TEMA 11 - aduib.files.wordpress.com · justicia, la hacienda, la guerra y los asuntos exteriores). - Al concepto de “policía” se va a añadir la nota esencial de la “coacción”.

1

UIB ESTUDIS DE DRET DRET ADMINISTRATIU II (actualizado a marzo 2011) CURS 2010-2011 PROFESSOR: MARIANO SOCIAS

TEMA 11

I. LAS FORMAS DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA (I).

II. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA O LIMITACIÓN: CONCEPTO Y

EVOLUCIÓN HISTÓRICA.

III. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE

LIMITACIÓN.

IV. MANIFESTACIONES O TÉCNICAS DE LA ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA DE POLICÍA.

V. LAS LICENCIAS, AUTORIZACIONES O PERMISOS.

VI. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS: CONCEPTO Y CLASES.

VII. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN:

EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL.

VIII. LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

IX. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: PRINCIPIOS Y

ESTRUCTURA.

2

X. LAS FORMAS DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA (I)

La acción administrativa puede definirse como “el conjunto de acciones y actividades propias de la Administración Pública”.

La acción administrativa "no siempre ha sido la misma", es "contingente y variable", en el sentido de que tiene que adaptarse a las circunstancias sociales e históricas de un momento dado.

Por ello, la teoría de las “modalidades” o “formas” de la acción administrativa se inserta en un “marco histórico” y es el resultado de una larga evolución histórica, ligada a la evolución misma del Estado (y a sus presupuestos y fines):

a) «Estado liberal»:

El presupuesto “estructural” del estado liberal es la <<separación>> de dos esferas: estado y sociedad.

Su presupuesto “ideológico”. es la <<AUTOSUFICIENCIA>> de la sociedad, de modo que el Estado sólo debe intervenir en la sociedad como garante del orden público (en su concepción tradicional de seguridad, tranquilidad y salubridad ciudadanas), limitando la libertad individual sólo cuando resulte imprescindible para evitar la alteración del orden público.

Esta función de garantía del orden público tiene como instrumento jurídico la denominada “actividad administrativa de policía” (modernamente denominada actividad de limitación).

b) «Estados absolutistas»:

El presupuesto “estructural” es, con una cierta simplificación, la

<<negación>> de la separación entre el Estado y la sociedad, de modo que el Estado asume como propios, y con carácter general, todas las actividades y servicios.

c) «Estado intervencionista»:

El presupuesto “estructural” es la <<separación>> del Estado y la sociedad.

El presupuesto “ideológico” es la INSUFICIENCIA de la sociedad, de modo que el Estado no sólo debe intervenir en la sociedad como garante del orden público en su concepción tradicional (y por tanto, negativamente), sino también positivamente: promoviendo o fomentado la actividad privada y asumiendo la prestación de determinados servicios e incluso de bienes.

3

En el marco del Estado intervencionista, la doctrina tradicional

(JORDANA DE POZAS, GARRIDO FALLA, PRESSUTI, BONNARD) distingue tres modalidades o formas de la acción administrativa:

1) La actividad de “policía” (que es una actividad de “limitación” o “coacción”).

2) La actividad de “fomento” (que es una actividad de “estímulo”).

3) La actividad de “servicio público” (que es una actividad de

“prestación”).

A estas modalidades o formas de la acción administrativa, la doctrina moderna (ARIÑO, VILLAR PALASÍ, BARRACHINA, BERMEJO VERA) añade:

1) La llamada actividad “comercial e industrial” (noción de “gestión económica”), que es una actividad de “producción” o dación de bienes materiales a la comunidad.

2) La llamada actividad “arbitral” (que es una actividad de “mediación” en los intereses y derechos de los particulares).

3) La llamada actividad de “planificación” (que es una actividad que trata de “prever” y “ordenar” la acción de la Administración Pública y de los particulares, por medio de planes, de carácter económico o no).

4) La llamada actividad de “organización” (que es una actividad en virtud de la cual la Administración estructura sus propios órganos y medios de acción, formados por elementos personales y materiales).

A esta clasificación de la "acción o actividad administrativa" desde el punto de vista de su forma (esto es, desde el punto de vista de la naturaleza o carácter de la actividad), que es la más importante, la doctrina añade otras clasificaciones:

a) Desde el punto de vista del “contenido”, cabe distinguir la actividad “jurídica” y la actividad “material” o “técnica”, según que la actividad administrativa se concrete o no en actos administrativos formales (en contra GIANNINI, que entiende que todo acto jurídico postula y presupone una actividad material de ejecución).

b) Desde el punto de vista de “régimen jurídico”, cabe distinguir la

actividad de “derecho público” y la actividad de “derecho privado”, según que la Administración actúa con o sin imperium o prerrogativas.

En este tema, vamos a ocuparnos de la actividad de policía o limitación, y en los temas siguientes de las actividades de fomento y de servicio público.

4

II. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA O LIMITACIÓN: CONCEPTO Y

EVOLUCIÓN HISTÓRICA.

1. Concepto

La actividad administrativa de “limitación” (o de “policía”) puede definirse (GARRIDO FALLA) como “aquella actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, LIMITA o CONDICIONA los derechos de los administrados, mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos”.

Lo característico de esta actividad es la “limitación” y, en su caso, la “coacción”. 2.- Evolución histórica

Esta actividad, tradicionalmente denominada de “policía” y modernamente de “limitación” es el resultado de una larga EVOLUCIÓN HISTÓRICA, en cierto modo contradictoria:

a) Etimológicamente, el término “policía” hace referencia a “todo lo que es propio de la comunidad política” (polis), con lo que la actividad de policía designa “toda la actividad estatal” sin limitación alguna (es la concepción del llamado Estado-Policía, que comprende tanto la actividad "negativa de limitación" o coacción como la actividad "positiva de perfeccionamiento" - policía del bienestar).

b) Época de las "monarquías absolutas":

El concepto amplísimo de “policía administrativa” va a sufrir sucesivas restricciones:

- La “policía administrativa” va a comprender “no todo asunto o negocio

del Estado”, sino sólo los <<asuntos temporales propios de la Administración interior que no admiten apelación>> (excluyéndose los asuntos espirituales, la justicia, la hacienda, la guerra y los asuntos exteriores).

- Al concepto de “policía” se va a añadir la nota esencial de la “coacción”. La actividad estatal que se desarrolla a través de medios no coactivos (fomento y servicio público) van a excluirse de la policía administrativa y, en consecuencia, se excluye la denominada “policía del bienestar”.

5

c) <<Estado liberal:>>

La policía administrativa se va a convertir en una facultad “excepcional”: el individuo es titular de una esfera de libertad y de derechos subjetivos que sólo pueden limitarse en base a la finalidad peculiar de la policía que es el ORDEN PÚBLICO (en su concepción tradicional: tranquilidad, seguridad y salubridad públicos).

d) <<Estado intervencionista>>.

En el Estado intervencionista, la noción de ORDEN PÚBLICO, como objeto de la actividad administrativa de policía, va a experimentar una notable transformación:

- Tradicionalmente, el orden público comprende la <<tranquilidad,

seguridad y salubridad públicas>> (en terminología de HAURIOU). La policía administrativa es una simple policía de seguridad.

- Modernamente, el ORDEN PÚBLICO comprende la <<garantía o salvaguarda de los intereses públicos>>. Junto a la policía de seguridad o general, van a aparecer las llamadas policías especiales, que comprenden todo un conjunto de medios limitativos de la actividad de los particulares en relación con distintas materias (por ejemplo las minas, montes, aguas, mercados, urbanismo, costas, etc.).

Por ello, el ORDEN PÚBLICO, como objeto de la actividad administrativa de policía, se va a convertir en INTERÉS PÚBLICO, lo que va a justificar el incremento actual de la actividad administrativa de policía (no limitada a garantizar el orden público en su concepción tradicional de tranquilidad, seguridad y salubridad públicos), así como el cambio de denominación de esta actividad administrativa, que en vez de denominarse actividad de policía se va a denominar actividad de limitación y va a comprender toda aquella actividad administrativa que, por razones de interés público, “limita” o “condiciona” los derechos e intereses de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la “coacción”.

En consecuencia, la actividad administrativa de “limitación” tiene, actualmente un doble objeto:

a) "La protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana" (por medio de la vigilancia del cumplimiento de las normas, el auxilio y la protección de las personas y sus bienes, la vigilancia y protección de instalaciones y servicios públicos, la prevención de actos delictivos y la investigación y colaboración en materia de protección civil cuando existan supuestos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública).

Es una consecuencia de la policía administrativa, en el sentido “estricto” o "clásico", de policía de seguridad o de orden público, que tiene su base en el deber genérico de no perturbar el orden público.

6

b) "Las técnicas o fórmulas de intervención de la Administración en la actividad de los ciudadanos que, limitan sus derechos o intereses, en razón de la salvaguarda de los intereses públicos".

Es una consecuencia de la policía administrativa, en un sentido “amplio” o "moderno", de salvaguarda de los intereses públicos, que tiene su base en que la libertad y la propiedad tienen una serie de límites, por razón de los intereses públicos.

