La televisión en Colombia Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado 1 TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho GISELE MANRIQUE VACA Universidad de los Andes Facultad de Derecho Maestría en Derecho: perfil investigativo 2015 Bogotá, D.C.
94
Embed
TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el ...
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
1
TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho
GISELE MANRIQUE VACA
Universidad de los Andes Facultad de Derecho
Maestría en Derecho: perfil investigativo
2015
Bogotá, D.C.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
2
TELEVISIÓN EN COLOMBIA: Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
Trabajo de grado para optar por el título de Magíster en Derecho
GISELE MANRIQUE VACA
Director: FELIPE DE VIVERO
Universidad de los Andes Facultad de Derecho
Maestría en Derecho: perfil investigativo
2015
Bogotá, D.C.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
1. LA TELEVISIÓN EN COLOMBIA ........................................................................................................... 15
1.1. LA TELEVISIÓN: DEL SERVICIO PÚBLICO AL MONOPOLIO PRIVADO ............................... 15
1.1.1. El contrato de concesión ............................................................................................................................... 18
1.1.2. Las concesiones de espacios de televisión/Sistema mixto ............................................................. 20
1.1.3. Concesión de canales nacionales de operación privada .................................................................. 21
1.2. INTERVENCIÓN Y REGULACIÓN DE LA TELEVISIÓN ABIERTA POR PARTE DEL ESTADO ............................................................................................................................................................ 25
1.2.1. La televisión en Colombia: debates en la Asamblea Nacional Constituyente ......................... 28
1.3. ANTECEDENTES DEL MARCO JURÍDICO DE LA TELEVISIÓN: MONOPOLIO PÚBLICO DEL SERVICIO DE TELEVISIÓN ............................................................................................................... 31
1.3.1. Tránsito al sistema mixto ............................................................................................................................. 33
1.3.2. La Constitución Nacional de 1991: inicio del modelo por concesión y de intervención de la televisión abierta ..................................................................................................................................................... 36
2. ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES Y JURISPRUDENCIALES DE LA OPERACIÓN PRIVADA DE TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ........................................................................ 42
2.1. TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ............................................................................................... 43
2.2. COMPETENCIA, MONOPOLIO Y OLIGOPOLIO .................................................................................. 45
2.3. JURISPRUDENCIA NACIONAL SOBRE EL ACCESO A LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ......................................................................... 47
3. EL ACCESO Y PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE TELEVISIÓN SIN CONDICIONES DE IGUALDAD ....................................................................................................................................................... 52
3.1. AUTORIZACIÓN DE OPERACIÓN NACIONAL DE LO QUE INICIALMENTE SERÍAN OPERACIONES ZONALES52
3.2. EL MODELO DE CONCESIONES DE ESPACIO FRENTE A LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR .................... 53
3.2.1. Acciones de la CNTV ante la crisis del sistema televisivo mixto .................................................. 55 3.3. PROHIBICIÓN DE PRÓRROGA DE CONCESIONES DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN ..................................... 56
3.4. LA PAUTA PUBLICITARIA COMO CRITERIO DE DEFINICIÓN DE LOS CONCESIONARIOS DE ESPACIOS DE TELEVISIÓN ABIERTA ................................................................................................................................. 59
3.5. INDETERMINACIÓN DE LA ENTIDAD RESPONSABLE DEL MANTENIMIENTO DEL SERVICIO .................. 63
3.6. FUENTE DE FINANCIACIÓN DE LA TELEVISIÓN PÚBLICA ..................................................................... 65
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
4
4. PROPUESTAS SOBRE LA CRISIS DE LA TELEVISIÓN ABIERTA EN COLOMBIA ................... 68
4.1. EL RESCATE DE LA AUTONOMÍA DE LA ENTIDAD REGULADORA DEL SERVICIO .................................. 68
4.2. REESTRUCTURACIÓN DEL CANAL COMERCIAL OPERADO POR EL ESTADO ......................................... 70
4.2.1. Propuesta del Plan de Desarrollo .............................................................................................................. 73 4.3. APOYO A LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS PARA EL TRASPORTE DE CONTENIDOS DE TELEVISIÓN ............ 77
4.4. INTERNET Y LA TELEVISIÓN DEL FUTURO ........................................................................................... 78
4.4.1. La televisión del futuro .................................................................................................................................. 80 4.5. LA TITULARIDAD DEL SERVICIO ......................................................................................................... 80
4.6. LAS DISPOSICIONES QUE DETERMINAN EL RÉGIMEN DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO .......................... 81
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
33
1.3.1. Tránsito al sistema mixto
Las nuevas regulaciones relacionadas con el servicio público de televisión se dirigen a consolidar
el denominado “sistema mixto”2 mediante la entrega de espacios de televisión a los particulares
del servicio público, los cuales realizaban los programas y comercializaban los productos. En el
año de 1956, el Estado delegó a una empresa comercial denominada TVC -Televisión Comercial,
conformada por las empresas radiales Caracol y RCN– la posibilidad de explotar los canales de
televisión. Este primer intento de televisión comercial se prolongó durante 10 años. Posteriormente
vendría el periodo de arrendamiento de espacios por parte de las agencias publicitarias y a nuevas
compañías de televisión. (Gómez, Lemaitre y Ospina, 2002).
Sobre el arrendamiento de espacios de televisión se encuentra:
Para 1956, se arrendaban los espacios en televisión y Alberto Peñaranda junto con su esposa
crean la primera programadora privada PUNCH, al poco tiempo nace RTI creada por Fernando
Gómez Agudelo, el mismo que había gestionado todo el proyecto de la televisión unos años
atrás. (Biblioteca Luis Ángel Arango, Exhibiciones en línea, s.f.).
Es así que el impulso de la televisión y el desarrollo de su contenido estuvieron ligados desde sus
inicios a iniciativas de comercializadores de productos.
Desde el punto de vista del manejo de la televisión, el servicio mantenía su dirección y
organización a través de instituciones que dependían de la Presidencia de la República, como lo
fue la Oficina de Información y Propaganda del Estado –ODIPE– (DL. 3363/1954) y la Televisora
Nacional (DL. 0101/1955). Esta etapa se desarrolló bajo el gobierno militar de Rojas Pinilla y el
periodo del Frente Nacional, por lo que la televisión desde sus inicios tuvo un gran impacto e
influencia desde lo político. Sin embargo, desde esa misma etapa se evidenció el interés del sector
privado y la necesidad de una institucionalidad con independencia y estructura basada en lo
técnico.
2 Sistema mixto de propiedad, administración, regulación y concesión del Estado, y de producción y programación por los particulares en la televisión comercial” (Vizcaíno, 2005; p 136)
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
34
Posteriormente, con el Decreto 3267 de 1963, se crea el Instituto Nacional de Radio y Televisión
–Inravisión–, como entidad descentralizada del orden nacional adscrita al Ministerio de
Comunicaciones, iniciando un proceso de independencia y autonomía en el manejo de la televisión
desde una visión más técnica. A partir su creación, se faculta a Inravisión para celebrar contratos
de arrendamiento para el uso de espacios de televisión, dando inicio a la televisión comercial de
manera más formal. De esta manera, Inravisión canalizó para sí el poder sobre la televisión y se
constituyó en el organismo líder y el canal por excelencia encargado de prestar el servicio público
de radiodifusión y televisión. (Vizcaíno, 2005, pp. 127-152).
La legislación nacional introduce por primera vez una regulación especial para los contratos de
espacios de televisión a través del Decreto 222 de 1983, el cual tipificó los contratos como de
concesión y no de arrendamiento, naturaleza contractual con la que hasta ese momento se
denominaban las autorizaciones para la prestación del servicio.
Sumado a lo anterior, el decreto establecía que los contratos de concesión se adjudicarían mediante
la modalidad de licitación pública, dejando atrás la adjudicación directa que hasta ese momento se
había aplicado para los contratos de arrendamiento. Estos contratos se adjudicarían a personas
naturales o jurídicas nacionales y tendrían un plazo de 4 años improrrogables. En relación con el
contenido de la programación, se establecía una cláusula obligatoria que se advertía en el artículo
208:
Las transmisiones radiales y de televisión tienen por objeto difundir la verdad y elevar el nivel
cultural y la salud de la población; preservar y enaltecer las tradiciones nacionales; favorecer
la cohesión social y la paz nacional, la democracia y la cooperación internacional.
PARÁGRAFO. La cláusula de finalidad se encontrará estipulada en los contratos de concesión
a que se refiere este precepto, aunque no se consigne expresamente. Su incumplimiento total
o parcial dará lugar a la declaratoria de caducidad del contrato. (DL 222/1983, Art. 202).
Posteriormente, con la expedición de la ley 42 de 1985, Inravisión se transforma en una entidad
asociativa de carácter especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
35
independiente; no obstante, sujeta al control de tutela del Ministerio de Comunicaciones,3 de la
cual formarían parte la Nación, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom– y el
Instituto Colombiano de Cultura –Colcultura–.
Es así que Inravisión tendría a su cargo la prestación del servicio público de televisión en nombre
del Estado y otorgaría las concesiones para la explotación de los espacios en las cadenas nacionales
a personas naturales o jurídicas, previo proceso de licitación pública. Esta ley crea el Consejo
Nacional de Televisión, que autoriza la participación de representantes del sector y de la
comunidad en general en las decisiones de manejo de la televisión (L 45/1985, Art. 8). Formarían
parte del Consejo los siguientes: un representante de los periodistas, un representante de las
academias de lengua e historia, un representante de las universidades y un representante de los
exdirectores de Inravisión. El Consejo adaptaría el régimen de tarifas por la utilización de los
espacios, adjudicaría los contratos de concesión, la clasificación del servicio y los porcentajes de
programación nacional y extranjera.
La Ley 42 de 1985 también previó la creación de una organismo o dependencia colegiado para la
vigilancia de la prestación del servicio, que estaría representada por la Comisión para la Vigilancia
de la Televisión, como una de las primeras instancia que existieron con funciones de control y
vigilancia de los contenidos y la calidad del servicio (L 45/1985, Art.43).
3 “Aunque ciertamente la Ley 42 de 1985 no señaló expresamente la categoría del organismo naciente, ni como establecimiento público, ni como empresa industrial o comercial del Estado, ni como sociedad de economía mixta, esta omisión implica tan solo el incumplimiento de una exigencia de carácter legal (art. 4º Decreto 3130 de 1968) que no comporta por lo tanto, transgresión de precepto constitucional alguno. Se limitó el Legislador a ordenar la transformación del Instituto Nacional de Radio y Televisión, en una "entidad asociativa" de carácter especial. Empero la sola nominación del ente estatal creado, con nombre diferente al que el Legislador Extraordinario emplea en los Decretos 1050 y 3130 del 68, no es suficiente para alterar su estructura de auténtico establecimiento público que indiscutiblemente tiene, ya que se reúnen los requisitos que la doctrina y la ley exigen para que esas entidades adquieran el rango de organismos descentralizados indirectos y que son: a) Servicio público, eminentemente técnico; b) Personalidad jurídica de derecho público; c) Patrimonio propio; d) Atribuciones de poder público; ye) Control de tutela por parte del poder central. Además la ley a que pertenecen las disposiciones acusadas, establece otros criterios que reafirman la condición de establecimiento público del ente en referencia, tales como: la índole de actos administrativos, de su actividad jurídica, el sometimiento de éste al régimen de derecho público, la condición de empleados públicos de sus servidores, etc.”. (CSJ, 18 de septiembre de 1986).
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
36
Esta comisión se conformó por representantes de diferentes sectores: las asociaciones de padres
de familia, las universidades, los artistas, la iglesia, los consumidores, las juntas de acción
comunal, los usuarios de campesinos, los gremios de la producción, la Federación Médica
Colombiana, el sector sindical, los críticos de televisión, anunciantes y empresas de publicidad,
entre otros. Su labor se centraba en tramitar ante Inravisión las quejas y reclamos relacionados con
el servicio, investigar hechos relacionados con el derecho a la información, réplica o normas sobre
el uso de los espacios de televisión por los candidatos a la Presidencia de la República. Sin
embargo, la reglamentación no estableció facultades sancionatorias, su función se limitaría a
iniciar las investigaciones correspondientes.
Con la expedición de las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, Inravisión se transforma en sociedad
entre entidades, correspondiéndole la operación pública nacional y la producción, realización,
transmisión y explotación de la Televisión Cultural y Educativa a cargo del Estado. Posteriormente
es suprimido (D 3550/2004), y se crea una sociedad entre entidades públicas Radio Televisión
Nacional de Colombia –RTVC–, actual operador de los canales públicos y responsable de la
programación educativa y cultural a cargo del Estado.
Es importante que la televisión pública en Colombia tuviera como objetivo, según la regulación
analizada, la edificación de una democracia sólida y una ciudadanía crítica, además de la
visibilización de los actores sociales. Aquí radica la importancia de su autonomía respecto del
gobierno y de otros poderes fácticos provenientes de la sociedad civil, en pro de la realización de
una comunicación plural, diversa y de calidad, cuyo horizonte de sentido era la formación del
ciudadano.
1.3.2. La Constitución Nacional de 1991: inicio del modelo por concesión y de intervención de la televisión abierta
Es con la promulgación de la Constitución de 1991 que se abre paso a la apertura económica en
Colombia, la cual es definida como el cambio en “la dirección de las políticas económicas,
financieras y cambiarías hacia el libre juego de la oferta y la demanda, con la finalidad, de
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
37
proporcionar un mayor grado de flexibilidad y competencia al reducir la acción e intervención
estatal en estos sectores”. (Gómez, 1993, p. 25).
Esta nueva política, impulsada por el gobierno de Cesar Gaviria, busca que la actividad económica
del país se esfuerce por establecer relaciones de intercambio comercial a nivel internacional, y
abandonar el proteccionismo económico, que se preocupaba por la construcción de mercados
nacionales, bajo el modelo de desarrollo de la Industrialización por sustitución de importaciones
–ISI–, impulsado por la CEPAL.
