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ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO
ESCOLA SUPERIOR DE GESTO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA
Credenciamento MEC Portaria n 1965/06
CURSO DE ESPECIALIZAO EM GESTO PBLICA E CONTROLE EXTERNO
O CONTROLE INTERNO NO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
IONE MARIA CARVALHO DOS SANTOS
PORTO ALEGRE 2008
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RESUMO
O presente estudo aborda os preceitos legais do controle interno
no mbito municipal, mais especificamente no Poder Legislativo. O
ponto fulcral a tendncia, observada no mbito do Estado do Rio
Grande do Sul, de algumas Cmaras Municipais institurem seu prprio
setor, sistema ou coordenao de controle interno. Essa resistncia em
funo da negativa de submisso ao Poder Executivo, por entenderem que
no devem se submeter fiscalizao daquele. Faz-se uma fundamentao
legal, trazendo os princpios constitucionais e
infraconstitucionais, o entendimento do TCE-RS e de outros
Tribunais, acerca da matria, bem como o resultado de pesquisa
efetuada entre alguns municpios gachos.
Palavras-chave: Cmaras Municipais. Funes. Controle interno.
Responsabilidade do Poder Executivo.
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ABSTRACT
The current study addresses the legal requirements of internal
control in the municipal extent, more especially in the
Legislative. The central point is the tendency, observed in the
state of Rio Grande do Sul, of some municipal council constitute
its own sector, system or coordination of internal control. This
resistance is because of the denial of submission to the Executive,
for understanding that it should not be subject to that
surveillance. A legal recital becomes bringing the constitutional
and infraconstitutional benefits, the agreement of the TCE-RS and
other Courts, concerning the substance, as well as the result of
research accomplished among some "gachas" cities.
Key-words: Municipal Council. Functions. Internal Control.
Executive power. Responsibility.
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SUMRIO
INTRODUO
............................................................................................................9
1 REFERENCIAL
TERICO.....................................................................................13
1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS
SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO
PBLICA............................13
1.1.1 Constituio Federal de 1988
.........................................................................13
1.1.2 Lei Federal n
4.320/64...................................................................................13
1.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal
......................................................................14
2 AS DEFINIES E PERSPECTIVAS DE
CONTROLE.................................16
2.1 A PERSPECTIVA JURDICA: NFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO...18
2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE
..............................................................19
2.3 CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
..................20
3 O CONTROLE
INTERNO...............................................................................21
3.1 AS CMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNES
.................24 3.1.1 Consideraes iniciais
....................................................................................24
3.1.2 A funo de controle exercida pelas Cmaras
Municipais..............................26
4 METODOLOGIA
....................................................................................................29
5 ANLISE DOS
DADOS.........................................................................................31
5.1 CONSIDERAES INICIAIS
.........................................................................31
5.2 O ENTENDIMENTO DO
TCE-RS...................................................................31
5.3 OS ENTENDIMENTOS DAS CMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS ........38
5.4 ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS
........................42
CONSIDERAES FINAIS
......................................................................................44
REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS.........................................................................47
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INTRODUO
O mundo est vivenciando uma crise generalizada de honestidade, h
corrupo em todos os setores. A sociedade clama por mais rigorismo
nos controles dos gastos pblicos, a imprensa, tanto falada como
escrita, est repleta de notcias sobre corrupo e desvio de verbas,
nos convocando a fazer uma reflexo sobre os graves problemas
enfrentados e os meios para coibir ou minimizar esse caos.
O crescimento do Estado, aliado s reformas administrativas e aos
efeitos da globalizao, que, sem dvida, trouxeram inmeros benefcios
na rea do avano tecnolgico, mas, por outro lado, criou necessidade
de implantar formas mais eficiente de controle, uma vez que
massificaram a informao, tornando-a acessvel quase todas as camadas
sociais, devido ao baixo custo da tecnologia.
O quadro atual das organizaes evidencia uma nfase na modernizao
dos modelos de gesto das instituies pblicas, caracterizada pela
quebra de paradigmas tradicionais de como administrar. Sobre estes
aspectos surge a necessidade de avaliar a gesto dos rgos e
entidades pblicas, papel a ser desempenhado sob a tica da Auditoria
de Gesto.
Essa nova realidade, com mudanas e avanos tecnolgicos, tem
conduzido os rgos de fiscalizao a pensar num aprimoramento na forma
de auditar, buscando, talvez, um controle por resultados, por meio
de indicadores de desempenho, isto , buscar o accountability, ou
seja, o direito que cada cidado tem de saber o desempenho de seus
governantes e a obrigao destes de prestar contas de suas aes.
Os Tribunais de Contas em muito tm contribudo nesse mister,
apesar de sofrerem crticas quanto efetiva aplicao de suas decises e
de que suas auditorias esto calcadas nos padres tradicionais de
controle, restritos verificao do cumprimento dos princpios
constitucionais, especialmente da legalidade da despesa pblica.
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J a Constituio Federal de 1988, no caput do art. 70, determina
as regras de fiscalizao, em seu pargrafo nico, estabelece a
obrigatoriedade da prestao de contas por parte dos administradores
dos recursos pblicos. Portanto, j na Carta Magna fica evidente que
a obrigao de prestar contas inerente aos processos de gastos
pblicos do Pas.
