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UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
TESIS DOCTORAL
EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS. COHERENCIA CON LOS
POSTULADOS DEL ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO EN ARAS DE SU
ESTRUCTURACIN EN FUNCIN DE LOS INTERESES PBLICOS
Autor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa
Director:
Luciano Parejo Alfonso
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO DEL ESTADO
Getafe, febrero, 2010
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TESIS DOCTORAL
EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS. COHERENCIA CON LOS
POSTULADOS DEL ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO EN ARAS DE SU
ESTRUCTURACIN EN FUNCIN DE LOS INTERESES PBLICOS
Autor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa
Director: Luciano Parejo Alfonso
Firma del Tribunal Calificador:
Firma Presidente: Toms de la Quadra-Salcedo y Fernndez del
Castillo
Vocal: Luis Ortega lvarez
Vocal: Jos Luis Benavides Russi
Vocal: Jaime Rodrguez Arana
Secretario: Agustn de Ass Roig
Calificacin:
Getafe, 25 de febrero de 2010
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A Felipe, Margarita, Silvana y obviamente a Simone
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Con el ms profundo reconocimiento a mis profesores
Fernando Hinestrosa
Carlos Restrepo Piedrahita
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La microloga del anlisis histrico de la concesin puede ayudarnos
a
captar el sentido macrolgico de la historia del Estado
Jos Luis Villar Palas
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ABREVIATURAS
AA Administracin de Andaluca
ADC Anuario de Derecho Civil
AFDI Annuaire Franaise de Droit International
AJ Actualit Juridique
AJA Actualidad Jurdica Aranzadi
ANP reas Nacionales de Parques
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BJC Boletn de Jurisprudencia Constitucional
CAR Corporacin Autnoma Regional
CCAR Corporaciones Autnomas Regionales
CDFUE Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea
CE Constitucin Espaola
CEDH Comisin Europea de Derechos Humanos
Cedh Convenio Europeo de Derechos Humanos
Ces Consejo de Estado
CESE Consejo Econmico y Social de Espaa
CGPJ Consejo General del Poder Judicial
CIJ Cour International de Justice
CN Constitucin Nacional
CSJ Corte Suprema de Justicia
DA Documentacin Administrativa
GC Giurisprudenza Costituzionale
GDA Giornale di Diritto Amministrativo
GG Grundrechte Gesetz
GI Giurisprudenza Italiana
GU Giurisprudenza Urbanistica
POT Plan de Ordenamiento Territorial
RarAP Revista Aragonesa de Administracin Pblica
RarDA Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
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RAP Revista de Administracin Pblica
RCDP Revista Critica di Diritto Privato
RCEC Revista del Centro de Estudios Constitucionales
RDA Revista de Derecho Administrativo [Argentinna]
RDE Revista di Diritto Europeo
RDI Revista di Diritto Internazionale
RDP Revue de Droit Public
RDPI Revista de Derecho Procesal Iberoamericano
RDU Revista de Derecho Urbanstico
REALA Revista de Estudios de la Administracin Local y
Autonmica
REDA Revista Espaola de Derecho Administrativo
REDC Revista Espaola de Derecho Constitucional
REP Revista de Estudios Polticos
RESP Revista Espaola de Salud Pblica
RFAP Revue Franaise dAdministration Publique
RFDA Revue Franaise de Droit Administratif
RIDC Revue International de Droit Compar
RIFD Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto
RTDP Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico
RVAP Revista Vasca de Administracin Pblica
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EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS Coherencia con los
postulados del Estado social y democrtico de derecho en aras de
su estructuracin en funcin de los intereses pblicos
INTRODUCCIN................................................................................................................................16
I.PRECISINCONCEPTUAL...........................................................................................................................16
1.Laconcesinadministrativa.........................................................................................................16
2.Laconcesinadministrativayotrosactospropiosdelaintervencinestatalenlaeconoma.Las
autorizaciones..................................................................................................................................22
3.Lasconcesionesadministrativasunilateralesysudirectavinculacinconlasconcesionesde
dominiopblico................................................................................................................................34
3.1.Laconcesinadministrativaunilateralprecaria...................................................................................363.1.1.Laconcesinadministrativaunilateralylosbienespblicosenelcontextonacional.................38
3.1.1.1.Algunoscasosdeconcesionesyautorizacionesenrelacinconbienespblicosdel
litoral............................................................................................................................................443.1.1.1.1.Concesionesparaelusoygocedebienesdeusopblicodellitoral......................463.1.1.1.2.Permisosparalaconstruccindeviviendaenlasreasdellitoral.........................503.1.1.1.3.Licenciadeintervencinyocupacintemporaldeplayasmartimasyterrenosde
bajamar...................................................................................................................................503.1.1.1.4.Permisosdeexploracinmarinaycostera.............................................................51
3.1.1.2.Algunasotrashiptesisdeconcesionesunilateralesaltamenteautorizatorias..............513.1.1.2.1.Licenciadeintervencinyocupacindelespaciopblico......................................513.1.1.2.2.Licenciadeocupacindelespaciopblicoparalalocalizacindeequipamiento:.523.1.1.2.3.Licenciasdeintervencindelespaciopblico........................................................523.1.1.2.4.Autorizacionesentelecomunicaciones..................................................................53
3.1.1.2.4.1.Habilitacingeneral:.......................................................................................533.1.1.2.4.2.Permisodeusoespectroelectromagntico:..................................................54
3.1.1.3.Algunoscasosenlalegislacinnacionaldeconcesionesautorizatoriasporlava
contractual.Excepcinaloscasosdeconcesionesadministrativasunilaterales........................553.1.1.3.1.Concesionesportuarias..........................................................................................553.1.1.3.2.Concesionesmineras..............................................................................................563.1.1.3.3.Concesionespetroleras...........................................................................................56
3.2.Concesionesadministrativasunilateralesconstitutivas..................................................................57
4.Elconceptodecontratodeconcesinysuvinculacindirectaconlasconcesionesdeserviciosy
deobra.Elconceptooperativoadoptadoparaelpresentetrabajooconcepcinunvocade
contratodeconcesindeserviciopblico........................................................................................58
II.LABSQUEDAINCANSABLEDELAARTICULACINADECUADADELACONCESINENLASBASESDELESTADOSOCIALY
DEMOCRTICODEDERECHO.FINALIDADYOBJETODELAINVESTIGACIN...............................................................63
III.LACONSTRUCCINDELNEGOCIOJURDICODELESTADOYENESPECIALLACONCESINPBLICACONFUNDAMENTOEN
LOSPRESUPUESTOSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO.HIPTESISCENTRALDELAINVESTIGACIN........75
IV.ESTRUCTURADELAINVESTIGACIN...........................................................................................................80
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CAPTULOI.......................................................................................................................................83
ELSERVICIOPBLICOYLACONCESIN:UNGRANDEBATE...............................................................83
I.ELSENDERODIFCILDELANOCINDESERVICIOPBLICOYSUSINCIDENCIASENELFENMENOCONCESIONAL.EL
ENCANTODEUNANOCINAORADA?............................................................................................................83
1.Elderechoadministrativoenlostelonesmgicosdelconceptodeserviciopblico.Lasbases
paralaconstruccindelateorajurdicadelaconcesinpblica...................................................93
1.1.Losaportesdeladoctrinayjurisprudenciafrancesaalaconstruccindelconcepto..........................931.2.Elcontratoylaconcesinenlostrasfondosdelateora....................................................................1081.3.Elgranarquitecto:LenDuguit..........................................................................................................119
1.3.1.Elreprocheabsolutoalafundamentacinyanlisismetafsicodelpoder,elderechoolaciencia
socialengeneral...................................................................................................................................1211.3.2.Elimperativodelosocial.Elhechosocial.Lasolidaridad..........................................................1241.3.3.Lanegacindelindividualismo...................................................................................................1301.3.4.Elserviciopblicocomoinstrumentodelasolidaridad,einterdependenciasocial..................135
1.3.4.1.Elpoderyenconsecuencialasoberananodevienedederechosubjetivoalguno.....1371.3.4.2.LaconsecuentereformulacindelconceptodeEstadoenabandonoalasideas
metafsicasdelasoberanaylapersonalidadjurdica...............................................................1391.3.4.3.Lanocindeserviciopblicodevieneenconsecuenciaenlanocinfundamentaldel
derechopblico.........................................................................................................................1401.3.4.4.Losefectosdelanocindeserviciopblicoyengeneraldelaconstruccinjurdicade
Duguitenrelacinconelderechoadministrativo.....................................................................1411.3.4.5.Losefectosdelanocindeserviciopblicoyengeneraldelaconstruccinjurdicade
Duguitenrelacinconloscontratos,loscontratosdelEstadoyenespecialconlafiguradela
concesindeserviciospblicos.................................................................................................1441.4.UnniotraviesoeimprudenteenlaescueladeBordeaux:GastnJze........................................154
1.4.1.ElrealismopositivodelaobradeJze.......................................................................................1541.4.2.ElconceptodeserviciopblicoenlaobradeJze.....................................................................1581.4.3.ElconceptodederechoadministrativoenlaobradeJze........................................................1621.4.4.LoscontratosylaconcesinenelpensamientodeJze............................................................162
1.5.UndetractornaturalenToulouse:MauriceHauriou......................................................................1691.5.1.Lapuissancepubliqueysusfundamentosdoctrinales...........................................................1701.5.2.Loselementosdelateoradelapuissancepublique..............................................................1731.5.3.Hauriouylosserviciospblicos..................................................................................................1751.5.4.LoscontratosylaconcesinenlaobradeHauriou...................................................................181
2.Elnaufragiodelagrannocin.UnTitanicenelcorazndelderechoadministrativo?............185
2.1.Losprimerospasoshacialaruptura...................................................................................................1862.2.Lasegundagrancrisisdelconcepto...................................................................................................1932.3.Lasuertedeloscontratosydelaconcesinapropsitodelacrisisdelconcepto............................194
II.LASBASESDELNUEVOSERVICIOPBLICOYDELACONCESINADMINISTRATIVA:ENTRELASBONDADESDELOSOCIAL,LA