7

III. PRINCIPIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN. La actividad administrativa de limitación, en cuanto limita o condiciona los derechos de los ciudadanos está sujeta a unos principios especialmente importantes y rigurosos que estaban regulados, esencialmente, en el ámbito de la Administración Local (art. 84.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, redactado conforme a la Ley 25/2009, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre accesos a las actividades de servicios y su ejercicio: “La actividad de intervención de las Entidades Locales se ajustará, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persiguen”; y en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, que señala expresamente los principios de igualdad ante la ley – art. 2 - , motivación – art. 4 -, congruencia con los motivos y fines – art. 6.1. - y menos restricción de la libertad individual – art.6.2 -). Hoy la LRJAP y PAC recoge, también, con su aplicación a todas las Administraciones Públicas unos principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad, en el art.39 bis introducido por la Ley 25/2009, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre accesos a las actividades de servicios y su ejercicio (“Las Administraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias”).

Los principios básicos de la actividad administrativa de limitación son:

1. El principio de “legalidad” (la libertad y la propiedad son materias reservadas por la Constitución a la Ley formal, por lo que toda actividad administrativa de limitación ha de tener cobertura en una norma con rango de Ley formal, sin perjuicio de que quepa sobre la materia la colaboración del reglamento, esto es, los Reglamentos ejecutivo

2. El principio de “igualdad” (la actividad administrativa de limitación

debe respetar el principio constitucional de igualdad que establece el art. 14 de la CE. Este principio de igualdad opera en el plano de la igualdad ante la ley y en el plano de la aplicación de la ley -STC 26 de febrero de 1982, 20 de septiembre de 1993, y 19 de junio de 1995-: el principio de igualdad impide tratar desigualmente a los iguales, aunque no excluye que se trate igualmente a los desiguales). Este principio de igualdad ha sido recogido en la LRJAP y PAC (art.39 bis 1.) y también está recogido en la Ley de Bases de Régimen Local (art.84.2) y en el Reglamento de Servicios (art.2.).

8

3. El principio de “proporcionalidad” (la Administración Pública ha de ponderar, en la actividad administrativa de limitación, la proporcionalidad y la adecuación de los fines a los medios, eligiendo el menos restrictivo de la libertad individual. Este principio está recogido en la legislación de Régimen Local -art. 84.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales- art.39.bis 1 de la LRJAP y PAC.

4. El principio de “necesidad” (ha sido introducido por la Ley 25/2009

que ha modificado el art.84 de la Ley de Bases de Régimen Local y añadido el art.39 bis de la LRJAP y PAC, lo que supone que hay que motivar la necesidad de la intervención para la protección del interés público.

5. El principio de “participación” (es un principio aplicable a toda la

actividad administrativa, y no sólo a la actividad administrativa de limitación, ya que es una consecuencia de la incidencia de la cláusula de Estado democrático sobre la Administración Pública).

6. El principio del “interés general” (es un principio aplicable a toda la

actividad administrativa, y no sólo a la actividad administrativa de limitación, ya que la Administración Pública es una organización al servicio de la comunidad, que sirve los intereses generales).

9

IV. Manifestaciones o técnicas.

La actividad administrativa de policía o limitación tiene una serie de manifestaciones o técnicas, que están especialmente reguladas, con carácter general, en el ámbito de la Administración Local, aunque también rigen en las demás Administraciones Públicas.

La Ley de las Bases de Régimen Local de 1985 establece en su art. 84.1. redactado conforme a Ley 25/2009, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre accesos a las actividades de servicios y su ejercicio, que:

Las Entidades locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a

través de los siguientes medios: a) Ordenanzas y bandos.

b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo. No obstante, cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

d) Sometimiento a control posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora de la misma.

e) Órdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo.

De este precepto se deducen las manifestaciones o técnicas de la

actividad administrativa de policía o limitación son las reglamentaciones de policía, las licencias, autorizaciones o permisos, la comunicación previa o declaración responsable, el control posterior y las órdenes, a lo que alguna doctrina añade las sanciones.

Vamos a ocuparnos ahora de las reglamentaciones de policía y de las

órdenes, ya que otros epígrafes de este tema se ocupan de las licencias, autorizaciones o permisos y las sanciones.

A) Las «reglamentaciones de policía»: son una simple manifestación del poder reglamentario de la Administración Pública sobre la materia, a la que es aplicable la doctrina general de los Reglamentos.

No obstante, como veremos, la actividad administrativa de policía se rige por el principio de legalidad (la libertad y la propiedad son

10

materias reservadas por la Constitución a la Ley formal), por lo que en materia de la actividad administrativa de policía o delimitación sólo caben los reglamentos ejecutivos, y la colaboración del reglamento en la regulación de la materia.

B) Las «órdenes»: son otra técnica del poder de limitación, o manifestación de la actividad administrativa de limitación. Se trata de actos administrativos de gravamen (que limitan la esfera jurídica o los derechos subjetivos de los particulares), y consisten en la imposición de una obligación jurídica, bien de carácter positivo (mandatos u órdenes preceptivas, bien de carácter negativo (prohibiciones u órdenes prohibitivas), bajo la amenaza de una sanción. La orden parte de una situación previa de libertad del destinatario y concreta a un caso particular un deber cuyo título genérico es la ley, pero que antes de esa concreción no era exigible aún, por lo que las órdenes tienen carácter constitutivo y no meramente declarativo, y hacen surgir en su destinatario el deber de obediencia y, en caso de incumplimiento, cabe la ejecución forzosa e incluso la sanción.

C) La «comunicación previa y declaración responsable» están definidas en la LRJAP y PAC (art.71 bis, introducido por la Ley 25/2009, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre accesos a las actividades de servicios y su ejercicio.

Así, se entiende por declaración responsable (art.71.bis 1) el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Así mismo se entiende por «comunicación previa» aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para ele ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art.70.1. Las «declaraciones responsables y las comunicaciones previas» producirán los efectos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

11

V. LAS LICENCIAS, AUTORIZACIONES O PERMISOS

1. Concepto

Las <<autorizaciones, licencias o permisos>>: son la técnica del poder de limitación, o la manifestación de la actividad de limitación, más típica e importante. Son actos administrativos favorables o declarativos de derechos (destinados a aumentar la esfera jurídica de los particulares).

Su concepto está ligado a la evolución misma del Estado:

a) Estado liberal. Su presupuesto estructural es la separación de dos esferas: Estado y Sociedad. Su presupuesto ideológico es la autosuficiencia de la sociedad, de modo que el Estado sólo puede intervenir en ella como garante del orden público en su concepción tradicional y solo se limita la libertad individual cuando resulta imprescindible para evitar la alteración del orden público. Esta limitación supone un obstáculo a la libertad que solo puede ser removido a través de las autorizaciones (que aparecen como una técnica de control de la actividad- denominadas autorizaciones simples), cuyo concepto tradicional se ha realizado en base a dos construcciones doctrinales:

1. La construcción <<germánica >> (OTTO MAYER): las autorizaciones "son actos administrativos que levantan la PROHIBICIÓN previamente establecida por la norma de policía, previa comprobación de que el ejercicio de la actividad inicialmente prohibida no ha de producir, en el caso concreto, alteración alguna del orden público”. 2. La construcción <<italiana>> (RANELLETTI i CARNELUTTI): las autorizaciones "son actos administrativos que remueven los LÍMITES establecidos por la norma de policía al ejercicio de un derecho preexistente, previa comprobación que dicho ejercicio no ha de producir en el caso concreto, alteración alguna del orden público". Ambas construcciones han tenido su reflejo en nuestro derecho positivo, la construcción germánica, por ejemplo, en materia de montes, circulación o armas y la construcción alemana en la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

12

b) Estado intervencionista. Su presupuesto estructural es el mismo del Estado liberal, pero su presupuesto ideológico es la insuficiencia de la sociedad, de modo que el Estado debe intervenir en ella no sólo negativamente (imponiendo límites), sino también positivamente orientando y encauzando la actividad privada en garantía de los intereses generales. Esta intervención positiva se produce sobre todo en el campo de las actividades económicas, y esta aplicación hace ilusorio hablar de derecho preexistente, si se compara la situación del sujeto autorizado antes y después de la autorización [-al menos en algunas autorizaciones y, además, pone de relieve que la autorización no solo es un concepto puramente negativo, sino también positivo: a través de la técnica de la autorización, no solo se produce una reducción de límites, sino que, además, se encauza y orienta la actividad autorizada hacia unos objetivos previamente programados o definidos en las normas aplicables (autorizaciones operativas)]. Así, modernamente la autorización se define como “un acto de la Administración por la que esta consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida, constituyendo al mismo tiempo la situación jurídica correspondiente”. 2.- Clases: Las autorizaciones pueden ser, por su regulación y efectos, de muy distintas clases. Siguiendo el profesor García de Enterría, cabe distinguir: 1) Autorizaciones <<simples>> y autorizaciones <<operativas>>: - Las autorizaciones simples: tienen una función de control de la actividad autorizada. Su ámbito propio es el orden público (su ejemplo típico son las licencias de obras). - Autorizaciones operativas: tienen una función de programación, orientando y encauzando la actividad autorizada hacia unos objetivos. 2) Autorizaciones <<por operación>> y autorizaciones <<de funcionamiento>>: - Las autorizaciones por operación: tienen por objeto una actividad determinada y no crean una relación estable entre las partes (por ejemplo, las licencias de obras).

13

- Las autorizaciones de funcionamiento: tienen por objeto el ejercicio de una actividad llamada a prolongarse en el tiempo, creando una relación permanente en el tiempo entre la Administración y el sujeto autorizado (por ejemplo, las licencias de actividades). 3) Autorizaciones <<regladas>> y autorizaciones <<discrecionales>>: - Las autorizaciones regladas: no pueden denegarse, existe un derecho subjetivo preexistente y la Administración se limita ha realizar un juicio de legalidad, constatando si se cumplen los requisitos exigidos por las normas jurídicas y, en caso afirmativo, debe otorgar la autorización. Su ejemplo típico son las licencias de obras. - Autorizaciones discrecionales: Si pueden denegarse. La Administración realiza un juicio de oportunidad, de modo que la norma atribuye a la Administración poder de decisión más o menos amplio, dentro de cuyos márgenes son posibles soluciones diversas.

