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EQUIVALENTES MONETARIOS

Unidad monetaria = Peso colombiano ($Col) US$l = $Col 70,11 Cal 31 de diciembre de 1982)

PESOS Y HED IDAS

Sistema metrico

EJERCICIO FINANCIERO DEL GOBIERNO DE COLOMBIA

1 de enero a 31 de diciembre

BOR

CAJA

CAT

CIDA

COLPUl:.RTOS

DANE

DNP

FFAP

FEDERACAFE

FEDEGAN

FEDEAimoz

FEDER,'~LGODON

FEDES,\RROLLO

ICA

BID

IDEMA

INCOR~

INDERENA

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFiCIAL

GLOSARIO DE ABREVIATURAS

Banco de la Republica

Caja de Credito Agrario, Industrial y Minero

Certificado de Abono Tributario

Centro Nacional de Investigaciones de Cafe

Canadian International Development Agency (Agencia Internacional de Desarrollo de Canada)

Puertos de Colombia

Departamento Administrativo Nacional de Estadistica

Departamento Nacional de Planeacion

Fondo Financiero Agropecuario

Federacion Nacional de Cafeteros de Colombia

Federacion Colombiana de Ganaderos

Federacion Nacional de Arroceros

Federacion Nacional de Algodoneros

Fundacion para la Educacion Superior y el Desarrollo

Instituto Colombiano Agropecuario

Banco Interamericano de Desarrollo

Instituto de Mercadeo Agropecuario

Instituto Colombiano de la Reforma Agraria

Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente

El presente documento es de distribucion reservada y quienes 10 reciban solo podran utilizarlo en el desempeno de sus funciones oficiales. Excepto

en tales circunstancias, su contenido no podra revelarse sin la autorizacion del Banco Mundial.

EI pl'esente dKumento es de distribucion resenldl )' quitntl 10 redbln solo podrin utllizarlo en el desempeno de sus funelones oOdlles. ExClpto en tiles cireunstlncias, su eontenldo no podr:. revertlrse sin II lutorlzacion del Banco Mundili.

EFI

OPSA

PIN

PAN

PLANIA

PLANIF

PRODESARROLLO

PROEXPO

SAC

SENA

- 2 -

Estadisticas Financieras Internacionales

Oficina de Planeamiento del Sector Agropecuario

Plan de Integraci6n Nacional

Plan Nacional de Alimentaci6n y Nutrici6n

Plan Nacional de Investigaci6n Agropecuaria del ICA

Plan Nacional de Investigaci6n Forestal

Programa de Diversificaci6n y Desarrollo de Zonas Cafeteras

Fondo de Promoci6n de Exportaciones

Sociedad de Agricultores de Colombia

Servicio Nacional de Aprendizaje

Este informe es producto del trabajo reciente realizado conjuntamente por el Departamento de Proyectos, Division de Agricultura 2 y el Departamento de Programas de Paises II, Division de Colombia. Este informe, preparada por Vinod Thomas (coordinador), Marc Blanc y Jose B. Sokol se basa en las conclusiones de una mision agricola y una mision economica que tuvieron lugar en junio y julio de 1982.

AGRICULTURA COLOMBIANA: CUESTIONES SELECCIONADAS Y ORIENTACIONES PARA UNA ESTRATEGIA

INDICE

Pagina

DATOS SOBRE EL PAIS

RESUMEN Y CONCLUSIONES i-viii

I. RESE~A DE LA EVOLUCION Y LAS POLITICAS DEL SECTOR .... ....... 1

A. Composicion y tendencias de la produccion ... ..... ....... 1 B. Elementos y problemas del crecimiento .. .... ........ ..... 5

Papel del Cafe ................... :.................... 5 Superficie y rendimientos ,..... ..... ...... ........ ..... 5 Incentivos de precios y politica comercial . ...... ..... 7

C. El enfoque necesario .................................... 8

:' I. SU!:!INISTRO DE INSUMOS, INVERSION Y TECNOLOGIA ............... 10

A. Desarrollo y ordenacion de los recursos hidricos .... .... 10 Recomendaciones ....................................... 11

B. Conservacion de los recursos naturales renovables .... ... 11 Recomendaciones ....................................... 12

C. Fertilizantes........................................... 13 D. Investigacion y extension ..... ...... ..... ... ...... ...... 14

Recomendaciones ....................................... 15 E. Mercadeo................................................ 16

Recomendaciones ....................................... 17 F. Credito agricola........................................ 17

Tipos de interes ...................................... 18 Pequenos agricultores frente a grandes agricultores '" 19 Recomendaciones ....................................... 21

G. Mano de obra e ingreso rural... ........ ..... ........ .... 21

III. Cm1PETITIVIDAD E INCENTIVOS ................................. 23

A. Consideraciones generales .... ........ ............ ....... 23 B. Precios de los productos ..... ". ...... ............. ..... 25

Precios de sustentacion .... ...... ..... ........ ........ 26 Estabilizacion de precios; anual y estacional .... ..... 28 Recomendaciones ....................................... 29

INDICE (Cont.)

C. Precios de los insumos: Fertilizantes .......... ..... ... 30 Recomendaciones ....................................... 32

D. Politica comercial ...................................... 34 E. El caso especial del cafe ....... ............ ..... ....... 37

Precios, produccion y existencias ........... ,. ... ..... 37 Diversificacion del cafe.... ............ ... ........... 39 Recomendaciones ....................................... 40

IV. LIMITACIONES INSTITUCIONALES . ... ............ ..... .... ... .... 41

V. OBJETIVOS DE DESARROLLO, ORIENTACION DE POLITICAS Y ESTRATEGIA DE INVERSION .... ... ..... ......... ............ 44

A. Metas generales y objetivos sectoriales basicos ... ...... 44 Promocion de las exportaciones .... ..... ......... ...... 44 Produccion de alimentos ........... ....... ............. 45 Como aumentar el empleo y el ingreso rural.... ........ 46

B. Estrategia de desarrollo y repercusiones de politica . ... 46 Inversion global y asignaciones . ............ .......... 46 Politica comercial .................................... 47 Sustentacion de los precios y subvencion

de los insumos ...................................... 47 C. Lista resumida de los campos de inversion. ....... ... .... 48 D. Trabajo sectorial ....................................... 48

Politicas comerciales y competitividad

Sustentacion de precios, fondos de mercadeo de las exportaciones . ... ...... ..... ...... .... ... .... 49

y politicas del IDEMA ....... ............. ........... 49 Precio y uso de los fertilizantes ........ ............. 49 Credito agricola y tipos de interes .. .... ............. 49 Incentivos a la diversificacion del cafe .......... .... 50

Pagina 1 de 2

DATOS SOBRE EL PAIS; COLOMBIA

POBLACION D~NSIDAD

1.138.900 km2 (total) 26,9 mi110nes (mediados de 1982) 23,6 habitantes por km2 232.000 km2 (arable) Tasa de aumento; 2,0% (de 1975 a 1982) 116,2 habitantes por km2 de tierra arable

CARACT~RISTICAS DE LA POBLACION 11 SALlJD 11 Tasa de nata1idad bruta (por 1.000) 30 Poblaci6n por m~dico 1.967 Tasa de mortalidac. bruta (por 1.000) 8 Poblaci6n por cama de hospital b19 Morta1idad infanti1 (por 1.000 nacidos vivos)/2 56

DISTRIBUCION DEL l~GRESO

P4gina 2 de 2 DATOS SOBRE EL PAIS: COLOMBIA

DINERO. CREDI TO Y PREe lOS

Dinero y cuasidinero Cr~dito bancario al sector publico Cr~dito bancario al sector privado

Dinero y cuasidinero como % del PIB Indice de precios al consumidor (diciembre de 1978 100)

Variaciones porcentuales anuales del: Indice de precios a1 consumidor Dinero y cuasidinero Cr~dito bancario a1 sector publico Cr~dito bancario a1 sector privado

BALANZA DE PAGOS (Millones de US$)

1979 1980

Exportaci6n de bienes, SNF 4.658 5.676 lmportaciones de bienes, SNF 3.939 5.494 Brecha de recursos (Deficit = -) ----m ----urr

lngreso de los servicios de factores (neto) -255 -210 lngresos (267) (494) Pagas (522) (04)

Transferencias netas 98 164 Balanza en cuenta corriente ---s62 ---=i36

Inversi6n extranjera directa 104 52 ~ndeudamiento neto multilateral 609 692

Desembo1so 0.102) (l.125) Amortizaci6n (-493 ) (-4.33)

Capital n. i.p. (neto) 214 Aumento de las reservas H 1.2 -1.094

Reservas brutas (fin de allo) /4 4.113 5.420 Reservas netas (fin de allo) /4 4.106 5.416

TIPO DE CAMIllO

31 de diciemDre de 1981 US$l,OO iCol 59,07 $Col 1,00 = U8$0,0169

31 de diciembre de 1982 U8$1,00 $Gol 70,11 SCol 1,00 = US$0,0143

1976 1978 1979 1980 1981 1982 (Miles millonea de $Col pendientea-ar final~ perio~

105,1 15,5

109,2

140,7 19,2

142,3

180,0 14,4

149,3

223,0 -7,3

181,6

323,3 -17,5 269,3

438,6 -ll,8 361,1

527,0 44,3

454,3

(Porcentajes a numeros indice)

19,7 63,6

19,6 8S,7

19,6 100,0

18,7 124,9

20,3 158,9

21,6 203,6

20,7 253,7

19,9 33,9 -2,3 23,3

34,7 33,9 23,9 30,3

16,7 27,9

-25,0 4,9

24,9 23,9

-150,7 21,6

27,2 45,0

139,7 48,3

28,1 35,7

-32,6 34,1

24,6 20,2

475,4 25,8

EXPORTACION DE MERCANCIAS (promedio 1979-82)

1981 1982 fJ. Millones

de US$ %

4.606 6.078

-1.472

-428 (647)

(1.075 ) 242

-1.658

228

4.680 6.444

-1. 764

-701 (496)

(1.197) 223

-2.242

268

Caf~

Importantes productos agri colas distinto" del caf~

Importantes bienes manufacturados Derivados del petr61eo Todos los dem!s bienes

Total

1.838

527 651 ll5 188

3.319

55,4

15,9 19,6 3,5 5,6

100,0

DEUDA EXTERNA, 31 DE DICIEMBRE DE 1982 /1 Millones

1.433 (2.011)

(-578) 137

-140

5.633 5.630

1.200 0.(73) (-473)

1 -m

4.893 4.891

P601ica, incluida la deuda can garant!a

Privada sin garant!a Total pendiente y desembolsado

PROPORCION DE SERVICIO DE LA DEUDA DE

de US$

6.2ll 1.216 7.427

1982 %

Amortizaci6n lnter~s

Total

6,4 11

FINANCIAMIENTO DEL BIRF/AIF (31 de diciembre de 1982) (Mi110nes de US$ Ii;

BIRF AIF

Pendiente y desembolsado 1.346 20 Sin desembolsar 1.512 Pendiente. incluido el sin desembolsar 2.858

/1 Datos preliminares. /2 Reservas oficia1es solamente. /3 Del sistema bancario.