DEMOCRACIAYELINDIVIDUALISMOECONMICO............................................................................................197
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1.DelEstadodederechoalEstadosocialydemocrticodederechoysusincidenciasenelcontrato
estatalyenlafiguradelaconcesinadministrativa.Cerrandofilasentornoalosocial?..........207
1.1.HermannHelleryelsurgimientodelconceptodeEstadosocialdederecho.Labaseparaladefinicin
deunmodelodenegocioconcesionalcoherenteconlosocial.Elaugedelatitularidadpblica............2101.1.1Losconflictosinicialesdelconcepto.Entrelosocialylojurdico................................................2201.1.2.ElEstadosocialdederechoylaideadeDaseinsvorsorge.Elserviciopblicoylaprocura
existencial:doshermanosnomuydistantes?....................................................................................2251.1.3.ElalcancedelaclusuladelEstadosocialdederechoenlajurisprudenciadelaCorte
Constitucional.......................................................................................................................................2311.2.LabaseconstitucionaldelEstadodemocrticoylasresponsabilidadesdelaadministracinenla
definicindeunmodelodenegocioconcesionalausentedearbitrariedadyencoherenciaconelinters
pblicoygeneral.......................................................................................................................................237
2.DelEstadosocialydemocrticodederechoalnuevoindividualismolibertario,susincidenciasen
elcontratoestatalyenlafiguraconcesional.Eldecaimientodelatitularidadpblica:abriendo
bvedas?.........................................................................................................................................243
2.1.Caractersticasyprincipiosdelnuevosistemadelosserviciospblicosbajocriteriosdeeconomade
mercado.Laausenciadetitularidadpblicaenactividadesdeservicios.ElnuevopapeldelEstado.......2522.1.1.Laslibertadesbajounesquemadeactividadescompetitivas....................................................256
2.1.1.1.LibertaddeEntrada.......................................................................................................2562.1.1.2.Libertaddeaccesoalmercado.....................................................................................2592.1.1.3.Libertaddecontratacin...............................................................................................2622.1.1.4.Libertaddeinversin....................................................................................................264
2.1.2.Laslibertadesbajounesquemadeactividadesnocompetitivas...............................................2662.1.2.1.Serviciopblicouniversal.Puertasabiertasparalaentradaexcepcionaldelafiguradela
concesinadministrativabajolaconstruccinneoliberal.........................................................2662.1.2.2.Libertaddeinstalacinygestindeinfraestructuras...................................................268
2.2.Elderechoprivadocomolabasejurdicadelnuevosistema?Elderechopblicocomoreglade
excepcin?.................................................................................................................................................2692.2.1.Lasituacinactualdelproblema................................................................................................2692.2.2.Unapropuestadesolucinenderechoyarmoniosaalconflicto...............................................2722.2.3.Eldilemadelopblicoydeloprivado.......................................................................................2752.2.4.Preservacindelprincipiodelegalidadsujecinalderechoparalaadministracinyde
autonomadevoluntadylibertadparalosparticulares.Posibilidaddeconjugarestasdosbases......277
CAPTULOII....................................................................................................................................281
ELSERVICIOPBLICOYLACONCESINYSUDESARROLLOENELCONTEXTOPOLTICOYJURDICO
NACIONAL......................................................................................................................................281
I.ELSERVICIOPBLICOYSUSFORMASPRESTACIONALESHASTALACONFIGURACINCONSTITUCIONALDE1991..........281
1.Antecedentesconstitucionalesdelserviciopblicoydelosdesarrollosnormativosdelafigura
concesional.....................................................................................................................................282
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1.1.Lareformaconstitucionalde1936.Laconsolidacindelaescueladelosserviciospblicosen
Colombia....................................................................................................................................................2891.2.Lasreformasconstitucionalesde1945y1968.Elarraigonormativodelaescuela...........................2941.3.LaConstitucinPolticade1991.Larupturaentrelosconceptosdefuncinpblicaadministrativay
serviciospblicos.......................................................................................................................................296
2.lastentativasconstitucionalesentornodeunadefinicindelosserviciospblicos.Lasdiversas
lecturasdesurgimenpositivoconstitucional...............................................................................303
2.1.Lalecturaclsicacomofuncinadministrativa.Profundasrazonesparalaconsideracindeun
rgimendederechoadministrativoapartirdeltextoconstitucionalde1991.........................................3042.2.Lalecturaneoliberaldelosserviciospblicos.Lalibertad,elmercadoylacompetenciaeconmica
comofundamentosconstitucionalesdelosserviciospblicos.Anlisissistemticoydecontextodelas
normasconstitucionalescomopresupuestodelnuevoserviciopblico.Elabandonoparcialalas
titularidadespblicasenelderechonacional...........................................................................................3072.2.1.LalibertaddeEmpresa:elmercadoylacompetenciaenlabasedelosserviciospblicos.
Alcancedelartculo333constitucionalparalasustentacindelalecturaneoliberal.........................3092.2.2.Loslmitesdelbiencomncomorestriccionesalaeconomademercadoenlosservicios
pblicos.Alcancedelosartculos333y334constitucionalesencuantoalaintervencindelEstado3162.2.3.Losmonopoliosfrentealosserviciospblicos.Alcancedelartculo336constitucional...........322
2.3.Lalecturaeclctica.Elrgimenmixtoconstitucionalparalosserviciospblicos...............................325
3.Elrgimenjurdicoespecialparalosserviciospblicosalaluzdelalecturaneoliberal.Materias
sustradasdeesteanlisis..............................................................................................................336
II.ELMARCOJURDICODELACONCESINPBLICAENLAEVOLUCINDELDERECHOADMINISTRATIVONACIONAL.........338
1.Laconcesinenlaformacindenuestroderechopblico.Lainfluenciaespaolaylalegislacin
deindias..........................................................................................................................................339
2.Lacaracterizacindelaconcesinadministrativadelaindependenciahastanuestrosdas....342
2.1.Lasconcesionesadministrativasunilateralesparaelfomentoyeldesarrollodelosterritorios
nacionalesenlosprimerosaosdelavidainstitucional...........................................................................3432.2.Laposteriorevolucindelafiguraconcesionalduranteelrgimenindividualistadelaconstitucin
Polticade1886hasta1964.......................................................................................................................3462.3.Laconsolidacindelafiguraconcesionalapartirdelaincorporacindelasustantivizacindel
contratoestatalenelderechonacional.Lapocadelosgrandesestatutoscontractuales.De1964a
nuestrosdas..............................................................................................................................................3492.3.1.ElcontratodeconcesinbajolagidadelDecreto150de1976...............................................3502.3.2.ElcontratodeconcesinbajolagidadelDecreto222de1983...............................................3542.3.3.Elcontratodeconcesinbajolagidadelasleyes80de1993,105de1993y1150de2007..357
III.AMODODEEPLOGODELAPRIMERAPARTE..............................................................................................363
1.Losaportesdelmodelosocialalaestructuracindelcontratoydelaconcesin.....................363
2.Losaportesdelmodelodemocrticoalaestructuracindelcontratoydelaconcesin..........365
3.Losaportesdelmodeloneoliberalindividualistaalaconstruccindelcontratoydelaconcesin
........................................................................................................................................................366
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4.LanecesariaarticulacinentrelosconceptosdeEstadosocialyLibertaddeempresaparala
construccindelconceptodecontratodeconcesin.....................................................................367
5.LareconstruccindelconceptodecontratoestatalalaluzdelosparmetrosdelEstadosocialy
democrticodederechoysusrelacionesconlalibertaddeempresaeiniciativaprivada............370
5.1.Unaaproximacinalproblemaenelderechonacionaldeloscontratosestatales............................370
5.1.1.Lainsuficienciadeloscriteriosorgnicosydelrecursopblicoparadeterminarunconcepto
materialdecontratoestatal.................................................................................................................377
5.1.2.Lastentativasdeconstruccindeunconceptomaterialdecontratoestatalapartirdela
interrelacindelrgimenjurdicodeloscontratosestatales,elderechocivilycomercialylosprincipios
constitucionales....................................................................................................................................380
5.2.Conceptosmaterialesdecontratoestatalpropuestos......................................................................385
5.2.1.Conceptomaterialdecontratoestatalvinculadoalasideasdeconmutatividadyreciprocidad
negocial.Consecuencias.Reglageneral...............................................................................................386
5.2.2.Conceptomaterialperoexcepcionaldecontratoestatalvinculadoalaideadeunilateralidadde
efectos.Ausenciadereciprocidad.Consecuenciasdefrentealcontratoestataldeconcesin..........398
SEGUNDAPARTE............................................................................................................................399
LASINCIDENCIASDELMODELODEESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHOENLASUERTEDEL
CONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS.........................................................399
CAPTULOI.....................................................................................................................................399
IMPACTOSDELMODELODEESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHOENELCONCEPTODEL
CONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS.........................................................399
I.APROXIMACIONESAUNCONCEPTODECONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOSBAJOLOS
PARMETROSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO.......................................................................399
II.PRINCIPIOSYREGLASGENERALESPARALARECONDUCCINDELADISCRECIONALIDADESTRUCTURADORADELA
ADMINISTRACINENELCONTRATODECONCESINDESERVICIOSPBLICOSBAJOLOSPARMETROSDELESTADOSOCIALY
DEMOCRTICODEDERECHO.......................................................................................................................406
1.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelintersgeneral..407
2.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelaplaneacin......412
2.1.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelaplaneacinbajo
consideracionescontenedorasdeladiscrecionalidadydelosconceptosjurdicosindeterminados.......416
2.1.1.Sujecindelaactividaddiscrecionaldelaadministracinalasreglasdelaponderacinenla
estructuracindeloscontratosdeconcesindeserviciospblicos....................................................434
2.1.1.1.Laleydelaponderacin...............................................................................................442