4) Autorizaciones «personales», «reales» y «mixtas», según se otorguen en atención a las circunstancias personales del solicitante (permiso de conducir), a las condiciones del objeto de la autorización (permiso de conducción),o ambas cosas a la vez ( la licencia de armas).

14

VI.- LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS: CONCEPTO Y CLASES

1.- Concepto.

El concepto técnico-jurídico de SANCIÓN administrativa se caracteriza, en primer lugar, por ser un “acto de contenido desfavorable”, pero frente a los restantes actos de contenido desfavorable, la sanción administrativa es “cualquier forma de reacción frente a una conducta ilícita”, esto es, su carácter reaccional respecto de una conducta ilícita. Ahora bien, en sentido técnico-jurídico, tampoco puede considerarse “sanción administrativa” cualquier forma de reacción frente a una conducta ilícita, sino sólo cuando a la conducta ilícita se liga una privación de derechos, con una finalidad preventiva (o disuasoria de conductas similares) o represiva (de castigo). No son sanciones los mecanismos de restauración del orden normal de las cosas alterado por una conducta ilegal, como son los medios de reposición de las cosas a su estado inicial. La privación de derechos que supone la sanción administrativa justifica el cumplimiento de unos requisitos de fondo y de procedimiento más rigurosos que para dictar cualquier otro acto de contenido desfavorable y que la legislación y la jurisprudencia excluyan del concepto de sanción determinadas medidas adoptadas como consecuencia de una conducta ilícita, en base a la concreta finalidad de las sanciones, como son las multas coercitivas, la prohibición de contratar con la Administración… 2.- Los sistemas sancionadores. No obstante la unidad de régimen jurídico que pretende establecer la LRJAP y PAC, la potestad sancionadora de la Administración tiene distintos sistemas o modelos:

1) El sistema sancionador “común o standard”: que es el previsto para las relaciones de sujeción o supremacía general, a las que se aplica la LRJAP y PAC, y opera en las distintas leyes y sectores de la actuación administrativa (como aguas, carreteras, costas, transportes, urbanismo, …), si bien con alguna particularidad o especialidad, por lo que algunos autores hablan de “subsistemas sancionadores” dentro del sistema sancionador común o standard.

2) Junto al sistema sancionador “común o standard”, existe un sistema sancionador que opera en las relaciones de “supremacía especial” (en las que hay un plus de sujeción o sometimiento, en virtud de un título específico).

El supuesto más típico es el de las “sanciones disciplinarias” o potestad

disciplinaria que la Administración ejerce sobre sus funcionarios y personal a su

15

servicio, que se rigen por su legislación específica y no por la LRJAP y PAC (artículo 127.3: “Las disposiciones de este título no son de aplicación al ejercicio por las AA.PP. De su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio y de quienes están unidas a ellas por una relación contractual”).

Este sistema disciplinario, tradicionalmente, se ha caracterizado por la atenuación o debilitación de los principios que rigen para el sistema sancionador común o standard (p.e. que no rigen los principios de legalidad o de non bis in idem), si bien hoy, con el Estatuto Básico del Empleado Público 2007 se han reducido estas diferencias (basta ver su art.94, en el que se indica que la potestad disciplinaria se rige por los principios de legalidad y tipicidad, proporcionalidad, culpabilidad, presunción de inocencia y non bis in idem).

3) El sistema sancionador “tributario”: que está regulado en la Ley General Tributaria de 2003 (artículos).

Tradicionalmente, la relación jurídico tributaria se consideraba una

relación de sujeción especial, pero hoy, tras la Constitución (artículo 25), las sanciones tributarias se considera sanciones administrativas típicas, sin otra especialidad de las propias de su objeto y procedimiento. 3.- Las clases de sanciones administrativas.

- Las sanciones disciplinarias son típicamente sanciones de privación de derechos no personales o funcionariales (la separación o suspensión temporal del cargo, el traslado de residencia, la pérdida de retribuciones, …).

- Las sanciones administrativas consisten en las sanciones en sentido estricto (multa, privación de derechos y tradicionalmente la privación de libertad) y las medidas accesorias (el comiso, las inhabilitaciones, el deber de reposición y de resarcimiento).

1) La multa o sanción pecuniaria: es la sanción típica o por excelencia,

consiste en la imposición de la obligación de pago de una cantidad determinada de dinero.

En el Derecho administrativo, su configuración dista mucho del modelo

común previsto en el Código Penal: - En el Código Penal: la pena de multa se configura mediante el

establecimiento de una multa concreta para cada tipo delicitivo, con unos límites mínimo y máximo.

- En la legislación administrativa: El sistema se basa en clasificar las infracciones en muy graves, graves y leves, y las leyes establecen 2 escalas de cuantía: un límite máximo y mínimo por cada infracción; y un límite máximo y mínimo que puede imponer cada una de las autoridades competentes para imponer la sanción (por ejemplo la Ley de Aguas, artículo 109).

16

El principal problema que plantea la multa es el de su CUANTÍA. Tradicionalmente, y hasta el vigente Código Penal de 1995, que lo ha

suprimido, existía un principio general: “las multas administrativas no podrán exceder de la cuantía prevista en el Código penal para las faltas”, salvo que otra cosa se dispusiera en leyes especiales. Esta excepción fue utilizada sistemáticamente, durante el S. XX, y en la actualidad está generalizada. La cuantía máxima seguida con bastante frecuencia es la de 100 millones de pesetas (LS TR 1976, Ley Costas, Ley Protección Ambiente Atmosférico, Ley Seguridad Ciudadana, Ley General de Telecomunicaciones), aunque hay cuantías superiores (200 millones Ley de Residuos, 500 millones Ley del Sector Eléctrico). La doctrina considera exagerada la cuantía, no sólo en comparación con la que normalmente pueden imponer los tribunales (por delitos o faltas), sino también porque, en su aplicación práctica pueden tener carácter confiscatorio, en contra de la Constitución (artículo 31 y 33 CE).

2) La privación de derechos (o sanciones rescisorias). Tradicionalmente, la legislación administrativa ha establecido como sanción administrativa las llamadas sanciones rescisorias (o la privación de derechos): consisten en la privación de derechos de que son titulares los sujetos sancionados y, por tanto, en la pérdida de una situación activa o de ventaja: la Administración deja sin efecto (revocación-sanción) un acto administrativo favorable al sancionado (autorización o concesión) a consecuencia de la conducta ilegal realizada desde la titularidad de ese derecho. La doctrina y la jurisprudencia la admiten, pero como respuesta a una conducta ilegal previa, con cautelas y con la finalidad de evitar que la continuación de la actividad de lugar a nuevas infracciones.

3) Las sanciones privativas de libertad. Tradicionalmente, se admitían las sanciones administrativas consistentes en arresto o privación de libertad, bien directamente (Ley de Pesca Fluvial de 1942, artículo 59) o bien subsidiariamente por el impago de multa (por ejemplo, en materia de orden público). Hoy, están expresamente prohibidas en el ámbito de la Administración civil (artículo 23 CE), por lo que, a sensu contrario, la prohibición no se extiende a la Administración militar, por razones tradicionales y de disciplina (Ley Orgánica del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas de 1985, artículo 10).

17

4) Las medidas accesorias. Las sanciones administrativas, al igual que las penas, pueden dar lugar a la adopción de medidas accesorias impuestas al sujeto sancionado que, sin ser sanciones en sentido estricto, suponen consecuencias desfavorables para la persona o patrimonio del infractor, y son:

- El comiso. - Las inhabilitaciones. - El deber de reposición y de resarcimiento.

- El comiso: supone la privación de libertad, sin indemnización, de los

bienes, instrumentos y efectos utilizados en la infracción administrativa.

A diferencia del Derecho penal (en que es una medida general, artículo

127 Código penal), en el derecho administrativo el comiso sólo está previsto “excepcionalmente”, por ejemplo, en el ámbito de Agricultura y Medio Ambiente (leyes de Montes, de Caza, o de Semillas y Plantas) y en l ámbito de la Policía de seguridad (Ley orgánica de seguridad ciudadana). La razón del comiso es que esos bienes son objetivamente peligrosos para el interés público o la seguridad de terceros, o prevenir la nueva comisión de infracción con los mismos efectos.

- Las inhabilitaciones: suponen la privación al sujeto sancionado de la capacidad para ser titular o parte en determinadas relaciones administrativas, sin necesidad de ser acordadas por la Administración, ya que producen sus efectos ipso iure.

Así, la legislación de contratos (artículo 20 TR LCAP) establece unas incapacidades o prohibiciones para contratar al contratista sancionado con carácter firme por infracción en materia de disciplina de mercado, en materia profesional o en materia de integración laboral de minusválidos, o muy grave en materia social; o la Ley General Presupuestaria prevé, como medida accesoria la pérdida, durante un plazo (5 años), de la posibilidad de obtener subvenciones públicas a los infractores en materia de subvenciones.

- El deber de reposición y de resarcimiento: supone la imposición al sujeto sancionado de la obligación de restaurar la situación previa a la comisión de la infracción, bien mediante la destrucción de los efectos de la infracción (por ejemplo, obra ilegal), o bien mediante el resarcimiento de los daños y perjuicios causados al patrimonio de la Administración.