Del Banco Central. Raz6n entre el servicio de la deuda. por una parte, y las exportaciones de bienes y todos los servicios, por la otra. No disponib1e.

AGRICULTURA COLOMBIANA: CUESTIONES SELECCIONADAS Y ORIENTACIONES PARA LA ESTRATEGIA

RESUMEN Y CONCLUSIONES

Tenderlcias del desarrollo

i. La agricultura colombiana ha crecido, en forma variable, a una tasa Inual media de aproximadaroente el 4% durante los tiltimos 20 anos y ha corre!pondido a este sector alrededor de una quinta parte de la expansion de la economia. La proporcion de este sector en el PIB, si bien ha ido dismiluyendo durante ese periodo, sigue siendo de aproximadamente el 25%, 10 qUI es casi el doble del promedio de los paises de ingresos medianos. Este tlevado porcentaje permite apreciar hasta cierto punto la gran proporci('n qne sigue correspondiendo a cultivos de alto valor, como el cafe, en el valor agregado, y la evolucion muy favorable de este sector en comparac:: on cor: otros sectores de la economia colombiana y con la agricul tura en otJOS es.

ii. Bastante mas de la mitad del aumento de la produccion agricola de 10:' anos setenta se debio a exportaciones agricolas adicionales, que en los ti:. tim()s afios han variado entre el 68'~ y el 75'~ de todas las exportacione! leiSalizadas. La piedra angular de este fenomeno ha sido, sin lugar a dudis, 91 cafe, aunque el valor global de otros productos de exportacion --tales como el algodon, azticar, bananas y flores-- tambien ha aumentado consi< eraolemente, duplicandose en terminos reales durante los til timos diez .. nos. Al mismo tiempo, dado que el aumento de las exportaciones de produc tos distintos del cafe se ha producido a partir de una base muy pequeia, la mayor parte de la produccion interna adicional se ha traducido en un aumento del consumo interno. Dado que las importaciones tambien han aumen1 ado, se estima que los productos basicos distintos del cafe disponibles ],ara consumo aumentaron en cerca del 5% anual durante los anos seteDl a, 10 que significa un aumento del consumo per capita de aproximadamente 2, 7'}~.

J..a situacion actual y sus repercusiones

111. En comparacion con esta experiencia de largo plazo, la evolucion del sector se ha deteriorado pronunciadamente en anos mas recientes, registrando una tasa de crecimiento anual que se estima entre el 2% y el 2,5% Clurante el periodo 1979-82. Una parte de esta desaceleracion puede atribLirse a las condiciones climaticas adversas y al estancaroiento del nivel general de actividad economica. No obstante, tambien existe una crecil::nte conciencia de que han surgido nuevas limitaciones debido a las cuales revitalizar el sector es mas dificil ahora que 10 que habria sido en el pasado. Por ejemplo, se preve que la demanda externa de cafe colombiano seguira deprimida en el mediano plazo, en tanto que la demanda de

- ii

otros importantes productos agricolas que exporta el pais aumentara solo ligeramente al tipo de cambio real en vigor. En 10 que respecta a la oferta. segun las proyecciones la utilizacion de superficie adicional para cultivo significara una inversion mayor que en el pasado, 10 que significa que conviene concentrarse en la alternativa de lograr rendimientos mas altos.

iv. Durante el decenio de 1970 la produccion adicional de cafe --gran parte de la cual se debio a aumentos de los rendimientos-- represento alrededor del 32% del incremento de valor de la produccion de este cultivo; si se excluyera el cafe, el crecimiento de este sector durante los ultimos tres anos se reduciria a la mitad. Del restante 68% del aumento de la produccion de cultivos distintos del cafe registrado durante los ultimos diez anos, alrededor del 44% provino de aumentos de los rendimientos y el 56% de un aumento de la superficie bajo cultivo. Dado que las existencias de cafe del pais ya han alcanzado un volumen igual al de sus exportaciones anuales, la estrategia del sector tendra que basarse cada vez mas en la diversificacion del cafe, no solo para restablecer el crecimiento global de las exportaciones y la produccion sino tambien para contrarrestar una posible disminucion del ingreso real de una gran parte de la poblacion rural. En el caso de los productos basicos distintos del cafe, aunque en el pasado el aumento de los rendimientos no ha side pequeno en modo alguno, existe la posibilidad de lograr mejoramientos considerables.

v. En parte como reaccion ante las incipientes limitaciones y el reciente giro descendente del crecimiento del sector agricola, el Gobierno actual ha decidido dar mayor prioridad a ese sector. Tambien ha reconocido que la inversion del sector publico en la agricultura --especialmente en campos como la investigacion y la extension-- ha sido desproporcionadamente baja y disminuyo durante el decenio de 1970, y de que se puede obtener una vigorosa reaccion si se invierte esta tendencia. Durante los anos setenta la proporcion de 1a agricultura en conjunto en la inversion nacional del Gobierno disminuy6 a una tasa anual media del 7% en terminos rea1es y esta proporci6n es actualmente de un 8%. Al apoyar mayores gastos de desarrollo en este sector, el Gobierno tambien ha tomado conciencia de la necesidad de reforzar su conocimiento de la agricultura colombiana y ha solicitado al Banco que 10 ayude en su trabajo sectorial. En este documento se intenta reunir parte de la informacion existente y estab1ecer el marco para estudios adicionales.

Descripcion general de un enfoque

vi. Entre los objetivos globales de la politica economica de Colombia, actualmente se cuentan los siguientes: una tasa de crecimiento economico mas rapida; una tasa menor de inflacion; niveles mas altos de exportaci6n, mayor generacion de empleo y mejoramiento de la distribucion

- iii

del ingreso. En la experiencia del pais se ha encontrado que estos objetivos se complementan entre s1 en gran medida. En general, el rapido crecimiento agricola ha estado vinculado can la estabilidad de los precios, particularmente en vista de la predominancia de los productas alimenticios en el indice de precios al consumidor. Asimismo, en el pasado ha existido una vinculacion estrecha y positiva entre las exportaciones y el crecimiento, aunque el vinculo causal entre estas variables todavia no se ha establecido claramente. Par ultimo, durante los periodos de rapido crecimiento agricola el empleo y los salarios rurales reales tambien han aumentado considerablemente. Durante la decada de 1970, el creciente empleo urbar:o y desarrollo agricola, encabezado por el cafe, que es un cultivo de uso intensivo de mana de obra, beneficia sustancialmente a las personas que permaneeieron en el campo. En vista de estos factores, en este trabajo se ha adoptado el metoda --que es producto de conversaciones celebradas E'n Colombia-- de concentrarse en politicas que pudieran ayudar a aceleral el crecimiento y al mismo tiempo promover otras metas basicas. Par 10 telnto, este documento se orienta especificamente hacia el crecimiento y haciel medidas con las cuales aumenten las exportaciones y mejoren la balanza comercial, se ineremente la produetividad de los cultivos alimenticics y se promueva la estabilidad de precios, ademas de contribuir al desalrollo rural y la generacion de mayor empleo. Tambien es crucial para las 101 ieas de estabilizacion 10 que suceda con el cafe, pero esas considelaciones macroeconomicas se han dejado para el proximo informe economico.

Vll. El examen global del sector revela que la aceleracion del ritmo del

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viii. Este informe representa, en general, una evaluaci6n comun de la agriculture de Colombia efectuada por el Banco y el Gobierno. Se examinan en el, uno por uno, los factores que pueden ayudar a aumentar la oferta global e influir en la demanda global en el sector de la agricultura. Este informe se concentra en los cultivos, habiendose reservado el examen de la ganaderia pare un documento de trabajo que se produzca a solicitud del Gobierno, dejando para mayor estudio la evaluaci6n detallada de los temas relacionados con la ganaderia. En el Capitulo I se presenta una resefia de la evoluci6n del sector y las politicas. En el Capitulo II se examinan los aspectos fisicos de la producci6n y el mercadeo, estableciendo algunas opciones para aumentar la eficiencia y los rendimientos del uso de "insumos" agricolas seleccionados que pueden, en diversos grados, hacer cambiar la oferta total de un producto. El Capitulo III esta dedicado a consideraciones sobre los precios que permit irian aumentar la competitividad de la agricultura influyendo en los precios de los productos, reduciendo el cos to de los insumos y mejorando el tipo de cambio real y otros incentivos a la exportaci6n. En el Capitulo IV se analizan las limitaciones institucionales y los mejoramientos necesarios. Sobre la base de estos analisis, en el ultimo capitulo se describen ciertas orientaciones y elementos de politica para una estrategia.

Opciones de politica

ix. El punto principal de la politica actual del Gobierno consiste en dar nuevo impulso al crecimiento y las exportaciones y contener los aumentos de precios de los alimentos a corto plazo, estableciendo al mismo tiempo prioridades para los gastos de desarrollo cuyos resultados se obtendran a mas largo plazo. La mayor parte de las medidas de corto plazo se relacionan con los incentivos agricolas ofrecidos a traves de los precios de la producci6n y los insumos y por medio de las politicas cambiaria y comercial. Entre las medidas de largo plazo se cuentan las inversiones agricolas destinadas a elevar los rendimientos y mejorar la infraestructura.

x. Como se indica en el Capitulo III, el margen para aumentar los incentivos agricolas mediante modificaciones de los precios de la produccion posiblemente no sea grande, pero tampoco es insignificante. Los precios de la mayoria de los productos alimenticios no perecederos sujetos a intervenci6n de precios ya han alcanzado 0 sobrepasado los niveles de los precios mundiales. Por otra parte, al parecer existen posibilidades de modificar las operaciones del Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA), el organismo publico encargado de las compras, para restablecer diferencias de precio estacionales mas razonables. Un conducto mas efectivo para crear incentivos consiste en reducir el costo de los insumos, muchos de los cuales han alcanzado un nivel de precios superior al internacional debido a los aranceles y otros impuestos, ademas del alto costo de transporte y distribuci6n. Los fertilizantes constituyen un buen ejemplo, pues

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se estima que el agricultor colombiano paga por ellos mas del doble del precic> en el mercado mundial. Dado el complejo sistema de aranceles e impuestos y el alto costa de distribucion, la reduccion inmediata del precio dt los fertilizantes y otros insumos importados quizas no sea facil, aunqUt las recomendaciones que se hacen en este informe podrian ayudar en un plazo mediano. Ademas, un mayor enfasis en los servicios de investigacion y extension agricola y la difusion de nuevas tecnologias, unido a un sisten,a mas eficiente de distribucion de insumos, ayudaria a elevar el nivel de '..IS0 de estos ultimos, especialmente en el caso de los cultivos alimertar .os respecto de los cuales la generacion, adaptacion y adopcion de nUEvas te ::;;nicas se han quedado atras.

xi. En el pasadc las politicas comerciales han influido considerablemer'te en el aumento dE. las exportaciones. Con las reformas comerciales que ce men;;ar:::m en 1967 y la evolucion favorable de la economia mundial, los plecirlS relativos de los p:roductos de exportacion comenzaron a subir y esto (Ondljc a un rapido crecimiento de las exportaciones y la produccion. Se ha encmtrado una relacion significativa y positiva entre el tipo de cambie rel.l 'i las exportaciones distintas del cafe (incluido el ganado). Por otra ;)arte, al producirse un auge del cafe a mediados de la decada de 1970 ~e desacelero e invirti6 la tendencia al aumento de los precios relativos de ~os productos de exportacion distintos del cafe y el efecto negativo sDbr~ las llamadas exportaciones secundarias ha side considerable. Ante fStO el Gobierno actual ha establecido subvenciones a la exportacion mas a:tas para la agricultura, junto con restricciones mas estrictas a la importacion. Sin embargo, la aceleracion de la tasa media de devaluacion del pESO d aproximadamente un 25% anual durante los proximos tres ailos, unida a U!la reduccion de los aranceles y restricciones a la importacion, const:tui~ia una alternativa preferible.