De esta manera, los países latinoamericanos –incluyendo a Colombia–, a partir de la introducción
del modelo económico que privilegia el mercado sobre lo público, han implementado políticas y
legislaciones que impulsan la privatización de las telecomunicaciones, buscando una mejor gestión
y misión de las televisiones públicas. Esta onda privatizadora, que privilegia el mercado como
mecanismo de regulación, apuesta por canales autofinanciados y que dependan cada día menos del
presupuesto estatal. (Gómez, 1993, p. 25).
En este sentido, las diferentes regulaciones expedidas antes y después de la Constitución de 1991
en Colombia han creado modelos institucionales que determinan el grado de intervención del
Estado en la prestación del servicio de televisión, procurando su democratización y velando en que
incidan en la construcción de audiencias críticas y de ciudadanos participativos e incluyentes.
Será con la expedición de la Constitución del 1991 y las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996 que se
establece el marco de intervención del Estado en el servicio público de televisión abierta, el cual
se caracteriza por el establecimiento de parámetros para su prestación, autorización previa para el
ejercicio de la actividad económica, sin perjuicio de que el Estado se reserve su prestación directa
y la existencia de un ente autónomo de creación constitucional encargado de la regulación del
servicio así como de su inspección vigilancia y control. Por tratarse de la intervención en la
prestación de un servicio público, los instrumentos de intervención están dirigidos a satisfacer
principalmente las finalidades sociales del Estado, los derechos de los usuarios, el acceso a la
prestación como garantía del derecho a la información y la competencia. (CConst, C-150/2003,
M. Cepeda).
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
38
De esta manera, será la concesión, que ya se venía utilizando como título habilitante para la
prestación de los servicios de televisión por disposición del Decreto 222 de 1983, la que se adopta
por las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996, en concordancia con el estatuto contractual (L 80/1993,
Art. 32), constituyéndose en el mecanismo a través del cual el Estado autoriza a las entidades
públicas o privadas a operar o explotar un servicio de televisión.
El servicio se prestará bajo cuenta y riesgo del concesionario y como contraprestación tendrá la
posibilidad de explotar el servicio, ingresando a su patrimonio la utilidad que ésta actividad le
reporte. Para el caso de la televisión abierta nacional, los ingresos provienen principalmente de la
facturación de pauta publicitaria.
La concesión obliga a la prestación eficiente, permanente y continúa del servicio de televisión que
es responsabilidad del Estado, y que una vez otorgada la concesión, el concesionario hará uso de
la misma sin más permisos o autorizaciones previas. (L 182/1995, Art. 29). Dadas las
características especiales de este servicio, el mismo se prestará en el marco de las disposiciones
legales y reglamentarias que se prevén para su prestación y los términos del contrato.
Para efectos de la intervención y regulación de la televisión abierta nacional, se creó la Comisión
Nacional de Televisión –CNTV– (L 182/95, Art. 3) la cual tendría autonomía e independencia de
origen constitucional y se encargaría de la dirección de la política de televisión sin interferencia,
control o dependencia de ninguna de las ramas del poder público. Por su parte, Inravisión se
organiza como empresa industrial y comercial del Estado y se encargará de operar los canales
públicos UNO, A y Señal Colombia, además le corresponderá el desarrollo de la programación
educativa y cultural.
La creación de la CNTV es uno de los aspectos más relevantes de la Constitución de 1991, entidad
a la que se le dotó de suficiente autonomía, permitiendo un grado de independencia y legitimidad
más amplia de aquella que se predica de las entidades descentralizadas. La autonomía de un órgano
constitucional no solo se limita a la regulación y supervisión sino que se extiende a la ejecución
directa de políticas del Estado en la materia. (CConst, C-287/2001, A. Tafur). Sobre la autonomía
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
39
de la Comisión, la Corte Constitucional señaló que la misma se soporta en la necesidad de que la
televisión no sea controlada por grupos políticos y económicos “de modo que su inmenso poder
sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el pluralismo y las
culturas.” (CConst, C-497/1995, E. Cifuentes).
La Comisión Nacional de Televisión estaría integrada por 5 Comisionados que conformarían su
Junta Directiva, los que representarían diferentes sectores de la sociedad así: i) dos nombrados por
el Presidente de la República, ii) uno por las Universidades y Asociación de padres de familia, iii)
uno que representaría las agremiaciones de realizadores de televisión y iv) un representante de los
Canales Regionales.
La Comisión Nacional de Televisión será el organismo encargado de regular la actividad de los
operadores del servicio. Este organismo establecerá los procedimientos y requisitos de las
licitaciones públicas para el otorgamiento de contratos por vía concesión de los espacio televisivos.
Lo anterior abrirá el paso para que las empresas privadas creen los canales de televisión en
Colombia, los dos canales, RCN TV y Caracol TV, se asociaran en ese momento para crear la
inversión en infraestructura, pero siguen compitiendo a nivel de programación (Moreno y Bernal,
2009, p. 92).
La relevancia que la Corte Constitucional dio a la autonomía de la CNTV se relaciona en muchos
de sus fallos, entre otros el siguiente:
La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no es, pues, un simple rasgo
fisonómico de una entidad pública descentralizada. En dicha autonomía se cifra un
verdadero derecho social a que la televisión no sea controlada por ningún grupo
político o económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de
modo que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades
públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas. El sentido de dicha autonomía es
la de sustraer la dirección y el manejo de la televisión del control de las mayorías
políticas y de los grupos económicos dominantes, de forma tal que se conserve como
bien social y comunitario. (CConst, C-497/95, E. Cifuentes)
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
40
Sin embargo, la CNTV entraría en crisis veinte años después de haberse expedido el marco
constitucional del servicio de televisión y luego de más de 15 años de su existencia. La entidad
sería objeto de una serie de críticas por parte de varios sectores que debatían sobre su capacidad
de liderazgo, excesos en su amplia autonomía, y señalamientos de corrupción.4 Varios fueron los
intentos de eliminar a la Comisión Nacional de Televisión, no obstante su creación constitucional
la blindaba de iniciativas legislativas en ese sentido.
Los anteriores debates públicos llevaron a plantear una reforma a la Constitución que dio lugar a
la expedición de un acto legislativo mediante el cual se derogó el artículo 76 de la Constitución
(AL 02/2011), y por ende la existencia de la CNTV. Los debates que antecedieron la expedición
del Acto Legislativo 02 se centraron principalmente en razones de eficiencia institucional y
convergencia tecnológica, dejando a un lado todos los criterios y razones que es su momento se
tuvieron en cuenta en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente. Al respeto la Corte
Constitucional señaló:
Como eje de la reforma la Corte toma nota de los antecedentes del acto legislativo impugnado
y de su trámite en el Congreso de la República. En la exposición de motivos se explicó como
“desde la expedición de la Constitución Política hasta la fecha, la transformación más
significativa que se ha generado es la de la Sociedad de la Información”. No sólo se dio cuenta
de los avances de las comunicaciones vía internet y telefonía móvil, sino del auge de las redes
sociales y las plataformas interactivas, todo lo cual ha permitido que la televisión sea vista a
través de nuevos canales y dispositivos tecnológicos con una infraestructura en
telecomunicaciones denominada “convergente”, que permite transmitir por un mismo canal
4 “La Comisión Nacional de Televisión fue calificada por el actual gobierno como un ente “costoso y paquidérmico”, que perdió “toda la independencia” con la que fue concebido y cuya eliminación permitirá destinar mayores recursos a la televisión pública. Esa fue una de las principales razones que argumentaron los ministros de Comunicaciones, Diego Molano, y del Interior, Germán Vargas Lleras, en el momento de radicar el proyecto que busca la eliminación de este organismo. […] Según el Gobierno, las funciones de la Comisión Nacional de Televisión podrían pasar, unas, a manos de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, y otras a un Consejo Asesor que podría funcionar ‘ad honorem’, como existió en el pasado.” (Semana.com, 2010/08/18).
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
41
como la fibra óptica o el espectro radioeléctrico (vía inalámbrica) diferentes servicios (voz,
internet y televisión).
La reforma propuesta tuvo en cuenta, además de las frustradas iniciativas de ajuste a la CNTV,
los siguientes derroteros: (i) que las reglas constitucionales en materia de televisión fueron
establecidas en un momento histórico diferente, al que ha sobrevenido una nueva realidad
tecnológica y nuevas formas de comunicación, difícilmente imaginables para el año 1991; (ii)
la necesidad de incorporar un nuevo marco normativo convergente de las tecnologías de la
información y las comunicaciones –TIC-; (iii) la urgencia de proveer al Congreso de
flexibilidad en el diseño del marco legal para mejorar la competitividad y productividad del
país, asegurando siempre la protección de los usuarios; y (iv) la importancia de “adecuar al
fenómeno convergente, a una entidad que ha caído en la obsolescencia a causa de las
transformaciones tecnológicas y que, adicionalmente, resulta costosa para el erario público”.
La reforma promovida buscó, en definitiva, “eliminar el rango constitucional en el manejo de
la televisión y dejarlo a nivel legal para darle mayor flexibilidad a un sector dinámico desde
el punto de vista tecnológico y de realidad de mercado en convergencia” (CConst, C-
170/2012, I. Palacios).
Al aprobarse la reforma constitucional a la que se hizo referencia, el Congreso Nacional expidió
la Ley 1507 de 2012, que crea la Autoridad Nacional de Televisión –ANTV–, con autonomía
administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica que formaría parte del sector de las
telecomunicaciones y sobre la cual no se ejerce el control de tutela por ningún organismo del
Estado. Tendría, entre otras funciones, la de adjudicar las concesiones y licencias del servicio
público de televisión, velar por el fortalecimiento de la televisión pública y asistir al Gobierno en
el estudio y preparación de las materias relativas a los servicios de televisión.
Como se observa, la ANTV es creada mediante una ley con límites administrativos que no se
compadecen con su autonomía. En efecto, la ley que la creó establece restricciones en sus
competencias y limitaciones que no se consagran normalmente para otras entidades del Estado y
que contradicen su carácter autónomo: por un lado, la distribución de competencia de la CNTV en
varias entidades estatales; por otro lado, restricciones puntuales relacionadas con los gastos de
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
42
funcionamiento y la prohibición de celebrar contratos u órdenes de prestación de servicio, que
significarían la poca relevancia que el mismo legislador da a su autonomía.
Se puede concluir de lo anterior que las instituciones que intervienen el servicio público de
televisión han cambiado en los últimos años, pasando de un organismo autónomo del orden
constitucional a un organismo autónomo de creación legal, con una dimensión de competencias
bastante diferentes. Mientras en el primero, Comisión Nacional de Televisión, había capacidad de
regulación y en él se concentraban las competencias de inspección, vigilancia y control; en el
segundo, Autoridad Nacional de Televisión, desaparece la capacidad de regulación y las
competencias de control y vigilancia se distribuyen en otras entidades del Estado como la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de Comunicaciones.
Lo anterior se produce en el contexto donde la anteriormente criticada Comisión Nacional de
Televisión operaba respondiendo a criterios de clientelismo y no técnicos, Comisión que tenía la
posibilidad de renovar o cancelar las concesiones de televisión (RCN y Caracol)5 de los canales
en manos de los grandes grupos económicos colombianos (Ardila Lule y Santodomingo) y la
posibilidad de licitar un tercer canal de televisión, que aspiraban conseguir Prisa y Planeta, grandes
conglomerados económicos de España.
2. Algunas precisiones conceptuales y jurisprudenciales de la operación privada de
televisión abierta en Colombia
La entrada en operación de los canales privados es la materialización del modelo que se establecía
en la Constitución Nacional de 1991: por un lado, se propende por diversificar las propuestas de
5 Resulta pertinente mencionar que actualmente Planeta comparte el periódico El Tiempo con la familia Santos –familia del presidente de la República– y Prisa se ha asociado con los tres diarios más influyentes (El Colombiano, El País y Vanguardia Liberal) en su candidatura por el tercer canal de televisión.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
43
televisión para contribuir al pluralismo informativo y, por otro, el desarrollo de una industria
televisiva en el marco de una libre competencia.
Este objetivo en principio se cumple al entregarle a la teleaudiencia de 3 a 5 canales de operación
nacional con nuevas y variadas propuestas de televisión. No obstante, los dos nuevos canales se
adjudican a los grupos económicos de mayor poder económico del país. Lo anterior generó, como
ya se ha venido señalando, efectos negativos sobre el modelo de concesiones de espacios de
televisión abierta con características mixtas –Canales UNO y A–, que disminuyen sus ingresos de
la pauta publicitaria en razón a que la pauta inició un traslado progresivo hacia los canales
privados.
Es importante tener presente que el sistema mixto es importante para la televisión abierta de
alcance nacional, al ser una alternativa para que particulares accedan a la prestación del servicio a
través de la infraestructura que presta el Estado, eliminando las barreras restrictivas y competitivas
del mercado, que pueden originar una monopolización u oligopolización del servicio.
Debe tenerse en cuenta que el sistema de concesión de espacios de los canales operados por el
Estado, representa el sistema mixto de televisión, en el cual el sector privado y público aúna
esfuerzos para la prestación de un servicio público. Este sistema garantiza a los concesionarios la
posibilidad de programar espacios de televisión que serán transmitidos a través de la
infraestructura pública de la red de televisión a cargo del Estado, permitiendo a un número mayor
de personas acceder a la prestación de un servicio de televisión, contribuyendo al pluralismo y
realizando los postulados del derecho a la información.
2.1. Televisión abierta en Colombia
El marco jurídico del servicio establece diferentes modalidades para la prestación del servicio de
televisión. Para efectos de este documento y para una mayor precisión conceptual, me referiré a la
televisión abierta de cubrimiento nacional como aquella que es recibida por cualquier persona
ubicada en el área de servicio (L 182/1995, Arts. 20 y 22).
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
44
La televisión abierta nacional hoy en día se conforma por 5 canales de operación nacional. Tres de
estos canales se operan directamente por el Estado a través del operador público –RTVC– y otros
dos canales se concesionan a través de sociedades anónimas abiertas.