En Derecho administrativo, no existe un principio general análogo al del artículo 109 del Código penal, pero sí aplicaciones concretas en la legislación específica (Leyes de aguas, costas, caza, …) y una norma en la LRJAP y PAC (artículo 130.2: “Las responsabilidad administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la

18

reposición de la situación alterada por el mismo al estado originario, así como con la indemnización de los daños y perjuicios causados, que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerlo así, expedita la vía judicial correspondiente”). De este precepto la doctrina deduce lo siguiente:

Estas medidas accesorias pueden imponerse en la propia resolución sancionadora o en otro acto administrativo distinto (artículo 22 Reglamento), pero serán compatibles con la sanción.

La obligación de resarcir a la Administración por los daños causados a sus bienes y derechos puede ser declarada por la propia Administración, que también fijará su importe, y en caso de incumplimiento, podrá ser exigida en vía de apremio.

La Administración no es competente para fijar y exigir al infractor la indemnización por los daños y perjuicios causados a terceras personas, ya que ello corresponde a la jurisdicción civil.

19

VII. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN: EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN ACTUAL 1.- Planteamiento. La potestad sancionadora puede definirse como “aquella potestad que el ordenamiento jurídico concede a la Administración consistente en sanciones a un administrado a consecuencia de una conducta ilegal”. Estas sanciones pueden consistir en la privación de una situación jurídica activa (por ejemplo: un derecho o facultad) o en la imposición de una situación jurídico pasiva (por ejemplo, pagar una multa o imponer un deber), con las cuales se persigue tanto un fin de punición (el castigo al infractor) como un fin de prevención (evitar conductas similares). Uno de los principios básicos del sistema constitucional, surgido en la Revolución francesa, era que las potestades sancionadoras se encomendaban en exclusiva a Jueces y Tribunales, integrantes del Poder Judicial. Ahora bien, lo cierto, en la práctica, es que junto a la potestad sancionadora de Jueces y Tribunales, en los países demoliberales, la Administración pública ostenta también una potestad sancionadora de conductas ilícitas, que tienen su origen en 3 causas fundamentales:

1) La confusión de funciones y poderes propios del Antiguo Régimen y la no aplicación rigurosa de la teoría de la “división de poder”, por lo que la Administración conserva un residuo de funciones judiciales de carácter sancionador.

2) El fortalecimiento de la Administración pública, durante el siglo XIX, y

la ampliación espectacular de las actividades administrativas, lo que provoca que se atribuya a la Administración una potestad sancionadora directa, como un instrumento más de gobierno.

3) La insuficiencia del poder judicial para hacer frente a las conductas

ilegales y a la vulneración de las normas jurídicas. 2.- Derecho español. En España, la dualidad de potestades sancionadoras, en manos de jueces y tribunales y en manos de la Administración, tiene o ha tenido un especial grado de extensión (por el número de conductas o infracciones cuya pretensión se atribuye a la Administración) y de intensidad (por la gravedad de las sanciones a imponer, tanto en el orden patrimonial como en el orden personal, a través de la privación de la libertad).

20

Vamos a ver la cuestión en el Derecho preconstitucional, en la doctrina y en la CE de 1978. A.- Derecho preconstitucional.

a) La legislación española, en el período que va desde los orígenes de nuestro sistema constitucional (C. de Cádiz de 1812) hasta la Guerra Civil de 1936-1939, mantuvo una posición “mixta y ambigua” ante la potestad sancionadora

de la Administración:

- La tradición era claramente “judicialista” y, por tanto, excluyente de las potestades sancionadoras de la Administración: la Constitución: por ejemplo, la Constitución de Cádiz prohibía formalmente al Rey (y, por tanto, a la A.P.) “privar a ningún instrumento de la libertad ni imponerle por sí pena alguna” (artículo 171).

Esta tradición explica que las normas administrativas del siglo XIX atribuyeran a los jueces y tribunales la sanción de las infracciones administrativas.

- No obstante, esta tradición judicialista tenía, al menos, 3 excepciones_

1) La potestad sancionadora de los Alcaldes, a consecuencia de su

naturaleza de órganos judiciales que tenían en el antiguo régimen.

2) La potestad sancionadora de las autoridades gubernativas (Gobernadores civiles y Ministro de la Gobernación) en materia de orden público (esta potestad sancionadora en materia de orden público se convirtió en la Dictadura de Primo de Rivera, y la II República –Ley de reforma de la República de 1931 y Ley de Orden Público de 1933- se convirtió en un arma de represión política, que creció de modo sensible con el régimen de Franco –Ley de Orden Público de 1959.

3) El reconocimiento, en los sucesivos Códigos Penales, de una potestad sancionadora genérica en manos de la Administración para las infracciones de carácter menor previstas en las leyes y reglamentos administrativos; esta potestad sancionadora de la Administración se limitaba cuantitativamente, ya que las sanciones a imponer no podían exceder, en principio, de las previstas para las faltas en el Código Penal; el derecho administrativo sancionador era una especie de “Derecho penal de tono menor”, gestionado por la propia Administración.

b) En el régimen del General Franco: la potestad sancionadora de la Administración adquiere unos caracteres inadmisibles, que la configuran como una especie de negación dialéctica y sistemática de los principios más clásicos del Derecho penal: el Derecho administrativo sancionador se configura como un derecho penal moderno en negativo.

21

Las excepciones al sistema judicialista se consolidan (sobre todo, en el

ámbito del orden público), y, además, aparece una potestad sancionadora de carácter sectorial: la mayoría de las normas administrativas que regulan sectores de intervención pública prevén sistemáticamente, un régimen de infracciones y sanciones, cuya tutela corresponde a las autoridades administrativas.

Los CARACTERES de la potestad sancionadora en el RÉGIMEN PRECONSTITUCIONAL son, esquemáticamente, los siguientes:

1) El desconocimiento del principio de “legalidad” (la regulación de las

infracciones y sanciones se hace, en demasiadas ocasiones, en reglamentos, sin cobertura de norma con rango de ley formal).

2) El desconocimiento del principio de “tipicidad” (las infracciones administrativas se definen a través de fórmulas genéricas como “cualquier inobservancia o infracción de las obligaciones establecidas en la presente norma”, o a través de estándares de conducta de carácter ambiguo, como la “falta de probidad”, “atentado a la dignidad profesional”, u otras similares, en contra del principio de tipicidad.

Lo mismo ocurre con las sanciones, con unos importe de acuerdo con tramos de gran amplitud (por ejemplo: de mil a un millón de pesetas).

3) El desconocimiento del principio de “culpabilidad” (la responsabilidad

objetiva, sin dolo o culpa, se generaliza, en demasiadas ocasiones se omiten causas de exoneración, agravación o atenuación de responsabilidad, o se prescinde del principio de proporcionalidad).

4) El desconocimiento del principio de “prescripción” (en demasiadas ocasiones no se establece un plazo de prescripción de infracciones y sanciones).

5) El desconocimiento del principio “non bis in idem” (que prohíbe que un hecho de lugar a dos sanciones, o la compatibilidad de sanciones administrativas y penales en relación a un mismo hecho).

6) El desconocimiento del principio de “presunción de inocencia” (los hechos constatados por agentes de la autoridad tienen una presunción de certeza o autenticidad, que suponía que el sancionado debía probar su inocencia, y el empleo habitual de la prueba de presunciones).

7) La limitación de las “garantías judiciales” en materia sancionadora (a través de técnicas como la no suspensión de la ejecución de la sanción por la interposición de un recurso, la exigencia del previo pago de la multa como requisito para la admisión del recurso –principio solve et repete- o incluso la posibilidad de agravar la sanción en caso de desestimación del recurso (“reformatio in peius”).

Por ello, y como conclusión, señalaba GARCÍA DE ENTERRÍA, en los años 70, que este panorama era el de un “Derecho sancionador prebeccariano”, por el olvido de las innovaciones técnicas y políticas

22

aparecidas en el Derecho penal a partir de la obra del Marqués de BECCARIA. B.- Doctrina científica.

En la doctrina española, existían 2 grandes concepciones doctrinales en torno a la potestad sancionadora de la Administración:

- La concepción “unitaria”. - La concepción “dualista”.

a) La concepción “unitaria” (GARCÍA DE ENTERRÍA, MARTÍN

RETORTILLO y PARADA VÁZQUEZ).

Las sanciones penales y las sanciones administrativas son sustancialmente idénticas, y al ser su sustancia la misma, los principios del Derecho administrativo sancionador y del Derecho penal son iguales. La actividad punitiva del Estado (o “ius puniendi”) es única y, por ello, la potestad sancionadora penal y la potestad sancionadora de la Administración son simples manifestaciones de esa actividad punitiva: un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales y, por ello, sus principios son los mismos. La única diferencia entre sanciones penales y administrativas, aparte del dato formal de la autoridad que las impone (los jueces y tribunales o la Administración) parece estar en la “gravedad” de la infracción (los jueces y tribunales las infracciones graves; la Administración las infracciones muy leves –los llamados “delitos bagatela”- esto es, de poca importancia. Ahora bien, esta diferencia de gravedad, con demasiada frecuencia no es cierta: las sanciones administrativas en muchas ocasiones exceden a las penas propiamente dichas, por lo que la doctrina señala que sólo “razones de política criminal explican las diversas opciones, a veces contradictorias, del legislador a favor de una u otra de estas dos vías represivas”. La conclusión es que el único criterio válido es que: sólo jueces y tribunales pueden imponer penas privativas de libertad y las privativas de otros Derechos civiles y políticos, aunque este criterio sólo ha sido recogido en nuestro Derecho positivo a partir de la Constitución de 1978 (artículo 25.3).

b) La concepción “dualista” (GARRIDO FALLA, MONTORO PUERTO, VILLAR PALASÍ y NIETO).

