DOCUMENTO DE TRABAJO Instituto de Economía TESIS de MAGÍSTER INSTITUTO DE ECONOMÍA www.economia.puc.cl El Proceso Pol´ ıtico en la Inversi´ on Municipal: Asignaci´ on de Transferencias del Gobierno Central Jos´ e Ignacio Llodr´ a. 2013
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El Proceso Polıtico en la Inversion Municipal:Asignacion de Transferencias del Gobierno Central
Jose Ignacio Llodra.
2013
1
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE I N S T I T U T O D E E C O N O M I A MAGISTER EN ECONOMIA
TESIS DE GRADO MAGISTER EN ECONOMIA
Llodrá Vial, José Ignacio
Agosto, 2013
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE I N S T I T U T O D E E C O N O M I A MAGISTER EN ECONOMIA
El proceso político en la inversión municipal: asignación de transferencias del gobierno central
José Ignacio Llodrá Vial
Comisión
Francisco Gallego Gert Wagner
José Diaz José Tessada Rolf Lüders Matías Tapia
Jean Lafortune
Santiago, julio de 2012
Índice Abstract…..……………….…………………….…………………….…………………….……………………pág.4 Resumen…..………………...………………….…………………….…………………….……………………pág.5 1.Introducción….……..…………………….…………………….…………………….……………………pág.6 2.Marco de referencia………….………………….…….………….……………….……………………pág.9 2.1 Revisión de la literatura………….……….……………….…………………….……………………pág.9 2.1.1 Evidencia empírica en Chile.…….………………….…………………….…………….……pág.13 2.2 Gobiernos locales en Chile………….…………………….…………………….…………….……pág.15 2.3 Transferencias Municipales…….….…………………….…………………….…………….……pág.16 2.3.1 Evidencia empírica en Chile.…….………………….…………………….……………….…pág.17 3.Análisis empírico……..……….………………….…….………….……………….……………….…pág.20 3.1 Estadística descriptiva…..……….……….……………….…………………….…………………..pág.20 3.1.1 Bases de datos…………………..…….………………….…………………….…………….……pág.20 3.1.2 Inversión municipal…………..…….………………….…………………….…………….……pág.21 3.2 Estrategia de identificación…….…………………….…………………….…………….…….…pág.25 3.3 Especificación econométrica……....…………………….…………………….…………….……pág.28 3.3.1 Construcción de la variable de asignación…….…………………….……………….…pág.28 3.3.2 Estimación semiparámetrica……………………….…………………….……………….…pág.29 3.3.3 Estimación en panel…………………………………….…………………….……………….…pág.29 4.Principales Resultados…….………………….…….………….……………….…………………..pág.30 4.1 Asignación política………….……….……………….…………………….……………………….…pág.31 4.2 Consecuencias de la asignación….…………………….……………………..……………….…pág.35 4.2.1 Esfuerzo en la recaudación municipal………….…………………….……………….…pág.36 4.2.2 Objetivo de los programas de inversión……….…………………….……………….…pág.37 4.3 Validez del RD……………………….….…………………….……………………..……………….…pág.40 5.Conclusión………….………………….…….………….……………….………………………………...pág.41 6.Referencias…...………………….…….………….……………….……………………………………...pág.43 Anexos……….…….………………….…….………….……………….……………………………………...pág.47
El proceso político en la inversión municipal:
asignación de transferencias del gobierno central
José Ignacio Llodrá*
abstract
This paper estimates the effect of the mayor’s political coalition on the grants that the Chilean
municipalities receive from the central government to finance public goods. I employ a regression
discontinuity design using the mayor’s election as a treatment variable, which implies that the
coalition that wins is essentially randomized among elections decided by a narrow margin. The
results shows that a municipality with the same political coalition of the central government
receive between 1.5-3.8 times the amounts that receive municipalities that aren’t related to the
central government. The effect holds even after the change of coalition on the central government,
but with a less magnitude. Also, I find that the results don’t affect the effort of the municipalities
to collect money from the taxpayer. Furthermore, this work provides evidence that the grants
don’t accomplish their main objectives that mandate provision public goods in the poorer sectors.
*Instituto de Economía de la Universidad Católica de Chile. En primer lugar quiero agradecer al Seminario deTesis de Magister del EH Clio Lab (Conicyt PIA SOC 1102), especialmente a Jeanne Lafortune, Cassandra Swett,José Tessada, Matías Tapia, Rolf Lüders y Francisco Gallego, además de manera muy especial a José Díaz y a GertWagner por su paciencia durante los largos intervalos en que estuve sus oficinas ordenando muchas ideas. A RodolfoCortez y Felipe Torres por la valiosa entrevista que me concedieron y por compartir conmigo parte de su experienciaen la municipalidad de Futrono, que me permitieron entender parte del intrincado mundo municipal. Por último quieroagradecer a Andrés Osorio, Rodrigo García, Andrés González, José Tomás Valente y Pablo De la Fuente por su granapoyo. Los errores son de mi exclusiva responsabilidad. Email: [email protected].
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resumen
Los gobiernos locales (municipalidades) en Chile reciben financiamiento del gobierno central
para sus inversiones en bienes públicos. La existencia de incentivos políticos y la discrecionalidad
presente en los mecanismos de asignación, permiten que estos recursos se repartan en mayor me-
dida a aquellas municipalidades afines al gobierno. La estrategia de identificación de este trabajo
es mediante regression discontinuity design usando las elecciones como variable de asignación,
para estimar el efecto de la coalición política del alcalde que dirige la municipalidad sobre las
transferencias del gobierno. Los resultados muestran que una municipalidad de la misma coa-
lición del gobierno central, recibe en transferencias para inversión entre 1.5-3.8 veces el monto
de lo que reciben las que no están ligadas a éste. El efecto se mantiene aún cuando ocurre un
cambio de coalición a nivel del gobierno central. Además, este resultado no afecta el esfuerzo de
las municipalidades por recaudar más recursos. Por último, este trabajo provee evidencia de que
las transferencias no cumplen sus objetivos explícitos, que consisten en aumentar la inversión de
infraestructura en los sectores más vulnerables. (JEL D72, H76, H81)
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Quien parte y reparte se queda con la mejor parte. anónimo
1. Introducción
En los años recientes ha aumentado el interés por el uso de herramientas económicas para
entender los mecanismos de la política y sus consecuencias. La noción de que la estructura del poder
influye en la forma en que se proponen e implementan las diferentes normas y leyes, forma parte
de un marco más general que evalúa como las estructuras de la institución política afectan distintos
resultados. De esta manera, existe consenso de que la estructura política de la representación en
término de las elecciones que se realizan, y las reglas que gobiernan éstas, tienen implicancias y
efectos en múltiples áreas, aunque muchas veces no sabemos en que magnitud. Por ejemplo, cuando
observamos un proceso legal estamos convencidos que pese a la idea o teoría que hay tras el proyecto
de ley, su tramitación no sólo estará influida por los méritos de la propuesta, sino además por los
componentes políticos del proceso.
Los mecanismos como las transferencias de recursos desde el gobierno central a los gobiernos
locales permiten ilustrar lo anterior y por ello han sido un tema de importancia en la literatura.
De acuerdo a la tradición clásica del federalismo fiscal (Oates (1999)), los gobiernos locales tienen
ventajas en la asignación de recursos y bienes públicos respecto del gobierno central, por la vía
de conocer mejor las preferencias de los habitantes o mediante la posibilidad de que éstos elijan
de entre las variadas administraciones (Tiebout (1956)). Aun así, los incentivos de los políticos
pueden influir en los mecanismos internos del gobierno, creando alternativas diferentes a la visión
clásica. De esta forma, la visión de que el gobierno se comporta como un planificador benevolente
se ve contrastada con otras, donde el rol de los incentivos existentes en los sucesivos niveles de la
administración gubernamental pueden lograr resultados alejados de su propósito original (o, mejor
dicho, del propósito original en la visión del planificador central). La presencia de representantes
políticos a nivel de administración local y separados del gobierno central junto a la discrecionalidad
en los mecanismos de transferencia, pueden acentuar la expresión de estos incentivos.
En el caso chileno la asignación de recursos fiscales es tarea de los poderes ejecutivo y legislativo.
Este último, se relaciona sólo en el proceso de elaboración del presupuesto, mientras el ejecutivo
(o gobierno central) es quien por otro lado tiene la facultad del gasto y, en ese sentido, pese a
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que el presupuesto puede contemplar categorías más o menos generales, el destino específico de
cada peso nunca está totalmente precisado. Esto último depende del grado de discrecionalidad que
tiene el gobierno al ejecutar el presupuesto. Aún cuando en la práctica el Estado continuamente
transfiere recursos a distintos niveles y agencias que forman parte de él, existen pocos casos donde
éstos son autónomos de su administración. En el caso de los gobiernos locales (municipalidades), se
tratará de traspasos a entes generados por votación popular, por lo que corresponden a jurisdicciones
independientes. Así, la interacción entre el gobierno central y las municipalidades junto con las
transferencias entre ellos suponen un escenario donde intervienen tanto regulaciones generales como
poderes discrecionales en ambos niveles.
Este trabajo explora la hipótesis de que al gobierno central no le es indiferente la identidad
de los alcaldes que dirigen las municipalidades, por lo que en la medida de lo posible, unos serán
preferidos a otros. De esta manera, se debiera observar una asignación política en las transferencias
del gobierno central, cuando éstas tengan mecanismos que permitan una mayor discrecionalidad en
la forma de asignar los recursos.
La estimación del efecto de la identidad política sobre distintos outcomes supone un desafío
debido a los problemas de endogeneidad presentes y reportados en la literatura. Mediante regression
discontinuity design (RDD), busco estimar un efecto causal de la identidad política del alcalde
sobre las transferencia del gobierno central. Esto es posible por dos cosas. Primero, por la existencia
de una regla mayoritaria en las elecciones municipales, donde el candidato de primera mayoría es
elegido alcalde. Segundo, por que estamos frente a elecciones competitivas, que permiten que los
candidatos no tengan un control preciso de su resultado. De este modo, si tomamos a los candidatos
que ganaron y aquellos que perdieron por estrecho margen, podemos tener una aleatorización local
que nos permite identificar el efecto.
Los resultados de la estimación muestran que las transferencias que reciben las municipalidades
con alcaldes de la coalición del gobierno central son entre 1.5 y 3.8 veces mayores a las que reciben
las demás municipalidades. Lo anterior se explica sólo por la pertenencia -o no pertenencia- a la coa-
lición del gobierno. Este punto es particularmente importante, porque la estrategia de identificación
permite aislar específicamente este efecto sobre cualquier otro. Este trabajo tiene la particularidad
que, debido al período que abarca, presenta estimaciones para antes y después del cambio de coali-
ción en el gobierno central. De esta manera, se puede observar que el efecto no corresponde sólo a
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un tipo de gobierno, sino que es resultado del mecanismo de asignación.
Como primer aporte que realiza esta investigación, está el análisis de la presencia de asignación
política en las transferencias por parte del gobierno central. Estos resultados encontrados tienen
implicancias interesantes desde el punto de vista del Public Choice, sobre todo para países en desa-
rrollo donde los recursos son más escasos y los bienes públicos altamente demandados. Además este
trabajo no sólo investiga la manifestación de los incentivos en los mecanismos de transferencia, sino
también sus posibles consecuencias. En la última parte se relaciona también a otras investigaciones
que han explorado el efecto de las transferencias y sus incentivos en los gobiernos locales (Bravo
(2011), Knight (2002)).
Por último se analiza que ocurre con la focalización de las transferencias, es decir, con el cum-
plimiento de sus objetivos explícitos. Aun así, este trabajo deja de lado toda consideración por la
eficiencia, debido en parte a la falta de capacidad para medirla con estos datos. De esta manera, nos
concentramos sólo en identificar las huellas que pueden ser atribuidas a la discrecionalidad.
La investigación se inserta en un área que ha resurgido con la aparición de nuevos métodos
econométricos que han permitido estimar de manera consistente efectos que antes sólo podían ser
teorizados o mencionados de manera anecdótica. Además aporta a la literatura sobre este tipo de
fenómenos en Chile junto a numerosos trabajos aparecidos en últimos años, (Cerda y Vergara (2008),
Núñez (2007), Baland y Robinson (2008), González (2010), Anwandter (2012), Cuevas (2012)).
También permite analizar una situación que es similar a problemas presentados en programas de
transferencias propios de los países en desarrollo (Case (2001), Banful (2010), Banful(2011), Khemani
(2004), Khemani (2007)), y más particularmente en Latinoamérica (Schady (2000), Manacorda,
Miguel y Vigorito (2011)).1
El trabajo se estructura de la siguiente forma: en la sección 2 se revisa la literatura y se explican
los gobiernos locales en Chile y los tipos de transferencias intergubernamentales. En la sección 3 se
revisa y exploran los datos. También se explica la estrategia de identificación y los modelos que se
van a estimar. Luego, en la sección 4 se presentan los resultados principales de la asignación y se
mencionan posibles consecuencias de estos resultados. También se analiza la validez del método de
estimación y de los resultados. Por último, en la sección 5 se presentan las conclusiones finales.1Los programas de inversión de bienes públicos auto gestionados por administraciones locales han proliferado
en varios países de Latinoamérica; entre ellos podemos mencionar los casos de Perú, Bolivia, Paraguay, Argentina,Guatemala, Salvador, Panamá, Haití, República Dominicana y Chile.
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2. Marco de referencia
2.1. Revisión de la literatura
La organización del Estado en un país se compone de múltiples capas, de manera que existe un
ente central y entes descentralizados para ejercer la autoridad en los distintos territorios. La relación
del gobierno central con sus niveles inferiores se conoce en la literatura como federalismo fiscal. Es
importante aclarar que cuando hablamos de federalismo fiscal no nos referimos a sistemas federales,
sino a la relación del gobierno central con subniveles más descentralizados de éste, que llamaremos
gobiernos locales, los que además pueden tener mayor o menor autonomía.
La teoría clásica del federalismo fiscal establece que el gobierno central tiene la responsabilidad
sobre la estabilidad macroeconómica y la asignación de bienes públicos “nacionales” que proveen
servicios a toda la población, tales como las fuerzas armadas y las policías, mientras los gobiernos
locales se responsabilizan de la provisión de bienes y servicios en sus áreas correspondientes. La
principal razón tras esta separación de roles se debe a que los niveles eficientes de bienes y servicios
pueden variar según las preferencias y los costos en los distintos territorios (Oates (1999), Tiebout
(1956)).
