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DISSERTATION
Titel der wissenschaftlichen Arbeit
Modelle der direkten Demokratie
Vergleichende Untersuchung der politischen Systeme von 15
EU-Staaten und 183 Volksabstimmungen, die dort im Zeitraum von
1990
bis 2012 stattgefunden haben
VerfasserMag. Stefan Vospernik
angestrebter akademischer GradDoktor der Philosophie (Dr.
phil.)
Wien, 2014
Studienkennzahl laut Studienblatt: A 092 300Dissertationgebiet
laut Studienblatt: PolitikwissenschaftBetreuer: Univ.Prof. Dr.
Peter Gerlich
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Danke...
fr die Gewhrung einer Bildungskarenz zur Anfertigung der Arbeit
(meinem Arbeitgeber, der APA)
dafr, ber meine Jahre alte Diplomarbeit auf mich gestoen und mir
zum richtigen Zeitpunkt einen wissenschaftlichen Ansto gegeben zu
haben
(Dr. Peter Neumann, Leiter DISUD Dresden)
fr Ihren wertvollen wissenschaftlichen Rat und Ihre Untersttzung
(meinen Betreuern Prof. Peter Gerlich und Prof. Karl Ucakar)
fr Ihren hartnckigen Glauben, wider mein besseres Wissen,an das
Gelingen dieser Arbeit
(meinen Freunden und Verwandten)
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Inhaltsverzeichnis1.
Einleitung..................................................................................................................12.
Demokratietheorie und das Volk
............................................................................6
2.1 Brgerbeteiligung als
Blackbox.........................................................................62.2
Demokratie - Mittel oder
Zweck?......................................................................8
2.2.1 Idealistische
Demokratietheorie................................................................92.2.1.1
Partizipationstheorie..........................................................................122.2.1.2
Referendumsdemokratie...................................................................15
2.2.2 Elitistische
Demokratietheorie................................................................182.2.3
Die Wahrheit liegt in der
Mitte................................................................21
3. Fragmente einer Theorie direkter
Demokratie.....................................................243.1
Was ist direkte Demokratie
eigentlich?...........................................................253.2
Reprsentative und direkte
Demokratie.........................................................273.3
Direkte Demokratie in der
Verfassungslehre.................................................28
3.3.1 Kelsen und Schmitt: Direkte Demokratie als
Konfliktlser....................283.3.2 Halbdirekte Demokratie bei
Loewenstein...........................................30
3.4 Vergleichende
Direktdemokratieforschung....................................................333.4.1
Gordon Smiths
Referendumstypologie...................................................343.4.2
Deskriptive Studien zum Rechtsinstitut
Referendum............................353.4.3 Deskriptive
Lnderstudien.......................................................................373.4.4
Funktional orientierte empirisch-analytische
Lndervergleiche...........403.4.5 Einzelstudien zu Prozessen,
Akteuren und Politikergebnissen .............48
3.5
Zwischenbilanz.................................................................................................594.
Eine umfassende
Demokratietheorie....................................................................62
4.1 Lijpharts
Demokratietypologie........................................................................644.1.1
Kritik, Differenzierungen und Anpassungen
..........................................704.1.2 Lijpharts
Stiefkind direkte
Demokratie...................................................75
4.2 Die Suche nach Patterns of Direct
Democracy............................................774.3 Ein
binres Modell direkter
Demokratie........................................................87
4.3.1 Machtkreislufe in modernen
Demokratien...........................................884.3.2
Doppelstruktur direktdemokratischer
Instrumente...............................92
4.4 Funktionale Analyse direkter
Demokratie.....................................................944.4.1
Begriffsdefinitionen..................................................................................944.4.2
Unvermittelt und
vermittelt....................................................................994.4.3
Gouvernemental, oppositionell und
obligatorisch...............................1004.4.4 Wirkungsmacht
direktdemokratischer
Prozesse..................................1044.4.5 Vier Typen
direktdemokratischer Prozesse
..........................................105
4.4.5.1 Exkurs: Gas oder
Bremse?........................................................1094.4.5
Effektivitt direkter
Demokratie............................................................1104.4.6
Mehrheits- oder
konsensdemokratisch?................................................1114.4.7
Hufigkeit direktdemokratischer
Prozesse............................................114
4.5 Die Vermessung der direkten
Demokratie....................................................1154.5.1
Bewertung der Instrumente direkter
Demokratie.................................1184.5.2 Die Praxis:
Effektivitt, Hufigkeit und
Wirkmchtigkeit....................1224.5.3 Berechnung des
Direktdemokratie-Index.............................................126
5. Empirische
Analyse...............................................................................................1275.1
Einleitung Von Idealtypen zu
Realtypen....................................................1275.2
Bildung von
Hypothesen................................................................................1275.3
Festlegung des
Untersuchungsdesigns..........................................................132
5.3.1 berblick: Direkte Demokratie in
Europa.............................................132
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5.3.1.2 Praxis direkter Demokratie in
Europa............................................1355.3.2 Auswahl
des
Untersuchungssamples.....................................................140
5.4
Lnderstudien................................................................................................1425.4.1
Italien.......................................................................................................142
5.4.1.1 Das politische System
Italiens.........................................................1425.4.1.2
Direkte Demokratie in der
Theorie.................................................1495.4.1.3
Praxis direkter
Demokratie.............................................................1535.4.1.4
Funktionale Analyse der direkten
Demokratie...............................1735.4.1.5 Interaktion mit
dem reprsentativ-demokratischen System.........1815.4.1.6
Zusammenfassung und
Ausblick....................................................184
5.4.2
Irland.......................................................................................................1875.4.2.1
Das politische System
Irlands.........................................................1875.4.2.2
Direkte Demokratie in der
Theorie.................................................1975.4.2.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................2015.4.2.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis.................2215.4.2.5 Interaktion mit dem
Systemkontext..............................................2265.4.2.6
Zusammenfassung..........................................................................230
5.4.3
Dnemark...............................................................................................2335.4.3.1
Das politische System
Dnemarks.................................................2335.4.3.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................2395.4.3.3
Praxis direkter Demokratie
...........................................................2425.4.3.4
Funktionale Analyse der direkten
Demokratie..............................2575.4.3.5 Interaktion mit
dem
Systemkontext..............................................2605.4.3.6
Zusammenfassung..........................................................................262
5.4.4
Frankreich..............................................................................................2655.4.4.1
Das politische System
Frankreichs.................................................2655.4.4.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................2735.4.4.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................2785.4.4.4
Funktionale Analyse der direkten
Demokratie.............................2885.4.4.5
Zusammenfassung..........................................................................289
5.4.5
Portugal..................................................................................................2925.4.5.1
Das politische System
Portugals.....................................................2925.4.5.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................2995.4.5.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................3045.4.5.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis.................3115.4.5.5
Zusammenfassung...........................................................................314
5.4.6
Schweden................................................................................................3165.4.6.1
Das politische System
Schwedens...................................................3165.4.6.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................3205.4.6.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................3235.4.6.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Prozesse............3305.4.6.5
Zusammenfassung..........................................................................331
5.4.7
Malta.......................................................................................................3335.4.7.1
Das politische System
Maltas.........................................................3335.4.2.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................3405.4.7.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................3445.4.7.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis................3545.4.7.5
Zusammenfassung..........................................................................356
5.4.8
Slowenien...............................................................................................359
-
5.4.8.1 Das politische System
Sloweniens..................................................3595.4.8.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................3655.4.8.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................3695.4.8.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis................3815.4.8.5 Interaktion mit dem
Systemkontext..............................................3875.4.8.6
Zusammenfassung und
Ausblick....................................................391
5.4.9
Litauen....................................................................................................3935.4.9.1
Das politische System
Litauens......................................................3935.4.9.2
Direkte Demokratie in der
Theorie................................................4035.4.9.3
Praxis direkter
Demokratie............................................................4095.4.9.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis................4245.4.9.5 Interaktion mit dem
Systemkontext...............................................4315.4.9.6
Zusammenfassung..........................................................................436
5.4.10
Slowakei................................................................................................4395.4.10.1
Das politische System der
Slowakei.............................................4395.4.10.2
Direkte Demokratie in der
Theorie..............................................4485.4.10.3
Praxis direkter
Demokratie..........................................................4535.4.10.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis..............4645.4.10.5 Interaktion mit dem
Systemkontext............................................4695.4.10.6
Zusammenfassung........................................................................472
5.4.11
Lettland..................................................................................................4755.4.11.1
Das politische System
Lettlands....................................................4755.4.11.2
Direkte Demokratie in der
Theorie...............................................4865.4.11.3
Praxis direkter
Demokratie...........................................................4925.4.11.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis...............5075.4.11.5 Interaktion mit dem
Systemkontext..............................................5135.4.11.6
Zusammenfassung..........................................................................517
5.4.12
Ungarn..................................................................................................5205.4.10.1
Das politische System
Ungarns....................................................5205.4.10.2
Direkte Demokratie in der
Theorie..............................................5285.4.10.3
Praxis direkter
Demokratie..........................................................5335.4.10.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis..............5405.4.10.5 Interaktion mit dem
Systemkontext.............................................5455.4.10.6
Zusammenfassung........................................................................547
5.4.13
Polen......................................................................................................5485.4.10.1
Das politische System
Polens........................................................5485.4.10.2
Direkte Demokratie in der
Theorie..............................................5575.4.10.3
Praxis direkter
Demokratie..........................................................5605.4.10.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis..............5685.4.10.5
Zusammenfassung........................................................................572
5.4.14
Rumnien..............................................................................................5745.4.14.1
Das politische System
Rumniens................................................5745.4.14.2
Direkte Demokratie in der
Theorie..............................................5845.4.14.3
Praxis direkter
Demokratie..........................................................5865.4.14.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis...............5955.4.14.5
Zusammenfassung.........................................................................601
5.4.15
Estland..................................................................................................6035.4.15.1
Das politische System
Estlands....................................................6035.4.15.2
Direkte Demokratie in der
Theorie...............................................611
-
5.4.15.3 Praxis direkter
Demokratie...........................................................6155.4.15.4
Funktionale Analyse der direktdemokratischen
Praxis..............6245.4.15.5
Zusammenfassung.........................................................................627
5.5 Modelle der direkten
Demokratie.................................................................6295.5.1
Mehrheits- und Konsensdemokratien im neuen
Europa......................6295.5.1.1 Die neuen Patterns of
Democracy........................................................6315.5.2
Eine Landkarte der direkten Demokratie
.............................................6335.5.3 Direkte
Demokratie und Lijpharts
Demokratietypologie.....................6355.5.4. berprfung der
Hypothesen...............................................................6385.5.5.
Zusammenfassende Darstellung aller
Referenden...............................6515.5.6 Kategorisierung
der untersuchten
Staaten............................................654
5.5.5.1 Extremtyp I: Mehrheitsdemokratien mit gouvernementaler
DD. 6565.5.5.2 Extremtyp II: Konsensdemokratien mit oppositioneller
DD.......6585.5.5.3 Mischtyp III: Mehrheitsdemokratien mit
oppositioneller DD.....6595.5.5.4 Mischtyp IV: Konsensdemokratien
mit gouvernementaler DD....661
6.
Zusammenfassung...............................................................................................6647.
Literaturverzeichnis.............................................................................................668
-
1
1. EinleitungDirekt-demokratische Formen und Institute sind,
ihres ideologischen Beiwerks entkleidet, fak-tisch nichts anderes
als eine spezifische Form der Willensbildung, Konfliktregulierung
und Ent-scheidungsfindung.1
Die direkte Demokratie bt seit jeher eine eigentmliche
Faszination auf viele
Theoretiker und Praktiker der Politik aus. Die Grnde hierfr
liegen auf der Hand.
