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Thse de doctorat
prsente lcole nationale dadministration publique
dans le cadre du programme de doctorat en administration
publique
pour lobtention du grade de Philosophi Doctor (Ph. D.)
Thse intitule
Lencadrement de la coopration inter organisationnelle et de
la
coordination dans ladministration publique qubcoise (1976-2003)
:
composants, volution et analyse comparative avec sept pays de
lOCDE
Prsente par Andr Bazinet
Mars 2017
Andr Bazinet, 2017
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La thse intitule
Lencadrement de la coopration inter organisationnelle et de
la
coordination dans ladministration publique qubcoise (1976-2003)
:
composants, volution et analyse comparative avec sept pays de
lOCDE
Prsente par
Andr Bazinet
Est value par les membres du jury de thse suivants :
Grard Divay, professeur lENAP, prsident
Louis Ct, professeur lENAP et directeur de thse
Bachir Mazouz, professeur lENAP
Iain Gow, professeur mrite, Universit de Montral et valuateur
externe
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tous mes proches,
Rose-Blanche, Claudine, Mlanie, Vronique, Pierre-Emmanuel,
Simon, Jules
et Isabelle
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iv
Remerciements
mon directeur de thse, M. Louis Ct, qui ma soutenu tout au long
de ce projet et ma
si judicieusement conseill, avec une disponibilit irrprochable.
Je suis aussi trs
reconnaissant aux membres du jury de thse pour leurs prcieux
commentaires et
suggestions, ainsi que pour leur dvouement en raison de la
longueur du texte. Je remercie
aussi M. Luc Bernier qui a agi comme membre du comit de
proposition de thse.
Avec beaucoup de gratitude, je remercie les personnes qui ont
gracieusement et
aimablement accept de commenter un ou plusieurs chapitres de ma
thse :
Monsieur Paul-mile Arsenault, Monsieur Louis Bernard, Monsieur
Roch Bolduc, Monsieur Jean Larochelle, Madame Hlne Simard, Monsieur
Franois Turenne, Monsieur Yves Turenne, Madame Diane Wilhelmy.
tous mes ex-collgues de la fonction publique avec lesquels jai
discut de ce projet et
qui mont aid par leurs observations. mes professeurs de lENAP
qui mont beaucoup
appris : mesdames Michle Charbonneau, Nadine-Forget Dubois et
Lucie Rouillard ;
messieurs Serge Belley, Christian Boudreau, Louis Demers et
Yves-C. Gagnon.
mes collgues de lENAP, tudiants et professionnels, qui mont
appuy de diffrentes
faons dans cette recherche : Mathieu Carrier, Nicolas Charest,
ric Dion, Luc Farinas,
Daniel Francoeur, Constance Herrera, Thuy-Lan Lam, Richard
Loiselle, Fabiana
Machiavelli, Kaddour Mhiriz, Langis Michaud et Benot Rigaud.
lensemble du personnel de la bibliothque de lENAP Qubec,
notamment Jose
Chabot, Maryse Cloutier, Alain Gagnon et Halima Yekhlef.
toutes les personnes de mon entourage qui mont soutenu par leurs
encouragements tout
au long de ce parcours.
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v
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vii
Rsum
La perception de problmes lis une insuffisance de relations
entre les organisations du
gouvernement, leffet silo, merge dans les annes 1970. Les types
dinstruments de
coordination hirarchique ne suffisent plus; de nouveaux modes de
relations inter
organisationnelles (IO) sont requis. Une telle adaptation ne
peut soprer sur une simple
invitation, la coopration IO nallant pas de soi. Do la question
centrale de notre
recherche : Quelles formes prennent lencadrement et lvolution de
la coopration IO
dans ladministration publique qubcoise de 1976 au dbut des annes
2000? Nous
accompagnons notre question de deux propositions vrifier : 1)
les facteurs internes ont
plus dinfluence que les facteurs externes et 2) les membres du
gouvernement les plus
impliqus dans la gouverne centrale de ltat jouent un rle plus
dterminant dans le
dclenchement des changements que les autres lus et les autorits
administratives.
De nombreuses recherches ont t consacres ces dernires dcennies
aux relations entre
les organisations : pas moins de 46 objets dtudes ont t
rpertoris, mais les rapports de
coopration IO lintrieur des administrations publiques ont t peu
tudis. Les
consensus nont pas encore merg, notamment sur une dfinition de
la coopration IO.
Parmi les cadres conceptuels et mthodologiques considrs, nous
optons pour celui utilis
par Bouckaert, Peters et Verhoest pour ltude de la coordination
au sein de sept pays de
lOCDE ( laide des mcanismes de type hirarchique, de march et de
rseau) ; nous
compltons cette analyse par lexamen des types de relations IO
selon les axes vertical et
horizontal. Notre univers de travail est ladministration
publique qubcoise; pour
comparer avec ltude de Bouckaert et al. (1980 2005) nous
couvrons la squence de trois
gouvernements de 1976-2003. Nous misons sur des sources
documentaires et sur le regard
de hauts fonctionnaires ayant exerc des fonctions stratgiques
durant cette priode.
Nos rsultats montrent quil est possible de discerner dans
larrangement gnral de la
coordination au sein de ltat qubcois, un encadrement ddi la
coopration IO. Nous
observons la fin de la priode tudie un encadrement coopratif
transform, passant dun
stade plutt embryonnaire un arrangement bien dploy, reposant sur
un discours et des
incitations soutenues en faveur dun partenariat IO et appuy par
des dispositifs lgaux,
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viii
administratifs et de culture organisationnelle proposant des
orientations et des moyens aux
ministres et organismes pour sen acquitter. Cinq types
dinstruments de type rseau
sajoutent aux trois qui existaient en 1976. Lusage des
instruments de rseau (surtout) et de
march saccrot considrablement, alors que lusage des instruments
hirarchiques se
transforme. Vue sous langle des relations IO, lampleur des
changements se confirme ; les
types de relations IO de coopration passent de quatre douze,
alors que les types de
relations IO hirarchiques senrichissent de quatre pour passer
quinze. Au total, nous
comptons dix domaines de relations IO et 27 types de relations
en 2003. laide de ces
rsultats, nous proposons une dfinition de la coopration inter
organisationnelle.
Nos rsultats montrent une ressemblance avec ceux de Bouckaert et
al., concluant un
affaiblissement du mcanisme hirarchique dans les annes 1980 avec
une monte des
mcanismes de rseau et de march, suivie dans les annes 1990 dun
usage plus rigoureux
du mcanisme hirarchique. Contrairement la trajectoire en
va-et-vient des quatre pays
ayant le plus adopt le courant du nouveau management public, le
Qubec a suivi un trac
plus linaire, accordant plus de pouvoirs et de flexibilit ses
organisations tout en rendant
sa direction et son contrle plus stratgiques.
En engendrant la coopration IO, le pouvoir hirarchique a amlior
la capacit densemble
de la coordination de ltat ; les modes de fonctionnement
coopratifs sont devenus des
complments au mcanisme hirarchique et non des concurrents, en
comblant certaines de
ses lacunes.
Les rsultats contredisent notre formulation des deux
propositions vrifier. Les facteurs
externes ont pes plus lourd que les facteurs internes comme
moteurs de changement. Le
rle dterminant dans le dclenchement de ces changements revient
aux dputs qui ne sont
pas membres du gouvernement, bien que les ministres les plus
impliqus dans la gouverne
centrale de ltat et les hauts dirigeants administratifs jouent
un rle essentiel dans la
prparation et la ralisation de ces changements.
Mots cls : ADMINISTRATION PUBLIQUE, COLLABORATION,
COOPRATION,
COORDINATION, ENCADREMENT, INTERMINISTRIEL, INSTRUMENT,
INTER
ORGANISATIONNEL, MCANISME, PARTENARIAT.
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ix
Abstract
The perception of problems linked to insufficient interaction or
relations between a
governments organizationsthe silo effectemerged in the 1970s.
Hierarchy-type
coordination instruments no longer sufficed, and new modes of
inter-organizational (IO)
relations were needed. Such adaptation does not occur simply by
invitation, and IO
cooperation is far from self-evident. Hence, our main research
question: What form did
the framework for and evolution of IO cooperation take in the
Qubec public
administration from 1976 to the early 2000s?. In addition to
this question, we formulated
two assumptions to test: 1) internal factors are more
influential as driving forces for change
than external factors; 2) the government members most involved
in the central governing
process play a more decisive role in triggering change than
other elected representatives
and administrative authorities.
Much research has targeted relations between organizations: we
identified no fewer than 46
broad study themes on the topic. However, few researchers have
studied IO cooperation
relations within public administrations. Consensus does not even
exist on the definition of
IO cooperation. Among the conceptual and methodological
frameworks considered, we
opted for Bouckaert, Peters and Verhoest for studying
coordination within seven OECD
countries (using hierarchy-type, market-type and network-type
mechanisms). We
completed our analysis by examining IO relations (vertical and
horizontal). Our working
environment was the Qubec public administration. To compare with
Bouckaert et al.
(1980 to 2005), we covered the three-government sequence marking
1976-2003, focussing
on documentary sources and senior public servants who held
strategic positions during this
time.
Our findings show that, in the overall structure of coordination
within the Qubec public
administration, a framework dedicated to IO cooperation can be
discerned. At the end of
the period studied, we note that this cooperative framework has
changed, moving from a
relatively embryonic stage to a well-deployed structure, based
on an ongoing discourse and
incentives favouring IO partnerships supported by legal,
administrative and organizational
culture-related provisions proposing guidelines and means for
government departments and
-
x
public bodies to use to attain them. Five types of network-type
instruments were added to
the three that existed in 1976. The use of network (primarily)
and market instruments rose
substantially, while the use of hierarchical instruments
changed. Seen from the viewpoint of
IO relations, the scope of the changes was confirmed. The types
of relations involving IO
cooperation grew from 4 to 12, while IO hierarchy-type relations
increased from 11 to 15.
