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Colombia en guerra: las diplomacias por la pazAuthor(s): Juan
Gabriel TokatlianSource: Desarrollo Econmico, Vol. 39, No. 155
(Oct. - Dec., 1999), pp. 339-360Published by: Instituto de
Desarrollo Econmico y SocialStable URL:
http://www.jstor.org/stable/3455949 .Accessed: 13/01/2014 00:22
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DESARROLLO EcONOMIco, vol. 39, NQ 155 (octubre-diciembre de
1999) 339
COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LAPAZ
JUAN GABRIEL TOKATLIAN*
En Colombia, desde hace al menos dos decadas, la diplomacia ha
estado vinculada a la paz (y a la guerra). El actual despliegue de
la "diplomacia por la paz" del presidente Andres Pastrana es una
nueva evidencia del intimo nexo entre politica externa y politica
in- terna; nexo que, por la prolongaci6n y degradaci6n del
conflicto domestico, en Colombia ha adquirido plena relevancia. La
"diplomacia por la paz" no ha sido el elemento exclusivo y ex-
cluyente que ha configurado el estilo de politica externa
colombiana en los iltimos cuatro lus- tros, pero si hasido un
componente necesario y esencial de la conducta internacional del
pais.
Para comprender los alcances y los limites de este nuevo
esfuerzo por relacionar diplomacia internacional y paz nacional, es
oportuno apreciar en terminos te6ricos ese vinculo, asi como
estudiar su expresi6n en la reciente politica exterior de
Colombia'1.
Sea cual fuere el caso, todos los Estados que viven una guerra
domestica, no importa cual sea su regimen vigente2, invocan la
expresi6n "paz' para seialar que sus esfuerzos en
* Ph. D. Relaciones Internacionales. Actualmente Profesor
Invitado de teoria de las relaciones internacionales y politica
exterior comparada en la Universidad de San Andr6s, FLACSO y el
ISEN. Es adembs Profesor Asociado de la Universidad Nacional de
Colombia. [ ~ Arenales 1677, piso 2V / 1061 Buenos Aires /
Argentina /Telefax: (54 11) 4812-7411 / E-mail: .] I Un intento en
esa direcci6n, hecho hace una d6cada, aparece en el capitulo sobre
"Relaciones exteriores y politica interna", en Rodrigo PARDO y Juan
G. TOKATLIAN: Politica exterior colombiana: eDe la subordinaci6n a
la autonomfa? Bogota, Ediciones Uniandesfrercer Mundo Editores,
1988. 2 Son escasos los estudios sobre tipo de r6gimen
institucional y violencia politica. Un trabajo de Muller y Weede
sobre esa relaci6n podria ser interesante para investigar el caso
colombiano desde el enfoque de acci6n racional. Seg6n los autores,
"la estructura del r6gimen complica o facilita el comportamiento de
los individuos porque afecta las oportunidades do acci6n colectiva
pacifica y violenta, la probabilidad de 6xito que se espera en cada
tipo de actuaci6n y los costos esperados en cada caso. Bajo un
r6gimen altamente represivo es probable que las oportunidades para
la acci6n politica colectiva de cualquier tipo sean pocas, que la
probabilidad de 6xito sea insignificante y que los costos sean
altos... Bajo un r6gimen no represivo, es probable que las
oportunidades para la acci6n politica colectiva de cualquier tipo
sea alta, quo la probabilidad de acci6n colectiva pacifica sea por
lo comOn mas alta que la de la violencia y que los costos de la
acci6n colectiva pacifica sean mucho ms bajos que los de la
violencia. Es probable, por Io tanto, que los actores racionales
prefieran la acci6n colectiva pacifica a la violencia. Bajo un
regimen semirrepresivo, es probable que existan hasta cierto punto
algunas oportunidades para la acci6n colectiva, que la probabilidad
de 6xito de la acci6n colectiva pacifica sea por lo comOn
insignificante y que, por consiguiente, se prefiera la acci6n
violenta". VWase Edward N. MULLER y Erick WEEDE: "Cross-National
Variations in Political Violence: A Rational Action Approach", en
Journal of Conflict Resolution, vol. 34, N2 4, 1990, p. 646. La
democracia colombiana ha sido denominada con mOltiples
calificativos, apuntando a su naturaleza defectuosa, inacabada y/o
violenta: democracia formal, democracia iliberal, democracia
restringida, democracia inconclusa, democracia excluyente,
democracia bloqueada, democracia limitada, democracia genocida,
democracia eunuca, narcodemocracia, entre otros, han sido los
t6rminos usados por estudiosos y observadores del pais. iTodas
estas denominaciones insin6an, implicita o explicitamente, el
car&cter semirrepresivo del r6gimen colombiano? ,Cabe el
ejemplo de Colombia en la conclusi6n a la que arribaron Muller y
Weede?
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340 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
el exterior se orientan a concluir su conflicto nacional. A
ning'n gobierno, en ninguna epoca, se le ha ocurrido Ilamar
"diplomacia para la guerra" a su politica internacional. Colombia
no ha sido, ni es, una excepci6n.
En esa direcci6n, resulta fundamental precisar que en este
ensayo entiendo por "diplomacia por la paz" el manejo deliberado de
las relaciones internacionales de un pais con el objeto especifico
de lograr apoyo externo para la resoluci6n de una guerra interna3.
Esta definici6n no pretende plantear que toda diplomacia por la paz
deba estar sustentada en lo interno, y orientadaen lo externo,
asuperar un conflicto belico local mediante el dialogo, la
negociacion o el acuerdo. Bien puede presentarse el caso de que esa
diplomacia este internamente sustentada y externamente motivada a
legitimar un mayor uso de la fuerza por parte del Estado con el fin
de derrotar politica y/o militarmente a su contrincante armado. Y
tambien puede darse el caso de que dicha diplomacia est6 dirigida a
conservar un respaldo internacional pasivo a la paz domestica y a
la vez proteger la guerra interna de la influencia de factores
externos indeseables.
La primera alternativa de soluci6n de un conflicto mediante el
dialogo, la negociaci6n y el acuerdo se denominar, Diplomacia
por
la paz negociada. La segunda alternativa de soluci6n mediante la
legitimaci6n de un mayor uso de la fuerza estatal con el fin de
derrotar politica y/o militarmente a su contrincante armado se
denominard Diplomacia por la pacificacibn forzada. Latercera
alternativa de soluci6n de un conflicto mediante el aislamiento de
factores externos se denominara Diplomacia por la
neutralizaci6n.
Teoria y practica Todas las aproximaciones te6ricas a las
relaciones internacionales asumen algOn nexo
entre lo interno y lo externo y, con mayor o menor enfasis,
sugieren cierto nivel de interacci6n entre la estructura domestica
y el sistema mundial. Sin embargo, son muy escasos los estudios
donde se detallan las relaciones entre la politica internacional y
la politica nacional4.
Dado que el ambito tipico de la diplomacia es el de las
relaciones y politicas entre distintos estados, y que la
consolidaci6n de la paz interna es una responsabilidad
3 En t6rminos de los aspectos formales de un aporte
internacional a la paz en Colombia, cabe subrayar que existen
distintas modalidades y que 6stas tienen caracteristicas bastante
disimiles. A grandes rasgos, es posible hablar de cuatro tipos de
acci6n internacional que se manifiestan de manera secuencial. Los
buenos oficios se producen cuando personalidades reconocidas,
grupos influyentes, entidades con renombre y/o paises amigos se
acercan a los bandos en disputa y ofrecen sugerencias que intentan
generar puentes y contactos entre las partes. Basicamente, los
buenos oficios mantienen la comunicaci6n entre los antagonistas y
pretenden contribuir a la fijaci6n de unas minimas reglas de juego
entre ellos. La mediaci6n no s6lo aspira a incrementar el
acercamiento entre los actores en conflicto, sino tambi6n a
presentar f6rmulas alternativas de acuerdo. En lo fundamental, la
mediaci6n tiene connotaciones de mas alto nivel de participaci6n
externa, es mcs amplia en su desenvolvimiento y posee un caricter
mucho mis oficial. La verificaci6n se orienta hacia la supervisi6n
en detalle y de modo activo de lo finalmente acordado entre las
partes. En breve, la verificaci6n conduce a una labor in situ que
corrobora que no se produzcan violaciones a los compromisos
adquiridos y que avance el proceso de garantias establecido entre
las partes. Por jltimo, la reconstrucci6n abarca la generaci6n de
fondos de asistencia y/o facilidades recursivas de distinta indole
y fuente con vista a una situaci6n posconflicto. En esencia, la
reconstrucci6n apunta a asegurar la sostenibilidad econ6mica,
social y politica de lo negociado de manera pacifica.
4 Vdanse, entre otros, Kenneth N. WALTZ: El hombre, el estado y
la guerra, Buenos Aires, Editorial Nova, 1970; Peter GOUREVITCH:
"La 'segunda imagen invertida': Origenes internacionales de las
politicas dom6sticas", en Zona Abierta, LP 74, 1996; Robert D.
PUTNAM: "Diplomacia y politica nacional: La 16gica de los juegos de
doble nivel", en ibid.; Matthew EVANGELISTA: "Domestic Structure
and International Change", en Michael DOYLE y G. John IKENBERRY
(eds.): New Thinking in International Relations Theory, Boulder,
Westview Press, 1997 y Thomas RISSE-KAPPEN (ed.): Bringing
Transnational Relations Back In: Non-State Actors, Domestic
Structures and International Institutions, Cambridge, Cambridge
University Press, 1995.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 341
fundamentalmente estatal, el realismo clasico5 y el realismo
estructural6 pueden ser un punto de partida Otil para evaluar el
caso colombiano. Mastanduno, Lake e Ikenberry combinan estas
escuelas para explicar el comportamiento interno y externo del
Estado7.
Los autores se apoyan en el realismo clAsico, segOn el cual en
el sistema internacional, por esencia conflictivo, predomina la
competencia por el poder entre los estados soberanos que act'an de
manera racional y unitaria en procura de satisfacer sus respectivos
intereses nacionales. Aunque sin desarrollarlo suficientemente, el
realismo clasico asume que la naturaleza de la politica interna es
relevante para entender las posibilidades de exito de acuerdo con
los objetivos internacionales trazados por un Estado. Por otra
parte, los autores se sustentan en el realismo estructural, segOn
el cual las actividades de los estados, como unidades actuantes en
el sistema mundial, se explican en el marco de una estructura
internacional determinada cuyo principio basico, por no existir una
autoridad superior, es la anarquia. En ese sentido, el realismo
estructural situla el acento en los cambios en el sistema
internacional y en su impacto sobre las acciones del Estado.
Mastanduno, Lake e Ikenberry exponen su modelo de la siguiente
manera: * La meta Oltima de todo Estado, sin importar su tamalio,
ubicaci6n, naturaleza o capacidad,
es la supervivencia. * La meta internacional inmediata de todo
Estado central o periferico es la adquisici6n de
poder y riqueza. * La meta interna inmediata de todo Estado,
fuerte o debil, es el control de sus recursos
nacionales y la preservaci6n de la legitimidad interna. Para
esos prop6sitos el Estado puede:
* En el piano interno, movilizar recursos para estimular el
crecimiento econ6mico y extraer recursos de la sociedad para
obtener mayor poderio. La movilizaci6n de recursos implica la
creaci6n de mayor riqueza y la inversi6n en poder a largo plazo,
mientras la extracci6n de recursos implica la creaci6n de poder y
el consumo de riqueza en el corto plazo.