Los gobiernos locales que mencionamos, no son entes completamente independientes del gobierno
central, sino que nos referimos a ellos como la forma más descentralizada de éste. En el caso de los
estados unitarios, los gobiernos locales tienen menores atribuciones que en el caso de los estados
federales, pero aún así podemos hablar de gobiernos locales en ambos casos. Dependiendo del país,
estos pueden tener elección directa de sus autoridades, o bien éstas pueden ser nombradas por el
gobierno central. Del mismo modo, en algunos países los gobiernos locales pueden tener una mayor
libertad presupuestaria, mientras que en otros casos, dependen mayormente de los lineamientos del
centro.
El gobierno central tiene dos principales instrumentos para realizar sus funciones (Oates (1999)).
Por un lado, están los impuestos como forma de financiamiento y, por el otro, están las transferencias
para entregar recursos a los gobiernos locales.2 La transferencias del gobierno central pueden ser
condicionadas o no condicionadas. Éstas últimas consisten en montos fijos que no tienen un uso
predefinido y se pueden gastar al criterio del gobierno local. Por lo general, estos recursos se usan2En algunos países los gobiernos locales también pueden recaudar sus propios impuestos, pero que son generalmente
a niveles marginales.
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para igualar fiscalmente a los gobiernos locales, es decir redistribuir de los más ricos a los más pobres.
En el otro lado están las transferencias condicionadas, que permiten financiar parte de los gastos de
una localidad en un ítem especifico, generalmente bienes públicos. La racionalidad de este tipo de
transferencias está en la externalidad que pueden presentar ciertos gastos o inversiones, siendo de
esta manera un subsidio del gobierno central para fines específico. Esto corresponde a un argumento
piguviano de los subsidios (Bradford y Oates (1971)).
La existencia de la separación entre gobiernos centrales y locales ha sido de especial interés entre
los economistas debido a los distintos incentivos que pueden aparecer dependiendo de la forma de
interacción del gobierno central con las localidades. Bordignon, Manasse y Tabellini (2001) discuten
sobre cuál sería la forma óptima de transferir recursos desde el gobierno central a los locales, llegando
a la conclusión de que esto sería mediante compromisos ex ante, ya que el tamaño de las transferencias
puede afectar el comportamiento de los gobiernos locales. De esta forma, si es que las transferencias
buscan igualar fiscalmente, en el margen puede existir un incentivo perverso a gastar en exceso o
disminuir la recaudación si el gobierno local tiene facultades impositivas. Bravo (2011) encuentra
que este efecto se produce en las transferencias no condicionadas de las municipalidades en Chile.
También puede ocurrir el caso que cuando las transferencias se basen en información provista por
los gobiernos locales, existan incentivos a engañar al gobierno central.
Las consideraciones políticas presentes dentro de los mecanismos de transferencia entre el go-
bierno central y las localidades han motivado numerosos estudios teóricos. Existen trabajos como
el de Besley y Coate (2003) que analizan las transferencias desde el gobierno central a localidades
cuando éstas tienen políticos elegidos por votación de por medio. Para esto, desarrollan un modelo
donde cada localidad elige legisladores que forman un gobierno de mayoría, y es éste quien decide
la cantidad de recursos que se invierten en las localidades. Debido a los incentivos existentes, los
bienes se distribuyen inequitativamente, transfiriéndose más bienes a las localidades que formaron
el gobierno y dejando a las demás con menor cantidad de recursos.
Uno de los primeros trabajos empirícos en encontrar asignación política en transferencias es el
de Case (2001). Este estudio explora el impacto de la competencia política en las transferencias del
gobierno central a los gobiernos locales (comunas) de Albania en los años 90, encontrando que las
transferencias están influidas por los resultados electorales del partido incumbente. De esta manera,
el partido busca aumentar la mayoría de sus miembros en el parlamento, por lo que se entregan
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mayores transferencias en las zonas donde los resultados tienen un mayor retorno marginal, es decir,
en aquellos distritos que son pivotales o swings disctricts.
Investigaciones empíricas posteriores han explorado la existencia de las asignaciones influidas
políticamente dependiendo del diseño del programa, los mecanismos, los beneficiados de las asig-
naciones, los objetivos de los políticos dependiendo de sus incentivos y los posibles problemas de
eficiencia en estas operaciones (Arulampam et al. (2009), Banful (2010)).
Una de las principales razones que motiva el estudio de las transferencias políticamente motiva-
das es su eficiencia. A modo más general, Acemoglu y Robinson (2001) mencionan que la incapacidad
de compromisos creíbles y la existencia de grupos de interés son la principal explicación de que, pese
a que los gobiernos intenten redistribuir, esto resulte ser poco eficiente. Aun así, no son muchos los
trabajos que logran encontrar directamente problemas de eficiencia, ya que en la mayoría de los
casos es difícil conseguir un contrafactual. Un trabajo exitoso en este campo es el de Cole (2009)
que investiga los créditos de los bancos estatales en los estados de la India, y encuentra que estos or-
ganismos aumentan los créditos agrícolas entre 5-10 puntos porcentuales durante años de elecciones
comparando con los bancos comerciales. Además, estos aumentos son mayores en los estados donde
las elecciones son más cerradas. Por último, comprueba también que esta asignación es ineficiente
porque afecta la tasa de repago de los créditos y no tiene efectos sobre la producción agrícola.
Desde el punto de vista de la elaboración de políticas públicas, es de suma importancia saber
cuando los mecanismos de transferencias presentan problemas en su diseño y cuáles son los costos
asociados a éstos. Banful (2011) encuentra que la aplicación de fórmulas y cambios en los proce-
dimientos para las transferencias gubernamentales en Ghana no eliminaron la asignación política,
debido a que los políticos tenían métodos para cambiar las fórmulas de éstas en los años de elecciones.
Al mismo tiempo, Khemani (2007) muestra que la delegación de la tarea de distribución desde una
agencia dependiente del gobierno de turno a otra agencia estatal pero independiente del gobierno,
disminuyó los criterios políticos en la asignación.
Un aspecto muy relevante en la literatura y que subyace en parte de esta discusión es que el gasto
tiene retorno electoral por parte del político incumbente. De esta manera, el principal motivo tras la
asignación de recursos según criterios políticos sería el retorno electoral de un mayor gasto (Levitt
y Snyder (1997), Case (2001), Khemani (2007), Cole (2009), Banful (2011)). Pese a que muchos
trabajos consideran esto como el principal argumento, existen pocos que son capaces de calcular
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la magnitud del retorno electoral. Esto último es particularmente difícil debido a los problemas de
endogeneidad presentes para este tipo de estimaciones.
En un marco más general, Beasley y Case (2003) presentan un análisis de como las instituciones
políticas afectan las decisiones y los instrumentos económicos. En su trabajo, relatan los principales
resultados empíricos encontrados en este campo para los Estados Unidos. Dentro de éstos, podemos
mencionar que la identidad del partido sí importa en los tipos de políticas escogidas. De la misma
manera, señalan también que los determinantes y las consecuencias de las elecciones de los gobiernos
locales y de los legisladores son distintas y requieren un análisis e interpretación aparte, dependiendo
de su tipo.
Otro tema que se discute en la literatura, es la forma en que se proveen los bienes públicos.
Debido a su naturaleza, estos son principalmente provistos por el Estado y representan muchas veces
la razón principal de las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales, así como una de
las inversiones principales de estos últimos. Uno de los primeros trabajos en analizar este enfoque
es Alesina et al. (1999), que investiga la inversión en bienes públicos como efecto de las diferencias
en preferencias y heterogeneidad étnica en los Estados Unidos, determinando que ésta influye en las
finanzas y decisiones de los gobiernos locales. De la misma manera, Banerjee y Somanathan (2007)
muestran que para la India, entre los grupos sociales (castas y etnias) que históricamente fueron
más desaventajados, los que lograron movilizarse y recibir representación política, obtienen mayores
transferencias de bienes públicos desde el gobierno central, respecto de aquellos otros de la misma
condición pero más minoritarios, por lo que no fueron exitosos en lograr una mayor representación
política.
Los efectos de las elecciones sobre variables económicas en el contexto de ciclo es otro fenómeno
ampliamente documentado en la literatura. Esta discusión teórica comienza con Nordhaus (1975)
que desde un punto de vista macroeconómico, establece que el gobierno incumbente explota el
trade off entre inflación y empleo dado en la curva de Phillips, para obtener beneficios electorales.
Posteriormente, Rogoff (1990) critica este análisis, ya que la mayor inflación puede ser anticipada,
debido a las expectativas de los votantes ante la falta de compromiso del incumbente. Tomando
en cuenta lo anterior, agrega un nuevo enfoque al proponer la existencia de ciclos políticos en el
presupuesto, y en las variables de impuesto y gasto fiscal. Estos serían posibles, ya que supone
que existen asimetrías de información, de tal manera que, a través de la manipulación del gasto
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en períodos pre electorales, los incumbentes son capaces de señalizar su habilidad a los votantes.
Entre los trabajos empíricos que encuentran evidencia de ciclo, podemos citar a Khemani (2004), que
analiza el ciclo político en variables fiscales dentro de los gobiernos locales de la India, y el trabajo
de Cole (2009) que utiliza la misma estrategia empírica para analizar ciclo, pero en los créditos de
los bancos estatales indios. De forma más general, Shi y Svensson (2006) analizan los ciclos en una
muestra cross-country para múltiples variables fiscales como impuesto y gasto. Ellos encuentran que
los ciclos son más pronunciados en los países en desarrollo que en los países desarrollados, la principal
causa de lo anterior correspondería a que los países en desarrollo tienen instituciones políticas más
débiles.
A nivel de programas sociales, Shady (2000) encuentra que el fondo social de Perú, el FONCO-
DES, tiene cambios en el gasto dependiendo de las elecciones presidenciales y es posible ver también
una asignación política en las distintas localidades según los resultados electorales. También Mana-
corda, Miguel y Vigorito (2011) encuentran que el programa de asistencia social de Uruguay, PANES,
recibe apoyo político del gobierno que lo implementa, con retornos de 11-13 puntos porcentuales más
de votación al gobierno incumbente entre los beneficiados por las transferencias. Desde otra perspec-
tiva, Drazen y Eslava (2010) investigan cambio en la composición de gasto para las municipalidades
de Colombia.
Este trabajo tiene la novedad de que busca cambios en la composición de los gastos de las
localidades, más que un aumento en el gasto total. En este sentido, aquí no nos preocupa el nivel
del gasto, sino como se reparte éste.
2.1.1. Evidencia empírica en Chile
En Chile, los primeros trabajos en esta materia comienzan con el análisis del ciclo económico
político con Larraín y Assael (1997), que consideran los cambios en las variables macroeconómicas
de inflación, producto y empleo durante los años de elecciones. Riesco (2008) posteriormente realiza
el mismo ejercicio para los países de Latinoamérica. En un enfoque a nivel microeconómico, Cerda y
Vergara (2008) analizan los aumentos de subsidios durante las elecciones en Chile entre 1989 y 1999,
en las distintas municipalidades, usando un panel y estimaciones con variables instrumentales. Los
autores encuentran que mientras mayor es la cobertura de los programas para los habitantes de un
municipio, mayor es el porcentaje de votación.
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Otro tema explorado para Chile en relación a las elecciones es la compra de votos, estudiada
para el fin del voto secreto (Baland y Robinson (2008), Anwandter (2012)) y durante la aplicación
de la Reforma Agraria (González (2010)). En este último trabajo, el autor encuentra que los lugares
más afectados por la reforma aumentaron la votación del partido incumbente en el gobierno central.
Dentro de esta literatura, también encontramos estudios que analizan efectos a nivel municipal,
como Cuevas (2012), que calcula cuál es la ventaja electoral que obtiene un candidato incumbente de
la Concertación3 al momento de ir a la reelección. Este trabajo es particularmente importante porque
realiza un procedimiento de regression discontinuity design explotando las elecciones de los alcaldes,
que es el mismo método que voy a utilizar en este trabajo. Además de encontrar un alto efecto
incumbente dado por un aumento de un 37-42% en la probabilidad de salir reelegido, su trabajo
expone como canales a la alta incumbencia la posible asignación política en algunos programas
de transferencias. Sin embargo, su demostración de asignación política es superficial. Además, su
trabajo no considera el cambio de la coalición del gobierno central.4 Esto último es particularmente
importante porque no demuestra que exista una asignación política dada por las reglas del sistema
de transferencias, sino que ésta ocurre sólo para los gobiernos de una de las coaliciones, por lo que
no es un resultado que se pueda interpretar para otros gobiernos.5 Por último, cabe mencionar que
éste no sería necesariamente un canal válido, ya que, de haber un efecto incumbencia similar para los
candidatos de ambas coaliciones, no se explicaría por este canal que sólo beneficia a una coalición.6
Dentro de los trabajos que analizan correlaciones, Serrano y Berner (2002) analizan los casos de
endeudamiento encubierto de municipalidades y su rescate financiero por parte del gobierno central.
El trabajo contiene una parte cualitativa que agrupa entrevistas con autoridades y alcaldes, junto con
una parte cuantitativa que analiza la focalización del rescate financiero. En el trabajo cuantitativo,
se menciona que el rescate financiero es motivado principalmente debido a que los municipios con3Los conglomerados políticos en Chile son: la Alianza por Chile (Alianza) que representa a la centro derecha política
y la Concertación por la Democracia (Concertación) que representa a la centro izquierda.4Esto ocurre porque su período de análisis se limita sólo a los años 2004 y 2008.5El trabajo de Cuevas (2012) encuentra alguna evidencia de asignación política pero sólo analiza durante el gobierno
de la Concertación y no investiga si este patrón se repite en los gobiernos de la Alianza, tampoco calcula la incumbenciade los alcaldes de la Alianza, asumo que esto se debe a que el resultado esperado debiese ser similar porque los alcaldesindependientes son una porción baja de los alcaldes totales.
6Es decir si los alcaldes de la Concertación reciben más votos por el hecho de ser incumbentes a nivel del gobiernocentral, la pregunta pendiente es: ¿qué son capaces de entregar a cambio los alcaldes de las demás coaliciones ypartidos para tener una incumbencia similar?. Esta misma pregunta está presente en los trabajos que analizan lacompra de votos, ya que si esta termina, no es necesariamente esperable que los votantes dejen de votar por quienhabían apoyado antes. En el caso de Baland y Robinson (2008 ) y Anwandter (2012), se asume que los votantes tienenun sesgo ideológico hacía los partidos de izquierda, por lo que cuando los partidos de derecha les dejan de comprar suvoto, comienzan a votar según sus preferencias.
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mayores problemas son regidos por alcaldes del mismo partido del gobierno central.7 Sin embargo,
en la sección cualitativa, mediante estimaciones OLS controlando por observables se desestima que
los municipios que tienen alcaldes del partido del gobierno sean significativamente favorecidos por
sobre los demás, aunque la estimación que presentan no hace frente a los problemas de endogeneidad.
