论管理的社会化及其合作治理(The Socialization of Management and Collaborative Governance)

收稿日期:2014-04-10作者简介:张乾友(1986— )，男，重庆人，南京大学政府管理学院助理研究员，主要研究方向为公共行政理论。基金项目:本文为国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(11＆ZD070) 的阶段性成果，同时受江苏服

务型政府建设研究基地(南京理工大学)开放基金项目资助。

2014 年第 4 期

总第 76 期

江苏行政学院学报

Journal of Jiangsu Administration InstituteNo． 4，2014

General No． 76

行政学研究

论管理的社会化及合作治理———对管理外包现象的理论分析

张乾友

(南京大学 政府管理学院，南京 210023)

摘要:20 世纪后期以来，“外包”成为了组织管理的一种常见手段，并构成了今天公共管

理和私人管理中最显著的特征。外包改变了管理的性质，将管理从一种组织活动变成了一种

社会化的活动。管理的社会化开辟了解决管理问题的多元途径，但也造成了“权责一致”这一

传统组织原则的失效，使管理变成了一种不负责任的管理。社会化的管理活动呼唤合作治理

的管理模式，这种模式要求颠覆管理理论对“核心能力”与“非核心能力”、“掌舵”与“划桨”的

传统划分，而在管理过程充分开放的基础上建立管理主体间的合作关系。在社会化条件下，

唯有合作治理才能成为负责任的管理模式。关键词:管理外包;管理社会化;合作治理

中图分类号:D035． 1 文献标识码:A 文章编号:1009-8860(2014)04-0113-07

自 20 世纪后期以来，随着“外包”这种管

理手段得到了几乎所有组织的广泛运用，无论

私人管理还是公共管理都日益呈现出社会化的

特征，而不再纯粹是一种组织现象。作为一种

组织现象，管理活动的基本特征在于管理主体

的唯一性，每一个组织都只拥有一个唯一的管

理主体，进而，管理的实现和改进也更多取决于

管理主体自身的某些要素，如管理主体的结构、体制和人员等。作为一种社会现象，社会化的

管理与传统组织管理有了很大的区别，它在管

理的主体上出现了多元性，使外部的社会力量

也成为了组织的管理主体。进而，管理的实现

和改进就不再仅仅取决于某一管理主体自身的

某些要素，而更多取决于多元管理主体之间的

关系了。事实上，社会化的管理活动要求的是

多元主体间的合作，通过合作来共同解决各个

组织所面对的管理问题。这预示着一种合作治

理模式的生成。未来，无论私人管理还是公共

管理，必然都是通过多元主体间的合作而得到

实现的。为了更好地促进这种合作，管理学研

究需要自觉承担起合作治理的研究职责。

一、组织管理中外包的兴衰

比较国家与政府两个概念可以发现，国家

是一个政治实体，而不是一个组织实体，所以，

311

以国家为对象的科学研究只能是政治学，而不

是管理学。另一方面，政府虽然也是国家这一

政治实体中的一部分，却具有更为纯粹的组织

实体的特征，所以，与国家不同，政府是可以被

纳入组织视角之中的。因此，当学者们从组织

的视角出发来观察和审视政府行为与活动时，

他们所从事的也就不再是政治学，而是管理学

研究了。当然，在这里，管理学是以行政学的面

目出现的。同时，应该看到，除了政府，国家中

还存在许多其他的组织，事实上，国家就是由包

括政府在内的各种组织构成的，但作为一个整

体，国家又不能简单地被看作一个组织。所以，

国家中存在管理的活动，我们可以用管理学的

知识来解释国家内部的具体组织的管理活动，

但在整体上，管理学却无法解释国家本身的存

在及其行动，因为作为政治实体，国家并不是一

个管理的领域。作为国家的核心构成部分，政

府也是一个政治实体，但从管理学的立场出发，

我们则倾向于将其视为从国家中剥离出来的一

个相对纯粹的组织实体———这正是威尔逊、古

德诺等学者在阐述“政治—行政二分”原则时

所怀有的目的。只有这样，行政学的存在才能

够具有正当性，进而，行政学者才能从组织视角

出发提高政府管理的科学化水平。在古典管理学的理解中，组织是一个封闭

的实体。这并不是说组织与外部环境之间没有

任何的交流，而是说这样的交流并不构成组织

的关键职能。组织中所有关键职能的履行一定

是发生在一个封闭的循环过程中，并由组织内

部的机构来予以承担的。正是这种封闭性赋予

了组织以完整性，否则，如果某些关键性的组织

职能被转移给了外部机构，组织就失去了它的

完整性。在古典管理理论看来，任何不拥有实

质性职能的“皮包公司”都不是严格意义上的

组织，但 20 世纪后期以来的现实则是，这样的

“皮包公司”正堂而皇之地成为了世界经济舞

台中的主角，甚至政府也通过“外包”、“购买公

共服务”等方式将自身的许多职能推向社会。这样的发展在改变学者们关于组织的理解的同

时，也驱使学者们对管理的性质作出新的思考。当外包成为私人管理与公共管理中一种共

同的普遍现象时，学者们想到的第一个问题是:

“它是一种新事物吗?”答案是否定的。事实

上，外包的历史非常古老，如古罗马和古代中国

均出现过“包税制”，即政府将税收这一最为核

心的统治职能外包给私人主体。迟至资产阶级

革命前后，英法等国仍然存在不同形式的包税

制度。根据弗里曼的考察，在 20 世纪以前的很

长一段时期内，“实际上我们现在认为‘传统

上’具有公共性的每一项服务或功能，包括收

税、消防、福利、教育与治安，都曾经一度是由私

人担负的”［1］(PP324-325)。这种现象是如此常见，

以至于卡卡巴德斯(Andrew Kakabadse and Na-da Kakabadse) 得出了这样的结论:“在工业革

命之前和期间，出于提供特定服务而建立起来

的契约关系是政府与私人企业间的经济组织的

一个基本要素。”［2］(P189)这一情况在进入 20 世

纪之后发生了改变，其原因是批量生产技术的

引入。“批量生产技术在 20 世纪的引入将由

无数水平契约关系构成的经济景观变成了垂直

整合的大型企业。对交易要求的管理逐渐内部

化 到 了 组 织 之 中，结 果，外 包 就 衰 落

了”［2］(PP189-190)。借用科斯的分析框架［3］(P7) ，批

量生产技术实质上是一种降低“行政成本”的

技术，随着这种技术的引入，由企业自身来进行

生产所需付出的“行政成本”得以低于通过与

其他组织间的契约关系来进行生产所需付出的

“交易成本”，结果企业就将生产过程从组织之

间收回到了组织内部，相应地，外包也就让位给

了大型组织。同样的情况也发生在政府身上。根据民主原则的理论设定，税收、消防、福利等

都是理所当然的政府职责，但由于行政成本过

于高昂，在 20 世纪以前，政府没有能力完全依

靠自己来承担这些职责。随着具有技术优越性

的官僚制的成熟，政府组织的行政成本大大降

低，政府就有能力来主动承担这些职责了。所

以，进入 20 世纪之后，前述事项大都国家化，变

成了由国家“自然垄断”的职能。这是一段从

组织化到国家化的发展历程，它奠定了 20 世纪

的组织支配和“国家主义”的治理格局。［4］

到了 20 世纪后期，大型组织的“官僚病”日益明显地暴露了出来，大大增加了政府的行

政成本。由于物流、通信以及信息技术的发展，

市场的交易成本大大降低。在这两方面因素的

411

共同作用下，外包再度兴起，将社会经济职能与

公共职能的履行重新从纵向整合转向了横向整

合。根据美国管理协会 1997 年对 600 家大型

企业的调查，所有被调查企业均外包了某些职

能。外包的领域除了最常见的信息系统，也包

括财务、会计、制造、薪酬、维护、人事等。在被

调查企业中，五分之一外包了其财务或会计职

能中的至少某些部分，另五分之四则外包了一

种或更多完整的管理职能。［5］(P636)同时，在公共

领域，20 世纪 70 年代以来，世界各主要国家的

政府均推行了以市场化、私有化为导向的行政

改革，并主要通过外包这一手段而在公共组织

与私人组织之间建立起了广泛的契约关系和伙

伴关系。这种发展改变了行政法对政府管制的

传统定义。根据弗里曼的意见，在存在广泛的

外包与部门间伙伴关系的前提下，政府管制已

经不再是一种单一行政的模式，而变成了“混

合行政”模式。在这种模式中，“个人、私人企

业、金融机构、公益组织、国内外标准设定机构、行业协会、工会、商业网络、咨询委员会、专家小

组、自我管制组织和非营利组织，都有助于履行

我们至少在法律理论上认为应当由行政机关独

自履行的管制职能”［1］(P141)。20 世纪后期以来外包的复兴与盛行得益

于管理学家对组织“核心能力”的发现。普拉

哈拉德与哈默尔指出:“在 1980 年代，对最高执

行官的评价关注的是他们对他们的企业进行结

构调整、理顺关系和减少层级的能力。到了 90年代，对他们的评价则取决于他们识别、培养和