X11. En el Capitulo II se seilalan algunas medidas a largo plazo selec( ion.l.das que permitirian modernizar la agricultura, intensificar el usa dE insumos y lograr mayor eficiencia en la produccion y distribucion. En es1e sentido cabe seilalar que los salarios rurales se han beneficiado, y pos:blemente continuen beneficiandose, con el enfoque hacia la produccion cue se examina en este documento. Al mismo tiempo, los programas de desanollo rural integrado, que han demostrado que pueden promover el biene~,tar rural, tambien deberian llevarse a la practica vigorosamente. Adema~., para poder obtener los mayores beneficios posibles de las reformas de po:itica, habra que aprovechar la vitalidad de instituciones tales como FEDER1CAF~; y el sector privado en general, ademas de reforzar el funcionamiente de otras instituciones que tienen graves dificultades.

- vi -

Xlll. Aunque en general en las estrategias de producci6n descritas en este trabajo se hace hincapie en los aumentos de productividad, la incorporaci6n de nuevas tierras a la produccion y el aumento de la superficie comprendida en los distritos de riego y/o drenaje pueden y deben complementar este esfuerzo. Sin embargo, al hacer esto hay que dar prioridad a las alternativas de bajo casto, como la rehabilitaci6n de distritos de riego y drenaje y proyectos de control de inundaciones que ya existen en vez de concentrarse en nuevos planes. El acondicionamiento de las cuencas y el desarrollo de la silvicultura tambien deberian ser parte integral de una estrategia de crecimiento y conservacion de recursos naturales a largo plazo. En cuanto a los rendimientos, la generaci6n y suministro de innovaciones tecnologicas deben recibir prioridad dentro del conjunto de medidas a largo plazo. Se necesita rehabilitar y reforzar las instituciones de investigaci6n y se ha encontrado que hay un margen considerable para acelerar la investigaci6n y 1a extension. Existen grandes posibilidades sin explotar en 10 que respecta a la intensificaci6n del uso de fertilizantes y nuevas variedades de semillas de cultivos distintos del cafe. Tambien hay que reducir las limitaciones del mercadeo para apoyar el aumento de la producci6n: entre los problemas actuales de la comercializaci6n se cuentan las redes Qe informacion insuficientes (la difusion mas regular y precisa de informacion sobre precios entre los productores de todos el pais, por ejemplo, a traves de emisiones radiales diarias sobre los precios, podria ayudar), limitaciones institucionales yestrangulamientos del transporte. Tambien es esencial contar con credito suficiente para producci6n y mercadeoj como se indica mas adelante, hay que examinar cuidadosamente las politicas crediticias actuales.

Algunas prioridades de politica

xiv. Entre los objetivos amplios de la politica agricola que surgen de esta resefia se cuentan, entre otros, la diversificacion del cafe, la promocion de las exportaciones y el desarrollo agricola. Se puede ayudar en la producci6n, elaboracion y distribuci6n de productos basicos distintos del cafe tanto en las zonas cafeteras como en las no cafeteras. El estimulo a la producci6n de alimentos es actualmente un importante objetivo de la politica del Gobierno. Tambien habria que prestar gran atenci6n a la promoci6n de las exportaciones. El aumento de productos para consumo in~erno y para expor~aci6n puede y debe fomentarse mediante estrategias de desarrollo rural. En el Capitulo V, que esencialmente representa una evaluacion comiln del Gobierno y del Banco, se dan mayores detalIes sobre estas consideraciones.

xv. Al perseguir dichos objetivos, convendria actuar en diversos frentes. Los siguientes constituyen campos prioritarios en 10 que respec~a a la adopcion de medidas de politica:

- vii

Investi&?~ciony extension. Hay que fomentar el progreso tecnico aut6ctono y la adopcion de nuevos conjuntos tecnologicos --provenientes del exterior e internos-- especialmente en el caso de varios cultivos de productos alimentarios. Ya se han tornado medidas para iniciar inversiones en investigacion y extension mayores que en el pasado y esta linea de accion debe continuar.

Comercializacion. elaboracion y transporte. Al mejorar la comercializacion y establecer un vinculo mas eficiente entre los productores y los consumidores aumentarian las opciones en materia de desarrollo, inclusive la mayor elaboracion de los productos y el desarrollo agroindustrial. Debido al enfasis en los cultivos no cafeteros, dichas medidas constituirian un programa de diversificacion agricola. que ya esta en marcha bajo los auspicios de FEDERACAFE.

Q:ras prioridades de inversion. Para cumplir los objetivos del Gobierno en 10 que respecta a la agricultura, los siguientes campos tambien tendrian que tener prioridad en 10 que se refiere a las inversiones: desarrollo rural y de ciertos campos, riego y drenaje en pequena escala, acondicionamiento de cuencas, caminos secundarios, credito y desarrollo de la ganaderia .

.!;;.Ltipo de cambie) y las exportaciones. Las politicas destinadas a elevar el tipo de cambio efectivo real son esenciales para mantener y proteger los margenes de utilidades y respa1dar 1a promocion de las exportaciones. Aunque empiricamente se ha ooservado que el mejoramiento del tipo de cambio real tiene un efecto positivo en los margenes de utilidades, tambien seria 6til estudiar mas a fondo esta cuestion y las repercusiones rnacroeconomicas de las politicas cambiarias. Se necesitara una vigorosa campana de exportacion y la identificacion y explotacion de mercados extranjeros.

Casto de los insumos. La reduccion del costo de los insumos que se compran beneficiaria a todos los cultivos en distinta medida. Esto significa que hay que estudiar la posibilidad de reducir el costo de los insumos importados.

xvi. La capacidad de analisis y adopcion de decisionE:s de los ministerios a los niveles nacional y regional debe reforzarSE, comenzando por el establecimiento de una base de datos mejor para la a.;ricultura.

- viii

xvii. El trabajo sectorial adicional es esencial en por 10 menos algunos de los campos antes mencionados. En particular, los estudios sobre temas relacionados con las politicas comerciales y de precios internos en 1a agricu1tura deberian dar una pauta en cuanto a las politicas cambiaria y comercial asi como en 10 que respecta a las medidas internas de sustentacion y estabilizacion de los precios. Tambien es de gran prioridad un estudio sobre e1 precio y 1a distribucion de los fertilizantes. Ademas, se pueden identificar otros tres campos en que la investigacion seria muy util a corto plazo: po1iticas de credito, diversificacion del cafe y tendencias del mercado de trabajo.

AGRICULTURA COLOMBIANA: CUESTIONES SELECCIONADAS Y ORIENTACIONES PARA UNA ESTRATEGIA

I. RESENA DE LA EVOLUCION Y LAS POLITICAS DEL SECTOR

A. Composici6n y tendencias de 1a producci6n

1.1 La agricu1tura sigue siendo e1 sector mas importante de 1a economia co10mbiana y constituye a1rededor del 25% del PIB 1/. La producci6n de cllltivos y 1a ganaderia 2/ constituyen los principa1e~ componentes de 1a producci6n agricola; representan a1rededor del 52% y 36%, respectivamente, del valor agregado del sector y el resto corresponde a la silvicultura, pesca, caza y "otros" (Cuadros I y II del apimdice estadistico). E1 valcr de 1a produccion de cultivos esta dividido en tres importantes categorias, de manera mas 0 menos pareja: cafe, otros cultivos permanentes (corro cafia de azucar y bananas) y cultivos estacionales (como el arroz, maiz y algod6n). A siete alimentos basicos --arroz, yuca, platanos, papas, maiz, cafia de azucar para panela y frijoles-- corresponde el 50% del valor de la produccion de cultivos (Cuadro III).

1.2 Segun los datos del censo de 1970, los recursos de Colombia en materia de tierras ascienden a un total de 114 mil10nes de hectareas, de los :.uales se estima que actualmente 17 millones estan destinados a pastos y menos de 50 millones a bosques. Del resto, se ca1cu1a que poco mas de 1 mi1lon de hectareas estan dedicadas a1 cafe y mas de 3 mi110nes a otros cu1tivos. Segun estudios demograficos recientes, en 1a actua1idad Colombia tiene una pob1aci6n de aproximadamente 27 mi110nes de habitantes. A1rededor de una tercera parte de esta pob1aci6n --9 mi110nes de personas-- vive en zonas rura1es; las actividades agrico1as, distribuidas entre 1,2 mi110nes de [incas, absorben a1rededor de 2 mi110nes de personas, que representan lln .:)7% de 1a fuerza de trabajo naciona1.

1.3 La importancia de 1a agricu1tura en 1a economia co10mbiana tambier. proviene de su contribuci6n a las exportaciones, que segun las esti maciones han ascendido a entre 68% y 75% en los ultimos allOS, como se indica en e1 Cuadro 1 ~/. E1 cafe sigue siendo e1 principal producto de exportacion, aunque 1a proporci6n global de otras categorias de productos agrico1as --como bananos, flores, tabaco, a1god6n y ganado-- en las exportaciones de productos basicos aument6 a a1rededor de 20% en 1981, en tanto

1/ Esta cifra se refiere a 1a agricu1tura segun 1a definicion de las cuentas naciona1es, es decir, comprende 10 siguiente: cu1tivos, ganaderia, si1vicu1tura, pesca, caza y "otras" actividades rura1es. En los ana1isis sectoria1es frecuentemente tambien se adopta una definicion a1go mas restrictiva de "agropecuario", segun 1a cua1 esta palabra abarca cu1tivos, ganaderia y otras actividades rura1es.