Chumacero y Paredes (2012) analizan los subsidios al empleo en comparación a los programas de
empleo directo8 y encuentran que éstos últimos están más influidos por el partido político del alcalde
que por el nivel de pobreza y desempleo. Sin embargo, al igual que la investigación de Serrano y
Berner, el trabajo sólo presenta estimaciones de mínimos cuadrados ordinarios controlando por
observables y no se hace cargo de la endogeneidad presente por la relación entre la afiliación política
y las características de la población, por lo que no es posible identificar ese efecto como causal.
2.2. Gobiernos locales en Chile
La organización territorial de Chile consiste en 15 regiones administradas por gobiernos regio-
nales cuyas principales autoridades son elegidas por el gobierno central. Por debajo de éstos están
las municipalidades que consisten en la forma más básica de administración local. Estás son 345 en
todo Chile. Sus autoridades son el alcalde y su concejo que son elegidos por votación. Los alcaldes
se eligen por votación directa desde el año 1996 dentro de los candidatos a concejal9 y desde el año
2004 en elecciones paralelas y con candidatos separados a los del concejo. Los concejales en cambio,
se eligen por votación popular en cada municipalidad, utilizando una regla proporcional.
Las municipalidades, a diferencia de los gobiernos regionales, gozan de alta autonomía y están
a cargo del plano regulador, la administración de los colegios, los hospitales, así como parte de la
inversión en bienes públicos. Pese a su alto grado de autonomía en la gestión, las municipalidades
tienen bastantes restricciones financieras ya que no se pueden endeudar, ni emitir bonos o deuda
propia, ni tampoco levantar impuestos propios.
El principal medio de financiamiento de las municipalidades es una fracción del impuesto a7“De acuerdo a la información recogida en las entrevistas, entre las razones que pesaron estuvieron presentes, en
concordancia con el Ministerio de Hacienda: criterios políticos, en especial en el caso de los alcaldes de las comunasde la V región, la mayoría demócrata cristianos (el partido que encabezaba entonces la coalición de gobierno), lacapacidad de presión del alcalde demandante y la gravedad del caso.” p.26 Serrano y Berner (2002)
8Los subsidios al empleo son subsidios a la contratación por parte de empresas privadas, mientras que los programasde empleo directo consisten en la contratación directa de personal por parte de oficinas municipales para la realizaciónde trabajos.
9Desde el año 1992 como elecciones indirectas, ya que eran los concejales electos quienes debían elegir al alcaldede entre ellos mismos.
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los bienes raíces de sus habitantes, que es cobrado y recaudado por el gobierno central10. También
gestionan la cobranza de permisos de circulación a los vehículos, impuestos a los casinos y juegos de
azar, licencias de minería y pesca, permisos a las actividades comerciales y multas de transito; los
que tienen tarifas fijadas o reguladas por ley. De todos los ítems mencionados anteriormente, reciben
directamente una parte, mientras lo demás conforma el Fondo Común Municipal, que describimos en
la siguiente sección. Por último están los derechos municipales, éstos consisten en el cobro por el uso
de bienes y servicios municipales11. La suma de todos los ingresos recibidos directamente12 es llamada
ingresos propios permanentes, ya que no sólo pertenecen a la municipalidad, sino que también ésta
es en parte responsable de su recaudación13. El segundo medio de financiamiento corresponde a las
transferencias que detallamos en la siguiente sección.
2.3. Transferencias municipales
Las municipalidades reciben transferencias de dos naturalezas, no condicionadas y condicionadas.
Aunque ambas forman parte del presupuesto de la municipalidad, las no condicionadas no tienen
restricción para su uso, mientras que las condicionadas son específicamente enviadas para financiar un
proyecto de inversión o el pago de subvenciones a educación y otros servicios.14 Ambas transferencias
se consideran de manera adicional a los ingresos propios permanentes.
Las transferencias no condicionadas provienen del Fondo Común Municipal (FCM), que se fi-
nancia con una parte de los impuestos territoriales y de los permisos, licencias y multas de beneficio
municipal que mencionamos anteriormente. Este fondo se reparte entre las municipalidades como
un mecanismo para igualar los ingresos entre ellas y para esto existe una fórmula de distribución
que determina cuanto le corresponde a cada municipalidad. Las principales variables consideradas
para la distribución son: el número de habitantes, la pobreza relativa y los ingresos propios de la
municipalidad.10La institución especializada es el Servicio de Impuestos Internos (SII).11Dentro de los derechos municipales, el más importante corresponde al cobro por el servicio de recolección de
basura.12Es decir no incluye lo recibido a través del Fondo Común Municipal13Las leyes permiten diferentes herramientas para aumentar la recaudación, incluso para servicios que no dependen
directamente de ellas. En el caso del impuesto a bienes raíces, la municipalidad es responsable del plan regulador y deenviar información sobre los permisos de edificación y uso del suelo al servicio de impuestos internos (SII) que dependedel gobierno central. Las municipalidades también pueden iniciar acciones judiciales en situaciones relacionadas al nopago de servicios e impuestos de su beneficio.
14Estas transferencias se anotan contablemente en una cuenta de ingreso del presupuesto municipal con una con-traparte en la cuenta de inversión o el departamento de educación municipal.
13
Las transferencias no condicionadas, en cambio, consisten en transferencias que hace la Subdere
(Subsecretaría de Desarrollo Regional) para la inversión en bienes públicos. Éstas se detallan en la
siguiente sección.
Tanto el FCM como las otras transferencias son mecanismos que buscan igualar fiscalmente las
municipalidades, por lo que existen incentivos en las municipalidades para disminuir su recaudación y
recibir así mayores transferencias. Como parte de los criterios usados dependen de los fondos que las
municipalidades pueden recaudar por sus esfuerzos, Bravo (2011) demuestra que las transferencias
entre municipalidades del FCM tienen un efecto negativo sobre la recaudación de éstas. En la sección
de resultados nos referimos nuevamente a este tema.
También existen obras financiadas por los gobiernos regionales y los ministerios, que aunque
pueden ser seleccionados por las municipalidades, su ejecución no está completamente a cargo de
éstas, por lo que los fondos no integran su presupuesto ni se incluyen en la contabilidad. Aunque
muchas veces estos proyectos pueden contemplar montos de gran envergadura como la construcción
de un estadio o un hospital, no corresponden a transferencias estrictamente, ya que no pasan por
el control directo de la municipalidad. Dentro de este ítem podríamos enumerar las obras públicas
ejecutadas por los ministerios y también aquellas obras financiadas por los gobiernos regionales.15
2.3.1. Programas de inversión en bienes públicos
Para la inversión en bienes públicos municipales existen principalmente 2 programas que son
administrados por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (Subdere), que depende directamente del
gobierno central. Estos son el PMU (Programa de Mejoramiento Urbano) y el PMB (Programa de
Mejoramiento de Barrios). Ambos programas comenzaron a principio de los años 90 y tienen por
objetivo financiar obras de infraestructura.
El Programa de Mejoramiento Urbano tiene como énfasis la provisión de infraestructura en ser-
vicios básicos, áreas verdes, proyectos de vialidad y equipamiento comunitario. Los servicios básicos
consisten en obras de alcantarillado, recolección de agua lluvia, iluminación pública y encauzamiento
de canales. El gasto en vialidad se refiere a inversión en calles, veredas, pasarelas, sendas y puentes.16
15Los gobiernos regionales administran el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), que financia proyectosde múltiples propósitos en las municipalidades. Estos proyectos, pese a que pueden beneficiar a una municipalidad,no forman parte de presupuesto.
16Este tipo de inversión vial es pequeño dado los montos del programa. Principalmente se refiere a puentes peatonalesy reparación de calles.
14
tabla 1: Programas de la subdere
Programa de Mejoramiento Urbano % de Proyectos % de InversiónServicios Básicos 3,6 3,3Vialidad 13,7 14Servicios Públicos y Equipamiento Comunitario 82,2 82,5Otros 0,5 0,2
Programa de Mejoramiento de Barrios % de Proyectos % de InversiónEnergización 1,6 1,14Saneamiento Sanitario 87,82 89,04Residuos Solidos 8,58 8,95Otros 2 0,2
Fuente: Dipres, Subdere. Año 2010
La habilitación de servicios públicos y el equipamiento comunitario incluyen proyectos para servicios
públicos, escuelas, reparación de equipos electrógenos, construcción o reparación de sedes sociales,
multicanchas, áreas verdes, mobiliario urbano, juegos infantiles y centros de rehabilitación social.
Los proyectos de este programa tienen un tope de $50 millones de pesos por proyecto, lo que
sólo permite financiar proyectos pequeños y de corto plazo, los cuales pueden ser propuestos por el
alcalde en cualquier momento del año. La evaluación es realizada por la Subdere y son finalmente
visados por el subsecretario y el intendente de la región. El monto promedio por proyecto para estos
programas es de $25 millones de pesos y los plazos de ejecución de las obras son menores a 18 meses.
El Programa de Mejoramiento de Barrios, por su parte, financia principalmente obras sanitarias,
tales como mejoras en servicios de agua potable, alcantarillado, electricidad y pavimentación. Este
programa está enfocado principalmente a áreas con déficit de servicios básicos, tales como campa-
mentos y zonas rurales. Los proyectos de este programa son en general de mayor envergadura que
los del PMU y el plazo de ejecución de estas obras es de 24 a 36 meses. La tabla 1 muestra la
composición de los proyectos que financian los principales programas de la Subdere.
Además del PMU y el PMB, la Subdere tiene acceso a otros fondos de manera más discrecional
en caso de emergencias. Tenemos el caso del año 2010, por ejemplo, cuando después del gran terre-
moto que afecto al país la Subdere aumentó los fondos del PMU desviando fondos de otras áreas
y suspendiendo otros programas que no financiaban inversión. De la misma forma, durante el año
2002 se realizó un rescate financiero a algunas municipalidades.17 Para esto, la Subdere utilizó parte17Pese a que las municipalidades no se pueden endeudar, este caso correspondió a un endeudamiento encubierto.
Los acreedores en este caso son los trabajadores municipales y profesores a los que se les dejó de pagar sus cotizacionesprevisionales. Serrano y Berner (2002).
15
del fondo del PMU y permitió que las municipalidades con problemas se endeudaran con el Fondo
Común Municipal, recibiendo un anticipo de éste primero y una menor asignación posteriormente.
También durante el año 1999, debido al alto desempleo, se suspendió la postulación de proyectos
para el PMU y estos fondos fueron asignados para proyectos en las municipalidades con mayor des-
empleo. Así podemos ver que la Subdere (que es básicamente el gobierno central), específicamente en
estos fondos, posee discrecionalidad en su acción y atribuciones presupuestarias que hacen plausible
la asignación política.
En el año 2009 las inversiones financiadas por la Subdere representaban en promedio un 7,7%
de los ingresos de las municipalidades. Si consideramos que por ejemplo el monto máximo del PMU
es de $50 millones, un solo proyecto por ese monto corresponde al 2% de los ingresos promedio del
50% de las municipalidades y más del 2,5% del ingreso promedio del 33% de las municipalidades
más pequeñas. Además la inversión municipal promedio es de $600 millones, por lo que sólo un
proyecto financiado por la Subdere puede ser alrededor del 5% de la inversión municipal.
Hay que destacar que estos dos programas entregan fondos a obras administradas y ejecutadas
completamente por los municipios, de manera que forman parte de su presupuesto18. Los fondos
transferidos se anotan como ingresos en glosas especiales y como gasto en la cuenta de inversión
municipal; esto ocurre cuando la Subdere realiza el pagos o los pagos del proyecto. En los últimos
años la postulación y la aprobación de los proyectos es cada vez más expedita, sobre todo desde la
incorporación de un sistema de postulación on-line a partir del 2010.
Después de la habilitación del plan de Transportes en la capital (Transantiago), el gobierno
aumentó las transferencias a las regiones como compensación por altos montos gastados sólo en la
capital (debido al alto costo del subsidio de transporte); a esto se le llamó “ley espejo del Tran-
santiago”. Estos mayores fondos también han influido en los programas de transferencias de bienes
públicos de la Subdere, ya que contienen glosas de “emergencia”, que pueden ser administrados por
ésta.
Por último, hay que mencionar que ambos programas además tienen como objetivo explícito
contribuir en la mejora de la calidad de vida de la población más pobre del país19. Pese a que esto18A diferencia de los fondos provenientes de los ministerios y los gobiernos regionales, que aunque son muchas veces
solicitados por las municipalidades, son administrados y ejecutados de manera conjunta o externa, por lo que noforman parte del presupuesto municipal.
19Este objetivo es explícito en los decretos de creación de los Programas, DSº804 de 1989 para el PMB y DSº946 de1993 para el PMU, y además se repite como objetivo en los sucesivos informes de evaluación de la Dipres (Direcciónde Presupuesto).
16
se establece en los decretos, no necesariamente se cumple, debido a la discrecionalidad presente en
el mecanismo. La focalización de estos fondos, se analiza en la sección de resultados, como una de
las posibles consecuencias de la asignación política.
3. Análisis empírico
3.1. Estadística descriptiva
3.1.1. Bases de datos
La base de datos principal de este trabajo proviene del SINIM (Sistema Nacional de Información
Municipal). Ésta es una base administrada por la Subdere, que contiene las principales variables
de presupuesto e indicadores de gestión y caracterización municipal, desde el año 2001 al 2012.
Los municipios deben publicar a principios de cada año el presupuesto ejecutado del año anterior.
Aparte de las variables de presupuesto, se obtienen variables de población de las estimaciones del
INE (Instituto Nacional de Estadísticas), en base a los censos de población.
De manera adicional se obtuvieron los datos de votaciones municipales del Servel (Servicio
Electoral). Por último, la base de este trabajo contiene información de inversiones municipales y
postulaciones a proyectos conseguida a través de solicitudes formales de información a la Subdere y
a los gobiernos regionales.20
En la Tabla 2, mostramos la estadística descriptiva de las principales variables de nuestra base
de datos. Los ingresos propios permanentes corresponden a los ingresos que las municipalidades
recaudan y reciben por los impuestos territoriales de sus habitantes, los cuales se han duplicado en
los últimos 10 años. Lo mismo sucede con los ingresos totales de las municipalidades que incluyen
los ingresos propios permanentes más las transferencias del gobierno central y del fondo común
municipal, aunque presentan una muy alta desviación estándar. La varianza que presentan estas
partidas se debe a la alta heterogeneidad de las municipalidades, tanto territorialmente como en
ingresos (Valenzuela (2008)).
En los anexos se incluye un resumen explicativo de las variables con su fuente (Tabla A2).20Las solicitudes de información son tramitadas a través de la Ley 20.285 de acceso a la información pública. Pese
al gran avance de la Ley en materia de transparencia, el trámite por parte de las instituciones puede demorar variosdías y en caso de respuesta negativa una apelación al Consejo para la Transparencia (CPLT) puede durar aún más(hasta meses). Al momento de escribir esta investigación sigo esperando la respuesta a 5 apelaciones ante el CPLT, porinformación no entregada o entregada de manera incompleta por parte de las instituciones. Esta mayor informaciónpedida buscaba completar las series para los años anteriores al 2001.