Los canales de operación pública se diferencian de acuerdo con el contenido de su programación
en televisión de interés público, educativo, cultural y comercial: i) Señal Colombia representa el
canal de interés cultural y educativo, programado de manera exclusiva por el Estado; ii) El Canal
Institucional es aquel de interés público, cuya programación está orientada a informar a los
ciudadanos sobre las actividades que desarrollan las entidades del Estado; iii) Canal Uno es el
canal comercial operado por el Estado y programado por los particulares mediante la concesión de
espacios de televisión. Esta forma de televisión ha sido reconocida como el sistema mixto de
televisión (L 182/1995, Art. 21)
Los canales nacionales de operación privada se concesionan a sociedades anónimas. Estas
sociedades operan la señal de televisión y programan todos los espacios del canal. Hoy en día estas
concesiones se han otorgado mediante licitación pública a las sociedades RCN Televisión S.A. y
Caracol Televisión S.A. El contenido de la televisión es comercial.
El servicio de televisión en el nivel nacional se concesiona por el Estado de dos formas. La primera
a través de la entrega en concesión de espacios de televisión en canales operados por el Estado.
Estas concesiones representan el sistema mixto de prestación, que consiste en que el Estado y los
particulares se unen para llevar la señal y la programación a los televidentes. El Estado realiza la
operación del servicio a través de la infraestructura pública para transportar la señal; los privados,
por su parte, realizan la programación en los espacios asignados por concesión bajo su cuenta y
riesgo y tienen derecho a su explotación. Para el año 1998 se adjudicaron concesiones en dos
canales públicos –Canal Uno y Canal A–. A partir del año 2003, según la Resolución 533 de la
CNTV, la concesión de espacios solo se dará para el Canal Uno.
La segunda forma es la concesión de la operación de canales nacionales donde los privados
desarrollan desde la infraestructura para llevar la señal de televisión hasta la programación que se
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
45
emite en todo el canal a través del día, y sin límite de espacios. El Estado se desprende de toda la
operación y programación del canal y el operador privado asume por su cuenta y riesgo estas dos
actividades.
Las dos modalidades de concesión, si bien son diferentes, tienen en común que la concesión les
otorga el derecho a utilizar y explotar el servicio durante un tiempo determinado. Para los
concesionarios de espacios, los derechos concedidos se limitan a los espacios que le fueron
adjudicados en los horarios previamente definidos en la licitación. Para los concesionarios de
canales de operación privada, los derechos están referidos a todo el canal sin límite de tiempo. Las
dos modalidades se clasifican como televisión comercial, pero deben responder a los fines y
principios del servicio y atender el marco legal y reglamentario establecido por el Estado para su
prestación. La televisión comercial no puede excluir el propósito educativo, recreativo y cultural
que orienta la televisión colombiana.
2.2. Competencia, monopolio y oligopolio
Los dos operadores privados –RCN TV y Caracol TV–, a partir del poderío financiero por parte
de sus mayores accionarios –Santo Domingo y Ardila Lulle–, terminaron afectando de manera
significativa la permanencia de concesionarios de espacios de televisión, que ante la imposibilidad
de cumplir con las obligaciones contractuales, optaron por la renuncia a las concesiones o fueron
objeto de caducidad de los contratos por parte de la Comisión Nacional de Televisión. En efecto,
la reducción del número de concesionarios llevó a la Comisión a destinar uno de los canales
comerciales de operación pública por un canal de interés público, denominado hoy –Canal
Institucional–.
En este contexto, se hace necesario definir los conceptos de competencia en el mercado,
monopolización y oligopolio para comprender las prácticas abusivas y desleales en el mercado del
servicio de televisión abierta en Colombia por parte de los dos operadores privados.
La competencia en el mercado se refiere a la existencia de un gran número de empresas o personas,
las cuales realizan la oferta y venta de un producto (son oferentes) en un mercado determinado, en
el cual también existen unas personas o empresas, denominadas consumidores o demandantes, las
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
46
cuales, según sus preferencias y necesidades, les compran o demandan esos productos a los
oferentes.
Existen dos tipos de competencia: la competencia perfecta y la competencia imperfecta. La
primera, se refiere a aquella en la cual el número de personas o empresas que ofrecen y demandan
un determinado producto es tan grande que dicho número se puede considerar infinito, así mismo,
no existen barreras a la entrada de nuevos oferentes del mismo producto y, de esta forma, ningún
oferente o demandante tiene control sobre el mercado ni sobre el precio con el cual se negocia el
producto, ya que la cantidad que cada uno aporta a la cantidad total del producto negociado es tan
insignificante que se hace imposible tener control sobre el precio y la cantidad de producto
negociada. La segunda, es cuando aparecen distorsiones en el mercado como los monopolios y los
oligopolios.
El mejor ejemplo de competencia imperfecta es el monopolio (Stiglitz, 1994, p. 56), el cual se
presenta cuando un producto, bien o servicio determinado, es producido u ofertado por un único
particular o empresa que lo produce. Este bien o servicio no tiene un sustituto en el mercado; es
decir, ningún otro producto o bien o servicio lo reemplazarán, por tanto, este producto es la única
alternativa que tiene el consumidor para comprar. En el caso de que el productor de este servició
o producto tenga una gran influencia y control sobre el bien, además de controlar la cantidad que
se ofrece en el mercado, controlará los precios de las mercancías. El monopolista no tiene
competencia cercana, puesto que existen barreras a la entrada de otros productores del mismo bien
o servicio. Estas barreras pueden ser de distintos tipos, legales, tecnológicas, o de otro tipo.
De otro lado, el oligopolio (Sachs y Larraín, 1994, p. 156) se produce cuando existe un número
pequeño de empresas de un mismo sector que dominan y tienen control sobre el mercado. Estas
empresas pueden producir bienes o servicios iguales o bienes y servicios diferenciados por algún
aspecto en particular, como son los servicios ofertados por las telecomunicaciones, como sucede
con la televisión en Colombia.
El oligopolio es un caso muy similar al monopolio, sin embargo, el poder no se concentra en un
solo productor, como sucede en el monopolio, sino en un grupo pequeño de productores. Cada uno
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
47
de los productores, dado que produce una cantidad significativa del total, tiene un control
importante sobre el mercado, lo que le da poder de intervenir y manipular los precios y las
cantidades del producto. De esta forma, hay más de un producto del mismo tipo en el mercado,
pero, debido al control y poder que estas empresas tienen, aparecen los mismos problemas y
limitaciones que impone el monopolio. (McConnell y Brue, 1997, pp. 129-128).
Una de las barreras de entrada más comunes que impone el oligopolio es la cantidad de dinero
necesario para ingresar a ese selecto grupo de productores que existen en el mercado. Ante la
existencia de productores tan poderosos, un nuevo productor que desee ingresar a él necesitaría
una cantidad muy grande de dinero similar a la que tienen el oligopolio de la oferta de productos
o servicio en el mercado.
De las anteriores precisiones conceptuales, se deduce que los cambios efectuados en la televisión
colombiana en los últimos años están originando una monopolización u oligopolización del
servicio. Este fenómeno en Colombia se presenta en los tiempos donde el mundo avanza hacia la
desregulación de las telecomunicaciones –en nuestro caso la televisión–, y donde las regulaciones
por parte del Estado ayudarían a mitigar los conflictos de intereses que se pueden presentar en el
mercado, ante las prácticas abusivas y desleales, que conducirían a la concentración de la riqueza
y la poca democratización de la propiedad. Por tanto, se necesita de instituciones que generen
confianza al construir un marco de juego limpio para los inversionistas.
2.3. Jurisprudencia nacional sobre el acceso a la prestación del servicio público de televisión abierta en Colombia
En el marco del Estado Social de Derecho, la democratización de la propiedad está ligada al
concepto de participación de la sociedad para acceder a la propiedad y la riqueza del país, evitando
su concentración en unas pocas manos. A partir de lo establecido en el artículo 60 de la
Constitución Política de Colombia, corresponde al Estado por regla general promover para todas
las personas el acceso a la propiedad y, en algunos casos por motivos de interés general, garantizar
y facilitar ese acceso de manera preferencial para algunos sectores de la sociedad, que en
condiciones normales nunca lo lograrían.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
48
La Constitución estableció una regla especial para facilitar a los trabajadores y a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, condiciones especiales o preferenciales para hacerse a la propiedad
accionaria de las empresas del Estado que por cualquier causa sean enajenadas.
Al respecto la Corte Constitucional ha dicho:
La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho, propugna por la
democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para
permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente. Esta opción constitucional se
materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60, el cual, como
esta Corte lo ha señalado, contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente
establece un principio general y una regla. El inciso primero establece el principio según el
cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. El inciso segundo
desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho
preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga
el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte”. (CConst, 1260/2001
MP. R. Uprimny).
Democratizar la propiedad significa:
facilitar el acceso a la misma, en condiciones de equidad, a quienes pudiendo manejarla con
criterios de eficiencia y productividad, no podrían obtenerla en el marco de una estricta
competencia financiera, para ellos ha de otorgárseles prerrogativas -condiciones especiales-
dice la Constitución, que les permitan acceder a ella, sin perder de vista que en un Estado
Social de Derecho, la propiedad es un instrumento que debe servir para la dignificación de la
vida de los ciudadanos. (CConst, C-452/1997, F. Morón).
Ahora bien, en relación con el acceso a la prestación de servicios de televisión, el artículo 75 de la
Constitución establece que el espectro electromagnético es un bien público, sujeto a la gestión y
control del Estado. El uso y acceso a ese bien público debe darse por el Estado en condiciones de
igualdad, porque como se ha venido señalando a lo largo de este estudio, a través de este medio se
hace efectiva la posibilidad de fundar medios de comunicación como la televisión, enriqueciendo
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
49
el pluralismo informativo para garantía del derecho a la información. (CConst, C-333/1999, A.
Martínez).
Pero también la televisión es una industria cuyas actividades asociadas generan lucro y que como
tal deben promoverse por el Estado para crear condiciones de participación a toda población. La
concesión será el instrumento a través del cual se realiza la democratización para acceder al
servicio de televisión y la materialización de los presupuestos del artículo 60 de la Constitución.
Sobre este punto la Corte ha considerado:
La concesión del uso o acceso a un bien público, que va a generar riqueza privada, sin duda es
una oportunidad para hacer efectivo este principio, ya que de lo contrario se estimula la
propiedad en pocas manos o se asignan beneficios y ventajas a los que más pueden so pretexto
de habilitar una fuente de rentas fiscales. (CConst, 093/1996, H. Herrera).
Ahora bien, el acceso a la propiedad que se adquiere con el uso del espectro electromagnético de
propiedad del Estado, si bien se funda en la libertad económica, recibe las restricciones de orden
legal y reglamentario a las que se refiere el inciso final del artículo 333 de la Constitución, en
concordancia con el artículo 75 de la Carta, por ser el servicio de televisión una actividad de interés
general y como tal un servicio público cuya gestión y control está en cabeza del Estado. La Corte
al respecto ha señalado:
[…] está claro que quienes en ejercicio de su libertad económica funden medios de
comunicación que utilizan el espectro electromagnético, quedan sujetos a las medidas y
condiciones que sean fijadas por el Estado para el manejo de ese bien público y la eficiente
prestación de los servicios de telecomunicaciones. Tales regulaciones, no se mueven entonces
en el ámbito de la libre empresa y la competencia sino que tienen que ver con el deber que
tiene el Estado de organizar y asegurar la prestación regular, continua y eficiente de los
servicios y funciones a su cargo, y también con la especialidad del régimen para la gestión de
los bienes de uso público. (CCont, 654/2003, C. Vargas)
La visión que se tuvo desde la Asamblea Nacional Constituyente para avanzar en la
democratización del servicio de televisión, fue la de evitar la concentración de la propiedad de los
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
50
medios de comunicación y la dependencia del manejo de los mismos con la rama ejecutiva, en
donde se definían las reglas para la adjudicación de las licitaciones que autorizaban su prestación.
Las propuestas que se mantuvieron durante estos debates y que no generaron mayores críticas,
fueron las de crear un ente independiente y el marco de una regulación que impidiera las tendencias
de concentración en el manejo de la televisión por parte de grupos económicos y políticos que
hasta el momento habían logrado avanzar en ese sentido. (Asamblea Nacional Constituyente, 1991,
A.C.56, p.13).
De lo anterior, se deduce que la democratización del servicio público de la televisión es un
imperativo para el Estado, que tiene como finalidad garantizar el pluralismo informativo para la
protección del derecho a la información. El Estado a través del marco jurídico debe determinar las
condiciones para facilitar, promover y garantizar a todos los sectores el acceso a la propiedad del
medio de comunicación.
El régimen jurídico de prestación del servicio de televisión establece disposiciones relevantes y
orientadas a su democratización, entre ellas: las nuevas modalidades de prestación, la distribución
de ámbitos de cubrimiento, los mecanismos de adjudicación de las concesiones y el
reconocimiento a las comunidades organizadas para la prestación de servicios sin ánimo de lucro
cuyos contenidos harán énfasis en asuntos locales y regionales.
Una de las figuras más relevantes adoptadas por el legislador, en aras de la democratización del
servicio, fue la exigencia para los concesionarios de operación privada y local con ánimo de lucro
de constituirse como sociedades anónimas por acciones, como mecanismo eficaz para garantizar
el acceso a un número mayor de personas al uso de un bien público restringido por razones de
interés general, económico, y de espectro electromagnético. Para el legislador, las sociedades por
acciones garantizarían el derecho fundamental a la información y el acceso a la prestación de estos
servicios. (CConst, C-3150/1997, F. Morón)
La adjudicación de las concesiones mediante licitación pública (L 182/1995, Art. 48) y la
prohibición de prorrogar los contratos, pretendían garantizar de manera abierta y democrática el
acceso a la televisión. Sobre este punto señala la Corte Constitucional:
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
51
Para la Corte, si se tiene en cuenta el cupo limitado de frecuencias y espacios y la imposibilidad
de que "todos" los ciudadanos que lo deseen puedan ejercer efectivamente su derecho a fundar
medios masivos de comunicación que requieran del uso del espectro electromagnético, un
sistema que prevea prórrogas como la descrita, que privilegie a quienes ya han tenido la
posibilidad de explotarlo, sin permitir la libre competencia por los espacios para un nuevo
período de adjudicación, necesariamente restringe las oportunidades de acceso de aquellos que
en una anterior oportunidad no hayan participado o no hayan sido favorecidos con una
concesión, con lo que se viola, entre otros, el mandato del artículo 75 de la Carta. (CConst,
350/1997, F. Morón).