~/ Este trabajo trata principa1mente de los cu1tivos; 1a ganaderia se examina con cierto detal1e en un anexo separado que puede obtenerse a solicitud.

~/ Tomando en cuenta solamente las exportaciones legales; si se incluyerru, las exportaciones ilegales de drogas, cafe y otros productos este porcentaje se elevaria considerablemente.

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Cuadro 1: EXPORTACIONES E IMPORTACIONES AGRICOLAS, 1970-81 (millones de US$)

1970 1971 1975 1980 IE. 1981 IE.

EXEortaciones Cafe Otros cultivos

- Flores Ganado Pescado Productos agricolas IJ:!. - como % de todos

los bienes

ImEortaciones Productos

alimentarios Ganado Pescado Productos

agricolas - como % de todos

los bienes

liS ,." /uEeravl.t ~ Productos agricolas

- como % del PIB agricola f..E.

Productos agricolas menos cafe - como ~~ del

PIB agricola no cafetero /d

467,0 400,0 672,0 74,9 71,1 257,8 (1,0) (1,8) (19,3) 21,8 28,4 58,0 ~ ~ ~ 568,4 505,2 999,4

(77,3) (73,2) (68,2)

31,0 53,8 97,2 0,7 0,7 19,2

n.d. ~

n.d. 54,5 129,7

n.d. (5,9) (8,7)

n.d. 450,7 869,7

n.d. (23,1) (23,7)

n.d. 50,7 197 , 7

n.d. (3,0) (6,0)

2.361,0 505,0 (93,0) 43,9 31!9

2.945,8

(74,7)

325,5 73,0 7222

470,7

(10,1)

2.475,1

(29,8)

114,1

(1,6)

1.421,0 481,4

(110,0) 77,1 2714

2.006,9

(68,2)

272,0 n.d. n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

IE. Estimacion preliminar.

/b Excluidos los productos alimenticios !Imanufacturados!l que, por ejemplo, se valoraron en unos US$50 millones en cada uno de los dos ulti mos anos.

Definido como la diferencia entre el valor de las exportaciones y el de las importaciones.

/d Usando el tipo de cambio oficial para convertir dolares a pesos.

Fuentes: Banco de la Republica y estimaciones de la mision economica.

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que 1'1 proporcion del cafe disminuyo de mas del 60~~ en el periodo 1977-80 a aproximadamente 48% en 1981 (vease el Cuadra IV). En 1980 correspondia a las exportaciones agricolas alrededor del 35% del valor agregado del sector, frente a importaciones de poco mas de 5% (Cuadra V), 10 que significa que el sector genero exportaciones netas de casi el 30% del valor agregado interno. Si se excluye el cafe, esta estimacion del Itsuperavitll se reduce a menos de 2%, que es esencialmente la proporcion correspondiente a las exportaciones de flores. En el caso de los cultivos alimentarios no cafeteros solamente (es decir, excluidos el ganado y el pescado), las importaciones totalizaron USS272,0 millones en 1981 (en el Cuadro VI aparecen mas detalles), valorandose las importaciones netas de ali menta:> en unos US$114 millones. Actualmente se estima que los alimentos disponibles para consumo bastan para poveer alrededor del 98% del numero de caiorias per capita establecido por la FAO para Colombia, que es de 2.364 '.!./.

1.4 Desde 1960 la agricultura ha crecido, aunque en forma variable, a una tasa anual media estimada en un 4,2%, 10 que equivale aproximadamente a 1,5 puntas porcentuales menos que la tasa de crecimiento de la econornia en su conjunto. La proporcion correspondiente al sector en el PIB disminuyo de alrededor de 32,7% en 1960-64 a un 25,7% en 1978-81, fenommo relacionado can el proceso de crecimiento de un pais 'i/. El crecimiel.to agricola siguio siendo muy dinamico durante el periodo de mediados d~ la decada de 1960 hasta gran parte del decenio de 1970; el promedio fue d,~l 4% 81 5% entre 1967 y 1979. De 1978 a 1981 la tasa de crecimiento se reiujo a aproximadamente el 3 ,2~~ anual y para 1982 se preve muy poco crecimiento. en parte debido a las condiciones climaticas desfavorables y a las demas limitaciones que se examinan en este trabajo. Por otra parte, si se considera el largo plazo el sector se ha expandido a un ritmo mas rapid.) que el del crecimiento de la poblacion (parrafo 1. 6) y su contribucion 11 PIB adicional ha sido aproximadamente el 20% del total, como se indici a continuacion.

'.!./ 3egun el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1982, Banco Mundial. )eg~n otras estimaciones, la situacion de 1a nutrici6n es muy dis::inta: por ejempl0, en "Roja de Balance de Alimentos 1972-76", el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar estima que un consumo medio diario de 2.157 calorias satisface el 109% del consumo, si se recomienda que este sea de 1.970 calorias; por otra parte, del de Integracion Nacional 1979-1982, DNP, se desprende que existe un ::)roblema mas grave (pagina 230), que parece relacionarse con el estajlecimiento de requisitos nutritivos excesivos.

'if La proporcion de la agricultura de Colombia en el PIB es casi el .fable del promedio de los paises de mediano ingreso, en parte debido '1 que sigue existiendo en el valor agregado una elevada proporcion de :ultivos comerciales de gran valor, como el cafe, y en parte debido a 1a evolucion a largo plaza favorable del sector en relacion con otros ;ectores de la economia y can la agricultura de otros paises.

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Cuadro 2: CONTRIBUCION DE LA AGRICULTURA AL PIB, 1960-81 (en porcentaje)

Tasa de creci- Contribucion Proporcion PIB miento de la al aumento del PIB anual agricultura del PIB 1:.1

1960-64 32,7 4,8 3,1 21,1

1964-67 30,7 4,6 2,9 19,3

1967-74 28,2 6,7 4,3 18,0

1974-78 26,3 5,4 4,5 21,9

1978-81 25,7 3,7 3,2 22,2

1/ El porcentaje de aumento del PIB se explica por la expansion de la produccion agricola.

Fuente: Banco de la Republica y estimaciones de la mision economica.

1.5 Mas de la mitad del valor adicional de la produccion interna correspondio a un aumento de las exportaciones durante los anos setenta 6/. Esta elevada proporcion obedece principalmente al cafe, pero las exportaciones de otros productos tambien aumentaron considerablemente y se elevaron al doble en terminos reales durante los u1timos diez anos. Sin embargo, dado que este aumento de las exportaciones se produjo a partir de una base pequena, las exportaciones adicionales de estos productos consti tuyeron una proporcion relativamente baja (alrededor del 13%) de la produccion adicional y la mayor parte de esta ultima contribuyo a un aumento del consumo intern~. Ademas, las importaciones de alimentos se trip1icaron en terminos reales --aunque tambien a partir de una base pequena-- y esto contribuyo a que aumentara la oferta de productos distintos del cafe para consumo interno. Si no se toman en cuenta las variaciones de las existencias, se estima que la oferta total de todos los productos agricolas basicos distintos del cafe para consumo interno --definido como la

/ Los valores de las exportaciones y la produccion interna se comparan en forma aproximada, usando los tipos de cambio oficiales.

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produccion interna mas las importaciones menos las exportaciones-- aumento en cerca del 5% anual entre 1971 y 1980, 10 que representa un aumento considerable del consumo per capita (aproximadamente 2,7%) 21.

1.6 Durante los 31 anos transcurridos desde el censo de 1951 la poblacion de Colombia ha aumentado a mas del doble, 10 que significa un promedio de aumento del 2,6% anual. Contrariamente a 10 sucedido en el caso de la poblacion urbana, que segun las estimaciones aumento en el 4,4% anual, la poblacion rural aumento a una tasa anual de menos del 0,8% durante ese periodo y su crecimiento se ha desacelerado hasta el punto de practicamente estancarse. Una reciente mision economica del Banco reunio inforllacion segun la cual la tendencia anterior al deterioro de los indices eel mercado de trabajo del pais en conjunto empezo a invertirse desde principios hasta mediados de los anos setenta y este mejoramiento continuo durarte el resto de dicha decada. En particular, se estima que de 1973 a 1978 se !)rodujo un aumento del empleo del orden del 6,2% anual, que queda corrcbor.'ldo por los datos sobre los salarios reales no solo en los centr~s urbar os sino tambiEm en las zonas rurales. El crecimiento economico y la exparsio;l de las exportaciones fueron fuerzas que impulsaron el aumento del mpho y cabe preyer que esta relacion siga influyendo en las tendencias fut\lraS de los indices de los mercados laborales.

B. Elementos y problemas del crecimiento

1.7 Entre 1970 y 1981 un 32% del aumento del valor de la produccion de ct.ltivos provino del cafe y en 10 que respecta a los u1timos tres allOS si se excluyera el cafe la tasa de crecimiento del sector se reduciria a la mjtad Segun las proyecciones actuales del Banco Mundial, la tasa de Bumerlto allUal de la demanda mundial de cafe sera de solo 1,3% durante la decaciB d., 1980. Por 10 tanto, B menos que disminuya la oferta de cafe prove,niente de otras fuentes y se produzca una escasez de este producto, no es probable que 1a demand a de cafe colombiano aumente en gran medida. Ya e)iste un problema de acumu1acion de existencias, pues su nivel actual se acerca al volumen de las exportaciones (Capitulo III E). Pareceria que la diversificacion del cafe, politica que el Gobierno ha estado aplicando durarte los ultimos diez allOS, tendra que acelerarse tanto para mantener el creeimiento global como para alcanzar los objetivos de ingreso en las zonas cafeteras (veanse los parrafos 3.37 a 3.40).

Superficie v rendimientos

1.8 En gran medida, el aumento de la produce ion de cafe del periodo 1970-81 obedecio al aumento de los rendimientos, mientras que en el caso de los demas cultivos aproximadamente el 56% del aumento se debio a la

-- ..--~ .. ----21 La estimacion confiable de la disponibilidad de alimentos para con

sumo esta plagada de problemas relativos a los datos sobre produccion que se declaran y su agrupacion, el momenta en que se efectuan las exportaciones y las importaciones, y 1a medicion de las variaciones de ;,as existencias. En el Plan de Integracion Nacional (Volumen II, pagina 267) se informa que los alimentos disponibles aumentaron en el 4,3':" a:lUal entre 1966 y 1974 Y el 3,5% anual entre 1974 y 1978.

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ampliacion de la superficie y alrededor del 44% al aumento de los rendimientos. En el futuro, el incremento de la produccion

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Incentivos deprecios y politica

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que hasta hace muy poco la estructura de los incentivos a la exportacion favorecia claramente a los productos basicos no agricolas. Ademas, a traves de los aranceles y las cuotas de importacion se protegen los cultivos alimentarios que se pueden importar --como el trigo, soya y maiz-- modificando sus precios relativos frente a las exportaciones, en tanto que las restricciones a la importacion de diversos insumos elevan los costos de produccion.