17
Tabla 2: Estadística Descriptiva
Período Período PeríodoVariable Unidad 2001-2004 2005-2008 2009-2012
Año de elección municipal 2000 2004 2008
Coalición (Dummy†) 0 ó 1 0.5162 0.5545 0.3446(0.4999) (0.4971) (0.4708)
Margen votación % 0.0089 -0.0003 -0.1620(0.2355) (0.2520) (0.2915)
Inversión Subdere $MM 314.563 177.66 291.96c/año (330.0) (299.89) (358.38)
Inversión con recursos propios $MM 393.772 462.90 431.29c/año (856.255) (1,171.94) (916.81)
Inversión total $MM 541.22 640.67 723.25c/año (943.16) (122.06) (992.96)
Inversión financiada por Subdere % 0.276 0.344 0.486como porcentaje de la inversión total (0.2773) (0.2884) (0.2968)
Población hab. 45,709 47,870.34 49,651.94(71,700) (78,757.71) (85,549.84)
Porcentaje de población % 0.257 0.180 0.1686en situación de pobreza (0.107) (0.094) (0.0818)
Ingreso total $MM 3,434.23 4,670.73 7,014.81c/año (7,340.461) (9,437.29) (12,897.34)
Ingresos propios permanentes $MM 1,467.73 1,994.81 2,849.38c/año (4,014.90) (5,355.79) (7,206.51)
† La Dummy Coalición, toma valor 1 si el alcalde es de misma coalición política del gobierno central y 0 si no lo es.Tabla 2: En la tabla A2 del anexo se presenta la descripción de las variables. Entre paréntesis se muestran lasdesviaciones estándar.
3.1.2. Inversión municipal
Lo primero que voy a analizar es la inversión en bienes públicos de los municipios respecto de
las elecciones, dado que corresponden a las variables de interés de este trabajo.
En la Figura 1 se presenta la inversión agregada real de los municipios en logaritmo natural,
donde las cifras están deflactadas usando el año 2001 como año base de la serie. Las líneas negras
verticales marcan las elecciones municipales en los años 2004, 2008 y 2012.
18
Figura 1: Inversión real municipal agregada
Figura 1: Las líneas negras en los años 2004, 2008 y 2012 marcan las elecciones municipales. Las cifras de inversiónestán corregidas de inflación, usando el año 2001 como año base.
Gráficamente, se observa que en el año 2004 que corresponde a una elección, la inversión real
agregada financiada por los municipios y también la inversión financiada por la Subdere, aumentan
respecto del año anterior y siguiente. De la misma manera, para el año 2012 que también corres-
ponde a año de elecciones, ambas variables vuelven a subir respecto del año anterior. El año 2008
sin embargo, no presenta un aumento respecto del año 2007 ni en la inversión financiada por los
municipios, ni en la inversión financiada por la Subdere; incluso ocurre que el año 2008 forma parte
de una tendencia de decrecimiento de la inversión financiada por los municipios desde el año 2007
hasta el 2010. Esto se podría explicar eventualmente por la crisis económica del año 2008-2009, ya
que también ocurre que en el año 2008, los ingresos propios de las municipalidades presentan un
crecimiento anual negativo por primera vez desde el año 2000. Además, es razonable pensar que
dado la irreversibilidad de la inversión, ésta sea altamente afectada durante los momentos de incer-
tidumbre. Aun con la crisis incluida, se ve siempre una caída de la inversión total en todos los años
post elecciones, es decir los años 2005 y 2009.
Los programas de inversión en bienes públicos de la Subdere, consisten en fondos a los que
postulan los municipios. Es por esto que las postulaciones agregadas nos debieran dar una idea de la
demanda por inversión de los municipios. En la Figura 2, se muestran los montos agregados reales
19
Figura 2: Fondos PMU agregados: Postulaciones y Entregas
Figura 2: Las líneas negras en los años 2004, 2008 y 2012 marcan las elecciones municipales. La línea punteada en elaño 2009 indica el cambio de coalición en el gobierno central. Las cifras de inversión están corregidas de inflación,
usando el año 2001 como año base.
de las postulaciones del Programa de Mejoramiento Urbano, principal programa de inversión de la
Subdere. Si consideramos que las postulaciones son un proxy de la demanda por inversión, entonces
vemos claramente que ésta es mayor en los años anteriores a la elección que los años posteriores,
excepto la elección del año 2004, donde no se ve ningún incremento de las postulaciones en los años
anteriores a esta elección. Además, tenemos que considerar que existe un desfase entre las postulacio-
nes y las ejecuciones de los proyectos, por lo que los municipios al aumentar las postulaciones un año
antes de la elección, podrían estar buscando aumentar la inversión en bienes públicos para los años
electorales (o también, el financiamiento de la inversión para aumentar su presupuesto disponible
para otras obras). Un hecho que llama la atención es el gran aumento de postulaciones el año 2010
y que este aumento substancial se mantenga. Posiblemente la razón principal se debe al terremoto
ocurrido ese año que provocó un aumento de la demanda por inversión de los municipios.21 Debido
a la magnitud del terremoto (8.8 Richter) es esperable que la demanda se mantenga alta para los
años siguientes.
Con la información que tenemos, no se puede identificar un ciclo en las transferencias de la21Sólo después de 3 años, la reconstrucción de las obras destruidas por el terremoto del año 2010 llegó al 90% (Junio
del 2013). Fuente: http://www.cumplimiento.gob.cl/objetivos/reconstruccion/
20
Figura 3: Inversión real financiada por la Subdere
Figura 3: Las líneas negras en los años 2004, 2008 y 2012 marcan las elecciones municipales. La línea punteada en elaño 2009 indica el cambio de coalición en el gobierno central.
Subdere y la inversión municipal, debido a la falta de datos y a la imposibilidad de controlar por
shocks que afectan a todas las municipalidades. El cuerpo principal de este trabajo, consiste no en el
análisis del movimiento de la inversión, sino en como se distribuyen éstas entre las municipalidades,
dependiendo si el alcalde es o no de la coalición de gobierno.
La Figura 3 muestra que al separar la inversión promedio financiada por la Subdere según
la coalición del alcalde, vemos que los municipios con alcalde de la coalición del gobierno central
siempre tienen mayor financiamiento hasta el año 2009 (marcado con línea vertical punteada). Aquel
año es muy importante ya que corresponde al año del cambio de coalición política en el gobierno
central. Después del año 2009, las municipalidades de la coalición de gobierno caen con respecto
a las otras por primera vez, manteniendose esta situación hasta el 2011. Esto se podría explicar
por el desfase entre las postulaciones y las ejecuciones de los proyectos. De esta manera, pese al
cambio del gobierno, los municipios de la antigua coalición todavía mantienen en ejecución muchos
proyectos aprobados en años anteriores. Esta explicación es bastante coherente con lo observado, ya
que la brecha de las transferencias comienza a disminuir hasta el siguiente año de elección municipal
(2012) cuando, nuevamente, los municipios de la coalición del gobierno reciben efectivamente más
transferencias.
21
La sección siguiente, desarrolla el método con el cual se espera estimar el efecto descrito en la
Figura 3, es decir, que la identidad del alcalde sí importa en las transferencias recibidas. Como parte
fundamental de este trabajo, la estrategia de identificación usada permite cuantificar el efecto de la
coalición del alcalde sobre las transferencias evitando problemas de endogeneidad.
3.2. Estrategia de identificación
Lo primero que hay que tomar en cuenta es que vamos a trabajar a nivel de coalición política y
no por partido específico. Esto debido a que en Chile existen dos conglomerados políticos consolida-
dos, que incluyen a los 6 partidos más representativos del país.22 De esta manera, siempre es posible
ver un candidato de alguna de las dos coaliciones compitiendo por una alcaldía, lo que no sucede a
nivel de partidos, ya que debido a la negociación interna de éstos, no se presentan dos candidatos por
coalición a una misma elección.23 Es por esto que este enfoque evita un eventual sesgo de selección
presente cuando un partido decide no competir debido al mal desempeño del alcalde incumbente.24
Con respecto a esto, podemos pensar en el caso de un alcalde incumbente que ha tenido un pésimo
desempeño o que es afectado por algún caso de corrupción, y su partido (o el mismo) decida no
competir en la elección (Ferraz y Finan (2011)). También podemos pensar que los alcaldes pueden
ser distintos según los períodos que lleven en la oficina, y de esta manera, aquellos que han estado
varios períodos hayan aumentado sus habilidades respecto a aquellos que enfrentan un primer pe-
ríodo.25 Como mencionábamos anteriormente, estos problemas se evitan con nuestro enfoque que no
contempla a los particulares, sino a los conglomerados políticos que siempre están presentes en las
elecciones. Por último, tenemos que para toda la muestra, sólo existe un caso de un candidato que
compitió solo en las elecciones, así que podemos decir que el sesgo de selección no será un problema
en nuestro enfoque.26
Sin embargo, la mayor dificultad de este tipo de investigaciones, que buscan estimar el efecto22Los conglomerados son: la Alianza por Chile (Alianza) que representa a la centro derecha política y la Concertación
por la Democracia (Concertación) que representa a la centro izquierda.23Existen casos de elecciones con más de un candidato por coalición, sin embargo son hechos aislados. Este tipo de
comportamiento se da en casos en que las negociaciones y los mecanismos de competencia al interior de los partidosfallan.
24También puede haber un sesgo de selección por el buen desempeño del candidato; por ejemplo existen alcaldespopulares que deciden postular a distritos parlamentarios o incluso en elecciones presidenciales, por lo que su decisiónde dejar de competir está marcada por el buen desempeño.
25Ferraz y Finan (2011) argumentan que el horizonte de los alcaldes en su cargo puede cambiar su comportamiento.En su trabajo ellos muestran que dado el limite de dos períodos consecutivos que puede estar un alcalde en Brasil, loscasos de corrupción son mayores en el segundo período.
26En las elecciones del año 2012, el alcalde de Santo Domingo, Francisco González compitió sin oponentes.
22
de una coalición o partido político sobre distintos outcomes, está en identificar correctamente el
efecto. Esto ocurre por varias razones. En primer lugar, existen variables no observadas que afectan
la estimación, como por ejemplo la habilidad de los alcaldes. Esta variable no observable puede
determinar que los alcaldes con mayor habilidad consigan mayor cantidad de recursos y al mismo
tiempo presenten una mayor votación. Por otro lado, Levitt y Snyder (1997) definen también que
puede existir simultaneidad en los resultados de gasto y transferencias en períodos de elecciones.
Esto ocurre debido a que los candidatos que enfrentan un escenario de mayor competencia política
tienen mayores incentivos para conseguir más recursos y aumentar más el gasto, por lo que podemos
observar un efecto sesgado hacia abajo entre el gasto y las votaciones. Por último, las preferencias
políticas de los habitantes pueden estar relacionadas con las preferencias por bienes públicos, de
manera que la identidad política esté correlacionada con las transferencias; o bien las características
que permiten una mayor transferencia, como la pobreza de una zona, estén también relacionadas de
la misma forma. Es por esto que la simple correlación o una estimación por observables va a tener,
eventualmente, sesgo en la estimación.
Para solucionar este problema de identificación se utiliza una estrategia de estimación de re-
gression discontinuity design (RDD). De esta manera, evitamos los problemas de endogeneidad
mencionados anteriormente y podemos identificar correctamente el efecto causal. Lo que se presenta
a continuación sigue la notación de Imbens y Lemieux (2008) y Lee y Lemieux (2010).
En términos formales, consideremos un modelo de la siguiente forma:
Y = Dτ +Wδ1 + U
D =
1 si X > c
0 si X < c
X = Wδ2 + V
donde Y es el outcome de interés,D es el indicador binario del tratamiento yW es un vector para
todas las características predeterminadas y observables de la municipalidad que pueden impactar el
outcome y/o la variable de asignación. Este modelo es similar al clásico modelo de selección con una
variable dummy endógena, del tipo Heckman (1978), excepto que aquí la variable X que determina
23
el tratamiento es observable. Esto permite incluso relajar algunos supuestos. Primero, podemos
permitir que W sea endógenamente determinada. Segundo, no importa si algunos parámetros en δ1
o δ2 son cero. Tercero, no es necesario hacer supuestos sobre las correlaciones entre W , U y V .27 Se
puede notar además que Y no es función de X y no necesita serlo, así como tampoco importaría si
lo fuese.
La razón tras la utilización de esta identificación está en la incapacidad de los alcaldes de
manipular el resultado de la elección en el margen. O de manera formal, la incapacidad de controlar
la variable X alrededor de c. La idea es que los alcaldes tienen un control impreciso del resultado
de la votación, por lo que un alcalde que ganó una elección por un margen mínimo, probablemente
no realizó mayor o menor esfuerzo que el que la perdió por el mismo pequeño margen. Es por esto
que en el margen tenemos una aleatorización del tratamiento.
Como esperamos que los alcaldes no tengan control sobre un resultado preciso de la votación
en el margen, entonces vamos a esperar que la densidad de X condicional en (W = w,U = u)
sea continua en la discontinuidad. Esto es muy importante, ya que de esta manera podemos decir
que la única diferencia entre los municipios será la coalición política del alcalde y no otra cosa. Si,
por ejemplo, la pobreza de las municipalidades o bien la población es significativamente distinta en
la discontinuidad, no podríamos decir que el tratamiento se reparte de manera aleatoria entre las
municipalidades que están en alrededor de X = c. De esta manera, tomando el modelo anterior,
vamos a definir nuestro estimador como:
τRD = limx→c+
E[Y |X = x]− limx→c−
E[Y |X = x]
donde τRD es el efecto en el outcome Y de ser alcalde de la coalición del gobierno por sobre los
alcaldes que no lo son, cuando estamos en el umbral X = c. Esta identificación sólo es posible si
Pr[W = w,U = u|X = x] es continua para todo X = x; es decir, no son características específicas de
las municipalidades las que provocan el tratamiento, dado que éstas están uniformemente distribuidas
(sin saltos) alrededor del umbral.
Esta medición corresponde a una aleatorización local, es decir, el resultado medido corresponde
a un ATE (Average Treatment Effect) ponderado en las elecciones de estrecho margen. Es por esto27El modelo clásico de selección de Heckman (1978) realiza supuestos sobre la correlación de W , U y V . Un análisis
más detallado de los supuestos se puede encontrar en Lee y Lemieux (2010).