2.1.1.2.Lafrmuladelpeso.......................................................................................................443
2.1.1.3.Lacargadelaargumentacin.......................................................................................445
2.1.2Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalasreglasdelaproporcionalidady
larazonabilidadenlaactividadestructuradoradeloscontratosdeconcesindeserviciospblicos.446
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III.LAPROCEDENCIADELASANTERIORESREGLASMETODOLGICASENRELACINCONCADAUNODELOSELEMENTOSDEL
CONTRATODECONCESINDESERVICIOSPBLICOSSUJETOSADECISINDISCRECIONALDELAADMINISTRACINPARASU
ESTRUCTURACIN.....................................................................................................................................453
1.Elmarconormativodelaplaneacinysuconsolidacinenlaexigenciadeestudiosprevios
necesariosyadecuadosalproyectoquesepretendadesarrollar.mbitoespacialparala
ponderacinylaproporcionalidad.................................................................................................458
1.1.Estudiosprevios.................................................................................................................................4591.2.Contenidomnimodelosestudiosprevios........................................................................................464
1.2.1.Ladescripcindelanecesidadquelaentidadestatalpretendesatisfacerconlacontratacin:
..............................................................................................................................................................4641.2.2.Ladescripcindelobjetoacontratar,consusespecificacionesylaidentificacindelcontratoa
celebrar:...............................................................................................................................................4651.2.3.Losfundamentosjurdicosquesoportanlamodalidaddeseleccin:.......................................4661.2.4.Justificacindelvalordelcontrato............................................................................................4671.2.5.Lajustificacindelosfactoresdeseleccinquepermitanidentificarlaofertamsfavorable,de
conformidadconelartculo12deldecreto2474de2008:..................................................................4701.2.6.Elsoportequepermitalatipificacin,estimacinyasignacindelosriesgosprevisiblesque
puedanafectarelequilibrioeconmicodelcontrato:.........................................................................4701.2.7.Anlisisysustentacindelasgarantasdelnegocio.................................................................4711.2.8.Elaboracinrazonadadelospliegosdecondiciones................................................................472
2.Laaplicacinconcretadelametodologapropuestaalasdecisionespropiamenterelativasal
mbitoycontenidodelcontratodeconcesindeserviciospblicos.............................................474
2.1.Ladefinicindelaconcesincomoelmodeloadecuadoparalaatencindelasnecesidadesdela
comunidad.................................................................................................................................................4752.2.Lasdefinicionesrelativasalcontenidomismodelcontratodeconcesindeserviciospblicos.....476
2.2.1.Ladefinicindelsujetoactivodelarelacinnegocial..............................................................4762.2.2.Ladefinicindelsujetopasivodelarelacinnegocial..............................................................4822.2.3.Lostercerosusuariosdelosbienesoserviciosconcesionados.Relacionesytensiones
inevitables............................................................................................................................................4872.2.4.Definicindelobjetoconcesional.............................................................................................4902.2.5.Actividadesconexas:ascomotodasaquellasactividadesnecesariasparalaadecuada
prestacinofuncionamientodelaobraoservicio..............................................................................4922.2.6.Elriesgoenlaconcesin.Porcuentayriesgodelconcesionario.Elprincipiodelaprevisibilidad.
..............................................................................................................................................................4942.3.Controlyvigilancia.Bajolavigilanciaycontroldelaentidadconcedente.......................................5042.4.Remuneracindelconcesionario.......................................................................................................505
3.Sujecinalprincipiodelanecesariaestructuracinplaneadadelaprrrogas,modificaciones,
renegociacionesyrevisindeloscontratosdeconcesin.Elcarcterabsolutamenteexcepcionalde
lasprrrogasenestetipodecontratos.Elcarcteranormaldelafrmulacolombianadela
prrrogaaloscontratosdeconcesin...........................................................................................507
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3.1.Quelamodificacintengacomoexclusivafinalidadasegurarelcumplimentodelosfinesestatales,la
eficienteprestacindelserviciopblicoylaefectividaddelosderechoseinteresesdelosadministrados.
...................................................................................................................................................................5083.2.LadecisindemodificarelcontratodebeconectarseconelPrincipiodeEconoma.......................5093.3.Lamodificacinnopuedetenerporfinalidadladesimplementemejorarlascondiciones,
obligaciones,cargasyriesgosoutilidadesdelcontratistaodeejecucindelmismo,nitampocola
satisfaccindeinteresesdetercerosodefuncionarioscontratantes......................................................5093.4.Razonesadicionalesdelasmodificaciones.......................................................................................5093.5.Inalterabilidaddeelementosbsicos................................................................................................5103.6.Fundamentosjurisprudenciales........................................................................................................510
4.Adicindecontratosdeconcesinparaobrapblica...............................................................512
5.Adicinparacontratosdeconcesinparaobrapblicaconexcedentesfinancierosdela
concesin........................................................................................................................................515
CAPTULOII....................................................................................................................................517
CONSECUENCIASDELAESTRUCTURACINANORMALDELCONTRATODECONCESINFRENTEALOS
POSTULADOSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO..................................................517
I.LASACCIONESPOPULARESCOMOINSTRUMENTOSIDNEOSPARALADEFENSADELINTERSGENERALYLOSDERECHOS
COLECTIVOSDERIVADODELAESTRUCTURACINDELOSCONTRATOSDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS...............517
1.Laaccinpopularysuincidenciaenelmbitodelosderechoscolectivos................................520
2.Derechoseinteresescolectivosobjetodelasaccionespopulares.............................................526
3.Eldaocolectivodeterminantedelaaccinpopular.................................................................530
II.LAACCINCONTENCIOSACONTRACTUALDEFRENTEALOSCONTRATOSDECONCESINDESERVICIOSPBLICOSPORLA
OCURRENCIADECIRCUNSTANCIASCONFIGURADORASDENULIDADABSOLUTA,ENESPECIALCOMOCONSECUENCIADESU
INDEBIDAESTRUCTURACIN.......................................................................................................................531
1.Accincontractualestrictamenteobjetiva.Causalesdenulidadabsolutayrelativadelcontrato
estatal.Efectos.Declaratoriamedianteterminacinporvaadministrativa.................................534
III.RUPTURADELEQUILIBRIOECONMICODELCONTRATOALALUZDELAJURISPRUDENCIANACIONAL......................558
1.Elequilibrioeconmicodelcontratoestatalconmutativoysinalagmticoylascausasdesu
ruptura............................................................................................................................................558
2.Causasimputablesalaadministracinpblicacontratanteporincumplimiento.....................564
2.1.Incumplimientodeldeberdeestructuracinplenadelnegocio.Deficienteonulaplaneacindel
mismo........................................................................................................................................................5652.1.1.Laconcurrenciadeculpasenlaestructuracindelosaspectostcnicos,econmicosy
financierosdelcontratoestatal............................................................................................................5662.2.Incumplimientodeobligacionesdebidamentepactadas...................................................................5692.3.Demorasenlaejecucindelobjetodelcontrato...............................................................................5702.4.Demorasenelpagodeanticipos........................................................................................................5702.5.Consecuenciasdelnopagooportunodelvalordelasobrasoservicioscontratado..........................571
3.CausasimputablesalEstado:elhechodelprncipe...................................................................573
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4.Causasimputablesalaincertidumbre:laimprevisin...............................................................575
4.1.Fundamentosdelacausal..................................................................................................................576
4.2.Lascircunstanciasquepuedenllevarasuconfiguracin...................................................................577
4.3.Encuantolosrequisitosquedebenconfluirparasureconocimientoyaplicacin............................578
4.4.Posicindelajusticiaarbitralsobresuprocedenciayaplicabilidadenrelacinconelcontratodel
Estado.FuentesnormativasenelCdigodeComercio.............................................................................580
5.Causasimputablesalcontratistaporincumplimientoyotrascircunstanciasfcticas..............581
6.Elrestablecimientodelequilibrioeconmicoyfinancierodelcontrato.....................................584
6.1.Imputabilidaddelascargasrelativasalrestablecimientodelequilibrioeconmicodelcontrato.....585
AMODODEEPLOGODELAINVESTIGACIN..................................................................................588
BIBLIOGRAFA.................................................................................................................................598
-
16
INTRODUCCIN
I. PRECISIN CONCEPTUAL
1. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA
La concesin administrativa1 es un concepto jurdico de
raigambre
constitucional, inherente a las acciones de control e
intervencin econmica del
Estado, a travs de la administracin pblica, sobre la libertad de
actuacin de
los particulares en relacin con bienes dominio pblico, servicios
servicios
pblicos y obras infraestructura pblica2, de titularidad o
monopolio pblico
y de contenido econmico, respecto de los cuales, mediante
decisiones
unilaterales concesiones administrativas o contratos negocios
jurdicos
pblicos, son discrecionalmente dispensados o habilitados
aqullos,
concedindoseles, a su propio riesgo, su mero uso, y en algunos
otros casos
incluso su goce, que puede traducirse entre otros en derechos,
privilegios o
ventajas3 incluso eventualmente invistindolo de funciones
pblicas
administrativas4/5 para explotarlos econmicamente6 con el
necesario
propsito y la inevitable finalidad, en el contexto del Estado
social y
democrtico de derecho, de atender los requerimientos y
necesidades propios
del inters pblico o general, en los trminos y condiciones
establecidos por la
1 JOS LUIS VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, Nueva
Enciclopedia Jurdica, tomo IV, Barcelona, Seix, 1981, pp. 687 y
696. 2 JOS LUIS VILLAR EZCURRA. La construccin y financiacin de las
infraestructuras pblicas, en Revista del Derecho de las
Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red (Redeti), n. 10, 2001,
p. 79. 3 LUIS ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes,
Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2004, pp.