C. El enfoque necesario

1.13 La agricultura colombiana esta generosamente dotada de tierras y recursos empresariales y tiene una ventaja relativa en la produccion de varios productos. El sector se ha desarrollado rapidamente durante un largo plazo y su evolucion ha sido favorable en relacion con otros sectores de la economia y con la agricultura de otros paises. El crecimiento tambien se difundio ampliamente, pues aumentaron los salarios reales de las zonas rurales y la demanda de productos agricolas se acelero considerablemente. Gracias al mejoramiento del nivel de vida de la poblacion rural despues de una gran emigracion, ha disminuido la presion a favor de una reforma agraria, aunque la distribucion de la tierra sigue siendo muy asimetrica. El renovado enfasis del Gobierno en la agricultura proviene de su percepcion de que el sector tiene un gran potencial en cuanto a desarrollarse mas y contribuir al crecimiento nacional y la estabilidad de precios --una meta que se reitera frecuentemente es la necesidad de contener el costo de los alimentos, que constituyen mas del 40% del indice de precios al consumidor-- y el Gobierno tambien opina que la agricultura responderia vigorosamente ante politicas de precios que Ie fueran favorables.

1.14 Sin embargo, esta quedando de manifiesto que el sector tambien tiene importantes limitaciones en 10 que respecta a su expansion: algunas se relacionan con la debilidad de la demanda externa e interna, otras con las politicas comerciales y de incentivos y otras con consideraciones relativas a la productividad y el progreso tecnico. Las limitaciones constituidas por el alto costo de los insumos, especialmente los fertilizantes, ademas del transporte y el mercadeo, son considerables. Algunos de los factores que contribuyeron considerablemente a la evolucion satisfacto ria del pasado posiblemente sean menos favorables en el futuro. Por ejemplo, segun las proyecciones la demanda mundial de cafe (y de algodon y azucar) colombiano seguira deprimida en el mediano plazo, 10 que pone de manifiesto la necesidad de diversificar la agricultura. Tambien es probable que el aumento de la superficie cultivada resulte relativamente mas costoso en el futuro, 10 que subraya la necesidad de aumentar la productividad.

1.15 Sobre la base del margen de aumento del uso de insumos I!modernos" en el caso de varios productos agropecuarios, se considera que las posibilidades tecnicas de aumentar la produccion de cultivos distintos del cafe son considerables. Sin embargo, el desarrollo rapido tambien depende de la reduccion del costo de transporte, la apertura de nuevos mercados y el aumento de la competitividad de los productos colombianos en el exterior. Las politicas comerciales favorables, fundadas en un tipo de cambio

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valorado correctamente y respaldado por medidas de promoci6n de las exportaciones, serian esenciales. Las posibilidades de mejorar las politicas internas de precios quizas sean mas 1imitadas, aunque de ninguna manera son insignificantes.

1.16 En vista de 10 anterior, en este trabajo se examinan dos tipos de medidas: las que afectan a1 clima de la producci6n a traves del suministro mas eficiente de insumos, transferencia de tecnologia, aumento de 1a eficiencia de la producci6n y otras semejantes (Capitulo II), y las que impLcan incentivos a traves de los precios de los productos y los insumos, asi como las po1iticas comerciales (Capitulo III). Los problemas inst~tucionales se examinan en e1 Capitulo IV. En 1a ultima secci6n se describen los objetivos del Gobierno y la forma en que las politicas que se adopten y las inversiones que se efectuen podrian encuadrarse dentro de e:;tas metas.

1.17 Para asegurarse de que 1a estrategia agricola produzca beneficios econ6micos netos se necesitaria un analisis macroecon6mico de las inve:~siones adiciona1es en este sector en relaci6n con las inversiones en otro sector de la economia y los efectos macroecon6micos de las politicas come::ciales y de precios. Tambien hay que reforzar el conocimiento del propio sector: las fuentes de crecimiento del pasado, la naturaleza de las iimitaciones actuales y los efectos de las politicas. Al final de este trabajo se formulan algunas sugerencias respecto a nuevos estudios en e:;tos campos.

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II. SUMINISTRO DE INSUMOS, INVERSION Y TECNOLOGIA

A. Desarrollo y ordenacion de los recursos hidricos

2.1 Se estima que alrededor de 60.000 ha, que equivalen a un 15% del total de la superficie cultivada, cuentan con alguna clase de riego, drenaje 0 control de las inundacionesj el 80% corresponde al sector privado y el resto al sector publico 12/. El tema del abastecimiento de agua en Colombia se refiere tanto al mejoramiento de los sistemas existentes como al establecimiento de otros por parte de entidades privadas, con 0 sin apoyo del Gobierno, y en algunos casos directamente por parte de organismos publicos. Aunque los sistemas de riego privados, que estan situados en su mayor parte (80%) en el iertil valle del Cauca, generalmente funcionan de manera mas eficiente y tienen un costo mas bajo, la mayoria de los distritos publicos de riego estan subutilizados debido a que el mantenimiento de la infraestructura y el control del agua son deficientes. Ante esto, el Gobierno ha emprendido, con asistencia financiera del Banco, un plan de rehabilitacion por etapas: la primera abarcara ocho distritos --76.000 ha--, la segunda comprendera otros siete y se ha planeado el mejoramiento de otras 17.000 ha en el distrito de Maria La Baja, con financiamiento del BID.

2.2. En 10 que respecta al suministro adicional de riego, es necesario proceder cuidadosamente y limitar la inversion a zonas en que el agua constituye verdaderamente un obstaculo para elevar los rendimientos y obtener dos cultivos anuales. El rendimiento del arroz ya ha alcanzado el nivel mas alto que es razonable esperar. En el caso de otros productos que requieren cultivo en gran escala --sorgo, maiz y soya-- los rendimientos son bajos pero esto se debe principalmente a que los agricultores persisten en sus practicas agricolas tradicionales (es decir, usan poco 0 nada las semillas mejoradas y los productos agroquimicos) y no necesariamente a la falta de agua. En estas circunstancias, seria esencial limitar la inversion de los escasos recursos publicos (del orden de US$4.000/ha segun estimaciones recientes) a los lugares en que se puede demostrar sin lugar a dudas que la falta 0 escasez de agua limita la produccion y es posible obtener altos rendimientos.

2.3 Por otra parte, mediante inversiones publicas en obras agrohidraulicas de control de inundaciones y drenaje se podrian transformar zonas que actualmente son aptas solo para pastoreo extensive en tierras que se puedan destinar a cultivos permanentes. Dicha inversion tambien parece ser efectiva desde el punto de vista del costo, pues generalmente entrana un gasto por hectarea de solo un 25% del necesario para riego. No obstante, existen varios problemas relativos a la recuperacion de los costos de operacion y mantenimiento en los distritos de control de inundaciones y drenaje debido a que todavia no se ha formado una tradicion nacional en 10 que respecta a la operacion de este tipo de distrito. Ademas, existen problemas tecnicos de drenaje en las tierras tropicales bajas y planas, en comparacion con el drenaje de las tierras en climas moderados.

12/ Otras 120.000 ha bajo control del Gobierno son cultivables pero no tienen riego.

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2.4 La inversion en riego se justifica mas faci1mente cuando ya se han efectuado gastos de inversion anteriormente, par ejemp10, en e1 caso del primer proyecto de rehabi1itacion de riego apoyado por e1 Banco. Un problema que requiere especial atencion es e1 del tamano minimo de los distritos. Antiguamente la seleccion de las inversiones publicas quedaban determinadas mas bien por consideraciones politicas que por criterios agricolas 0 de ingenieria y a causa de esto se establecieron distritos tan pequenos que el resultado ha side deseconomias de escala en la operacion y el mantenimiento. La experiencia que se ha tenido con los proyectos parece indicar que la inversion publica en distritos de menos de 10.000 ha quiz~s no se justifique.

2.5 En particular, dos problemas parecen ser unicos en su especie en la evolucion de los nuevos sistemas publicos de riego y drenaje de Colombia y ambos son producto de decisiones tomadas en el pas ado por el Departamento Nacional de Planeaci6n (DNP). El primer problema consiste en que ro se permite ninguna asignacion presupuestaria para la operacion y mantE:nimiento de sistemas mientras estos esten en construccion, aunque el pericdo medio que transcurre entre el comienzo y la terminaci6n de las obras es de cinco a seis anos. El segundo problema consiste en que ciertas cbras de desarrollo que hay que construir en las fincas se consideran de responsabilidad de cada agricultor y este muchas veces no tiene la experiencia ni los medios que se requieren para obtener una cantidad considerabh de credito agricola y asumir totalmente el riesgo.

Recon endilci

2.6 Aunque las posibilidades de aumentar 1a producci6n agricola en nueVbS t~erras habilitadas mediante alguna forma de control del agua son cons'derables en Colombia, gran parte de estas tierras siguen constituyendc unl opci6n m~s costosa que la incorporacion de nuevas tierras de secalO 0 18 intensificaci6n de los cultivos en zonas que ya se estan cultivardo. En los casos en que se justifica un nuevo programa de riego y contlol del agua se necesita un examen cuidadoso de quienes son los beneficitrios y que cargos se podrian cobrar para poder recuperar los costos. Entntanto, las inversiones privadas en riego y obras de drenaje deben segu:r recibiendo apoyo cuando se justifiquen desde e1 punto de vista tecnieo y economico, con credito e incentivos apropiados, y hay que realizar inve~tigaeiones con miras a aumentar la eficieneia del uso del agua medii:nte tecnicas mejores para la nivelacion de tierras y, de manera mas general, e1 uso de alternativas que permiten reducir el costo, tales como el f""ngueo en el caso del cultivo del arroz.

B. Conservacion de los recurs os naturales renovables

2.7 Colombia esta dotada de grandes extensiones de bosques heterogeneos que se han explotado a un ritmo cada vez mas rapido tanto en las tierras bajas tropicales como en las tierras altas frias. Se estima que durar~te los ul timos 20 anos los recurs os forestales se han reducido en 10,5 millones de hectareas, 10 que corresponde a casi el 20% de los aproximadel:iente 55 millones de hectareas de bosques que existian en 1960. La defor"estacion de las zonas montanosas a consecuencia del establecimiento de IDlevos colonos y e1 reemplazo tradicional de la cubierta forestal y otro

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tipo de vegetacion natural por cultivos 0 pastos han creado graves problemas de erosion y conservacion de suelos. Entre las consecuencias de esta erosion se cuentan la mayor frecuencia y gravedad de las inundaciones, el menor flujo de agua para los sistemas de generacion de energia y abastecimiento de agua durante los periodos secos. Se observa una acumulacion creciente de fango en los embalses. La proteccion y acondicionamiento de las cuencas de los rios y la utilizacion y administracion racional de los bosques tropicales de maderas duras son criticas para preservar los abundantes recursos de Colombia en materia de tierra y agua y asegurar un abastecimiento continuo de madera para los mercados interno y de exportacion.