24
que el resultado de la estimación debe ser justificado para su comparación. Por ejemplo, Caughey
y Sekhon (2011) en su crítica a este tipo de procedimientos señalan que las elecciones definidas
por un margen estrecho no son comparables a cualquier elección y entonces los outcomes no se
asignan aleatoriamente entre las elecciones que son estrechas y las que no lo son. Esto no niega la
aleatorización local de nuestra estimación, pero podría afectar su interpretación.
Una de las consecuencias de este diseño es que la variable de asignación X es, por construcción,
independiente de cualquier control adicional. De esta manera no es necesario incluir controles para
obtener estimadores consistentes del efecto tratamiento y aunque, en la práctica, agregar controles
puede disminuir la varianza de la estimación, también puede agregar sesgo si el control agregado
está también afectado por el tratamiento (Lee y Lemieux (2010)).
3.3. Especificación econométrica
3.3.1. Construcción de la variable de asignación
Para llevar a cabo la estimación, primero hay que definir la variable X y el umbral c en que
vamos a trabajar. En el caso de las elecciones la variable a considerar es el porcentaje de votación.
Para poder construir un umbral común a todas las elecciones, vamos a tomar la diferencia entre el
porcentaje de votación del candidato de la coalición del gobierno central y el porcentaje de votación
del mejor candidato contrincante. De esta manera si el alcalde de la coalición del gobierno gana la
elección, la variable será el margen positivo por el que ganó, mientras que si pierde, la variable será el
margen negativo por el que perdió. Entonces el umbral para todos los casos será c = 0, es decir todos
los casos con margen positivo son municipalidades con alcalde de la coalición del gobierno, mientras
que aquellas con margen negativo son municipalidades sin alcalde de la coalición del gobierno. A
esto le llamamos el margen de votación. Es decir:
Margen de votacion = a1p=gobierno −max{a1p 6=gobierno, a2p6=gobierno, ...}
donde p es la coalición política del candidato ajp, de manera que a1p=gobierno es el candidato
del gobierno y ajp6=gobierno son los j otros candidatos que no son del gobierno. Así, el margen de
votación es simplemente el porcentaje de votación del candidato de la coalición del gobierno restado
del porcentaje de votación del candidato de mayor votación que no pertenece esta coalición.28
28Como mencioné antes, los casos con dos candidatos de una misma coalición compitiendo por una alcaldía son
25
3.3.2. Estimación semiparamétrica
Para la estimación principal vamos a usar un local linear regression. Éste es un estimador semi-
paramétrico y permite tener una estimación más ponderada en el umbral que mediante un modelo
paramétrico lineal o de polinomios. La forma de la estimación con este método será:
Yi = f(Ji) + εi
donde Yi será nuestro outcome de interés, es decir, la inversión municipal financiada por la
Subdere, la inversión municipal financiada con recursos propios y la inversión municipal total, todas
ellas en logaritmo natural. La variable Ji es el margen de votación definido anteriormente para
cada comuna i, f(·) es una función semiparamétrica de Ji.29 Esta estimación se hace a cada lado
discontinuidad, de manera que la diferencia en el outcome Yi estimado en el umbral J = 0 será el
efecto de la coalición.
3.3.3. Estimación en panel
Uno de los inconvenientes de la estimación con local linear regression en cross-section por año,
es que no permite testear hipótesis entre los años. Para poder hacer inferencia y comparar cómo
afecta ser de la coalición de gobierno a los outcomes en los distintos años, vamos a estimar de manera
adicional un panel. Además esto nos permite comprobar la robustez de las estimaciones. Nuestro
modelo de panel será:
Yi,t = α+ β × Coalicioni,t +
4∑
h=1
φh × Jhi,t +
4∑
h=1
λh × Jhi,t × Coalicioni,t + X′
i,tδ + υt + ψi + εi,t
hechos aislados. Si ocurre que en algún municipio hay dos candidatos de la coalición del gobierno compitiendo, seconsidera sólo el mejor de ambos en términos del porcentaje de votación.
29Formalmente el estimador f(Ji) es la minimización de:
minα,β
∑(yi − α− β(Ji − J0))
2κ
(Ji − J0h
)
donde α y β son parámetros a estimar, κ(·) es el kernel escogido y h al ancho de banda o bandwidth. Es decir,esto corresponde simplemente a una regresión lineal ponderada por κ(·), alrededor de un J0 fijo. Hay que mencionarademás que la elección del kernel no influye mucho en la estimación a diferencia del ancho de banda o bandwith que seelige para estimar el modelo, es por esto que para la elección de este último vamos a usar la regla sugerida por Imbensy Kalyanaraman (2012), que presenta el bandwith óptimo, ya que minimiza el error cuadrático medio. En este trabajovamos a usar un kernel triangular. De esta manera una estimación en el umbral pondera más aquellas observacionescercanas al umbral, este método tiene mejores propiedades en cuanto a sesgo (Imbens y Kalyanaraman (2012)).
26
donde Yi,t serán nuestros outcomes de interés: las transferencias de la Subdere, la inversión
financiada con recursos propios por los municipios y la inversión total de éstos. Todas estas variables
están en logaritmo natural. La variable independiente Coalicioni,t es una dummy que toma el valor
1 si el alcalde es de la misma coalición política del gobierno central y 0 si pertenece a otra coalición,
tal como está indicado en la estadística descriptiva. La variable Jhi,t es el margen de votación como
polinomio de grado 4º, que usaremos para controlar junto con el mismo polinomio pero interactuado
con la dummy Coalicioni,t . De esta manera permitimos flexibilidad de la estimación a ambos lados
del umbral. Por último Xi,t es un vector de controles que contiene ingreso y población en logaritmo
natural, υt y ψi son efectos fijos de tiempo y municipalidad. Este modelo además lo vamos a estimar
para Coalicioni,t como efecto común para todos los años, para Coalicioni,t interactuado con los
años de elecciones municipales y para Coalicioni,t interactuado para cada año.
Un tema mencionado en la literatura, es que la identidad de las coaliciones políticas pueden
tener distintos efectos sobre los normas y las instituciones políticas. Por ejemplo en el caso de los
Estados Unidos, pueden haber diferentes políticas escogidas según quienes dirijan el gobierno sean
demócratas o republicanos (Beasley y Case (2003)). Debido a esto, vamos a incluir también en los
controles la variable Concertacioni,t que es una dummy que toma el valor 1 si el alcalde es de la
concertación y 0 si no lo es.
Obviamente, al imponer más restricciones y agregar más controles podemos tener resultados
diferentes a las estimaciones usando el método semiparamétrico en cross-section. Al respecto, Lee y
Lemieux (2010) mencionan que agregar efectos fijos es innecesario para la estimación por RD, incluso
incluir más estructura induce mayores restricciones sin haber ganancias en la identificación. Además
hay que considerar que el tratamiento ocurre en el umbral donde el margen de votación Ji,t = 0,
pero cuando nos alejamos de este umbral, nada impide que los controles estén correlacionados con
Coalicioni,t y Ji,t. Por último, tenemos también, que el panel pondera a todas las observaciones por
igual, cuando nuestro efecto es local en el margen de votación. Es por eso que las estimaciones más
importantes serán aquellas del modelo usando local linear regression.
4. Principales resultados
En esta sección se presentan los resultados de la estimación de regression discontinuity usando
el local linear regression, se muestran los resultados del panel y se realizan test para los distintos
27
parámetros. Adicionalmente mostramos resultados adicionales sobre otros outcomes, que permiten
analizar el comportamiento de las municipalidades y descartar hipótesis planteadas en la sección 2.
Por último presentamos un ejercicio de validez para los resultados principales.
4.1. Asignación política
En la sección 3 se mencionó el método de estimación que vamos a usar en la parte principal
de este trabajo. La Tabla 3 presenta los resultados para la estimación usando local linear regression
sobre las transferencias de la Subdere, la inversión financiada de manera propia por los municipios,
y la inversión total. Se puede ver que para la inversión financiada por la Subdere (primera fila de la
Tabla 3), la discontinuidad entre los municipios de la misma coalición del gobierno central y aquellos
que no lo son, es bastante significativa, sobre todo en los años de elecciones (2004, 2008 y 2012).
La diferencia es de entre 2.5-4.8 puntos logarítmicos, como la variable dependiente está en logaritmo
natural, la interpretación es igual que en un modelo log − nivel. Es decir para el año 2004 el hecho
de ser de la coalición del gobierno significa un aumento en el tamaño de las transferencias de casi 4
veces más respecto a las que no lo son (ya que pasar de 0 a 1 en la dummy coalición, es un cambio
de 4.8 puntos logarítmicos, es decir 480%, por lo que es un aumento de 3.8 veces). En el margen
para en el año 2004 significa pasar de $43 millones a $209 millones en transferencias, si tomamos los
promedios de las municipalidades cuyas elecciones se definieron con márgenes de votación menores a
3%, es decir muy cercanas al umbral. Esta diferencia es bastante grande y significativa, siendo que
se explica sólo por tener un alcalde de una u otra coalición.
Del mismo modo, para el año 2008 la diferencia en el margen, significa un cambio en el tamaño
de las transferencias de 3.8 veces de las municipalidades que no tiene alcalde de la coalición de
gobierno respecto de las sí lo tienen. Para el año 2012 sin embargo, la diferencia es menor pese a
que éste también es un año electoral, ya que las transferencias que reciben las municipalidades con
alcalde del gobierno son sólo 1.5 veces mayores de las que reciben aquellas que no tienen alcalde
del gobierno. También se observan diferencias significativas los años 2002, 2003, 2005 y 2006 en
magnitudes similares a los años 2004 y 2008.
El año 2010 se observa lo contrario, esto es, que las municipalidades del gobierno reciben menos
transferencias que las demás. Como mencionábamos antes, una de las explicaciones posibles es que
dado el desfase entre la postulación y las ejecución de los fondos, aquellos proyectos aprobados el
28
Tabla 3: Estimaciones RD sobre la Inversión Municipal2001 2002 2003 2004 ‡ 2005 2006 2007 2008 ‡ 2009 2010 2011 2012 ‡
Variable Dependiente: Ln Inversión financiada por Subdere
Coalición 2.568 5.879** 4.536* 4.865** 4.812** 4.957** 2.575 4.714** -0.835 -1.957* -0.0814 2.502**(2.530) (2.525) (2.612) (2.465) (2.136) (2.405) (1.754) (2.325) (1.393) (1.035) (0.697) (1.066)
Variable Dependiente: Ln Inversión financiada con recursos propios
Coalición 0.00194 -0.0699 0.568 -0.122 -0.188 -0.206 -0.0374 -0.903* -0.580 -0.479 -0.274 -0.321(0.417) (0.395) (0.591) (0.414) (0.424) (0.377) (0.374) (0.465) (0.425) (0.569) (0.514) (0.389)
Variable Dependiente: Ln Inversión total
Coalición 0.408 0.595 0.415 0.286 0.0752 0.0780 0.0168 0.463** -0.237 -0.510 -0.0249 0.757**(0.403) (0.462) (0.519) (0.415) (0.379) (0.354) (0.318) (0.235) (0.383) (0.421) (0.316) (0.370)
Variable Dependiente: Ln Inversión financiada por Subdere per cápita
Coalición 1.623 5.415** 4.339* 4.355* 5.100** 5.212** 2.812 4.860* -0.374 -1.968** -0.416 2.359**(2.272) (2.469) (2.454) (2.406) (2.090) (2.262) (1.933) (2.518) (1.338) (0.982) (0.694) (0.975)
Variable Dependiente: Ln Inversión financiada con recursos propios per cápita
Coalición -0.216 -0.440 -0.0144 -0.293 0.240 0.0675 0.172 -0.336 -0.160 -0.530 -0.518 -0.405(0.302) (0.298) (0.656) (0.318) (0.271) (0.292) (0.272) (0.364) (0.439) (0.564) (0.510) (0.409)
Variable Dependiente: Ln Inversión total per cápita
Coalición -0.0961 -0.0730 -0.160 -0.0126 0.364 0.335 0.181 0.208 0.172 -0.575 -0.346 0.674*(0.271) (0.255) (0.599) (0.286) (0.287) (0.256) (0.308) (0.385) (0.389) (0.414) (0.388) (0.409)
Variable Dependiente: Inversión financiada por Subdere como porcentaje de la inversión total municipal
Coalición 0.2178** 0.1454* 0.06061 0.2054** 0.08304 0.1562** 0.8129 0.3222*** 0.1343* -0.02285 0.1202 0.2961***(0.1029) (0.0819) (0.0820) (0.0925) (0.0584) (0.0695) (0.0734) (0.0986) (0.0816) (0.0759) (0.0880) (0.0855)
Observations 310 314 321 325 338 339 333 315 300 292 314 312
‡ Año de elección municipalTabla 3: Nivel de significancia *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Errores estandar entre parentesis. Las estimaciones correspondea un local linear regression. La variable asignación en todas las estimaciones es el margen de votación.
2009 fueron ejecutados el 2010, por lo que pese a ser éste el primer año de gobierno de una coalición
diferente, está afectado por las decisiones del año anterior.
Para la inversión financiada por los municipios (fila 2 de la Tabla 3) las estimaciones no son
significativas en ningún año, excepto el 2008 que es levemente significativa, y al mismo tiempo la
inversión total (fila 3) es significativamente superior sólo en los año 2008 y el año 2012 respecto
de los municipios que no son de la coalición del gobierno. Estos resultados a primera vista parecen
incoherentes, pero no lo son. Primero hay que considerar que los aportes financiados por la Subdere
son una fracción pequeña del total (en promedio la inversión propia representa un 75% de toda la
inversión) y además existe mucha varianza entre la inversión propia y la inversión total municipal.
Como observábamos entonces, los estimadores de la inversión propia son negativos (aunque no
significativos excepto el 2008), lo que podría interpretarse como la existencia de un efecto negativo
sobre ésta en el margen, aunque no es un resultado que pueda asegurarse. Por último, para los años
de elecciones 2008 y 2012, los municipios del gobierno si presentarían mayor inversión total.
29
Adicionalmente se presentan las estimaciones con la inversión per cápita (filas 4-6). Con esto
busco mostrar que no es la población lo que causa el efecto, ya que los resultados se mantienen para
el caso de las transferencias de la Subdere. Los resultados también son similares para la inversión
propia y en el caso de la inversión total, ésta sólo sería levemente significativa en el año 2012. Esto
nos muestra de alguna manera la robustez de los resultados. Para las transferencias de la Subdere
las estimaciones son robustas, pero en relación a lo que ocurre entre la inversión propia de los
municipios y la inversión total, no se podría encontrar un comportamiento común, según sean o no
de la coalición de gobierno, excepto en el año 2012. La última fila muestra estimaciones para las
transferencias como el porcentaje de la inversión total. De esta manera podemos tener un resultado
más intuitivo del tamaño de la asignación. Para los años de elecciones la inversión financiada por la
Subdere como porcentaje de la inversión total es entre el 20-30 puntos porcentuales mayor respecto
a los municipios que no tienen alcalde de la coalición de gobierno. Es decir, si el porcentaje promedio
es de 17% el año 2004 para aquellos municipios que no son de la coalición de gobierno, para los de
la coalición el promedio sería 37%.