307 y ss. 4 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p.
699. Vase el interesante enfoque del autor en relacin con las
concesiones constitutivas y las traslaticias de funciones y poderes
a los concesionarios. Puede consultarse as mismo JUAN ALFONSO
SANTAMARA PASTOR. Fundamentos de derecho administrativo I, Madrid,
Centro de Estudios Ramn Areces, 1991, pp. 954 y 955. 5 Constitucin
Poltica de Colombia, art. 210. 6 FERNANDO GARRIDO FALLA. Tratado de
derecho administrativo, tomo II, Madrid, Tecnos, 1992, p. 358.
-
17
administracin, con sujecin a su control y vigilancia, todo de
conformidad con
las previsiones y exigencias del legislador7.
En cuanto tcnica interventora del Estado en la esfera de la
libertad de
actuacin de los asociados, la concesin administrativa es ante
todo un
instrumento excepcional, con profundas races en la evolucin de
las
instituciones administrativas8, que opera de manera exclusiva y
restrictiva
respecto de bienes, servicios y obras de titularidad o monopolio
pblico y de
claro contenido econmico, en los eventos en que la administracin
decide
bajo parmetros discrecionales9 y de conformidad con los marcos
materiales
definidos en el artculo 365 constitucional10, no asumir
directamente su
7 LUCIANO PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo. Instituciones
generales, Barcelona, Ariel, 2003, pp. 1053 y ss. 8 Es necesario
tener en cuenta que el concepto moderno del contrato de concesin,
en cuanto fenmeno negocial vinculado a la actividad de la
administracin pblica y de la colaboracin de los privados en la
gestin de grandes proyectos de inters pblico, como la mayora de las
instituciones desarrolladas por el derecho administrativo, despus
de la institucionalizacin del poder (PAREJO ALFONSO. El concepto
del derecho administrativo, Caracas, Editorial Jurdica Venezolana,
1984, pp. 27 y ss.; D. Derecho administrativo, cit., p. 1053),
obtiene sus races y sustentos remotos en las experiencias
administrativas romanas, que dieron lugar al desarrollo de
instituciones que guardan armona con muchas de las figuras
implementadas por las instituciones actuales de nuestra disciplina
(SANTIAGO CASTN PREZ-GMEZ. Rgimen jurdico de las concesiones
administrativas en el derecho romano, Madrid, Dykinson, 1996). Si
bien es cierto que no pretendemos sostener la presencia propiamente
de un derecho administrativo romano, ante la inexistencia, en la
poca, del concepto de divisin de poderes, propio del modelo del
Estado constitucional (MASSIMO SEVERO GIANNINI. Premisas
sociolgicas e histricas del derecho administrativo, Madrid, INAP,
1987, pp. 9 a 12. Del mismo autor puede consultarse Derecho
administrativo, Madrid, Ministerio para las Administraciones
Pblicas, 1991, pp. 37 a 40; Lamministrazione pubblica dello Stato
contemporaneo, en Trattato di diritto amministrativo, vol. I,
Padova, CEDAM, 1988), de todas maneras las investigaciones sobre
las instituciones pblicas romanas nos demuestran que esta cultura
desarroll, para enfrentar la creciente problemtica de lo pblico,
una compleja sistemtica que podramos catalogar de administrativa, a
travs de la cual se plantearon y resolvieron satisfactoriamente
grandes cuestiones tericas y prcticas que an hoy se plantean en
nuestras instituciones administrativas y son objeto de profundos
debates, dentro del que denominamos derecho administrativo (ANTONIO
FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, Cizur Menor (Navarra),
Thomson-Civitas, 2005, pp. 213 a 336). 9 VILLAR PALAS. Concesiones
administrativas, cit., p. 695. La eleccin de la concesin
administrativa en relacin con la ejecucin directa es una de las
decisiones ms importantes y trascendentes para la administracin
pblica. [] En definitiva, la eleccin entre el sistema concesional y
la gestin directa, entre el quantum de individualismo y el quantum
de colectivismo, depende en primer trmino de la afirmacin que el
Estado haga en cuanto a entrar en el campo de sus responsabilidades
esa concreta funcin, y una vez sentado este punto, de criterios
continentes, de ndole tcnica (mejor prestacin en este sentido por
el Estado), econmica (ahorro estatal), poltica (fuerza de cohesin y
persistencia del grupo poltico, grado de participacin de los
asociados y concreta eficiencia de tal participacin) y educativos
[]. 10 El asunto en nuestro derecho es de carcter constitucional.
Con fundamento en el artculo 365 de la Carta Poltica, los servicios
pblicos podrn ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, al igual que por las comunidades organizadas para
estos efectos, o por
-
18
explotacin econmica, la prestacin del servicio o la ejecucin de
la obra,
trasladando la misma a particulares, esto es, escindiendo de sus
facultades
como titular de bienes, servicios, o ejecutor de obras, las de
explotacin o
gestin econmica de los mismos, desprendindose de ellas en favor
de
terceros, pero manteniendo su titularidad, control y
vigilancia11/12.
La concesin administrativa se torna entonces dentro del contexto
del Estado
social y democrtico de derecho en una adecuada frmula de
explotacin de
los bienes, servicios y ejecucin de obras de titularidad pblica
con
trascendencia econmica, esto es, rentables13, y que mediante su
explotacin
puedan implicar no solo la recepcin de respuestas de satisfaccin
para las
necesidades de la comunidad sino tambin la posibilidad de
remuneracin para
los particulares que se involucren con el Estado, mediante la
retribucin de su
actividad14 de conformidad con los modelos y frmulas
econmicos
previamente definidos de manera tcnica, adecuada, proporcional,
racional y
ponderada15.
particulares en los trminos y condiciones que establezca la ley.
En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la
vigilancia de dichos servicios. Al ocuparse la Constitucin Poltica
en definir de la formas de prestacin de los servicios pblicos por
parte del Estado, incorporando la modalidad de indirecta le abri de
manera clara e indiscutible las puertas a la figura de la concesin
administrativa, por lo menos en cuanto a las actividades de obras,
servicios pblicos o la mixtura de estas dos, destacando, para estos
efectos, la imposibilidad de prdida de la titularidad pblica de
estas actividades, por el solo hecho de la prestacin indirecta,
debiendo en todos los casos el Estado preservar en relacin con el
concesionario la regulacin, el control y la vigilancia de dichos
servicios pblicos. 11 GARRIDO FALLA. Tratado de derecho
administrativo, tomo II, cit., p. 359. 12 MIRIAM MABEL IVANEGA.
Acerca de los servicios pblicos y sus controles administrativos,
Caracas, Sherwood, 2006, pp. 49 y ss. 13 CHAPMAN. La devolution de
pouvoirs aux institutions autonomes, ponencia general presentada al
XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, Wiesbaden,
1959, p. 11, citado por GARRIDO FALLA. Tratado de derecho
administrativo, tomo II, cit., p. 359. [] Si el servicio necesita
ser subvencionado, es preferible que est en manos pblicas []. 14
dem. 15 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit.,
pp. 26 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la
ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento
a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra
puede consultarse los trabajos compilados en LUIS ORTEGA y SUSANA
DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, Madrid, Marcial
Pons, 2009; JOS MARA RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes
e intereses en el derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons,
2000; JOS MANUEL SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual
nos contratos administrativos, Lisboa, Almedina, 2003, pp. 705 y
ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones
constitucionales distintas y complementarias, Madrid, Tecnos, 1993,
pp. 98 y ss.
-
19
La vinculacin de la figura de la concesin administrativa a la
problemtica
interventora del Estado y la consecuente exigencia de que la
explotacin de
bienes, la prestacin de servicios o la ejecucin de obras, de
titularidad pblica,
que han de ser concesionados, se caractericen por su ostensible
contenido
econmico, provienen jurdicamente del desarrollo coherente y
articulado de
las clusulas constitucionales del Estado social y democrtico de
derecho16, en
su interrelacin material y necesaria con los postulados
constitucionales de la
libertad de empresa e iniciativa individual y privada17/18, que
al ser activadas
por la administracin, en procura de la satisfaccin de los
intereses pblicos y
generales, mediante la desagregacin de sus facultades y poderes
de gestin,
explotacin o ejecucin directa de los bienes, servicios u obras
de su
titularidad, trasladando la misma al sector privado, dinamiza la
economa y el
mercado, incentiva y acelera la productividad y la generacin de
riqueza,
facilita la circulacin econmica y, sobre todo, traslada
criterios de eficiencia a
sectores y actividades de inters para la comunidad,
satisfaciendo sus
necesidades, de manera ordenada en los trminos y condiciones
del
correspondiente acto concesional y de las regulaciones
normativas relativas al
bien o servicio que se explote o preste de manera
indirecta19.