Fr ein sich in erster Linie als Demokratiewissenschaft
verstehendes Fach ist die
Beschftigung mit der unmittelbaren Beteiligung des demos am
politischen Pro-
zess so etwas wie die Knigsdisziplin. Wohl auch wegen seines
ideologischen Rei-
zes sind viele Politikwissenschaftler dem Konzept der direkten
Demokratie verfal-
len, obwohl es nur in den allerseltensten Fllen die in es
gesetzten Erwartungen an
Partizipation und Inklusion erfllen konnte.
Die Literatur zum Thema direkte Demokratie ist entsprechend
umfangreich, doch
dominieren immer noch ideengeschichtliche Anstze, Abhandlungen
ber das
Schne und Gute und Lnderstudien zur Praxis von Volksabstimmungen
und
Volksbegehren.
Mit meiner Arbeit mchte ich in keine dieser Fallen tappen.
Vielmehr will ich
einen Beitrag leisten, das Phnomen direkte Demokratie, dem immer
noch so viel
Mystisches und Gefahrenvolles anhaftet, auf den Boden der
allgemeinen empi-
risch-analytischen Demokratietheorie zu holen.
Hier begegnet man der direkten Demokratie nmlich immer noch
weitgehend rat-
los. Der bisherige Forschungsstand ist unbefriedigend und lsst
sich in folgendem
Satz zusammenfassen: Die Wirkungen und Funktionen direkter
Demokratie sind
je nach Systemkontext und Konfiguration der zur Anwendung
kommenden direkt-
demokratischen Instrumente uerst verschieden und teilweise
widersprchlich.
Auf gut deutsch: Wir wissen kaum oder nichts ber Wirkungen
dieses immer wich-
tiger werdenden Hechtes2 in unseren politischen Karpfenteichen.
Was wir wis-
sen, knnen wir kaum ber den jeweiligen Systemkontext hinaus
verallgemeinern.
Und das, obwohl Volksinitiativen und Volksabstimmungen schon und
gerade in
der Antike in Theorie und Praxis zum Grundbestand demokratischer
Systeme ge-
1 Luthardt (1988), S. 582 Pelinka (2001), S. 13
-
2
hrten.
Die lngste Zeit befand sich die direktdemokratische Forschung
auf einem konzep-
tionellen Holzweg. So wurde erstens angenommen, dass direkte
Demokratie ein
Fremdkrper in reprsentativ-demokratischen Systemen sei und wurde
folglich als
Antithese zu diesen definiert. Zweitens hielt man so lang es nur
ging daran
fest, direkte Demokratie als in sich stimmiges Phnomen zu
betrachten, und lie
dabei die betrchtlichen Funktionsunterschiede zwischen den
einzelnen Instru-
menten direkter Demokratie in Theorie und Praxis auer acht.
Nachdem der Versuch gescheitert war, pfel und Birnen unter einen
Hut zu brin-
gen und die Empirie stndig neue Beispiele fr eine friktionsfreie
Koexistenz und
gar Symbiose direkt-demokratischer Entscheidungsstrukturen und
reprsentativ-
demokratischer Systemkontexte lieferte, ja sogar schon von einem
dualen Demo-
kratiemodell3 die Rede war, schlug das Pendel in die andere
Richtung aus. Es folg-
te eine Reihe von Fallstudien zur Theorie und Praxis direkter
Demokratie in ein-
zelnen Staaten, die aber zumeist jegliche
Verallgemeinerungsfhigkeit vermissen
lieen. Dies gilt auch fr an sich vergleichend konzipierte
Studien wie jene von
Wolfgang Luthardt (1994), deren Aussagekraft gering bleibt. Zwar
wird innerhalb
der einzelnen Lndersysteme die Funktionsweise
direkt-demokratischer Instru-
mente und ihr Zusammenspiel mit den anderen Institutionen des
politischen Sys-
tems verdeutlicht, ein systembergreifender Vergleich findet aber
nicht statt. Die
Wirkungsweisen direkter Demokratie seien historisch gewachsen
und zu verschie-
den, als dass man sie ber einen Kamm scheren knnte, heit es zur
Erklrung.4
Erst in jngerer Vergangenheit gab es erste ernst zu nehmende
Versuche5, diese
klaffende Lcke in der vergleichenden Demokratieforschung zu
schlieen. Ausge-
hend von der vorherrschenden Auffassung, dass direkte Demokratie
kein eigener
Demokratietypus ist, sondern in ihren verschiedenen
institutionellen Ausprgun-
gen einen Systembaustein darstellt, wird ihre Integration in die
allgemeine Demo-
kratietheorie versucht.
3 Grotz (2009), S. 2914 vgl. Luthardt (1984), S. 15f.: Es lassen
sich (.) erhebliche politische und institutionelle Prge-
wirkungen dieser (direkt-demokratischer, Anm.) Politikmuster
aufzeigen, die allerdings nur aus dem jeweiligen Systemkontext
heraus verstanden werden knnen.
5 Vatter (2000), Jung (1996), Jung (2001)
-
3
Mit der vorliegenden Arbeit mchte ich einen weiteren
theoretischen Beitrag zu
dieser Integration leisten und sie auch empirisch fundieren.
Eingangs werde ich
meinen Standpunkt in der allgemeinen Demokratietheorie klar
machen (Kapitel
2). Dieser ist weder elitistisch noch partizipatorisch, sondern
realistisch, wobei ich
die Ausfhrungen von Niklas Luhmann ber die grundlegende
Dichotomie Regie-
rung/Opposition sowie die Forschungsarbeit von Arend Lijphart zu
den verschie-
denen Demokratietypen als richtungsweisend erachte.
Die Demokratietypologie Lijpharts, der zwischen Mehrheits- und
Konsensdemo-
kratien unterscheidet, soll auch den theoretischen Rahmen
bilden, in den ich mei-
ne Forschungsarbeit einzubetten gedenke. Konkret soll nach
Gesetzmigkeiten in
der Interaktion zwischen direktdemokratischen Verfahren und dem
jeweiligen
Systemkontext, beschrieben anhand der Lijphartschen Variablen,
gesucht werden.
Zunchst wird die bisherige Entwicklung der
Direktdemokratieforschung referiert
(Kapitel 3), ehe in einem mehrstufigen iterativen Prozess eine
umfassende Demo-
kratietheorie (Kapitel 4) entworfen wird.
Der erste Schritt ist eine nhere Vorstellung der Lijphartschen
Demokratietypolo-
gie. Ausgehend von den Kritikpunkten an ihr werden einige
Anpassungen am Ka-
tegorienschema vorgenommen. Der bedeutendste Makel der
Lijphartschen Typo-
logie ist freilich, dass sie den Aspekt direkter Demokratie
weitgehend ausblendet.
Lijphart ist es nmlich nicht gelungen, direktdemokratische
Prozesse im Span-
nungsfeld von Mehrheits- und Konsensdemokratie zu verorten.
Im Rahmen dieser Arbeit soll dies gelingen, indem
direktdemokratische Prozesse
bipolar kodiert werden. Demnach knnen Volksabstimmungen und
Volksbegehren
gouvernementale oder oppositionelle Wirkungen entfalten. Diese
Dichotomie fut
auf einer Analyse des Machtkreislaufs in modernen Demokratien.
Gouvernemental
wirkt direkte Demokratie, wenn sie den idealtypischen
Machtkreislauf (Volk Par-
lament Regierung) konterkariert. Oppositionell wirkt sie, wenn
sie den in der
Praxis vorherrschenden gegenlufigen Machtkreislauf (Regierung
Parlament
Volk) umkehrt und punktuell in die idealtypische Richtung
zurckbringt. Davon
ausgehend werden vier Typen direktdemokratischer Prozesse
konstruiert, die das
reprsentativdemokratische Gefge unterschiedlich stark
tangieren.
-
4
Der entscheidende Schritt hin zu einer empirischen Untersuchung
von Theorie
und Praxis direkter Demokratie ist die Vermessung der einzelnen
Verfahren. So
werden direktdemokratische Verfahren auf einer Skala von +1
(gouvernemental)
bis -1 (oppositionell) verortet, und es werden darber hinaus
Kriterien fr die Be-
wertung ihrer (In-)Effektivitt und Wirkmchtigkeit aufgestellt.
Auf diese Weise
knnen im Rahmen der Untersuchung entsprechende Indexwerte fr die
direktde-
mokratischen Verfahren berechnet werden.
Im empirischen Teil (Kapitel 5) werden zunchst 21 Hypothesen zur
Interaktion
von direkter Demokratie und Systemkontext bzw. einzelnen
Systemmerkmalen
aufgestellt. Danach wird aufgrund einer Analyse der Praxis
direkter Demokratie in
den EU-Staaten das Untersuchungssample definiert. Es werden alle
Staaten be-
rcksichtigt, in denen zwischen 1990 und 2012 mindestens zwei
Volksabstimmun-
gen stattgefunden haben. Insgesamt handelt es sich um 183
direktdemokratische
Prozesse in den Staaten Italien, Irland, Dnemark, Frankreich,
Portugal, Schwe-
den, Malta (alte EU-Staaten) sowie Slowenien, Litauen, Slowakei,
Lettland, Un-
garn, Polen, Rumnien und Estland (neue EU-Staaten).
Alle Lnder werden nach dem gleichen Schema analysiert. Zunchst
wird das je-
weilige politische System charakterisiert, basierend auf einer
Neuberechnung der
Lijphartschen Systemmerkmale. Danach werden das Instrumentarium
der direk-
ten Demokratie vorgestellt, nach Mglichkeit mit Angaben zur
historischen Entste-
hung. Nach der Berechnung des Basiswertes direkter Demokratie
werden die ein-
zelnen bisher stattgefundenen direktdemokratischen Prozesse
einzeln vorgestellt,
mit besonderem Augenmerk auf den Parolen der einzelnen Parteien.
Es wird nm-
lich auch und gerade das Abschneiden von Regierungs- und
Oppositionsparteien
bei den Volksabstimmungen untersucht. Je nach Referendumsdichte
werden be-
reits auf Lnderebene statistische Auswertungen vorgenommen.
Abschlieend
werden zentrale Merkmale der direktdemokratischen Praxis
(oppositioneller/gou-
vernementaler Charakter, Erfolgsquoten, Stimmbeteiligung,
Stimmerfolg von In-
itiatoren/Gegnern/Regierung/Opposition, Wahlerfolg nach
Referendum) doku-
mentiert.
Schlielich werden die Daten lnderbergreifend ausgewertet. Nach
einer Veror-
tung aller Staaten auf einer neuen Landkarte von Patterns of
Democracy wird
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5
untersucht, inwiefern das (angepasste) Lijphartsche
Kategorienschema immer
noch bzw. auch fr die von ihm nicht untersuchten neuen
Demokratien Mittel
und Osteuropas - aussagekrftig ist. Danach wird auch eine
europische Landkarte
der direkten Demokratie gezeichnet, und es wird nach
Korrelationen zwischen den
beiden Ausprgungen direkter Demokratie und der Lijphartschen
Dichotomie ge-
sucht.
Nach einer berprfung der 21 Hypothesen kommt schlielich der
letzte Schritt,
die Kategorisierung der untersuchten Staaten in vier Gruppen,
(1) Mehrheitsdemo-
kratien mit gouvernementaler Direktdemokratie, (2)
Konsensdemokratien mit op-
positioneller Direktdemokratie, (3) Mehrheitsdemokratien mit
oppositioneller Di-
rektdemokratie und (4) Konsensdemokratien mit gouvernementaler
Direktdemo-
kratie.