Las sanciones penales y las sanciones administrativas son sustancialmente distintas, están al servicio de fines distintos y tienen distinta razón de ser.

23

Por ello, las sanciones administrativas están sujetas a principios propios y distintos, que no tienen porque coincidir con los principios generales, y el legislador no tiene libertad para transformar las infracciones penales en administrativas, ni viceversa. El criterio de distinción, según GARRIDO FALLA, es esencialmente formal: existe un ámbito para las sanciones administrativas que es el de reprimir transgresiones que se hayan producido en un campo cuya competencia ha sido previamente encomendada a la Administración. C.- La Constitución Española de 1978. La CE de 1978 ha constitucionalizado la potestad sancionadora de la Administración, pero estableciendo un nuevo marco para la configuración y ejercicio de esta potestad sancionadora. Este nuevo marco se había iniciado, por vía jurisprudencial, en dos importantísimas sentencias del Tribunal Supremo de Justicia de 2 y 25 de marzo de 1972: La unidad sustancial de principios entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador, por ser ambos manifestantes del único ius puniendi del Estado. La potestad sancionadora de la Administración se recoge en dos artículos:

1) Artículo 25.1: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa”.

Añadiendo el artículo 25.3: “La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o indirectamente, impliquen privación de libertad”. 2) Artículo 45.3, relativo al Medio Ambiente: “Para quienes violen lo

establecido en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, ADMINISTRATIVAS, así como la obligación de reparar el daño causado”.

A estos artículos, hay que añadir el artículo 24 que establece el principio de “tutela o garantía judicial efectiva” y “los derechos y garantías de defensa del inculpado”, entre ellos el importantísimo “principio de presunción de inocencia”, que luego veremos. El. T.C., máximo intérprete de la Constitución, desde sus primeras sentencias sobre la materia (S.T.C. 31 de enero y 8 de junio de 1981), recogiendo la postura iniciada por el Tribunal Supremo (STS 2 y 25 de marzo de 1972) ha recogido la que hemos denominado concepción “unitaria”, esto es, la aplicación de los principios generales del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador, con matices:

24

“Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25) y una muy reiterada doctrina del T.S., hasta el punto que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales”. Los matices a la aplicación de los principios generales del orden penal tienen como manifestación más importante: “las relaciones de sujeción o supremacía especial”, aunque con limitaciones (en las relaciones de sujeción o supremacía especial los principios de legalidad y tipicidad se “relajan” o “ debilitan” notablemente hasta una desaparición pura y simple. No obstante, esta tesis fue superada por el propio Tribunal Constitucional –STC de 29 de marzo de 1990-: “La naturaleza sancionadora de la medida impide que la distinción entre relación de sujeción general y especial, ya de por sí imprecisa, puede desvirtuar aquella naturaleza que pueda dejar de considerarse al respecto la posibilidad de que dicho acto incida en los derechos del administrado, lesionando derechos fundamentales”. Una cosa es que existan restricciones en el ejercicio de los derechos en las relaciones de sujeción especial y otra que los principios constitucionales puedan ser restringidos o perder eficacia y virtualidad, lo que implica el cumplimiento de los requisitos constitutivos de legalidad formal y tipicidad como garantías del ciudadano). La STC de 30 de enero de 1981 y de 3 de octubre de 1983 establecen los LÍMITES QUE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN, según el artículo 25.1 de la CE, que son:

a) La legalidad (que determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma de rango superior, y el control excepcional de la potestad sancionadora de la Administración).

b) La interdicción de las penas privativas de libertad. c) El respeto de los derechos de defensa del artículo 24, que son de

aplicación al procedimiento administrativo sancionador. d) La subordinación a la autoridad judicial (principio de preferencia de la

jurisdicción penal), con una triple consecuencia.

- El control “a posteriori” por la autoridad judicial de la potestad sancionadora de la Administración.

- La imposibilidad de un procedimiento administrativo sancionador, en aquellos casos en que el hecho puede ser constitutivo de delito o falta.

- La necesidad de respetar “la cosa juzgada”. La LRJAPyPAC regula en el Título IX, bajo la rúbrica “De la potestad sancionadora”, los principios de la potestad sancionadora y los principios del procedimiento sancionador (artículo 127 a 138), aplicables a todas las AA.PP.

25

En desarrollo de la ley, se ha dictado, en el ámbito de la Administración del Estado, el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de 1989 (RD 1398/1993, de 4 de agosto) y en el ámbito de la Administración de las Islas Baleares el Reglamento del procedimiento a seguir en el ejercicio de la potestad sancionadora de 1994 (Decreto 10 de febrero de 1994).

26

VIII.- LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

La LRJAP y PAC, en desarrollo del art. 25 de CE ha regulado los

principios de la potestad sancionadora de la Administración en los artículos

127 a 133, que el capítulo I del Título IX.

Dentro de los principios de la potestad sancionadora, cabe

distinguir, con SANTAMARIAPASTOR:

- los principios de configuración o establecimiento.

- los principios de aplicación.

A) Los principios de configuración dé la potestad sancionadora son:

- el principio de legalidad.

- el principio de irretroactividad

- el principio de tipicidad

- el principio de prescripción

a) El principio de LEGALIDAD

Es la expresión del principio “Nulla crimen, nulla pene, sine lege”, regulado en art. 25.1 CE antes visto.

El término “legislación” y no de ley, utilizado en el art. 25, plantea la

cuestión de si se está refiriendo a cualquier a alguna norma o sólo a la ley

formal y, por tanto, si se trata de una verdadera “reserva de ley”.

El TC (STC 3 octubre 1983, 23 de febrero 1984, 20 enero 1987, 7 abril y

11 noviembre 1987) ha establecido con claridad el principio de “reserva de ley”

en materia de establecimiento de infracciones y sanciones, pero a diferencia del

Derecho penal ha señalado que esta reserva de ley no es ABSOLUTA, y ha de

matizarse:

- No se admiten las regulaciones reglamentarias independientes ó que

tipifiquen infracciones y sanciones con cobertura legal, ni las que pretendan

ampararse en una cláusula de deslegalización o de remisión inespecífica.

27

- Sí se admite la colaboración reglamentaria en materia de infracciones y

sanciones, esto es, los Reglamentos Ejecutivos.

- La exigencia de “reserva de ley” no es retroactiva, por lo que no se

aplica a las normas preconstitucionales.

La LRJAP y PAC, recogiendo la doctrina del T.C., establece el principio de legalidad y de reserva de ley en el artículo 127.1.

“La potestad sancionadora de las AA.PP., reconocida por la

Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una

norma con rango de ley…”.

La colaboración del Reglamento se establece en el art. 129.3.

“Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límite de las que la ley contempla, contribuyen a la más correcta identificación de los conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes”.

No obstante, el Reglamento de desarrollo de 1993 admite que las

simples ordenanzas locales tipifican como infracciones hechos y conductas, previsión que es ilegal e inconstitucional, (art. 1.2 y 2.2),

b) El principio de IRRETROACTIVIDAD.

Es un complemento del principio de legalidad, y ha sido recogido en la LRJAP y PAC en sus dos vertientes (art. 128).

- La prohibición de la retroactividad: “serán de aplicación las disposiciones

sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que

constituyan infracción administrativa”.

- La retroactividad “in bonus”: “las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”.

c) El principio de TIPICIDAD.

Consiste en la exigencia de predeterminación normativa de las infracciones y

sanciones, exigencia que afecta a la tipificación de las infracciones, a la graduación y

escala de las sanciones y a la correlación entre unas y otras, de modo que el

conjunto de normas aplicables permita predecir, con cierto grado de certeza, el tipo

y el grado de sanción susceptible de ser impuesta (STS 29 marzo 1990).

28

La tipicidad es una consecuencia directa de la “libertad”, que es el primero de

los valores superiores del ordenamiento jurídico (art. 1.1 CE), así como del principio de

“seguridad jurídica” (Art. 9.3). [El principio general de libertad, nota básica del Estado

de Derecho, exige que las conductas sancionables al ser una excepción a sea

libertad, estén exactamente delimitadas, sin ninguna indeterminación; y el principio de

seguridad “jurídica”, no se cumpliría si las infracciones y sanciones no se estableciesen

con un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan prever las

consecuencias de sus actos].

No caben, pues, las “cláusulas generales” o “fórmulas genéricas”, que

permitían al órgano sancionador actuar con excesiva discrecionalidad, ni sancionar en

base a un tipo legal genérico, (cualquier incumplimiento o violación de los preceptos

de la ley).

La CE recoge implícitamente este principio en art. 25.1, y la LRJAP y PAC en al

art. 129, aunque de manera poco expresiva, al indicar:

“Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento

jurídico previstas como tales infracciones por una ley”.

Las infracciones administrativas se clasifican por la ley en leves, graves y muy graves.

“Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley”.

El principio de tipicidad tiene su complemento en la “prohibición o

interdicción de la analogía”, lo que es un principio clásico del Derecho penal,

recogido hoy en artículo 129.4;

“Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de

aplicación analógica”.

d) El principio de PRESCRIPCIÓN.

Es una consecuencia del principio de seguridad jurídica.