Conforme a los postulados del modelo de Estado constitucional
propuesto, el
concepto de concesin no tiene como punto de partida la
preexistencia de un
derecho en cabeza del asociado; el particular, en s mismo,
carece de un
derecho subjetivo concesional, su vocacin en relacin con la
concesin es,
ante todo, de una mera expectativa.
Esta especial caracterizacin y exigencia jurdica para el
surgimiento de la
figura no es otra cosa que el resultado de su rasgo ms
particular y 16 Constitucin Poltica de Colombia, art. 1.. 17
Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 18 SEBASTIN
MARTN-RETORTILLO BAQUER. Derecho econmico I, Madrid, La Ley, 1988,
p. 30. [] Se trata en definitiva, de conocer que es y que alcance
tiene el concepto de estado social de derecho en cuanto constituye
el marco en el que por prescripcin constitucional debe actuar la
administracin econmica []. MASSIMO SEVERO GIANNINI. Diritto
pubblico delleconomia, Il Mulino, 1995, pp. 177 y ss. 19 FERNANDO
ARAUJO. Teoria econmica do contrato, Coimbra, Almedina, 2007, pp.
13 y ss.; ALBERTO RUIZ OJEDA. La concesin de obra pblica, Cizur
Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2006, pp. 125 y ss. Puede
consultarse en igual sentido, J. LUIS GUASCH. Concesiones en
infraestructura. Cmo hacerlas bien, Barcelona, The World Bank-Bosh,
2004, p. 20.
-
20
significativo, cual es el del mantenimiento y la subsistencia,
por expreso
mandato constitucional y legal, de la retencin en cabeza del
Estado, de
titularidades bienes20/21, servicios22, monopolios23 u obras de
inters
pblico24, tpica adscripcin que se constituye para la
administracin en una
fuente imperativa de obligaciones y deberes frente a la
comunidad, para su
debida prestacin, explotacin o ejecucin en aras, entre otros
propsitos, de
arbitrar recursos para el tesoro pblico, el adecuado
cumplimiento de las
finalidades estatales, la adecuada u oportuna prestacin de los
servicios que le
correspondan y la ejecucin de proyectos de infraestructura que
demande el
inters general25, frente a lo cual surge, adems, un trascendente
y
fundamental deber funcional para la administracin: el de planear
y disear de
manera completa, correcta, eficaz y tcnica los proyectos
concesionales, por
fuera de los marcos de la arbitrariedad26 y de motivaciones
polticas y
subjetivas de los gobernantes, de manera que realmente
constituyan
respuestas adecuadas a las necesidades de la comunidad y no
costosas
frustraciones27.
En este sentido, debe tenerse de presente, entonces, que el
ttulo, la
habilitacin, el goce propiamente dicho sobre el bien, servicio o
ejecucin de la
obra pblica, por parte del privado, son producto de la decisin
discrecional de
la administracin; decisin que inevitablemente, para no incurrir
en
perturbadores grados de ineficacia, se debe generar, esto es,
estructurar a
partir de consideraciones objetivas de estrictas necesidades
pblicas
debidamente motivadas y sujetas a unos claros criterios
metodolgicos que
reconduzcan su actuacin, tanto en la sustentacin de la decisin
de
concesionar como en la estructuracin del acto concesional o del
negocio
jurdico correspondiente, por las vas de la ponderacin,
proporcionalidad y 20 Constitucin Poltica de Colombia, arts. 101,
incisos 3 y 4; 332. 21 Cdigo Civil Colombiano, arts. 674, 675 y
677. 22 Constitucin Poltica de Colombia, art. 365. 23 Constitucin
Poltica de Colombia, art. 336. 24 VILLAR PALAS. Concesiones
administrativas, cit., p. 687. 25 EDUARDO GARCA DE ENTERRA. La
actividad industrial y mercantil de los municipios, en RAP n. 17,
1955. 26 GARCA DE ENTERRA. La lucha contra las inmunidades del
poder en el derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1993, pp. 24 y
ss. Del mismo autor, Democracia, jueces y control de la
administracin, Madrid, Civitas, 2000, pp. 31 y ss. 27 GUASCH.
Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit., pp. 15 y
ss.
-
21
razonabilidad, que en ltimas constituyen instrumentos
fundamentales para
garantizar los derechos e intereses propios de la comunidad
28.
La decisin en comento debe adems corresponder al consecuente
agotamiento de los mecanismos y procedimientos institucionales
pertinentes,
con estricta sujecin a principios contenedores de la
arbitrariedad y de la mera
liberalidad graciosa de la administracin, como lo son, entre
otros, bajo
consideraciones materiales, los de transparencia, planeacin,
participacin,
previsibilidad, no discriminacin, igualdad de trato, proteccin a
los derechos
de particulares y usuarios, reconocimiento mutuo este ltimo de
conformidad
con la normativa internacional, contratos o convenios que
comprometan al
Estado y, sobre todo, el del respeto profundo al inters pblico o
general, que
para estos efectos se configura como la gran brjula, el faro
determinante del
rumbo adecuado para la administracin al momento de la adopcin de
la
decisin en comento 29/30.
En este sentido, no puede ser extraa a este conjunto conceptual,
rector de la
actividad discrecionalidad enunciada, la configuracin adecuada y
completa del
negocio correspondiente31, de manera tal que se definan dentro
de l no solo
los componentes propiamente subjetivos del mismo, como pueden
ser los
relativos al objeto del negocio, a la posicin del concesionario,
su rgimen
remuneratorio y el consecuente modelo financiero que habr de
regir la
relacin, el marco obligacional pertinente, la duracin del mismo,
las garantas
etc., sino tambin, y de manera fundamental, aquellos aspectos
que involucren
consideraciones de inters para la comunidad o que ataen a
derechos
propiamente colectivos, a las relaciones con los usuarios y, en
especial, a la
28 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp.
26 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la
ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento
a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra,
puede consultarse los trabajos compilados en ORTEGA y DE LA SIERRA.
Ponderacin y derecho administrativo, cit.; RODRGUEZ DE SANTIAGO. La
ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo,
cit.; SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos
contratos administrativos, cit., pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO.
Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y
complementarias, cit., pp. 98 y ss. 29 JOS ANTONIO MORENO MOLINA.
Los principios generales de la contratacin de las administraciones
pblicas, Albacete, Bomarzo, 2006. 30 PAREJO ALFONSO. Derecho
administrativo, cit., pp. 1054 y 1055. 31 GUASCH. Concesiones en
infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit., pp. 38 y ss.
-
22
demarcacin del rgimen jurdico que habr de regir la prestacin del
servicio
cuando se trate de este tipo de concesiones.
En esta misma direccin, los criterios metodolgicos de la
ponderacin,
proporcionalidad y razonabilidad propuestos, en conjuncin con
los principios
bsicos enunciados, debern en todo momento conformar un slido
marco
sustentador de la concesin administrativa, bajo el manto
conceptualizar del
sistema democrtico. El propsito es evitar, dados el carcter y la
significacin
de la institucin concesional, dicotomas perturbadoras y
agresivas al rgimen
constitucional mediante manipulaciones arbitrarias de la figura
por parte de la
administracin democracia o infraestructura?; democracia o
servicio
pblico?, bienes y espacio pblico o iniciativa privada y capital?
entre otras.
El propsito indiscutible del modelo que deducimos para efectos
de la presente
obra, en relacin con la concesin administrativa, no es otro que
el que busca
mantener, a partir de una sana y tcnica estructuracin de los
proyectos
concesionales, la estabilidad entre los mbitos propios de lo
pblico, con los
intereses del particular, sosteniendo el necesario equilibrio
entre democracia y
necesidades apremiantes de explotacin de bienes, prestacin de
servicios o
ejecucin de obras de titularidad pblica, al igual que entre los
propsitos y
finalidades constitucionales del modelo de Estado social de
derecho y los
valores propios de la libertad de empresa e iniciativa privada,
todo esto, en la
bsqueda incansable de una figura concesional adecuada con
nuestro modelo
constitucional32.
2. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA Y OTROS ACTOS PROPIOS DE LA
INTERVENCIN ESTATAL EN LA ECONOMA. LAS AUTORIZACIONES
Conforme a lo expuesto, la concesin administrativa se
caracteriza, entonces,
por su autonoma conceptual, derivada de la inevitable
articulacin de los
elementos antes enunciados, que concurren para su conformacin
jurdica, 32 Vase en este sentido los importantes aportes para estos
propsitos en GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas
bien, cit.
-
23
otorgndole entidad e independencia, por lo tanto,
diferencindola
sustancialmente de otros instrumentos y figuras, propias y
comunes de la
actividad interventora del Estado en la economa33.
En este sentido, es importante no perder de vista que conforme a
las
elaboraciones y los parmetros del modelo del Estado social y
democrtico de
derecho34, que a la luz de nuestras estructuras constitucionales
se ha edificado
sobre la base del respeto a la libertad econmica y a la
iniciativa privada35,
dando sustancia de esta forma a una inevitable y armnica
convivencia entre
estos fenmenos, la figura concesional, sea de carcter
contractual o
simplemente unilateral, resulta materialmente distinta, no
pudiendo
confundirse, ni mucho menos asumirse, en su conceptualizacin
jurdica, como
vinculada a la actividad estatal de intervencin econmica en
relacin con
bienes y actividades de titularidad privada, en donde lo propio
es que la
presencia ordenadora de la administracin se d mediante otro tipo
de actos
administrativos, como las licencias, permisos, creadores de
situaciones
jurdicas de contenido particular, o incluso por medio de simples
instrumentos
autorizatorios que se caracterizan por hacer viable el ejercicio
de derechos de
contenido subjetivo de los particulares36.