2.8 El Gobierno tiene conciencia de todo esto desde hace muchos anos. En 1969 creo el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente CINDERENA) que posteriormente establecio un codigo de recursos naturales en el cual se enumeran las recomendaciones y normas necesarias para administrar adecuadamente los recursos del pais. Sin embargo, la tarea es enorme y los esfuerzos del INDERENA se han visto obstaculizados por la escasez de fondos y de personal capacitado. Sin embargo, se estan tomando medidas iniciales tales como la identificacion de regiones fundamentales para programas de conservacion y reforestacion en las zonas de influencia de los proyectos hidroelectricos y la ejecucion del Proyecto Piloto de Ordenacion de la Cuenca del Alto Magdalena, apoyado por el Banco.

Recomendaciones

2.9 Hay que crear una mayor capacidad de ejecucion de programas y es evidente que para esto se necesitara que el publico tome mayor conciencia de los problemas. Se debe reforzar la capacidad del INDERENA en cuanto a poner en practica politicas y preparar proyectos, para asegurar la coherencia a largo plazo en 10 que respect a a la conservacion de recursos naturales renovables. En particular:

hay que acelerar los programas de educacion en conservacion;

se necesita un programa de investigacion y estudios basicos en campos criticos que permitan al INDERENA evaluar politicas y proyectos cuyo financiamiento quizas tenga que provenir del exterior.

2.10 El metoda ad-hoc que se ha empleado para el desarrollo forestal debe ser reemplazado por una politica mas sistematica. En particular:

la ecucion de proyectos piloto, tales como el Proyecto Piloto de Ordenacion de la Cuenca del Alto Magdalena, y el seguimiento de los proyectos de gran escala deben situarse dentro del marco de un programa nacional de desarrollo forestal y de recursos naturales;

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los componentes forestales de diversos proyectos de desarrollo agricola, aunque sean de pequena magnitud, deben orientarse hacia problemas tales como la forma de cortar los arboles, utilizar y ordenar correctamente los bosques tropicales humedos de Colombia, de disefiar y administrar proyectos de "colonizacion forestal", y de preparar y administrar proyectos de ordenacion de cuencas de gran escala;

hay que acelerar las actividades de reforestacion de pequena escala y bajo costo, especialmente dentro de proyectos de desarrollo rural y colonizacion tales Como el Programa de Desarrollo Rural Integrado y el de Caqueta;

tambien hay que investigar y promover, cuando sea factible, las posibilidades de efectuar una reforestacion industrial en gran escala, y

la colonizacion espontanea debe ser guiada por proyectos de clasificacion de sue los y la formulacion de proyectos de colonizacion forestal (por oposicion a la colonizacion tradicional, que se basa solo en la agricultura y muchas veces no es adecuada en las zonas tropicales humedas).

habria que formular un programa de investigacion semejante al Plan Nacional de Investigacion Agropecuaria (PLANIA, parrafo 2.16) basandose en el Plan Nacional de Investigacion Forestal (PLANIF) y ejecutarlo con asistencia externa, si es necesario. Entretanto, hay que concentrarse totalmente en los proyectos que ya estan en marcha.

C. Fertilizantes

2.11 Las dos terceras partes del consumo de fertilizantes corresponden .!1l cafe, papas y arroz. En el caso de los cuI tivos restantes, la inte:lsidad del uso de fertilizantes en Colombia sigue siendo semejante 0 inferior a los niveles medios de America Latina, 10 que significa que hay un m.:lrgen considerable para incrementar el uso de este insumo 13/. La inte:'lsificacion de la aplicacion de fertilizantes es particularmente efectiva desde el punto de vista de los costos en el caso de los agricultores de p,:~quena escala que practican la agricultura de subsistencia y plantan cult:_vos tales como maiz, frijoles y yuca. En cuanto a cultivos como el de 1.:1 papa, se podrian obtener beneficios netos si los fertilizantes se usar,'Ill de manera mas equilibrada. Por ej emplo , se estima que en el caso

13/ Las comparaciones precisas son dificiles. Algunos calculos aproximados basados en datos de la FAG parecen indicar que hay un margen considerable para elevar el nivel del uso de fertilizantes en Colombia.

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de esos cultivos el uso de fertilizantes dista mucho de los niveles tecnicamente optimos porque las formulas generalizadas que se venden en el comercio no siempre son apropiadas para la gran variedad de condiciones ecoclimaticas que existen en Colombia 0 porque los servicios de extension no son adecuados. Si aumentara el uso del analisis foliar, se efectuaran estimaciones mas precisas de las necesidades de fertilizantes y se difundiera esta informacion mediante los servicios de extension se podria incrementar la efectividad del uso de este insumo desde el punto de vista del costo.

2.12 Ademas, se ha producido un uso suboptimo de este insumo desde el punto de vista economico debido al alto precio de los fertilizantes al nivel de las fincas, que asciende al doble 0 incluso al triple de los precios del mercado mundial. Como se indicara mas adelante, estos precios se deben en parte a los impuestos y aranceles (inclusive cargos portuarios), que constituyen alrededor del 15% y 30% del precio cobrado a los agricultores. La importacion de fertilizantes y las politicas de precios han side vigiladas y controladas por el Estado, cuya intervencion muchas veces se ha debido a presiones de un grupo u otro. Sin embargo, nunca se ha aplicado una politica concertada y deliberada, en la cual se expresen claramente objetivos y definiciones de los niveles convenientes de subvenciones e impuestos cuyo costa deba distribuirse entre las diferentes partes interesadas, por ejemplo, la industria, los productores agricolas, Puertos de Colombia (COLPUERTOS), los camioneros y los distribuidores. Se necesita urgentemente una politica de ese tipo, posiblemente respaldada por un grupo encargado de formular las politicas sobre fertilizantes 0 por algun mecanismo de coordinacion (vease el Capitulo III C).

D. Investigacion y extension

2.13 En general, es posible que la investigacion basica realizada en el pasado haya side suficiente. Por ejemplo, en muchos casos --excepto el de unos pocos cultivos como el sorgo y el algodon-- gracias a los esfuerzos coordinados de los especialistas en genetica y patologia de plantas la investigacion ha producido resultados que han permitido aumentar el rendimiento genetico potencial asegurando al mismo tiempo la resistencia a las enfermedades. Segun datos sobre los rendimientos de los cultivos, el impacto de la investigacion y extension agronomica ha variado considerablemente entre los cultivos y, en promedio, ha empeorado durante los ultimos diez anos. El progreso ha quedado particularmente a la zaga en el caso de las practicas de cultivo referentes a la adaptacion a las condiciones ecologicas y socioeconomicas de determinados lugares. Esto ha side especialmente cierto durante los ultimos cinco anos en el caso de muchos productos --como la soya, el trigo, el maiz y el algodon-- que tambien afrontaban una disminucion de los precios en los mercados mundiales. Es urgente mejorar las practicas de cultivo tales como momenta en que se planta, preparacion de la tierra, uso de agua y fertilizantes y control de pestes, a fin de reestablecer la rentabilidad y competitividad de los cultivos en los mercados internos y de exportacion.

2.14 Una de las razones del deterioro de la generacion de nuevas tecnicas he side la disminucion del financiamiento del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), unida al recargo progresivo del Instituto con funciones regulatorias y de vigilancia que no guardan relacion, y a veces estan

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en conflicto, con sus objetivos de investigacion y extension. En parte debido a esto, varios cientificos destacados han dejado el Instituto y esto ha repercutido en la calidad de las investigaciones del ICA. La creacion de institutos privados de investigacion de cultivos de exportacion, cana de azucar, cafe y bananas ha constituido una alternativa aceptable, pero dado que la investigacion basica es en general para el "bien pubHco" , queda por ver si la iniciativa privada bastara y, en todo caso, no todos los cultivos (especialmente los alimentarios) se prestan para este tipo de metodo.

2.15 La extension tambien ha sufrido las consecuencias de la fragmentaci(n y falta de orientacion de politica del ICA. Hay unos 2.000 extension:.stas privados y numerosas instituciones publicas 0 semipublicas encalgadas, entre otras cosas, de la extension, y las actividades de estas a veres parecen superponerse geografica y funcionalmente. Los resultados de les distintos servicios de extension de Colombia son mixtos y deben ser evaltados.

Recor endaci. ones

2.16 El Gobierno debe confirmar el hecho de que da prioridad al fortale

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2.18 Ya se han tornado algunas medidas de seguimiento de 10 anterior para supervisar el esfuerzo de rehabilitacion y definir los objetivos y politicas de la investigacion. En particular, el ICA, con la asistencia del Departamento Nacional de Planeacion, ha preparado un proyecto inicial de investigacion apto para financiamiento externo.

E. Mercadeo

2.19 rSi bien las actividades agricolas han representado una proporclon decreciente del producto interne bruto (parrafo 1.4), las actividades de mercadeo de alimentos han constituido un porcentaje creciente del PIB (que segun las estimaciones paso del 15,8% en 1950-59 al 17,1% en el periodo 1976-78). Al igual que en otros paises, la creciente proporcion de los servicios de mercadeo ha estado relacionada con altas tasas de aumento de la poblacion urbana, el aumento del ingreso per capita, el cambio de estructura del consumo y el aumento de los costos de comercializacion 15/.

2.20 El sistema de mercadeo de los a1imentos perecederos tradicionalmente se ha caracterizado por un gran numero de compradores rurales, que adquieren pequenas cantidades en fincas dispersas 0 en mercados rurales periodicos y venden a intermediarios regionales que, a su vez, venden a compradores de las ciudades grandes. Los productos se distribuyen a1 consumidor a traves de una red de comerciantes mayoristas y minoristas. La proporcion del precio final a1 consumidor que perciben los agricultores es relativamente baja (15% a 40%) y las perdidas fisicas son elevadas (hasta 30% en el caso de algunos productos) 16/.

2.21 Por otra parte, el mercadeo de los cerea1es y las semi1las oleaginosas se efectua por conductos mas especializados y de mayor vo1umen y frecuentemente los agricultores comerciales (especialmente los que culti van sorgo, maiz, soya y algodon) venden directamente a los elaboradores industriales. El precio de sustentacion garantizado del programa del Instituto de Mercadeo Agropecuario CIDEMA) frecuentemente establece precios minimos para los productores en pequena esca1a. Las importaciones, que estan controladas por e1 IDEMA, afectan a los precios a1 consumidor y a1 productor. Se espera que el IDEMA autofinancie esta funcion y, por 10 tanto, el Instituto ha seguido la po1itica bastante prudente de fijar los precios garantizados a un nivel algo inferior al previsto para los precios de mercado y ha comprado solamente las cantidades que puede financiar con sus recursos. Aparentemente, esta funcion limitada del programa ha side util para los productores de bajo ingreso. El IDEMA tambien ha desempenado un papel limitado en 10 que respecta a la estabilizacion de los precios y posiblemente esto este en consonancia con 1a necesidad de mantener variaciones de precios estacionales parciales a fin de ofrecer incentivos a los agricultores e intermediarios para que almacenen sus productos.

