertos
Divulgación proactiva de información, casi en tiempo real
Figura 6: Estructura de evaluación de Presupuesto 2.0
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impreso a través de una entidad de impresión del gobierno
Divulgación cada vez más proactiva Información legible por máquina que soporte Interfases de Programación de Aplicaciones (APIs*) para apoyar información de mashups
Cada vez más información no financiera incluyendo información de desempeño
Centrado en narrativa
Documentos centrados primordialmente en la narrativa donde los cuadros y fotos se utilizan para realzar los puntos narrados
Centrado en visualización
Diagramas, gráficas, multimedia e infografías como mecanismos de comunicación primaria
Centrado en los ciudadanos
Gran esfuerzo para proporcionar información para que sea fácilmente entendida por los ciudadanos
Datos interactivos
Búsqueda, información desglosada y seleccionada
Figura 8: Supervisión
Ciclo de maduración: mejor uso de la tecnología para mejorar la supervisión de g. de interés y permitir el compromiso ciudadano
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Auditoría
El interés principal es el cumplimiento del presupuesto
A menudo: Organizaciones de auditoria departamental internas
A menudo: Agencias de auditoria independientes dentro del gobierno
Supervisión parlamentaria
Agencias de presupuesto
parlamentarias como contraparte
a organización del presupuesto
gubernamental
Supervisión ciudadana
Hecho posible a través de divulgación proactiva, acceso a información, datos abiertos, información legible por maquinas y mashups
Auge del llamado “periodismo de información”
Mecanismos para fomentar participación incluyendo presupuestación participativa y participación colectiva (crowdsourcing)
Audiovisual
Audiencias, debates, conferencias
de prensa transmitidas por
televisión y la web
Auditoria de desempeño
Las auditoría madura de cumplimiento del presupuesto a desempeño y administración del riesgo
Supervisión de la prensa o ONGs
Libertad de prensa y libertad de reunirse
Acceso a información
Leyes de libertad de información que permiten solicitar información al gobierno
Proceso formal para administrar, redactar y publicar
Planeación Cooperativa
Difusión a comercio, la academia, ONGs en planeación
Redes de expertos
Uso de redes de colaboración, redes sociales para llegar a comunidades de expertos
Figura 9: Manejo de Políticas
Ciclo de maduración: mejor alineación de políticas y desempeño a través de tecnología y mayor participación
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Estructuras macro-fiscales
Métodos para recopilar información macroeconómica y
Administración de desempeño
Análisis de eficacia de políticas
Política participativa
Mecanismos de medios sociales para desarrollar
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análisis para usar en desarrollo de políticas
Resultados compartidos externamente
Ajuste de programas para mejorar el logro de los objetivos de las políticas
posiciones de políticas durante las elecciones
Mecanismos de medios sociales para desarrollar posiciones de políticas como parte del proceso de formulación del presupuesto
Vínculos entre política y presupuesto
Vincular objetivos de políticas y entradas al presupuesto
Difusión de políticas
Uso de grupos de interés externos, ONGs, grupos comerciales etc. para desarrollar políticas
A menudo: métodos formales o audiencias públicas
Figura 10: Modernización de Formulación de Presupuestos
Ciclo de maduración: mejor alineación de presupuestos y desempeño a través de tecnología y mayor participación
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Presupuesto como ceremonia
Proceso formales e informales de arriba abajo, de abajo arriba que resultan en ley presupuestal
Compromiso de grupos de interés limitados fuera del gobierno y parlamento
Libros de presupuesto
Publicación de planes de presupuesto, intenciones de gobierno, ley orgánica de presupuestos
A menudo: declaración pre-presupuesto
A menudo: propuesta de presupuesto ejecutivo
Administración de Desempeño del Gobierno
Centrado en medidas no financieras, resultados ingresos y salidas
A menudo: uso de marcadores y sistemas de calificación
A menudo: información de desempeño publicado en la web
A menudo: incluye estructura de responsabilización que permite discreción administrativa con reglas, para optimizar el desempeño
Presupuestación participativa
Extiende la preparación del presupuesto a los ciudadanos, ONGs y negocios
Controles al presupuesto y compromisos
Métodos formalizados de manejo del presupuesto y contabilidad de compromisos
Madura a controles agregados, apoyo para la toma de decisiones descentralizadas durante ejecución del presupuesto
Presupuestación de Devengo
Identifica el verdadero valor de las inversiones y deudas del gobierno
Presupuestación por programas
Alinea presupuesto con política
A menudo: planeación de escenarios y suposiciones de presupuesto
A menudo: primeros presupuestos con estructuras macro-fiscales
A menudo: soporta estructura de gastos a mediano plazo
A menudo: planeación de adquisiciones parte del proceso
A menudo: Administración de proyectos parte de planeación
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Figura 11: Estándares Internacionales Técnicas y del Sector Publico
Ciclo de maduración: mejor uso de estándares técnicos y del sector publico para facilitar equivalencias
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Estándares nacionales
Estandardización nacional abre puerta a apoyo de estándares internacionales
Algunos estándares nacionales pueden ser consistentes con características importantes de estándares internacionales
Base de Caja de IPSAS*
Método estandardizado permite comparaciones entre países
Generalmente de alguna manera soportado en países desarrollados
Consistente con reporte IFRS* del sector privado
Base de devengo IPSAS*
Herramienta de comparación gubernamental más efectiva
Aun no soportada por gobiernos
EFG FMI
Estadísticas financieras del gobierno apoyadas por muchos países en desarrollo que pueden requerir financiación del FMI
Estándares de transparencia legibles por máquina basados en XML*
Iniciativa Internacional de Transparencia de la Ayuda - IATI*
Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas -VITI*