33 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. En un Estado
social de derecho la intervencin estatal en el mbito socioeconmico
puede obedecer al cumplimiento de diversas funciones generalmente
agrupadas en cuatro grandes categoras: una funcin de redistribucin
del ingreso y de la propiedad expresamente consagrada en varias
disposiciones de la Constitucin con miras a alcanzar un orden
poltico, econmico y social justo (Prembulo); una funcin de
estabilizacin econmica tambin consagrada en diversas normas
superiores (artculos 334 inc. 1, 339, 347, 371 y 373 de la C. P);
una funcin de regulacin econmica y social de mltiples sectores y
actividades especficas segn los diversos parmetros trazados en la
Constitucin (artculos 49 y 150, numeral 19, por ejemplo); y, todas
las anteriores, dentro de un contexto de intervencin general
encaminado a definir las condiciones fundamentales del
funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el
derecho de propiedad privada pero entendido como funcin social
(artculo 58 C. P). o la libertad de iniciativa privada y de la
actividad econmica siempre que se respete tambin la funcin social
de la empresa (artculo 333 C. P). en aras de la distribucin
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo
(artculo 334 C. P). []. 34 Constitucin Poltica de Colombia, art.
1.. 35 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 36 En este
sentido nos apartamos en el derecho nacional de las construcciones
tericas clsicas en la materia, principalmente de los trabajos de
RANELLETTI (Teoria generale delle autorizzazione e concessesione
ammistrativa in giurisprudenzza italiana, 1894), quien contrapona,
bajo criterios absolutamente limitados, a la concesin simplemente
el fenmeno autorizatorio. Los fundamentos constitucionales
nacionales no nos permiten hacer esta tajante distincin en cuanto
parten para efectos interventores en la economa no de conceptos
especficos con efectos jurdicos predeterminados, sino, por lo
contrario, de una no nominacin de actos propios de la intervencin
que de acuerdo con las necesidades y caractersticas de
-
24
Estas figuras, hoy pomposamente retomadas de manera genrica por
algunos
sectores de la doctrina como meras autorizaciones37, no son el
resultado de
una mera calificacin coyuntural del moderno derecho
administrativo, sino que
corresponden en esencia a una interesante evolucin de las
instituciones,
desde los remotos tiempos de la civilizacin romana38, de donde
obtuvo
sta pueden revestir efectos y naturalezas jurdicas diversas,
desde simplemente autorizatorios, simplemente tendientes a hacer
eficaz un acto, hasta verdaderas manifestaciones de voluntad
creadoras de situaciones jurdicas concretas y especficas. La
moderna complejidad del mundo jurdico, en especial de las
relaciones derivadas de los fenmenos de la economa, impiden que
decisiones de la trascendencia como las que nos ocupan se midan de
manera exclusiva en la direccin propuesta por RANELLETTI. En las
consideraciones clsicas de RANELLETTI, este paralelo conceptual
significa aceptar que con la concesin el sujeto adquiere un derecho
o poder del que careca, mediante decisin discrecional de la
administracin, mientras que con la autorizacin, permiso o licencia,
por el contrario, y por regla general, remueve un lmite para el
ejercicio de un derecho subjetivo preexistente cuando la norma
interventora lo ha previsto por razones de inters pblico, ubicando
el fenmeno, por lo tanto, a diferencia de la concesin, en el mbito
de decisiones unilaterales altamente regladas, tesis, por lo dems,
ampliamente controvertida en la doctrina dados los alcances que se
han venido dando a la intervencin del Estado en la vida de los
ciudadanos que rebasa los supuestos clsicos de la actividad de
polica (tranquilidad, seguridad, y salubridad pblica) en incursiona
por senderos mucho ms complejos como los propios de las actividades
econmicas en donde pueden eventualmente existir mrgenes de
apreciacin discrecional de la administracin, en los casos en que el
legislador as lo disponga, para mejor garantizar el inters pblico o
general y por lo tanto en donde lo determinante para la comparacin
no es propiamente la preexistencia de un derecho. 37 JOS CARLOS
LAGUNA DE PAZ. La autorizacin administrativa, Cizur Menor
(Navarra), Thomson-Civitas, 2006, pp. 31 y ss. 38 CASTN PREZ-GMEZ.
Rgimen jurdico de las concesiones administrativas en el derecho
romano, cit. Uno de esos temas, ampliamente conocido y aplicado por
la administracin romana, fue precisamente el de las concesiones
autorizatorias en cuanto se abord bsicamente las relativas a bienes
pblicos y obras pblicas. El derecho romano se ocup, en cuanto
fueron figuras jurdicas de uso ordinario de la administracin, de
las complejidades propias de estas instituciones, en la medida en
que la temtica relativa, entre otras, a las obras pblicas, los
servicios pblicos y su prestacin indirecta por sociedades privadas
en razones de su practicidad, ms que ideolgica, fue recurrente y
habitual, para el desarrollo de obras, urbanismo, prestacin de
servicios, recaudo de impuestos, etc. Las autoridades romanas
acostumbraban la realizacin de obras pblicas mediante verdaderos
contratos que hoy podramos catalogar como administrativos con
sociedades privadas, contratos de un profundo y variado contenido
de disposiciones relativas a la obra o el servicio, elaborados
sobre la base de las leges locationes, dictadas stas por los
censores y ms tarde por el emperador o sus delegados (FERNNDEZ DE
BUJN. Derecho pblico romano, cit., p. 218). Entre las concesiones
romanas se destacan las concedidas para efectos recaudatorios de
rentas relativas al uso, disfrute o explotacin, de las res publicae
y las res universitatis, con carcter exclusivo o preferente, por
parte de los particulares o de una colectividad. Concesin bastante
comn entre mediados de la repblica y la poca justinianea. En esta
misma direccin, fueron comunes las concesiones relativas a la
explotacin del dominio pblico, ager publicus, entre las cuales se
destacan por la doctrina las siguientes: las autorizaciones para
edificar en lugares pblicos, la explotacin de minas o salinas
pblicas, puentes pblicos (cuya utilizacin exiga el pago del
correspondiente y moderno peaje), vas de comunicacin, derecho
exclusivo o preferente de pesca de determinados peces como atunes o
salmones, derivaciones de agua pblica para usos particulares, etc.;
las de prestacin de servicios pblicos como vigilancia
antiincendios, baos pblicos, suministros pblicos, cobro de
impuestos, etc.; de contratacin de una obra pblica, sistema por el
cual se hicieron realidad numerosos palacios, faros, puertos,
crceles.
-
25
algunas de las caractersticas y sobre todo el contenido jurdico
que hoy se
predica de ellas, que, por cierto, fue retomado luego en el
derecho medieval39 y
acogido de manera magnfica en la sistemtica del derecho
continental
europeo40, del cual nos lleg al derecho nacional.
Las autorizaciones para construir edificaciones en el mar o en
el litoral (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., p. 218).
Si bien es cierto que en el derecho romano no existe una norma
general que regulara o se ocupase del fenmeno recurrente de las
concesiones en sus diferentes modalidades y estilos, lo cierto
resulta ser que en variadas disposiciones legales de carcter
especial se ocuparon del tema, como ocurri en materia minera lex
metallis dicta, en asuntos agrarios leges locationes, en materia
municipal lex julia municipales. En esta ltima se destacan los
mecanismos de conservacin de las vas pblicas, para lo cual se
dispona de la contratacin con sociedades de particulares para estos
efectos, habilitados para cobrar los cnones correspondientes de los
vecinos colindantes con las vas, para efectos de obtener los
recursos necesarios para el mantenimiento (LEN HOMO. La Roma
imperial y el urbanismo en la antigedad, Mxico, Unin Tipogrfica
Editorial Hispano Americana [UTEHA], 1956, pp. 322 y ss). De todas
formas, como lo destaca el profesor FERNNDEZ DE BUJN, en todas
estas disposiciones se observan unos rasgos comunes de los cuales
se puede deducir la existencia de un marco conceptual comn para los
fenmenos descritos. Si bien la terminologa no es unitaria, seala
este investigador del derecho romano, si existen puntos en comn que
permiten edificar algunas apreciaciones conceptuales sobre los
mismos [] se utilizan con profusin los trminos concedere y
permitere; est previsto un amplio elemento de interdictos dirigidos
a la defensa de los concesionarios pblicos; existe un riguroso y
formal procedimiento previo a la concesin; los concesionarios se
adhieren, en su caso, a unos minuciosos pliegos de condiciones, en
los que se recogen aspectos referidos al carcter temporal o
perpetuo de las concesin, las facultades y obligaciones del
concedente y concesionario, las modalidades de pago del canon o
vectigal, las eventuales garantas a prestar por el concesionario y
los controles a realizar por parte del ente pblico concedente []
(FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., pp. 218 219). 39
Vencidos los estadios de actuacin directa del derecho romano, se
observa, la caracterizacin histrica de la concesin, en las antiguas
estructuras contractuales medievales como las daciones regalsticas
o privilegia principis, los derechos reconocidos a las grandes
compaas de colonizacin, incluso las denominadas capitulaciones que
fueron la base de la colonizacin en Amrica, los arrendamientos de
servicios y de bienes que antes de la institucionalizacin del
poder, bajo el contexto del Estado autoritario, fueron comunes
(GARCA DE ENTERRA. La actividad industrial y mercantil de los
municipios, cit). As mismo, la doctrina determina algunos
antecedentes de la institucin en el viejo derecho castellano como
en la institucin de la encomienda, esta ltima, mediante de la cual,
durante el antiguo rgimen, se promovi, por lo menos en Castilla, el
desarrollo de actividades de presencia del poder real por
intermedio de sbditos debidamente autorizados para efectos de la
explotacin econmica y usufructo ilimitado de terminadas
actividades, de lo que el monarca reciba a cambio servicios por
parte del encomendero como los de apoyo militar, dado el caso. 40
PROSPER WEIL. Derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1994, pp. 74
y ss. No obstante el anterior marco de antecedentes y
configuraciones de la institucin, podemos afirmar, sin lugar a
equvocos, que la formacin de la figura con las connotaciones a las
que se refieren los autores del derecho administrativo moderno se
obtiene de las elaboraciones doctrinarias y jurisprudenciales en
torno a la implementacin de las polticas, de obras pblicas y de
prestacin de servicios, en los estados de influencia jurdica
continental o europea. Esta situacin notoria en los modelos de
Estado surgidos de la Revolucin francesa, en donde la concesin se
convierte en el mecanismo jurdico estelar vinculado a la gestin de
los servicios pblicos, principalmente en los de carcter econmico.