Silva, A. y R. Albornoz, !lEI Comercio de Alimentos en Colombia", Revista de Planeacion y Desarrollo, enero-abril de 1979, pag. 40.

16/ Ibid, pag. 49.

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2.22 Tambien participan en la venta al por mayor y al por menor numerosas empresas de escala relativamente pequena. Se estima que el margen de diferencia entre la venta al por mayor y al por menor fluctua entre el 28% y el 36%, en comparacion con el 24% en los Es~ados Unidos y Europa Occidental 17/, a pesar de que el costo de la mano de obra, importante componente de la distribucion de alimentos, es considerablemente inferior en Colombia. (Para hacer una comparacion mejor habria que descomponer la diferencia del costo del transporte en sus factores.) Tambien se ha demostrado que, como consecuencia, los consumidores de ingresos bajos pagan precios considerablemente mas altos que los consumidores de ingresos medianos y altos, aunque la creacion de empleo, especialmente entre las muje'-es, relacionado con la venta en muy pequena escala en el caso de los prim,~ros tambien se debe tener presente 18/. Se ha encontrado que se producen grandes perdidas fisicas de los productos. Estos facto res indican que hay posibilidades de mejorar el mercadeo.

Recomendaciones

2.23 Una mision reciente del Banco ha identificado algunas medidas tend:centes a dar mayor eficiencia al mercadeo. Se ha propuesto como objetivo basico el establecimiento de asociaciones de participantes en diversas ,:~tapas del mercadeo a fin de mejorar la informacion y la eficiencia glob:!.l de 1.a cadena de la comercializacion. Las medidas de apoyo comprenden: a) desarrollo institucional; b) desarrollo de recursos humanos; c) proyectos piloto y d) credito para mercadeo. Estos asuntos se examinan en un informe separado sobre comercializacion agricola, que se puede obtener a solicitud. La Federacion Nacional de Cafeteros de Colombia (FEDERACAFE esta preparando un proyecto de diversificacion y mercadeo agricola que heria adecuado para financiamiento externo.

F. Credito agricola

2.24 Durante el periodo 1970-80 el credito agricola se expandio de mane::'a irregular, y el aumento medio anual de los prestamos pendientes fue de 1~. en terminos reales, como se indica en el Cuadro 4 (vease tambien el Cuad::'o XI); esta proporcion es muy inferior a la tasa de aumento del producto sec~orial correspondiente al mismo periodo (4,6%), 10 que demuestra una disminucion del financiamiento por unidad de produceion 19/. En 10 que ::'especta al credito institucional, el Fondo de Financiamiento Agropecuar:i.o (FFAP) ha cobrado mayor importancia como fuente de fondos en comparaci(:m con otras fuentes tradicionales, tales como la Caja de Credito Agropecuario, Industrial y Minero (CAJA), el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y los bancos comerciales. Por ejemplo, entre 1970 y 1980 la cartera pendiente del INCORA disminuyo casi 40% en terminos realt!s.

]Jj pag. 47.

18/ Ministerio de Agricultura, Mercadeo Agropecuario: Diagnostico, Bogota, 1976, pag. 106.

19/ En un ana1isis mas riguroso se tomarian en cuenta los diversos plazos de vencimiento de los prestamos de la cartera.

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Cuadro 4: AUMENTO DEL VALOR AGREGADO AGRICOLA Y PRESTAMOS AGROPECUARIOS PENDIENTES, 1970-80 ~/

(porcentaje anual en terminos reales)

Valor agregado Cartera de prestamos agricola agropecuarios

1970-75 5,17 -0,26 1975-80 4,13 2,34 1970-80 4,65 1,03

~/ A fin de ano.

Fuentes: Banco de la Republica y Revista Nacional de Agricultura, Bogota, noviembre de 1981.

Tipos de interes

2.25 Los tipos de interes fluctuan entre un 12% y un 36% en terminos nominales, segun las instituciones de que se trate y la clase de linea de credito. Las tasas efectivas son algo mas altas, pues los intereses genera1mente se cobran trimestralmente por anticipado: en 1982 las tasas cobradas por el FFAP a los agricultores de mediana y gran escala para 1a mayoria de las actividades agropecuarias fueron del 24%; las tasas de interes de la CAJA sobre e1 credito concedido con sus propios recursos para fines semejantes se situaron entre el 21% y el 28% en e1 caso de los pequenos agricultores y en el 30% en el de los grandes agricultores; en comparacion, las tasas de interes cobradas por los bancos comercia1es por prestamos concedidos con sus propios recursos variaron entre e1 40% y el 46%. En 1981 las tasas de interes minimas devengadas por los depositos de ahorro fueron del 21% y 27% en el caso de los depositos a p1azo en la CAJA, la rentabilidad de los efectos comercia1es fue del 32% a 36% y a1 final del ano la inflacion ascendia a a1rededor del 27%.

2.26 La mayor parte de los creditos agropecuarios siguen estando subvencionados y sus tasas de interes son 1evemente negativas en terminos reales y muy inferiores a1 costa medio de los emprestitos. En el caso de la CAJA, la diferencia entre e1 costa medio de sus propios recursos y la tasa de interes de los prestamos principales (es decir, a los pequenos agricultores) que otorga es insuficiente. Ademas, las tasas de interes que el FFAP cobra por sus fondos a los medianos y grandes agricultores en algunos casos son inferiores a las que cobra la CAJA a los pequenos agri cultores.

2.27 Dadas las tasas de inflacion actuales, las tasas de interes nominales Cincluso dejando margen para tasas efectivas algo mas altas) tendrian que aumentarse, pero debido a la estructura compleja y entrecruzada de las tasas que se cobran y las que se pagan sobre los depositos no se puede cambiar el sistema actual de la noche a la manana. Por ejemplo,

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a la CAJA Ie resultaria dificil elevar las tasas que cobra a los pequeiios agricultores cuando estas, en algunos casos, ya son superiores a las tasas que cobra el FFAP a los agricultores de mayor escala. Por 10 tanto, en este caso los ajustes tendrian que comenzar con un aumento de las tasas que cobra e1 FFAP a sus beneficiarios 20/. Acercar las tasas de interes del FFAP a las de mercado significaria, de hecho, reducir 10 que actualmente constituye la principal sUbvencion a la agricultura colombiana, que en geI;eral beneficia a un numero muy reducido de grandes agricultores 21/.

Agriclltores pequenos en relaci6n a agricultores grandes

2.28 Aun con tasas de interes subvencionadas, la demanda de credito de los agricu1tores medianos y pequenos ha disminuido en los ultimos dos 0 tres "iios, como 10 demuestra e1 saldo de fondos no comprometidos del FFAP a fin de ano 22/. La debilidad de la demanda explica en parte el lento aumento de la cartera de prestamos agricolas en comparacion con el crecimientc global del sector. La disminucion reciente de la demand a es una senal del malestar que existe entre los agricultores comerciales de mediar;a y pequena escala --concretamente la clientela de 7.000 agricultores dpl FFAP-- y su interes cada vez menor en las inversiones agricolas. Por otra parte, no se puede hacer una generalizacion acerca del problema de la demanda, pues hay pocas senales de que la demanda de credito por parte de los pequenos agricultores sea insuficiente. Sin embargo, el cambio dE enfasis hacia el FFAP significa que la oferta de credito se ha orienlado cada vez mas hacia los agricultores medianos y grandes, 10 que resu11a parad6jico si se considera que durante los ultimos cinco 0 seis anos ,parentemente se ha dado la mayor importancia a los programas de pequeia escala, como el programa de desarrollo rural integrado.

2.29 El ciesplazamiento relativo de la oferta de credito a favor de los alricaltores de mayor esca1a se debe por 10 menos en parte al rapido deter:, oro financiero de las dos principales fuentes de credito institucional a:! sector de los agricultores pequeiios, es decir, la CAJA y el INCORA (veasl mas adelante). El deterioro de la evoluci6n de este ultimo puede atribl irse en gran parte, al igual que en numerosos otros paises en desarroll(, a politicas crediticias mal fundadas que han menoscabado progresivamen1e los recursos financieros no renovables 0 dificiles de renovar que se hal usado para conceder credito a tasas subvencionadas. Los fondos

20/ Fn realidad, esta ha sido la politica del FFAP en el pasado, pero labria que acelerarla.

21/ fi se redujera la tasa de esta subvenci6n el FFAP tambien podria ele'ar las tasas y margenes de redescuento y probablemente aumentar su generacion de fondos mediante el endeudamiento directo en vez de recurrir a1 sistema bancario financiero.

22/ En cambio, en anos anteriores la asignaci6n anual de credito subvencionado se agotaba muy rapidamente.

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para creditos del programa de desarrollo rural integrado provenientes de fuentes externas --Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA)-- han constituido un paliativo pero no han alterado el caracter fundamental del problema; estos fondos han llegado solo a ciertos subgrupos de agricultores y los demas han quedado sin atender 0 peor atendidos que antes. Existe el peligro de que el segundo proyecto de desarrollo rural integrado, al concentrarse en beneficiarios nuevos, deje de lade a los beneficiarios del primero. Asimismo, en el caso del INCORA, pese a que en virtud de ciertos proyectos (como el de Caqueta, financiado por el BIRF) el Instituto sigue contando con credito, el credito total disponible para los beneficiarios del Instituto ha disminuido en terminos reales. Estos resultados no son satisfactorios, pues se estima que muy pocos de los beneficiarios antiguos (del proyecto de desarrollo rural integrado 0 del INCORA) han logrado una situacion economica que les permita prescindir de estos programas.

2.30 Caja Agraria. La situacion de la CAJA se resumio en un memorando al Ministerio de Hacienda de fecha 21 de noviembre de 1980, que se enVlO a raiz de una mision del Banco en agosto de 1980 que evaluo la situacion financiera de la institucion. Varias misiones de seguimiento relacionadas con los proyectos de desarrollo rural integrado respecto de los cuales la CAJA es el organismo de ejecucion del componente credito indican que la situacion ha variado muy poco con respecto a la evaluacion de 1980. Las perdidas acumuladas por la CAJA al 31 de diciembre de 1980 totalizaban $Col 4.622 millones, que representan el 84% del total de su capital pagado. La razon entre los intereses y comisiones pagadas mas los costos de personal, por una parte, y los intereses devengados, por la otra, aumento de 107% en 1979 a 113% en 1980, 10 que --como se indico en el memorando mencionado-- sefiala dos importantes factores de la debilidad econ6mica de la CAJA: "i) c'omo resultado de las decisiones sobre politicas y de indole politica, la CAJA ha mantenido un nivel de servicios y cober~ura que no guarda proporcion ni con sus recursos ni con su capacidad financiera y ii) la inhabilidad de la CAJA para controlar su nlimero de empleados, unida al hecho de que el sindicato del personal es fuerte, ha resultado en el pago de sue1dos que, en promedio, ascienden a la mitad del ingreso de la CAJA".