-
6
2. Demokratietheorie und das Volk
2.1 Brgerbeteiligung als Blackbox
In den meisten empirisch orientierten Demokratietheorien klafft
eine groe Lcke.
Die direkten Beteiligungsformen des Volkes am politischen
Prozess werden entwe-
der ausgeblendet, nicht ihrer Komplexitt entsprechend behandelt
oder gar als
systemfremd ausgeschlossen. Dies mag mehrere Grnde haben, von
denen der be-
deutsamste sicher die in den meisten politischen Systemen uerst
geringe und
nur sporadische Praxis direkter Demokratie ist. Folglich werden
direkte Beteili-
gungsformen des Volkes als Naturereignis eingeordnet, das sich
auf das Funktio-
nieren des politischen Systems nicht nachhaltig auswirkt. Selbst
in jenen Lndern,
die auf eine lange Tradition von Referenden und Volksinitiativen
zurckblicken
knnen - wie Italien, Irland, Dnemark oder nicht zuletzt die
Schweiz - haben ein-
schlgige Studien wenig verallgemeinerbare Ergebnisse zu Tage
gefrdert.6
Grund dafr ist wiederum die Komplexitt direktdemokratischer
Prozesse. Es gibt
nicht nur eine Reihe verschiedener Instrumente direkter
Demokratie, die in unter-
schiedlicher Konfiguration und Kombination verschieden wirken.
Auerdem inter-
agieren sie mit dem jeweiligen Systemkontext, der deren Funktion
und Wirkung
mageblich mitbestimmt. Die Unberechenbarkeit des Volkes und die
Dynamik des
Referendumsprozesses tun ihr briges, um die Forscher zum
Verzweifeln zu brin-
gen. Es scheint manchmal wirklich, als wre Referendum und jede
Initiative ein
der Verallgemeinerung unzugngliches Unikat.
Anders als etwa das Wahlsystem, dessen Wirkungen auf
Reprsentation, Regie-
rungs- und Parteiensystem sich ziemlich genau voraussagen
lassen, ist die Variable
Volk immer noch weitgehend ein weier Fleck auf den
Theorielandkarten mo-
derner politischer Systeme. Oder, wie es Jung formuliert: Bei
der Vernachlssi-
gung direktdemokratischer Verfahren herrscht unter den
Demokratietheoretikern
6 Zum Stand der empirisch-analytischen Forschung ber direkte
Demokratie in Europa nher Grotz (2009)
-
7
Einmtigkeit.7 So hat Arend Lijphart in seiner wegweisenden
empiriebasierten
Demokratietheorie den Aspekt der direkten Demokratie ausblenden
mssen, weil
er sie weder der Mehrheits- noch Konsensdemokratie eindeutig
zuordnen bzw. die
dafr notwendige Differenzierung nach verschiedenen Ausprgungen
direkter De-
mokratie bewerkstelligen konnte. 8
In der vorliegenden Arbeit mchte ich somit in erster Linie
versuchen, diese Lcke
zu fllen und einen Ansatz entwickeln, der dem komplexen Phnomen
der direk-
ten Demokratie gerecht wird und dessen Einordnung in die
Lijphartsche Demo-
kratietheorie ermglicht.
Bevor ich damit beginne, scheint es sinnvoll zu sein, einen
berblick ber die
wichtigsten Denkschulen in der allgemeinen Demokratietheorie zu
liefern. Die Di-
chotomie eines idealistischen und elitistischen Bildes der
Demokratie, unter
die sich die berwiegende Mehrzahl der Theorieanstze unterordnen
lsst, hat be-
deutend zur Mythologisierung des Phnomens direkte Demokratie
beigetragen.
Whrend nmlich Vertreter der elitistischen Schule eine direkte
Beteiligung des
Volkes am politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess
mit Ausnah-
me der als notwendiges bel (zur Elitenselektion) angesehenen
periodischen allge-
meinen Wahlen ablehnen, gelten Volksabstimmungen und
Volksinitiativen in
den idealistischen Demokratietheorien als Manifestation des
einzig wahren Volks-
willens als Nonplusultra. Folglich wurden Instrumente direkter
Demokratie von
den Elitisten lange Zeit als Fremdkrper im politischen System
begriffen, der In-
stabilitt und Krisen hervorruft und daher in der Praxis gemieden
und in der
Theorie gechtet werden sollte. Dagegen maen ihnen die Idealisten
eine Rolle
zu, die realittsfern war und ebenso wenig zur Erhellung des
Phnomens beitrug.
Solcherart vorurteilsbeladen von den einen verteufelt, von den
anderen vergt-
tert blieb der direkten Demokratie eine ihrem vielschichtigen
Charakter entspre-
chende Integration in die meisten empirieorientierten
Demokratietheorien bis
heute versagt.
7 Jung (2001), S. 288 siehe Kapitel 4.1.2
-
8
2.2 Demokratie - Mittel oder Zweck?
Wissenschaft lebt von Gegenstzen, auch und gerade die
politische. Die Eliten und
die Masse, das Volk und die Herrscher, Regierung und Opposition.
Die Politikwis-
senschaft ist voll von solchen Gegensatzpaaren, und da
verwundert es kaum, dass
auch ein Blick auf die Demokratietheorie zunchst eine Flle von
Dichotomien zu
Tage frdert, die sich letztlich auf eine Wurzel zurckfhren
lassen: Nmlich das
Verhltnis dieser Theorien zum demos.
Fr die eine Denkschule ist Demokratie das beste aller schlechten
Regierungssys-
teme, die Beteiligung der Brger lediglich ein Mittel zum Zweck,
der friedlicher
Machtwechsel unter miteinander konkurrierenden Eliten,
Freiheitssicherung des
Einzelnen und Machtbeschrnkung heit. Diese oft liberal genannten
Prinzipien
stehen ber dem Volkswillen, dessen Irrationalitt und Radikalitt
es zu begrenzen
gilt.
Fr die andere Denkschule ist Demokratie im Sinne von
Volksherrschaft ein Ideal,
das es trotz seiner Unerreichbarkeit anzustreben gilt. Oberstes
Ziel und heiligste
Daseinsberechtigung des demokratischen politischen Systems ist
es, seine Ent-
scheidungen unter grtmglicher Beteiligung der Brger zu treffen
und diesen
das letzte oder erste Wort zu geben, wo immer sie dies wollen.
Hier ist Demokratie
im Sinne von Volksherrschaft nicht mehr nur Mittel, sondern auch
Zweck.
Als Beispiele fr diese diametral entgegen gesetzten Ansichten
mchte ich zwei Zi-
tate aus den Federalist Papers anfhren.
Es ist ein erheblicher Unterschied, ob die Macht vom Volk
abgeleitet ist oder beim Volk verbleibt. Ersteres kann in einem
freien Land nicht oft genug erklrt werden. Aufruhr und Tyrannei
aber werden entstehen, wenn alle Macht in den Hnden der Masse des
Volkes liegt.9
Eine Reprsentativversammlung kann zwar eine Grundverfassung
entwerfen, aber nicht einem Volk aufzwingen. Denn die Reprsentanten
sind Diener des Volkes und knnen nicht ber ihrem Herren
stehen.10
Egal wie vielfltig die Beinamen der einzelnen modernen
Demokratietheorien
9 ein anonymer Autor (Sidney) verffentlicht whrend des
amerikanischen Unabhngigkeits-krieges 1779 im United States
Magazine 13 Maximen fr Republiken (in: Adams/Adams, S. 242)
10 Petition der Brgerversammlung der Landgemeinde Pittsfield an
das Abgeordnetenhaus von Massachussetts, Mai 1776, (in:
Adams/Adams, S. 268)
-
9
sind11, ob sie sich liberal, partizipatorisch, sozial oder
deliberativ nennen, die meis-
ten lassen sich einer dieser beiden Denkschulen zuordnen, deren
pointierteste Ver-
treter Jean-Jacques Rousseau beziehungsweise Joseph Schumpeter
sind.12
Rousseau und Schumpeter sind zugleich auch die beiden
Extrempunkte, zwischen
denen sich die moderne Demokratietheorie bewegt. Whrend die
idealistische
Denkschule (Rousseau) Partizipation der Brger an den
Staatsgeschften als
Selbstzweck und conditio sine qua non demokratisch sein
wollender Herrschaft
ansieht, wrde die elitistische (Schumpeter) wohl am liebsten
vllig auf die Mit-
wirkung des Volkes an der Regierung verzichten, wenn der
Wettbewerb unter den
Eliten auf andere Weise besser als durch periodische Wahlen
sichergestellt werden
knnte.13 hnlich wie andere Autoren14 betont somit auch Sartori,
dass der Haupt-
gegensatz [...] zwischen den Mitwirkungs- und Konkurrenztheorien
der Demokra-
tie15 bestehe.
2.2.1 Idealistische Demokratietheorie
Die idealistischen16 Demokratietheorien gehen auf die Ideen von
Jean-Jacques
Rousseau zurck. In seinem legendren Werk Gesellschaftsvertrag
vertritt Rous-
seau eine sog. identitre Demokratiekonzeption, wonach alle
Entscheidungen vom
Volk selbst getroffen werden mssen. Reprsentation lehnt der
Schutzpatron der
11 Einen guten berblick bietet diesbezglich Schmidt (2000), der
zwischen modernen Demo-kratietheorien (Weber, Schumpeter, Downs,
Pluralismus, Soziale, Partizipatorische, Kritische und Komplexe
Demokratietheorie) und ihren Vorlufern (Aristoteles, Hobbes/Locke,
Montes-quieu, Rousseau, Federalists, Tocqueville, Mill und Marx)
unterscheidet.
12 Da die vorliegende Arbeit nicht die Demokratietheorie an sich
zu Inhalt hat und ich in diesem theoretischen Einfhrungsteil
lediglich den konzeptionellen Rahmen fr meine Untersuchung
abstecken will, habe ich mich auf die beiden pointierten Vertreter
Rousseau und Schumpeter beschrnkt, auch wegen ihres wohl nicht
zufllig diametral gegenbergesetzten Umgangs mit dem Phnomen der
direkten Demokratie.
13 Fritz Croner (Die deutsche Tradition, Opladen 1975), zit. n.
Waschkuhn (1998), S. 38f.14 vgl. u.a. Butler / Ranney (1994a), S.
12f.. Habermas (1992), S. 359 unterscheidet zwischen der
liberalen und republikanischen Demokratietheorie, wobei sich
erstere dadurch auszeich-net, dass sie auf die unrealistische
Annahme einer kollektiv handlungsfhigen Brgerschaft verzichten knne
und statt dessen auf den Wettbewerb zwischen politischen Parteien
als Steuerungsmechanismus setze. Waschkuhn (1998) differenziert
zwischen Input- und Output-orientierten Demokratietheorien (S. 10).
Input-Theorien setzen strker auf direkte Partizipati-on der Brger
am Willensbildungsprozess, whrend sich Output-Theorien mit der
reprsenta-tiven Demokratie zufrieden geben (S. 25). Fraenkel
(1968), S. 62f. gibt den beiden Theorie-strngen den Namen
klassische und Konkurrenztheorie der Demokratie.