No ha sido recogido en la Constitución, y el T.C. ha declarado que las

cuestiones sobre prescripción de infracciones y sanciones son de mera legalidad,

carentes de relevancia constitucional (STC 152/1987, 255/1988,83/1989, ...), lo

que no deja de ser sorprendente.

Hasta la LRJAP y PAC no existía una regulación general de la

prescripción en materia de infracciones y sanciones, lo que se suplía, bien

con la afirmación de qué en Derecho administrativo sancionador no regía la

prescripción, o bien con la aplicación de las normas establecidas en el

Código .penal (plazo de prescripción previsto para las faltas).

29

El artículo 132 establece una completa regulación de la prescripción

de infracciones y sanciones, estableciendo las siguientes reglas;

- Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las

leyes que las establezcan.

- Supletoriamente (esto es, si las leyes no fijan plazos de prescripción)

los plazos de prescripción son:

* Infracciones y sanciones muy graves: prescripción a los 3 años.

* Las graves: a los 2 años.

* Las infracciones leves a los 6 meses; y las sanciones leves al

año.

- El plazo de prescripción de las infracciones administrativas comenzará a

contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido; el de sanciones,

a partir del día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución que

impone la sanción.

- La interrupción de la prescripción, tiene lugar por la iniciación, con

conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador (en las infracciones)

o de la ejecución de la sanción (en las sanciones), reanudándose el cómputo del

plazo si el expediente estuviera paralizado durante mas de un mes por causa

no imputable a] presunto responsable (artículo 132.2 y 3).

B) Los principios de “aplicación” de la potestad sancionadora.

A los principios de configuración o establecimiento de la potestad

sancionadora de la Administración, que se refieren a la fase de establecimiento

normativo de infracciones y sanciones, hay que añadir los principios de

aplicación de la potestad sancionadora, que se refieren al momento de

infracción de las sanciones, y son:

- El principio de “culpabilidad o responsabilidad”.

- El principio de “proporcionalidad”,

- El principio “non bis in ídem”

30

a) El principio de “culpabilidad” o “responsabilidad”

Es uno de los principios tradicionales del Derecho penal, que consiste en

un juicio personal de responsabilidad dirigido al autor de un delito o falta; ya que

es necesario que sea responsable de la acción u omisión, a título de autor,

cómplice o encubridor, que no se den las circunstancias que alteren su

capacidad de obrar y que sea culpable (esto es, que haya tenido conciencia,

voluntad, a título de dolo, culpa o negligencia).

En el Derecho administrativo sancionador preconstitucional, se

pretendió que la responsabilidad sancionadora era una responsabilidad

objetiva, que no exigía dolo o culpa en su autor.

Esta posición fue condenada, primero, por la jurisprudencia

contenciosa-administrativa (STS 2 y 25 marzo de 1972) y, después, por la

aplicación al Derecho administrativo sancionador de los principios del

Derecho penal que tuvo su respaldo en art. 25 CE.

La LRJAP y PAC recoge el principio de culpabilidad o responsabilidad en el art. 130.1:

“Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracciones

administrativas las personas físicas o jurídicas que resulten responsables de

las mismas, aún a título de simple inobservancia”.

El inciso final de este precepto, aunque ambiguo, parece sugerir la

posibilidad de infracciones estrictamente objetivas, sin dolo o culpa, aunque

esta interpretación debe rechazarse a la vista de la del T. Constitucional (STC

76/1990: que excluyó una interpretación similar de un precepto de la LGT, que

considera “inadmisible en nuestro ordenamiento jurídico”, basado en la idea

general de culpabilidad).

La LRJAP y PAC no contiene ninguna otra previsión acerca del

“régimen general de la culpabilidad”, salvo tres previsiones o particularidades:

1) Entre los factores que pueden graduar la aplicación de la

sanción (art. 131.3.a) está “la existencia de intencionalidad”, si bien por

aplicación del Derecho penal son de aplicación los requisitos sobre

culpabilidad (distintos grados de autoría, edad mínima de imputación,

circunstancias excluyentes de responsabilidad, ...).

2) La responsabilidad de las personas jurídicas (art. 130.1), en

contra del principio “universitas delinquere non potest”, que ya había sido

recogido en leyes sectoriales (Ley de Disciplina e intervención de las

Entidades de Crédito de 1988, Ley del Mercado de Valores de 1988, Ley de

Defensa de la competencia de 1989), que la LRJAP y PAC ha generalizado.

31

3) La responsabilidad solidaria en los supuestos de autoría

múltiple (art. 130.3: “Cuando el cumplimiento dé las obligaciones previstas en

una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente,

responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan

y de las sanciones que se impongan”).

Esta regla de responsabilidad solidaria es de dudosa constitucionalidad,

por ir contra el principio de culpabilidad (atribuye a uno sólo de los autores las consecuencias del incumplimiento de una obligación impuesta a varios).

b) El principio de “proporcionalidad”.

Es un principio que consiste en la adecuación entre la “gravedad y

repercusión de la infracción” y la “intensidad de la sanción”.

En el Derecho administrativo, este principio de proporcionalidad se concreta en 3 reglas:

-La regla de la “moderación” (las sanciones han de ser las estrictamente

necesarias para cumplir la finalidad preventiva y represiva).

- La regla de la “discrecionalidad limitada” (el quantum de la sanción no es una decisión libre e incontrolable dé la autoridad que impone la sanción, sino que puede ser revisada judicialmente).

- La regla del “control jurisdiccional” (el quantum de la sanción puede

ser íntegramente revisado por la JCA, que puede fijar una sanción de importe

diverso, en base a una distinta apreciación de los hechos y de las

circunstancias concurrentes);

La LRJAP y PAC recoge el principio de “proporcionalidad” en el art.

131, con una simplicidad calificada de excesiva, en los siguientes términos:

- La proclamación general del principio (“En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanción por las AA.PP.: se debe guardar la debida ADECUACIÓN entre la gravedad del hecho constitutivo 4e la infracción y la sanción aplicada”, -artículo 131.3).

- Los criterios para la graduación de la sanción a aplicar, son, especialmente:

1. La existencia de intencionalidad o reiteración.

2. La naturaleza de los perjuicios causados.

32

3. La reincidencia (por comisión en el término de 1 ano de más de

una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido

declarado por resolución firme).

- La prohibición de las sanciones privativas de libertad (artículo

131.1; “Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria,

en ningún caso, podrán implicar, directa o indirectamente, privación de

libertad”).

- La regla de moderación (art. 131.2: “El establecimiento de sanciones

pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no

resulte más beneficioso para el infractor por el cumplimiento de las normas

infringidas”); aquí se nota a faltar la regla de su moderación al importe

estrictamente necesario para cumplir su función.

c) El principio “NON BIS IN ÍDEM”.

El principio "non bis in idem" es aquel en virtud del cual una persona

no puede ser sancionada dos veces por el mismo hecho.

No está recogido en la Constitución, pero esta ausencia ha sido

subsanada por la doctrina y el Tribunal Constitucional (STC 30 enero 1987),

que entiende que está, ligado a los principios de legalidad y tipicidad del

artículo 25 CE y, por tanto, participa de la naturaleza de Derecho

Fundamental.

Tiene dos manifestaciones básicas:

1) Un mismo hecho no puede dar lugar a dos o más sanciones

administrativas, o a una sanción administrativa ya otra penal.

No obstante, este principio tiene importantes excepciones:

La duplicidad de sanciones sólo se excluye cuando existe

identidad de sujeto, hecho y fundamento. (Así, art. 133 LRJAP y PAC:

“No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o

administrativamente,, en los casos en que se exprese identidad de

sujeto, hecho y fundamento”).

La duplicidad de sanciones es posible en las “sanciones

disciplinarias” (basados en una relación de supremacía especial), cabe

la imposición de una pena o sanción administrativa y de una sanción

disciplinaria.

33

2) La prioridad o prevalencia del enjuiciamiento penal sobre el administrativo, en un doble sentido:

- “La prioridad procesal”, en virtud del cual de seguirse

simultáneamente, y por unos mismos hechos, un procedimiento

administrativo sancionador y uno penal: tiene preferencia el penal, y el

procedimiento administrativo debe suspenderse hasta tanto recaiga

resolución judicial firme (art. 7.1 y 2 Reglamento de Procedimiento).

- La prioridad “material”, en virtud del cual los hechos probados

en la sentencia judicial producen efectos en el ámbito administrativo. Así

lo establece el artículo 137.2 : “Los hechos declarados probados por

resoluciones judiciales penales firméis vincularán a las AA.PP. respecto

de los procedimientos sancionadores que substancien"; la razón, según

el TC (STC 2/1981) es que “unos mismos hechos no pueden existir y

dejar de existir para los órganos del Estado”.

34

IX.- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR: PRINCIPIOS Y ESTRUCTURA.

La potestad sancionadora de la Administración se ha de ejercitar a

través de u procedimiento administrativo formal, que se denomina

“procedimiento sancionador”, y que es un procedimiento especial respecto al

procedimiento general.

El procedimiento sancionador es de extraordinaria importancia, y cumple una doble

función:

- La correcta determinación de los hechos y de las circunstancias personales del inculpado, y

- La destrucción de la presunción constitucional de inocencia y la

garantía de los derechos de defensa.

La LRJAP y PAC no regula el procedimiento administrativo

sancionador, sino sólo ”los principios del procedimiento sancionador” en los

arts. 134 a 138 (Capítulo II del Título IX), a diferencia del la LPA de 1958,

remitiendo la regulación del procedimiento sancionador a la ley o el

Reglamento (art. 134 1)5 con lo que se permite una deslegalización de la

materia.