Overall, we counted 10 fields of IO relations and 27 types of
relations for 2003. Using these
results, we have proposed a definition of IO cooperation.
Our findings resemble those of Bouckaert et al., concluding a
weakening of the hierarchical
mechanism in the 1980s with a rise in network-type and
market-type mechanisms, followed
by more rigorous use of the hierarchical mechanism in the 1990s.
Unlike the saw tooth path
taken by the four countries that most embraced the new public
management trend,
Qubecs progression was more linear, as it granted its
organizations more powers and
flexibility while making its leadership and control more
strategic.
By generating IO cooperation, the hierarchical powers improved
the States overall
coordination capacity; cooperative operating modes became
complements to rather than
competitors of the hierarchical mechanism by offsetting some of
its shortcomings.
Our findings, however, contradict our initial two assumptions.
External factors weighed
more heavily than internal ones as elements promoting change.
The decisive role in
bringing about these changes was played by MNAs who did not hold
ministerial portfolios,
although the Ministers most closely involved in the central
governing process and senior
managers played a key role in preparing and implementing these
changes.
Keywords: PUBLIC ADMINISTRATION, COLLABORATION, COOPERATION,
COORDINATION, FRAMEWORK, INTERDEPARTMENTAL, INSTRUMENT,
INTER-ORGANIZATIONAL, MECHANISM, PARTNERSHIP.
-
xi
-
xii
Table des matires
Introduction...............p. 1
Chapitre 1 : Problmatique et question de recherche....p. 6
1.1 La perception de la problmatique.... p. 6 1.2 La rponse
anticipe cette recherche. p. 8 1.3 Les paramtres de la
problmatique...p. 10
1.3.1 Positionnement de lobjet de
recherche.......................................p. 10 1.3.2 Repres
situant lvolution de ladministration publique en
gnral...................................................................................................p.
13 1.3.3 Repres situant lvolution de ladministration publique au
Canada et au
Qubec.........................................................................................p.
18 1.3.4 Repres situant lvolution de ladministration publique au
regard des thories de
lorganisation...............................................................p.
20 1.3.5 Repres situant la coopration IO dans la
coordination..............p. 22
1.4 La question de
recherche............................................................................p.
26
Chapitre 2 : Recension des crits... .p. 28
2.1 Lunivers de recherche et les objets dtude..p. 28 2.2
Perspectives thoriques et
disciplinaires....................................................p.
32 2.3 Le quoi (les dfinitions)......... p. 36 2.4 Le pourquoi la
coopration.... p. 51 2.5 Le comment et le quand de la
coopration.... p. 59
2.5.1 La gouvernance des rapports IO..... p. 59 2.5.2 La
confiance et le contrat... p. 67 2.5.3 Le leadership.. p. 74 2.5.4
Les caractristiques de nature
organisationnelle.........................p. 79 2.5.5 Les
caractristiques de nature individuelle. p. 90 2.5.6 La dimension
spatio-temporelle p. 94 2.5.7 Le pouvoir p. 98 2.5.8 Les conflits
p. 104
2.6 Le qui et avec qui de la coopration............ p. 107 2.7
Les rsultats de la coopration.... p. 113 2.8 Conclusion gnrale du
chapitre.. p. 119
Chapitre 3 : Cadre thorique et mthodologie........... p. 125
3.1 Cadre thorique et conceptuel..p. 125 3.1.1 Rappel de la
recherche de Bouckaert, Peters et Verhoest.p. 126 3.1.2 Bnfices et
limites de ce cadre conceptuel. p. 128 3.1.3 Complment au cadre
conceptuel avec lanalyse des types de relations inter
organisationnelles...p. 133 3.1.4 Posture pistmologique et
ontologique....................................p. 136
-
xiii
3.1.5 Dfinition des
termes...............................................................,.p.
141 3.2 Mthodologiep. 144
3.2.1 Technique de cueillette des donnes. p. 145 3.2.2
chantillonnage p. 145 3.2.3 Priode couverte par la recherche..p.
147 3.2.4 Considrations thiques.p. 148 3.2.5 Stratgie danalyse et
dinterprtation des donnes et rsultats p. 148 3.2.6 Validation des
donnes...p. 149 3.2.7 Outillage. p. 150
Chapitre 4 : La coopration inter organisationnelle et la
coordination au Qubec : situation en 1976 p. 151
4.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de
la coopration p.152 4.1.1 Aperu de ltat qubcois en
1976..........................................p. 152 4.1.2 La
spcialisation et les mcanismes de coordination en 1976...p. 156
4.1.2.1 Au niveau 1 : lappareil
politique.......................................p. 156 4.1.2.2 Au
niveau 2 : les
ministres............................................... p. 161
4.1.2.3 Au niveau 3 : les organismes
autonomes............................p. 171 4.1.2.4 Rforme en
continu du gouvernement et de ladministration 176
4.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en
1976...........p. 190 4.1.3.1 Classement des instruments et
mcanismes de coordination..190 4.1.3.2 Mcanismes de coordination
hirarchique..........................p. 193 4.1.3.3 Mcanismes de
coordination par rseau..............................p. 194 4.1.3.4
Mcanismes de coordination de type march......................p.
198
4.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de
coordination et la coopration IO en
1976............................................................p.
199
4.2 tat de situation quant aux relations inter
organisationnelles en 1976......p. 203
Chapitre 5 : La coopration inter organisationnelle et la
coordination au Qubec : situation de 1976 1985 (priode
2)................................................p. 207
5.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de
la coopration.....207 5.1.1 Aperu de la situation de 1976
1985.......................................p. 207 5.1.2 tat de
situation de la spcialisation et des mcanismes de
coordination........................................................................................p.
210
5.1.2.1 Changements au niveau 1 : lappareil
politique.................p. 210 5.1.2.2 Changements au niveau 2 :
les ministres..........................p. 247 5.1.2.3 Changements
au niveau 3 : les organismes autonomes......p. 248 5.1.2.4
Changements dans la dynamique administrative................p.
256
5.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en priode
2....p. 270 5.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de
coordination 270 5.1.3.2 Mcanismes de coordination
hirarchique..........................p. 273 5.1.3.3 Mcanismes de
coordination par rseau..............................p. 275 5.1.3.4
Mcanismes de coordination de type march......................p.
279
5.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de
coordination et la coopration IO pour la priode 2 :
1976-1985......................... p. 281
-
xiv
5.2 tat de situation quant aux relations inter
organisationnelles en priode 2...285 5.3 Liens avec nos questions
de
recherche.......................................................p.
288
Chapitre 6 : La coopration inter organisationnelle et la
coordination au Qubec : situation de 1985 1994 (priode
3).................................................p. 291
6.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de
la coopration .p. 291 6.1.1 Aperu de la situation de 1985
1994........................................p. 291 6.1.2 tat de
situation de la spcialisation et des mcanismes de
coordination..........................................................................................p.
295
6.1.2.1 Changements au niveau 1 : lappareil
politique...................p. 295 6.1.2.2 Changements au niveau 2
: les ministres............................p. 331 6.1.2.3
Changements au niveau 3 : les organismes autonomes........p. 334
6.1.2.4 Changement dans la dynamique
administrative...................p. 339
6.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en priode
3.....p. 352 6.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de
coordination 352 6.1.3.2 Mcanismes de coordination
hirarchique...........................p. 355 6.1.3.3 Mcanismes de
coordination par rseau..............................p. 357 6.1.3.4
Mcanismes de coordination de type march......................p.
360
6.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de
coordination et la coopration IO pour la priode 3 :
1985-1994......................... p. 361
6.2 tat de situation quant aux relations inter
organisationnelles en priode 3... 369 6.3 Liens avec nos questions
de
recherche.......................................................p.
374
Chapitre 7 : La coopration inter organisationnelle et la
coordination au Qubec : situation de 1994 2003 (priode
4).................................................p. 376
7.1 La situation de la spcialisation, de la coordination et de
la coopration. p. 376 7.1.1 Aperu de la situation de 1994
2003........................................p. 376 7.1.2 tat de
situation de la spcialisation et des mcanismes de
coordination..........................................................................................p.
381
7.1.2.1 Changements au niveau 1 : lappareil
politique...................p. 381 7.1.2.2 Changements au niveau 2
: les ministres............................p. 414 7.1.2.3
Changements au niveau 3 : les organismes autonomes........p. 417
7.1.2.4 Changement dans la dynamique
administrative...................p. 428
7.1.3 Les instruments et mcanismes de coordination en priode
4.....p. 453 7.1.3.1 Classement des instruments et mcanismes de
coordination 453 7.1.3.2 Mcanismes de coordination
hirarchique...........................p. 457 7.1.3.3 Mcanismes de
coordination par rseau...............................p. 459 7.1.3.4
Mcanismes de coordination de type march.......................p.
463
7.1.4 Conclusion quant la spcialisation, aux mcanismes de
coordination et la coopration IO pour la priode 4 :
1994-2003......................... p. 465
7.2 tat de situation quant aux relations inter
organisationnelles en priode 4... 471 7.3 Liens avec nos questions
de
recherche.......................................................p.
476
Chapitre 8 : Analyse et discussion des
rsultats.........................................................
.p. 479 8.1 Les diffrentes dimensions de la coopration IO et les
cadres thoriques
-
xv
et mthodologiques pour
lexaminer................................................................p.
480 8.2 Synthse des quatre priodes quant la coopration IO et la
coordination......................................................................................................p.
480 8.3 La trajectoire de ltat qubcois en matire de coordination et
de coopration IO et une comparaison avec sept pays de
lOCDE.......................p. 489
8.3.1 La situation de la coordination et de la coopration dans
sept pays de
lOCDE............................................................................p.
489 8.3.2 La situation de la coordination et de la coopration au
Qubec......494 8.3.3 Comparaison de la trajectoire de la
coordination et de la coopration IO au Qubec avec celle de certains
pays de lOCDE.....p. 500
8.4 Dfinition oprationnelle de la coopration inter
organisationnelle..........p. 504 8.5 Lencadrement de la coopration
IO dans ladministration publique qubcoise de 1976
2003...............................................................................p.