15 Sartori (1992), S. 24, vgl. dazu auch Dkny-Sznsi (2001), S.
207f.16 Den Begriff idealistisch habe ich gewhlt, weil ich damit
jene Demokratietheorien bezeich-
nen will, die auf den ursprnglichen Inhalt des Wortes Demokratie
rekurrieren.
-
10
Regierung durch das Volk17 kategorisch ab.
Die Abgeordneten des Volkes sind also nicht seine Vertreter,
noch knnen sie es sein, sie sind nur seine Beauftragten; sie knnen
nicht endgltig beschlieen. Jedes Gesetz, das das Volk nicht selbst
beschlossen hat, ist nichtig; es ist berhaupt kein Gesetz. Das
englische Volk glaubt frei zu sein, es tuscht sich gewaltig, es ist
nur frei whrend der Wahl der Par-lamentsmitglieder; sobald diese
gewhlt sind, ist es Sklave, ist es nichts.18
Die Forderung nach Identitt von Herrschenden und Beherrschten
bezieht sich al-
lerdings auch bei Rousseau nur auf die Legislative, eine direkt
gewhlte Exekutive
nach dem Vorbild Athens lehnt er explizit ab19: Da das Gesetz
nur die Bekundung
des Gemeinwillens ist, ist es offenbar, da das Volk als
Legislative nicht vertreten
werden kann; aber es kann und mu vertreten werden als Exekutive,
die nur die
gem dem Gesetz angewandte Kraft ist.20 Eine echte Demokratie
habe es somit
niemals gegeben und werde es auch niemals geben.21 Weiters ist
Rousseau durch-
aus bereit, eine Arbeitsteilung bei der Ausarbeitung der
Gesetzesvorlagen anzuer-
kennen, nur der Beschluss der Gesetze hat in jedem Fall vom Volk
zu erfolgen.22
Die Frage nach den Ergebnissen des politischen Prozesses ist fr
Rousseau zweit-
rangig, wichtig ist nur, dass dieser Prozess seinen Ursprung
oder zumindest seine
Besttigung im Volk hat. Denn der Gemeinwille kann nicht irren,
und das Volk
nur, wenn es irregefhrt wird.23 Rousseaus Theorie ist somit klar
input-orientiert.
Die Rousseausche Demokratietheorie wurde vor allem aus zwei
Grnden kritisiert.
Sie stelle erstens zu hohe Anforderungen an die
Partizipationsbereitschaft und
Qualifikation der Brger und huldige zweitens einem monistischen
und mythi-
schen Volksbegriff, der keine Parteien oder Teilgesellschaften
zulsst und nur den
17 Cronin (1999), S. 3818 Rousseau (1986), S. 10319 Rousseau
(1986), S. 6120 Rousseau (1986), S. 104, und S. 72: Es ist weder
gut, da derjenige, der die Gesetze macht, sie
ausfhrt, noch da die Krperschaft des Volkes ihre Aufmerksamkeit
von allgemeinen Ge-sichtspunkten ablenkt, um sie Einzelgegenstnden
zuzuwenden. vgl. dazu auch Shell (1987), S. 117
21 Rousseau (1986), S. 72f.22 Rousseau (1986), S. 45. Eine
hnliche Meinung vertritt brigens auch Immanuel Kant (1965),
S. 114, wenn er fordert, dass die Brger die Gesetze selbst
beschlieen mssen, sie jedoch nicht selbst exekutieren drfen. Etwas
elaborierter ist die Theorie des fiorentinischen Denkers Donato
Giannotti (1997), S. 215 (vgl. auch Riklin (1997), S. 58), der
schon im 16. Jahrhundert in seiner Verfassungslehre bestimmte, dass
alle Gesetze einer obligatorischen Volksabstim-mung unterzogen
werden mssen, ihre Initiierung und Ausfhrung aber in der Hand der
We-nigen liegen sollte.
23 Rousseau (1986), S. 30
-
11
Gemeinwillen verabsolutiert24, dem sich der Willen des Einzelnen
unterzuordnen
habe, was letztlich diktatorischen, ja totalitren,
Herrschaftsformen den Boden
ebne.25 Die Identitt zwischen Regierenden und Regierten sei
nmlich eine Fiktion
und im besten Fall nach einer radikalen Revolution denkbar26.
Wegen seiner ra-
dikalen Hauptbotschaft27, wonach die Souvernitt des Volkes
unteilbar und un-
veruerlich ist, steht Rousseau trotzdem immer noch im Ruf, der
Vater der mo-
dernen Demokratie28 zu sein, wie Fraenkel einrumt.
Seine gesellschaftlichen und politischen Lehren sind in das
Unterbewutsein der westli-chen Menschheit eingedrungen. Sie liegen
weitgehend den Kategorien zugrunde, in denen wir politisch denken;
sie bilden einen essentiellen Bestandteil dessen, was ich als
vulgrde-mokratisch bezeichnen wrde.29
Den strksten Einfluss hatte Rousseau sicher auf die Franzsische
Revolution, de-
ren Ideen und Rhetorik er so stark beeinflusst hat wie kein
anderer Denker.30 Die
radikalste Umsetzung fanden seine Ideen im 20. Jahrhundert mit
den kurzlebigen
rtedemokratischen Experimenten zu Beginn der Russischen
Revolution, nach
dem Ersten Weltkrieg (Mnchen, Ungarn), im Spanischen Brgerkrieg
und beim
Ungarischen Volksaufstand 1956. Die Kompetenzzustndigkeit des
Volkes er-
streckte sich dabei ber alle relevanten Lebensbereiche, und die
Identitt von Re-
gierenden und Regierten sollte durch Volksentscheide sowie
Volksversammlungen
hergestellt werden, die jederzeit abrufbare Delegierte whlten.31
Die hohen Anspr-
che, die das Konzept an Brger und Entscheidungstrger stellte,
waren jedoch
nicht einzulsen, und die Rtedemokratien glitten rasch in
reprsentative Formen
der Willensbildung ab.32
24 Rousseau (1986), S. 3125 Waschkuhn (1998), S. 18, sowie Kost
(2008), S. 27. Um diesem Einwand zu begegnen, versu-
chen die modernen Partizipationstheoretiker dem pluralen
Charakter des Volkes durch ver-schiedenste institutionelle
Vorkehrungen zu wrdigen. So meint etwa Jrgen Habermas (1992), S.
627, dass die moralische Substanz der Selbstgesetzgebung, die bei
Rousseau kom-pakt zu einem einzigen Akt zusammengezogen war, ber
viele Stufen des prozeduralisierten Meinungs- und
Willensbildungsprozesses auseinandergezogen werden und in viele
kleine Par-tikel zerfallen sollte.
26 Fraenkel (1968), S. 17427 Schmidt (2000), S. 10928 Fraenkel
(1968), s. 17529 Fraenkel (1968), S. 173f.30 Hartmann (2011), S.
3831 Kost (2008), S. 32f.32 Marxer (2004), S. 13
-
12
Auf theoretischer Ebene wurde Rousseaus Theorie in zweierlei
Weise aufgenom-
men, wobei der Unterschied in der Art und Form der Partizipation
der Brger
liegt. Die eine Schule stellt auf den gemeinsamen
Willensbildungsprozess und die
Deliberation der Brger ab, die andere fordert hingegen nur, dass
alle Brger di-
rekt entscheiden.33
2.2.1.1 Partizipationstheorie
Vertreter der ersten, partizipatorischen, Schule sind vor allem
Carole Pateman,
Benjamin Barber und Peter Bachrach, aber auch Kommunitaristen
wie Amitai Et-
zioni34. Sie will den Kreis der Stimmberechtigten vergrern und
die Beteiligung
der Stimmbrgerschaft an der Aussprache, der Willensbildung und
der Entschei-
dung ber ffentliche Angelegenheiten erweitern und
intensivieren35.
Kernstck dieser Theorie ist, dass Reprsentation Partizipation
zerstrt und so-
mit die Grundlagen von Demokratie unterminiert. Die
reprsentative Demokratie
sei daher nur kmmerliche Demokratie, die notwendigerweise mit
Teilnahmslo-
sigkeit und Entfremdung der Brger einhergeht und sich von innen
her zerstrt.36
Zwar unterscheiden sich die einzelnen partizipatorischen
Demokratietheorien
nach der Strke des jeweils befrworteten Politisierungsschubes,
von der verhal-
tenen Demokratisierung einiger gesellschaftlicher Bereiche bis
zur Totalpolitisie-
rung der Gesellschaft,37 doch teilen sie die grundlegenden
normativen Annahmen
und sind daher durch einen tiefen Graben von anderen
Demokratietheorien ge-
trennt38. Die Beschrnkung von Partizipation auf den bloen
Wahlakt ist allen
Mitwirkungstheoretikern zu wenig: In einem sinnvollen Verstndnis
ist die Mit-
wirkung persnliche Mitwirkung und eine selbstgesteuerte,
absichtsvolle Mitwir-
kung.39
Die Partizipationstheoretiker haben ein positives Menschenbild
und glauben da-
her, dass es nichts Besseres gebe
33 Lang (1996), S. 5834 vgl. Waschkuhn (1998), S. 43635 Schmidt
(1995a), S. 16936 Schmidt (1995a), S. 17037 Schmidt (1995a), S.
17138 Schmidt (1995a), S. 17239 Sartori (1992), S. 125
-
13
als ein Brger zu sein, mit seinen Mitbrgern zusammenzuarbeiten,
kollektiv unser ge-meinsames Schicksal zu bestimmen nicht um dieser
oder jener konkreten Entscheidung, sondern um der Ttigkeit des
politischen Handelns selbst willen, in der unsere hchsten
F-higkeiten als vernnftige und moralische Wesen ihren Ausdruck
finden.40
Da nicht alle Brger ber die notwendigen Voraussetzungen zur
umfassenden Be-
teiligung am Willensbildungs- und Entscheidungsprozess verfgen,
seien sie durch
Lern- und Aufklrungsprozesse, wozu insbesondere das learning by
doing ge-
hrt, dazu zu befhigen.41
Die unbestreitbar existierende Apathie und Selbstbezogenheit
vieler Brger sei
nicht angeboren, sondern knne durch mehr reale
Partizipationschancen behoben
werden: Greater opportunities for debate and participation
stimulate greater en-
gagement.42
Das Mehr an Partizipation mag zwar auf den ersten Blick den
politischen Prozess
schwerflliger machen, langfristig, so die Hoffnung der
Partizipationstheoretiker,
werde die Regierbarkeit eher erleichtert. Zunehmende
Partizipation vergrere
die Chancen verstndigungsorientierter Konfliktaustragung und
bringe die Betei-
ligten zu gemeinwohlvertrglichem Handeln.43
Fr Partizipationstheorien ist charakteristisch, dass sie
anspruchsvolle Prozedu-
ren der Beratung und Beschlufassung und die Befhigung der
Beteiligten, sich auf
diese Prozeduren einzulassen zur Voraussetzung haben.44 Eines
der in diesem Zu-
sammenhang elaboriertesten Konzepte ist die Theorie der
deliberativen Politik
von Jrgen Habermas, auf das aber hier nicht nher eingegangen
werden kann.45
Offen bleibt bei solchen Theorien allerdings, wie die von den
deliberierenden Br-
gern kommunikativ erzeugte Macht in den Typus der administrativ
verwendbaren
Macht transformiert46 werden kann, d.h., wie verhindert werden
soll, dass die
40 Walzer (1996), S. 6741 Schmidt (1995a), S. 173. Zum ersten
Mal findet sich dieses Argument der Kompetenzsteige-
rung durch politische Partizipation bei John S. Mill. (vgl.