* En el piano externo, el Estado puede aspirar a conseguir
recursos del exterior y a obtener validacion internacional. Lo
primero significa conseguir bienes materiales, mientras lo segundo
implica buscar apoyo politico en el extranjero8.
Los autores sugieren despues tres hip6tesis fundamentales: *
"Ante el declive de su poderio en el largo plazo, el Estado
incrementara la movilizaci6n
interna"; * "Al aumentar las amenazas externas de seguridad, el
Estado incrementara la extracci6n interna"; y * "Al aumentar la
inestabilidad politica interna, el Estado buscard mas extracci6n
y
validaci6n externas"g9.
5 V'ase Hans J. MORGENTHAU: Politica entre naciones. La lucha
por el poder y la paz, Buenos Aires, GEL, 1986.
6 V6ase Kenneth N. WALTZ: Teoria de la politica internacional,
Buenos Aires, GEL, 1988. 7 V6ase Michael MASTANDUNO, David A. LAKE
y G. John IKENBERRY: "Towards a Realist Theory of State
Action",
en International Studies Quarterly, vol. 33, N9 4, 1989. SegOn
los autores: "Since states are organizations that participate in
both international and domestic political arenas, it is not
surprising that the pursuit of goals in one arena influence actions
in the other. States may both respond to international events
through domestic actions and attempts to solve domestic problems
through international actions. This is an observation few analysis
would disagree with but one which has yet yo be systematically
incorporated into general theories of international (domestic)
politics". 8 Ibid., pp. 461-465.
9 Ibid., pp. 465-466.
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342 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
Me sirvo de este Oltimo punto para desarrollar la siguiente
hip6tesis: desde finales de los setenta, cuando se amplia y acelera
la inestabilidadpolitica interna, el Estado colombiano, con
gobiernos liberales o conservadores por igual, pretendi6 obtener
mayores recursos econ6micos (ms extracci6n) asi como mas respaldo
politico (mas validaci6n) para hacer frente a la creciente
situaci6n de inestabilidad nacional. Un corolario 16gico de esta
hip6tesis es que la extracci6n y validaci6n externas debian
servirle al Estado para: a) remediar dicha situaci6n; b) alcanzar
una mayor estabilidad institucional; y c) avanzar en la superacidn
de la guerra interna.
Turbay y la Diplomacia por la pacificaci6n forzada Durante
lagesti6n del presidente Julio Cesar Turbay (1978-1982) se
emprendi6, sin asi
denominarla, la primera diplomacia por la paz. Para el
mandatario liberal, el conflicto armado colombiano se habia
internacionalizado, ya que actores, variables y fen6menos externos
incidian de modo desfavorable sobre la estabilidad institucional de
Colombia10
En ese momento el contexto interno se definia por la
proliferacion de insurgencias rurales, por el auge urbano de la
guerrilla del M-19, por la instauraci6n del Estatuto de Seguridad
Nacional y por la creciente autonomia militar en el manejo de un
orden pOblico turbado. Por su parte, el entorno internacional m's
pr6ximo, la Cuenca del Caribe, estaba definido por una Cuba
militante en la defensa y promoci6n de la revoluci6n armada11, por
una Nicaragua sandinistal2, una Granada marxista, un Salvador en
rebeli6n, y por el final del gobierno moderado y dem6crata de Jimmy
Carter, y el inicio del mandato agresivo y conservador de Ronald
Reagan en Estados Unidos.
La coincidencia de un f6rreo anticomunismo en los gobiernos de
Bogota y Washington y el temor generalizado que generaba en las
elites politicas, econ6micas y militares colombianas la expansi6n
sovietica en el Caribe, se unieron a la sensaci6n de vulnerabilidad
del Estado ante los reclamos territoriales nicaragoenses y al apoyo
firme (aunque no decisivo) de La Habana a los alzados en armas
colombianos (en especial, al M-19 y su frustrada "Invasi6n del Sur"
de 1981). Todos estos elementos conjugados Ilevaron a Colombia a
iniciar una diplomacia dinamica y activa a nivel hemisferico; en
particular en la Cuenca del Caribe13. Dinamismo sobresaliente, si
lo comparamos con los estndares tradicionales de una politica
internacional de bajo perfil14
10 En su discurso de instalaci6n de la XIII Conferencia de
Ej6rcitos Americanos en Bogoti en 1979, Turbay seral6: "Hoy ya no
es posible trazar una nitida linea divisoria entre la subversi6n de
caricter nativo, a la que ocasionalmente solian acudir quienes se
veian marginados de toda opci6n de poder de sus adversarios, y la
acci6n sedicente de los mercenarios supranacionales, que s6lo
profesan obediencia a ideologias forineas". V6ase Consigna, 15 de
noviembre de 1979.
11 Cuba, asimismo, presidi6 el Movimiento No Alineado (NOAL)
desde 1979 a 1982. Durante su mandato, La Habana intent6, sin
6xito, un consenso dentro del Movimiento acerca de la consideraci6n
y aceptaci6n de la Uni6n Sovibtica como "aliada natural" del NOAL.
Yugoslavia, entonces bajo el gobierno de Tito, lider6 la tesis,
finalmente triunfante, de la equidistancia del Movimiento frente a
MoscO y Washington.
12 Managua public6 en febrero de 1980 el "Libro Blanco sobre el
caso de San Andr6s y Providencia" declarando, de manera
incompresible, nulo el Tratado Esguerra-Barcenas que en 1928 habia
definido los limites entre Nicaragua y Colombia. BogotA respondi6
con la edici6n de su propio "Libro Blanco".
13 V6ase Juan G. TOKATUAN y Klaus SCHUBERT (eds.): Relaciones
intemacionales en la cuenca del Caribe y la politica de Colombia,
BogotA, FESCOL/CAmara de Comercio de Bogota, 1982.
14 De acuerdo con Chernick: "bajo el gobierno del presidente
Turbay, Colombia elev6 su postura pro- estadounidense a un alto
nivel de visibilidad pOblica, constituy6ndose asi, tal vez, en la
Onica excepci6n a la larga tradici6n del pais de mantener una
diplomacia de bajo perfil en sus asuntos internacionales". Vbase,
Marc W. CHERNICK: "La politica exterior de Colombia y su impacto
sobre el proceso de paz y reconciliaci6n nacional (1982- 1986)", en
Documentos Ocasionales CEI, N~ 5, setiembre-octubre 1988, p.
24.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 343
SegOn Malcom Deas, "...mucha de la vieja diplomacia colombiana
era laudablemente correcta y mucha de ella rea- lista, pero en 1982
el pals se vela peligrosamente solo. Algo del peligro estaba en
Centroam&- rica, y el reclamo nicaragOense de las islas y cayos
era la parte menos importante. Colombia se podia convertir en un
blanco de la subversi6n que se expandia desde Centroamerica. La
guerrilla y el ejercito observaron los desarrollos en America
Central con interns. Una victoria guerrillera en El Salvador
indudablemente tendria un efecto poderoso en Colombia: en ese
sentido el pals era el 'domin6' mas grande aunque menos discutido
del Area"15 La gesti6n de Turbay en el frente externo se
caracteriz6 por una Diplomacia para la
pacificacibn forzada que fusionb confrontaci6n y sumisi6n:
confrontaci6n politica contra las contrapartes que pudieran
contribuir a incrementar la guerra interna, y sumisi6n ideol6gica
hacia Estados Unidos, para asi asegurar la continuidad de la manu
militaridomestica contra las guerrillas con la anuencia oficial de
Washington; es decir, sin censuras serias provenientes de la Casa
Blanca16 o del Congreso.
Dificil encontrar mas iniciativas, acciones, gestos y
pronunciamientos dirigidos a la Diplomacia por la pacificacibn
forzada. En efecto, la pertinaz obstrucciOn que haria en 1979
Colombia'17 a la candidatura de Cuba al Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas; la suspension de relaciones diplom~ticas con ese
pais en 1981; la decisi6n de enviar tropas a la fuerza de
pacificaci6n del Sinai en un momento bien complejo del proceso de
paz en Medio Oriente, y cuando sOlo Fidji habia enviado un
contingente de hombres18; la vehemente critica a la Declaraci6n
Franco-Mexicana de 1981 que reconocia al FMLN-FDR como fuerza
representativa en el conflicto salvadorero; la participacion, en
1981, en la Operaci6n militar Ocean Venture (con tropas de Estados
Unidos, la OTAN, Argentina, Venezuela y Uruguay) -operaci6n que se
consider6 entonces un simulacro de invasion a Granada (finalmente
invadida en 1983)-, las conversaciones entre militares colombianos
y estadounidenses en 1982 sobre la posibilidad de establecer una
base especial en la isla de San Andres; la participaci6n del pais
en ese mismo aho en la denominada Comunidad Democratica
Centroamericana encaminada a defender diplomticamente al gobierno
salvadoreio y a atacar al gobierno nicaragOense (junto a Estados
Unidos, Costa Rica, El Salvador y Honduras), son signos inequivocos
de ese tipo de diplomacia19.
15 Malcolm DEAS: "El proceso de paz colombiano, 1982-1985 y sus
implicaciones para Centroam6rica", en op. cit., N2 5,
setiembre-octubre 1988, p. 12.
16 Si bien a comienzos de su mandato en 1978, Washington critic6
al presidente Turbay porque presuntamente, y de acuerdo con un
memorando oficial estadounidense -el Memorando Bourne-, allegados a
61 tenian vinculos con el narcotrifico, muy pronto se superaron los
incidentes bilaterales. La firma del Tratado de Extradici6n entre
Colombia y Estados Unidos en setiembre de 1979, del Tratado
Bilateral de Asistencia Legal Mutua en agosto de 1980, del Acuerdo
de Cooperaci6n en Materia de Narc6ticos de julio-agosto de 1980 y
del Acuerdo de Seguridad sobre Informaci6n Militar de diciembre de
1981, consolidaron una relaci6n estrecha entre Washington y Bogot6
en el 6rea temctica de las drogas ilicitas.
17 Obstrucci6n sugerida por Washington entre mayo yjunio a la
candidatura cubana propuesta con un aio de anterioridad.
18 En su momento, Lernoux describi6 asi los acontecimientos:
"Como prueba de sus credenciales pro- estadounidenses, la
administraci6n Turbay acept6 enviar el pasado otohio, 800 hombres
al Sinai... La decisi6n no se implement6 sin antes existir una
sutil 'torcedura de brazo'... El Departamento de Estado le inform6
a los colombianos que si no enviaban tropas (al Sinai), la
administraci6n no haria ning'n esfuerzo por lograr que el Senado
ratificara el tratado (VAzquez-Saccio) -pendiente desde 1972- que
cedia la soberania a Colombia sobre los cayos (Quitasueio, Roncador
y Serrana) caribeios en disputa. El tratado se salv6 cuando
Bogot& anunci6 su contribuci6n a la fuerza de paz en el Sinai".
Penny LERNOUX: "Colombia's Future Up for Gtrabs", en The Nation, 24
de abril de 1982.