505 8.6 La proposition
vrifier.............................................................................p.
527 8.6.1 Les facteurs internes ou externes comme moteurs de
changement....p. 527 8.6.2 Les acteurs les plus dterminants dans le
dclenchement des
changements................................................................................................p.
531 8.7 Liens entre nos rsultats et dautres recherches
........................................p. 536 8.8 Contribution,
limites et porte de notre
recherche.....................................p. 542 8.9 Pistes
pour dautres
recherches...................................................................p.
548
Conclusion....................................................................................................................p.
551
Bibliographie................................................................................................................p.
562
Annexe I : Tableau des types de relations IO des MO de
ladministration gouvernementale qubcoise : illustrations et
rfrences (situation en 2012).................................p.
576
Appendice I : Complments au chapitre
5...................................................................p.
583 Appendice II : Complments au chapitre
6..................................................................p.
607 Appendice III : Complments au chapitre 7
................................................................p.
647
-
xvii
Liste des tableaux
Tableau 1 Objets dtude (dimensions et attributs) dans les
recherches sur les rapports IO daprs le Handbook dOxford (2008) ..
p. 29 Tableau 2 Exemples de facteurs de succs de la
collaboration.p. 34 Tableau 3 Niveaux de coordination du plus haut
au plus bas. p. 39 Tableau 4 Termes gnralement utiliss concernant
les entits inter
organisationnelles p. 41 Tableau 5 Facteurs favorisant ou gnant
la collaboration p. 86 Tableau 6 Principes pour la rsolution de
conflits de rseaux p. 92 Tableau 7 Paradoxes confrontant les
managers publics collaboratifs p. 93 Tableau 8 Les dynamiques du
pouvoir IO. p. 102 Tableau 9 Extraits des perspectives issues des
recherches de Huxham et Vangen sur les relations IO... p. 117
Tableau 10 Typologie des mcanismes et types dinstruments de
coordination selon Bouckaert et al. p. 130 Tableau 11 Les formes de
la coordination selon les divers mcanismes. p. 131 Tableau 12 Types
des relations IO entre des MO de ladministration publique qubcoise
selon laxe de la relation : vertical et horizontal (tat de
situation en 2012)...p. 135 Tableau 13 Fonctions exerces par les
personnes ayant comment les projets de chapitres de rsultatsp. 149
Tableau 14 Classement des instruments de coordination dans la
nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de
coordination de Bouckaert et al. : situation en
1976.......................................................................p.
190 Tableau 15 Budgets et effectifs du programme 3 du MCE de
1975-76 1985-86... 218 Tableau 16 Tableau des mouvements
institutionnels : les ministres (1960-1985) 247 Tableau 17 Tableau
des mouvements institutionnels : les organismes (1960-1985) 248
Tableau 18 Lensemble des organismes, anciens et existants, et les
gouvernements qui les ont crs (au
Qubec).................................................................p.249
Tableau 19 Classement des instruments de coordination dans la
nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de
coordination de Bouckaert et al. : priode 1976-1985 au
Qubec...................................................p. 270
Tableau 20 Les tudes, enqutes et consultations par priodes de
gouvernement : 1960
1994...........................................................................................p.
299 Tableau 21 Les mesures administratives par priode de
gouvernement : de 1960
1994...........................................................................................p.
299 Tableau 22 Tableau des mouvements institutionnels : ministres
(1960-1994)......p. 333 Tableau 23 Tableau des mouvements
institutionnels : organismes (1960-1994)....p. 334 Tableau 24
Classement des instruments de coordination dans la nomenclature des
types dinstruments et des mcanismes de coordination de Bouckaert et
al. : priode 1985-1994 au
Qubec....................................................p. 352
Tableau 25 Tableau des mouvements institutionnels : ministres
(1960-2003)......p. 414 Tableau 26 Tableau des mouvements
institutionnels : organismes (1960-2003)....p. 417
-
xviii
Tableau 27 Classement des instruments de coordination dans la
nomenclature des types dinstruments et des mcanismes de
coordination de Bouckaert et al. : priode 1994-2003 au
Qubec...................................................p. 453
Tableau 28 Rseaux interministriels pour les titulaires demplois
suprieurs la fin de la priode 3
(1994).................................................................
p. 633 Tableau 29 Rseaux interministriels pour les gestionnaires et
les spcialistes la fin de la priode 3
(1994)...............................................................p.
641 Tableau 30 Types dinstruments de coordination et de coopration
IO utiliss durant les
quatre priodes
(1976-2003).................................................................p.
481 Tableau 31 Principales caractristiques de la dynamique sur les
thmes de ltat, des
organes centraux, des rformes, des mcanismes de coordination et
de coopration IO dans ladministration publique qubcoise (1976
2003).....................................................................................................p.
483
Tableau 32 volution des domaines et types de relations IO des MO
de ladministration gouvernementale qubcoise selon laxe de la
relation, de 1976 (position initiale)
2003......................................................................................p.
487
-
xix
Liste des figures et schmas
Schma 1 Rapports IO simplifis entre MO lintrieur et lextrieur de
ladministration
publique.............................................................p.
11 Schma 2 Formes de relations lintrieur de ladministration
publique (schma
simplifi).......................................................................................p.
12 Schma 3 Spcialisation et coordination au Qubec : situation en
1976.... p. 158 Schma 4 Types de relations IO entre MO de
ladministration gouvernementale
qubcoise en
2012.....................................................................p.
203 Schma 5 Types de relations IO entre MO de ladministration
gouvernementale
qubcoise en 1976 sur la base du canevas de
2012....................p. 204 Schma 6 Spcialisation et
coordination au Qubec : 1976-1985 P2..........p. 209 Schma 7 Types
de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 1985 sur la base du canevas de
2012...................p. 287 Schma 8 Spcialisation et coordination
au Qubec : 1985-1994 P3..........p. 293 Schma 9 Types de relations
IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 1994 sur la base du canevas de
2012...................p. 371 Schma 10 Spcialisation et
coordination au Qubec : 1994-2003 P4..........p. 380 Schma 11 Types
de relations IO entre MO de ladministration gouvernementale
qubcoise en 2003 sur la base du canevas de
2012....................p. 473 Schma 12 Proportion des
manifestations observes dinstruments de
coordination hirarchique et de coopration (rseau et march) pour
les quatre priodes (1976
2003).................................................p.480
Schma 13 Les trajectoires des sept pays de lOCDE selon ltude de
Bouckaert et
al................................................................................................p.489
Schma 14 Trajectoire effective de coordination du Qubec compare
la trajectoire projete pour les sept pays de
lOCDE.......................p. 501
-
xxi
Liste des abrviations, sigles et acronymes
ADICO Attributes, deontic, aims, conditions, or else (rgle) ADIC
Attributes, deontic, aims, conditions (norme) AIC Attributes, aims,
conditions (stratgie) ANQ Assemble nationale du Qubec BAPE Bureau
daudiences publiques sur lenvironnement CAP Commission de
ladministration publique CCGP Comit consultatif de la gestion du
personnel CD Cdrom CE Conseil excutif CFP Commission de la fonction
publique CLD Centre local de dveloppement CM Conseil des ministres
CMOT Comit ministriel sur lorganisation du travail CRD Conseil
rgional de dveloppement CSOT Comit sectoriel sur lorganisation du
travail CSPQ Centre de services partags du Qubec CT Conseil du
trsor CT Dcision du Conseil du trsor CTED Centre de traitement
lectronique des donnes DDEP Dveloppement durable, environnement et
parcs DRA Direction de la rforme administrative EIO Entits inter
organisationnelles GIRES Systme de gestion intgre des ressources
HTM Mcanismes de type hirarchique IAPC Institut dadministration
publique du Canada ICC Interagency collaboration capacity IOC
Interorganizational coordination IO Inter-organisationnel LAF Loi
sur ladministration financire LAP Loi sur ladministration publique
LFP Loi sur la fonction publique LRQ Lois refondues du Qubec MCE
Ministre du Conseil excutif MO Ministres et organismes MTM
Mcanismes de type march NTM Mcanismes de type rseau NMP Nouveau
management public OBNL Organisme but non lucratif OCDE Organisation
pour la coopration et le dveloppement conomique ONG Organismes non
gouvernementaux ORH Office des ressources humaines ORSP Office du
recrutement et de la slection du personnel
-
xxii
PDG Prsident-directeur gnral PLQ Parti libral du Qubec PM
Premier ministre PQ Parti qubcois RIO Relations inter
organisationnelles SAGIP Systme automatis de gestion du personnel
SAGIR Solutions daffaires en gestion intgre des ressources SAGMAI
Secrtariat des activits gouvernementales en milieu amrindien et
inuit. SCT Secrtariat du Conseil du trsor SES Secrtariat aux
emplois suprieurs SM Sous-ministres SMDO Sous-ministres, dirigeants
et dirigeantes dorganisme SQ Suret du Qubec SRAES Secrtariat la
rforme administrative et aux emplois suprieurs SYGBEC Systme de
gestion budgtaire et comptable TCE Transaction Cost Economics TIC
Technologie de linformation et des communications VG Vrificateur
gnral
......................
N. B. : De plus, avec les schmas prsentant la situation de la
spcialisation et de la coordination au Qubec au dbut des chapitres
4, 5, 6 et 7, nous prsentons une liste des sigles des ministres et
organismes utiliss dans le chapitre.
-
1
Introduction
Comme fonctionnaire dans ladministration publique qubcoise de
1972 2007, dont les
27 dernires annes comme cadre, nous avons rgulirement t aux
prises avec la
complexit des relations entre units administratives de notre
ministre ou organisme,
surtout quand il sagissait de mettre des ressources en commun
pour raliser un projet.