Para formalizar tenemos como resultado que las transferencias del gobierno central (a través de la
Subdere) para financiar bienes públicos son significativamente mayores para aquellas municipalidades
que son de la coalición de gobierno. Este resultado como ya dijimos se debe interpretar como un efecto
causal de la coalición del alcalde sobre el financiamiento de bienes públicos, en las municipalidades
donde ocurren elecciones estrechas.
Las Tablas A5, A6 y A7 muestran la estimación en panel, para la inversión financiada por la
Subdere, la inversión financiada con los recursos propios y la inversión total. Para las estimaciones de
la inversión financiada por la Subdere (Tabla A5), la dummy indicadora de la coalición de gobierno es
significativa en las especificaciones (1), (2), (4) y (5), mientras la interacción Coalicion × Elecciones
no es significativa en ningún modelo. Esto ocurre porque las diferencias entre la magnitud del efecto
en las distintas elecciones no permiten un efecto conjunto. Si vemos la estimación por año (modelos
(7)-(9)), tenemos que los años 2001, 2004, 2011 y 2012 son significativos al menos al 10% en todas
las especificaciones y los años 2004 y 2012 son significativos además al 5%.
Un resultado que contradice la estimación anterior de la Tabla 3 (usando local linear regression),
es ver que para el año 2008, el resultado en el panel es no significativo. Además, los estimadores son
menores en magnitud, excepto para las estimaciones sin efecto fijo municipalidad (columnas (1), (4)
30
y (7)), que muestran magnitudes y resultados similares. Con respecto a esto, hay que considerar dos
cosas. Primero, que la estimación en panel es menos certera que la estimación usando local linear
regression para la estrategia de RD, debido a que las propiedades de este diseño se aprovechan mejor
usando local linear regression. Tal como lo discutimos en la sección anterior, cuando usamos el panel,
estamos dando igual ponderación a todos nuestros datos. Además, los efectos fijos no son necesarios
para la estimación, e incluso podrían agregar sesgo en nuestra estimación si incluyen variables que se
determinan de manera posterior al tratamiento medido. Es por esto, que los estimadores de la Tabla
3 miden mejor el efecto. Segundo, tenemos que el RD no es ajeno a comprobación de su robustez
que debe hacerse para cualquier estimación (Lee y Lemieux (2010)), por lo que la pérdida de la
significancia del año 2008, debiera ser interpretado como un resultado poco robusto en distintas
especificaciones.
El último modelo (9), tiene la particularidad que incluye una dummy llamada Concertacion que
toma el valor 1 si el alcalde es de la Concertación, que es la coalición política que fue incumbente en
el gobierno central entre 2001-2009. De esta manera buscamos controlar por preferencias políticas
de los partidos. Esto se realiza debido a que las preferencias políticas de los partidos pueden influir
las preferencias por gasto e inversión, tal como sucede en Estados Unidos, donde los republicanos
suelen ser más conservadores económicamente que los demócratas. En los resultados vemos que la
dummy Concertacion no es significativa, ni tampoco cambia las demás estimaciones, por lo que las
preferencias políticas no se manifiestan en la magnitud de las inversiones financiadas por la Subdere.
La tabla A6 muestra las estimaciones para la inversión con recursos propios de la municipalidad.
En este caso no se ve un efecto significativo de la coalición sobre la inversión financiada por el
municipio, ni tampoco en las elecciones. En el caso de los modelos (7)-(9), que desagrupan con
interacciones Coalicion × Ano, tampoco se puede ver un menor financiamiento de las inversiones
con recursos propios como efecto de ser de la coalición de gobierno. Sin embargo, los estimadores
punto son todos negativos en casi todas las especificaciones a excepción del año 2011 y 2012, situación
similar a la Tabla 3, donde casi todos los años presentan un estimador punto negativo. Lo anterior,
podría sugerir que existe algún grado de desplazamiento en la inversión propia producto de las
transferencias del gobierno central. De esta manera en algunos años las municipalidades estarían
dejando de financiar las inversiones porque pueden conseguir fondos del gobierno central y estarían
usando los fondos para otras cosas. Este tipo de resultados no es nuevo en la literatura. Knigth
31
(2002) encuentra para Estados Unidos que las programas federales de transferencias en la inversión
de carreteras desplazaban la inversión de los Estados en una proporción 1:1. Sin embargo, nuestras
estimaciones no muestran un resultado robusto de desplazamiento y esto sólo sería en el margen y
para algunos años, por lo que no es posible de generalizar. Nuevamente este resultado sería consistente
con lo que mencionamos para las estimaciones de la Tabla 3.
La tabla A7 muestra los resultados para la inversión total. En este caso, a diferencia de los otros,
las estimaciones del coeficiente Coalicion × Elecciones serían significativas, por lo que la inversión
total aumentó para los municipios de la coalición de gobierno por sobre los demás. Sin embargo,
cuando analizamos las estimaciones de las interacciones por año, no se aprecia un efecto significativo
en una mayor inversión, excepto para el año 2012. Una de las razones por las que puede ocurrir esto,
se debe a que el efecto del coeficiente del Elecciones puede estar muy influido por la situación del
año 2012.
Si tomamos en cuenta que la estimación de panel se puede usar como un ejercicio de robustez,
podemos decir que mientras el efecto de la coalición política del alcalde sí tiene incidencia sobre las
transferencias de la Subdere, este efecto además se mantendría casi todos los años, desapareciendo
los años inmediatamente posteriores al cambio de coalición para reaparecer en la elección siguiente.
Esto es coherente con la posibilidad de que, dado el desfase de los proyectos, durante los primeros
años del nuevo gobierno existan todavía muchas municipalidades con ejecuciones anteriores. Por
último, no tenemos efectos tan claros para la inversión propia y total. En principio puede haber algo
de sustitución de la inversión propia a través de las transferencias, pero la estimación es ambigua y
este efecto sustitución podría ser cercano a cero.
4.2. Consecuencias de la asignación
En la sección anterior encontramos que no se puede rechazar la hipótesis de que exista una mayor
asignación de las transferencias a las municipalidades con alcalde de la coalición de gobierno. En esta
sección vamos a analizar las consecuencias de esta mayor asignación en el esfuerzo de recaudación de
recursos de las municipalidades y en los objetivos explícitos de los programas de inversión municipal
de la Subdere.
32
4.2.1. Esfuerzo en la recaudación municipal
Una pregunta que intentamos contestar es si la mayor asignación de recursos a las municipali-
dades está afectando el esfuerzo de recaudación de éstas. Por un lado, en los años de elecciones los
alcaldes enfrentan incentivos para aumentar el gasto total y así beneficiar a los votantes. Por otro
lado, considerando que las municipalidades tienen un margen de acción en la recaudación30, podrían
disminuir los esfuerzos en ésta, para beneficiar de un modo distinto a los votantes.31
En un ámbito distinto, también podrían haber incentivos a disminuir la recaudación debido a las
reglas que asignan las demás transferencias que reciben las municipalidades. Bordignon, Manasse y
Tabellini (2001) argumentan que debido a las asimetrías de información, los gobiernos locales pueden
disminuir su recaudación con el fin de recibir más transferencias desde el gobierno dependiendo del
esquema que tengan éstas. Más aún, Bravo (2011) demuestra que en Chile aquellas municipalidades
que están al margen de ser receptores o aportantes netos del fondo común municipal (FCM) dismi-
nuyen su recaudación, para ser receptores netos y recibir más transferencias. De igual forma, en el
mismo trabajo también se menciona que el proceso de recaudación es costoso para las municipalida-
des, por lo que no todas las municipalidades invierten en aumentar la recaudación. Si consideramos
que pueden existir incentivos similares en otros mecanismos de transferencia o bien dado los costos
de recaudación o el posible beneficio a los votantes, es interesante analizar si las transferencias están
afectando la recaudación de los municipios.
La Tabla A3 muestra los resultados usando local linear regression por año, la metodología
empleada es la misma que se aplicó para los resultados de asignación política, mientras que la Tabla
A4 muestra los resultados de la estimación en panel. Ningún año es significativo excepto el año
2004 para el caso de los ingresos permanentes en la estimación de panel. Aún así este resultado
no es robusto, ya que no es significativo para nuestra estimación semiparamétrica. De esta manera
tenemos que la estimación de panel muestra estimaciones punto de signo negativo para los ingresos
propios y la recaudación de impuesto territorial. Es decir los resultados muestran que no existen
una discontinuidad en los ingresos que dependen del esfuerzo de recaudación,32 por lo que la mayor30En la sección 2.2 mencionamos la forma como se financian las municipalidades. Las leyes permiten diferentes
herramientas para aumentar la recaudación, incluso para servicios que no dependen directamente de ellas. En el casodel impuesto a bienes raíces, la municipalidad es responsable del plan regulador, y de enviar información sobre lospermisos de edificación y uso del suelo al Servicio de impuestos internos (SII) que depende del gobierno central.También pueden iniciar acciones judiciales en situaciones relacionadas al no pago de servicios e impuestos de beneficiomunicipal.
31También podrían usarse ambas estrategias en el caso que existan votantes distintos en la municipalidad.32Estos corresponden a los ingresos propios permanentes, explicados en la sección 2.
33
asignación de transferencias de la Subdere en las municipalidades que tienen alcalde de la coalición
del gobierno no estaría disminuyendo el esfuerzo de recaudación de éstas.
4.2.2. Objetivo de los programas de inversión
Como mencionamos en la sección 2.3, las transferencias de la Subdere ocurren a través de dos
programas, el PMU y el PMB. Ambos tienen como objetivo explícito, el financiamiento de bienes
públicos para aumentar la infraestructura y calidad de vida para la población más pobre del país.
Aun así este objetivo se declara sólo en la ley, pero no se establece ningún mecanismo ni modo para
asegurar su cumplimiento. Es decir, la Subdere tiene completa flexibilidad en la forma de medir
el aseguramiento del objetivo. Incluso las evaluaciones de los programa realizadas por la Dirección
de Presupuestos33 muestran que estos parámetros de focalización no se cumplen. Un informe de
evaluación del Programa de mejoramiento de barrios señala:
“En materia de focalización, la SUBDERE no mide la correspondencia de proyectos fi-
nanciados por el PMB respecto a las carencias de saneamiento ni pobreza sino que asume
que los proyectos financiados por el hecho de ser postulados por municipios estarían co-
rrectamente focalizados. [...] Tampoco se está utilizando como factor de priorización de
proyectos postulados el mayor número de beneficiarios directos e indirectos según la con-
dición de Vulnerabilidad Social, que sería otra alternativa posible de discriminación”34
Debido a la discrecionalidad presente en estos programas, es posible su uso para otros objetivos.
Más aún, a lo largo de los años estos programas han tenido varios objetivos de facto, distintos a su
objetivo original: como mitigar los efectos de los aumentos del desempleo en las municipalidades,
aumentar la inversión después del terremoto o financiar la restauración patrimonial de barrios. Aun
así el objetivo explícito, mencionado en la ley, no ha sido modificado.
Por la existencia de discrecionalidad en los programas que permiten la asignación política en
las transferencias, es razonable esperar que el objetivo de estas transferencias no se cumpla. Pese a
que el objetivo no tiene porque ser completamente contradictorio al uso político.35 A medida que33La Dirección de Presupuestos (Dipres) es un servicio dependiente del ministerio de Hacienda. Una de sus tareas
es evaluar los diferentes programas y servicios del Estado.34Evaluación de Programas Gubernamentales: Informe Programa Mejoramiento de Barrios, Agosto 2012 / Oficio
C-81/12 Subdere35La Subdere podría entregar transferencias sólo a las municipalidades más pobres, y entre esas municipalidades
elegibles, priorizar a aquellas de la coalición del gobierno. Es decir, que el factor político aunque exista, este subordinado
34
la Subdere tenga más discrecionalidad y las transferencias se entreguen con mayor prioridad a los
municipios de la coalición de gobierno, podemos llegar a un punto en que dejen de tener relación
alguna con su objetivo principal. Para medir si las transferencias están cumpliendo su objetivo vamos
a estimar el siguiente modelo:
ln yi,t = α+ β × Pobrezai,t + δ ×DependenciaFCMi,t + γ × Coalicioni.t + X′i,tδ + υt + ψi + εi,t
donde Pobrezai,t indica la cantidad de pobreza de la comuna, medida como el porcentaje de po-
blación en situación de pobreza en el tiempo, para cada comuna. La variable Dependendicia FCMi,t
mide la razón entre los ingresos recibidos por el FCM y los ingresos propios de las municipalida-
des, esta variable se calcula por la Subdere y se usa como una medida de la vulnerabilidad de las
municipalidades. También agregamos como controles, la variable Coalicioni,t que usamos en las es-
timaciones anteriores y un vector Xi,t, que contiene las variables de ingresos propios, población y
población rural. Además, agregamos efecto fijo tiempo υt y efecto fijo municipalidad ψi. Los resul-
tados de esta estimación se encuentran en la Tabla 4. Adicionalmente vamos a estimar este modelo
con interacciones de la variable Pobrezai,t con una dummy para cada año en la Tabla A8 de los
anexos.
En la Tabla 4 podemos ver que en ninguna estimación el coeficiente de Pobreza es significativo.
Tampoco es significativo el coeficiente para Dependencia del FCM . Aun así, las estimaciones punto
sí son coherentes, debido a que a mayor porcentaje de población en situación de pobreza y a mayor
dependencia del FCM, habrían mayores transferencias de la Subdere. Pero este resultado no sería
significativamente distinto de cero.
En la Tabla A8, podemos ver las estimaciones para Pobreza × Ano. De esta manera, podemos
ver si en algún año en particular, el coeficiente es significativamente distinto del efecto Pobreza que
agrupa todos los años. Los resultados de la estimación muestran que ningún año es significativo
(columna (2)-(13)). Además, en la columna (14), que muestra un modelo usando Pobreza con todas
las interacciones, sólo el año 2007 es significativo.
a otros criterios más importantes. Si consideramos que la Subdere no tiene una norma clara para asegurar el objetivo,podría haber inventado una de tal forma que alineara el objetivo del programa con la asignación política.