19 V6anse, entre otros, Bruce M. BAGLEY y Juan G. TOKATLIAN: "La
politica exterior de Colombia durante la d6cada de los 80: Los
limites de un poder regional", en M6nica HIRST (comp.):
Continuidadycambio en lasrelaciones Am6rica Latina/Estados Unidos,
Buenos Aires. Grupo Editor Latinoamericano, 1987, y Carlo NASI: "La
politica internacional de Colombia hacia Cuba y Nicaragua durante
el gobierno del presidente Julio C6sar Turbay Ayala", en Documentos
Ocasionales CEI, NM 9, mayo-junio 1989.
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344 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
Durante su periodo presidencial, Turbay recibi6 respaldo
politico20, militar21 y material22 de Washington; particularmente
de la administraci6n Reagan. Colombia no fue objeto de una critica
significativa en materia de derechos humanos23 por parte de Estados
Unidos o de Europa occidental24. El pals sigui6 recibiendo ayuda
federal estadounidense, asistencia oficial para el desarrollo de
Europa, creditos de la banca privada y multilateral25 y capital
inversionista estadounidense y europeo.
Oficialmente las presiones externas hacia una salida negociada
al conflicto interno no parecieron ser tan fuertes y determinantes
para alterar el curso de la Diplomacia por la pacificaci6n forzada
colombiana. Sin embargo, es probable que hacia el final del
gobierno de Turbay el mayor costo en t6rminos de aislamiento
internacional no haya sido el estado, cada vez mis preocupante de
violencia politica y social en el pals, sino la postura del
mandatario liberal durante la Guerra de las Malvinas26.
En resumen, el presidente Turbay respondi6 a la progresiva
inestabilidad politica interna con un conjunto de medidas de fuerza
en el piano nacional y con una Diplomacia por la pacificacicn
forzada en el frente internacional. El mandatario liberal procur6 y
obtuvo del exterior recursos econ6micos y respaldo politico
suficientes para perpetuar el statuo quo interno y la preservaci6n
de un Estado crecientemente fragil. Su gobierno consigui6 mas
extracci6n y mis validaci6n de afuera, pero fue incapaz de superar
la falta de estabilidad institucional y menos aun de prosperar en
la superaci6n efectiva de la violencia politica y del conflicto
armado colombiano.
Betancur y la Diplomacia por la paz negociada La administraci6n
del presidente Belisario Betancur (1982-1986) se distingui6
desde
su inicio por una Diplomacia por la paz negociada. Su politica
exterior fue un complemento
20 Un ejemplo fue la ratificaci6n en julio de 1981 por parte del
Congreso estadounidense del Tratado Vzquez- Saccio de 1972, por el
cual Estados Unidos reconocia los derechos colombianos sobre los
cayos de Quitasuehio, Roncador y Serrana.
21 SegOln Bustamante hasta 1980, "Colombia fue el segundo mayor
receptor de ayuda (militar) norteamericana en la regi6n (Am6rica
Latina)". V6ase Fernando BUSTAMANTE: "El desarrollo institucional
de las fuerzas armadas de Colombia y Ecuador", en Augusto VARAS
(coord.): La autonomia militar en Ambrica Latina, Caracas,
Editorial Nueva Sociedad, 1988, p. 83.
22 Por ejemplo, la ayuda brindada por Washington a Colombia para
la lucha antidrogas fue muy significativa para ese momento y en
comparaci6n con cualquier otro pais latinoamericano. Para los arlos
fiscales estadounidenses de 1978 a 1982, la asistencia sum6 u$s
29.013.000. V6ase Juan Gabriel TOKATLIAN: "La politica exterior de
Colombia hacia Estados Unidos, 1978-1990: El asunto de las drogas y
su lugar en las relaciones entre BogotA y Washington", en Carlos G.
ARRIETA, Luis J. ORJUELA, Eduardo SARMIENTO P. y Juan G. TOKATUAN:
Narcotrifico en Colombia, BogotA, Ediciones Uniandes/Tercer Mundo
Editores, 1990, p. 371.
23 Es bueno tener en cuenta que para la 6poca, las dictaduras
del Cono Sur y de America Central, mucho mas que la violencia en el
mundo andino, concitaban el inter6s y la preocupaci6n de Estados
Unidos y de Europa occidental en cuanto a la situaci6n de los
derechos humanos en las Americas. Los casos, por ejemplo, de Chile
y El Salvador eran bastante mis "visibles" que el caso
colombiano.
24 Conviene recordar que ya desde finales de los setenta, desde
el Ambito no estatal y a trav6s de los informes de entidades como
Amnistia Internacional, se denunciaba la creciente violaci6n de los
derechos humanos en Colombia.
25 SegOn un estudio de Bagley, los desembolsos crediticios del
Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial a Colombia
desde los sesenta y hasta principios de los ochenta fueron
superiores, en t6rminos per cApita, a los otorgados a cualquier
otro pais latinoamericano. V6ase Bruce M. BAGLEY: "Aid
Effectiveness in Colombia" (Mimeo, Washington D.C., The Johns
Hopkins University School of Advanced International Studies,
1985).
26 Analistas extranjeros de la realidad colombina, como Deas y
Chernick, entre muchos otros, coincidieron en este aspecto. SegOn
Deas, "la posici6n internacional de Colombia al finalizar el
gobierno del presidente Turbay era una de peligroso aislamiento".
SegOn Chernick, "Ia culminaci6n de la posici6n pro Estados Unidos
adoptada por Colombia fue su aislamiento". V6anse, Malcolm DEAS,
op. cit., y Marc CHERNICK, op. cit.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 345
relevante e incluso necesario, aunque insuficiente, a su labor
interna a favor del di'logo y de la negociaci6n con la insurgencia.
Sin embargo, su politica exterior no fue un sustituto a su
iniciativa de pacificaci6n nacional ni un instrumento para
legitimar su convicci6n personal o su proyecci6n internacional en
materia de paz.
La transformaci6n operada en el frente externo fue r,'pida
e imprevista. La simultaneidad de sus propuestas de amnistia y
dialogo en el terreno interno, de bosqueda de la paz en
Centroamerica, a traves del Grupo de Contadora27, de afiliacion de
Colombia al Movimiento de Paises No Alineados (NOAL)28 y de
distanciamiento de Estados Unidos29 en el campo externo,
constituyeron hechos audaces y sin antecedentes.
El nexo entre el conflicto interno y el externo en America
Central fue evidente3?, pero, a diferencia de la epoca de Turbay,
la motivaci6n principal y el espiritu que anim6 el despliegue
internacional de Betancur31 fue la exploraci6n de la paz negociada
en uno y otro escenarios y no la contenci6n militar.
Las referencias al vinculo politica internacional-conflicto
interno fueron contundentes y reiterativas. En un mensaje desde la
isla de San Andres, el 9 de abril de 1983, Betancur afirm6: "en
este vertice colombiano es inevitable ver las uniones inextricables
entre la fase interna (que seguimos buscando mediante una amnistia
amplia y generosa) y la paz internacional que tambien buscamos para
esta area (Centroamerica) atormentada"32. En su alocuci6n en la
Escuela Superior de Guerra el 6 de mayo de 1983, el presidente
sostuvo:
"...en ocasiones hemos estado alejados del escenario de
decisiones del Area del Caribe, que nos es propio y natural...
creemos en la indivisibilidad de la paz y somos conscientes de que
ella no se logra tan s6lo con la acci6n dentro de las fronteras y
casi siempre se pone en peligro fuera de ellas en un mundo
profundamente interrelacionado. Buscamos y buscaremos esa paz, la
solidaridad y la soluci6n pacifica en cualquier escenario apto para
la interrelaci6n entre palses y entre seres humanos"33
Adicionalmente, el mandatario conservador fue muy activo en el tema
de la deuda
externa latinoamericana que se entrelazaba con la bosqueda de un
desarrollo econ6mico
27 V6ase Augusto RAMIREZ OCAMPO: Contadora: Pedagogia para la
paz y la democracia, Bogota, Fondo Rotatorio del Ministerio de
Relaciones Exteriores, 1986.
28 V6ase Marco PALACIOS (comp.): Colombia no alineada,
Bogot,,
Banco Popular, 1983. 29 A pocos dias de asumir la presidencia,
en una entrevista para la revista estadounidense Newsweek,
Betancur dijo: "...no deseo ser sat6lite de ninguna
superpotencia. Colombia no quiere ser satelite de Estados Unidos".
VWase Newsweek (edici6n internacional), 23 de agosto de 1982, p.
48. El 19 de noviembre de 1982, cuando sancion6 la Ley de Amnistia,
Betancur serial6: "...necesitamos la paz para encontrar la
identidad cultural que buscamos... para avanzar en nuestra
afirmaci6n nacional... para no ser sat6lites de ning6n poder ni
potencia..." El 1 de diciembre de 1982 en ocasi6n de la "Cena de la
Paz", Betancur expres6: "me comprometi a realizar una politica
exterior digna... (que) no est6 sujeta a ning(n imperialismo".
V6ase Belisario BETANCUR: Una sola paz, Bogota, Imprenta Nacional,
1983, pp. 46-47 y 61.
30 En una conversaci6n que mantuvo con enviados de la
publicaci6n londinense Informe Latinoamericano, el presidente
Betancur vincul6 estrechamente los sucesos en Colombia y America
Central. SegOn el semanario, "Centroambrica, de acuerdo al
presidente colombiano, no ofrece un problema distinto al de su
pais. Aun cuando la regi6n tiene algunos rasgos propios y ningOn
pals centroamericano es igual a otro, Betancur cree que la
eliminaci6n de las causas objetivas de la subversi6n y la
negociaci6n con los rebeldes en Centroamrrica -como en su pais- es
la Onica soluci6n posible". V6ase Informe Latinoamericano, 29 de
julio de 1983, pp. 399-400.
31 De acuerdo con Cepeda: "el primer efecto de la politica
exterior de Colombia (durante la administraci6n Betancur) fue el de
bloquear la centroamericanizaci6n del confllicto colombiano".
V6ase, Femando CEPEDA ULLOA: "Contadora: El proceso de paz en
Colombia y Centroam6rica", en Fernando CEPEDA ULLOA y Rodrigo Pardo
GARCIA- PENlA: Contadora: desafio a la diplomacia tradicional,
Bogotd, CEI, Universidad de los Andes/Editorial Oveja Negra, 1985,
p. 142.
32 Vase Belisario BETANCUR: Nuestra patria es Am6rica, Bogota,
Imprenta Nacional, p. 86. 33 V6ase Belisario BETANCUR: Una sola
paz, op. cit., p. 117.
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346 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
equilibrado, la superaci6n social de la pobreza y el logro de la
estabilidad politica e institucional. En esa direcci6n, propuso
para el conjunto de las naciones en vias de desarrollo "una especie
de nuevo Plan Marshall alimentado con infimos recursos del
armamentismo, del turismo, del comercio mundial en general"34
Ahora bien, la Diplomacia porla paz negociada de Betancur no se
agot6 en la politica exterior colombiana hacia America Central. En
ocasiones y contextos distintos, otros paises fueron referentes
importantes de su "diplomacia por la paz". Por ejemplo, durante la
invasi6n estadounidense a Granada, en octubre de 1983, Colombia
medi6 para permitir la salida del contingente cubano de la isla
invadida. Hecho que, entre otros, motiv6 dos cartas de Fidel Castro
a la guerrilla del ELN para que liberara, como en realidad ocurri6,
al hermano del presidente, Jaime Betancur, asi como un relativo
repliegue de Cuba en su respaldo beligerante al M-1935.