Responsable de projets ou de la mise en uvre de programmes ou de
dcisions
gouvernementales en gestion des ressources humaines sappliquant
lensemble des
ministres et organismes, nous avons aussi observ des obstacles
la collaboration entre
ces entits alors que cette voie paraissait la plus indique pour
diverses raisons (conomie
et efficacit notamment). Nayant pas russi lucider cette
problmatique des relations de
coopration inter organisationnelle (IO) durant ces annes de
pratique, nous avons pens y
mettre le temps et les efforts requis au moment de la
retraite.
Cest pourquoi nous avons entrepris des tudes doctorales quelques
annes avant de
prendre notre retraite et de consacrer notre recherche doctorale
cette problmatique, avec
lespoir que les rsultats de cette dmarche puissent tre utiles
aux praticiens et aux
chercheurs. Tous ceux et celles qui nous avons fait part de
notre projet ( lintrieur de
ladministration, luniversit) ont trouv quil y avait l matire
rflexion et plusieurs
nous ont offert leur collaboration.
Nous avons choisi initialement dexaminer les conditions de la
coopration entre les
ministres et organismes (MO) dune administration publique que
nous connaissons bien.
Aprs la recension des crits sur le sujet et les observations des
membres du comit qui
sest pench sur notre proposition de thse, nous avons vu la
ncessit de rduire notre
champ dinvestigation la toile de fond et larmature qui servent
dassises la
coopration entre les organisations dune administration publique,
objet dtude que nous
dsignerons par le concept englobant dencadrement de la
coopration IO. Ltat de la
connaissance dans le champ dtudes des relations IO nous a
convaincu des nombreux
obstacles une approche visant tablir avec solidit les conditions
favorables et
dfavorables la coopration IO, lexercice visant tablir des
relations de causes effets
comportant un haut coefficient de difficult.
-
2
De nombreuses recherches ont t consacres ces dernires dcennies
aux relations entre
les organisations : elles portaient sur la nature de la
relation, les motivations, les modalits,
le moment propice et aussi les rsultats obtenus. Pas moins de 46
objets dtudes ont t
rpertoris, mais les rapports de coopration IO lintrieur des
administrations publiques
ont t peu tudis. Avec un tel foisonnement de perspectives
thoriques, les consensus
nont pas encore merg, notamment sur une dfinition de la
coopration IO.
Rares sont les recherches qui ont fait de la coopration IO entre
organisations dune
administration publique leur objet principal de recherche. Ceux
qui sen rapprochent le plus
abordent un aspect de la question, comme les stratgies de
collaboration ou les facteurs qui
influencent le partage de connaissances. Dautres recherches
abordent la coopration IO
travers ltude de la coordination gouvernementale, sans toutefois
donner de dfinition
prcise de la coopration IO, celle-ci tant prsente davantage
comme un sous-ensemble
de la coordination. Elles nous rvlent nanmoins que dautres
formes de coordination ont
t introduites dans les organisations publiques, surtout
qualifies de forme de rseau et de
march en complment et parfois en concurrence avec la forme
dominante du modle
bureaucratique, la coordination de type hirarchique et que ces
formes se combinent tout en
changeant de configuration.
Dans ltat qubcois, la perception de problmes lis une
insuffisance de relations entre
les organisations de ladministration publique, leffet silo,
merge dans les annes 1970.
Ltat a alors bien investi la plupart de ses champs de comptence
et sest donn des
structures et un mode de fonctionnement de niveau comparable aux
autres gouvernements
du Canada, lui permettant dassumer ses missions. Ltat vit
cependant une sorte de crise
de croissance au niveau de la coordination centrale en raison de
la quantit et de la vitesse
des changements survenus depuis le dbut des annes 1960, avec une
augmentation
considrable de ses effectifs et lintroduction de la
syndicalisation de centaines de milliers
demploys. Les instruments de coordination hirarchique ne
suffisent plus grer le flot
des dcisions prendre et les limites du mcanisme se font jour. De
nouveaux modes de
relations IO sont requis. Pendant ce temps, un discours
sarticule dans les pays de lOCDE,
appuy par des courants de recherche, pour dcrier le modle
bureaucratique et ses carences
-
3
et proposer son remplacement par des modes de gestion prsents
comme plus performants,
savoir le march et le rseau ; un autre discours propose de mixer
ces diffrents modes de
coordination et, en raison de louverture des dirigeants
politiques et administratifs aux ides
et pratiques venant de lextrieur, ces conceptions trouvent un
cho au Qubec. Les crises
conomiques et les dficits budgtaires qui se creusent augmentent
leffet de
questionnement sur le fonctionnement de ltat.
Au milieu des annes 1970, au Qubec comme ailleurs, un constat se
rpand sur la
pertinence de retoucher le fonctionnement de ltat. De nouveaux
modes de relations IO
sont requis et comme lintroduction dinstruments de coopration
nouveau genre ne va pas
de soi dans une logique domine par les rapports hirarchiques,
des changements devront
tre apports aux structures et au fonctionnement de ltat,
changements que nous avons
choisi de retracer en examinant lencadrement de la coordination
et au premier titre, celui
qui concerne la coopration IO. Par encadrement nous rfrons tout
lment pouvant
influencer, orienter, guider, ou dicter la conduite des
organisations ltude et des acteurs
qui en font partie : ces lments proviennent de discours et de
dispositions manant de
textes mis ou convenus par les organismes de gouverne de ltat et
les dirigeants des MO.
Do la question centrale de notre recherche : Quelles formes
prennent lencadrement et
lvolution de la coopration inter organisationnelle dans
ladministration publique
qubcoise entre 1976 et le dbut des annes 2000 ? Nous aurions pu
nous en tenir
dresser un tat de situation un moment donn dans le temps, le
plus rcent possible, mais
comme les recherches le relatent et que notre exprience le
confirme pour le Qubec, il y a
de grandes diffrences entre le cadre de gestion gouvernementale
des annes 1970 et celui
des annes 2000 : nous pensons quune forme dtude longitudinale
nous en apprend
davantage en nous montrant lhistorique des changements et nous
donne la possibilit de
les comparer avec dautres administrations publiques.
Parmi les cadres conceptuels que nous avons considrs, nous
optons pour celui utilis par
Boukaert, Peters et Verhoest pour ltude de la coordination au
sein de sept pays de
lOCDE, avec une approche qui mise sur les mcanismes et
instruments de type
hirarchique, de type march et de type rseau. Comme cette
approche ne va pas aussi loin
-
4
que nous le souhaitons sur lexamen des types de relations IO,
nous compltons cette
analyse en utilisant une grille que nous avons mise au point
pour lexamen des types de
relations IO selon laxe vertical (hirarchique) et laxe
horizontal (coopratif), avec laide
dauteurs tels Metcalfe et J. Bourgault.
Comme les rsultats de la recherche de Bouckaert et al. indiquent
que certains pays de
lOCDE ont t fortement influencs par les ides du courant du
nouveau management
public (NMP) dans leur rvision du rle et du fonctionnement de
ltat, nous accorderons
une attention particulire lorigine des facteurs
(externes/internes) qui influenceront le
plus les changements. De plus, comme les leaders occupent une
place importante dans un
grand nombre de recherches sur les relations IO et que notre
objet de recherche vise
lencadrement de la coopration IO, nous serons aussi attentifs
aux donnes nous
renseignant sur les rles jous par les autorits politiques et
administratives, en prenant bien
soin de distinguer la contribution des lus qui font partie du
gouvernement de ceux qui nen
font partie et qui consacrent lessentiel de leur travail la
fonction lgislative. Nous
traduirons ces interrogations complmentaires dans une
proposition vrifier.
Pour guider notre dmarche, nous tenterons de rpondre quatre
sous-questions qui nous
mnerons la question principale et la proposition vrifier. La
premire vise cerner ce
que les recherches antrieures nous apprennent sur les diffrentes
dimensions de la
coopration IO et les cadres thoriques et mthodologiques pour en
faire lexamen. La
deuxime a trait la qualification de la trajectoire suivie par
ltat qubcois en matire de
coordination et de coopration IO, alors que la troisime concerne
la comparaison avec les
trajectoires suivies par sept pays de lOCDE. La quatrime
question mne la proposition
dune dfinition oprationnelle de la coopration IO valable pour
ladministration publique
qubcoise qui pourra aussi tre adapte pour servir de dfinition
gnrale dautres
recherches.
Notre univers de travail est constitu des ministres et
organismes de ladministration
publique qubcoise. Le laps de temps couvert va de 1976 2003 :
suivant en cela le mode
de dcoupage suivi par Bouckaert et al., nous procderons lanalyse
en suivant les
priodes de gouvernement. Dans le cas du Qubec, deux partis
politiques ont altern durant
-
5
cet intervalle, le Parti libral ayant exerc le pouvoir de 1970
1976, puis de 1985 1994,
relay par le Parti qubcois de 1976 1985 et de 1994 2003, des
priodes gales de 9 ans
partir de 1976. Nous pourrons donc examiner lvolution de la
situation en quatre temps
partir de ltat des lieux prvalant en 1976 et comparer avec ltude
de Bouckaert et al.
(1980 2005). Nous misons sur des sources documentaires pour
rassembler notre matriel
et sur le regard de hauts fonctionnaires et de cadres ayant
exerc des fonctions stratgiques
durant cette priode pour valider nos chapitres empiriques.
Le plan de travail1
Les trois premiers chapitres jetteront les bases pour
lexploration de notre objet de
recherche : il sagit du chapitre qui expose la problmatique et
la question de recherche, du
chapitre sur la recension des crits et du chapitre consacr au
cadre thorique et la
mthodologie.
La prsentation des rsultats viendra dans les quatre chapitres
suivants qui exposent et
analysent lencadrement de la coopration IO, ltat de la
spcialisation, de la coordination
et de coopration IO au sein de ltat qubcois, les mcanismes et
types dinstruments de
coopration IO et de coordination en usage, ainsi que les types
de relations IO luvre
pour chaque priode allant de 1976 2003 : le premier chapitre
dresse ltat de situation en
1976 et les trois chapitres suivants prsentent la situation
correspondant aux trois
gouvernements qui se sont succd, tout en faisant le lien avec
les priodes antrieures.