Estos apartes de la jurisprudencia nos permiten considerar, en primer lugar, que el acceso a la
prestación del servicio de televisión es una de las formas en que se materializa el principio de la
democratización del derecho a la propiedad, en este caso, el acceso al uso de un bien público
indispensable para la prestación de un servicio público que permite acceder a su prestación y a
participar de las utilidades de la industria.
La concordancia de los artículos 60 y 75 de la Constitución Política, nos permiten considerar que
el acceso a ese uso requerirá de una autorización cuyo otorgamiento se hará en condiciones de
igualdad, mediante reglas objetivas de selección que tendrán en cuenta la capacidad técnica y
financiera de quienes asumen la responsabilidad de fundar.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
52
3. El acceso y prestación del servicio de televisión sin condiciones de igualdad
Los efectos negativos de la puesta en marcha de los dos modelos de televisión abierta a partir de
1998, tuvieron diferentes causas que unidas beneficiaron a los operadores privados, quienes se
fortalecieron y concentraron en su favor los beneficios económicos de las concesiones. En los seis
puntos siguientes se hará referencia a aquellas causas que se consideran más relevantes a la hora
para facilitar la monopolización u oligopolización del servicio de televisión abierta en Colombia,
que a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, de la cual se desprendieron las leyes e
instituciones que regulan las concesiones de la televisión abierta a los particulares, y que
permitieron la consolidación de una posición dominante por parte de los dos canales privados.
3.1. Autorización de operación nacional de lo que inicialmente serían operaciones zonales
La autorización de operar canales comerciales a través sociedades concesionarias, en principio
solo se daría en nivel zonal y local (L 182/1995, Art. 36). Para el nivel nacional, si bien la ley
previó la prestación a través de los canales zonales, esta solo se contempló de manera progresiva
mediante la extensión gradual del área de cubrimiento o temporal mediante encadenamientos. Así
la ley estableció que “A partir del primero (lo.) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998),
el servicio podrá ser prestado también nacionalmente por los operadores zonales mediante
encadenamientos, o por extensión gradual del área de cubrimiento y de acuerdo con la
reglamentación que sobre el particular expida la Junta Directiva de la Comisión Nacional de
Televisión (L 182/1995. Art. 37).
En este sentido la interpretación del legislador al expedir la Ley 182 de 1995 fue de prudencia
frente a todo un sistema de concesiones de espacios de televisión, mediante el cual los particulares
desde los inicios del servicio habían contribuido con el Estado en la creación y desarrollo de
contenidos. Si bien el régimen de prestación de éstas concesiones era diferente al adoptado para
los canales privados, era evidente que con su entrada en operación, las concesiones de espacio
tendrían desventajas competitivas evidentes, relacionadas con la poca autonomía para la
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
53
organización de la parrilla de programación, deficiencias en la calidad de la señal y dependencia
de diferentes instituciones públicas para el ejercicio de actividad.
Aun así, el Congreso en muy poco tiempo cambió las reglas de prestación, y mediante la Ley 335
de 1996 derogó la norma que establecía el “nivel zonal” de prestación, creando una nueva categoría
a nivel nacional –Televisión Nacional de Operación Privada–. (L 135/98, Art. 22-2). Las
disposiciones previstas en la ley para el nivel zonal fueron aplicadas a la nueva categoría de
operadores privados nacionales, es decir que la reserva de la prestación del servicio de televisión
nacional no solo terminaría a partir del 1º de enero de 1998, sino que entraría en competencia con
dos nuevos canales que operarían y explotarían el servicio en todo el territorio nacional a partir del
otorgamiento de las concesiones. (L182/995, Arts. 37 y L335/1996. Art, 23).
En muy poco tiempo, los concesionarios de espacios de televisión se vieron enfrentados a una
competencia de dos sociedades con gran capacidad financiera, adjudicatarias de la licitación
No.003 de 1997. La entrada de los canales de operación privada estuvo acompañada de una
marcada desregulación del servicio por parte de la Comisión Nacional de Televisión,
principalmente en lo que tenía que ver con los contenidos de la programación y la publicidad.
Era tan claro para el legislador la difícil situación a la que se enfrentarían los concesionarios de
espacios con la entrada en operación de canales privados que fue la misma Ley 135 de 1996 la
que, en su artículo 17, estableció la posibilidad de renunciar a la concesión, sin que dicha renuncia
generara indemnización alguna para las partes.
3.2. El modelo de concesiones de espacio frente a las Instituciones del Sector
Los concesionarios de espacios mantenían el modelo de prestación anterior prácticamente en las
mismas condiciones previstas desde su adopción. El régimen de transición que permitiera
garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la prestación y evitar prácticas
monopolísticas ante la entrada de nuevos operadores, fue encargado al ente autónomo CNTV que,
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
54
como se verá más adelante, no logró equilibrar los cambios legislativos, técnicos y del mercado (L
335/1996, Art. 17).
Las concesiones mantuvieron por un lado las restricciones propias del régimen de prestación, como
la limitación de la explotación del servicio en espacios y franjas (Comisión Nacional de Televisión,
1997), pero bajo nuevas condiciones como la dependencia técnica con el operador público
Inravisión, sin que mediara con este una relación contractual que permitiera resolver de manera
directa situaciones inherentes a la prestación del servicio. Es decir, el operador debía entenderse,
por un lado, con la CNTV, encargada de exigir el cumplimiento de las obligaciones contractuales
derivadas de la concesión así como de la vigilancia y control sobre la prestación del servicio; y por
el otro, con el operador público Inravisión para la transmisión de la señal, situación que generó
algunas dificultades de eficiencia.
A partir de la Ley 182 de 1995, Inravisión dependería financieramente de las transferencias que
realizara la CNTV para la ejecución de proyectos de inversión y funcionamiento (L 182/1995,
Art.62) sin posibilidad de generar recursos propios por la operación del servicio, a pesar de ser una
sociedad pública organizada como empresa industrial y comercial. Al tiempo mantenía la
responsabilidad de operar la red pública en todo el territorio nacional en la cual se soportarían los
canales públicos UNO y A, así como aquellos a través de los cuales el Estado programaría la
televisión educativa y cultural –Señal Colombia–.
Esta y otras situaciones tendrían incidencia en la ejecución de los contratos de los concesionarios
de espacios para conquistar o mantener las audiencias en el momento en que entraran en operación
los canales privados. La posibilidad de que la operación nacional privada fuera estableciéndose de
forma progresiva, como así lo pretendía la Ley 182 de 1995, daba alguna oportunidad a los
concesionarios de espacio para ajustar en tiempo real las condiciones de oferta de televisión y
garantizar que el operador público mantuviera condiciones técnicas apropiadas para la transmisión
de la señal.
Además de lo anterior, otra de las causas que afectaron el normal desarrollo de las concesiones de
espacios, fue el mal estado de la red pública de televisión y la ampliación de la oferta de espacios
para la publicidad (Yances, 2003, p. 87) en los canales nacionales, que pasarían de dos a cuatro,
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
55
sin contar con la operación del canal local con ánimo de lucro de cubrimiento en Bogotá. Estas
nuevas condiciones afectan a los concesionarios de espacio que pierden para este momento el
privilegio y la exclusividad de la recepción de la demanda de publicidad en televisión por parte de
las empresas. A lo anterior se suma la grave crisis económica por la que pasa el país en el año de
1997 y que afecta, entre otros sectores, a la industria manufacturera que tiene una gran
participación en la generación de pauta publicitaria. (Nieto, p. 33).
3.2.1. Acciones de la CNTV ante la crisis del sistema televisivo mixto
Las medidas tomadas por la CNTV es una serie de resoluciones que declararían la caducidad de
los contratos de concesión de espacios en los canales Uno y A6. Estas decisiones se soportan
principalmente en el abandono de la programación y el no pago de las tarifas de la concesión por
parte de los programadores, que eran las obligaciones principales del contrato, situación que
claramente afecta el interés general que se pretende satisfacer con el servicio. Al declarar la
caducidad se agravó la situación de los programadores privados de espacios, a quienes se les hizo
efectiva la cláusula penal que correspondía al 20% del valor del contrato y se inhabilitan para
participar en cualquier proceso de contratación con el Estado.
Por otra parte, la CNTV adoptó otras acciones para atender la crisis generada para los
concesionarios de espacios, entre otras, la reducción de las tarifas (R. 640 y 1013/1999 – R.
1001/2001). De igual forma, el legislador, al expedir la Ley 680 de 2001, reconoce la crisis del
sector y faculta al ente regulador del servicio para que adopte medidas relacionadas con la
modificación y reestructuración de los contratos de concesión en todas sus modalidades.
Resultaba evidente que los concesionarios de espacios tendrían serias desventajas competitivas al
pertenecer a un modelo anterior que no tuvo ninguna variación y que les impediría mantenerse en
el mercado. Seguramente la entrada progresiva de la competencia, habría permitido adoptar las
medidas legislativas y administrativas que minimizaran el impacto. Si bien se trata de dos
modalidades del servicio diferentes, con un régimen de prestación adoptado de manera distinta por
el legislador; también es cierto que para ambas modalidades del servicio el producto final es la
6 Resoluciones 118, 427, 796 de 2001, mediante las cuales se declara la caducidad de contratos de concesión de espacios a las sociedades Datos y Mensajes S.A., Vivo S.A. y Big - Bang Televisión S.A.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
56
entrega al público de programación que satisfaga hábitos y gustos de los televidentes. De la misma
manera su recepción es libre y gratuita por las personas ubicadas en el área de cubrimiento, en este
caso el territorio nacional. En efecto, los productos de las dos modalidades del servicio de
televisión son sustitutos el uno del otro, los televidentes tienen cuatro opciones y no dos para
acceder a la prestación del servicio de televisión al nivel nacional.
3.3. Prohibición de prórroga de concesiones de espacios de televisión
Otra de las causas fue la prohibición de concesiones de los espacios televisivos mediante la
promulgación de la Ley 335 de 1996, en la cual se estableció la prohibición de prorrogar los
contratos de concesión de espacio que se venían ejecutando desde 1991. En este sentido, la Corte
Constitucional se había pronunciado en contra de las prórrogas indefinidas, al considerarlas
inconstitucionales debido a la posible perpetuación del servicio en pocas manos de los espacios de
televisión –monopolización u oligopolización–, desconociendo precisamente el artículo 20 y 75
de la Constitución Política.
Los argumentos de la Corte se fundaban en que, de esa forma, se limitaba la garantía de fundar
medios de comunicación por parte de los particulares y se violaba el derecho de la igualdad en el
acceso de prestación del servicio. La anterior situación se generaría en el momento en que los
contratos de concesión se asignen a perpetuidad.
Adicionalmente, la Corte consideró que la prórroga establecida en la Ley 14 no constituía una
situación jurídica consolidada, como un derecho subjetivo del concesionario susceptible de ser
protegido por el artículo 58 de la Constitución Nacional. Se trataba únicamente de una mera
expectativa que podía ser modificada legítimamente por el legislador, como así lo hizo el artículo
10 de la Ley 335 de 1996. Para la Corte, las prórrogas son sobrevinientes al contrato, por ello si se
expide una nueva legislación a ellas no le son aplicables. (CConst, C-350/1997, F. Morón).
El fallo de la Corte Constitucional a que se hace referencia fue objeto de diferentes salvamentos
de voto, a través de los cuales manifestaron su desacuerdo con la decisión adoptada. Advierten
dichos salvamentos que la prórroga no podía considerarse como una simple expectativa remota de
todo ajena al comportamiento del concesionario, por el contrario, el concesionario tenía derecho a
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
57
la misma si cumplía con las condiciones de calidad establecidas en el contrato. La no prórroga
configuró una ruptura unilateral de lo pactado, opuesta a la buena fe que ha debido presidir la
actuación del Estado en su conjunto. (CConst, C-350/1997, SV. J. Hernández)
Por su parte, los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa consignan en
su salvamento de voto que el cambio sorpresivo de reglas contractuales afecta la confianza de
quienes desarrollan las actividades de información:
Una modificación sorpresiva de las reglas contractuales que definen los deberes y derechos e
incluso, las expectativas de las empresas informativas, tiene como consecuencia, además de
afectar eventualmente los derechos involucrados, la de sembrar un ambiente de incertidumbre
que suele terminar por generar una autorrestricción de la autonomía informativa. Si en
cualquier momento el poder político, objeto de control por los medios de comunicación, puede
a su discreción afectar las condiciones de ejercicio de la libertad y la vigencia del sistema
democrático. (Const, C-350/1997, SV. E. Cifuentes – V. Naranjo)
Bajo estas condiciones, el mismo salvamento advierte que solo por razones imperativas e
inaplazables resultaría indispensable modificar las reglas originalmente pactadas, como cuando
ellas vulneran mandatos constitucionales imperativos. Si bien la sentencia señaló que la no
prórroga de las concesiones de espacios de televisión buscaba evitar prórrogas indefinidas, dicha
motivación quedaría sin piso cuando en la misma sentencia se advierte que los nuevos contratos
se regirían por la disposición de la Ley 335, vigente para el momento de la prórroga.
El legislador, al expedir la Ley 335 de 1996, pudo haber graduado los efectos de la prórroga en
beneficio de los concesionarios de espacio, teniendo en cuenta el contexto económico, de
estabilidad y de confianza que requerían los concesionarios en el desarrollo de su labor relacionada
con el derecho a informar. En concordancia con lo señalado en el punto anterior, eran evidentes
las desventajas que los concesionarios de espacios tendrían en el mercado al momento de entrar
en operación los canales privados, por la forma misma en que se concebía el modelo de prestación
del servicio, que adicionalmente para los concesionarios de espacio no sufrió ningún cambio
importante en su favor y, por el contrario, se mantuvo en las mismas condiciones en que se venían
desarrollando desde sus inicios.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
58
El no mantenerse la expectativa de prórroga a la que tenían derecho los concesionarios, y de
manera sorpresiva someterlos por disposición de la ley a la participación en una nueva licitación,
generó incertidumbre de su permanencia en el sector, incertidumbre que pudo contribuir al no
fortalecimiento interno de cada concesionarios para enfrentar la competencia que se evidenciaba
con la operaciones de los canales privados.