Respecto de estos servicios, la administracin deba dar una
respuesta oportuna y coherente frente a los usuarios, que los
recurran y reclamaban, respuestas que no podan brindarse
exclusivamente a partir de simples decisiones de polica
administrativa o actividades de fomento. Se necesitaba la
colaboracin de los privados, bsicamente de sus capacidades tcnicas
y econmicas, en muchos casos garantizndoles la conformacin de
monopolios dada la carencia absoluta de competencia y la
imposibilidad ideolgica de la administracin para actuar de manera
directa.
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26
Nos encontramos, por lo tanto, ante dos grupos de instituciones,
la concesional
y la autorizatoria, de por s absolutamente diferentes, pero
coincidentes en un
propsito comn: el de la intervencin econmica en procura de
la
consolidacin y preeminencia del inters general. Mientras la
concesin
entraa materialmente una habilitacin al particular para ocuparse
y explotar
bienes o prestar servicios de titularidad pblica, los dems actos
de
intervencin se estructuran, en lo sustancial, en decisiones
administrativas
interventoras, absolutamente excepcionales y por lo tanto
restrictivas, mediante
las cuales se viabiliza el ejercicio de la libertad econmica
eventualmente
contenida de derechos preexistentes en aras de su adecuacin a
los
propsitos y finalidades del inters pblico o general41.
En estricto sentido, la concesin es un instrumento de ordenacin
e
intervencin de la administracin en asuntos de su titularidad o
de sus
monopolios, que parte del supuesto de la existencia de ttulos o
derechos
radicados a su nombre de los cuales puede disponer. No existen,
por lo tanto,
razones constitucionales ni legales para la procedencia de los
instrumentos
concesionales de la administracin donde materialmente la economa
fluye
bajo conceptos de iniciativa y titularidad privada, con ttulos e
intereses de los
cuales no es titular el Estado; en estos casos,
constitucionalmente reina la
libertad como derecho subjetivo, por lo dems, configurador de
una grande e
importante regla general determinante del comportamiento de los
particulares.
Esta situacin proviene del contexto econmico y social
definido
constitucionalmente. Al respecto, no podemos perder de vista el
hecho de que
la incorporacin constitucional de la clusula la proclamacin del
Estado social
y democrtico de derecho, en interaccin sustancial con el tambin
postulado
constitucional de la libertad de empresa e iniciativa privada42,
lleva al
reconocimiento, en relacin con los particulares, de un precioso
principio rector:
el de su autonoma y libertad de actuacin en relacin con sus
bienes e
intereses, pero con responsabilidades y lmites frente al bien
comn, por lo 41 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 42
ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 75 y
ss.; 159 y ss.
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tanto, el del reconocimiento amplio y general de ttulos y
privilegios
estrictamente en cabeza de los mismos, imposibles de ser
intervenidos bajo
conceptos concesionales, es decir, el rechazo por regla y
postulado
constitucional, de la intromisin del Estado, all donde no
ostente ttulo o
monopolio alguno que le permita actuar respecto de los
particulares,
dispensndolos o concedindoles lo que ya ellos tienen como
indiscutible
derecho subjetivo43.
Conforme a las bases de nuestro modelo constitucional, la
libertad econmica
es un claro derecho subjetivo que se ejerce, por regla general,
de manera
directa, sin necesidad de permisos previos o requisitos de
ninguna naturaleza,
a travs, simplemente, de los instrumentos y mecanismos derivados
de la
iniciativa y autonoma privada. Puede, as mismo, ser
ejercida,
excepcionalmente, mediante el trmite previo de expresas
habilitaciones
derivadas de los lmites obvios y claros que requiera el bien
comn,
materializados en permisos, licencias, esto es, en
autorizaciones o el
cumplimiento de requisitos, todos ellos previos, esto,
nicamente, en los casos
expresamente dispuestos por el legislador, para efectos de
garantizar la misma
libertad y ordenarla por razones de inters general44.
Esta ltima hiptesis, acogida constitucionalmente, no implica ni
conlleva en
manera alguna elementos concesionales; el legislador simplemente
interviene
el ejercicio de actividades de titularidad privada, para
hacerlas viables dentro
43 PAREJO ALFONSO. Estudio preliminar al libro de MAGDALENA
CORREA HENAO Libertad de empresa en el Estado social de derecho
(Bogot, Universidad externado de Colombia, 2008, pp. 25 a 55). 44
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. [] Ahora bien, la
intervencin del Estado en la economa puede ser de diferente tipo,
sin que siempre pueda efectuarse una diferenciacin clara entre las
formas de intervencin correspondientes. As, por ejemplo, en la
doctrina se habla de intervencin estatal global, cuando versa sobre
la economa como un todo, sectorial, cuando recae en una determinada
rea de actividad, o particular, si apunta a una cierta situacin
como por ejemplo a la de una empresa; de intervencin estatal
directa, cuando recae sobre la existencia o la actividad de los
agentes econmicos, o indirecta, cuando est orientada no a la
actividad econmica propiamente dicha sino al resultado de la misma;
intervencin unilateral, cuando el Estado autoriza, prohbe o
reglamenta una actividad econmica, o intervencin convencional,
cuando el Estado pacta con los agentes econmicos las polticas o
programas que propenden por el inters general; intervencin por va
directiva, cuando el Estado adopta medidas que orientan a los
agentes econmicos privados, o intervencin por va de gestin, cuando
el Estado se hace cargo el mismo de actividades econmicas por medio
de personas jurdicas generalmente pblicas [].
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del trfico jurdico, de manera excepcional, cuando est de por
medio y
comprometido el inters pblico o general, o cuando el legislador
lo hubiere
dispuesto45.
En este sentido, resulta entonces claro a la luz de nuestro
ordenamiento
constitucional que el ejercicio de la libertad econmica como
derecho subjetivo
no es absoluta46: est sujeta a la direccin e intervencin del
Estado conforme
a los mandatos legales; por lo tanto, sujeta a controles y
delimitaciones que
pueden materializarse para su ejercicio en el requerimiento de
lo que conoce
como actos propios de la intervencin, que pueden revestir entre
otras las
formas de permisos, licencias, autorizaciones, etc., y otros
tipos de exigencias
o de condicionamientos, sustentados, todos ellos, en razones de
inters
pblico o social, ambiental o relativas al patrimonio cultural de
la nacin, que en
los trminos de las normas constitucionales pretenden,
bsicamente,
garantizarle a la comunidad la debida, oportuna y adecuada
explotacin de los
recursos naturales, el uso del suelo, la produccin, distribucin,
utilizacin y
consumo de bienes, la prestacin de los servicios pblicos y
privados, la
racionalizacin de la economa, todo lo anterior buscando ante
todo el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribucin equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, la
preservacin de un
ambiente sano, el pleno empleo de los recursos humanos,
asegurando de esta
forma que todas las personas, en particular las de menos
ingresos, tengan
45 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 46 CORTE
CONSTITUCIONAL. Sentencias C-1162 de 2000 y C-741 de 2003. En
materia de libertad de empresa en la prestacin de servicios pblicos
domiciliarios, esta Corte ha resaltado que en el Estado Social de
Derecho la libertad econmica no es de carcter absoluto, pues debe
recordarse que, adems de la empresa, la propiedad tambin es una
funcin social (art. 58 CP) y que la libertad econmica y la
iniciativa privada tienen su garanta y proteccin supeditadas al
predominio del inters colectivo (art. 333 CP) y en consecuencia su
ejercicio est sometido no slo a las pautas generales que fije el
legislador, a las polticas generales de administracin y control de
eficiencia de los servicios pblicos domiciliarios que dicte el
Presidente, sino tambin a las directrices que les sealen las
comisiones de regulacin. [] Lo anterior evidencia que el ejercicio
de los derechos de asociacin, de participacin, de libertad de
empresa y de libre competencia en materia de servicios pblicos
puede ser objeto de limitaciones orientadas a garantizar, entre
otros fines, la eficacia de su prestacin, la calidad del servicio y
la ampliacin de la cobertura a los sectores ms necesitados en aras
del principio de solidaridad. Con el fin de examinar la limitacin a
las organizaciones solidarias para poder prestar servicios pblicos
domiciliarios, pasa la Corte a recordar el rgimen legal de la
participacin de las organizaciones solidarias y de las empresas de
servicios pblicos en la prestacin de los mismos.