Le chapitre 8 sera consacr lanalyse et linterprtation de
lensemble des rsultats en
reprenant nos sous-questions, notre question principale et notre
proposition, suivies dun
expos des liens que nous pouvons faire entre nos rsultats et
ceux dautres chercheurs.
Pour dbuter ce chapitre, nous prsenterons une synthse des
rsultats des chapitres
empiriques. Pour le complter, nous exposerons la contribution,
les limites et la porte de
notre recherche aux plans thorique et empirique et nous
indiquerons certaines pistes pour
dautres recherches.
1 Le genre masculin est parfois utilis dans le prsent document
afin dviter dalourdi le texte.
-
6
CHAPITRE 1 : PROBLMATIQUE ET QUESTION DE RECHERCHE
1.1 La perception de la problmatique
Jusque dans les annes 1970, les relations entre ministres et
organismes ne paraissent pas tre
un enjeu reconnu pour la ralisation des missions
gouvernementales. Cet enjeu (il faudra le
vrifier) a merg avec la perception de problmes attribus une
insuffisance de relations entre
les organisations du gouvernement, phnomne identifi communment
sous lexpression de
travail en silo (ou chemine) , les organisations tant pointes du
doigt pour ne pas se
proccuper adquatement des consquences de leurs dcisions et
actions sur la mission des
autres organisations ; au plan de la gestion des ressources, il
y a le constat de projets similaires se
ralisant dans plusieurs organisations signorant mutuellement,
entranant pour le gouvernement
des cots plus levs que requis, premire vue.
Pour faire face ce nouvel enjeu, de nouveaux types de relations
paraissaient requis, allant au-
del des mcanismes de coordination fonds sur un rapport
hirarchique entre les instances
centrales du gouvernement et les composantes de ladministration
(le vertical), pour se
dvelopper dans un rapport plus partenarial, plus galitaire
(lhorizontal) entre organisations
nayant pas le pouvoir de contraindre l'action des autres. Cest
cette dimension horizontale des
relations inter organisationnelles, nous la qualifions de
coopration inter organisationnelle ,
que nous voulons examiner dans cette recherche. Cette dmarche
nous parat justifie aprs la
recension des crits sur la question, car il y a un consensus des
chercheurs, malgr les nombreux
textes publis, sur la ncessit dexplorer un champ peine effleur.
De plus, cest notre
intuition, il pourrait sagir du courant ayant le plus grand
potentiel de transformation de ltat et
de son administration publique. En effet, si les ressources
alloues aux ministres et organismes
sont plus souvent stables ou en dclin quen augmentation relle,
le potentiel dont disposent deux
organisations ou plus mettant en commun des ressources pour
raliser des projets parat
considrable au strict plan de la capacit dagir; mais cette
coopration apparat plus
fondamentale encore lorsquelle est indispensable la prvention ou
la rsolution de
problmatiques tatiques.
Considrant que la coopration a une connotation positive, si la
coopration inter
organisationnelle allait de soi, il suffirait que les dirigeants
en souhaitent la pratique pour quelle
se concrtise. Or, nous constatons que plusieurs tudes et
dcisions gouvernementales ont suivi
-
7
le constat du cloisonnement entre ministres et organismes (MO)
et que les mesures mises en
uvre nont pas toutes t menes terme, des annes plus tard. Et
premire vue, les
modifications en cours ont des consquences importantes sur la
gestion gouvernementale et celle
de chaque MO.
En considrant les tudes, les dcisions et le discours officiel
entourant cet enjeu, nous observons
que ladministration publique nest pas seule en cause. Les
institutions politiques, tant le
lgislateur que le gouvernement, sont intervenues pour reconnatre
une problmatique et
participer des solutions. Sachant que certaines dcisions exigent
plusieurs mois, des annes
parfois, avant dtre mises en uvre, nous nous emploierons en
retracer lvolution.
Pour comprendre la coopration IO dans ladministration publique
qubcoise, nous pensons
quil peut tre clairant de mettre au jour lencadrement touchant
ce type de relations entre les
ministres et organismes en assumant quil constitue la toile de
fond et fournit larmature
pouvant habiliter, faciliter ou contraindre les rapports
coopratifs entre ces entits.
Les relations IO ont fait lobjet de plusieurs recherches. Mais
sur un aspect des relations IO, la
coopration, sur les thmes de la nature de la relation, sur sa
pratique, sur lvaluation des
rsultats et des effets et quant au type dorganisation examine
(le secteur public), le constat
gnralis dbouche sur un appel dautres recherches. Beaucoup dcrits
scientifiques sur les
rapports IO dans diffrents contextes (priv, public, priv/public)
offrent un ventail de thories
et de propositions sur les diffrentes facettes de ces rapports,
cependant, aux dires des
chercheurs, elles en sont aux premiers stades de lexprimentation
et par ailleurs, bien peu nous
clairent sur lunivers particulier de la coopration IO dans
ladministration publique. Et lune
des difficults majeures que lon rencontre dentre de jeu concerne
la dfinition de la
coopration IO, les termes coordination, collaboration,
coopration tant souvent utiliss lun
pour lautre dans les recherches et la pratique. Pourtant,
disposer dune dfinition oprationnelle
de la coopration IO entre les entits dune administration
publique et pouvoir y associer
lencadrement de son exercice constitueraient des apports
thorique et pratique significatifs pour
la comprhension et lamlioration du management public.
notre connaissance, il ny a pas de recherche en tout point
comparable la ntre sur
ladministration publique qubcoise; nous nen avons pas trouv non
plus sur dautres
-
8
administrations publiques qui exploraient la mme question avec
la mme perspective, bien que
certaines sen rapprochent et nous les exploiterons.
1.2 La rponse anticipe cette recherche
Pour clairer le lecteur sur notre comprhension de la
problmatique et nous servir de guide dans
lvolution de la recherche, nous avons rsum dans le passage
suivant ce que nous anticipons
dcouvrir au terme de notre investigation, notre vision de dpart
de la trajectoire suivie par ltat
qubcois en ce qui a trait aux relations IO et plus
particulirement la coopration IO.
La recherche pourrait dmontrer que la question de la coopration
entre MO occupe une place
marginale dans le discours sur la gestion de ltat qubcois, mais
que dans la partie qui lui est
consacre, la mise au point dun encadrement consquent est au cur
des discours et des actions
des acteurs politiques et administratifs du Qubec depuis que la
problmatique des silos et du
besoin de travailler ensemble a merg au cours des annes
1970.
Cette prise de conscience du problme et de sa solution sinscrit
dans une trajectoire combine
des acteurs politiques et administratifs visant la fois liminer
le patronage, assurer une
meilleure reprsentativit de la population dans la fonction
publique, augmenter lefficacit de
ladministration, rduire les cots, amliorer les services aux
citoyens, assurer la cohrence
de laction gouvernementale et rendre les acteurs administratifs
imputables de leur gestion
devant le politique.
Pour les acteurs de l'administration, labondance et la rigidit
des rgles ainsi que labsence de
dispositions facilitatrices sont, de faon continue et
insistante, au cur des dolances sur les
difficults remplir la mission confie par le lgislateur et le
gouvernement ainsi que des
revendications pour amliorer la performance de ladministration.
La question des frontires
( silos ) et de la coopration entre les organisations proccupe
surtout les organismes centraux
de gouverne et des lus, alors que les ministres et organismes
recherchent plus de marges de
manuvre et de moyens pour accomplir leur mission, la question de
la coopration savrant
accessoire (un moyen daction parmi dautres et pas le plus
simple) par rapport la ralisation de
la mission de lorganisation.
Pour les acteurs politiques, les problmatiques relies la gestion
de ladministration publique
suscitent un niveau dintrt bas et pisodique. Les gouvernements
sy intressent lorsquils
peroivent un gain possible pour les citoyens et les entreprises,
pour la diminution des dpenses
-
9
ou pour lamlioration du contrle. Lintervention du lgislateur et
des gouvernements se
manifeste alors principalement par des changements aux
dispositions qui affectent la gestion des
ministres et organismes. Ces changements vont largement dans le
sens souhait par les
dirigeants de ladministration publique. Le gouvernement sest
dailleurs progressivement donn
des moyens pour consulter son administration et les reprsentants
du personnel sur la gestion de
ladministration publique (syndicats et associations). Pour le
politique, la problmatique des
silos et la coopration inter organisationnelle tiennent une
place marginale dans le discours et
au sein du gouvernement, ces questions proccupent principalement
les ministres la tte
dorganismes centraux et de ministres rseaux, alors que les
autres ministres sont
particulirement sensibles leurs obligations en vertu du principe
et de la pratique de la
responsabilit ministrielle.
Parmi les pisodes importants de lintervention politique dans la
gestion de ladministration
publique, la cration de Services Qubec et du Centre de services
partags du Qubec en 2005
peut tre vue comme un moyen pour forcer une coopration qui ne
prenait pas forme avec les
moyens mis en place par le cadre de gestion de 2000 (Loi sur
ladministration publique [LAP],
Loi sur ladministration financire [LAF]), malgr les appels du
gouvernement du Parti libral
lu en 2003 pour une amlioration du service et des conomies
dchelle, ainsi que les travaux
mens sous les gouvernements du Parti qubcois prcdents sur des
projets qui touchaient la
problmatique des silos et le potentiel de la coopration IO.
Parmi ces projets rvlateurs,
mentionnons les dclarations de services aux citoyens, les
ententes de services entre ministres et
organismes, les units autonomes de service et la filire
lectronique (autoroute de linformation,
changement dadresse, systmes intgrs de gestion des ressources
(les projets GIRES
[ systme de gestion intgre des ressources ] et SAGIR [ Solutions
daffaires en gestion
intgre des ressources ]), gouvernement lectronique).