Las disposiciones del legislador no dieron ninguna posibilidad a los concesionarios en este sentido.
No obstante, el artículo 27 de la Ley 1150 de 20077, permitió que las concesiones que para el
momento de la entrada en vigencia de la ley se encuentren en ejecución o las que se adjudiquen a
futuro en materia de televisión, puedan ser prorrogadas por lapsos iguales. Es decir, aquello que
para la Corte Constitucional se consideraba como violatorio porque limitaba el acceso a la
prestación del servicio como consecuencia de autorizar concesiones perpetuas; 10 años después se
estaba consolidando por otra ley que le garantizaba la prorroga a la concesiones de Caracol TV y
RCN TV.
Se concluye entonces que es nuevamente la Ley 335 de 1996 la que, de manera sorpresiva en solo
un año, cambia las reglas de juego que establecía la Ley 182 de 1995. Cambio que tendría efectos
directos en las condiciones de los contratos de concesión de espacios de televisión vigentes para
la época de la expedición de las leyes. La expectativa de la prórroga en cualquier contrato de esta
naturaleza, donde los concesionarios asumen por su cuenta y riesgo la prestación de un servicio
público requiere de importantes inversiones que se determinan de acuerdo con el plazo del
contrato. La no prórroga ordenada de manera imprevista por la Ley 335 de 1996, en el mismo año
en que finalizaría, afectaba las condiciones de dichas inversiones y desestimularía la competencia
en el sector. En otras decisiones la Corte Constitucional ha señalado la conveniencia de mantener
7 “De la prórroga de los contratos de concesión para la prestación de servicios de telecomunicaciones y de televisión. El término de duración de las concesiones actuales y futuras para la prestación de los servicios y actividades de telecomunicaciones, incluidas las de televisión, serán de diez (10) años prorrogables por lapsos iguales. En ningún caso habrá prórrogas automáticas ni gratuitas.”
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
59
las condiciones iniciales pactadas en la autorización o contratos de concesión en beneficio de la
libre competencia.8
En la actualidad las concesiones para la prestación del servicio público de televisión, y en general
para las concesiones de servicios de telecomunicaciones, se otorgan por 10 años y su prórroga se
autoriza por periodos iguales, sin que estas puedan darse de manera automática o gratuita, con lo
cual los concesionarios de espacios y los operadores nacionales privados logran reducir el riego
de las inversiones a largo plazo. En este caso, la intervención del legislador desdibujó la
problemática que se generó durante la crisis del sector de televisión entre los años 1998 y 2002.
3.4. La pauta publicitaria como criterio de definición de los concesionarios de espacios de televisión abierta
La Ley 182 de 1995 establece diferentes modalidades del servicio público de televisión y para cada
una de ellas un régimen de prestación especial. Los concesionarios, una vez obtienen el título
habilitante, tienen derecho a la explotar el servicio y recibir ingresos por su actividad. Teniendo
en cuenta que la señal de televisión abierta se recibe libre y gratuitamente por las personas ubicadas
en el área de cubrimiento, la principal fuente de ingresos de los concesionarios es el mercado de
oferta y demanda de espacios para pauta publicitaria, aunque no la única. (Nieto, 2002, p. 20).
Como contraprestación por del derecho a utilizar y explotar el servicio, los concesionarios de
espacios y los operadores privados deben pagar al Estado un valor por concepto de ésta concesión,
que define el ente regulador del servicio, con base en los criterios establecidos en la ley. La
definición de las tarifas a partir de la Ley 182 de 1995 estuvo a cargo de la CNTV con base en los
criterios que hoy aún se mantienen establecidos en el en el artículo 5º literal g. Antes de la Ley
8 “De esta forma se garantiza la libre competencia, protegiendo situaciones consolidadas bajo el régimen anterior, a las cuales no se les cambian intempestivamente las condiciones bajo las cuales adquirieron el título habilitante y se les permite, durante un tiempo limitado, continuar con la prestación del servicio habilitado bajo dichas condiciones, para luego hacer la transición al nuevo régimen. Adicionalmente, se estimula a los antiguos proveedores a hacer transición al nuevo régimen, permitiendo una única prórroga para la prestación del servicio habilitado bajo las condiciones inicialmente pactadas. Y, finalmente, establece que todos los nuevos proveedores compitan bajo las mismas reglas de juego. (CConst, C-403/10, M. Calle)
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
60
182 de 1995, las tarifas del servicio eran definidas por Inravisión a través de su Junta Directiva, a
quien correspondía establecer el régimen de tarifas del Instituto. (L 14/1991, Art. 18).
Los criterios señalados en la Ley 182 de 1995 se aplican para toda clase de concesiones otorgadas
por el Estado, independientemente de la naturaleza y modalidad del servicio. Estos criterios hacen
referencia a la cobertura geográfica, población total, ingreso per cápita en el área de cubrimiento
y recuperación de los costos del servicio público de televisión principalmente. Solo con la
expedición de la Ley 680 de 2001, se incluyó el criterio de oferta y demanda potencial de pauta
publicitaria en televisión para la definición de estos conceptos.
Con la promulgación de la 003 de 1997, con la cual se adjudicaron los contratos de concesión de
espacios, al no haberse previsto o tenido en cuenta el criterio del mercado de oferta y demanda de
pauta publicitaria, existió un error en la determinación del valor de la concesión. El error lo originó
el legislador, quien era el encargado de definir la capacidad de cumplimiento de las obligaciones
económicas del contrato. Como se señaló, la pauta publicitaria, a pesar de no ser el único de las
compañías concesionarias, si es el más representativo.
De otra parte, los laudos arbitrales convocados por los concesionarios de espacios con el objeto,
entre otras pretensiones, de buscar el reconocimiento del equilibrio económico del contrato,
determinan que efectivamente el mercado de pauta publicitaria no fue un criterio sobre el cual se
determinó el valor de las concesiones y que claramente esa omisión generó un error en la
determinación del valor de las tarifas. Señalan dichos pronunciamientos:
Ninguna injerencia tuvo el monto o extensión de los eventuales ingresos del concesionario
derivados del ejercicio del derecho que obtuvo con la celebración del contrato; dicho de otra
manera el precio fijado, no tuvo relación directa ni proporcional en consideración a las
ganancias o utilidades que pudiera obtener el concesionario de sus actividades comerciales en
la explotación económica del espacio. La fijación del precio o tarifa en este tipo de contratos
obedece, como se vio, a criterios legales, referidos a aspectos puntuales del servicio y su
cobertura y en cuya determinación ninguna injerencia tienen cálculos o estimaciones de los
beneficios económicos que el concesionario pueda derivar del desarrollo del objeto del
contrato.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
61
En otro de los fallos se advierte:
Así las cosas, el error en el precio del contrato como causal de restablecimiento del equilibrio
económico, sólo podrá ser invocado por el contratista, cuando dicho error no sea consecuencia
de una negligencia culpable de su parte, y cuando el mismo se vea afectado en los elementos
que sirvieron de base a su estructuración por hechos sobrevinientes e imprevisibles, no
conocidos por las partes al momento de la contratación, o que en cualquier caso, ellas no
hubiesen podido sopesar los efectos de su ocurrencia. (Laudo Arbitral, 16 junio 16 de 2005).
Lo anterior será evidente a partir del estudio realizados por la Escuela de Administración de
Negocios –EAN–, contratado por la CNTV, en el cual se establece que el mercado de pauta influyó
directamente en la disminución de los ingresos operativos de los canales UNO y A. (Nieto, 2002,
p. 41). Para la época en que los concesionarios de espacios gozaban de la exclusividad de los
beneficios del mercado de pauta, los ingresos brutos de los dos canales representaban el 70% del
total de la facturación del sector para el año 1996 y para el año 2001 apenas representaba el 14%.
(Nieto, 2002, p. 41).
Para el año 2012, como se observa en la gráfica 1, la participación del Canal UNO en el mercado
de pauta publicitaria es apenas del 2.92% y los canales de operación privada RCN y Caracol
concentran el 91.2 % de ese mercado.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
62
Gráfica 1. Distribución de ingresos operativos brutos
El desconocimiento los criterios de oferta y demanda potencial de pauta publicitaria en televisión
para la definición de la tarifa implicó ignorar por completo el funcionamiento de toma de
decisiones en ese mercado.
Para tomar una decisión racional, los concesionarios deberían contrastar sus estimaciones de
ingresos por pauta publicitaria contra el valor de la concesión, la decisión será racional si sus
ingresos estimados son mayores al valor de la concesión.
Debido a que los ingresos por pauta publicitaria son una variable desconocida, estos se constituyen
como factor de riesgo que el concesionario debe decidir si asume o no. En el momento que un
criterio relacionado con ingresos por pauta publicitaria no se incluye en la determinación de la
tarifa, el agente racional (los concesionarios) queda inhabilitados para tomar una decisión racional
al respecto y deberán basar su decisión en otros factores.
En efecto, la falta de inclusión del factor "oferta y demanda potencial de pauta publicitaria"
perpetuará los problemas financieros de los concesionarios del Canal UNO y Canal A hasta 2001,
como efecto de una decisión "irracional" que debieron asumir sin herramientas suficientes. En la
actualidad el mercado de pauta, como se presenta en la gráfica 2, debe adoptarse a las decisiones
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
63
relacionadas con el valor de las concesiones.
Gráfica 2. Ingresos por pauta en Televisión abierta
3.5. Indeterminación de la entidad responsable del mantenimiento del servicio
Como se anotó anteriormente, el inicio de las controversias contractuales entre la CNTV y los
concesionarios por el mal estado de la red, se evidencia falta de claridad sobre quien es el
organismo responsable del adecuado funcionamiento de la red y a quien debía dirigiesen los
concesionarios para exigir el cumplimiento de esta prestación. Si bien a la Comisión le
correspondía transferir los recursos necesarios para el adecuado funcionamiento de Inravisión, el
operador tendría que ser diligente para cumplir con las actividades propias de operación y el
mantenimiento de la red.
Los laudos arbitrales despejaron las controversias al respecto, advirtiendo que la CNTV era el
órgano responsable ante los concesionarios de garantizar su adecuado funcionamiento soporte de
la transmisión de la señal y la programación del concesionario. Para el Tribunal, “la obligación de
entregar los espacios de televisión para su utilización y explotación es un elemento esencial del contrato, sin el cual degeneraría en uno diferente y por ello el concedente adquiere el compromiso
de garantizar y asegurar al concesionario la posibilidad de servirse del bien concedido para sus
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
64
fines comerciales pues así se desprende de lo pactado en la cláusula primera del contrato” (Laudo
Arbitral, s.f.; subrayado fuera del texto).
Para solucionar el problema del mal estado de la red, la CNTV inició un “Plan de ajuste”, con el
cual se adquirirían, en el año de 1996, unos equipos de transmisión de televisión para reemplazar
la mayor parte de la red operada por Inravisión, compra que, según se advierte en las demandas
ante los tribunales, no fue consultada con el operador público. Lo anterior evidenció claramente la
falta de coordinación entre las dos entidades, además una vez instalados los equipos, Inravisión
tampoco les realizó el mantenimiento, argumentando que los equipos no eran de su propiedad.9
En los laudos arbitrales proferidos dentro de los procesos promovidos por NTC, Telecolombia y
Diego Fernando Londoño contra la CNTV se advierte en relación con el estado de la red:
Se produjo indisponibilidad del servicio en los siguientes porcentajes: 3.01% en 1998; 1.66% en
1999, de 4.09% en el año 2000, de 2.08% en el año 2001; y de 4.50% en el año 2002.
Se establece que en la Estaciones de Manjui, Cerro de Kennedy, Tasajero, Padre Amaya. El Ruiz,
Planadas, Páramo de Domínguez, existieron fallas de la señal que sumaron 911.124 minutos para un
total de 15.185 horas, equivalentes a 843 días, de un total de 2190 días de concesión.
También se establece en el expediente que tanto los concesionarios como Inravisión informaron
sobre las fallas de la red en diferentes a través de oficios de diferentes épocas.
La pruebas evidencian como el denominado proyecto “Plan de Ajuste” generó entre la Comisión
Nacional de Televisión e Inravisión discusiones internas que giraban alrededor de quien debía
realizar el mantenimiento a los equipos teniendo en cuenta que la propiedad de los mismos para la
época de los hechos estaba en cabeza de la CNTV. (Testimonio rendido por el señor Daniel Coronel,
dentro del proceso arbitral adelantado por NTC S.A. vs CNTV).
Se puede concluir que las fallas del servicio de la red claramente incidieron negativamente en la
prestación del servicio, lo que afectaría la permanencia de la audiencia, la cual tendría otras
opciones en el mercado, como los canales privados RCN y Caracol y los canales regionales. Como
se advierte en los laudos, el adecuado funcionamiento de la red es un elemento esencial de los
9 “La ley no prevé un sistema de televisión pública que articule, de coherencia y fortalezca servicios. Al contrario, aísla a Inravisión, le suprime la capacidad operativa y administrativa, le da un tratamiento de empresa industrial y comercial del Estado, pero la deja sin recursos propios y se le sitúa bajo la dependencia financiera de la Comisión Nacional de Televisión y tampoco le da salidas legales para su auto financiación.” (Vizcaíno, 2005).
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
65
contratos de concesión de espacios de televisión, que incide directamente en la audiencia televisiva
y que impacta el mercado de la pauta publicitaria.
Se evidencia como las entidades del Estado –CNTV e Inravisión– con sus decisiones
administrativas y con algunas otras omisiones abrieron una licitación para la adjudicación de
espacios sin contar con las condiciones mínimas de funcionamiento de la red pública, así como
tampoco advirtieron a los concesionarios su estado, situación que les habría permitido prever de
mejor forma los riesgos que asumían al suscribir los contratos de concesión.