35
Tabla 4: Focalización de las transferencias
Variable Dependiente: Ln Transferencias Subdere(1) (2) (3) (4) (5) (6)
Pobreza 0.796 1.503 1.505 1.575(2.500) (2.446) (2.422) (2.401)
Dependencia del FCM -0.0127 0.0448 0.0453(0.0302) (0.0419) (0.0420)
Coalición 0.965*** 0.943*** 0.945***(0.282) (0.281) (0.281)
Ingresos propios 0.926 0.916 1.538* 1.572*(0.600) (0.599) (0.854) (0.850)
Población -2.042 -2.234 -2.357 -2.411(1.705) (1.725) (1.717) (1.741)
Población rural -0.290 -0.287 -0.285(0.187) (0.188) (0.187)
Constante 14.78*** 15.77*** 16.75 20.60 7.174 6.592(0.748) (1.879) (20.61) (21.18) (25.74) (25.42)
Efecto fijo Municipalidad Sí Sí Sí Sí Sí SíEfecto fijo Año Sí Sí Sí Sí Sí Sí
Observaciones 3,545 3,545 3,545 3,545 3,545 3,545R2 0.501 0.501 0.503 0.507 0.507 0.507
Tabla 4: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, errores estándar entre paréntesis. La variable Pobreza corresponde alporcentaje de la población de la municipalidad en situación de pobreza medida oficialmente según la encuesta
CASEN.
De lo anterior podemos resumir que, aunque el objetivo explícito de los programas de inversión
de la Subdere son la inversión de infraestructura en los sectores más vulnerables, las transferencias no
están fuertemente relacionadas con los parámetros más básicos que se usan para estas indicaciones.
Sin embargo, cabe señalar que esta investigación no pudo levantar evidencia de ningún tipo que per-
mita evaluar la eficiencia, debido a que no podemos decir que los objetivos que en realidad persigue
la Subdere son menos eficientes que los anteriores o los objetivos anteriores se están cumpliendo a
través de otros mecanismos. Esto es muy importante, porque señalar que los objetivos explícitos de
los programas no se cumplen, no significa de ningún modo que las transferencias no sean eficientes.
En todo caso, tenemos que considerar que dada la discrecionalidad del mecanismo, podemos
pensar que éste fue planeado especialmente para tener una alta flexibilidad en la forma de la asig-
nación de los montos, por lo que no necesariamente los resultados obtenidos son diferentes a los que
esperaba la autoridad en su diseño original. Por último, cabe decir que el hecho de que no se han
modificado los objetivos básicos desde los años 90, podría sugerir que precisamente debido a los gra-
36
dos de libertad que permiten estos mecanismos, no era necesario dejar escrito lo que sencillamente
se podía hacer en la práctica (cosa que por lo demás es común en la administración pública). Un
ejemplo que expresa esto de mejor manera, es la inclusión en los últimos años de la restauración pa-
trimonial dentro de los proyectos del Programa de Mejoramiento de Barrios, lo cual es abiertamente
un objetivo poco relacionado con la inversión sanitaria en sectores vulnerables.
4.3. Validez de RD
Luego de mostrar los resultados, queda por verificar la validez de aplicar el RD en este marco.
En este tipo de métodos lo usual consiste en ver si existen discontinuidades en variables observables
pero que no deberían cambiar entre las municipalidades con diferentes alcaldes, es decir variables
que no son afectadas por el tratamiento ya que están determinadas de manera anterior a éste (Lee
y Lemieux (2010)). Como explicamos en la sección 3, si esperamos que la diferencia de los outcomes
medidos en las municipalidades esté dada sólo por la diferencia del alcalde de la coalición, entonces
no debiéramos ver diferencias significativas en variables de características de las municipalidades
como consecuencia de la aleatorización local que tenemos en umbral del margen de votación.
Como podemos ver en la Tabla 5, las variables de características tales como población en si-
tuación de pobreza, población municipal, población urbana, alumnos matriculados en enseñanza
básica y media, no presentan diferencia significativas a lo largo del umbral. También presentamos la
población municipal en logaritmo natural, que es como la hemos utilizado en nuestras estimaciones,
para mostrar que tampoco presenta una diferencia significativa. De esta manera dado que no se
observan diferencias significativas en las principales variables de características de las municipales,
es esperable que esto también ocurra con las variables no observables.36
36Otro test que existe para la validez del RD es el test de McCrary (2008), que mide discontinuidades en la densidadalrededor del umbral. La idea detrás de esto es probar que si existe manipulación de la variable de asignación alrededordel umbral. En su trabajo McCrary (2008) discute el caso de los alumnos que reprueban un examen y piden puntosextra para aprobar marginalmente, de esta manera en la nota de aprobación habrá una mayor densidad que en unadécima menos (la nota mínima de reprobación), debido a la manipulación de los puntajes. Sin embargo, tambiéndiscute que el estimador de RD permanecerá insesgado si los alumnos que recibieron puntos extra fueron elegidos demanera aleatoria. En el caso de las elecciones, es difícil argumentar la existencia de manipulación en los resultados(en países democráticos con instituciones estables), por lo que los trabajos de este tipo rara vez usan el test (ningúntrabajo citado en la sección de literatura lo presenta). Es por esto que aquí tampoco lo presentamos. No obstante, sílo realicé y lo pasé, de manera que podemos descartar que haya evidencia estadística de manipulación.
37
Tabla 5: Test de validez del RD
(1) (2) (3) (4) (5) (6)% de Población Población Población Ln Población Alumnos Alumnosen Situación Municipal Urbana Municipal Matriculados Matriculadosde Pobreza en E. Básica en E. Media
Año 2004
Coalición 4.867 -22,132 -21,542 0.381 -3,069 -971.7(3.219) (23,072) (21,556) (0.403) (3,101) (1,461)
Año 2008
Coalición 1.031 -25,824 -25,143 -0.320 -4,004 -2,082(2.710) (33,153) (33,577) (0.470) (4,371) (2,457)
Año 2012
Coalición 3.386 -1,882 6,424 0.0578 956.6 357.0(2.174) (23,081) (22,008) (0.378) (2,583) (1,333)
Tabla 5: *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1, errores estandar entre paréntesis
5. Conclusión
Existen poderosas razones teóricas para creer que los incentivos de los políticos presentes en
los distintos niveles administrativos del gobierno determinan resultados distintos a las soluciones de
un planificador benevolente. Aun así, los ejemplos y la evidencia de estos comportamientos no se
encuentra tan ampliamente documentada o al menos tanto como la frecuencia en que se formulan
estas hipótesis. El principal objetivo de este trabajo es determinar si existe asignación política en
las transferencias del gobierno central para la inversión de bienes públicos en las municipalidades.
Esta investigación deja de lado toda evaluación de eficiencia, que es en este contexto muy difícil de
verificar y se concentra sólo en identificar las huellas que podrían ser atribuidas a la discrecionalidad
de las partes, es decir, el intento de establecer la presencia -ausencia- del fenómeno.
Las características de los programas de transferencias para la inversión, al ser más discrecionales
que los demás programas de transferencias, permiten investigar de manera única este mecanismo.
Este trabajo aporta a la literatura en dos ámbitos. Primero, desde la perspectiva de las políticas
públicas por documentar la manifestación de los incentivos políticos en un tipo de transferencia
intergubernamental. Segundo, en determinar las consecuencias de esta asignación, expresadas en el
incumplimiento de la focalización original que motivó la creación de los programas.
Este trabajo concluye que no se puede rechazar la hipótesis de que las transferencias del go-
bierno central para financiar las inversiones son mayores cuando el alcalde pertenece a su misma
38
coalición política. Estas transferencias son significativamente mayores a las municipalidades ligadas
al gobierno, de manera que aquellas con alcalde del gobierno estarían recibiendo alrededor de 1.5 a
3.8 veces el monto que reciben las demás municipalidades. El efecto se mantiene después del cambio
de coalición en el gobierno central, pero esta vez son favorecidos los municipios de la nueva coalición
política gobernante. También se encuentran resultados negativos y poco robustos para la inversión
propia de los municipios como consecuencia de la coalición del alcalde, es decir, estos realizarían
menos inversiones que sus pares. Lo anterior podría sugerir sustitución de la inversión propia de los
municipios con las transferencias, aunque debido a la falta de robustez en la estimación, sólo podría
interpretarse a nivel marginal.
Además de estos resultados, analizo las consecuencias de este comportamiento sobre el objetivo
explícito de los programas y sobre la recaudación de ingresos en las municipalidades. Siendo el
objetivo principal en estos programas de transferencias mejorar las condiciones de los sectores más
pobres de la población, se puede ver que las transferencias no son asignadas a las municipalidades con
el mayor porcentaje de pobreza. Pese a que esto indica que el uso de los programas estarían alejados
de su propósito original, no puede indicarse como evidencia de ineficiencia. Por último, presento
que la coalición del alcalde tampoco tiene efecto sobre la recaudación de las municipalidades, por lo
que las mayores transferencias recibidas no influyen en el esfuerzo de recaudación. Este resultado es
importante, ya que Bravo (2011) presenta evidencia en Chile de otros programas de transferencias
de recursos a las municipalidades que sí influyen en los incentivos de recaudación.
La identificación del efecto de la coalición del alcalde sobre los outcomes medidos es posible
mediante un método de regression discontinuity, usando el margen de votación. De esta manera,
comparamos a los alcaldes que tuvieron elecciones cerradas y tenemos un aleatorización local. Este
diseño tiene ventajas en la simplicidad y en evitar problemas de sesgo por endogeneidad. Aun así,
éste es de los pocos trabajos que utiliza este método usando elecciones en Chile.
Por último, se destaca que la investigación de las relaciones entre el gobierno central y las
distintas agencias y niveles de éste representan un área poco analizada en Chile. En este sentido,
aquí dejamos preguntas abiertas que pueden ser contestadas en el futuro. Primero en relación a la
los posibles problemas de eficiencia que podrían generar la manifestación de los incentivos políticos
y segundo, en relación a si habrían dinámicas similares a las exploradas pero en otras agencias del
gobierno, o en otros poderes como el legislativo, que también se rige por elecciones.
39
6. Referencias
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43
Anexo
Tabla A1: Resumen de variablesVariable Unidad Definición Fuente
Porcentaje de Votación % Porcentaje de Votos de cada candidato en las elecciones mu-nicipales.
Servel
Coalición 0 ó 1 Dummy que toma el valor 1 si el alcalde es de la coaliciónde gobierno y 0 si no lo es.
Elaboracionpropia
Margen votación % Diferencia del porcentaje de votación para el alcalde de lacoalición de gobierno con mejor candidato de la elección queno sea el mismo. Es positivo si el alcalde de la coalición salióelegido y negativo en caso contrario.
Elaboracionpropia
Margen absoluto votación % Valor absoluto del margen de votación. Elaboracionpropia
Margen votación positivo % Valor absoluto del margen de votación de los candidatos dela coalición que ganaron la elección.
Elaboracionpropia
Margen votación negativo % Valor absoluto del margen de votación de los candidatos dela coalición que perdieron la elección.
Elaboracionpropia
Inversión Subdere $MM Monto de inversión municipal financiado por los programasde la Subdere.
Subdere
Inversión con recursos propios $MM Monto de la inversión municipal financiado por la municipa-lidad.
SINIM
Inversión total $MM Monto de la inversión total municipal. SINIM
población hab. Cantidad de habitantes de la municipalidad. Corresponde auna estimación de acuerdo a los censos.
INE
Población en situación de pobreza % Población municipal en situación de pobreza. Las personasbajo la línea de pobreza y la línea de pobreza la calcula elMinisterio de Desarrollo Social según los datos de la encuestaCASEN
SINIM,CASEN
Ingreso total $MM Ingreso total percibido por la municipalidad en todo el año. SINIM
Proyectos postulado PMU $MM Monto total de los poryectos postulados por la municipalidadal Programa de Mejoramiento Urbano
Subdere
Ingresos propios permanentes $MM Ingresos de la municipalidad que le corresponden directa-mente de la recaudación de impuestos y pago de licencias ensu territorio. Parte de la recaudación de estos depende delesfuerzo de las municipalidades.
SINIM
Ingreso impuesto territorial $MM Ingreso de la municipalidad por el pago del impuesto terri-torial a los habitantes. La recaudación se hace por parte delServicio de Impuestos Internos (SII).
SINIM
Recaudación patentes municipales $MM Cobro de la municipalidad a los negocios con domicilio ensu territorio. El monto es fijado por la municipalidad en unrango.
SINIM
Inversión financiada por Subdere comoporcentaje de la inversión total
% Transfenrencia de la Subdere para financiar la inversión comoporcentaje de la inversión total realizada por el municipio enel año.
SINIM
Unidad de Fomento (UF) $ Unidad indexada usando el Indíce de Precios al Consumidor(IPC), en este trabajo usamos el promedio anual del indica-dor para deflactar las variables nominales usado el año 2001como año base.
Banco Central
Población rural hab. Habitantes de la municipalidad que habitan en sectores ru-rales.
SINIM, INE
Dependencia FCM % Razón entre la participación neta del fondo común municipal(FCM) y los ingresos propios municipales. Este criterio escontruido por la Subdere
SINIM
44
Tabla A2: Estadística Descriptiva
período período período
Variables 2001-2004 2005-2008 2009-2012
Año de Elección Municipal 2000 2004 2008
Dummy Coalición 0.5162 0.5545 0.3446
(0.4999) (0.4971) (0.4708)
Margen Votación 0.0089 -0.0003 -0.1620
(0.2355) (0.2520) (0.2915)
Margen Absoluto Votación 0.1896 0.1970 0.2614
(0.1399) (0.1570) (0.1851)
Margen Votación Positivo 0.1992 0.1777 0.1732
(0.1406) (0.1335) (0.1397)
Margen Votación Negativo -0.18006 -0.2211 -0.3274
(0.1387) (0.1792) (0.1856)
Ln Inversión Subdere 14.174 15.203 17.969
(7.509) (7.202) (4.682)
Ln Inversión con Recursos Propios 18.844 18.974 18.890
(1.718) (1.514) (2.196)
Ln Inversión Total 19.304 19.592 19.865
(1.389) (1.154) (1.773)
Log Población 9.85 9.894 9.914
(1.389) (1.370) (1.383)
% Población en Situación de Pobreza 0.257 0.180 0.1686
(0.107) (0.094) (0.0818)
Ln Ingreso Total 21.258 21.588 22.093
(1.006) (0.992) (0.966)
Ln Ingresos Propios Permanentes 19.68 20.003 20.512
(1.644) (1.630) (1.545)
Ln Proyectos Postulado PMU 17.602 18.695 19.658
(1.141) (1.018) (0.878)
UF 16,573.69 18,725.47 21,655.76
(414.7168) (1,079.406) (628.693)
45
Tabla A3: esfuerzo en recaudación
Ingresos Ingreso RecaudaciónAño Propios Impuesto Patentes
Permanentes Territorial Municipales2001 0.460 0.407 -0.875
(0.411) (0.397) (1.242)
2002 0.437 0.430 0.261(0.380) (0.372) (0.467)
2003 0.469 0.486 0.384(0.399) (0.395) (0.500)
2004 0.439 0.451 0.517(0.407) (0.390) (0.583)
2005 -0.543 -0.461 -0.742(0.614) (0.594) (0.676)
2006 -0.459 -0.278 -0.276(0.583) (0.544) (0.639)
2007 -0.447 -0.321 -0.526(0.577) (0.529) (0.628)
2008 -0.207 -0.0849 -0.143(0.527) (0.519) (0.602)
2009 -0.644 -0.703 -1.039(0.459) (0.472) (0.757)
2010 -0.0165 0.412 0.364(0.414) (0.561) (0.634)
2011 0.0109 0.404 0.453(0.402) (0.570) (0.656)
2012 0.0734 0.428 0.557(0.422) (0.551) (0.653)
Observations 333 333 333
Tabla: Nivel de significancia *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 , errores estandar entre parentesís. Las estimaciones de esta tablaconsisten en una estimación usando local linear regression para cada año, es decir, cada coeficiente corresponde a una estimaciónseparada. Todas las variables están en logaritmo natural.