Este criterio de la LRJAP y PAC ha sido criticado por distintas razones:

1) Ir contra el art.149.1.18 CE que establece la competencia

exclusiva del Estado para la regulación del “procedimiento administrativo

común”, con la finalidad de garantizar a los ciudadanos un trato uniforme

ante las distintas AAPP, y esa igualdad de trato es imprescindible en materia

sancionadora.

2) Es una de las imperfecciones más llamativas de la LRJAP y PAC, que permite la deslegalización de la materia (art. 134.1).

En desarrollo de la LRJAP y PAC, y en el ámbito de la Administración del

Estado, se ha dictado el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de 1993 (RD 1398/1993, de 4 de agosto), que regula de

forma completa el procedimiento sancionador que debió regular la LRJAP y PAC, pero con una virtualidad unificadora mínima, ya que su aplicación es supletoria, “en defecto total o parcial de otros procedimientos específicos”, dictados por el Estado, CC.AA. o entidades locales (art. 1.1).

En el ámbito de la CAIB, se ha dictado el Reglamento del

procedimiento a seguir en el ejercicio de Ja potestad sancionadora en 1994

(Decreto 14/1994, de 10 de febrero).

35

Vamos a ver los principios del procedimiento sancionador y la estructura del procedimiento sancionador del Reglamento de 1993, que tiene carácter común, pero supletorio.

1.- Los principios del procedimiento sancionador.

Los principios del procedimiento sancionador están recogidos, de una forma fragmentaria, y discutible, en los arts. 134 a 138 LRJAP y PAC (Capítulo II del título IX) y deben completarse con los derechos y garantías de defensa del inculpado del art. 24.2 CE, que el T.C. ha declarado aplicables al procedimiento

administrativo sancionador, si bien con matices y salvedades (SSTC 181/98, 197/1995, 7/1988, 14/1999).

Estos principios son:

- La garantía del procedimiento.

- La separación entre órganos de instrucción y de decisión.

- Los derechos y garantías de defensa del inculpado, que son:

* la presunción de inocencia

* la prohibición de indefensión

* el derecho a la no autoinculpación

* el derecho a la asistencia letrada.

a) La «garantía de procedimento»: consiste en la necesidad

inexcusable de procedimiento para la imposición de una sanción, con lo que

se quieren excluir las “sanciones de plano” (estos es, impuestas sin

procedimiento).

Este principio se deduce implícitamente de los arts. 24,2 y 105 CE, y ha

sido proclamado de forma explícita por el TC (STS 18/1981) y recogido de

forma reiterada por la LRJAP y PAC en art. 134:

- “El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá procedimiento legal preglamentariamente establecido” (art. 134.1).

- “En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya

tramitado el necesario procedimiento” (art. 134.3).

36

La crítica es que se admite la deslegalización del procedimiento sancionador.

b) «La separación entre orígenes de instrucción y de decisión».

Uno de los principios claros del derecho del procedimiento penal es la

separación entre órganos de instrucción (jueces de instrucción) y órganos que

dictan sentencia (jueces penales y Audiencias Provinciales), con la finalidad de

garantizar la imparcialidad del órgano de decisión, ya que la instrucción crea

unos perjuicios sobre el fondo que deben evitarse.

Este principio, recogido por el Tribunal Constitucional (entre otros STC

145/1988) en el ámbito penal, es aplicable al procedimiento administrativo

sancionador, por lo que el órgano que instruye y el órgano que resuelve ha de

ser distinto.

La LRJAP y PAC lo ha recogido art. 134.2:

“Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad

sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase

instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos”.

En la práctica, esta separación deja bastante que desear desde el

punto de vista de la imparcialidad: la instrucción normalmente se reduce por

funcionarios profesionales y la resolución por órganos políticos. Los primeros

en una relación de dependencia jerárquica respecto de los órganos de

resolución; y la intervención del órgano de resolución es puro formulismo,

aceptando la propuesta del órgano de instrucción.

Por ello, de hecho la instrucción y la resolución se realizan por las mismas personas.

c) Los «derechos y garantías de defensa del inculpado».

c.1) La “presunción de inocencia”: consiste en que el inculpado

debe presumirse inocente hasta que su autoría y culpabilidad quede

cumplidamente probada en el procedimiento penal.

Es un principio importantísimo de extrema complejidad que es

plenamente aplicable al procedimiento administrativo sancionador, según el

T.C. (SSTC 13/1982, 120/1994, 154/1994, ... ) ha señalado reiteradamente.

La LRJAP y PAC lo ha recogido en el art. 137.1.

37

“Los procedimientos sancionadores respetaran la presunción de no

existencia de responsabilidad administrativa mientras no sé demuestre lo

contrario”.

En la práctica, la aplicación de este principio al procedimiento

administrativo sancionador tiene importantes obstáculos:

- Tradicionalmente, la Administración lo ha desvirtuado por las

dificultades que ofrece la prueba de los hechos presuntamente ilícitos y el

carácter masivo de los procedimientos sancionadores, por la vía de admitir la

prueba de presunciones o indicios, o por la vía de convertir la presunción de

validez de los actos administrativos en una presunción de veracidad de los

hechos, o supletoriamente por la vía de exigir al inculpado la prueba de su

inocencia.

- En la actualidad, la vía regida es atribuir eficacia probatoria a las actas

levantadas por determinados funcionarios públicos de modo que los hechos en

ella constatados hacen prueba, salvo que el sancionado demuestre lo contrario.

Esa vía ha sido utilizada en materia tributaria, laboral y de orden público (LGT, Ley de infracciones y sanciones en el orden social y Ley orgánica de seguridad ciudadana, pero ha sido descalificada por el Tribunal Constitucional (STC 76/199G): “La carga de la prueba corresponde

a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia”.

La LRJAP y PAC ha recogido esta vía, con carácter general, en el art. 137,3:

Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados”.

Este artículo atribuye a los documentos un meto valor probatorio, sin

especificar, por lo que son una prueba mas y la exigencia de que la constatación

de los hechos se realiza observando los requisitos legales pertinentes supone la

prohibición absoluta de utilizar pruebas obtenidas con vulneración de derechas

fundamentales (SSTC 127/1996, 71/1998).

c.2) La “prohibición de indefensión”.

La prohibición de indefensión, a que se refiere el art. 24.2, supone en

el ámbito administrativo que el procedimiento sancionador ha de ofrecer al inculpado las vías suficientes para, exponer su versión de los hechos y sus fundamentos jurídicos y de aportar o pedir la realización de pruebas.

38

La LRJAP y PAC, lo recoge en su art. 135, estableciendo: “Los

procedimientos sancionadores garantizaran al presunto responsable los

siguientes derechos”.

- A ser notificado de los hechos que se le imputan, de las infracciones

que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su

caso, se les puedan imponer, así como de la identidad del infractor,

de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma

que atribuya tal competencia.

- A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el

ordenamiento jurídico que resulten procedentes.

- Los demás derechos reconocidos por el art. 35 de LRJAP y PAC”.

c.3) “El derecho a la no inculpación”.

El art. 24.2 reconoce el derecho de las personas a no declarar contra sí mismos y a no confesarse culpables.

En el ámbito administrativo, este derecho tiene importantes dificultades,

ya, que se puede establecer el deber de colaborar con la Administración y de proporcionarle las informaciones y documentos que ésta requiera, y su incumplimiento supone una infracción.

Este deber puede suponer la autoinculpación, con infracción del art 24.2.

Esta contradicción se planteó entre el Tribunal Constitucional a

propósito de la inspección tributaria, y el T.C. (STC 76/1990) le dió una salida

ambigua e insatisfactoria: el deber de colaboración es constitucional, pero

cuando el constribuyente aporta o exhibe documentos contables, ello no

supone un reconocimiento de su culpabilidad.

El tema está aún abierto y sin resolver, pese a que el T.C. ha declarado

reiteradamente la aplicación de este derecho en el ámbito administrativo.

c.4) El “derecho a la existencia letrada”.

El derecho de la existencia letrada, recogido en el art. 24,2 CE, no tiene

su plasmación en el ámbito administrativo sancionador; y el T.C (STC

192/1987) ha señalado que la falta de existencia letrada en un procedimiento

disciplinario no vulnera el art. 24.2.

En la actualidad, el T.C. reconoce este derecho aunque con condiciones (SSTC 128/1998,

39

í 69/1998, 7/1998, 14/1999).

La falta de plasmación legal de este derecho no supone que la

Administración pueda negarse a que el inculpado comparezca a las actuaciones asistido de letrado y que éste intervenga asesorando aun cliente, en aplicación de un precepto del procedimiento administrativo general u ordinario (art. 85,2: “Los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de ASESOR cuando lo considere conveniente en defensa de sus intereses”), pero ha sido omitido en la regulación del procedimiento sancionador.

2.- La estructura del procedimiento sancionador.

La estructura del procedimiento sancionador está regulada no en la

LRJAP y PAC sino en el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la

potestad sancionadora de 1993, aprobado por RD 1398/1993, de 4 de

agosto, que tiene carácter supletorio, como ya vimos.

Las fases del procedimiento sancionador son.

- La iniciación.

- La instrucción,

- La terminación.

A los que hay que añadir la fase de ejecución de las sanciones.

A) <<Iniciación>>.

El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio (art. 11.1

Reglamento del Procedimiento Sancionador), por acuerdo del órgano

competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden

superior, petición razonada de otros órganos o denuncia.