La fallas del servicio de la red, así como el establecimiento de unas tarifas construidas sin contar
con los cambio de la oferta y demanda del mercado publicitario, contribuyeron a la crisis de los
concesionarios de espacio y, en consecuencia, a la disminución considerable del número de
prestatarios del servicio en esta modalidad, favoreciendo de paso a los canales privados como
sustitutos del servicio, que garantizaban con esta situación una mayor audiencia y, por ende, una
participación más amplia de las inversiones en pauta publicitaria.
3.6. Fuente de financiación de la televisión pública
La televisión pública, tanto en su operación como en el desarrollo de su programación, requiere de
importantes recursos para su financiación. En Colombia, al contrario de otros países como
Inglaterra y Francia, la financiación de la televisión no depende de impuestos que soportan su
operación, los recursos provienen de los pagos de las concesiones otorgadas a los particulares
exclusivamente.
Esta situación, a partir de los fallos que han reconocido el desequilibrio económico de los contratos
de concesión a favor de los concesionarios y la crisis de los concesionarios de espacios de
televisión, ha generado fluctuaciones en cuanto a las proyecciones de los ingresos para el operador
público especialmente.
A lo anterior se suma las reglamentaciones del Gobierno y del Legislador que, al no haber previsto
las reservas para el pago del pasivo pensional de Inravisión, han echado mano de los recursos
existentes en el “Fondo para el Desarrollo de la Televisión”, recursos destinados exclusivamente
para el fortalecimiento de los operadores públicos, incluidas las inversiones para el mejoramiento
de la red pública de Inravisión.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
66
Como se desarrollará en este punto, primero fue el Gobierno el que a través de decreto ordenó la
desviación de los recursos, decreto que fue declarado nulo por el Consejo de Estado.
Posteriormente viene la Ley 1507 de 2012, que ordena que la ANTV realice los pagos por concepto
de obligaciones del pasivo pensional que Caprecom no realizara.
El decreto que suprimió Inravisión (DL 3550/2005) estableció una serie de disposiciones dirigidas
a garantizar continuidad del servicio de televisión y radio a cargo de la sociedad pública. Entre
esas disposiciones, ordenó en el artículo 21, 23 y 41 que el pago del pasivo pensional y las
obligaciones laborales a cargo de la entidad se realizaran con cargo a las transferencias que debía
realizar la Comisión Nacional de Televisión.
Sobre la vigencia de este decreto, uno de los comisionados de televisión demandó ante el Consejo
de Estado la nulidad de algunos artículos del Decreto 3550, entre otros, aquellos que hicieron
referencia a la obligación de la CNTV de transferir a la nueva sociedad RTVC los recursos
necesarios para atender las obligaciones derivadas del pasivo pensional a cargo de Inravisión.
Entre otros argumentos expuestos en la demanda, se señaló que no existe norma que establezca a
la CNTV asumir los costos del operador público. Por el contrario, la destinación de los recursos
que se transfieren tiene como finalidad mejorar la calidad del servicio de televisión y no el pago
de deudas a cargo del Gobierno Central. Señala la demanda que, de acuerdo con lo previsto en el
Decreto 254 de 2000, el pasivo pensional de una entidad en liquidación de naturaleza societaria
debe pagarse con recursos de sus socios, en el caso de Inravisión por la Nación y Colcultura.
Adicionalmente señala que Caprecom, de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de 1993, debe
asumir las obligaciones del sector con los recursos que recibió de ellas.
El Consejo de Estado (CE, 16 de marzo de 2012, MC. Rojas), al resolver la demanda de
nulidad, declaró la nulidad del aparte de las normas que obligaban a la CNTV a atender la
obligación de financiar el pasivo pensional de Inravisión. Entre los argumentos expuestos
en el fallo, se precisa que no existe sustento legal para que la CNTV, ente autónomo del
orden nacional, asuma las obligaciones del pasivo pensional. El fallo considera procedente
que para el caso debió tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 573 de 2000,
la cual establece que la Nación podrá asumir o garantizar las obligaciones de estas
entidades societarias.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
67
Teniendo en cuenta las observaciones y debates al interior de la CNTV frente a la
obligación de transferir los recursos para el pago del pasivo pensional de Inravisión y que
en principio debían dirigirse al fortalecimiento de los operadores públicos, el legislador
incorporó tal obligación en la Ley 1507 de 2012 de manera definitiva y para que no se
entrara en mayores discusiones. El artículo 19 de la ley estableció que los pagos
relacionados con el pasivo pensional serían asumidos por Caprecom, pero aquellos que no
lo fueran, se financiarían con recursos del Fondo para el Desarrollo de la Televisión.
Las decisiones adoptadas por Gobierno Nacional y el legislador nuevamente afectan la
televisión pública y, por ende, la calidad de los servicios que el operador público puede
ofrecer para garantizar la adecuada prestación del servicio y la calidad de la señal,
indispensable para la garantizar la competencia de los cocesionarios de espacios de
televisión.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
68
4. Propuestas sobre la crisis de la televisión abierta en Colombia
Revisados los antecedentes jurídicos e institucionales de la televisión abierta en Colombia, que
pudieron incidir en la concentración de la audiencia y en los ingresos por pauta publicitaria en los
canales nacionales de operación privada, resulta evidente que el modelo de prestación del servicio
presenta fallas que deben resolverse, principalmente a través de propuestas legislativas que
rescaten las finalidades del servicio público.
La televisión abierta nacional representa para la población del país, como ninguna otra modalidad
de televisión, independientemente del operador (público o privado) y del ámbito de cubrimiento
(nacional, regional o local), la identidad cultural mediante el hacer y crear cultura, la información
nacional e internacional que impacta a los habitantes del país y a la identidad de las mayorías
sociales.
Es sobre esa modalidad de televisión, principalmente, que la Asamblea Nacional Constituyente
consideró relevante la protección de su captación por parte de los grupos económicos y políticos
del país que pudieran a través de sus contenidos filtrar la información y orientarla a la satisfacción
de sus intereses.
La importancia de la televisión abierta, entonces, no se compadece con el resultado de un servicio
cuya audiencia y mercado se concentra principalmente en dos canales comerciales de operación
privada, que dejan sin muchas oportunidades de financiación y penetración en la audiencia a los
concesionarios de espacios de televisión que programan el Canal A, a dos canales de interés
público –Señal Colombia y Canal Institucional– y a ocho canales regionales.
4.1. El rescate de la autonomía de la entidad reguladora del servicio
La eliminación de la CNTV desvaneció el objetivo del Constituyente de 1991 de lograr la
existencia de un ente regulador del servicio público independiente que impidiera que el manejo de
la televisión estuviera influenciado por intereses económicos y políticos de grupo.
Como se señaló anteriormente, no existió un debate de fondo en la eliminación de esa entidad. Las
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
69
discusiones en la expedición del acto legislativo se soportaron sobre la convergencia tecnológica
y la eficiencia de la institucionalidad, sin que los orígenes del artículo constitucional objeto de la
derogatoria se propusieran en dicha discusión.
Si bien no eran positivos los rumores que sobre corrupción se tejieron en relación con esa entidad
y de las que no escapa hoy en día la Agencia de Nacional Televisión y ninguna otra entidad del
Estado, lo cierto es que tales deficiencias se logran reducir con intervención de los entes de control,
la implementación de sistemas de calidad y un estricta gestión de rendición de cuentas.
En el año 2012 la CNTV se reemplazó por la ANTV, que si bien en un principio goza de autonomía
administrativa, patrimonial, técnica y presupuestal, sus funciones son limitadas, en cuanto a que
sus competencias de inspección, vigilancia y control del servicio se distribuyeron en otras
entidades del orden nacional como la Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC–, la
Superintendencia de Industria y Comercio y la Agencia Nacional del Espectro.
Esa atomización de funciones disminuyó la capacidad de regulación por parte del Estado de un
servicio con tanta incidencia en la opinión y cultura de la población.
En este sentido, cabe compartir algunas de las precisiones y recomendaciones del Estudio de La
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre las políticas y
regulaciones de telecomunicaciones en Colombia. (OCDE, 2014).
El estudio de la OCDE plantea una crítica puntual a la institucionalidad de las telecomunicaciones
en el sentido de la poca independencia de las autoridades del sector de las telecomunicaciones que
intervienen en su regulación.
Para este organismo la participación del Ministro de las TICs en todos los órganos de decisión del
sector (Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC–, Agencia Nacional del Espectro –
ANE– y ANTV) no garantiza la independencia que se requiere.
Si bien la ANTV puede gozar de mayor grado de autonomía frente a la CRC y a la ANE, la
intervención directa del ministro de las TIC en su junta directiva, como señala OCDE, minimiza
su autonomía e independencia.
La recomendación del estudio es la fusión de la CRC y la ANTV, siempre y cuando la CRC logre
un verdadero fortalecimiento de su independencia frente al Gobierno Nacional, en forma tal que
su conformación no dependa exclusivamente del Presidente de la República y su financiación de
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
70
los recursos transferidos directamente por el Gobierno. (L 1341/2004, Art. 20).
La recomendación del estudio reivindica las motivaciones propuestas por la Constituyente del 91
sobre la total autonomía de los entes de regulación que se vinculen con medios de comunicación.
Se recomienda en el estudio:
La CRC debe ser reformada y adquirir auténtica independencia con respecto del gobierno. No debe
permitirse la participación directa del MINTIC u otros departamentos gubernamentales en la
Comisión, la cual debe poder tomar decisiones de manera independiente. Así mismo debe mantenerse
la financiación de la CRC procedente del sector, independientemente del MINTIC, y la CRC debe
disfrutar de mayor flexibilidad para la contratación y para la gestión de su presupuesto. El periodo
de nombramiento de los comisionados de la CRC debe ser extendido a una duración de cinco o seis
años. (OCDE, 2014).
Según lo anterior, la OCDE, a partir de la experiencia y los estudios sobre el sector de las
telecomunicaciones en el país, afirma que los entes de regulación y control de servicios de
telecomunicaciones, deben contar con una independencia suficiente que les permita blindarse de
la injerencia del gobierno de turno y a su vez del poder de los grupos económicos, con el fin de
lograr el cumplimiento de los mandatos constitucionales a que se ha venido haciendo referencia
en este escrito, además de reivindicar los fines que en su momento proponía la Asamblea
Nacional Constituyente.
4.2. Reestructuración del Canal comercial operado por el Estado
La posibilidad de evitar la alta concentración del mercado de pauta publicitaria en el servicio de
televisión, fuente principal de su financiamiento, depende de las acciones que adopte la regulación
a través de la ley, permitiendo una mayor flexibilidad en el modelo adoptado para la televisión
comercial operada por el Estado para mejorar su competitividad.
Los límites mínimos y máximos establecidos por el legislador para la adjudicación de espacios de
televisión pudieron ser justificables en el modelo de televisión abierta nacional cuando no se
competía con los canales de operación privada, y todos los interesados en la prestación del servicio
recurrían a los dos únicos canales que les permitían espacios para la realización de la
programación.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
71
Por esa razón, el Gobierno Nacional ha propuesto a través del proyecto de la ley del Plan Nacional
de Desarrollo, que actualmente cursa en el Congreso de la República, lo siguiente:
Artículo 42°. Concesiones de espacios de televisión en el canal nacional de operación pública.
La Autoridad Nacional de Televisión podrá otorgar los espacios de horas de televisión del canal
nacional de operación pública, Canal UNO, a uno o varios concesionarios, garantizando el derecho
a la información, a la igualdad en el acceso y uso del espectro y al pluralismo informativo en los
procesos de selección objetiva que adelante para otorgar la(s) concesión(es), siempre y cuando éste
o sus socios no tengan participación accionaria en los canales privados de televisión abierta nacional
o local.
La ANTV determinará el número de concesionarios y condiciones de los contratos, de acuerdo con
los estudios técnicos y de mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente artículo, en ningún caso puede implicar que la operación,
características y naturaleza propia del contrato de concesión de espacios puedan homologarse o
hacerse equivalentes a las de un canal de operación privada previstas en las Leyes 182 de 1995 y 335
de 1996.
Como se observa de la disposición, se pretende que el Canal Uno pueda otorgarse en concesión
por espacios de horas a uno o más concesionarios de espacios, de acuerdo con los estudios técnicos
que soporten la capacidad del mercado.
Se trata de una norma novedosa que deja en manos de estudios del sector, debidamente
actualizados al momento de abrir los procesos de selección, la determinación de establecer la forma
de organizar el canal en cuanto al número de concesionarios según las condiciones del mercado.
Esa disposición eliminaría porcentajes inamovibles que hoy se establecen a nivel legal, los cuales
impiden ajustar las condiciones de operación del canal.
En esa disposición se debería eliminar el inciso final y ordenar la derogatoria expresa del parágrafo
2º del artículo 2º de la Ley 680 de 2001, que impide que los contratos de concesión de espacios,
independientemente de la forma en que se organicen, “puedan homologarse o hacerse equivalentes
a las de un canal de operación privada previstas en las leyes 182 de 1995 y 335 de 1996”.
Esta consideración se justifica dado que el origen de la salvedad establecida en el artículo 2º de la
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
72
Ley 680 de 2001 y que se reproduce en el artículo de la Ley del Plan, se enmarcó, para el año de
expedición de la ley, en la vigencia de la cláusula de exclusividad de los contratos de concesión
de los canales nacionales de operación privada cuyo término era de 10 años, los cuales vencerían
hasta el año 2008.
Esta restricción hoy en día no tiene fundamento alguno, como no sea el de mantener las ventajas
competitivas innecesarias del modelo de operación privada de televisión, que favorecen de manera
evidente el oligopolio del mercado y la audiencia de televisión abierta.
En general, la propuesta del artículo 42 sería una importante iniciativa para el dinamismo de las
concesiones de espacios de televisión.
Según el artículo de Diego Molano (2015), publicado por la revista Dinero, el gobierno considera
que la propuesta normativa permitiría fortalecer el sistema de concesión de espacios para hacerlos
más competitivos mediante economías de escala, eliminado la restricción de porcentajes mínimos
y máximos de espacios dados en concesión que limitan los acuerdos entre concesionarios.