46
Tabla A4: esfuerzo en recaudación
Ingresos Ingreso RecaudaciónPropios Impuesto Patentes
Permanentes Territorial Municipales
Coalición x 2001 -0.0260 0.00943 -0.0103(0.0485) (0.0507) (0.273)
Coalición x 2002 -0.0406 -0.00603 -0.0478(0.0486) (0.0491) (0.156)
Coalición x 2003 -0.0385 -0.00897 0.151(0.0445) (0.0427) (0.113)
Coalición x 2004 -0.0841** -0.0435 0.162(0.0370) (0.0339) (0.264)
Coalición x 2005 -0.0474 -0.0151 0.172(0.0363) (0.0293) (0.117)
Coalición x 2006 -0.0369 -0.0291 0.0458(0.0393) (0.0315) (0.146)
Coalición x 2007 -0.0296 -0.0471 0.0508(0.0365) (0.0326) (0.115)
Coalición x 2008 -0.0462 -0.0395 0.193(0.0370) (0.0325) (0.122)
Coalición x 2009 -0.00493 -0.0245 -0.125(0.0363) (0.0306) (0.159)
Coalición x 2010 -0.0418 -0.0107 0.0474(0.0449) (0.0455) (0.139)
Coalición x 2011 -0.0180 -0.0523 -0.142(0.0514) (0.0474) (0.160)
Coalición x 2012 -0.0300 -0.0280 -0.0988(0.0528) (0.0493) (0.164)
Ln Población 0.287** 0.343*** 1.557*(0.125) (0.114) (0.942)
Constante 16.78*** 15.74*** 2.327(1.226) (1.123) (9.301)
Efecto Fijos Comuna Sí Sí SíEfecto Fijos Año Sí Sí SíPolinomio Grado 4 4 4
Observaciones 4,071 4,071 4,071R2 0.976 0.985 0.798
Tabla: Nivel de significancia *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Errores estandar entre parentesís, usando clusters a nivel demunicipalidad. Todas las variables están en logaritmo natural.
47
Tabla A5: Inversión municipal financiada por SubdereVariable Dependiente: Ln Transferencias Subdere
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Coalición 2.966** 1.395* 1.323 3.303** 1.368* 1.294(1.263) (0.824) (0.815) (1.298) (0.828) (0.819)
Coalición x Elecciones 0.191 0.118 0.124(0.267) (0.424) (0.423)
Coalición x 2001 4.498*** 2.352** 2.279** 2.400*(1.415) (1.120) (1.109) (1.231)
Coalición x 2002 3.704*** 1.525 1.479 1.600(1.425) (1.002) (0.991) (1.151)
Coalición x 2003 3.336** 1.091 1.037 1.156(1.417) (1.058) (1.049) (1.190)
Coalición x 2004 4.436*** 2.265** 2.230** 2.351**(1.381) (0.976) (0.973) (1.151)
Coalición x 2005 3.904*** 1.334 1.276 1.396(1.413) (1.015) (1.011) (1.176)
Coalición x 2006 4.059*** 1.465 1.374 1.495(1.429) (1.065) (1.056) (1.219)
Coalición x 2007 4.056*** 1.458 1.380 1.501(1.431) (1.022) (1.014) (1.146)
Coalición x 2008 2.449 -0.0655 -0.146 -0.0256(1.539) (1.199) (1.190) (1.314)
Coalición x 2009 2.331* 0.407 0.305 0.409(1.254) (0.961) (0.954) (0.983)
Coalición x 2010 -0.643 0.573 0.508 0.443(1.463) (1.030) (1.020) (1.058)
Coalición x 2011 0.357 2.174** 2.082* 2.019*(1.400) (1.095) (1.089) (1.138)
Coalición x 2012 1.203 2.494** 2.409** 2.346**(1.398) (1.046) (1.034) (1.089)
Población -2.317 -2.315 -2.330 -2.332(1.674) (1.675) (1.654) (1.653)
Ingresos Propios 0.656 0.657 0.668 0.667(0.485) (0.486) (0.480) (0.481)
Concertación -0.126(0.596)
Constante 12.72*** 13.21*** 23.27 14.21*** 13.22*** 23.23 12.10*** 12.76*** 22.72 22.75(1.004) (0.718) (19.58) (1.055) (0.720) (19.59) (1.023) (0.809) (19.40) (19.38)
Efecto fijo Muncipalidad No Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí SíEfecto fijo Año Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí SíPolinomio de Votación 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
Observaciones 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813R2 0.081 0.520 0.521 0.014 0.520 0.521 0.093 0.522 0.524 0.524
Tabla: Nivel de significancia *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Errores estandar entre parentesís, usando clusters a nivel demunicipalidad. Todos las variables están en logaritmo natural, excepto el polinomio de votación.
48
Tabla A6: Inversión financiada con recursos propiosVariable Dependiente: Ln Inversión con recursos propios
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Coalición -0.271 -0.184 -0.185 -0.237 -0.178 -0.181(0.263) (0.208) (0.205) (0.263) (0.212) (0.209)
Coalición x Elecciones 0.0351 -0.0252 -0.0169(0.0726) (0.0990) (0.0990)
Coalición x 2001 -0.282 -0.263 -0.266 -0.509(0.298) (0.246) (0.244) (0.313)
Coalición x 2002 0.0341 0.122 0.122 -0.119(0.314) (0.260) (0.257) (0.320)
Coalición x 2003 -0.576 -0.473 -0.471 -0.711*(0.371) (0.342) (0.342) (0.380)
Coalición x 2004 -0.377 -0.350 -0.331 -0.574(0.322) (0.266) (0.265) (0.360)
Coalición x 2005 -0.406 -0.309 -0.304 -0.545*(0.281) (0.239) (0.237) (0.317)
Coalición x 2006 -0.261 -0.177 -0.188 -0.429(0.287) (0.238) (0.236) (0.290)
Coalición x 2007 -0.267 -0.207 -0.208 -0.449(0.284) (0.241) (0.238) (0.309)
Coalición x 2008 -0.369 -0.240 -0.242 -0.485(0.313) (0.256) (0.255) (0.313)
Coalición x 2009 -0.396 -0.248 -0.259 -0.469(0.314) (0.272) (0.271) (0.296)
Coalición x 2010 -0.203 -0.121 -0.116 0.0132(0.403) (0.359) (0.353) (0.399)
Coalición x 2011 0.0890 0.106 0.0966 0.222(0.355) (0.350) (0.344) (0.406)
Coalición x 2012 -0.0510 0.0378 0.0376 0.164(0.329) (0.273) (0.268) (0.324)
Población -0.0965 -0.0967 -0.0970 -0.0936(0.345) (0.346) (0.341) (0.341)
Ingresos Propios 0.405*** 0.405*** 0.402*** 0.403***(0.109) (0.109) (0.110) (0.110)
Concertación 0.253(0.200)
Constante 18.75*** 18.95*** 11.95*** 18.87*** 18.95*** 11.95*** 18.75*** 18.99*** 12.05*** 11.99***(0.212) (0.135) (4.053) (0.207) (0.137) (4.053) (0.216) (0.139) (4.034) (4.041)
Efecto fijo Muncipalidad No Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí SíEfecto fijo Año Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí SíPolinomio de Votación 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
Observaciones 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813R2 0.023 0.479 0.483 0.011 0.479 0.483 0.026 0.481 0.485 0.485
Tabla: Nivel de significancia *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Errores estandar entre parentesís, usando clusters a nivel demunicipalidad. Todos las variables están en logaritmo natural, excepto el polinomio de votación.
49
Tabla A7: Inversión TotalVariable Dependiente: Ln Inversión total municipal
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Coalición 0.110 0.162 0.152 0.136 0.130 0.119(0.236) (0.202) (0.201) (0.239) (0.204) (0.204)
Coalición x Elecciones 0.243*** 0.137* 0.142*(0.0635) (0.0812) (0.0807)
Coalición x 2001 0.264 0.246 0.235 0.0252(0.262) (0.216) (0.215) (0.239)
Coalición x 2002 0.402 0.413* 0.408* 0.200(0.276) (0.238) (0.236) (0.251)
Coalición x 2003 -0.194 -0.186 -0.192 -0.399(0.337) (0.328) (0.328) (0.335)
Coalición x 2004 0.161 0.129 0.135 -0.0742(0.294) (0.243) (0.242) (0.301)
Coalición x 2005 -0.0315 -0.0388 -0.0432 -0.251(0.249) (0.218) (0.216) (0.258)
Coalición x 2006 0.0118 -0.0166 -0.0338 -0.242(0.246) (0.218) (0.216) (0.257)
Coalición x 2007 0.0456 0.0132 0.00282 -0.205(0.247) (0.216) (0.214) (0.245)
Coalición x 2008 0.0761 0.0917 0.0801 -0.129(0.262) (0.222) (0.219) (0.256)
Coalición x 2009 0.130 0.252 0.233 0.0518(0.264) (0.229) (0.228) (0.227)
Coalición x 2010 -0.236 -0.134 -0.139 -0.0277(0.349) (0.301) (0.301) (0.348)
Coalición x 2011 0.323 0.459 0.443 0.551(0.315) (0.335) (0.337) (0.402)
Coalición x 2012 0.440 0.571* 0.561* 0.670*(0.301) (0.294) (0.295) (0.359)
Población -0.347 -0.345 -0.342 -0.339(0.230) (0.230) (0.229) (0.232)
Ingresos Propios 0.304*** 0.306*** 0.301*** 0.302***(0.106) (0.106) (0.107) (0.107)
Concertación 0.218(0.183)
Constante 19.13*** 19.29*** 16.76*** 19.34*** 19.31*** 16.72*** 19.05*** 19.25*** 16.72*** 16.67***(0.194) (0.136) (3.123) (0.194) (0.138) (3.126) (0.198) (0.129) (3.126) (3.149)
Efecto fijo Muncipalidad No Sí Sí No Sí Sí No Sí Sí SíEfecto fijo Año Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí SíPolinomio de Votación 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
Observaciones 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813 3,813R2 0.038 0.444 0.447 0.013 0.445 0.447 0.042 0.449 0.452 0.452
Tabla: Nivel de significancia *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Errores estandar entre parentesís, usando clusters a nivel demunicipalidad. Todos las variables están en logaritmo natural, excepto el polinomio de votación.
50
Tabl
aA
8:Focali
zació
nde
las
transf
eren
cia
sVariableDep
endiente:L
nTransferenc
iasSu
bdere
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
(11)
(12)
(13)
(14)
Pob
reza
1.61
11.86
41.41
12.08
71.73
91.76
21.45
51.43
21.50
71.66
01.75
91.55
11.69
6(2.426
)(2.433
)(2.455
)(2.448
)(2.443
)(2.497
)(2.443
)(2.452
)(2.424
)(2.449
)(2.423
)(2.424
)(2.430
)Pob
reza
x20
01-1.578
0.59
8(3.610
)(4.068
)Pob
reza
x20
021.32
63.10
0(2.830
)(3.388
)Pob
reza
x20
03-2.867
-0.502
(3.129
)(3.585
)Pob
reza
x20
04-0.906
1.28
8(3.209
)(3.671
)Pob
reza
x20
05-1.062
1.15
6(4.044
)(4.204
)Pob
reza
x20
064.17
26.35
8(4.063
)(4.330
)Pob
reza
x20
074.68
96.82
3**
(2.956
)(3.289
)Pob
reza
x20
083.00
55.25
4(4.139
)(4.792
)Pob
reza
x20
09-1.508
1.15
9(4.279
)(4.637
)Pob
reza
x20
10-3.151
-0.632
(3.901
)(4.918
)Pob
reza
x20
112.53
44.617
(4.144
)(5.235
)Pob
reza
x20
12-3.205
-0.567
(4.141
)(5.138
)Coa
lición
0.96
5***
0.96
6***
0.96
3***
0.96
7***
0.96
6***
0.96
6***
0.96
2***
0.96
2***
0.96
3***
0.96
4***
0.96
1***
0.97
2***
0.95
6***
0.95
8***
(0.284
)(0.284
)(0.284
)(0.283
)(0.283
)(0.284
)(0.284
)(0.283
)(0.283
)(0.283
)(0.283
)(0.283
)(0.283
)(0.283
)Ingresos
Propios
0.93
80.94
20.93
40.94
20.93
90.93
90.93
00.94
20.94
70.93
00.93
60.94
10.93
30.94
6(0.598
)(0.598
)(0.598
)(0.598
)(0.598
)(0.598
)(0.598
)(0.598
)(0.596
)(0.602
)(0.599
)(0.598
)(0.597
)(0.597
)Pob
lación
-2.145
-2.060
-2.173
-2.130
-2.142
-2.148
-2.120
-2.103
-2.110
-2.163
-2.188
-2.112
-2.192
-2.024
(1.702
)(1.744
)(1.715
)(1.704
)(1.701
)(1.702
)(1.702
)(1.705
)(1.701
)(1.709
)(1.700
)(1.708
)(1.706
)(1.789
)Con
stan
te17
.01
16.43
17.42
16.65
16.92
16.97
16.95
16.55
16.50
17.34
17.43
16.64
17.55
15.90
(20.67
)(20.93
)(20.83
)(20.67
)(20.64
)(20.65
)(20.68
)(20.69
)(20.62
)(20.86
)(20.68
)(20.70
)(20.69
)(21.41
)
EfectoFijo
Mun
icipalidad
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
EfectoFijo
Año
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
SíSí
Observacion
es3,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
53,54
5R
20.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
60.50
7
Tab
la:Nivel
design
ificancia
***p<
0.01,**
p<0.05,*p<
0.1.
Errores
estand
arentrepa
rentesís,usan
doclusters
anivelde
mun
icipalidad
.Tod
oslasvariab
lesestánen
logaritm
ona
tural.Lavariab
ledepe
ndedientees
ellogaritm
ona
turalde
lastran
sferencias
dela
Subd
ere.
51