En octubre de 1983, Betancur intent6 un dialogo directo con la
direcci6n del M-19 en Madrid y luego ensay6 otro contacto personal
con representantes de ese movimiento armado en Ciudad de Mexico, en
diciembre de 1984. Finalmente, el procurador Carlos Jim nez y el
embajador de Colombia en Londres, Bernardo Ramirez, tuvieron otro
encuentro fallido con el M-19 en Mexico en marzo de 198536.
Sin embargo, las presuntas "carta cubana" y "carta europea" no
le sirvieron al gobierno para alcanzar la paz, o para equilibrar la
gravitaci6n de Estados Unidos en los asuntos colombianos. El peso
especifico de Washington en materia de paz y drogas fue creciendo
en la medida en que la negociaci6n politica se diluia y el poder
interno del narcotrdfico se reafirmaba. Cuando el embajador de
Estados Unidos, Lewis Tambs adopt6, en 1984, el t6rmino
"narcoguerrilla"37 para definir una especie de alianza
trascendental entre narcotrafico y guerrilla, los limites de la
estrategia interna y externa de pacificaci6n del gobierno de
Betancur se hicieron visibles. De hecho, la pregunta se hizo
inevitable: cuando el gobierno dialogaba con un grupo armado, jlo
hacia con una insurgencia politica o con una agrupaci6n criminal y
mafiosa?
No obstante los intentos del gobierno por deslindar la guerrilla
del narcotrafico, esto result6 dificil a partir de 1985. El
asesinato del ministro de Justicia, Rodrigo Lara, en 1984 lo llev6
a aceptar las presiones de Estados Unidos y a implantar la
extradici6n al ahro siguiente. La crisis econ6mica empuj6 a la
administraci6n hacia Estados Unidos, ya que Washington fue
fundamental para la consecuci6n del credito Jumbo de 1.000 millones
de d61lares en
34 V6ase Belisario BETANCUR: Nuestra..., op. cit., p. 77. 35
Posiblemente, esto l1timo motiv6 a que en un reportaje en Business
Week, Betancur sostuviera que: "en el
pasado existian numerosos documentos sobre la influencia de Cuba
en los movimientos guerrilleros. Ahora no creo que exista
influencia cubana entre los grupos guerrilleros que operan en
Colombia". VWase Business Week, 27 de agosto de 1984, p. 53.
36 En muchos de estos eventos, Gabriel Garcia Marquez cumpli6 el
papel de un diplom&tico informal para acercar individuos y
conciliar posiciones.
37 Cabe aclarar que antes que el embajador Tambs, el teniente
coronel colombiano Mario L6pez Castahio, en un articulo de 1982 en
la Revista de las Fuerzas Armadas -publicaci6n escasamente
estudiada, en general, por los acad6micos nacionales-, analiz6 el
vinculo narcotrfico-guerrilla y Ileg6 a la conclusi6n a la que
posteriormente arrib6 el funcionario estadounidense. SegOn el
militar, dicho vinculo se produjo alrededor de 1977 con la
marihuana, consolidandose desde principios de la d6cada de los
ochenta ese lazo a trav6s del negocio de la coca. L6pez Castahio
reconoce c6mo este lucrativo emporio incide negativamente no s61o
sobre el comportamiento revolucionario de la guerrilla, sino
tambi6n sobre los cuerpos de seguridad del Estado. Para 61,
"parad6jicamente no puede creerse que el problema del narcotrcfico
afectaria unilateralmente la integridad de las FARC, las propias
tropas corren el mismo peligro... con el grave riesgo de ser objeto
de soborno y de los consabidos efectos de esa ilicita actividad".
VWase teniente coronel Mario LOPEZ CASTANO: "Vinculos de las FARC
con el narcotr6fico", en Revista de las Fuerzas Armadas, NP 105,
1982.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 347
198538. Por 01timo, ia toma del Palacio de Justicia por parte
del M-19, llev6 al presidente a adoptar un lenguaje de "mano dura",
tan afin a los funcionarios estadounidenses.
En efecto, el presidente se refiri6 al M-19 como un "movimiento
terrorista", portador de un "proyecto terrorista" y que opt6 por
una conducta caracterizada por "un crescendo de delirio y (por) un
terrorismo que sobrepasa limites". Asimismo, destac6 que "el
narcotrafico, como el terrorismo" son los
"dos fendmenos m.s
delet6reos de la sociedad contemportnea... Y aunque son dos
fen6me- nos distintos en su g6nero, muchas veces se sobreponen y
colaboran, por cruzar en las mis- mas direcciones el trAfico de
estupefacientes y el trdfico de armas... No por azar, pues, se pro-
duclan declaraciones como la de un terrorista (lvfn Marino Ospina
del M-19) en Mexico, sobre el Tratado de Extradici6n
(colombo-estadounidense) y sobre ia legitimidad de los atentados
contra ciudadanos norteamericanos... No por azar, tampoco,
terroristas y narcotraficantes coincidieron en los mismos blancos y
amenazas sobre la Corte Suprema de Justicia"39. Asi, al final de su
mandato, ia Diplomacia por la paz negociada de Betancur fue
desdibujandose. Sin Ilegar a adoptar una Diplomacia porla
pacificacibn forzada, el gobierno conservador mantuvo una tenue
"diplomacia por la paz"; en especial, en America Central. Los
esfuerzos externos afavor de la pacificacidn fueron percibidos con
frialdad e incomodidad, mientras sus acciones internas por la paz
fueron vistas con desconfianza y menosprecio en Estados Unidos. Sin
duda, el comentario que sobre Betancur hizo el secretario de
Estado, George P. Shultz en sus memorias es revelador: segOn
Shultz, el mandatario colombiano fue excesivamente
"condescendiente" con la guerrilla porque s61o buscaba "ganar el
Premio Nobel de la Paz"40.
El nuevo impetu represivo de la posici6n oficial colombiana
frente al narcotrafico, la reducci6n visible del perfil externo del
gobierno y el endurecimiento de la politica militar frente a la
guerrilla durante 1985-1986, contaron con el respaldo de Estados
Unidos. Washington no puso en duda la legitimidad del gobierno, a
pesar de los crecientes signos de crisis institucional; apoy6 el
ajuste econ6mico del ejecutivo de manera decisiva, contribuy6 con
mayores recursos para el combate del fen6meno de las drogas y
continu6 dejando en un lugar marginal la reprobaci6n de la
lamentable situaci6n de derechos humanos41. Europa, por su parte,
continu6 apoyando politica, asistencial y econ6micamente a
Colombia42. Sin embargo, las preocupaciones y los reclamos
oficiales, de paises individuales y de instancias politicas de la
Comunidad Europea, en torno al penoso estado de los derechos
humanos, se hicieron cada vez mas frecuentes.
Asi, el legado de la Diplomacia por la paz negociada de Betancur
result6 ambiguo: su independencia inicial le otorg6 credibilidad a
su gesti6n a favor del dialogo, la reconciliaci6n
38 Vbase Luis Jorge GARAY SALAMANCA: Colombia y la crisis de la
deuda, Santaf6 de Bogot,, CINEP, 1991, y Luis Jorge GARAY
SALAMANCA, Alfredo ANGULO SANABRIA y Claudia CADENA SILVA: Cultura
de negociaci6n: la experiencia de la deuda externa, Santaf6 de
Bogota, CEREC/FESCOL, 1994.
39 Vase Belisario BETANCUR: El compromiso de la paz, Bogota,
Departamento Editorial del Banco de la Repiblica, 1986, pp. 60-62 y
66-70.
40 George P. SHULTZ: Turmoil and Triumph, New York, Macmillan
Publishing Co., 1993, p. 133. Sin embargo, de acuerdo con el
Informe Latinoamericano y con base en informaci6n del alto mando
militar colombiano y de la inteligencia nacional, "el M- 19 y las
FARC han estado perdiendo apoyos en Cuba y Nicaragua... (por lo)
que la politica exterior del presidente Belisario Betancur ha
conseguido minar algunos de los respaldos internacionales de las
organizaciones guerrilleras". V6ase Informe Latinoamericano, 3 de
junio de 1983, pp. 244-245.
41 Corresponde recordar que como resultado del acuerdo de cese
al fuego y dilogo nacional entre la Comisi6n de Paz, creada por el
gobierno, y las FARC, se fund6 la Uni6n Patri6tica (UP). Desde su
comienzo, la UP fue sometida a asesinatos y a un verdadero
exterminio, en parte a manos de estructuras paramilitares que
nacieron de la entraria del mismo Estado y contaron con el
beneplacito de militares, politicos y empresarios.
42 El relativamente mayor apoyo europeo a Betancur provino, de
algOn modo, de los lideres socialistas en el poder en Espara y
Francia.
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348 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
y la paz internas. Sin embargo, la progresiva turbulencia en la
Cuenca del Caribe amenaz6, a mediados de los ochenta, con
"centroamericanizar" el conflicto colombiano. A ello se sum6 la
implacable "narcotizaci6n" de la agenda con Estados Unidos y la
gradual relevancia del asunto de los derechos humanos en la
relaci6n colombo-europea.
En breve, el gobierno Betancur confront6 una situaci6n interna
marcada por un acele- ramiento de la inestabilidad politica. Para
hacer frente a la misma y a diferencia de su antece- sor, el
mandatario conservador impuls6 una Diplomacia por la paz negociada.
Su estrategia result6 funcional para el Estado colombiano en la
medida en que, a pesar de las incipientes dudas en el extranjero
(en especial en Estados Unidos y en menor medida en Europa)
respecto a la preocupante situaci6n en torno de las drogas y de los
derechos humanos, fue capaz de seguir recibiendo recursos
econ6micos y respaldo politico del exterior. Colombia continu6
obteniendo extracci6n y validaci6n externas. Sin embargo, durante
este cuatrienio se profundiz6 la crisis de la estructura
institucional del pals, al tiempo que la resoluci6n de la violencia
politica y del conflicto armado qued6 nuevamente postergada.
Barco y la Diplomacia por la neutralizaci6n La administraci6n
del presidente Virgilio Barco (1986-1990) comenz6 su labor
internacional desarrollando una Diplomacia por la
neutralizacidn. Contadora ya se habia replegado de America Central,
y los propios centroamericanos, con la decisiva influencia de
Washington, impulsaron salidas a la crisis subregional. Colombia,
ahora miembro del Grupo de Rio (que reunia a los cuatro
participantes de Contadora, mas los cuatro miembros del grupo de
Apoyo), respaldaba los intentos a favor de la paz centroamericana y
desligaba su experiencia conflictiva de la de esa zona"4. De igual
forma, la creaci6n de la Consejeria Presi- dencial para los
Derechos Humanos se inscribia en el intento por mostrar a la
comunidad internacional en general, y a Europa occidental en
particular, la voluntad oficial de reconocer la deplorable
situaci6n de los derechos humanos y de alcanzar su superaci6n
mediante la cooperaci6n y no a traves de la sanci6n. Asimismo, la
considerable cercania con Estados UnidQs en materia de drogas
ilicitas le permitia al gobierno, parad6jicamente, preservar una
politica de relativa divergencia en otras dimensiones politicas de
la agenda bilateral44.