开发使增长成为可能的企业核心能力的能力，

事实上，他们需要对企业的概念本身进行重新

思考。”［6］(P2)核心能力的概念意味着，在企业的

所有能力中存在核心与非核心的区分。其中，

核心能力可以直接助益于增长目标的实现，因

而是企业需要加以维护和增强的，非核心能力

则并不直接作用于增长的目标，因而可以被外

包给外部机构或个人。由此，“大型企业知道

了应该将自己‘分类’成不同的组成部分。一

些部分应该成为核心业务，其他部分可以被出

售”［7］(P222)。可见，核心能力的概念使组织的外

包行为得到了理论上的证明，进而推动了这一

现象的不断扩散，使它成为了今天组织管理中

最引人瞩目的一股趋势。

二、管理外包的社会含义

与外包的流行相伴的是咨询行业的繁荣。20 世纪后期以来的外包潮流区别于此前外包

现象的一大特征是它极大地刺激了咨询行业的

发展，突出了咨询机构在现代管理活动中的角

色和地位。这就是朗斯戴尔与考克斯所看到

的，随着“‘核心’的观念变成了主导性的，咨询

机构的影响不断扩大，并鼓励企业遵循它们的

建议，管理者则开始重新审视垂直整合与自给

自足的传统观念”［8］(P446)。咨询行业崛起的原

因是多方面的。首先，它是社会分工进一步细

化和专业化的结果。现代大型组织虽然拥有完

整的职能结构和体系，但随着社会分工的不断

细化，这些大型组织也出现了力有不逮的情况，

因而需要求助于在某些方面更加专业的咨询机

构。其次，它是现代组织管理结构的产物。现

代组织的管理结构是由董事会、经理人以及具

体部门的主管三方构成的，而与现代管理学所

强调的专业管理相反的是，这一管理结构中的

前两大要素在很多情况下都不是专业人员，这

就使他们在很多情况下无法理解具体业务部门

的工作和计划，在需要做出涉及这些部门的决

策时就可能产生内部冲突。而当管理结构中的

各方关于某项决策出现了冲突时，他们就迫切

需要引入外部的专业性意见来调停冲突，帮助

组织做出决策。当咨询机构因为这样的原因而

被引入一个组织的管理活动时，它们就充当了

组织中各方权力和利益斗争之工具的角色。“因此对顾问的需求不仅仅是由战略的象征性

的吸引力所解释的，而同样源于顾问帮助管理

者阐述他们对于世界的理解的能力”［9］(P341)。在产业属性上，咨询行业属于服务业。通

常而言，咨询机构的工作也就是为其他组织提

供各种专业性的服务，因此，人们经常把咨询行

业看做一个因为服务外包而衍生出来的新兴行

业。然而，经过几十年高速发展之后，今天的咨

询机构已经不再仅仅是一个服务提供者，而是

成为了组织世界中一个流动的管理主体，它们

在提供咨询服务的同时，实际上已经参与到了

511

它们所服务组织的内部管理之中。在今天，管

理者通过引入咨询机构来推动某项管理举措是

非常常见的现象。而在这样的情形中，咨询机

构虽然可能只是组织内部各方博弈的一颗棋

子，但出于维护自身行业地位的需要，它必须坚

持必要的专业性。同时，对组织内部的各方来

说，出于彼此博弈的需要，它们也必须尊重咨询

机构的这种必要的专业性。而当咨询机构提供

的这种相对独立于组织内部各方利益诉求的专

业意见被吸纳到了组织管理中时，咨询机构就

作为外部主体而实际地承担起了相对独立的管

理职能，成为了组织管理中的一个外部管理主

体。在这个意义上，咨询行业的崛起意味着外

包发展到了一个新的阶段，即从服务外包发展

到了管理外包的阶段，组织不再只是通过外包

来购买外部机构提供的服务，同时也通过外包

把自身的某些管理职能转移了出去。咨询机构对组织变革的介入产生了两方面

的影响。一方面，它发出了变革的信号，从而使

人们对组织产生了一种好的预期。“对于营利

性组织而言，发出这样的信号至关重要:机构的

分裂在投资者眼里是某种标志，意味着该企业

将会发生变化;而这样的变化哪怕再糟糕，也往