Waschkuhn (1998), S. 226) Die akti-ve Mitwirkung am politischen
Leben fhrt stufenweise zu einer Vervollkommnung der politi-schen
Fhigkeiten der Brger, wobei diesem Element durch ein
Mehrfachstimmrecht fr in-telligentere Brger, deren Meinung daher
ein hheres Gewicht hat, Rechnung getragen wer-den sollte.
(Macpherson (1983), S. 72ff.)
42 Budge (1992), S. 145, vgl. auch Vilmar, zit n. Waschkuhn
(1998), S. 9743 Schmidt (1995a), S. 17444 Schmidt (1995a), S. 17645
vgl. dazu Habermas (1992), S. 37046 Schmidt (1995a), S. 178
-
14
Mitwirkungs- zur reinen Palaverdemokratie verkommt.
Benjamin Barber geht daher einen Schritt weiter als Habermas,
wenn er die fort-
whrende, direkte Selbstgesetzgebung der Brger als Ziel
postuliert. Streitfragen
und Interessenkonflikte werden einem stndigen Prozess der
Beratschlagung (De-
liberation), der Entscheidung (Dezision) und des Handelns
(Akteurs- und Interak-
tionsebene) unterworfen.47 Neben Volksabstimmungen sieht er auch
Nachbar-
schaftsversammlungen und die Zuteilung von politischen mtern ber
das Losver-
fahren vor.48 Waschkuhn weist aber darauf hin, dass Barber - fr
den communica-
tion at the heart of strong democracy49 ist - gerade beim
Dezisionsaspekt ziemlich
restriktiv vorgehe.50
Das im Rahmen der direktdemokratischen Instrumente zum Ausdruck
kommende Mi-trauen gegenber der politischen Rationalitt und dem
Sachverstand des Volkes als Stimmbrgerschaft jedenfalls wrde viel
eher zu einer realistischen (oder ,mageren) denn zu einer ,starken
demokratietheoretischen Variante passen.51
An den Partizipationstheorien gibt es vor allem folgende
Kritikpunkte: Sie berfor-
dern den einzelnen Brger mit der Komplexitt der zu treffenden
Entscheidungen,
auerdem fehle es den Menschen an der notwendigen Zeit fr
politische Betti-
gung.52 Es bleibe vllig auer acht, dass fr den Einzelnen die
Teilnahme an der
Gestaltung von Politik kein Ziel sei, das den Aufwand lohne,
weil es insbesondere
bei einer groen Anzahl teilnehmender Brger
fr alle nur noch zwar gleiche, aber infinitesimale
Einwirkungschancen [gibt]. Und das heit: Es gibt keinen Beteiligten
mehr, fr den die Bedeutung eines Engagements noch evi-dent wre.
Partizipation hat sich gewissermaen selbst ihres eigenen Sinnes
beraubt.53
Zweitens wird eingewandt, dass Mitwirkungsdemokratie nur in
kleinen Gruppen
47 Waschkuhn (1998), S. 10448 Waschkuhn (1998), S. 10649 Setl
(1999a), S. 6050 So sieht Barber bei Volksbegehren und nationalen
Referenden einen integrierten Sicherheits-
mechanismus gegen den Wankelmut der ffentlichkeit in Form einer
vorgeschriebenen zwei-ten Lesung, und wenn der Kongress der USA ein
Veto gegen das Ergebnis der zweiten Abstim-mung einlegt, kann es
sogar noch zu einer dritten Volksabstimmung kommen. Darber hin-aus,
so Waschkuhn weiter, sehe Barber nur unverbindliche
Volksinitiativen vor, nicht aber Re-ferenden ber beschlossene
Gesetze.
51 Waschkuhn (1998), S. 107 52 Waschkuhn (1998), S. 27.
Macpherson (1983), S. 117 glaubt daher, dass die
partizipatorische
Demokratie eine Verhaltensnderung der Brger als unerlssliche
Vorbedingung hat. Die Br-ger drften sich nicht mehr in erster Linie
als Verbraucher sehen, sondern mehr Sinn fr das Gemeinwesen
entwickeln. Die zweite Bedingung fr eine effektive Partizipation
der Brger ist die Verminderung der immer noch existierenden groen
sozialen und konomischen Un-gleichheit.
53 Kielmansegg (1994), S. 163
-
15
sinnvoll, authentisch und wirklich54 sein kann. Der Hauptfehler
der Mitwirkungs-
theoretiker bestehe folglich darin, dass sie die antike
Demokratie, die rumlich
und personell begrenzt war, auf moderne Flchenstaaten bertragen
wollen.55 In
Deutschland mit seinen 80 Millionen Menschen wre ein gemeinsamer
Diskurs al-
ler Brger utopisch, so Kost.56 Schmidt gibt zudem zu Bedenken,
dass eine expan-
sive Demokratisierung den Aspekt der Qualitt und der Folgen
politischer Ent-
scheidungen vernachlssige, zu einem berschuss an Ansprchen an
das politi-
sche System fhre und die Gefahr eines Minderheits- oder
Mehrheitsdespotismus
berge. 57
2.2.1.2 Referendumsdemokratie
Eine abgespeckte Form58 der Partizipationstheorie ist jene der
Referendumsde-
mokratie. Hier wird Teilnahme der Brger am politischen Prozess
auf den Dezisi-
onsaspekt fokussiert, statt des Parlaments entscheidet das Volk
selbst: Eine Refe-
rendumsdemokratie ist [...] eine Demokratie, in der der demos
direkt entscheidet,
freilich nicht in einer Volksversammlung, sondern einzeln in
Form des Referen-
dums.59 Ihre Verfechter sehen die Referendumsdemokratie der
reprsentativen
Demokratie vor allem deshalb berlegen, weil Volksabstimmungen im
Gegensatz
zu den von Parteidisziplin eingeschnrten Parlamenten
free-spirited discussions
ermglichen, und damit dem demokratischen Ideal nher
kommen.60
Weil diese Art Paradigmenwechsel vor allem von Populisten wie
etwa Ross Perot
im US-amerikanischen Prsidentschaftswahlkampf 199261 oder Jrg
Haider62 ver-
treten wird, beugen sie viele Beobachter skeptisch und vermgen
in ihr keine
neue demokratische Qualitt erkennen. Im Gegenteil: Ein immer
zornigeres und
54 Sartori (1992), S. 12655 Sartori (1992), S. 16756 Kost
(2008), S. 3157 Schmidt (1995a), S. 174ff.58 Vgl. Kost (2008), S.
10: Partizipatorische Demokratie strebt eine ffentliche
Willensbildung
und die Gestaltung einer Zivilgesellschaft vieler Menschen im
Sinne von Teilhaben auch ber den politischen Bereich (siehe
Wirtschaft, Gesellschaft, Privatsphre) hinaus an und nicht pri-mr
durch (Volks-)Abstimmungen, wie es der direkten Demokratie zu Eigen
ist.
59 Sartori (1992), S. 12360 Qvortrup (2002), S. 1161 Lang
(1996), S. 6262 vgl. Pelinka (1994b), S. 17f.
-
16
elitenfeindlicheres ,Volk jagt ,die Politiker mit dem Anspruch,
mglichst alles di-
rekt demokratisch zu entscheiden. [...] Der Verlust an einem
Minimum an repr-
sentativer Komponente fhre letztlich zur Diktatur.63
Ian Budge meint hingegen, dass die Referendumsdemokratie in der
heutigen Ge-
sellschaft nicht nur mglich, sondern sogar geboten ist, wenn man
es mit dem Pos-
tulat der Volksherrschaft ernst nehme. Es gebe heute anders als
noch im 19. Jahr-
hundert keinen Grund mehr, dem Volk die Entscheidungsmacht
vorzuenthalten:
The level of education, of sophistication and of ,civility among
the population has vastly in-creased, means for simultanuous
communication are either in place or being developed. Why should we
not now review and reform political institutions which seem
increasingly ill adap-ted to modern conditions, given the
nineteenth-century premises on which they rest?64
Dass eine Referendumsdemokratie technisch [...] mglich ist,
stellen selbst ihre
schrfsten Kritiker, wie Giovanni Sartori, nicht in Abrede.65
Sartoris Haupteinwand
gegen diese Art unmittelbarer und umfassender Teilnahme der
Brger ist, dass sie
einen glatten Nullsummen-Entscheidungsmechanismus in Kraft
setzt, also eine
Mehrheitsherrschaft, die keine Minderheitsrechte kennt.
Kompromisse und
Tauschhandel wrden so verunmglicht.66 Dieses Argument vermag
nicht wirklich
zu berzeugen, vor allem wenn man es auf Budges Konzept bezieht,
das lediglich
die Abstimmung im Parlament durch jene des Volkes ersetzt, und
ansonsten die
Institutionen des politischen Systems intakt lsst (Parteien,
Gerichte, Regierung).67
Damit wird auch der Einwand Pelinkas gegen mehr direkte
Volksbeteiligung ent-
krftet, es gebe keine Demokratie ohne Parteien und
Volksvertretungen. Der
Hecht im Karpfenteich (die plebiszitre Komponente der
Demokratie) brauche
nmlich auch die Karpfen, die er nicht trge werden lassen
soll.68
Zweitens bestehe nach Sartori die Gefahr, dass es beim
Zusammenwirken von Mil-
lionen Einzelwillen zu Entscheidungen kommt, die in Wirklichkeit
keiner wollte.69
Damit ist etwa das Anscombe-Paradoxon gemeint, das auftritt,
weil bei Volksab-
63 Pelinka (1994a), S. 194f.64 Budge (1992), S. 13965 Sartori
(1992), S. 12766 Sartori (1992), S. 127, hnlich auch Pelinka
(1994a), S. 19067 Damit entkrftet Budge auch die Kritik von Pelinka
(1994a), S. 186f., und Sartori (1992), S.
135, wonach charismatische Fhrerpersnlichkeiten in einer
Referendumsdemokratie nach Belieben schalten und walten knnten,
weil eben die reprsentativen Institutionen fehlten.
68 Pelinka (2001), S. 1369 Sartori (1992), S. 128
-
17
stimmungen ber jede Einzelfrage getrennt abgestimmt werden muss
und es keine
Mglichkeit von Verhandlungen oder Rangordnungen gibt. So kann es
passieren,
dass es bei jeder Frage zwar eine klare Mehrheit fr eine der
beiden Alternativen
gibt, das Gesamtergebnis aber nicht die Prferenz der
Whlermehrheit widerspie-
gelt.70
Drittens fhrt Sartori ins Treffen, dass die Brger, wenn sie zu
Entscheidungstr-
gern wrden, auch das Kriterium der Rationalitt und Sachkenntnis
erfllen mss-
ten, was unmglich sei in einer Welt, die selbst Fachleute [...]
immer weniger im
Griff zu haben scheinen71. Es gebe nmlich einen
qualitativen Sprung von der Wahldemokratie zur
Referendumsdemokratie [...] Nach der ersten Formel mu man nur
verlangen, da die Meinungen der Menschen Informationen ausgesetzt
sind. [...] Nach der zweiten Formel mu man fordern, da angemessene
Infor-mation in angemessene Sachkunde, in ein Verstndnis der
Probleme und ihrer komplizier-ten gegenseitigen Abhngigkeiten, der
Gesamtwirkungen bestimmter Mittelverwendungen und -verschiebungen
umgesetzt wird.72 [...] so folgt, da eine Referendumsdemokratie
rasch und katastrophal an den Klippen der kognitiven Unfhigkeit
scheitern wrde.73
Auch dieses Argument verfngt nicht wirklich. Erstens, so betont
Dahl, basieren
politische Entscheidungen strker auf ethischen Urteilen als auf
sachlichen.74 Au-
erdem, meint Budge, hiee den Brgern fachliche
Entscheidungskompetenz ab-
zuverlangen, an sie hhere Mastbe anzulegen als an die
Reprsentanten. Es sei
nmlich
by no means clear that politicians and legislators are
invariably well informed [...] the in-dividual competence of the
legislator hardly counts in representative systems with strict
party voting: what matters is the capacities of the party
leaderships.75
Ein weiterer Einwand gegen die Referendumsdemokratie ist, dass
sie Extremis-
men frdere:
Der intensive, extremisierte Teilnehmer [...] erfllt [...] eine
positive Rolle im Rahmen der reprsentativen Demokratie. Doch als
Entscheidungstrger wrde der Extremist ein demo-kratisches
Gemeinwesen weit grndlicher und gewi weit schneller ruinieren als
sein Wi-dersacher, der apathische Brger.76
Budge hlt dem entgegen, dass die politischen Parteien auch in
einem direktdemo-
kratischen System an einer hohen Wahlbeteiligung interessiert
seien und sie sti-
70 Lagerspetz (1996), S. 84f.71 Sartori (1992), S. 24972 Sartori
(1992), S. 129f.73 Sartori (1992), S. 13374 Dahl (1998), S. 7175
Budge (1992), S. 146f76 Sartori (1992), S. 131
-
18
mulieren knnen77, auerdem knnte man eine Wahlpflicht bzw.