43 La politica de Colombia hacia America Central, en particular
en el Ambito de Naciones Unidas, se analiza en Juan Camilo
RODRIGUEZ GOMEZ: Liderazgo y autonomfa: Colombia en el consejo de
seguridad de las Naciones Unidas, 1989-1990, Santaf6 de BogotA,
Universidad Externado de Colombia, 1993.
44 En efecto, al evaluar una d6cada de los informes anuales del
Departamento de Estado de Estados Unidos sobre las votaciones en
Naciones Unidas se detectan hechos interesantes. El prop6sito de
este informe no es calificar o certificar el comportamiento de un
pais, sino el ofrecer al legislativo un indicador de la actitud
diplombtica de las naciones para que, a la hora de aprobar el
paquete de asistencia externa, los congresistas sepan qu6 cerca o
lejos de Washington en materia de polltica exterior, estAn los
potenciales receptores de ayuda. Esta prctica existe desde 1985 y
cubre las votaciones de las sesiones de la ONU que comienzan en
septiembre de cada afio. El documento analiza las votaciones
totales, asi como los votos sobre los 10 o 12 temas prioritarios
para Estados Unidos. La administraci6n Betancur afili6 al pais al
NOAL e intent6 distanciarse de Estados Unidos. Sin embargo, fue un
gobierno bastante pro Washington en sus votos. En 1985, Colombia
coincidi6 en un 27,9 % con Estados Unidos; un porcentaje semejante
a San Crist6bal/Nevis y Belice. En cuanto a las votaciones de mayor
significaci6n para Estados Unidos, Colombia la acompari6 en un 80
%; porcentaje similar a Repdblica Dominicana y El Salvador. La
administraci6n Barco pareci6 cercana a Washington y distante del
NOAL. No obstante, los votos muestran algo distinto. La
coincidencia con Estados Unidos en la totalidad de votaciones
descendi6 a 13 % en 1989; porcentaje semejante a China y M6xico. En
las resoluciones claves de ese aflo, BogotA acompati6 a Washington
en un 50 %; porcentaje similar a la Argentina y Brasil. La
administraci6n Gaviria fue vista como moderada frente a Estados
Unidos y los NOAL. En ese sentido, lleg6 a coincidir en un 25 % con
Washington en 1993, duplicando los niveles de votaci6n cercana a
Estados Unidos del gobierno de Barco. En los asuntos cruciales,
BogotA sigui6 en un 65 % a Washington; porcentaje intermedio entre
Betancur y Barco. V6anse, los distintos informes desde 1986 hasta
1995 del US Department of State, Report to Congress on Voting
Practices in the United Nations, Washington D. C., US Government
Printing Office.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 349
Para apreciar la Diplomacia por la neutralizaci6n de Barco es de
especial relevancia comprender el lugar de Cuba en la politica
exterior colombiana. Su administraci6n preserv6 los contactos
iniciados por Betancur y expandi6 las buenas relaciones con la
isla, a pesar de que los lazos diplomAticos formales estuvieran
suspendidos desde 1981. Las convergencias entre BogotA y La Habana
cubrieron varios temas y se manifestaron en distintos
escenarios.45
Por ejemplo, para finales de la decada, la minima estabilidad en
la Cuenca del Caribe era esencial para ambos paises. Asi, las
respectivas politicas externas propiciaron salidas negociadas a los
conflictos de Nicaragua y El Salvador, y expresaron fuertes
criticas a la invasi6n de PanamA por parte de Estados Unidos en
1989. En el marco de la Comisi6n de Derechos Humanos de Naciones
Unidas, Colombia busc6, absteniendose o votando en contra de
Estados Unidos, evitar una condena politica al r6gimen cubano por
la situaci6n de los derechos humanos en la isla. En el contexto del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde coincidieron Cuba y
Colombia en 1990, ambos paises, junto a Yemen y Malasia,
configuraron el Grupo de los Cuatro, a trav s del cual conciliaron
posturas comunes frente a la crisis del golfo luego de la invasi6n
de Irak a Kuwait.
La proximidad entre BogotA y La Habana result6 decisiva para
generar dos fen6me- nos que incidieron en la politica nacional e
internacional colombiana: facilit6 el papel de Cuba como moderador
importante en la negociaci6n con un muy debilitado M-19, y
contribuy6 a que Colombia no fuese duramente criticada en el piano
internacional, a pesar de la tremenda situaci6n de los derechos
humanos en el pais46.
El diAlogo y el acuerdo de paz con el M-19 entre 1989 y 1990, y
el hecho de que partidos distintos al liberal y el conservador se
presentaran a las elecciones de 1990, despues del asesinato de tres
candidatos presidenciales, permiti6 la preservaci6n de una minima
estabilidad institucional en medio del auge del narcoterrorismo y
la guerra sucia. Europa occidental se mostr6 comprensiva con la
delicada situaci6n colombiana en la que el entrecruzamiento de
mOltiples violencias le daba al pais un caracter excepcional: sin
tratarse de un regimen autoritario, se producian niveles
inadmisibles de violaci6n de los derechos humanos, y sin tener un
Estado poderoso y con gran capacidad coactiva, existia una
inimaginable violencia no politica. La drAstica politica antidrogas
de Barco y la perspectiva benevola de Europa occidental hacia
Colombia explican la concesi6n de las preferencias comerciales
europeas en 199047.
Estados Unidos, ante la vigorosa y sostenida lucha
antinarc6ticos del presidente Barco, respald6, de manera decisiva,
a Colombia en terminos politicos, militares y econ6micos. En
efecto, la realizacion en 1990 de la primera cumbre presidencial
antidrogas en Cartagena, con la presencia de los mandatarios de
Estados Unidos, Colombia, PerO y Bolivia48; la masiva ayuda
estadounidense para el combate de los narc6ticos49, el aumento
significativo
45 Como consecuencia del mejoramiento de las relaciones entre
Colombia y Cuba, los dos paises firmaron en Barranquilla el 12 de
diciembre de 1988, un Acuerdo de Alcance Parcial por el cual ambas
partes buscaban incrementar el intercambio comercial mediante el
otorgamiento de preferencias reciprocas. V6ase Julio LONooWio
PAREDES: Memoria al Congreso Nacional, 1988-1989, BogotA, Imprenta
Nacional, 1989, p.320.
46 V6ase Juan Gabriel TOKATLIAN: "La politica exterior del
gobierno del presidente Virgilio Barco: En busca de la autonomia
perdida", en Malcolm DEAS y Carlos OSSA (coords.): El gobierno
Barco: Politica, economfa y desarrollo social, 1986-1990, Santaf6
de BogotA, 1994.
47 El relativamente mayor apoyo europeo a Barco provino, de
algon modo, de los lideres conservadores en el poder en Gran
Bretaria y Alemania.
48 Vbase Juan Gabriel TOKATLIAN: La politica exterior de
Colombia..., op. cit. 49 Vlase Juan Gabriel TOKATLIAN: Drogas,
dilemas y dogmas: Estados Unidos y la narcocriminalidad
organizada en Colombia, Santafl de Bogota', CEI, Universidad de
los Andes/Tercer Mundo Editores, 1995.
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350 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
de la asistencia militar5? y el respaldo vital de Washington
para que Bogota lograra los crditos Concorde (1.000 millones de
d6lares) en 1987 y 1988 y Challenger (1.648 millones de d6lares) en
1989 y 199051, asi como la presentaci6n al Congreso estadounidense
en 1990 de una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (finalmente
aprobada en 1991), pusieron en evidencia el compromiso
estadounidense con la fragil y erosionada legitimidad institucional
de Colombia52.
A diferencia de la Diplomacia porla pacificacikn forzada de
Turbay y la Diplomacia por la paz negociada de Betancur, la
Diplomacia porla neutralizaci6n de Barco fue relativamente
funcional para alcanzar un compromiso de abandono de armas y
reinserci6n politica con el M-19, pero fue muy insuficiente para
esbozar el inicio de una paz sblida y persistente en Colombia.
Las tres modalidades de "diplomacia por la paz" de estas
administraciones sin duda contribuyeron a sostener un Estado
precario, politica y econ6micamente hablando, pero fueron
definitivamente incapaces de fortalecerlo. La continuidad en la
capacidad estatal de alcanzar extracci6n y validaci6n externas no
se tradujo en una mayor aptitud para superar internamente la
inestabilidad institucional y para progresar en la resoluci6n de un
conflicto armado que cada vez tenia ma's visos de guerra
irregular.
Gaviria y la Diplomacia por la neutralizacidn
Laadministraci6n del presidente Cesar Gaviria (1990-1994)
continu6 con la Diplomacia por la neutralizaci6n de su antecesor,
aunque en distintos momentos su gobierno pareci6 oscilar entre una
Diplomacia por la paz negociada y una Diplomacia por la
pacificaci6n forzada. De hecho el comienzo de su mandato
identificado como el "revolc6n", laconvocatoria a la Asamblea
Nacional Constituyente y el inicio de negociaciones con las
guerrillas del EPL, el PRT y el Quintin Lame, pudieron generar la
sensaci6n de que, como complemento necesario de estos hechos
internos, Gaviria desarrollaria una Diplomacia por la paz
negociada. De igual forma, al final de su cuatrienio, cuando se
cancelaron los didlogos con la Coordinadora Guerrillera Sim6n
Bolivar (compuesta por las guerrillas de las FARC, el ELN
50 SegOn Salinas: "desde 1989 Colombia pas6 a ser el mayor
receptor de asistencia militar estadounidense en las Am6ricas".
V6ase Carlos M. SAUNAS: "Colombia", en Foreign Policy In Focus,
vol. 2, NW 49, noviembre 1997.
51 V6ase Luis Jorge GARAY SALAMANCA, op. cit. 52 Las palabras
del presidente George Bush evidenciaban el claro respaldo de
Washington a Bogota durante
la parte final de la administraci6n del presidente Barco, asi
como el alto valor de Colombia para Estados Unidos en esa
coyuntura. En efecto, en ocasi6n de la alocuci6n nacional mas
importante de su gesti6n en materia de drogas, el presidente
estadounidense dijo el 5 de septiembre de 1989: "All of us agree
that the gravest domestic threat facing our nation is drugs...
Tonight, I am announcing a strategy that reflects the coordinated,
cooperative commitment of all Federal agencies... I'm proposing
more than double Federal assistance to state and local law
enforcement... We need more prisons, more jails, more courts, more
prosecutors... The second element of our strategy looks beyond our
borders... You and I agree with the courageous President of
Colombia, Virgilio Barco, who said that if Americans use cocaine,
then Americans are paying for murder... We have a responsibility
not to leave our brave friends in Colombia to fight alone...
Colombia has already arrested suppliers, seized tons of cocaine and
confiscated palatial homes of drug lords. But Colombia faces a
long, uphill battle, so we must be ready to do more... I spoke with
President Barco last week, and we hope to meet with the leaders of
affected countries in an unprecedented drug summit, all to
coordinate an inter-American strategy against the cartels... The
third part of our strategy concerns drug treatment... Fourth, we
must stop illegal drug use before it starts... These are the most
important elements in our strategy to fight drugs... This is the
toughest domestic challenge we've faced in decades... If we fight
this war as a divided nation, then the war is lost. But, if we
faced this evil as a nation united, this will be nothing but a
handful of useless chemicals. Victory. Victory over drugs is our
cause, a just cause, and with your help, we are going to win".