往会抬升股票的价格”［10］(P37)。另一方面，它也

增强了组织变革的不确定性，尤其是增强了变

革责任 的 不 确 定 性。“通 过 聘 请 顾 问，位 于

MP3 播放器核心的高层管理人员能够将做出

痛苦决定的责任从他们自己身上卸除。中央处

理器发布命令，却逃避责任。在实践中，基本上

没有顾问会在事后加入他们所改组的企业，因

而他们也无需承担什么责任”［10］(P37)。由于咨

询机构大量承担起了直接的管理职能，组织管

理者得以躲在幕后，只需发布一个命令，便可让

组织像一个 MP3 播放器一样随意组合其运行

的内容和方式，而且，这些管理者还无需对他们

的决定负责，因为他们不是这些决定的实际执

行者，甚至可以宣称不是这些决定的实际决策

者。如果这些决定被证明是正确的和成功的，

那么，无论咨询机构、管理者还是组织本身都将

因此而受益。反之，如果这些决定对组织造成

了危害，咨询机构无需承担任何责任，管理者也

可以最大限度地排除自身的责任，而组织本身

则将遭受实质性伤害。不仅企业，政府也是如

此。“哈佛学者杰弗里·萨克斯用波兰来做自

由市场实验，但他并没有以政府官员的身份留

在波兰。被改组过的波兰经济如今仍处在挣扎

着康复的过程中，可是萨克斯早已回到美国，潇

洒地研究环境问题去了”［10］(P37)。咨询机构的

介入增强了组织的变革能力，但同时也悬空了

相应的责任机制，从而增大了变革的风险。顾名思义，外包意味着组织职能的外部化，

而这种外部化在本质上是一种社会化，即组织

职能的履行不再完全是一个组织过程，而是变

成了一个社会过程。咨询行业的崛起标志着外

包从单纯的服务外包发展到了管理外包的阶

段，也就意味着组织管理也发生了社会化，变成

了一个社会过程。在一个外包的世界中，管理

本身已经不再是组织管理者的专属职能，而变

成了组织管理者与社会化的管理机构之间的一

种共同职能。当然，在理论上，组织可以拒绝管

理外包，拒绝社会化的管理机构对自身管理过

程的介入，但由于“旋转门”———即管理者在组

织与社会化的管理机构间的流动———现象在公

私管理中的广泛存在，组织管理者实际上有着

强烈的动机来鼓励外部机构对组织管理过程的

介入，因为通过与这些外部机构建立联系，他可

以为自身的职业发展准备一条退路，在某些情

况下，甚至可以是一条进路。因此，在现实中，

以咨询机构为代表的社会化的管理机构对组织

管理的介入不断加深，相应地，组织管理的社会

化程度也不断提高。这不是私人管理中的独有

现象，也在公共管理中得到了充分的发展。在

国内行政学者中，陈庆云较早指出了“公共管

理社会化”的现象，且对其作出了全面分析［11］，

而乔耀章对公共管理这一概念的理解本身就包

含了“社会性”与“社会化”的内容。［12］

管理的社会化在理论与实践两方面都产生

了非常重要的后果。在理论上，随着管理变成

了一个社会过程，作为组织研究的管理学在许

多方面失去了解释能力。当管理学研究仍然醉

心于对组织过程的技术性描述时，实际上无助

于我们对作为一个社会过程的管理活动的理

解。在一个社会化的管理世界中，管理学应当

超越狭隘的组织理论，而自觉培育出社会理论

611

的宏观视野。在实践上，管理的社会化将管理

活动的重心从组织内部的各种关系转移到了组

织之间的各种关系，而这一方面开拓了解决管

理问题的多元途径，另一方面加大了管理问题

所面对的不确定性，带来了将简单问题复杂化，

甚至变得不可解决的可能。事实上，管理的社

会化已经打破了“权责一致”原则，外部管理机

构在履行管理职能的过程中临时性地掌握和行

使了组织权力，但却并不需要为此承担什么责

任，因为这种责任早已被它与组织所签订协议

中的“免责条款”规避掉了。在社会化的管理

世界中，组织管理的传统责任机制已不敷应用，

新的责任机制则尚未建立起来，结果就极大地

增强了这个管理世界的不确定性，而由于我们