Lenguaje ampliado para informes comerciales - XBRL*
Estructuras de Gastos a Mediano Plazo
Metodología para preparar presupuestos creíbles a menudo para tres años
Generalmente utiliza información macro-fiscal para formulación del presupuesto
Figura 12: Prontitud
Ciclo de maduración: publicación más rápida de información para que la información sea más relevante
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Informes anuales
Publicación de libro de presupuesto anual (presupuesto promulgado)
Publicación de cuentas auditadas anuales
Informes no auditados
Informes periódicos publicados antes de auditoria
Datos abiertos
Divulgación proactiva de información, casi en tiempo
Información legible por maquinas que soporten Programación de Aplicaciones (APIs*) para apoyar información de mashups
Cada vez más información no financiera incluyendo información de desempeño
Ejecución durante el año
Publicación de cuentas auditadas trimestralmente o a medio año
Informes auditados
Publicación de hallazgos de auditoría
Declaración pre-presupuesto
Intenciones de formulación de presupuestos publicados con tiempo para el debate parlamentario y compromiso ciudadano
Información interactiva
Búsqueda, información desglosada y seleccionada
A menudo: habilidades de visualización
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Figura 13: Completitud del Presupuesto
Ciclo de maduración: mejor contabilidad para todas las funciones a través de todas las entidades del gobierno
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Gobierno Nacional
Cubre todos los departamentos y agencias directas del gobierno nacional
Cubre toda la información de gastos e ingresos
A menudo: incluye agencias independientes y autónomas
Sub-Nacional
Integra toda la información de gobierno sub-nacional a la información de presupuesto
Paraestatal
Integra todos los negocios de propiedad del gobierno en el presupuesto
Ampliado para apoyar las Asociaciones Público Privadas
Extensiones de devengo :
Activos, propiedades, deuda contingente en el presupuesto
Completitud de la información
La información se amplia para apoyar: preparación y ejecución de presupuesto, cuentas del gobierno, recursos humanos, adquisiciones, deuda e información de inversión
Figura 14: Ejecución presupuestaria y Métodos de Contabilidad
Ciclo de maduración: mejor disciplina fiscal, ajuste de desempeño y determinación del valor real de las actividades del gobierno
Presupuesto 1.0 Transición Presupuesto 2.0
Contabilidad basada en caja
Uso de contabilidad basada en caja
Caja modificada
Devengos de final de año para ingresos y gastos
Devengo modific.
Devengo de gastos e ingresos
Contabilidad de devengo
Contabilidad de devengo completa muestra el valor total del gobierno
Controles de presupuesto y compromisos
Métodos formalizados de manejo del presupuesto y contabilidad de compromisos
Controles internos incluye separación de obligaciones
Madura para agregar controles, apoyo a toma de decisiones descentralizadas durante ejecución presupuestaria
Disciplina de desempeño e
A menudo: uso de marcadores y libretas de calificaciones
Decisiones de ejecución presupuestal incluyendo transferencias de presupuesto y excedentes reportados por información de desempeño
Aproximaciones basadas en riesgos usada para tomar decisiones de ejecución
Caja, administración de liquidez
Ajuste de controles basados en pronósticos de caja incluyendo garantías
A menudo: Apoyo a Cuenta de Tesorería Única
A menudo: planeación de inversión y deuda
Pronosticación de presupuestos
Excedentes de pronósticos, situaciones de déficit
Uso de herramientas de escenarios para predecir mejor los efectos económicos para ajustar presupuestos durante la ejecución
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Conclusión: La estructura de Presupuesto 2.0 como una herramienta de evaluación
Los observadores pueden pensar que las clasificaciones y descripciones de los elementos de la estructura de Presupuesto 2.0 son de
alguna forma arbitrarios. Es claro que existe una interacción significativa entre las ocho clasificaciones propuestas [Figura 15]. Los
efectos positivos de una excelente evaluación en una clasificación, tal como los mecanismos de transparencia, podrían verse
comprometidos por una completitud de presupuesto baja o por controles pobres en la ejecución presupuestaria.
Figure 15: Interacción de tecnología para Presupuesto 2.0
Mecanismos de
Transparencia
datos abiertos, publicación en la web mejora la supervisión y permite el compromiso ciudadano sobre políticas y formulación de presupuestos
permite comparaciones entre países
mejora la capacidad de reaccionar rápidamente a oportunidades y amenazas
completitud en información del presupuesto publicada en la web mejora la supervisión
permite la integración de funciones de back y front office
Supervisión
interno (p.ej., auditorías) y análisis externos mejoran la política y el ajuste del presupuesto al desempeño
Manejo de
Políticas
ajusta política con presupuesto
Mejora la credibilidad de políticas y presupuestos
lleva credibilidad de presupuesto hasta la ejecución
Formulación del
presupuesto
Estándares permite la comparación entre países
Prontitud mejora la capacidad de reaccionar
Completitud
del presupuesto
mejora la disciplina fiscal para “el gobierno integro”
Ejecución presupuestaria
Este artículo es la primera manifestación de la estructura de Presupuesto 2.0. A partir de esta estructura se está desarrollando una
herramienta de evaluación abierta. La herramienta podrá:
Beneficiarse de la retroalimentación para mejorar la categorización
Ajustar las características de país y de gobierno para ponderar las ocho clasificaciones de la estructura para ayudar a
identificar prioridades
Integrar elementos de las herramientas actuales de evaluación [Figura 2], no tiene la intención de reemplazar ninguna de estas
herramientas
Proporcionar una metodología de libreta de calificaciones para ayudar a reformar la toma de decisiones [similar a la Figura 6]
Identificar impactos positivos y negativos de un puntaje de clasificación a través de otras clasificaciones de Presupuesto 2.0
Proporcionar a los gobiernos una hoja de ruta para la reforma de PFM alternativa
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