Beteiligungsquo-
ren einfhren.78
Obwohl kritisch anzumerken ist, dass sich Budge wenig Gedanken
ber die kon-
krete Umsetzung seines Konzeptes macht79 und weitgehend auf
normativer Ebene
verharrt, kann man doch festhalten, dass die Argumente der
Kritiker nicht gnz-
lich zu berzeugen vermgen, weil sie berzeichnen.
Arguments against direct democracy are usually directed against
its plebiscitory, unme-diated, uninstitutionalized form. They do
not hold against voting guided and organized by the political
parties, which is the most likely form it would take in
contemporary socie-ties.80
Budge ist beizupflichten, wenn er meint, diese Argumente seien
objections to any
kind of popular involvement in politics at all, thus ending up
as criticisms of represen-
tative democracy81.
2.2.2 Elitistische Demokratietheorie
Die elitistischen Demokratietheorien haben nicht so sehr die
Verwirklichung des
normativen Ideals der Volksherrschaft im Auge als das
bestmgliche Funktionie-
ren eines politischen Systems, das nun einmal aus
historisch-zuflligen Grnden
den Namen Demokratie bekommen82 hat, wie Luhmann sffisant
bemerkt. Die
Teilnahme der Brger an der Entscheidungsfindung ist in diesem
Zusammenhang
nur erwnscht, soweit dies fr das System funktional ist. Diese
Denkschule steht in
der Tradition der klassischen liberalen Gewaltenteilungslehre
nach Aristoteles, Lo-
cke oder Montesquieu, der es vor allem um die Verhinderung von
Despotie, also
auch einer ungezgelten Volksherrschaft, geht.
Nach C.B. Macpherson zeichnen sich elitistische
Demokratietheorien (oder das
pluralistische Eliten- und Gleichgewichtsmodell) durch folgende
Prmissen aus:
(1) Demokratie ist nichts Anderes als ein mechanisches Verfahren
fr die Wahl
und Bevollmchtigung von Regierungen. (2) Dieses Verfahren beruht
auf dem
77 Budge (1992), S. 14578 ebenda79 Wenn jhrlich, sagen wir, 200
Gesetze beschlossen werden, kann man kaum annehmen, dass
die Brger ber jedes dieser Gesetze selbst abstimmen wollen oder
knnen.80 Budge (1996), S. 7381 Budge (1992), S. 14282 Luhmann
(1984), S. 129
-
19
Wettbewerb zweier oder mehrerer Gruppen von Politikern, die aus
eigenem Im-
puls ttig werden und um Whlerstimmen konkurrieren. (3) Die Rolle
der Whler
beschrnkt sich darauf, diejenigen zu whlen, die dann die
Entscheidungsarbeit
bernehmen.83
Der radikalste Theoretiker des demokratischen Elitismus ist
Joseph A. Schumpe-
ter. Er knpft in seinem Werk Kapitalismus, Sozialismus und
Demokratie (1942)
an die Ideen von Max Weber84 an und bringt sie folgendermaen auf
den Punkt:
Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der
Institutionen zur Erreichung politi-scher Entscheidungen, bei
welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines
Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben.85
Vielleicht noch klarer als bei Schumpeter kommt der Elitismus
bei Niklas Luh-
mann zum Ausdruck, der zunchst festhlt, was Demokratie nicht
ist: (1) Herr-
schaft des Volkes ber das Volk sowie (2) ein Prinzip, nach dem
alle Entschei-
dungen partiziabel gemacht werden mssen.86 Vielmehr handle es
sich bei Demo-
kratie um die Spaltung der Spitze des ausdifferenzierten
politischen Systems
durch die Unterscheidung von Regierung und Opposition87, wobei
durch regelm-
ige Wahlen88 sichergestellt wird, da regierende und
oppositionelle Parteien [...]
ihre Pltze tauschen89 knnen.
Die Partizipation der Brger am politischen Prozess erschpft sich
im periodisch
wiederkehrenden Wahl- und Legitimationsakt der Eliten.90
Ansonsten bleibt das
Volk passiv, sodass sich ein weiter Ermessensspielraum [...]
zwischen allgemeinen
Wahlentscheidungen und konkreten Regierungsentscheidungen91
ergibt.
Es ist nicht zu leugnen, dass diese Demokratiekonzeption die
empirische Evidenz
klar auf ihrer Seite hat.92 Sie baut nmlich auf der Erkenntnis
auf, da eine breite
83 Macpherson (1983), S. 9484 Den man somit auch als Vater der
elitistischen Demokratietheorie bezeichnen kann (vgl.
dazu nher Held (1987), S. 158f., Schmidt (1995a), S. 119-124)85
Schumpeter, zit. n. Schmidt (1995a), S. 132. Spter griff Anthony
Downs in seiner konomi-
schen Theorie der Politik Schumpeters Idee von Politik als
Wettbewerb auf (vgl. Schmidt (1995a), S. 138ff.)
86 Luhmann (1984), S. 126f.87 Luhmann (1984), S. 12788 Luhmann
(1984), S. 14089 Luhmann (1984), S. 12890 Habermas (1992), S. 36391
Sartori (1992), S. 9492 Nowadays democracy almost exclusively means
representative democracy, and the litist
character of politics is considered to be a necessity. (Setl
1999a, S. 62)
-
20
Mehrheit der Brger politisch apathisch, interessen- und
teilnahmslos ist, was die
Politik betrifft.93 Gerade weil die Brger auf die Maximierung
des Eigennutzes be-
dacht sind, werden sie nicht viel Zeit und Arbeit auf Politik
verwenden, weil der
Aufwand nicht lohne.94 Vor allem mssen sie ihren Lebensunterhalt
verdienen.
Wirtschaftliche Fragen beschftigen sie mehr als das politische
Gemeinwesen.95
Abgesehen davon seien die Brger aber nicht fhig, politische
Entscheidungen zu
treffen. Dass der demos nie regieren, sondern nur regiert werden
knne, meinte
schon Max Weber96 und spter auch Sartori, Popper oder Walzer, um
nur einige zu
nennen.97
Weil die Eliten im Durchschnitt liberaler, demokratischer und
rechtsstaatlicher
zu sein scheinen als die [...] Gesamtbevlkerung, sichere der
exklusive Einfluss
von Eliten auf politische Entscheidungen die Stabilitt der
Demokratie.98 Schum-
peter unterstellt den Brgern sogar, sie seien oft schlechte
Kenner ihrer eigenen
Interessen99 und agierten vllig irrational, wenn es um Politik
geht.100 Daraus folgt,
dass die elitistische Demokratietheorie klar output-orientiert
ist. Die Eliten diktie-
ren die Nachfrage fr politische Gter von der Angebotsseite
her101, der Volkswille
ist abhngige statt unabhngige Variable102 des politischen
Prozesses.
Direktdemokratische Entscheidungen haben in der elitistischen
Demokratietheo-
rie nichts verloren, zumal sie ja nur die Politiker bei ihrer
Arbeit stren: Die Br-
ger, so Schumpeter, mssen einsehen, da wenn sie einmal jemanden
gewhlt ha-
ben, die politische Ttigkeit seine Sache ist und nicht die ihre.
103 Der Systemtheo-
93 Waschkuhn (1998), S. 2094 vgl. Macpherson (1983), S. 102.
Dagegen knnte man einwenden, dass in den meisten liberal-
demokratischen Systemen die Brger gar keine Chance zu einer ber
allgemeine Wahlen hin-ausgehenden konkrete Beteiligung an
Sachentscheidungen haben.
95 Walzer (1996), S. 6996 vgl. Waschkuhn (1998), S. 24497
Sartori (1992), S. 136, Popper (1996), S. 226, Walzer (1996), S.
18798 Waschkuhn (1998), S. 2299 Schumpeter, zit. n. Schmidt (1995),
S. 133100 So fllt der typische Brger auf eine tiefere Stufe der
gedanklichen Leistung, sobald er das po-
litische Gebiet betritt. Er argumentiert und analysiert auf eine
Art und Weise, die er innerhalb der Sphre seiner wirklichen
Interessen bereitwillig als infantil anerkennen wrde. Er wird
wieder zum Primitiven. (Schumpeter, zit. n. Lang (1996), S. 55)
101 Macpherson (1983), S. 107102 Schmidt (1995a), S. 133103
Schumpeter, zit. n. Waschkuhn (1998), S. 35 Nicht einmal Briefe an
Parlamentsabgeordnete lsst Schumpeter zu (vgl. Lang (1996), S.
55)
-
21
retiker Luhmann kleidet seine Ablehnung von direkter Demokratie
indes in die
Sorge um die Effizienz politischer Entscheidungsprozesse.104 Die
Verstrkung von
Partizipationsmglichkeiten in Organisationen luft [...] auf eine
Vermehrung von
Entscheidungen hinaus. [...] Der Entscheidungsproze wird
reflexiv.105
Das Kernstck der elitistischen Demokratietheorie ist der
Konkurrenzkampf um
die Macht106, weil erst dieser das effiziente Funktionieren des
politischen Systems
sowohl auf der Output-, als auch auf der Input-Seite
ermglicht.107 Da es einen
Konkurrenzkampf innerhalb der Eliten gibt, sind Partizipation
und Kontrolle
durch das Volk berflssig:
Der Code, der vorsieht, da alles, was politisch relevant gemacht
werden kann, entweder der Regierung oder der Opposition dient,
scheint ein hohes Ma an Offenheit fr Ereignisse und Informationen
sicherzustellen. Er scheint auch wie eine Art von eingebautem
Dauer-reiz fr Themensuche und Innovation zu fungieren.108
Allerdings zeigt sich hier die Achillesferse des elitistischen
Konzepts, die auch
schumpeterianisches Dilemma genannt wird: Warum sollten unfhige
Whler
befhigt sein, die richtigen Fhrer zu whlen?109 Sartori schafft
die Quadratur des
elitistischen Kreises, indem er analytisch zwischen Fhrerauslese
und der Dezision
ber konkrete Politiken unterscheidet: Wahlen entscheiden keine
Sachprobleme,
sondern sie entscheiden, wer sie entscheidet.110
2.2.3 Die Wahrheit liegt in der Mitte
Abgesehen von den normativen Einwnden gegen die elitistische
Demokratietheo-
rie, die hier wohl nicht weiter ausgefhrt werden mssen, wiegen
die empirischen
Kritikpunkte ganz besonders schwer, gerade bei einer Theorie,
die die Demokratie
so beschreiben will, wie sie tatschlich funktioniert111. Zwar
rumen auch Kritiker
104 Sartori (1992), S. 248105 Luhmann (1984), S. 155106 Auch
wenn Schumpeter darin eine Verschwendung von Regierungsenergie, die
die Akteure
zu kurzfristiger, populistischer Politik verfhre, sieht (zit. n.