Une tendance lourde depuis les annes 1980 a t daccrotre la marge
de manuvre et
lautonomie des ministres et organismes et les obligations de
reddition de comptes, avec pour
effet douvrir une fentre la coopration volontaire entre
ministres et organismes.
Paradoxalement, elle a eu aussi pour consquence daccrotre leffet
silo (effet non
intentionnel) du fait de laccentuation de la visibilit de la
responsabilit ministrielle,
complexifie par le partage de la reddition de comptes entre le
ministre et le sous-ministre ou
dirigeant dorganisme.
-
10
Or, lencadrement de la gestion de ladministration publique a t
conu pour une action guide
par des rgles et une autorit hirarchique et les changements
apports au cadre de gestion en
2000 ont eu en partie pour effet de consolider cet arrangement.
Par contre, les invitations la
coopration inter organisationnelle nont t appuyes que
progressivement de changements
consquents cet encadrement, puis de faon plus articule en 2000
(possibilit dententes de
services, de facturation, de cration de fonds, de report de
crdits sur une autre anne, de
facilitations dans le transfert deffectifs et de budgets entre
organisations). Devant les rsultats
mitigs par rapport aux attentes des organismes centraux, des
dispositifs ont t crs ou
modifis pour inciter et, en partie, forcer la coopration. Nous
constaterons que la nouvelle
instrumentation se met en place progressivement (linvitation la
coopration lamiable tant
dabord privilgie) et que des dispositions plus contraignantes et
facilitantes viennent sajouter
devant les progrs jugs insuffisants.
1.3 Les paramtres de la problmatique
1.3.1 Positionnement de lobjet de recherche
Le cur de notre questionnement se situe donc dans laxe des
relations horizontales entre les
ministres et organismes engages sur une base galitaire,
lintrieur de lunivers de travail que
constitue ladministration publique qubcoise. Pour y parvenir,
nous devrons aussi considrer
laxe des relations verticales entre les MO bases sur des
rapports hirarchiques dans le mme
univers de travail, car la distinction entre ces types de
rapports nest pas simple et fait partie de la
recherche, mais aussi afin de bien situer la place de ces
rapports coopratifs dans le dispositif
gnral de coordination de ltat. Ce faisant, afin de mieux
circonscrire notre objet de recherche,
nous ne viserons pas lexamen des relations horizontales avec
lextrieur de lunivers de travail,
relations qui peuvent seffectuer avec les administrations
rgionales et locales, la socit civile et
le priv, les autres gouvernements et les institutions
internationales ; ce qui ne nous empchera
pas de les considrer au besoin pour mieux clairer lanalyse et
des fins de comparaison avec
dautres administrations. Illustrons notre positionnement dans le
schma suivant, inspir des
travaux de Christensen et Laegreid (2008) :
-
11
Schma 1
Rapports IO simplifis entre MO lintrieur et lextrieur de
ladministration publique
National/International EXTERNE
Administration locale/ Socit civile/priv ADMINISTRATION PUBLIQU
National/ International
EXTERNE Administration locale/ Socit civile/priv
Le champ central de notre investigation est illustr par la ligne
horizontale reprsentant les
rapports entre les ministres et organismes lintrieur de
ladministration publique, rapports qui
seffectuent sur une base galitaire, la diffrence des rapports
illustrs par la ligne verticale qui
se ralisent sur la base de lautorit hirarchique.
Pour enrichir la comprhension de notre approche cette
problmatique, nous pouvons
considrer le schma simplifi suivant illustrant petite chelle les
principales formes de
relations lintrieur de ladministration publique.
ADMINISTRATION INTERNE
-
12
Schma 2
Formes de relations lintrieur de ladministration publique (schma
simplifi)
Rapports hirarchiques
Rapports coopratifs
Rapports informels
Ce schma est simplifi de deux manires : quant au nombre de MO
qui seraient davantage au
nombre de 220 au tournant des annes 2000 au Qubec et quant aux
formes de rapports qui
pourraient tre nuances au-del des trois formes considres et qui
justifieraient un tel nombre
de lignes pour reflter la ralit que les ovales disparaitraient
sous les faisceaux. Les rapports
hirarchiques sont illustrs par une ligne pleine sens unique
dirige vers le bas, la forme la plus
lmentaire de lautorit hirarchique qui sexerce lintrieur des MO,
mais aussi en
provenance des instances de gouverne sur les MO. Une flche
pointille double sens sert
montrer les rapports informels, voquant les multiples rapports
dentraide et dajustement mutuel
se ralisant lintrieur de chaque MO, mais aussi entre titulaires
de diffrents MO. La cible
prioritaire dans notre recherche prend la forme dune flche
pleine lhorizontale, double sens,
reliant les MO entre eux dans un mode coopratif, qui nest pas
fond sur lexercice de lautorit
hirarchique et qui prend une configuration formelle la diffrence
des rapports informels.
Organes dcisionnels et de coordination
Ministre Ministre Ministre
Organisme Organisme Organisme
Organisme
Organisme
-
13
Il aurait t possible dexaminer cet objet de recherche en tenant
compte de ltat de situation
un moment donn dans le temps, de constater les dispositifs alors
en place et leurs
caractristiques et de remonter dans le temps pour trouver
lorigine de chacun ainsi que les
motifs lappui de ces changements. Nous avons prfr suivre le
cours du temps pour pouvoir
mieux situer ces dispositifs de coopration dans leur contexte et
analyser la dynamique de ces
changements en les situant dans le cadre de coordination
densemble de ltat qui sen trouve
probablement modifi.
Mais dans quel genre dadministration publique amorons-nous notre
recherche si nous la
dbutons dans les annes 1970? Quelques repres gnraux nous seront
utiles pour camper notre
problmatique sachant quun chapitre subsquent nous permettra de
dfinir avec prcision ltat
des lieux de ltat qubcois et son administration publique en
1976. Nous prsentons dabord
quelques repres situant lvolution de ladministration publique en
gnral, puis des repres
concernant ladministration publique du Canada et du Qubec; par
la suite, nous exposons des
repres situant lvolution de ladministration publique au regard
des thories de lorganisation,
puis dautres situant la coopration IO dans la coordination
densemble de ltat pour dboucher
sur lnonc de notre question de recherche et de la proposition
vrifier.
1.3.2 Repres situant lvolution de ladministration publique en
gnral
Le modle type de bureaucratie trac par Max Weber au dbut du XXe
sicle semble bien rigide
et lmentaire quand on le compare la pratique dans nos
administrations publiques
contemporaines. Nanmoins, certaines de ces grandes
caractristiques constituent encore
larmature des organisations publiques actuelles. Prsente comme
un produit parallle de
lavnement de la dmocratie, la bureaucratie comporte toute une
srie de caractristiques et de
pratiques qui dfinissent et rduisent ses relations avec le
politique par rapport aux modes de
fonctionnement sous les empires et la royaut (Weber, 1968, p.
69).
Si le rle des lus semble se confiner au cycle de dfinition des
dispositions lgales dans sa
relation avec ladministration, laction des dirigeants
bureaucratiques apparat trs balise,
spare du politique et comporter peu de marge de manuvre. Ils
oprent dans un contexte o
les aires dintervention ( jurisdictional ) sont fixes et
officiellement dfinies par lois ou rgles
administratives. Les activits rgulires sont attribues de manire
dfinitive comme des tches
officielles; lautorit hirarchique est strictement dfinie par des
rgles et des dispositions
-
14
mthodologiques sont fournies pour lexcution des tches et
lapplication des droits
correspondants (idem : 66). Une fois tablie, le schma tend se
perptuer bureaucracy is
among those social structures which are the hardest to destroy
(idem, p. 75) . Le personnel
supervis apprend, applique et se conforme des rgles crites. Leur
loyaut, en retour dune
scurit de travail, ne va pas une personne, mais des buts
impersonnels et fonctionnels, do
les valeurs ne sont cependant pas absentes (idem, p. 69). Et
parmi les travers de ce modle
rationnel lgal, Weber signale notamment la routine oppressante
et la rigidit. Tout en concevant
que cette machine ne peut tre arrte sans risquer le chaos, il
indique nanmoins que le sommet
de la hirarchie ( the very top ) peut (lui seul) arrter ou faire
dmarrer le mcanisme (idem, p.
75), reconnaissant une certaine mallabilit au modle.
Lide de rapports coopratifs IO formels lintrieur de
ladministration publique napparat
pas dans les grands principes de Weber. Au premier regard, deux
piliers majeurs de la
bureaucratie paraissent particulirement touchs par lintroduction
de ce type de rapports :
lautorit hirarchique et la dfinition de zones de responsabilits
fixes par des lois et rgles
administratives. Dans une perspective historique, nous percevons
que la manifestation de
rapports coopratifs formels dans lorganisation publique
constitue une mutation importante des
caractristiques du modle original et, ce qui pourrait tre peru
comme paradoxal, mane de
lautorit hirarchique qui introduit des amendements la dfinition
des zones de responsabilits
des diverses composantes de ltat. Nous pouvons concevoir que
cette transformation sest
tale sur une longue priode la lumire des changements de missions
et de rgles, ainsi que
des analyses produites par des praticiens et des chercheurs
scrutant cette volution.