2.31 INCORA. La situaci6n del INCORA y los puntos de vista del Banco al respecto han sido objeto de numerosos memorandos internos y de un intercambio de cartas entre el Gobierno y el Banco. En 1974 el Gobierno comenzo a insistir en el desarrollo rural integrado, dando como argumento su efectividad; la prioridad que habia asignado el Gobierno Central a la reforma agraria desapareci6 y el apoyo al INCORA disminuyo sostenidamente. Sin embargo, la institucion sigui6 recibiendo el fuerte apoyo de sus beneficiarios y de las comunidades locales, debido a sus actividades de desarrollo rural. Bien podria ser que las dos ultimas administraciones consideren que al mantener el INCORA en funcionamiento y limitar el alcance de sus actividades se ha logrado el equilibrio. Sin embargo, debido a la orientaci6n cada vez mas politica de la institucion y a la administracion debil de los proyectos, especialmente en 10 que respecta a las finanzas y

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la contabilidad, se torno aun mas dificil aplicar princlplos financieros y empresariales estrictos y los esfuerzos del Banco por resolver los problemas financieros no han tenido exito. La escasa recuperacion del credito, junto con la disminucion de las asignaciones presupuestarias del Gobierno, contribuyo a la considerable reduccion (en terminos reales) de los prestamos del INCORA, que en 1980 ascendieron a no mas del 3% del total de creditos agricolas.

2.32 La redefinicion del mandato del INCORA seria una prioridad de la nuevc administracion. En el pasado el INCORA fue despojado de la responsabilidad tecnica en 10 que respecta al riego y el drenaje. Su papel en el ot.orgamiento de credito esta disminuyendo y su trayectoria en 10 que se refie,re a la administracion y recuperacion de prestamos es peor que la de la Ct,JA, sin contar el hecho de que el INCORA no es un banco y, por consiguieTlte, no puede movilizar ahorro. El programa del INCORA de otorgamiento de titulos de propiedad sobre la tierra no justifica por si solo la existencia de una organizacion

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la decada de 1960 pero en terminos reales solo comenzaron a aumentar considerablemente con la expansion del empleo que se produjo en los aDos setenta. Debido al cambio de metodo de los estudios entre 1971 y 1976 es posible que se haya exagerado hasta cierto punto el aumento verdadero, pero se estima que los salarios agricolas reales aumentaron en alrededor del 23% entre 1970 y 1976 Y en el 22% entre 1976 y 1980. En consonancia con 1a reciente desaceleracion del crecimiento del sector, segun se ha informado en 1981 se produjo una pequefia disminucion de los salarios reales. En los afios setenta, el rapido y creciente empleo urbano ofrecia oportunidades de trabajo a los inmigrantes de las zonas rurales y al mismo tiempo se desarrollaban ciertas zonas agricolas --tales como las regiones cafeteras, con la plantacion de la nueva variedad caturra--, 10 que requeria una gran cantidad de mano de obra; ademas, las zonas algodoneras competian por la mano de obra con las plantaciones clandestinas de cultivos para produccion de drogas ilicitas. El rapido aumento de las exportaciones tuvo un gran impacto saludable en la demanda de mano de obra y los salarios rurales. Estos factores condujeron a una escasez estacional y regional de trabajadores que, en algunos casos, dio por resultado un aumento de la mecanizacion (por ejemplo, e1 uso de cosechadoras en las zonas algodoneras).

2.35 Una mayor demanda de mano de obra agricola y un aumento mas 1ento de 1a oferta constituyeron gran parte de la base del aumento de los salarios reales estimado --como promedio de las regiones calurosas y frias del pais-- para los ultimos cinco anos de la decada de 1970. La mision economica calculo que 1a tasa de aumento de la productividad de la mano de obra agricola (valor agregado por trabajador) durante el periodo 1974-79 fue de aproximadamente 3,7% anual. A partir de 1973 tambien empezaron a subir los salarios minimos reales. Los aumentos de los salarios agricolas reales de la decada de 1970 beneficiaron directa 0 indirectamente a la mayor parte de la comunidad rural, que comprende los sectores mas pobres de 1a pob1aci6n co1ombiana. Segun algunos ca1cu10s basados en informaci6n del DANE, dado que e1 crecimiento agricola y global se ha desacelerado desde 1978 es probable que los salarios reales se hayan estancado. Las perspectivas de los cultivos de uso intensivo de mano de obra, como el cafe y el algodon, y de otras posibilidades de desarrollo dentro y fuera del sector agropecuario afectaran a la situacion futura de la demanda de mano de obra agricola. Las probables tendencias futuras del mercado de trabajo, a la luz de un analisis de la experiencia y los acontecimientos que han ocurrido en Colombia recientemente, constituirian un importante campo de investigaci6n.

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III. COMPETITIVIDAD E INCENTIVOS

A. Consideraciones generales

3.1 Es necesario complementar la descripcion de los esfuerzos por aumencar la eficiencia de la producci6n y los rendimientos con consideraciones sobre la demanda. Hasta cierto punto, cabe esperar que la produccion adicional satisfaga la demanda adicional, proyectada sobre la base del c"ecimiento de la poblacion y del ingreso en el pais y en el exterior. Segun una proyecci6n aproximada del orden de magnitud del aumento anual de las exportaciones de los principales productos basicos colombianos distintos del cafe, dicho aumento sera de alrededor del 3% durante el resto de esta decada, al tipo de cambio real en vigor. Tambien es posible hacer una p~oyecci6n segun la cual en la demanda interna se produciria un incremento semejante, como minimo, sobre la base de un aumento del 4% al 5% del ingreso total durante el mismo periodo. Ademas, una cierta parte del almer:to del producto puede ser absorbido por la demanda "contenida" que pledE, esta~ implicita en el aumento de los terminos de intercambio de los p coductos basicos agricolas durante los ul timos diez auos, como se indicl ell e1 Cuadro 5 (vease tambien el Cuadro VIII). Finalmente, los tipos de po itica examinados anteriormente que tienen por objeto aumentar la eficipncia de la produccion y los rendimientos de los insumos pueden condu:ir a cierta disminucion de los precios reales de los productos agricolas, If cual daria un nuevo impulso a la demanda. En particular, el mejor3.miento del sistema de mercadeo y distribucion mencionado en el Capitulo II constituiria una importante fuente de equilibrio en 10 que respecta a . a oferta y la demanda global en la agricultura.

3.2 Pese a los factores antes mencionados, la demanda global constituye, y puede seguir constituyendo, un importante obstaculo que se opone al crecimiento rapido. En particular, para contrarrestar la reduccion de la denanca de cafe, la demanda de productos distintos del cafe tendria que aumer tar a 'lU ritmo mas rapido que el que se indica en el parrafo 3.1. Paranantener un aumento anua1 de la producci6n agricola considerablemente superior a1 3% anual habra que establecer incentivos a la producci6n mayores ~I.le los actuales. El primer medio, y el mas esencial, de lograr un aumerto de la demanda consistiria en sacar la economia de su estado actual para que se produjera un crecimiento global considerable. En el pr6ximo infolme econ6mico se examinara una serie de medidas, tales como el aumento de les actividades de construccion, que pueden contribuir a dar impulso a la economia. Las actividades de desarrollo agricola y rural tambien pueden c:ontribuir en gran medida: las pequeuas obras de riego y drenaje --examinadas en el Capitulo II-- constituyen ejemplos de actividades de cons truce ion rural con posibilidades de surtir un efecto rapido en el ingrE!so y la demanda. Otras politicas de "insumos lt descritas en dicho capitulo tambien pueden impulsar la demanda indirectamente, a traves de su efecto saludable en e1 crecimiento economico. En general, cabe esperar que el desembolso rapido de prestamos externos existentes para inversion productiva y desarrollo rural contribuya no solo a incrementar la oferta globe'l a largo plazo sino tambien a estimular la demanda global en el cort( p11zc. En el Capitulo V se examinaran con mayores detalles opciones en mlter~a de inversiones futuras.

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Cuadro TERMINOS DE INTERCAMBIO AGRICOLAS (1970=100)

Estimacion Ereliminar 1965 1970 1975 1980 1981

Deflactor de Erecios de las cuentas nacionales ~

Agricultura Sector no agricola Terminos de

intercambio

64,3 60,6

106,1

100,0 100,0

100,0

257,0 228,8

112,2

719,3 682,6

105,4

861,0 850,7

101,2

Indice de Erecios al Eor mayor jb

Agricultura Sector no agricola Terminos de

intercambio

68,3 61,6

110,9

100,0 100,0

100,0

333,4 262,9

126,8

1.101,4 761,4

144,7

1. 357,2 955,0

142,1

~ A precios de mercado.LE A partir de 1970, el indice de precios al por mayor no agricolas com

prende las variaciones de los precios de los bienes elaborados.

Fuente: Banco de la Republica.

3.3 Ademas de las medidas directas destinadas a estimular el crecimiento, se puede influir en la competitividad de la produccion agricola mediante politicas de precios y politicas comerciales. En el caso de los productos colombianos, se puede influir en la demanda externa mediante una modificacion del tipo de cambio y las politicas comerciales; con politicas favorables, el crecimiento de las exportaciones distintas del cafe podria alcanzar mas del minimo del 3% previsto en el parrafo 3.1. La rentabilidad de la produccion agricola tambien se ve afectada por los precios de los productos y de los insumos y, segun las circunstancias, hay que encontrar un equilibrio entre influir en los precios de los productos y en los precios de los insumos como un medio de aumentar la competitividad de la agricultura, segun se indicara mas adelante.

3.4 En primer lugar conviene senalar las caracteristicas generales de amplios grupos de productos en Colombia. La intervencion en los precios de los insumos afecta a todos los cUltivos, segun la medida en que estos se usen. En cambio, las politicas de precios dirigidas a la produccion y las politicas comerciales quedan determinadas en su mayor parte por el mercado y difieren sistematicamente entre los distintos grupos de

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productos. 5e pueden distinguir cuatro grupos de productos basicos. El primer grupo consiste en cultivos alimentarios no perecederos --como el maiz, trigo y frijoles, asi como las semillas oleaginosas-- que se producen predominantemente para el mercado interno y a veces se suplementan con importaciones (en especial de trigo y cebada). Los precios de estos cultivos no sufren grandes variacion