Schmidt (1995a), S. 135)107 Einzig die Drohung des Machtverlusts
durch Wahl stellt das notwendige Mindestma an
Rckgebundenheit der Eliten an die Forderungen und Erwartungen
der Nicht-Eliten sicher. (Waschkuhn (1998), S. 22). Vgl. auch
Popper (1996), S. 208: Jede Regierung, die man wieder loswerden
kann, hat einen starken Anreiz sich so zu verhalten, da man mit ihr
zufrieden ist.
108 Luhmann (1984), S. 129109 Schmidt (1995a), S. 137110 Sartori
(1992), S. 119111 Lang (1996), S. 56
-
22
des demokratischen Elitismus, wie David Held, ein, dass diese
Theorie many re-
cognizable features of modern Western liberal democracies
enthlt, wie den Kon-
kurrenzkampf von Parteien um die politische Macht, die
bedeutende Rolle von B-
rokratien und die Uninformiertheit vieler Brger.112
Es sollte aber nicht bersehen werden, dass sich der Elitismus
sptestens seit den
1960er Jahren in seiner reinen Form als berholt, oder, wie
Habermas schreibt,
illusionr erwiesen hat.113 Waschkuhn konstatiert eine sinkende
Bereitschaft der
Brger, die Politik den gewhlten Reprsentanten als
Berufspolitiker zu berlas-
sen und sich vornehmlich an Wahlen zu beteiligen. [...] Das
Modell Schumpeters
ist somit von den Grundannahmen her berholt.114 Selbst Sartori
rumt ein, dass
die regierten Demokratien wegen des wachsenden Drucks von unten
immer
mehr zu regierenden werden.115
Kaum haltbar ist heute auch das pauschale Urteil ber die
fehlende Kompetenz der
Whler116, vor allem weil es sich im Fall Schumpeters wohl zu
einem Groteil dem
historischen Kontext der Entstehung seiner Theorie - im Jahr
1942 - verdankt. Bei
Licht betrachtet stehen die Einwnde gegen den dummen Whler, wie
Bchi
treffend anmerkt, auf derselben Stufe wie die einst ebenfalls
zur politischen Exklu-
sion bemhten rassistischen Vorurteile gegen die dummen
Schwarzen.117
Eine realistische Demokratietheorie kann sich somit heute nicht
mehr auf die Posi-
tion des reinen Elitismus zurckziehen. Autoren wie Giovanni
Sartori versuchen
daher verstrkt die Responsivitt, die Bedrfnissensibilitt der
Eliten gegenber
den Ansichten und Wnschen der Nicht-Eliten118 zu betonen und den
Elitismus so
dem Postulat der Volkssouvernitt kompatibel zu machen.119
112 Held (1987), S. 178, vgl. auch Macpherson (1983), S. 33113
Habermas (1992), S. 403: An der output-Seite stt der ,aktive Staat
schnell an die Grenzen
seiner Steuerungsfhigkeit, weil sich Funktionssysteme und groe
Organisationen eigensinnig dem Zugriff direkter Interventionen
entziehen. An der input-Seite wird der Initativspielraum von
Regierung und Parteien zudem eingeschrnkt durch die
Unberechenbarkeit sei es aufge-klrter oder populistisch
mobilisierbarer Wechselwhler, deren Parteibindungen sich immer
weiter lockern.
114 Waschkuhn (1998), S. 51115 Sartori (1992), S. 134116 Schmidt
(1995a), S. 137117 Bchi (2007), S. 74118 Waschkuhn (1998), S. 51119
So hlt etwa Sartori (1992) grundstzlich am elitischen bzw.
reprsentativ-demokratischen
Paradigma fest (S. 161f.), betont aber, dass die Konkurrenz auf
dem Wahl-Markt dem Volk
-
23
Der als Vertreter der pluralistischen120 Demokratietheorie
geltende Robert A.
Dahl sieht hingegen grundstzlich Wettbewerb und Partizipation
als die beiden be-
stimmenden Elemente von Demokratien an. Vom Misstrauen dem Volk
gegen-
ber, von dem Schumpeter und auch Sartori geprgt sind, ist bei
Dahl nichts zu
merken. Vielmehr steht er der partizipatorischen Schule nahe,
wenn er das Argu-
ment, die Durchschnittsbrger wren nicht kompetent genug, sich
selbst zu regie-
ren, kategorisch und als demokratietheoretisch bedenklich
zurckweist.121
Nichtsdestotrotz ist Dahls Polyarchie eine reprsentativ geprgte
Herrschafts-
form122, was aber nicht prinzipielle, sondern pragmatische Grnde
hat: Eine umfas-
sende Mitwirkung aller Brger ist in groen Flchenstaaten nicht
realisierbar. Fr
die Elitenherrschaft sprechen somit nicht mehr qualitative,
sondern lediglich
quantitative Grnde. Wo und wann immer dies mglich ist, solle
daher Deliberati-
on und unmittelbare Dezision der Brger praktiziert
werden.123
Dahl schafft es somit, die Rckbindung seiner Demokratietheorie
an die Empirie
zu erhalten, ohne darob das normative Ideal der Volksherrschaft
fallen zu lassen.
Um diese Demokratiekonzeption mit Austin Ranney und Willmoore
Kendall auf
den Punkt zu bringen: Nicht jede Entscheidung msse auf ein
spezifisches Mehr-
heitsmandat gegrndet sein, es genge, da die Mehrheit des Volkes
ihren Willen
immer dann durchzusetzen vermge, wenn sie dies zu tun
wnsche.124
Macht verleiht und insbesondere erzwingt, da sich die Fhrer
gegenber den Gefhrten auf-geschlossen zeigen (S. 165). Von direkten
Entscheidungen des Volkes hlt er zwar nichts (S. 160), betont aber
den Einfluss von Wahlen und ffentlicher Meinung auf die Politik.
Die Wh-lermacht sei keineswegs nur sporadisch, sondern wirke
stndig, indem die Eliten die Reaktio-nen der Brger vorwegnehmen.
(S. 133)
120 Schmidt (2000), S. 227ff.121 Dahl (1998), S. 69122 Dahl
(1998), S. 90123 Dahl (1998), S. 110. Eine hnliche Position nimmt
auch Druwe (1995), S. 260ff., S. 269, ein.124 Kielmansegg (1994),
S. 197
-
24
3. Fragmente einer Theorie direkter DemokratieAuf normativer
Ebene idealisiert oder verteufelt, wurde direkte Demokratie
erst
sehr spt als legitimes Untersuchungsobjekt einer
empirisch-analytisch orientier-
ten Demokratieforschung erkannt. Natrlich liegt das auch an der
Tatsache, dass
es noch Mitte des 20. Jahrhunderts kaum eine nennenswerte
direktdemokratische
Praxis in den westlichen Demokratien gab, sieht man von der
Schweiz als groe
Ausnahme ab. Mittlerweile gibt es aber schon mehr als ein
Dutzend gefestigter De-
mokratien mit mittlerer bis groer Intensitt direkter Demokratie
und das Volk ist
lngst zu einer bedeutenden Institution des politischen Systems
geworden. In der
Demokratieforschung irrt es jedoch weiterhin orientierungslos
herum. Selbst die
Beschreibung des Phnomens direkter Demokratie ist bisher erst in
Anstzen ge-
lungen, die entweder auf einzelne Staaten, Instrumente und
Wirkungen be-
schrnkt waren oder sich aus einem falsch verstandenen
Komplettheitsanspruch in
detailreichen Theorieknueln verstrickten.
Bezeichnend ist auch die babylonisch anmutende Verwirrung der
Begriffe und De-
finitionen. Wurde direkte Demokratie anfangs mit der
Volksabstimmung gleichge-
setzt, so schlgt das Pendel heute mitunter in die andere
Richtung aus. Um der
Komplexitt des Phnomens direkte Demokratie Herr zu werden, steht
nicht sel-
ten die Konstruktion von immer spezifischeren Instrumenten
direkter Demokratie
auf der Tagesordnung, wobei der Unterschied zwischen Institution
des politischen
Systems und unterschiedlicher Wirkungsweise derselben bersehen
wird.
Dabei ist nicht zu leugnen, dass die eigentliche
Direktdemokratieforschung seit ih-
ren nur wenige Jahrzehnte zurckliegenden Anfngen schon einen
weiten Weg zu-
rckgelegt hat und der Komplexitt ihres Untersuchungsgegenstandes
durchaus
gerecht wird, es fehlt aber weiterhin ein berzeugender Konnex
zur allgemeinen
Demokratietheorie. Untersuchungen zur direkten Demokratie
bleiben daher im-
mer noch im Gefngnis der Deskription oder Fallstudie gefangen,
aussagekrftige
Vergleiche unterschiedlicher politischer Systeme mit
direktdemokratischer Praxis
sind wegen des fehlenden theoretischen Rahmens nicht mglich.
-
25
3.1 Was ist direkte Demokratie eigentlich?Die Komplexitt des zu
untersuchenden Phnomens zeigt sich schon beim Begriff
direkte Demokratie selbst, der im Laufe der Geschichte
verschiedenste Definitio-
nen erfahren hat und heute als politischer Allerweltsbegriff
alles und zugleich
nichts zu bedeuten scheint. Somit ist es unerlsslich, diesen
Begriff fr den Zweck
dieser Studie nher zu definieren.
Beginnen wir mit den Basics. Nach Schlangen geht das Modell der
direkten De-
mokratie von einer Identitt von Regierenden und Regierten aus:
Mglichst alle
wichtigen politischen Angelegenheiten werden vom Volk entweder
auf einer Volks-
versammlung oder durch Abstimmung und Volksentscheid selbst
geregelt125. Funk
weist darauf hin, dass eine Materialdefinition direkter
Demokratie vor allem in Ab-
grenzung zur reprsentativen oder indirekten Demokratie, bei der
die Brger die
Willensbildung und die Entscheidung den von ihnen gewhlten
Reprsentanten
berlassen, erfolgen kann.126
Das historische Vorbild des Konzepts der direkten Demokratie ist
die antike Polis-
Demokratie, die strkste mgliche Annherung an eine wrtliche
Demokratie, in
der Regierende und Regierte nebeneinander standen127. In
modernen Gesellschaf-
ten, so Charles Taylor, ist dieses Konzept der Demokratie aber
nicht mehr verwirk-
lichbar, weil bestimmte Voraussetzungen, die in der Antike
vorhanden waren, feh-
len.128
Die moderne Konzeption direkter Demokratie, die von Jean-Jacques
Rousseau be-
grndet wurde, unterscheidet sich in einem wichtigen Punkt von
der antiken. Das
Prinzip der Selbstregierung der Brger wird insofern abgeschwcht,
als sie auf den
Bereich der Selbstgesetzgebung beschrnkt wird.129 Es wre nmlich
illusorisch
und auch gefhrlich, wenn das Volk ber die unendliche Zahl von
Einzelakten aus
125 Schlangen (1980), S. 92, hnlich auch Sartori (1992), S.
276126 Funk (1995), S. 71127 Sartori (1992), S. 269. 128 vgl.
Taylor, zit. n. Waschkuhn (1998), S. 535: (1) Antike Gesellschaften
waren so klein, dass
alle Brger an allen Entscheidungen teilnehmen konnten. (2) Die
Brger konnten sich aus-schlielich der Politik widmen, weil sie
keinen wirtschaftlichen Ttigkeiten nachgehen muss-ten. Dadurch
wurde eine Homogenitt der Brgerschaft erreicht, die heute nicht
mehr erlangt werden kann. (3) Die Brger identifizierten sich
unmittelbar mit dem Staat.