Destaca entre ellas, por su importancia, la DENUNCIA; que es el acto

por el que cualquier persona pone en conocimiento de un órgano

administrativo la existencia de un determinado hecho que puede constituir

infracción administrativa.

La denuncia está sujeta a unos requisitos formales, ya que ha de

expresar la identidad de la persona o personas que la presenta, el relato de los

hechos que pudieran constituir infracción y la fecha de su comisión yr cuando

sea posible, la identificación de los presuntos responsables

(art. 12).

Con carácter previo a la iniciación del procedimiento, el Reglamento (art.

12} autoriza a realizar las denominadas ACTUACIONES PREVIAS (la antigua información reservada), con objeto de determinar si concurren circunstancias

40

que justifiquen la incoación, y, en particular, para determinar los hechos susceptibles de motivar la iniciación, personas responsables y circunstancias relevantes.

Es un trámite facultativo, previo a la iniciación del procedimiento sancionador.

El acuerdo o Resolución que inicia el procedimiento sancionador tiene un

contenido que detalla el reglamento de Procedimiento (art. 13):

Además de las circunstancias personales del procedimiento

(identificación de persona o personas presuntamente responsables, del

Instructor y, en su caso, del secretario y del órgano competente para

resolverlo) ha de constar:

- Los hechos que motivan la incoación del procedimiento su posible

calificación y las sanciones que puedan imponerse, sin perjuicio de lo

que resulte de la instrucción.

- Las medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el

órgano competente.

- La indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el

procedimiento y de los plazos para su ejercicio.

Esta resolución refunde los actos de trámite que establecía

separadamente la LPA de 1958 (el acuerdo de incoación y el pliego de cargos), con la novedad adicional que ha de establecer una calificación provisional de los hechos y sanciones a imponer.

La resolución ha de notificarse al instructor y al presunto responsable, y,

en su caso, a los interesados, trámite considerado como fundamental por el

T.C., al ser una manifestación del derecho a ser informado de la acusación,

con indicación no sólo de su derecho a formular alegaciones, sino también de

2 extremos básicos:

- La invitación a que el presunto responsable pueda reconocer

voluntariamente su responsabilidad (en cuyo caso se dictará acto

seguido resolución imponiendo la sanción y finalizando el procedimiento).

- La advertencia de que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de

la iniciación del procedimiento en el plazo que se le concede, la iniciación

podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un

pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada (en

cuyo caso, sin más trámites se dictará la resolución y finalizará el

procedimiento).

41

Los órganos de cualquiera de las AA.PP. facilitarán al instructor la

colaboración necesaria, para el desarrollo de sus actuaciones

(antecedentes, informes, medios personales y materiales,...).

El instructor será responsable directo de la tramitación del procedimiento

y, en particular del cumplimiento de los plazos establecidos (art. 14).

B) «Instrucción».

a) La fase de instrucción del procedimiento se inicia formalmente con la

presentación por parte del inculpado del ESCRITO de ALEGACIONES sobre

el acuerdo de iniciación.

En el escrito de Alegaciones que deberá formularse en el plazo de 15 días

a contar desde el siguiente a la notificación del acuerdo de iniciación, el

inculpado podrá:

1) Formular simplemente alegaciones.

2) Aportar los documentos o información que considere oportunos.

3) Proponer prueba, constatando los medios de prueba de que pretenda

valerse (art. 16,1)

b) Una vez fijadas las posiciones iniciales de la Administración

(Acuerdo de iniciación) y del inculpado (escrito de alegaciones), se inicia la

labor instructora en sentido estricto, mediante la realización dé las actividades

indagatorias y probatorias.

1) Las actividades indagatorias consisten en la realización por el

instructor de las actuaciones necesarias para el examen de los hechos,

recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en

su caso la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción (art. 16.2).

Estas actividades indagatorias se realizan de oficio, como una actividad

unilateral del instructor, sin intervención del inculpado, lo que es discutible.

2) Las actividades probatorias consisten en la apertura de un

período de prueba, de conformidad con lo previsto en la LRJAP y PAC, por un

plazo no superior a 30 días ni inferior a 10 días.

En el período de prueba (art. 17) se practicarán tanto los que acuerde de oficio el instructor, como los que proponga el inculpado, que sólo podrán rechazarse de forma motivada cuando sean improcedentes (que sólo son,

42

según art. 137.4 LRJAP y PAC, “aquéllas que por su relación con los hechos no pueden alterar la resolución final a favor del presunto responsable”).

La práctica de la prueba, cuya realización es fundamental, tiene carácter contradictorio.

c) Finalizado el periodo de prueba, el instructor elabora la denominada

PROPUESTA de resolución, en la que deberán constar necesariamente:

1) Los hechos, especificando los que se consideren probados y su

exacta calificación jurídica.

2) La infracción que, en su caso, los hechos constituyen y la

persona o personas responsables.

3) La sanción que se propone imponer y las medidas

provisionales, o alternativamente la declaración de no existencia

de infracción o responsabilidad (art. 18).

Esta propuesta de resolución se notificará al inculpado, trámite

fundamental, con indicación de los documentos obrantes en el procedimiento,

y abriendo el trámite esencial de “vista y audiencia”.

Así (art. 19), el expediente se pondrá de manifiesto al inculpado para

que pueda examinarlo y formular nuevamente alegaciones y presentar los

documentos e informaciones que estime pertinentes: todo ello en un plazo de

15 días.

Transcurrido ese plazo, se elevará todo lo actuado al órgano

competente para resolver, con lo que finaliza la fase de instrucción del

procedimiento. C) «La terminación».

El órgano competente para resolver, a la vista dé la propuesta de

resolución (art 20) puede hacer dos cosas:

1) Estimar que la instrucción no es suficiente y decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de “actuaciones complementarias”

indispensables para resolver el procedimiento (art. 20.1),

Este acuerdo de actuaciones complementarlas se ha de notificar

al inculpado, concediéndole un plazo de 7 días para formular las alegaciones

que estime oportunas.

3) Dictar la resolución, directamente o previas las actuaciones complementarias.

43

La resolución está sujeta a unos requisitos formales y materiales;

- Los requisitos formales consisten en que la resolución debe dictarse

en el plazo de 10 días, a contar desde la recepción de la propuesta de

resolución, y ha de ser notificada acto seguido al inculpado (art. 20.2 y 5).

- Los requisitos materiales consisten en que la resolución debe ser

MOTIVADA y CONGRUENTE (esto es, “resolver todas las cuestiones

planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento” -

art. 138.1 LRJAP y PAC y art. 20.2 Reglamento) y no se podrán aceptar

hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con

independencia de su diferente valoración jurídica (art. 138.2/art. 20.3) y salvo los

que resulten de las actuaciones complementarias.

No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción revisase mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución: se notificará al inculpado, para que, en el plazo de 15 días, presente las alegaciones que estime pertinentes (art. 20.3).

La falta de resolución expresa en el plazo de 6 meses: determina la

caducidad del procedimiento y archivo de las actuaciones (art. 43.4 LRJAP y

PAC); en Baleares 1 año.

D) La «Ejecución» de las sanciones.

La ejecución de las resoluciones que impongan una sanción plantea la

peculiaridad de que “la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía

administrativa” (art. 138,3 LRJAP y PAC), lo que significa, a sensu contrario, que

las resoluciones sancionadoras que no pongan fina la vía administrativa no son

ejecutivas en tanto no haya recaído resolución del recurso que, en su caso, se

haya interpuesto, o haya transcurrido el plazo para su interposición sin que se

haya interpuesto (art. 21.2 R.):

Esta previsión constituye una novedad importante de la LRJAP y PAC,

respecto al derecho anterior, en que las resoluciones sancionadoras eran

ejecutivas, con independencia de que pusieran o no fin a la vía administrativa.

Ahora, la interposición de un recurso administrativo paraliza la ejecución de la

sanción, hasta que el mismo se resuelva.

La única duda es si la sanción es inmediatamente ejecutiva tras la

resolución del recurso administrativo, sin perjuicio de la interposición del

recurso contencioso-administrativo.

En principio, la interposición de un recurso contencioso-adminístrativo no tiene por si sólo efectos suspensivos de la ejecución; la suspensión ha de

44

solicitarse al tribunal y este, en su caso, acordaría, por lo que la Administración puede ejecutar la sanción.

Esta solución es criticada por la doctrina, ya que no se comprende que

en el ámbito del proceso penal la mera interposición de un recurso contra la

sentencia paralice su ejecución, mientras que en la ejecución puede tener

lugar cuando la resolución sancionadora se haya ya sometido a la

competencia de la JCA con lo que se darían más garantías a los que atontan

contra bienes jurídicos de mayor importancia (la vida, la libertad o la

propiedad) y menores garantías a las personas que atenten contra bienes

jurídicos de menor importancia.

La solución podría estar en la aplicación del art. 111.4 LRJAP y PAC, esto es, en la prolongación en la vía judicial de la suspensión acordada en la vía administrativa, cuando existe medida cautelar y los efectos de ésta se

extiendan a la vía contenciosa-administrativa. Si el interesado interpone recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso se mantendrá la suspensión hasta que se paralice el correspondiente procedimiento judicial sobre la solicitud.

De ello, deduce la doctrina qué la sanción no será ejecutiva hasta que

el tribunal no desestime la petición de suspensión formulada por el recurrente.

THE END

M.S.

Bibliografía básica

Entrena Cuesta

Parada Vázquez

Bermejo Vera