每个人都处在某种或某些管理活动与关系之

中，结果就使我们每个人的生活以及整个社会

都陷入了高度的不确定性之中。［13］

三、对社会化管理活动的合作治理

在公共部门中，因为管理的社会化而导致

的责任缺失引起了行政法学家的警惕。如弗里

曼所说:“私人主体愈来愈多地履行传统的公

共职能却又摆脱了通常与公权力的运用相伴的

严格审查，在这种情况下，私人的参与确实会引

起对责任性的关注，使不受制约的行政机关裁

量权相形见绌。”［1］(P142)有鉴于此，一些行政法

学家主张对参与到公共管理中的私人主体进行

更严格的限制，“其中最常见的四种机制是:将

私方当事人视作‘政府主体’以便施以宪法性

的要求;执行禁止授权学说或适用正当程序条

款以宣布对私人的授权无效;将程序性的控制

扩张到私人主体;最后，向私法注入要求公平与

理性决定的公法规范。某些学者还更进一步，

主张某些关键性的功能应作为国家的排他性责

任加以保留。”［1］(P356)但在弗里曼看来，仅仅通

过将原本适用于公共机构的行政法扩展到参与

公共管理的私人主体的做法并不能解决责任性

的问题，甚至可能适得其反。这是因为，规制意

味着成本，而政府的行政成本在很大程度上就

是规制的成本，这种成本虽然保障了政府在权

力行使中的责任性，却导致了政府在处理许多

管理事务上的低效，既浪费了社会资源，又不能

满足社会公众的治理需求。在某种意义上，20世纪 70 年代以来公共部门中的私有化浪潮之

所以得以发生，就是因为私人机构没有规制成

本，因而可以更灵活、高效地满足社会需求，而

当这些私人机构实际地这么去做了时，就承担

起了一种公共责任。正是在这个意义上，弗里

曼认为:“民营化可以成为一种‘公共化’的手

段，私人主体藉此可以更多地投身于传统上的

公共目标。”［1］(P577)反过来，如果我们采取了上

述几种机制，对私人机构进行更严格的规制，让

它们变得与政府一样笨拙、低效，则同样是不利

于公共责任的实现的。为此，弗里曼提出，对于

公共管理的社会化及其后果，加强规制并不是

一种正确的解决方案，相反，它需要的是一种合

作的观念和模式，通过管理过程中各方的合作

来共同治理社会化管理中的各种问题。弗里曼的分析虽然针对的是公共管理中的

情况，同样也适用于私人管理。不同的是，作为

平等的市场主体，任何企业组织都无法把自身

的规则体系强加在外部机构身上，因而，它们不

能像政府一样通过加强规制来保障外部机构的

责任性。对企业而言，将外部机构纳入自身控

制的最有效的办法是将其兼并，也就是把横向

关系重新变成纵向关系。显然，这种办法是与

20 世纪后期以来的组织发展趋势相悖的。虽

然兼并也是今天经济活动中的一个重要现象，

但企业应当兼并的都是能够提高其核心能力的

外部机构，而不是承接早已被归入企业非核心

能力因而被外包出去的那些职能的外部机构。事实上，兼并与外包都是企业提高自身竞争力

的一种手段，而如果企业把已经被外包出去的

那些非核心职能重新纳入进来，结果必将增加

企业的成本，进而造成竞争力的下降，甚至威胁

到企业的生存。不仅如此，外包未必能带来效

率的提高，并隐含着质量风险。［14］(P98)所以，对

于私人管理的社会化及其后果，我们同样需要

寻找一种新的观念与模式，同样需要诉诸于合

作，在合作治理中应对它所带来的一系列问题。宾汉姆等人认为:“合作式公共管理既不

是自上而下的，也不是自下而上的，它是横向的

公共管理。”［15］(P15)当前，这种横向的公共管理

711

是以“分工—协作”的方式展开的，管理过程中

的各方拥有的是一种分工—协作的关系。具体

而言，它们之间的分工是“掌舵”与“划桨”的分

工，如奥斯本与盖布勒所说，政府拥有的是“掌

舵”的职能，其他管理主体则执掌了“划桨”的

职能。［16］(P1)在这里，奥斯本与盖布勒对“掌舵”