Henri Fayol dcrit plus finement le fonctionnement de
lorganisation avec ses six fonctions et ses
quatorze principes gnraux dadministration. Il accorde une grande
importance la fonction
administrative qui comprend laction de coordonner (en plus de
prvoir, organiser, commander et
contrler). Avec le principe de hirarchie destin assurer la
communication, la transmission par
lunit de commandement, une forme de collaboration entre les
units administratives doit
prendre le dtour de la voie hirarchique pour pouvoir seffectuer
: il considre toutefois lemploi
de passerelles entre units pour concilier le respect du principe
et lobligation daller plus
vite, se basant sur un constat de fait qui ... comporte
lhabitude dune certaine initiative tous
les degrs de lchelle. (Fayol, 1916, p. 38-39)
-
15
Bien avant la conscration du phnomne, Fayol dcrivait leffet silo
et la faon dy
remdier. Concevant quil nest pas facile dans ltat davoir une ide
nette de lintrt gnral,
il dcrit ainsi la faon de contrer la force centrifuge rduisant
lintrt gnral lchelle de la
plus petite unit :
Sil nest pas sans cesse raviv par lautorit suprieure, le
sentiment de lintrt gnral sestompe, saffaiblit et chaque service
tend se considrer comme tant lui-mme son but et sa fin ; il oublie
quil nest quun rouage dune grande machine dont toutes les parties
doivent marcher daccord ; il sisole, se cloisonne et ne connat plus
que la voie hirarchique (Fayol, 1916, p. 39).
Il considre que les services de ltat utilisent souvent des
pratiques hirarchiques aussi
ridicules que funestes , alors que lutilisation de la passerelle
serait indique pour une plus
grande efficacit. Plus que la crainte des responsabilits, cause
gnralement voque lpoque
en cette matire, il met en cause linsuffisante capacit
administrative des dirigeants . Il
suggre que si le chef suprme exigeait de ses collaborateurs
(...) lemploi de la passerelle et
les dterminait limposer leurs subordonns (...), lhabitude et le
courage des responsabilits
stabliraient en mme temps que lusage du plus court chemin.
(Ibid., p. 40-41) Sil nemploie
pas le concept de coopration, Fayol utilise celui de
collaboration dans le cadre du principe de
coordination qui consiste, notamment, ... mettre de lharmonie
entre tous les actes dune
entreprise de manire en faciliter le fonctionnement et le succs
; (ibid., p. 128).
Dfinissant trois grandes conditions pour une entreprise bien
coordonne2, il soutient que lun
des meilleurs moyens dy parvenir passe par une confrence
hebdomadaire des chefs de service
(ibid., p. 129). Mme dans la trs grande entreprise compose
dtablissements distincts et plus
ou moins loigns les uns des autres, o la coordination est assure
par laction combine de la
direction gnrale et des directions locales aucun procd nest
suprieur la confrence pour
assurer lunit de direction et la convergence des efforts, pour
entraner une collaboration
spontane les divers chefs de service appels poursuivre un but
commun. (Ibid., p. 132-133)
lchelle de ladministration publique qubcoise ce serait la runion
frquente des dirigeants
des organismes centraux de ltat et ceux des MO quil faudrait
considrer cet gard.
2 a) Chaque service marche daccord avec les autres... b) Dans
chaque service, les divisions et subdivisions sont exactement
renseignes sur la part quelles ont prendre dans luvre commune et
sur laide mutuelle quelles doivent se prter. c) Le programme de
marche des divers services et des subdivisions de chaque service
est constamment tenu en harmonie avec les circonstances. (Ibid., p.
129)
-
16
Dans leur prsentation des auteurs majeurs en administration
publique, Shafritz et Hyde
dsignent Chester I. Barnard comme ayant pos les fondements
thoriques pour une analyse
empirique de la communication et de la coopration avec les
employs dans un chapitre de son
livre The Functions of the Executive consacr aux organisations
informelles et leurs relations
avec les organisations formelles (dans Shafritz, Hyde, 8e d., p.
86). En nonant que Barnard
voit lorganisation comme des systmes de coopration o la fonction
des dirigeants est de
maintenir lquilibre dynamique entre les besoins de lorganisation
et les besoins de ses
employs (p. 86), ils attirent notre attention sur les six noncs
autour desquels sarticule la
pense de lauteur. Les quatre derniers paraissent plus pertinents
notre dmarche, que nous
rsumons et traduisons ainsi : 3) que les organisations
informelles donnent lieu la formation
dorganisations formelles et que les organisations formelles sont
ncessaires toute grande
organisation informelle ou socitale; 4) que les organisations
formelles rendent explicites
beaucoup dattitudes, dtat desprit et dinstitutions qui se
dveloppent directement travers les
organisations informelles (); 5) que les organisations
formelles, une fois tablies, leur tour
crent aussi des organisations informelles et 6) que les
organisations informelles sont ncessaires
lopration des organisations formelles comme moyen de
communications, de cohsion et de
protection de lintgrit de lindividu (Barnard, 1938, p. 123).
Pour les fins de notre recherche,
nous dcodons de ces noncs que les organisations informelles et
formelles se nourrissent et
sappuient mutuellement, mais que lauteur ne va pas aussi loin
quaffirmer que toutes les
organisations formelles manent des organisations
informelles.
Les premiers dbats portant sur la responsabilit administrative,
les considrations
dontologiques et la reddition de comptes apparurent vers le
milieu du XXe sicle. Carl Friedrich
estimait que lenjeu de la responsabilit administrative passait
par la voie interne, sagissant de
matires trop spcialises pour le politique, alors quHerman Finer
prnait au contraire la voie
externe par le contrle lgislatif et populaire (Shafritz, Hyde,
8e d., p. 86, 91).
Le modle bureaucratique fait lobjet de nombreuses remises en
question dans la deuxime partie
du XXe sicle. La critique de la bureaucratie porte dabord sur
linefficacit, le cot
prohibitif, les rigidits doprations et de structure pour se
transformer, fin des annes 1970, en
une critique du rle de ladministration publique, de la
pertinence et la possibilit pour ltat de
modeler la socit, de lquilibre des pouvoirs entre les
institutions et les acteurs, de la
-
17
pertinence et de lutilit des frontires juridictionnelles . La
faon traditionnelle de
gouverner la socit ne conviendrait plus aux tches et
circonstances et un changement de
paradigme est prescrit pour passer dune faon de gouverner et
dadministrer par les
bureaucraties et hirarchies aux marchs comptitifs et la
coopration par rseaux. Les
rformes suggres incluent privatisation, drglementation, march
comptitif et
commercialisation. Ladministration publique y est vue comme un
supermarch offrant une
grande varit de services publics o le management par contrat et
rsultat remplace celui fond
sur le commandement, les citoyens sont considrs comme des
consommateurs et la lgitimit
vient de la performance et des cots bas plutt que du respect des
rgles et procdures. (Olsen,
2005, p. 6)
Rsumant la critique de la thorie du rseau lgard de la
bureaucratie, Olsen y dcle des
enjeux dautorit et de pouvoir. Elle prescrit la collaboration et
le consensus dans des
organisations plus flexibles et aplaties, incluant des rseaux
inter organisationnels partageant du
pouvoir. Ladministration publique est renforce et discipline par
la contribution des citoyens et
les partenariats sociaux. Les acteurs publics et privs
interdpendants ont besoin de cooprer, de
persuader, de ngocier et de btir la confiance, tout en ayant
galement besoin de mettre en
commun lautorit lgale, les ressources budgtaires, lexpertise et
leur organisation pour obtenir
de meilleurs rsultats. (Ibid., p. 7)
voquant la difficult de la mesure visant attribuer des relations
de causes effets entre les
caractristiques organisationnelles et les comportements des
acteurs, Olsen estime que les faits
ne permettent pas de conclure la ncessit historique dun
changement de paradigme. Ses
analyses le mnent plutt conclure que la bureaucratie nest pas le
modle dpass quon
prtend, mais une forme qui se combine dautres (rseau, march)
dans lorganisation
daujourdhui; lorganisation bureaucratique est une part du
rpertoire de formes qui se
chevauchent, se compltent et saffrontent dans les dmocraties
contemporaines (ibid., p. 1).
Dans les socits aussi complexes que les ntres, il ne voit pas la
possibilit dorganiser
ladministration uniquement sur la base de lune de ces formes
(ibid., p, 16).
Le mouvement de la rinvention du gouvernement est prsent comme
une raction aux
rformes inspires du NMP en vue dun meilleur gouvernement et non
de moins de
gouvernement , une sorte de troisime voie entre la bureaucratie
et le march, ltat soutenant
-
18
la socit et les marchs plutt que les conduire (ibid., p. 15).
Pour compenser les effets du
courant antrieur minant la coordination et la coopration au sein
de ltat en raison de la
spcialisation et de la fragmentation, ces initiatives mettent
laccent sur la collaboration
horizontale et intgre la livraison de service entre
organisations publiques et niveaux de
gouvernement, tout comme la fusion de dpartements ainsi que la
rintgration et standardisation
des agences3.
1.3.3 Repres situant lvolution de ladministration publique au
Canada et au Qubec
Examinant le nouveau management public sous langle dun possible
paradigme, M. Gow et
Mme Dufour dcrivent les grandes lignes du prcdent paradigme que
Charif et Rouillard4
appellent ladministration publique traditionnelle en indiquant
quil tait proche du modle
bureaucratique de Max Weber et quau Canada il paraissait bien
appropri en raison de sa
correspondance la version canadienne du gouvernement de
Westminster5. Ils observent que la
version canadienne du modle existait peine avant de rencontrer
des difficults avec les
pouvoirs discrtionnaires des ministres et des hauts
fonctionnaires; puis avec larrive de la
ngociation collective dans les annes 1960 qui affectait des
aspects du modle bureaucratique
par la remise en question de la neutralit de la fonction
publique, la politisation de la gestion, la
dvalorisation de la Commission de la fonction publique, tout en
ajoutant la bureaucratisation
par lajout des conventions collectives aux documents directeurs
existants (ibid., p. 693). Le
systme du mrite en vigueur fut contest et ... le ralisme des
doctrines de la responsabilit
3 Qui prend la forme dinitiatives comme joined-up government ou
whole-of-government , horizontalism , reviewing the centre
(Christensen et Laegreid (2006) cits par Bouckaert et al, 2010, p.