En el mismo artículo se advierte: “De hecho, una de las posibilidades de las que siempre se ha
hablado es que los concesionarios, ya sin limitaciones de tope, logren estructurar un consorcio y
armar una parrilla fuerte que genere economías de escala y mayores eficiencias”. (Molano, 2015).
Estas medidas no se contradicen con lo expuesto en la investigación; precisamente la crítica que
se hace a la crisis del sector es que el marco jurídico y la entidad reguladora –CNTV– en el año de
1998, no generaron estrategias que garantizaran una verdadera competencia entre el modelo de
concesionarios de espacios y los canales nacionales de operación privada. Por el contrario, las
concesiones de espacio no sufrieron alteración a favor, manteniendo el antiguo sistema, sin
percatarse que en esas condiciones era imposible la competencia.
De esta manera, se puede pensar en mover la balanza del mercado de pauta publicitaria del servicio
de televisión abierta hacia los canales públicos y sus concesionarios, evitando la concentración en
los canales de operación privada, lo que dependería de cambios legislativos que eliminen
restricciones para el otorgamiento de los contratos de concesión de espacios a partir de modelos
más flexibles, los cuales se deben adecuar a estudios actualizados del sector, para de esta manera
determinar la estructura y número de los contratos de concesión.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
73
4.2.1. Propuesta del Plan de Desarrollo
Con el fin de propiciar iniciativas relacionadas con estos nuevos sistemas, el proyecto de ley del
Plan Nacional de Desarrollo, propone fomentar desarrollos de software, aplicaciones y contenidos
digitales con impacto social, que podrán ser financiados con recursos del Fondo para el Desarrollo
de la Televisión.
Sobre ese aspecto, establece el artículo:
Artículo 39°. Fortalecimiento al desarrollo de software, aplicaciones y contenidos digitales con
impacto social. El Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MINTIC),
a través del FONTIC, apoyará la creación de planes específicos de TIC para cada sector, que
impulsen el desarrollo de aplicaciones y contenidos digitales con enfoque social, incluyendo los
multiplataforma.
A través de las partidas del Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos, destinadas
por la ANTV a los canales públicos de televisión, se apoyará el desarrollo de contenidos digitales
multiplataforma a los beneficiarios establecidos por las normas vigentes.
En el siguiente cuadro se muestran las disposiciones incluidas en el Proyecto del Plan de Desarrollo
sobre la televisión abierta en Colombia y unos comentarios relacionados con los planteamientos
de la tesis.
Artículo Relación con la tesis
Artículo 39°. Fortalecimiento al desarrollo de
software, aplicaciones y contenidos digitales
con impacto social. El Ministerio de las
Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (MINTIC), a través del
FONTIC, apoyará la creación de planes
específicos de TIC para cada sector, que
impulsen el desarrollo de aplicaciones y
contenidos digitales con enfoque social,
incluyendo los multiplataforma.
El hecho de que el proyecto permita que a
partir de 2015, con los recursos del Fondo
para el Desarrollo de la Televisión, se
financien contenidos multiplataforma realza
la importancia que está teniendo el internet
como medio de difusión de contenidos
audiovisuales.
La difusión por espectro está quedando atrás
y ahora los recursos públicos se deben
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
74
A través de las partidas del Fondo para el
Desarrollo de la Televisión y los Contenidos,
destinadas por la ANTV a los canales públicos
de televisión, se apoyará el desarrollo de
contenidos digitales multiplataforma a los
beneficiarios establecidos por las normas
vigentes.
destinar también a la producción de
contendidos audiovisuales en nuevos
formatos para nuevas terminales móviles.
Artículo 41°. Cuota de Pantalla. Adiciónese el
parágrafo 2° al artículo 4° de la Ley 680 de
2001 que modificó el artículo 33 de la Ley 182
de 1995, el cual quedará así:
“Parágrafo 2°: Los porcentajes mínimos de
programación de producción nacional
pactados en los Tratados o Acuerdos
Comerciales Internacionales en vigor para
Colombia se aplicarán, sin perjuicio de lo
dispuesto en el parágrafo 1 del presente
artículo.”
En el ámbito latinoamericano, Colombia es,
después de México, el segundo productor de
series y novelas para televisión, por lo que la
aplicación de un porcentaje mínimo de cuota
nacional de pantalla no debe generar
preocupación alguna a la industria nacional.
En la Ley 182 de 1995 el porcentaje mínimo
era del 50%; en rol protagónico y con la Ley
1507 de 2012 bajó a 30%. El artículo
propuesto se mantiene esa garantía así como
la de reciprocidad.
Artículo 42°. Concesiones de espacios de
televisión en el canal nacional de operación
pública. La Autoridad Nacional de Televisión
podrá otorgar los espacios de horas de
televisión del canal nacional de operación
pública, Canal UNO, a uno o varios
concesionarios, garantizando el derecho a la
información, a la igualdad en el acceso y uso
del espectro y al pluralismo informativo en los
procesos de selección objetiva que adelante
para otorgar la(s) concesión(es), siempre y
El artículo facilita la operación del canal uno
en la medida en que elimina los porcentajes
mínimos y máximos de asignación de las
concesiones de los espacios de televisión,
permitiendo que el canal se entregue a uno o
a varios contratistas.
Respecto de la iniciativa gubernamental el
artículo cambió radicalmente con la inclusión
de condiciones de asignación objetiva y
prohibición expresa de que los
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
75
cuando éste o sus socios no tengan
participación accionaria en los canales
privados de televisión abierta nacional o
local. La ANTV determinará el número de
concesionarios y condiciones de los contratos,
de acuerdo con los estudios técnicos y de
mercado que se realicen para estos efectos.
La autorización prevista en el presente
artículo, en ningún caso puede implicar que la
operación, características y naturaleza propia
del contrato de concesión de espacios puedan
homologarse o hacerse equivalentes a las de
un canal de operación privada previstas en las
Leyes 182 de 1995 y 335 de 1996.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en
el literal g) del artículo 5 de la Ley 182 de
1995, la Autoridad Nacional de Televisión, a
la hora de definir el valor de la concesión de
espacios de programación del canal nacional
de operación pública, canal UNO, tendrá en
cuenta los criterios:
a) Remuneración eficiente de los costos de
inversión, operación y mantenimiento de las
funciones de emisión y transmisión en cabeza
del operador nacional de televisión pública o
quien haga sus veces, así como el
reconocimiento de las inversiones asociadas
con el despliegue de la televisión digital
concesionarios puedan actuar como canal
privado.
Así las cosas, el Canal UNO seguirá estando
destinado a la concesión de espacios y la
ANTV continua con la obligación legal de
abrir el mercado de la televisión abierta
mediante la licitación de una nueva
concesión de canal privado de televisión de
operación privada.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
76
terrestre de operación pública.
b) Remuneración del costo de oportunidad de
las frecuencias de espectro radioeléctrico con
las que cuenta el operador para la
transmisión analógica y digital de televisión.
Artículo 198°. Expansión de las
telecomunicaciones sociales y mejoramiento
de la calidad de los servicios TIC. El
Gobierno Nacional, a través del Ministerio de
las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (MINTIC), diseñará e
implementará planes, programas y proyectos
que promuevan en forma prioritaria el acceso
y el servicio universal a las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (TIC) a las
zonas apartadas del país.
Para el efecto, se tendrá en cuenta los
siguientes lineamientos:
c) Despliegue de la Televisión Digital. La
Autoridad Nacional de Televisión (ANTV)
promoverá el desarrollo de la Televisión
Digital Terrestre (TDT) y
Direct to Home (DTH) –por sus siglas en
inglés- para que ésta llegue a todo el
territorio nacional. Para esto, el Fondo de
Desarrollo de la Televisión y los Contenidos
podrá subsidiar equipos terminales,
televisores, y paneles solares dirigidos a
centros comunitarios y escuelas públicas en
DTH Social es el proyecto de cubrimiento
territorial de la señal televisiva más
importante desde el inicio de la televisión en
1954.
Se trata de una solución satelital que pretende
cubrir todo el territorio nacional con el
contenido de la televisión pública.
El proyecto tiene de novedoso la posibilidad
de que con los recursos del Fondo para el
Desarrollo de la Televisión se financien
terminales, televisores y otros equipos
destinados a la recepción de comunidades.
Ahora bien, aun cuando el objetivo es loable,
la utilización de la tecnología satelital resulta
inadecuada para un país que con red de fibra
óptica cubrirá en menos de 5 años las
cabeceras del 100% del territorio nacional, lo
que debiera permitirle llevar el contenido
audiovisual de los canales públicos por
medio de internet a un costo sensiblemente
inferior.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
77
zonas apartadas del país.
Tabla 2. Análisis general de las disposiciones incluidas en el Proyecto de Ley del Plan de
Desarrollo. Artículos relacionados con Tecnologías de Información de las Comunicaciones en el
Proyecto de Ley del Pan Nacional de Desarrollo. Texto Aprobado en Primer Debate - Abril de
2015.
4.3. Apoyo a las nuevas tecnologías para el trasporte de contenidos de televisión
El mismo estudio de la OCDE plantea varias recomendaciones para el sector de las
telecomunicaciones, orientadas al ajuste de la regulación, el estímulo a la competencia y la
inversión en el sector de las telecomunicaciones, como piedra angular para el futuro desarrollo de
la economía colombiana.
Resalta el estudio la importancia del acceso a internet como “infraestructura fundamental para
incrementar la productividad y el crecimiento económico.”
De otra parte, un artículo publicado por la BBC plantea que “más allá de cuál será el soporte del
futuro, lo que sí parece seguro es que el matrimonio entre el televisor y la internet es irreversible,
para dar paso a un mundo de televisión social, donde la oferta de programas sea tan amplia que
nuestras elecciones se rijan por lo que vean nuestros familiares y amigos” (BBC Mundo, 2012).
En busca de una mayor democratización y acceso por parte de la población a los servicios que
prestan las telecomunicaciones, el Estado debe buscar la actualización continua de los nuevos
desarrollos tecnológicos del sector.
En ese sentido, el servicio público de televisión abierta debe marchar al ritmo de los nuevos
avances tecnológicos, que viabilicen el derecho a la información por parte de la población.
De igual manera, el Gobierno Nacional y su Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones, para no quedarse atrás en los nuevos avances y desarrollos en el sector,
desarrolló desde el 2010 una serie de iniciativas que buscan la masificación de los servicios de
internet para la superación de la pobreza y la generación de empleo.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
78
Esas iniciativas aportaran al desarrollo de la televisión por internet, dado que será el acceso más
inmediato y de bajo costo para los usuarios.
El Plan ha pretendido la creación de un ambiente digital, conformado por cuatro componentes:
infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios.
En la actualidad, la estrategia del Gobierno ha permitido que el 66% de la población del país sean
usuarios de internet.
Estos porcentajes de cubrimiento se han logrado a partir de la implementación de estrategias como:
i) Kioscos Vive Digital, a través de los cuales se instalan puntos de acceso comunitario a
internet con los niños, jóvenes y adultos de 5.300 centros poblados de más de 100 habitantes,
donde pueden conectarse a internet y recibir capacitaciones gratuitas en uso y apropiación
de las TIC.
ii) Puntos Vive Digital. Esta estrategia promueve la creación de 800 centros comunitarios de
acceso a internet en cabeceras municipales y zonas de estratos 1, 2 y 3 donde haya un
manifiesto interés de actores regionales por participar y que tengan condiciones técnicas de
banda ancha tales como Fibra Óptica, redes DSL, cable, entre otras.
iii) Proyecto Nacional de fibra Óptica, con el que se pretende la planeación, instalación y
puesta en servicio de la infraestructura de banda ancha en 753 municipios. Con este proyecto
1078 municipios, del total de 1122, tendrán una infraestructura de servicios como:
transmisión de voz, imágenes, videos y datos, que se transportarán a grandes velocidades a
un bajo costo.
4.4. Internet y la televisión del futuro
La televisión, según la Constitución de 1991 y la Ley 182 de 1995, ha sido definida como un
servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y regulación por parte del Estado, cuya
prestación corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas a que se refiere la ley, los
particulares y comunidades organizadas.
Además, la Ley 182 consideraba que la televisión es un servicio público emparentado con la
formación de la opinión pública y la cultura del país, al ser un instrumento dinamizador de los
procesos de información y comunicación audiovisuales.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
79
Técnicamente la Ley estableció que la televisión es un servicio de telecomunicaciones que ofrece
programación dirigida al público; que consiste en la emisión, transmisión, difusión, distribución,
radiación y recepción de señales de audio y video en forma simultánea.
En ese mismo sentido, la Unión Internacional de Telecomunicaciones –UIT–, definió la televisión
como un servicio de teledifusión o telecomunicación que incorpora la radiodifusión y la
distribución por cable.
Las anteriores definiciones corresponden a la forma tradicional de televisión, que según la UIT se
caracteriza por la recepción abierta y unidireccional, destinada a un gran número de usuarios que
dispongan de instalaciones de recepción apropiadas, efectuadas por medios radioeléctricos o redes
de cables, de transmisión de punto-multipunto y no interactiva.
Las anteriores definiciones eran adecuadas para el contexto en que el Internet 10 no se había
desarrollado, porque a partir de su aparición, uso y comercialización, la televisión será más que
una transmisión unidireccional de ondas a un receptor fijo. (Vega, 2014, pp. 56-58).
Al poner contenidos televisivos en la red de internet estaremos hablando de Web TV o de iTV, en
ambos casos televisión en Internet.
Se trata del servicio en el acceso al contenido audiovisual lineal o no lineal que se encuentra alojado
en la red pública de Internet, regularmente bajo el nombre de una aplicación, a la cual se accede
mediante una dirección electrónica y desde cualquier dispositivo fijo o móvil (computador, tableta,
teléfono móvil o Smart TV).