129 vgl. Kielmansegg (1994), S. 155
-
26
dem Bereich der Exekutive und Judikative befinden msste.130
Rousseau ist aber
dafr um so kategorischer in seiner Ablehnung jeder Form von
Reprsentation im
Gesetzgebungsprozess.131
Doch auch das Konzept einer umfassenden Volksgesetzgebung ist
nach allgemei-
ner berzeugung in modernen Grostaaten nicht realisierbar132, und
zwar nicht so
sehr, weil es technisch nicht zu verwirklichen wre.
Problematisch ist vielmehr der
Widerspruch zwischen der fr das Rousseausche Konzept notwendigen
Annahme
eines homogenen, undifferenzierte[n], mythisch verklrte[n]
Volk[es]133 und der
Realitt von aus Individuen mit unterschiedlichen Einzelwillen
bestehenden, zu-
mindest aber von Interessenpluralitt geprgten,
Gesellschaften.134
Die Unumgnglichkeit reprsentativer Institutionen135 in modernen
Flchenstaa-
ten stellt daher niemand ernsthaft in Frage. Selbst der direkten
Demokratie ge-
neigte Autoren, so Butler und Ranney, agree with the
representationists that re-
presentative government must and should be the basic
institutional form for de-
mocracy136.
Eine praxisfeste Definition direkter Demokratie knnte somit mit
Buse und Nelles
folgendermaen lauten: Direkte Demokratie ist nicht
persnliche Teilnahme des Einzelnen an allen politischen
Entscheidungen als vielmehr die Mglichkeit, auf relevante
Entscheidungen direkt einwirken zu knnen. Damit ist nicht
aus-geschlossen, da der einzelne Brger jemanden beauftragt, fr ihn
zu handeln. Dies wird vielmehr die Regel sein. Entscheidend im
Vergleich zu nicht-direkten, reprsentativen Be-teiligung ist
jedoch, da hier nicht einem Reprsentanten eine generelle
Handlungsvoll-macht fr alle whrend einer bestimmten Zeitspanne
anfallenden Entscheidungen erteilt wird, sondern da auf bestimmte
Entscheidungen Einflu genommen wird.137
Oder, wie es Luthardt ausdrckt, direkte Demokratie gibt dem Volk
die institutio-
nalisierte Chance, als punktueller Gesetzgeber, als relevanter
Politikakteur aktiv in
den legislativen Politikarenen in Erscheinung treten zu
knnen.138
130 Maus (1994), S. 203131 vgl. Sartori (1992), S. 39132 vgl.
Sartori (1992), S. 279 und Loewenstein (1975), S. 74: Der Typ der
unmittelbaren Demo-
kratie pate nur fr eine verhltnismig unkomplizierte
Gesellschaftsordnung auf einem kleinen Staatsgebiet.
133 Waschkuhn (1998), S. 19134 Shell (1987), S. 109135 Lang
(1996), S. 76136 Butler / Ranney (1994a), S. 13137 Buse / Nelles
(1975), S. 82138 Luthardt (1994), S. 24
-
27
3.2 Reprsentative und direkte DemokratieErst durch die
Erkenntnis, dass direkte und reprsentative Demokratie keine
ein-
ander ausschlieende Modelle politischer Systeme sind, ist eine
empirisch-analyti-
sche Direktdemokratieforschung mglich geworden. Es gibt nmlich
kein rein di-
rektdemokratisches politisches System, das man untersuchen
knnte.
Warum die politische Wissenschaft trotzdem lange Zeit bis hin zu
Giovanni Sar-
tori139 oder Ernst Fraenkel140 in die Gegensatz-Falle tappte,
liegt auf der Hand.
Seit dem Entstehen moderner demokratischer politischer Systeme
im 18./19. Jahr-
hundert waren diese nmlich rein reprsentativ geprgt141 und
hatten zunchst
anders als die Stadtstaaten der Antike oder des Hochmittelalters
keinen Platz
fr direkte Beteiligungsformen des Volkes. Mittlerweile bestehen
direkte und re-
prsentative Demokratie aber weitgehend flchendeckend
nebeneinander.142
Tatschlich sind direkte und reprsentative Demokratie nur als
theoretische Kate-
gorien ein Gegensatzpaar143. So betont Cerar that representative
and direct (popu-
lar) democracy today are in no way incompatible opposites but
are taken into ac-
count one alongside the other.144 Auch Luthardt betont, dass
direkt-demokrati-
sche Formen, Institute und Verfahrensregelungen keineswegs
strukturwidrige Ele-
139 Selbst wenn die sogenannten Formen direkter Integration der
reprsentativen Demokratie so funktionieren wrden, wie ihre
Befrworter hofften, wrden sie gewi keine ,halbdirekte De-mokratie
schaffen. Es gibt zwei Arten der Demokratie, die eine mit direkter
Machtausbung und die andere mit Kontrolle und Beschrnkung der
Macht. (Sartori (1992), S.280)
140 siehe Fraenkel (1968), S. 98f., der zunchst die
Lebensfhigkeit des parlamentarischen Sys-tems davon abhngig macht,
dass das Volk das Fehlen einer Direktgesetzgebung nicht als Mangel
empfindet und danach festhlt: Nur in der Schweiz liegt es anders.
Von der Schweiz hat aber bereits Napoleon I. gesagt, da sie dank
ihrer Geschichte und der Vielartigkeit ihrer Sprachen, Religionen
und Gebruche mit keinem anderen Land der Welt verglichen werden
knne.
141 Mit Ausnahme der gescheiterten Experimente mit direkter
Demokratie unmittelbar nach der Franzsischen Revolution.
142 Hornig (2011), S. 16143 Nach Cronin, zit. n. Cerar (1997),
S. 114 zeichnet sich die direkte Demokratie in ihrer puren
Form durch folgende Charakteristika aus: Die politischen
Reprsentanten sind dem Volk stn-dig und in hchstem Mae
rechenschaftspflichtig. Es gibt umfassende
Beteiligungsmglich-keiten fr die Brger. Vertrauen in die Brger. Sie
haben die Mglichkeit der Selbstregierung. Anwendung des
Mehrheitsprinzips. Dagegen ist fr die reprsentative Demokratie
charakte-ristisch, dass die Reprsentanten die Verantwortung im
Entscheidungsprozess selbst wahr-nehmen. Der Willensbildungs- und
Entscheidungsfindungsprozess findet unter den infor-mierten Eliten
statt. Vertraut wird den demokratisch gewhlten Reprsentanten, die
regieren. Der Gesetzgebungsprozess findet innerhalb des Parlaments
statt. Minderheitenrechte sind mit dem Mehrheitsprinzip im
Gleichgewicht.
144 Cerar (1997), S. 114, hnlicher Meinung sind auch Shell
(1981), S. 14, Kelsen (1981), S. 38
-
28
mente sind145. Waschkuhn spricht sogar davon, dass sich Elemente
direkter und
reprsentativer Demokratie sinnvoll ergnzen knnen.146
Mittlerweile vertreten die meisten Autoren die Meinung, dass
direkte Demokratie
ein strukturprgendes Funktionselement von politischen Systemen
ist, deren
Basisprinzip das reprsentative Politikmuster bleibt.147 Dies
ndert nichts daran,
dass direkte Demokratie den politischen Proze und seine
normativ-kulturelle
Einbettung prozedural und materiell in erheblicher Weise148
verndert. In welcher
Weise, darauf gibt es bisher aber noch keine allgemeingltigen
Antworten. Inspi-
riert vom Beispiel der Schweiz vermuten die meisten Autoren,
dass eine intensive
Anwendung von Instrumenten direkter Demokratie politische
Systeme in Rich-
tung Konsensdemokratie verndert.149
3.3 Direkte Demokratie in der VerfassungslehreDen Beginn einer
differenzierten und der Realitt moderner politischer Systeme
angepassten Auseinandersetzung mit dem Phnomen direkter
Demokratie markie-
ren die Verfassungslehren des frhen 20. Jahrhunderts. Direkte
Demokratie wird
zwar immer noch als fremdes und strukturwidriges Element
reprsentativ-demo-
kratischer Systeme begriffen, sie findet ihren Platz in den
Verfassungslehren aber
schon allein wegen der realen politischen Entwicklung. Im Zuge
der zweiten Wel-
le der Demokratisierung nach dem Ersten Weltkrieg fanden nicht
nur zahlreiche
ad-hoc-Volksabstimmungen in Territorialfragen statt,
Volksabstimmungen und
Volksbegehren wurden auch prominent in den neuen Verfassungen
verankert.
3.3.1 Kelsen und Schmitt: Direkte Demokratie als
Konfliktlser
Somit verwundert es nicht, dass sich in der Frage der direkten
Demokratie auch
die beiden groen Gegenspieler der verfassungsrechtlichen Debatte
in der Zwi-
145 Luthardt (1988), S. 50146 Waschkuhn (1998), S. 511147
Luthardt (1994), S. 161, vgl. auch Cerar (1997), S. 114. Wie Budge
(1996), S. 96 betont, werden
selbst in Lndern mit stark entwickelter direkter Demokratie 90%
der Gesetze ohne Beteili-gung des Volkes beschlossen.
148 Waschkuhn (1998), S. 508149 Mckli (1994), S. 281 meint
sogar, dass direkte Demokratie eine Mehrheitsdemokratie fast
unmglich macht. Vgl. auch Tschannen (1995), S. 16
-
29
schenkriegszeit, Hans Kelsen und Carl Schmitt, einig sind. Die
Feststellung, dass
ein rein auf direktdemokratischen Entscheidungen basierendes
politisches System
nicht mglich ist150, hindert die beiden Verfassungsrechtler
nicht daran, Instru-
mente direkter Demokratie grundstzlich mit dem parlamentarischen
System als
vereinbar anzusehen.
So schreibt Kelsen, dass es mglich ist, das Volk an der
Gesetzgebung in einem
hheren Mae zu beteiligen, als dies in dem System des
Parlamentarismus be-
schrnkt bleibt und dass das Institut des Referendums auch bei
grundstzlicher
Aufrechterhaltung des parlamentarischen Prinzips einer
Weiterentwicklung fhig
und bedrftig ist.151 Bewhrt habe sich in diesem Zusammenhang vor
allem die
Einschaltung des Volkes als Konfliktlser zwischen den beiden
Kammern des Par-
laments bzw. auf Antrag des Staatsoberhaupts oder einer
qualifizierten Minoritt
des Parlaments.152
Eingehender mit dem Phnomen direkter Demokratie befasst sich der
oft als Apo-
loget der beginnenden Nazi-Diktatur angesehene153 deutsche
Jurist Carl Schmitt in
seiner Verfassungslehre. Er streicht hervor, dass das Volk
zwa