V6ase The New York Times, 6 de setiembre de 1989. Desde aquel
momento, ning6n otro presidente colombiano ha recibido ese nivel
expreso y p6blico de apoyo.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 351
y una disidencia del EPL)53, cuando se lanz6 la ofensiva militar
contra la insurgencia54 y cuando las diferentes violencias
nacionales crecieron hasta indices insospechados, se pudo pensar
que el gobierno desplegaria una Diplomacia por la pacificaci6n
forzada55. Sin embargo, nada de esto ocurri6: Gaviria mantuvo una
Diplomacia por la neutralizaci6n que aunque cont6 con diferentes
momentos, tuvo un contenido invariable56.
La Diplomacia por la neutralizaci6n de Gaviria se orient6 a
deslindar el conflicto colombiano de las crisis en la Cuenca del
Caribe y a contribuir a la paz en la zona. Asi, Colombia, junto con
Mexico, Venezuela y Espaia conformaron, bajo el auspicio del
Secretario General de la ONU, y con el beneplAcito de Estados
Unidos, el Grupo de Apoyo al proceso de paz en El Salvador que
culmin6 con un acuerdo definitivo en 1992. En el contexto del
"Acuerdo Marco" entre el gobierno de Guatemala y la guerrilla de la
UNRG en enero de 1994, las partes solicitaron que Colombia, junto
con Estados Unidos, Noruega, Espania, Venezuela y Mexico, se
integrara en el "grupo de paises amigos" del proceso pacificador
guatemalteco. El gobierno colombiano, asimismo, busc6 en la OEA y
la ONU la restituci6n del poder a Jean Bertrand Aristide;
presidente electo de Haiti, derrocado en setiembre de 1991.
Finalmente, la reapertura de lazos diplomdticos con Cuba en 1994,
termin6 consolidando los crecientes vinculos politicos entre Bogota
y La Habana; particularmente en relaci6n con el asunto de la
pacificaci6n internay los derechos humanos.
A su vez, la Diplomacia por la neutralizacidn de este gobierno
liberal se manifest6 en las conversaciones con la guerrilla
colombiana. Caracas, Venezuela, en 1991 y Tlaxcala, Mexico, en 1992
fueron dos escenarios para los dialogos con la CGSB. Sin embargo,
la administraci6n del presidente Gaviria no busc6 un papel activo,
de buenos oficios, de moderaci6n o de mediaci6n de los gobiernos
mexicano y venezolano en un proceso que todavia se juzgaba
eminentemente colombiano57
53 En 1993 se inici6 el diclogo entre el gobierno y la CRS que
concluy6 el 9 de abril de 1994 con un acuerdo final de
desmovilizaci6n de este grupo armado. En mayo de 1994, el gobierno
firm6 otros dos acuerdos con las distintas Milicias Urbanas de
Medellin, por un lado, y con un frente disidente del EPL.
54 Aunque no fue la expresi6n usada por el presidente Gaviria,
la noci6n que prevaleci6 en la opini6n publica acerca de esa
ofensiva militar contra los grupos armados fue la de "guerra
integral". Por su parte, el ministro de Defensa, Rafael Pardo,
afirm6 el 14 de marzo de 1993 que "luego de 18 meses, el gobierno
volverd a la mesa de negociaciones con una guerrilla (la CGSB)
sustancialmente golpeada por la acci6n decidida de la fuerza
p'blica". V6ase Rafael PARDO RUEDA: De primera mano. Colombia
1986-1994: Entre conflictos y esperanzas, Santaf6 de Bogot&,
CEREC/Editorial Norma, 1996, p. 382.
55 En 1994, el gobierno logr6 la presidencia para Colombia de
los NOAL, algo dificil de obtener si la diplomacia del pais hubiese
sido vista como beligerante a favor de una salida de fuerza al
conflicto armado. 56 Gaviria, como sus antecesores mis inmediatos,
reconocia el vinculo politica internacional-paz nacional. Por
ejemplo, el 16 de agosto de 1991, en el marco de la instalaci6n
del "II Encuentro por la Paz y la Integraci6n", Gaviria dijo: "no
puedo abandonar este tema sin recordar la afirmaci6n de Galbn
cuando decia que la politica internacional debe ser plenamente
coherente con los intereses de la paz interna. Es decir, la
politica internacional debe apoyar y reflejar la bisqueda de
soluciones pacificas, la voluntad de resolver los conflictos
mediante el didlogo, el respeto al pluralismo, la defensa de los
derechos fundamentales, el compromiso con los valores y principios
de la democracia. Es por ello que nuestra politica internacional va
de la mano con nuestra polifica interna. La paz no es posible si lo
que predicamos adentro lo traicionamos por afuera". V ase C6sar
GAVIRLA: Politica internacional: Discursos, Santaf4 de Bogot&,
Imprenta Nacional, 1992, pp. 272-273. El 20 de julio de 1993, en su
informe al Congreso, Gaviria indic6: "la politica exterior
colombiana tambi6n se ha diseriado para promover y recoger los
objetivos mis relevantes de la politica dombstica, como son la
lucha contra el narcotrfico y el terrorismo... ia b6squeda de la
paz y el fortalecimiento de la democracia participativa. El
'revolc6n' en la estrategia internacional del pals busca hacer de
Colombia un protagonista y un interlocutor de los cambios que estin
ocurriendo en el mundo y en la regi6n, y no un simple espectador
del emergente nuevo orden internacional... La politica exterior del
gobiemo tambi6n busca fortalecer la autonomia y el poder negociador
del pals en el manejo de sus relaciones exteriores, especialmente
en los temas ms sensibles, e incrementar el perfil de Colombia".
VWase C6sar GAVIRIA TRUJILLO: Informs al Congreso, Santaf6 de
Bogot,,
Imprenta Nacional, 1993, pp. 43-44. 57 En torno de las
negociaciones en Caracas y Tlaxcala v6ase Ricardo GARCIA DURAN: De
la Uribe a Tlaxcala, Santaf6 de Bogotk, CINEP, 1992, y Jesois
Antonio BEJARANO: Una agenda para la paz, Santaf6 de Bogot&,
Tercer Mundo Editores, 1995.
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352 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
Como sucedi6 con sus dos antecesores, el final del gobierno
Gaviria vivi6 una "renarcotizaci6n" de la agenda externa, despues
de que Pablo Escobar se fugara de la carcel y una acelerada
inserci6n negativa en el contexto internacional, debido a la
dramftica situaci6n de los derechos humanos. Lo primero se expres6
de manera notoria en las relaciones colombo-estadounidenses; lo
segundo en las relaciones colombo-europeas. Mientras tanto, en el
terreno mundial y latinoamericano, el caso colombiano comenz6 a ser
visto cada vez con mas preocupacion: los paises manifestaban un
profundo temor de repetir la experiencia colombianas.
Si bien el gobierno goz6 de respaldo oficial en Estados Unidos59
y la Uni6n Europea, las dudas sobre la verdadera vigencia del
Estado de Derecho en Colombia crecian. Y, no obstante seguir
contando con el apoyo de los gobiernos de los paises mas
industrializados, la critica por el estado de los derechos humanos
comenz6 a manifestarse en el piano gubernamental y de manera mas
contundente. La Diplomacia por la neutralizaci6n del mandatario
liberal habia evitado una abierta intromisi6n externa en los
asuntos internos de la paz y de la guerra, pero en 1994 los
margenes de maniobra externos del Estado colombiano se reducian
seriamente.
De manera sintetica, es posible afirmar que, aunque en terminos
cuantitativos y cualitativos tendia a reducirse la capacidad de
extracci6n y validaci6n externas, el Estado colombiano aOn gozaba
de cierto reconocimiento y legitimidad ante los ciudadanos del pais
y de cara a la comunidad de naciones. Sin embargo, la evidente
incapacidad de superar lo que ya era una guerra interna en
expansi6n ponia en evidencia un potencial colapso estatal. La
Diplomacia por la neutralizacidn mostraba asi sus limites: se podia
frenar temporalmente una internacionalizaci6n de la guerra, pero no
se podia garantizar una efectiva nacionalizaci6n de la paz.
58 Debido a la expansi6n en el pals de organizaciones de
traficantes que combinaban gran violencia e ilicitud incontrolada,
para algunos especialistas "Colombia" o "colombianizaci6n" se
volvieron t6rminos para calificar, muy despectivamente, fen6menos
criminales. Por ejemplo, una de las mayores autoridades en drogas y
terrorismo, Alison Jamieson, describi6 lo que llam6 un proceso de
colombianization de la mafia italiana. Asi, la Camorra, la Cosa
Nostra y la 'Ndrangheta son m&s sangrientas y asertivas debido
a la "colombianizaci6n" que las ha comenzado a carac- terizar
durante finales de los ochenta y principios de los noventa. Para el
editor del "Low Intensity Conflict and Law Enforcement", Graham H.
TURBIVILLE, Jr., palses como UzbekistAn, TajikistAn, Kazakhstan,
Kyrgystin y TurkmenistAn tendlan a convertirse en una nueva
"Colombia" debido a la producci6n y procesamiento de drogas en un
contexto violento, de inestabilidad politica y corrupci6n rampante.
V6ase Alison JAMIESON: "Mafia and Institutional Power in Italy", en
International Relations, vol. XII, NW 1, abril 1994 y Graham H.
TURBIVILLE, JR.: "Narcotics Trafficking in Central Asia: A New
Colombia", en Military Review, vol. LXXII, NP 12, diciembre 1992.
Llamativamente, y con seguridad sin haber leido a Jamieson o
Turbiville, el ex presidente de Bolivia, Gonzalo SAnchez, con
ocasi6n del asalto a una ccrcel de su pals en noviembre de 1994 por
una banda de narcotraficantes, expres6: "Bolivia se est&
colombianizando, y no hay nada mcs peligroso que la mafia
colombiana". V6ase Semana, 15 de noviembre, 1994. Una percepci6n
semejante "narcotizada" del pals se desprende de la justificaci6n
que hizo el presidente ruso Boris Yeltsin del uso de la fuerza
militar en el caso de Chechenia: "Such blisters like the Medellin
cartel in Colombia... and the military dictatorship in Chechnya do
not disappear by themselves... To preserve its sovereignty and
integrity the state can and must use the force of power". V6ase,
"Yeltsin Blames Army for Failures as He Defends War in Chechnya",
The New York Times, 17 de febrero de 1995, p. 1. Dos tesis
doctorales en Estados Unidos tambi6n sugerian una imagen de
Colombia como pals ca6tico debido a la consolidaci6n del fen6meno
de las drogas. Starbuck, por un lado, comparaba el poderlo e
influencia de la "narcoinsurgencia" en Colombia con la de Myanmar,
un pais caracterizado por tener una suerte de "reptblicas
independientes" del opio. Robertson, por el otro, definia al
r6gimen colombiano vigente con el nombre de "narcokleftocracia": la
fachada era democrdtica, aunque el gobierno estaba controlado por
traficantes (narcos) y bandoleros (kleftos). V6ase William C.