El servicio de televisión por internet es bidireccionalidad, ya que su señal no está destinada a ser
recibida por el público general, sino que su acceso es por demanda y puede darse a un único
10 El Internet en los términos de la UIT, es: “el conjunto de redes interconectadas que utilizan el protocolo Internet IP, que les permite funcionar como una única y gran red virtual”, y como una “Red interconectada de computadores basada en un sistema común de direccionamiento y protocolo de comunicaciones llamado TCP/IP (Transmisión Control Protocolo/Internet Protocol), el cual consta de tres capas: red, transporte y aplicación”. La red de internet es de acceso público y en ella coexisten tres agentes independientes, así: (i) los proveedores de aplicaciones y contenidos; (ii) los proveedores de acceso, redes y servicios de telecomunicaciones; y (iii) los usuarios de las aplicaciones y contenidos. Puesto en términos sencillos, la red de Internet es una gran autopista virtual en la que se puede navegar libremente y por medio de la cual se puede acceder a contenidos de diferente naturaleza técnica (audio, video, escrito, gráfico, etc.), en algunos casos de manera gratuita. (Vega, 2014; pp. 56-60).
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
80
receptor; su transmisión no es necesariamente por espectro radioeléctrico o por cable, pues ya
hemos comentado que el modo de llegada al terminal del usuario es responsabilidad de éste y no
del titular de la aplicación OTT (Web TV) y, finalmente, es netamente interactiva.
4.4.1. La televisión del futuro
Muchas son las diferencias de carácter técnico entre la televisión tradicional y la Web Tv o la iTv;
pero, en el fondo, se trata de transmisión de contenido audiovisual, aun cuando la esencia del
servicio sigue siendo la misma y su objeto también: informar, divertir, educar, etc.
Internet es tan solo una nueva forma de transmisión que ofrece al usuario significativas ventajas
respecto del antiguo modo irradiado. Por ejemplo, la interactividad, la movilidad y la posibilidad
que adquiere el usuario de seleccionar los contenidos que desea para verlos en el momento que
prefiera. Esa será la televisión del futuro, la de los contenidos audiovisuales sobre Internet.
Gradualmente esa red irá tomando el espacio que hoy tiene la señal radiodifundida y el cable; y en
cuanto el desarrollo tecnológico avance y pueda ofrecer mayores anchos de banda y mejores
velocidades, ofrecerá un servicio y una experiencia superior a la de la televisión tradicional pero
con mayores ventajas.
4.5. La titularidad del servicio
Muchos son los cambios técnicos que se avecinan para el servicio de televisión. En los próximos
10 años el servicio se transformará: ni los contenidos audiovisuales ni los televidentes volverán a
ser los mismos y el impacto social de la televisión como medio de comunicación será cada día
mayor y más importante.
En efecto, uno de los cambios de mayor trascendencia será el de la propiedad de los medios. La
titularidad del servicio de transmisión de contenido audiovisual –ya no solo de televisión– no estará
exclusivamente en manos del Estado. La red pública de Internet es sobre todo pública, y en
consecuencia, permite publicar y consultar libremente el contenido.
Ya no será necesario ser el titular de una costosa concesión estatal de espacios de televisión, o de
canal privado de televisión abierta, o de una concesión de televisión por cable (suscripción) para
poder ofrecer información audiovisual al público en general.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
81
Es de tal magnitud el cambio que solo algunos Estados están aún aprovechando las últimas
posibilidades de negocio derivadas del uso de espectro electromagnético para televisión.
Actualmente, por ejemplo, en el ámbito latinoamericano tan solo México y Colombia adelantan
estudios y procesos contractuales y precontractuales tendentes a asignar y concesionar espectro
para televisión.
Atrás quedaron los tiempos en los que los estados imponían barreras artificiales para acceder al
mercado de televisión.
El valor de las concesiones de televisión abierta en poco tiempo será cero.
Con la libertad de publicación y acceso que ofrece la red de Internet es previsible que, más adelante
y cuando el cubrimiento de la red sea total y de altísima velocidad, el Estado deje de utilizar el
espectro electromagnético para transmitir televisión y lo utilice para la prestación de otro servicio.
4.6. Las disposiciones que determinan el régimen de prestación del servicio
La restricciones de acceso a la prestación del servicio de la televisión abierta se han soportado
principalmente sobre los límites técnicos del uso del espectro electromagnético y el régimen de
competencia que establece el legislador a partir de la cobertura geográfica y las restricciones en la
comercialización de la programación para los canales nacionales de operación pública no
comerciales.
Es así que el artículo 29 de la Ley 182 de 1995 señala que “el derecho a operar y explotar medios
masivos de comunicación debe ser autorizado por el Estado y depender de las posibilidades del
espectro electromagnético, de las necesidades del servicio y de la prestación eficiente y
competitiva del mismo”. (L 182 de 1995, Art. 29).
La reforma constitucional contenida en el acto legislativo 02 de 2011 amplió la competencia del
legislador para la intervención en el sector, en especial para definir su institucionalidad y la
distribución de competencias de inspección, control y vigilancia que la Constitución de 1991 había
otorgado al ente autónomo.
No obstante, el desarrollo legislativo se ha limitado a la creación de la nueva institucionalidad a
partir de eliminación de la CNTV, sin intervenir el marco jurídico para que viabilice una verdadera
convergencia del servicio, motivación principal para la expedición de la reforma constitucional.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
82
A partir de lo anterior, se deben identificar algunas disposiciones del marco jurídico, que en su
momento puedan ser objeto de modificación, para que respondan a las nuevas realidades del
servicio de televisión, en cuanto al desarrollo de las nuevas tecnologías y la competencia en el
sector. En este sentido, el siguiente cuadro identifica algunas de las disposiciones que deben ser
objeto de modificación.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
83
CONCLUSIONES
1. Las transformaciones del marco jurídico que ha tenido el servicio público de televisión a
partir de la Constitución Política de 1991 se han desarrollado dentro de dos tendencias que
se consolidan en la misma Carta, pero que al tiempo parecen contradecirse.
La primera es el producto de la apertura económica orientada a la concesión de los
servicios públicos y al libre mercado.
La segunda, la garantía de los derechos y las libertades de la población que exige que
los medios de comunicación, en nuestro caso la televisión abierta de emisión nacional,
desarrollen contenidos que enriquezcan el pluralismo de voces, opiniones, conceptos
y propuestas como presupuesto fundamental para la protección del derecho a la
información y el ejercicio de las libertades por parte de la población.
2. La citada contradicción es evidente dado que la televisión abierta de más alta recepción en
el territorio nacional por parte de la población es aquella que se emite por los canales
privados RCN TV y Caracol TV.
3. Esa mayor recepción se da en porcentajes que evidencian poca competencia en el sector, lo
que ha generado una situación oligopólica, o más específicamente duopólica.
4. La concentración de la audiencia televisiva en solo dos canales nacionales operados por
grandes conglomerados económicos del país, hace que se pierda el pluralismo de contenidos
culturales y sociales que debe ser la característica principal del manejo democrático de la
oferta y propuesta televisiva, lo cual atenta contra el espíritu de la Constituyente.
5. Las crisis que se evidencian en los canales públicos o los del sistema mixto afectan
directamente el ejercicio de la ciudadanía en los ámbitos cultural y democrático, ante la
amplia circulación de los mensajes publicitarios y de consumo en la programación.
6. La poca competencia ocasiona el empobrecimiento cultural de la población, disminución de
la pluralidad de ofertas de contenidos televisivos y de los programas de opinión, lo cual
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
84
afecta la calidad de la información que reciben los ciudadanos y le da primacía al rating en
la programación –espectacularidad, sensacionalismo y recreación obscena de muerte y
violencia– sobre el interés general.
7. Los nuevos desarrollos tecnológicos, especialmente el Internet, tendrán un fuerte impactó en
la televisión abierta, lo que incidirá en forma negativa en la tendencia oligopólica que se
presenta en el servicio; y en forma positiva en su democratización.
8. Para que la tendencia de democratización se pueda materializar, es necesario que el marco
jurídico del servicio, sobre el cual debe actuar el órgano rector del servicio de televisión, esté
a la vanguardia de esos desarrollos y proponga una dinámica eficaz del acceso al servicio de
televisión, teniendo en cuenta los fines del servicio público y la competencia
9. La principal característica de la red de Internet es la libertad de acceso y provisión de
contenidos que permite a los usuarios.
10. Quien usa internet puede asumir, con facilidad y sin costo de acceso, el rol de productor de
contendido o el de consultante.
11. El ejercicio del primero de esos roles se enmarque en el concepto de Web TV, para el cual
no es necesario obtener licencias, permisos o concesiones previas por parte del Estado en
razón de que la legislación colombiana no define esa actividad como un servicio de
televisión, ni como uno de telecomunicaciones.
12. La televisión abierta tiene y tendrá a futuro en la Web TV su más fuerte competencia, y como
quiera que el acceso a esa nueva forma de prestación de servicios de contenido audiovisual
no tiene costo de entrada, ni precisa de licencia o concesión por parte del Estado, ni tiene
limitante territorial en su cubrimiento, es previsible que el duopolio gradualmente, conforme
la penetración de Internet vaya creciendo, pierda importancia en el mercado.
13. Las nuevas tecnologías de trasmisión de contenido audiovisual sobre Internet tendrán un
importante y positivo impacto en el crecimiento del mercado de la televisión en Colombia.
14. A futuro, las barreras económicas de acceso al mercado, como se les conoce hoy en día,
dejarán de existir.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
85
15. En el caso colombiano el oligopolio que se presenta en la televisión abierta nacional perderá
importancia económica en razón de que se ofrecerán nuevas alternativas de entretenimiento
audiovisual sobre Internet.
16. Para ayudar a la democratización del sector, el Estado debe agilizar el cumplimiento de la
obligación legal que tiene, en el sentido de aumentar la oferta televisiva con la apertura de
un nuevo canal privado de televisión abierta y la reestructuración del Canal Uno de espacios
de Televisión.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
86
LISTA DE REFERENCIAS
Agencia Nacional de Televisión. (2013). Informe Anual de la Televisión 2012. Recuperado de
Herrera Vergara, H. (7 de marzo de 1996) Sentencia C-093/96. Derecho a fundar medios
masivos de comunicación, servicio público de televisión. Bogotá: Corte Constitucional.
Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1996/C-093-96.htm
Blumer, J. (1993) Televisión e Interés Público. Barcelona: Bosch.
López de la Roche, F. (2001). Ciudadanía cultural y comunicativa en contextos de globalización, desregulación, multiculturalismo y massmediatización: el caso colombiano. Caracas: Clacso.
López de la Roche, F. (2008) Noticieros de televisión en Colombia 1954-1990. Conferencia
dictada el 19 de junio de 2008. Bogotá: CINEP. Recuperado de
http//www.cinep.org.co/audiocinep.htm (10 de marzo de 2015).
Luhman, N. (2010). La realidad de los medios de masas Editorial. Madrid: Anthoropos.
Ministerio de la Presidencia. Secretaria General Técnica. Constitución y Derechos
Fundamentales.
Martínez Caballero, A. (12 de mayo de 1999). Sentencia C-333/1999. Facultad interventora de
la comisión nacional de televisión, libertad económica. Bogotá: Corte Constitucional.
Recuperado de http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1999/C-333-99.htm
McConnell, Campbell R. y Brue, S. L. (1997). Economía. Madrid: McGraw-Hill.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
91
McQuail, Denis. (1986). La influencia y los efectos de los medios masivos. En Graber Doris
(comp.), El poder de los medios en la política. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano.
Mejía Quintana, O. y Múnera, L. (2013). Constitución, democracia y Estado autoritario en
Colombia. Revista Ciencia Política, No. 6, Universidad Nacional de Colombia.
Mejía Quintana, O. (1998). Participación ciudadana: del mito a la realidad. Hacia una
reinterpretación consensual-discursiva de la Constitución de 1991. En G. Hoyos y A. Uribe
(comps.), Convergencia entre Ética y Política. Bogotá: Siglo del Hombre.
Misas Arango, G. (2002). La ruptura de los 90: del gradualismo al colapso. Bogotá: Facultad de
Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia
Molano, D. (2015). ¿Cambio de canal? Revista Dinero. Recuperado de:
Monzón, C. (1994). Opinión pública, comunicación y política. Madrid: Tecnos,
Moreno Gutiérrez, S. y Bernal, J. A. (2009). Cultura política, democracia y cobertura informativa en Colombia. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
Morón Díaz, F. (29 de julio de 1997) Sentencia C-350/1997. Servicio público de televisión y
derecho a la información, potestad reglamentaria, y contrato de concesión de servicios públicos.
Paternostro Matera, J. (2006). Economía para no economistas. Bogotá: Universidad Sergio
Arboleda.
Pere-Oriol, C. (1986). Crisis de la Televisión Pública. Barcelona. Ediciones Paidós Ibérica.
Presidencia de la República. Centro de Información y sistemas para la preparación de la
Asamblea Nacional Constituyente. (Marzo 16 de 1991). Antecedentes Asamblea Nacional
Constituyente. Transcripción de las Sesiones. A.C. 56. Comisión Primera.
Restrepo Tirado, E. (2003) Medios de comunicación y Nación. Bogotá: Editorial Aguilar.
La televisión en Colombia
Entre el monopolio estatal y el oligopolio privado
93
Rey, G. (2003). El escenario móvil de la televisión. Algunos elementos de contexto. En Rincón, O. et al., La televisión pública: del consumidor al ciudadano. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung - Convenio Andrés Bello.
Rincón, Omar. La televisión: lo más importante de lo menos importante. En Rincón, O. et al., La
televisión pública: del consumidor al ciudadano. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung - Convenio
Andrés Bello.
Ruiz, E. (1996). Cuarto Poder. Bogotá: Castillo editorial.
Sachs, J. D. y Larraín, F. B. (1994). Macroeconomía en la economía mundial. Madrid: Prentice
Hall.
Sartoti, G. (1998). Homo videns. La sociedad teledirigida. Buenos Aires: Tauros-Alfaguara.
Stiglitz, J. (1994). Economía. Barcelona: Editorial Ariel.
Trejo, R. (1994) ¿Videopolítica vs. mediocracia? Los medios y la cultura democrática. Revista