与“划桨”的区分同普拉哈拉德与哈默尔对“核

心能力”与“非核心能力”的区分具有异曲同工

之处，而这两种区分在现实中造成的影响也是

殊途同归。“核心能力”观念的提出宣告了私

人管理中外包时代的到来，“掌舵而不是划桨”口号的流行则引领了公共管理中的外包潮流，

它们都帮助人们扫清了对管理社会化的认识障

碍，赋予了这种发展以理论和观念上的正当性。另一方面，无论“掌舵—划桨”还是“核心—非

核心”，都存在一种“中心—边缘”的结构，在这

一结构中，掌舵者与划桨者、核心职能的承担者

与非核心职能的承担者之间的地位是不平等

的，正是由于这种不平等，它们间的关系才是一

种分工—协作的关系，而不是合作的关系。进

而，正是由于不同管理主体之间不存在真正意

义上的合作，才造成了普遍的责任缺失，因为居

于中心的掌舵者总是希望把责任推给划桨者，

而划桨者则因为它居于边缘而根本就没有能力

承担起这样的责任。所以，无论公共管理还是

私人管理，当前面临的最紧迫任务都是在不同

管理主体之间建立起真正的合作关系，进而使

社会化了的管理问题得到合作式的治理。合作治理反对赢家通吃的丛林法则。赢家

通吃是传统公共管理中经常出现的一种模式，

它是代表性政治的一个逻辑产物。这种模式强

化了不同管理主体间的“中心—边缘”结构，因

而，它虽然也提供了解决特定问题的一种方案，

实际上却造成了新的更严重的问题，所以是需

要在合作治理中予以抛弃的。合作治理也反对

利益合谋。如果说赢家通吃的情况主要存在于

公共管理中的话，利益合谋则是普遍存在于公

共管理和私人管理中的一种现象。利益合谋实

际上是一种分赃，它是组织管理者在与外部管

理机构的意见之间出现了冲突时，通过割让某

部分利益来与外部机构进行分享的方式而达成

双方间的一致，从而得出共同的解决方案。但

这种解决方案并不是合作的产物，而只是合谋

的结果。因为这种合谋，外部机构丧失了其专

业立场，也就不能承担起对共同管理问题的专

业责任。事实上，无论赢家通吃还是利益合谋，

都属于零和博弈的范畴，它们的区别在于，赢家

通吃是让博弈中的输家承担了博弈的代价，利

益合谋则是将博弈的代价转嫁给了没有参与博

弈的管理客体。但无论属于哪一种情况，管理

问题事实上都没有得到解决，因为这两种解决

问题的方式都是不负责任的。作为一种负责任的管理方式，合作治理需

要管理过程拥有更高程度的开放性，进而，管理

主体之间才能开诚布公地商讨彼此互益的解决

方案。社会化的管理要成为负责任的管理，需

要管理过程和关系的充分开放和透明，只有这

样才能明确责任的归属，才能保证管理过程中

任何一方都无法转嫁责任，进而才能驱使它们

都主动承担起本就属于自己的责任。然而，各

守其责并不等于合作，中心与边缘都各守其责

并不能改变它们间的不对等关系，也不能在它

们的关系中生成合作。合作治理需要将管理社

会化的成果继续向前推进，让社会化的管理过

程成为平等主体间的合作过程。这既是对传统

管理理论的颠覆，也是对既有组织管理模式的

颠覆，而要完成这种颠覆，就需要改变我们关于

“核心能力”与“非核心能力”、“掌舵”与“划

桨”的认识，尤其不能从这种划分出发来理解

管理主体间的关系。合作治理需要明确的观念

是，在不同管理职能之间确实存在“核心能力”与“非核心能力”、“掌舵”与“划桨”的区别，但

这种区别并不是不同管理主体间的区别。在合

作治理模式中，所有管理主体都既可以承担核

心的或者说掌舵的职能，也可以承担非核心的

或者说划桨的职能，具体承担哪一种职能是由

管理过程和活动的需要决定的，而不是由它们

的身份决定的。这 样 一 来，尽 管 区 别 仍 然 存

在，但由于这种区别获得了流动性，也就不再