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acceso efectivo a los bienes y servicios pblicos bsicos, y la
promocin de la
competitividad y la productividad47/48.
De todas formas, la intervencin autorizada por la Constitucin
Poltica en
relacin con la libertad de empresa e iniciativa privada no es
tampoco, ni puede
significar en manera alguna, el reino de la arbitrariedad del
Estado o la
administracin para su determinacin y procedencia. Al igual que
lo expuesto a
propsito de la concesin, y dado el alto grado de
discrecionalidad del
legislador en estos asuntos, para el logro de su coherencia con
los postulados
constitucionales que la inspiran, cualquier decisin al respecto,
sea de permiso,
licencia, es decir, de autorizacin que de acuerdo con el
ordenamiento jurdico
incursione en el mbito de la discrecionalidad, debe
irremediablemente estar
precedida de una definicin metodolgica que la haga coherente con
los
propsitos y finalidades constitucionales, esto es, que impida la
configuracin
de un desbalance en relacin con los tambin postulados
fundamentales de la
libertad de empresa e iniciativa privada, asunto que, a la luz
de nuestra
estructura jurdica, se obtiene a partir de la definicin de un
mtodo garante
para el logro de este balance esencial, mtodo que, a no dudarlo,
debe recoger
conceptos como los de ponderacin, proporcionalidad y
razonabilidad49.
47 Constitucin Poltica de Colombia, art. 334. 48 CORTE
CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. [] En un sentido amplio,
todas las decisiones del Estado respecto del funcionamiento de la
economa y la organizacin de la sociedad constituyen una forma de
regulacin econmica y social. As, el mercado econmico no es un
fenmeno natural sino que depende de que el Estado establezca una
serie de instituciones bsicas, como el derecho de propiedad, la
libertad contractual y un sistema de responsabilidad contractual y
extracontractual cuya efectividad obedece a que exista una
administracin de justicia y una polica administrativa capaces de
hacer respetar tales instituciones. Sin dicha regulacin general del
Estado, el mercado econmico no podra existir ni funcionar. En este
orden de ideas, el Cdigo Civil, por ejemplo, constituye una
modalidad de regulacin tanto de las condiciones bsicas del mercado
como de la organizacin social []. 49 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y
ttulos habilitantes, cit., pp. 25 y ss. Adems de la bibliografa
general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y
razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se
incluyen en la parte primera de esta obra puede consultarse los
trabajos compilados en ORTEGA y DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho
administrativo, cit. RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes
e intereses en el derecho administrativo, cit.; SRVULO CORREIA.
Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos,
cit., pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos
funciones constitucionales distintas y complementarias, cit., pp.
98 y ss.
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El direccionamiento e intervencin ordenadora de la actividad
econmica e
iniciativa privada, permitida constitucionalmente, se fundamenta
no solo en la
responsabilidad de los individuos frente a la comunidad, sino
tambin en la
necesidad de controlar y sancionar los abusos que se puedan dar
en el
ejercicio de estos derechos subjetivos constitucionales, de aqu
la importancia
y el papel que cumple la administracin pblica en desarrollo del
rgimen de
intervencin mediante las figuras que de acuerdo con cada caso
deba proferir,
esto es permitiendo o licenciando, en el entender genrico,
autorizando.
Obsrvese que las facultades de direccin, intervencin o
delimitacin de la
libertad econmica, que pueden entre otros instrumentos
efectuarse mediante
la exigencia de permisos, licencias autorizaciones u otro tipo
de
condicionamientos administrativos, no puede en manera alguna
confundirse
con la accin concesional de la administracin, en cuanto que
mediante estos
instrumentos la administracin no dispensa el ejercicio de
bienes, servicios o
ejecucin obras de los que es titular o posee legalmente un
monopolio,
reconociendo derechos, o autorizando el goce de un bien o
servicio, sino que
simplemente hace ejercicio de su funcin ordenadora o policiva,
determinando
y encausando el ejercicio de los derechos econmicos de los
asociados, para
efectos y por razones de inters pblico o social y para el
cumplimento de los
propsitos constitucionalmente admitidos50.
La intervencin del Estado constituye una garanta de convivencia,
control y
ponderacin en un medio de por s propenso a la arbitrariedad como
lo es el
del mercado, cuando est dominado, no por la libertad individual
racional y
lgica, conforme a los parmetros constitucionales, sino por el
libertinaje que
histricamente lo caracteriz en otras pocas.
Bajo estas consideraciones, resulta clara a la luz de nuestro
ordenamiento
constitucional la sustancial diferencia entre la actividad
interventora de la esfera
de libertad de accin de los particulares como efecto de la
titularidad pblica o 50 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN. Teora general del
derecho administrativo como sistema, Madrid, Instituto Nacional de
Administracin Pblica, Marcial Pons, 2003, p. 181. Puede
consultarse, as mismo, PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo,
Barcelona, Ariel, 2003, p. 641.
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monopolio legal de un bien o servicio pblico en cabeza de la
administracin,
que se concreta a travs de la actividad concesional; y por otra
parte, la
derivada de la intervencin ordenadora en la actividad econmica y
la iniciativa
privada, esto es, sobre bienes o actividades de carcter
econmico, por regla
general de titularidad privada, para efectos y por razones de
inters pblico o
general, que se concretan en la presencia, entre otros, de
instrumentos
jurdicos permisivos, licenciatarios autorizatorios o de
exigencias de otras
caractersticas o magnitudes para efectos de los propsitos
indicados en los
prrafos anteriores.
Ahora bien, es necesario admitir que la precisin conceptual
propuesta se hace
de manera estrictamente operacional, en la bsqueda incansable de
delimitar
en lo posible, y para efectos del presente trabajo, el concepto
de concesin,
depurndola de otros elementos con los cuales fluye de manera
indistinta en el
trfico jurdico, como consecuencia precisamente de la ausencia de
una debida
conceptualizacin al respecto. En este sentido, al igual de lo
que ocurre en la
doctrina general del derecho administrativo, en el derecho
nacional, la
distincin conceptual propuesta no resulta en manera alguna ser
de aceptacin
pacfica51.
En la tradicin jurdica nacional, a partir no solo de los
trabajos legislativos, sino
tambin jurisprudenciales, es frecuente que actos unilaterales,
sustancialmente
contentivos de habilitacin para el uso o disfrute econmico de
bienes pblicos,
sean etiquetados como meramente autorizatorios, permisivos o
licenciatarios,
cuando en la realidad de las cosas involucran elementos propios
de una
verdadera concesin unilateral mediante acto administrativo; y al
contrario,
hiptesis en donde de manera indiscutible se efecta clara
intervencin sobre
bienes e intereses privados y la habilitacin correspondiente
deviene mediante
figuras concesionales; o incluso, es comn que se estructuren
concesiones,
cuyo objeto es la explotacin de bienes pblicos, prestacin de
servicios o
ejecucin de obras pblicas, en donde eventualmente resulten
involucrados
51 LAGUNA DE PAZ. La autorizacin administrativa, cit., pp. 83 y
ss.
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derechos subjetivos que ameriten licencias o permisos, y los
mismos se
entiendan concedidos con el acto concesional.
En estos aspectos lo que se observa en el derecho nacional es un
verdadero
galimatas, que por ahora, lo resolvemos, reiterando la
argumentacin
expuesta, en la medida en que la misma deviene de los
fundamentos
constitucionales en relacin con la intervencin econmica, que
permiten
visualizar las diferencias sealadas de manera reiterada en los
prrafos
anteriores.
Como se adverta al inicio de esta exposicin consideramos
superada en la
hora actual de la evolucin del derecho administrativo la vieja y
por qu no
decir, ya concepcin clsica de los actos autorizatorios, que
limitaba los
mismos a simples habilitaciones de derechos preexistentes, es
decir, sin
posibilidad de generar decisiones verdaderamente configuradoras
de derechos.
Con fundamento en las normas constitucionales ampliamente
informadas en
este apartado, la habilitacin que se puede desprender de ellas,
para el
ejercicio de la libertad e iniciativa privada, no est
circunscrita de manera
exclusiva a la construccin clsica de la autorizacin, en este
sentido, lo que se
deduce del texto constitucional, en una amplia facultad
ordenadora de la
administracin en estos aspectos, que puede oscilar entre meras
habilitaciones
de derechos preexistes a travs de decisiones esencialmente
regladas, o
tambin, mediante el ejercicio de facultades discrecionales que
lleven a proferir
actos administrativos, que para determinar la habilitacin de la
autonoma del
individuo, impliquen hacer algn tipo de reconocimiento de
derechos52.
52 EDUARDO GARCA DE ENTERRA y TOMS RAMN FERNNDEZ. Curso de
derecho administrativo, tomo II, Madrid, Civitas, 1999, p. 140. Las
autorizaciones, dependiendo de lo que disponga el legislador,
pueden caracterizarse por ser regladas o discrecionales (pp. 100 y
ss.). Al respecto, los profesores GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ
analizan el problema a partir de consideraciones diversas, sin
desconocer, como lo hemos destacado, que el asunto de la
conceptualizacin de autorizacin no es un asunto pacfico en la
doctrina dada la multiplicidad de factores que impiden la
elaboracin unvoca del concepto apropiado y jurdicamente correcto.
No obstante lo anterior, el tema de las autorizaciones se analiza
desde una ptica mucho ms amplia y profunda, como lo es el de las
incidencias de la accin administrativa sobre las situaciones
jurdicas de los administrados, dentro de la cual se analiza el acto
administrativo, desde la perspectiva de las consecuentes
operaciones globales adelantadas por la administracin, con el
propsito de darle sentido. Con