STARBUCK: "Narcotics Trafficking as Narco-Insurgency in Colombia
and Myanmar; A Comparative Analysis" (Disertaci6n de Ph.D.,
University of Southern California, 1993), y John M. ROBERTSON:
"Nationalism, Revolution and Narcotics Trafficking in Latin America
(Colombia, Peru, Cuba)", (Disertaci6n de Ph.D., University of
Virginia, 1994).
59 En el piano financiero, nuevamente Washington fue muy
importante para el logro del cr6dito H6rcules de u$s 1.775 millones
para el periodo 1991-1994. V6ase Luis Jorge GARAY, Alfredo Angulo
SANABRIA y Claudia CANO SILVA, op. cit.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 353
Samper y la Diplomacia por la paz negociada El gobierno del
presidente Ernesto Samper (1994-1998) aspir6 a aplicar una
activa
Diplomacia para la paznegociada60. Durante 1994 y 1995, su
"diplomacia por la paz" estuvo mas ligada al tema de los derechos
humanos que a la de la negociaci6n con la guerrilla. En aras de
humanizar el conflicto, el ejecutivo present6, a la aprobaci6n del
Congreso, el Protocolo II de la Convenci6n de Ginebra; cre6 una
comisi6n mixta de investigaci6n para el esclarecimiento de las
masacres de Trujillo de 1988 y 1991; y acept6 la presencia en el
pals de una oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para
Derechos Humanos, entre otros. Sin embargo, en el tema de los
derechos humanos, como lo sehal6 Gustavo Gall6n, pronto pasaria de
la cooperaci6n a la vacilaci6n61
En efecto, mientras Colombia establecia instancias, organismos y
burocracias dedicadas a la protecci6n interna y a la promoci6n
externa de los derechos humanos, las violaciones crecian y las
sanciones no se hacian presentes. Esto fue generando en el exterior
la exigencia de acciones concretas para que Colombia tuviera
credibilidad en esta materia. Ademas, la reiteraci6n de que el
Estado no promovia como una politica pOblica el irrespeto de los
derechos humanos dej6 de ser vista con la relativa comprensi6n de
los ochenta y comenz6 a ser la demostraci6n del desmoronamiento
estatal.
En la segunda parte de su mandato, la Diplomacia por la paz
negociada de Samper se orient6 hacia el diAlogo con la guerrilla.
Sin embargo, en la medida en que sus gestos de distension y
reconciliacion hacia las FARC crecian, la insurgencia se
manifestaba menos interesada en las conversaciones, y en la medida
en que buscaba mas respaldo externo para promover contactos y
acercamientos con las FARC, estas se mostraban menos motivadas a
involucrar a la comunidad de naciones62. De otra parte, mientras la
guerra interna se intensificaba, no era claro si el gobierno
apuntaba a abrir un espacio para que los paramilitares se sentaran
en una futura mesa de negociacion y si las FARC eran una
narcoguerrilla con la cual resultaba imposible conversar6. Mientras
el gobierno tendia a politizar el status del paramilitarismo y a
criminalizar el comportamiento de la guerrilla, inadvertidamente
definia a Colombia como un fen6meno de zona gris (Gray Area
Phenomenon), es decir, como una amenaza critica derivada del hecho
de que porciones
60 En el pr6logo de un texto que recoge un balance de su
politica internacional, el presidente Samper destac6 que "la
internacionalizaci6n de la bisqueda de la paz es uno de los caminos
a los que el gobierno nacional ha recurrido con gran confianza".
V6ase Ernesto SAMPER PIZANO: Escritos. Politica internacional,
1994-1998, Santaf6 de Bogota, Renacimiento S.A., 1998, p. 18.
61 V6ase Gustavo GALLON: "Diplomacia y derechos humanos: Entre
la inserci6n y el aislamiento", en Socorro RAMIREZ y Luis Alberto
RESTREPO (coords.): Colombia: Entre la inserci6n y el aislamiento.
La politica exterior colombiana en los a'ios noventa, Santaf6
de
Bogot,, IEPRI, Universidad Nacional/Siglo del Hombre Editores,
1997,
pp. 220-224. 62 El ELN, sin embargo, se mostr6 mis abierto a la
dimensi6n internacional de los contactos y acercamientos,
por lo menos en terminos de buenos oficios iniciales, tal como
lo corrobor6 el encuentro de este grupo armado con voceros de la
sociedad civil colombiana en Maguncia, Alemania, hacia el final del
gobierno Samper.
63 A tal punto vir6 la postura de Samper que en 1996, desde la
presidencia, se afirmaba que, "con el cartel de Cali
desarticulado... lo que queda ahora es un
nlmero de antiguos dirigentes medios que, en varias regiones,
han
formalizado alianzas con algunos grupos guerrilleros". Esto,
segOn el ejecutivo, ha dado lugar a la configuraci6n de la
"narcoguerrilla". V6ase, al respecto la secci6n titulada "La lucha
contra los carteles y las narcoguerrillas", en PRESIDENCIA DE LA
REPOBLICA: La lucha contra las drogas ilicitas. 1996, un alio de
grandes progresos, Santaf6 de BogotA, Presidencia de la Replblica,
1997, pp.
24-25. Ese mismo ario en su alocuci6n ante la ONU, el presidente
Samper inici6 su presentaci6n afirmando: "En Colombia estamos
librando, desde hace varios afos, una dura batalla contra el
narcotrifico... Precisamente, la semana pasada fueron abatidos en
el Sur del pais, por guerrilleros involucra- dos en la defensa de
intereses del narcotrAfico, mbs de cincuenta soldados del ej6rcito
colombiano que estaban destruyendo cultivos ilicitos y laboratorios
de procesamiento de cocaina en la regi6n selvctica". Ernesto SAMPER
PIZANO: "Hacia una agenda mundial contra las drogas" (Mimeo, New
York, 23 de setiembre de 1996, pp. 5-6).
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354 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
importantes de su territorio pasan a manos de organizaciones
"mitad criminales, mitad politicas" y el gobierno nacional ve
erosionada su legitimidad64. Ello ubica al pais en el centro de un
potencial conflicto de baja intensidad.
Paralelamente, en su Oltimo aio de gobierno, el presidente
liberal busco todos los amigos de la paz que pudo encontrar:
Venezuela, Mexico, Cuba, Costa Rica, Guatemala, Espaia, Alemania,
entre otros. En el piano ret6rico, el de las declaraciones formales
y genericas, era facil acompanar a Colombia. Ahora bien, dado que
no era claro si-la guerrilla aceptaba a esas contrapartes como
referentes para gestiones de buenos oficios, ni era preciso que rol
queria Bogota, que los paises amigos cumplieran65, el componente
internacional para un eventual proceso de paz se torn6 ambiguo.
El fracaso de la Diplomacia por la paz negociada de Samper no se
debio tanto a los notorios y seculares vaivenes de Colombia en
materia de derechos humanos y a las inconsistencias palmarias de la
diplomacia oficial hacia los potenciales amigos de la paz, como a
que por primera vez en tres decadas de guerra interna, Estados
Unidos opt6 deliberadamente por deslegitimar un gobierno
colombiano.
El recuerdo y la presencia permanentes de los dineros del
narcotrdfico en la elecci6n presidencial de Samper facilito el
ejercicio de una diplomacia coercitiva de Washington hacia Bogota.
La estigmatizaci6n que de Colombia hicieran funcionarios y
legisladores estadounidenses, como una narcodemocracia, la
cancelaci6n de la visa de entrada a Samper y a varios civiles y
militares colombianos, el lenguaje displicente y agresivo de los
diplomiticos de Estados Unidos hacia legisladores, jueces,
empresarios, personalidades, policias y militares colombianos, la
no certificaci6n plena del pals en materia de cooperaci6n
antidrogas durante cuatro anios, el descredito de instituciones y
funcionarios oficiales de Colombia a los ojos de contrapartes
estadounidenses, entre muchos otros gestos y hechos, apuntan a
evidenciar que mas que un fendmeno personal y circunstancial, el
problema de legitimidad en Colombia para Estados Unidos era
colectivo y estructural.
El apoyo por via de la asistencia externa y la provision de
creditos e inversiones se mantuvo, pero en mucho menor magnitud si
se lo compara con otros momentos y si se lo contrasta con el dado a
otros paises de la region durante los noventa66. El escaso respaldo
politico de Estados Unidos fue bastante mas lejano, mientras en
Europa cada vez hubo menos defensores de Colombia en el terreno
estatal y en el campo no gubernamental. El deterioro estrepitoso de
los derechos humanos empez6 a alarmar conjuntamente a la Uni6n
64 Esta definici6n es de Peter Lupsha y el fen6meno se debate en
Max G. MANWARING (ed.): Gray Area Phenomena. Confronting the New
World Disorder, Boulder, Westview Press, 1993.
65 Por ejemplo, ,el gobierno colombiano expresaba, con su
intenci6n de tender puentes con la guerrilla, una politica aislada
y circunstancial del ejecutivo o una politica de Estado de carccter
estrat6gico?; ese interes por involucrar actores externos Lestaba
dirigido a brindarle oxigeno internacional a una administraci6n
fuertemente cuestionada por Estados Unidos o estaba dirigido a
presionar a la guerrilla a trav6s de algunos gobiernos? ipara qu6
se necesitaban los buenos oficios: para mantener la comunicaci6n
entre contrapartes enfrentadas, para abrir espacios a f6rmulas
potenciales de mediaci6n futura, para debilitar el mensaje de la
guerrilla en los sitios donde desplegaba su propia diplomacia
contra el Estado colombiano?
66 SegOn algunos autores (por ejemplo, Mearsheimer)
identificados con el realismo estructural, como consecuencia del
predominio de la anarquia en las politica mundial, las ganancias
relativas de un Estado m&s que las absolutas son las que
cuentan en las relaciones internacionales. Por ende, la
preservaci6n y ampliaci6n del poder de un Estado se mide en
t6rminos comparativos a otros pares semejantes. En ese sentido el
panorama para Colombia se fue tornando m&s sombrio. En t6rminos
comerciales, financieros, politicos y diplomiticos, paises como
Argentina, Brasil, Chile, M6xico y Venezuela incrementaron mucho
mAs que Colombia su posici6n e influencia en el ambito hemisferico
en el OIltimo cuatrienio. Sobre el tema de las "relative gains" en
las relaciones internacionales v6ase, en particular, John J.
MEARSHEIMER: "Back to the Future: Instability in Europe After the
Cold War", en International Security, vol. 15, NQ 1, Verano
1990.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 355
Europea y a Estados Unidos. La situaci6n de corrupci6n extendida
y el encumbramiento de la criminalidad organizada vinculada a las
drogas ya no s6lo preocupaban a Washington, sino tambien a varias
capitales europeas. Asi, la guerra interna termin6 intranquilizando
a estadounidenses, europeos y latinoamericanos por igual67.