4-5). 4 CHARIH, Mohamed et Lucie Rouillard (1997), The New Public
Management . In Charih & Daniels 1997, p. 31 (tableau
comparatif des lments constitutifs de ladministration publique
traditionnelle et du nouveau management public). 5 Lautorit
politique tait concentre entre les mains du ministre et de son
cabinet, une fonction publique neutre et indpendante conseillait
fidlement les responsables lus et excutait la politique publique.
Des rgles juridiques spciales rgissaient la prestation des services
publics et la bureaucratie tant avant tout une administration fonde
sur le droit (Dimock, 1952). Ladministration tant cense tre
impartiale et impersonnelle, vitant ainsi la fois les maux du
clientlisme, de ladministration partisane et de la discrimination
entre les diffrentes composantes de la communaut. Tout ce qui
comptait, ctait le mrite, le mrite de lindividu tel que rvl par les
examens et ladjudication des contrats, et les mrites dautres cas la
lumire du droit et de la politique. Politiquement, les
fonctionnaires devaient rendre des comptes aux ministres qui, leur
tour, devaient rendre des comptes au parlement. En change de
lautonomie et de la scurit, ils acceptaient lanonymat, la
confidentialit et des droits limits en tant que citoyens. Ce modle,
comme celui de Weber lui-mme, tait la fois positif et normatif : il
dcrivait la faon dont les choses fonctionnaient et disait quil tait
la fois bon et invitable quelles fonctionnent de cette faon. (Gow
et Dufour, ..., p. 692-693).
-
19
ministrielle et du contrle parlementaire des dpenses publiques
tait srieusement mis en doute
(Kernaghan 1979 ; rapport Lambert 1979). Les auteurs en dduisent
que le point commun
tous ces lments est que lvolution de ltat a cr des conditions
qui ont remis en question le
paradigme dominant. (Ibid., p. 693-694)
Par ailleurs, en dressant ltat des recherches en administration
publique publies au Qubec
entre 1965 et 1992, M. Gow donne un aperu des problmatiques et
des vnements dune partie
de la priode qui nous intresse en tentant de faire le lien entre
la recherche et les contextes
politique, conomique et social6. Subdivisant la priode tudie en
trois segments, il qualifie la
sous-priode 1965-1973 dapoge de la planification, ... celle du
plus grand optimisme quant
la possibilit de planifier rationnellement les activits de ltat.
Lauteur indique quaprs une
dcennie intense en production de rapports de grandes commissions
denqute tant au fdral
quau Qubec, ... aprs une priode dextension considrable des
droits individuels et
collectifs, le Qubec semblait prt continuer sur cette lance, la
suite de llection en 1970 de
celui que lon prsentait alors comme un jeune technocrate ,
Robert Bourassa (p. 72-73).
Il situe les annes 1974-1981 sous le signe des annes de
contestations et rvaluations qui
samorcent avec un ralentissement des lans rformistes du
gouvernement Bourassa et un style
de gestion par exception. Il voit dans llection du gouvernement
du Parti qubcois en 1976 la
reprise des interventions tatiques ayant caractrises la
Rvolution tranquille [priode de grands
changements au sein de la socit qubcoise et de son tat] et le
ramnagement des structures
et pratiques de ltat, une poque o se ... manifeste le souci
grandissant dun contrle
politique de ladministration (p. 76) . M. Gow qualifie la
troisime sous-priode (1982-1992) de
remise en question de ltat et de ladministration , la crise
conomique qui frappe compter
de 1982 amorant une dcennie de compressions budgtaires et
deffectifs (p. 81) qui reprendra
avec la nouvelle crise du dbut des annes 1990. Cest aussi une
priode paradoxale en ce que le
mouvement vers laccs lgalit ne diminue pas malgr la crise :
Cest donc une priode contradictoire : dune part, le secteur
public a mauvaise presse, le personnel politique semble gagn aux
ides du Public Choice linstar du Premier ministre britannique,
6 GOW, James Iain (1993), Les problmatiques changeantes en
administration publique (1965-1992), Revue qubcoise de science
politique, no 23, hiver 1993. Se basant sur un inventaire fait en
1983, il observe que trois fois plus douvrages sur ladministration
publique concernent que le Qubec que toute autre province
canadienne (p. 60).
-
20
Margaret Thatcher (voir Borins, 1988) ; dautre part, toute une
srie de problmes touchant lenvironnement, la technique, la vie
prive et lgalit semblent appeler toujours des solutions engageant
ltat (p. 82).
Lauteur observe que les difficults financires de ltat qubcois et
dautres tats fournissent
de nouveaux sujets dtude et un repositionnement des
problmatiques en recherche :
Les analystes politiques pluralistes maintiennent leurs
approches, mais ils doivent tenir compte la fois de la demande de
moins dtat venant des principaux partis politiques, ainsi que de la
politisation accrue de la direction administrative. Le courant de
sociologie critique, linstar du mouvement syndical, perd beaucoup
de son mordant. Par contre, le Public Choice et les analystes
conomiques ont une bonne coute, mme si leur vrification connat un
succs mitig, du moins en ce qui concerne la bureaucratie. Le
management prend de plus en plus de place, mais cest au prix dune
plus grande politisation. Mme le droit innove en portant une
attention accrue aux problmes juridiques de la gestion et aux
aspects gestionnels du droit. (Gow, 1993, p. 86-87).
Dans la mesure o le personnel politique et celui de
ladministration publique sintressent aux
travaux des chercheurs, ils se trouvent informer des modles
trangers. Lauteur estime que les
chercheurs universitaires ont une influence considrable par ...
leurs publications, par leur
participation aux tudes et enqutes ainsi que par leur travail
peu connu de conseillers en gestion
... et il en trouve de nombreux exemples au Qubec ... en droit
administratif, en gestion
financire et du personnel, dans les dbats sur la privatisation
et la drglementation et dans les
questions concernant limputabilit. (Gow, 1993, p. 88)
1.3.4 Repres situant lvolution de ladministration publique au
regard des thories de lorganisation
Tout en ayant en commun la recherche de lefficacit, les
diffrents thoriciens de lorganisation
de lpoque classique, du dbut XXe sicle la fin des annes 1970,
ont abord les liens entre
lorganisation et lindividu, les thories privilgiant lun ou
lautre de ces ples, lorganisation
ayant toutefois domine comme niveau danalyse; la reprsentation
de lorganisation prend la
forme soit de structures de dcisions, de systme social ou de
structure fonctionnelle et partir
des annes 1960, elle est de plus en plus reprsente en fonction
de ses liens avec
lenvironnement (Rouleau, 2007, p. 73-74). Les thories reposent
sur une ... conception
atomise et rductrice de lindividu ... soit vacu du discours ou
dfini par une caractristique
unique ... , telle son comportement conomique, affectif ou sa
rationalit. Lorganisation est
gnralement dfinie comme un ensemble dont les parties sont
interrelies afin dassurer la
coordination des activits des individus en vue de la ralisation
dobjectifs communs (ibid., p.
74).
-
21
Dans les annes 1970, un changement sopre dans les thories des
organisations avec la fin
dune illusion..., celle de la possibilit de rationaliser les
organisations. Les organisations
seront de plus en plus conceptualises comme des ensembles
imparfaits sujets divers
fonctionnements et fonds sur des diffrences. (Ibid., p. 75) Les
thories de la priode 1980-
1990, que L. Rouleau qualifie de nomodernes, portent les traces
de la complexit des
entreprises : elles sont devenues pluridisciplinaires et les
reprsentations de lorganisation, de
lindividu et de lenvironnement qui les caractrisent se sont
transformes. (Ibid., p. 153) Au
lieu de structure ou systme, lorganisation est plutt prsente
comme un ensemble se
composant de multiples relations dont le type dpend de langle
disciplinaire adopt. Elles font
une place plus importante lindividu de sorte quelles sont ...
moins dterministes et
objectives que les approches classiques.
Dans ces approches qualifies aussi de contemporaines, la
reprsentation de lenvironnement est
plus complexe en ne considrant pas seulement les autres acteurs
conomiques autour de
lentreprise, mais aussi les ordres professionnels et ltat
(ibid., p. 154). Si lorganisation y est
plus fragmente, il sagit toujours dune organisation en quilibre
et participant la
reproduction de lordre organisationnel. Ces thories ont en
commun le projet de comprendre
comment il se fait que des individus ayant des intrts divergents
arrivent cooprer. (Ibid., p.
155). Tout en renouvelant les approches classiques, elles se
situent dans leur prolongement et
nont pas abandonn le projet de rationalisation lorigine des
thories des organisations.
(Ibid., p. 156)
Les approches qualifies de lavant-garde (fin des annes 1990 et
dbut des annes 2000) tentent
de ... rconcilier les paradoxes et les oppositions dans les
thories des organisations. Tout en
tentant de construire des liens thoriques entre des opposs (le
local le global, les individus la
collectivit, les pratiques les institutions, lobjectif le
subjectif), Mme Rouleau observe une
promotion du pluralisme dans les thories des organisations (des
ides, de la reconnaissance des
acteurs, dans le temps et du pluralisme disciplinaire).
Dans un contexte de tournant du sicle marqu par la fin de la
guerre froide, linterconnexion de
zones dchanges, les rles cls jous par les entreprises
transnationales et mondiales, les
scandales conomiques dans la gestion de grandes entreprises, la
monte de lconomie du
savoir et des connaissances, lmergence de nouveaux enjeux
sociaux, lclatement
-
22
disciplinaire en thories des organisations se poursuit sur le
plan thorique. De nouvelles
thmatiques apparaissent (langage, temporalit, motions, humour,
spiritualit) portes par les
points de vue de la construction sociale, des thories critiques
et du postmodernisme, en raction
aux approches antrieures, mais fournissant de nouvelles pistes
de rflexion sur les
organisations. Elles accordent une grande importance lindividu
et moins lorganisation
reprsente comme un construit social; la dichotomie entre
lorganisation et son environnement
sefface, car elle est le reflet de tendances sociohistoriques
plus larges quil faut ramener
dans lanalyse des organisations. (Ibid., p. 218) Ces approches
accentu