表现为中心与边缘间的对立了。只有当中心

与边缘的对立得以消除时，社会化的管理过

程才真正成为一个合作治理的过程，而合作

式的管理活动也才真正成为一种负责任的管

理活动。811

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责任编辑 思 源

On Socialization of Management and Cooperative Governance———Theoretical Analysis of Management Outsourcing

ZHANG Qian-you

(School of Government Administration，Nanjing University，Nanjing 210023，China)

Abstract: Since the late 20th century，“outsourcing”has become a frequently used method in organizing manage-ment，and constitutes the most evident feature of today's outsourcing of public management and private management． Out-sourcing has changed the nature of management，turning management from an organizational activity into a form of social ac-tivity． The socialization of management has opened up diverse channels for solving management issues，yet it has alsocaused the failure of“consistency in power and accountability，”one of the traditional organizational principles，so thatmanagement becomes an irresponsible act． Socialized management activities call for a new mode of cooperative governance，

which requires the subversion of the traditional division in management theory about“core competencies”and“non-corecompetencies”，“steering”and“rowing”activities． On the basis of adequately open mode in management，a managementpartnership between the main agencies can be established． Under the socialized conditions，cooperative governance is theonly means to achieve responsible management．

Key Words: management outsourcing; socialization of management; cooperative governance

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