La Diplomacia por la paz negociada, mas gestual que sustantiva,
del mandatario liberal apenas si pudo servir para preservar una muy
Ianguida extracci6n y validaci6n externas. La inestabilidad
institucional se profundiz6 aun mas y la posibilidad de superar la
guerra internase hizo mas distante. M&s anm, Colombia
comenzabaa vivir unagenuinacrisis humanitaria de enormes
proporciones: la violencia politica se expresaba a traves de casi
10 muertos por dia; en los Oltimos tres lustros se habia producido
el desplazamiento interno forzado de mAs de 1.500.000 de personas;
desde 1990 en adelante la cifra de homicidios anuales superaba los
25.000; para 1998 el nOmero de desaparecidos era superior a 4.000;
y los secuestros anuales eran mas de 1.000 desde 1994. Una
creciente poblaci6n de nihios era reclutada para la guerra por
parte de todos los actores armados, oficiales y no estatales. La
impunidad en la justicia penal era mayor del 95 %. La geografia
nacional se iba fracturando a tal punto que la guerrilla de
izquierda y el paramilitarismo de derecha manejan soberanamente mas
territorio que el Estado. La violaci6n de los derechos humanos y
del derecho internacional humanitario por parte de los agentes
estatales y de los grupos parainstitucionales se constituia en una
nota predominante de la guerra irregular. Todo esto ha generado una
tragedia humanitaria inigualable en el continente durante los
noventa y escasamente comparable en el mundo ad portas del fin de
siglo.
Pastrana y la Diplomacia por la paz negociada El gobierno del
presidente Andres Pastrana (1998-2002) inici6 su mandato
desplegando
una Diplomacia por la paz negociada de alto perfil. La
Diplomacia por la neutralizaci6n era inaplicable, porque
neutralizar la incidencia de factores, actores y variables externas
en el enfrentamiento politico interno resultaba, en 1998,
imposible. En efecto, Colombia no podia contener la
internacionalizaci6n de su situaci6n conflictiva; a lo sumo podia
intentar una internacionalizaci6n positiva a favor de la paz en vez
de una internacionalizaci6n negativa derivada de la guerra. De otra
parte, la Diplomacia por la pacificacidn forzada era impracticable
porque el Mandato por la Paz de octubre de 1997 y la alta
participaci6n electoral para la votaci6n presidencial de junio de
1998 exigian la superaci6n del conflicto por medios pacificos.
La Diplomaciaporlapaznegociadade Pastranaestuvo anunciada en su
propuesta de paz del 8 de junio de 1998; en los puntos 6, 10 y 15
de su plan pacificador sostuvo:
67 El legado de la administraci6n Samper a la democracia
colombiana fue bastante deplorable. Se desplom6 el fr&gil
imperio de la ley que parecia existir, las libertades y derechos
bbsicos quedaron m&s desprotegidos que nunca, y la separaci6n
de poderes se torn6 cada vez mis imaginaria. Elementos concurrentes
para alcanzar una democracia liberal, como son la rendici6n de
cuentas y la responsabilidad politica de los altos funcionarios, la
6tica plblica, el manejo transparente de los bienes sociales
comunes, el respeto por la autonomia de la sociedad civil, la
vigencia plena de los derechos humanos, entre otros, se erosionaron
de manera palmaria. En breve, la goberna- bilidad democratica
interna qued6 al borde del abismo. La identificaci6n de Colombia
como una democracia liberal tiene, a su vez, efectos externos
porque hace al pais mis presionable, chantajeable y vulnerable
frente a contra- partes mis poderosas que tienden a imponer al
Estado y la sociedad la agenda sobre derechos humanos, corrupci6n,
seguridad, justicia, etc. M&s a6n, aquella identificaci6n
podria aclimatar la percepci6n de que Colombia es una democracia de
fachada que est& perdida en su propio laberinto y que, por lo
tanto, es indispensable una acci6n intensa y categ6rica -incluso,
de fuerza- desde el exterior para evitar un desmoronamiento total
de las instituciones.
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356 JUAN GABRIEL TOKATLIAN
"...estimo de la mayor importancia la participacibn de la
comunidad internacional en la tota- lidad de los estadios del
proceso: como facilitadora de las condiciones de pre-negociaci6n,
como proponente de formulas de entendimiento que impulsen la
negociaciOn, como testigo de los compromisos adquiridos, y como
instancia de verificaci6n del cumplimiento de los compromisos. No
obstante, esa cooperacibn con la comunidad internacional que debe
darse de manera aut6noma y soberana, tiene que ser producto del
entendimiento entre las partes en conflicto, Io que presupone la
clara voluntad de paz, porque s6lo las partes en conflicto pueden
hacer la paz, no la comunidad internacional... Como presidente
electo, visitarb a los gobernantes de las naciones industrializadas
que han manifestado su interes en ayudarnos, especialmente los
Estados Unidos, para concretar con ellos la manera c6mo nos
colaborardn para iniciar la redenci6n econ6mica y social de las
zonas m6s afectadas por el conflicto... Intimamente ligado al
problema social y de violencia estA el asunto de los narcocultivos.
Pienso que 6stos no se
erradicar.n ni con fumigaciones ni con actos de fuerza... Los
palses
desarrollados deben ayudarnos a ejecutar una especie de "Plan
Marshall" para Colombia, que nos permita desarrollar grandes
inversiones en el campo social, en el sector agropecuario y en la
infraestructura regional, para ofrecerles a nuestros campesinos
alternativas diferentes a los cultivos ilicitos"68 En resumen, la
estrategia plantea la participaciOn maxima de la comunidad
interna-
cional en el eventual proceso de paz69 y el concurso activo de
la guerrilla en la bosqueda de la cooperaciOn externa. Establece
una diplomacia presidencial, con especial enfasis en Estados
Unidos, y vincula la paz con las drogas. Finalmente, procura la
consecucion de recursos masivos del extranjero para atacar las
bases sociales y economicas que posibi- litan el desarrollo de los
narcocultivos. Aun antes de posesionarse, el mandatario conservador
ya ejercia la "diplomacia por la paz" en sus visitas al exterior y,
a partir del 7 de agosto, imprimio mayor impetu a la misma. Sin
embargo, no es claro si su despliegue esta sincronizado con uno
semejante por parte de la guerrilla, si Estados Unidos acepta el
eslabonamiento tematico entre paz y drogas, si esa interdependencia
es correcta y conveniente y si la comunidad de naciones tiene la
voluntad y la disponibilidad de contribuir con grandes recursos a
un proceso de didlogo y transaccion que ha arrancado con varios
tropiezos.
Respecto a Estados Unidos -principal referente de la Diplomacia
por la paz nego- ciada-, el mandatario conservador ha logrado
frenar en algo el deterioro al que Ilegaron los vinculos
colombo-estadounidenses oficiales durante el gobierno Samper. Ahora
bien, es fundamental precisar que tipo de estructura tiende a
predominar en la relaci6n presente entre ambos paises. De manera
sintetica, es posible pensar en dos modelos tipicos. Por un lado,
esta el esquema "luna de miel" que supone un viraje total en cuanto
a las relaciones existentes tanto en el piano estatal como en el no
gubernamental; un sendero de armonia significativa en el manejo de
los temas bilaterales y multilaterales; un enfasis notorio en la
cooperaci6n para resolver los multiples problemas vigentes entre
los dos paises; el estimulo a grandes oportunidades comerciales y
financieras para ambos y un respaldo militar estadounidense
irrestricto a las fuerzas armadas colombianas.
68 V6ase Andres PASTRANA: "Una politica de paz para el cambio"
(Mimeo, Santaf6 de Bogot&, 8 de junio de 1998, pp. 12-17).
69 Si bien es loable el hecho de que la administraci6n busque
una participaci6n mltiple y diligente de la comunidad
internacional, la falta de precisi6n y limites a esa solicitud
pueden conducir a debilitar m&s que a fortalecer la posici6n
externa colombiana. Si Bogota no establece el tipo, alcance y
contenido de esa participaci6n se va a encontrar con muchas
actitudes como las recientes de Venezuela y Perb, quienes han
determinado c6mo entienden su papel de "pais amigo" del proceso de
paz y en qu6 consisten sus "buenos oficios" para contener la guerra
interna colombiana.
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COLOMBIA EN GUERRA: LAS DIPLOMACIAS POR LA PAZ 357
Por otro lado, esta el esquema "compas de espera" que se puede
caracterizar por dos fen6menos simult6neos: Estados Unidos extiende
a Colombia un periodo de gracia o prueba de algunos meses para
detectar cuan real y profundo es el cambio interno practicado por
el nuevo gobierno y Washington apoya las iniciativas de paz de
Bogota pero se reserva la 01tima palabra para juzgar su
pertinencia, efectividad y alcance. Al cabo de un ahro de gesti6n
de Andres Pastrana parece primar el segundo esquema.
Los rumores y las conjeturas que ocasionalmente surgen en torno
de una potencial intervenci6n de Estados Unidos en Colombia no
contradicen la afirmaci6n anterior. Desde hace aIos termin6 la
diplomacia rutinaria entre los dos paises; es decir, el manejo
tradicional del tema de Colombia por parte de unos pocos
funcionarios intermedios y de politicos interesados en el pais,
sumado a un rol relativamente marginal del Congreso de Estados
Unidos. En la etapa mas reciente ha crecido el peso de los
estrategas, los mandos altos y los militares en el ejecutivo y los
"halcones" en el legislativo. Ha comenzado, desde antes de la
Ilegada al poder de Pastrana, el intento por fijar una politica de
confinamiento de Bogota; lo que significa que Estados Unidos somete
al pais a un escrutinio minucioso mientras eval0a distintos
escenarios y planes de contingencia para la eventualmente
turbulenta transici6n politica de Colombia. Bogota tiene libertad
formal de movimiento pero bajo la estrecha vigilancia de
Washington. En ese contexto, ante la posibilidad de una implosi6n
interna descontrolada, Estados Unidos no descartaria una
intervenci6n externa manipulada70.
El marco en el que se desarrolla la "diplomacia por la paz" de
Pastrana esta caracterizado entonces por un oportuno respaldo
estadounidense; respaldo que aunque explicito ha sido cada vez mas
cauto y ambiguo. Los escasos avances en el proceso interno de
dialogo y negociaci6n de paz tienden a generar mas escepticismo en
Washington, tanto entre los sectores mas duros como entre los
moderados.
Paralelamente, en Latinoamerica y Europa se ha incrementado el
apoyo formal a la paz en Colombia. Sin embargo, la situaci6n
presente del pais Io ha Ilevado a ser percibido como una amenaza
regional (e incluso internacional)71. En ese sentido, no es
evidente si las
70 iRefleja esta politica un alto grado de unanimidad en Estados
Unidos frente a Colombia? No. Todavia no se detecta una postura
homog6nea en el Estado ni entre los actores sociales. A pesar de la
importancia burocrctica alcanzada por los sectores mis duros
vinculados a las agencias de seguridad e inteligencia, ain se
observan grupos moderados y varias cabezas frias. Por otro lado,
los republicanos del Congreso influyen pero no determinan el rumbo
de la estrategia hacia Colombia. En la academia, entre muchos
observadores informados, en todas las organizaciones no
gubernamentales ligadas al tema de los derechos humanos y en
algunos medios de comunicaci6n se rechaza una actitud hostil y
torpe frente a Bogot&. ,Se orienta esta politica a ablandar a
la opini6n p6blica colombiana frente a un hipot6tico uso de la
fuerza por parte de Washington? Si. El mensaje es id6ntico para los
civiles y los militares, para la derecha y la izquierda: anular la
posibilidad de reacci6n en el