A Constituio estabeleceu a implantao do Sistema de Controle
Interno nos Poderes, do qual destacamos como principal finalidade,
dentre outras: comprovar a legalidade e avaliar os resultados
quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria, financeira e
patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como a
aplicao de recursos por entidades de direito privado.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 101/2000, trouxe uma srie
de inovaes aos gestores pblicos, no que tange transparncia, criando
um novo marco nas administraes pblicas, gerando a partir da a
necessidade de instrumentalizar mecanismos de controle mais
eficientes.
O momento est exigindo uma postura mais arrojada da Auditoria.
Ampliou-se o campo de atuao, as cobranas passaram a ser mais fortes
e as exigncias so no sentido de que a auditoria desempenhe
atividade que agregue valor. mister considerar que a evoluo na
forma de administrar implicar necessariamente mudanas profundas na
forma de atuao do Controle Interno que ter de lanar mo de
instrumentos eficazes capazes de conduzir plenitude da sua
capacidade de ao na garantia da Administrao Pblica.
Todavia, apesar das crticas s formas de auditoria tradicionais,
baseadas no exame da legalidade da despesa, verifica-se que os
Tribunais de Contas, aliados aos controles internos tm hoje
contribudo em muito para a diminuio dos desvios de recursos.
A implementao da auditoria de gesto, sem dvida nenhuma, traz
elementos agregatrios na forma do controle, ao passo que mede a
eficincia, a eficcia e a efetividade das aes, e deve ser feita
conjuntamente com a tradicional,
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uma vez que a administrao pblica totalmente vinculada, isto , s
podendo fazer o que a lei lhe permite. No podemos medir o resultado
de um ato sem antes ter verificado a sua legalidade, caso contrrio,
no teria nenhuma eficcia.
Os Tribunais de Contas tm se voltado para a Auditoria
Operacional ou de Gesto com o Programa de Modernizao do Controle
Externo dos Estados e Municpios PROMOEX, tendo como resultado o
esforo coletivo dos membros da Associao dos Tribunais de Contas do
Brasil ATRICON, do Instituto Ruy Barbosa IRB, do Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID, do Ministrio do Planejamento
e Oramento, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Grupo de Trabalho
do PROMOEX GT e dos representantes dos Tribunais de Contas, sido o
ponto de partida para as iniciativas de comunicao mais
arrojadas.
Entende-se que, com o PROMOEX, ser iniciado um novo captulo na
histria dos Tribunais de Contas brasileiros, tendo em vista a
magnitude do objetivo do programa, que o de modernizar e fortalecer
o sistema de controle externo no mbito dos estados e municpios,
garantindo a sua integrao nacional e aumentando a eficincia e
eficcia das aes de fiscalizao e controle, com a finalidade de
contribuir para a efetiva e regular aplicao dos recursos pblicos
estaduais e municipais em benefcio da sociedade.
Cresce a importncia do controle externo na medida em que o
processo democrtico est se consolidando, sobretudo em decorrncia da
maior visibilidade imputada atualmente s aes governamentais, sendo,
portanto, indispensvel modernizao dos Tribunais de Contas para
garantir que as polticas pblicas e as aes governamentais estejam de
acordo com o que foi planejado, completando assim o ciclo da gesto
pblica.
Alm desse captulo introdutrio, essa monografia apresenta um
referencial terico onde so explicitados desde a abordagem dos
disciplinamentos constitucionais e legais at elementos conceituais
afeitos ao controle como funo administrativa. Segue-se um captulo
de metodologia que apresenta a natureza bibliogrfica e demais
caractersticas do estudo. Sobrevm, ento, a anlise do tema,
enfatizando a posio sustentada pelo Tribunal de Contas do Estado do
Rio
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Grande do Sul (e outros Tribunais de Contas) em contraste com os
posicionamentos externados por algumas Cmaras Municipais em relao
ao controle interno no mbito do Poder Legislativo. Por fim, so
lanadas consideraes finais sobre o tema, destacando a contribuio do
estudo para ampliar as reflexes sobre a matria e futuros estudos
nesse campo.
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1 REFERENCIAL TERICO
1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS
SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
1.1.1 Constituio Federal de 1988
Com o propsito de consagrar o princpio da transparncia dos atos
da administrao pblica, a Constituio da Repblica conferiu ao
Legislativo a prerrogativa de fiscalizar as aes governamentais do
Executivo e, para viabilizar o pleno exerccio dessa misso,
fixou-lhe competncia para exercer a fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial dos rgos e entidades da
administrao mediante controle externo, com auxlio do Tribunal de
Contas, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo,
como se depreende da leitura do arts. 31 e 70.
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder
Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas
de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
[...] Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder. (grifou-se)
1.1.2 Lei Federal n 4.320/64
A Lei Federal n 4.320/64, que estatui normas de Direito
Financeiro para elaborao e controle dos Oramentos e Balanos de
todas as entidades jurdicas de Direito Pblico Interno: Unio,
Estados, Municpios, Distrito Federal, suas
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Autarquias e Fundaes, determina que o controle interno fique a
cargo do Poder Executivo, com a finalidade de verificar o controle
da execuo oramentria.
Art. 75. O controle da execuo oramentria compreender: I. a
legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a
realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e
obrigaes; II. a fidelidade funcional dos agentes da administrao
responsveis por bens e valores pblicos; e III. o cumprimento do
programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de
realizao de obras e prestao de servios. Art. 76. O Poder Executivo
exercer os trs tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem
prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas ou rgo equivalente.
Art. 77. A verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria
ser prvia, concomitante e subseqente. Art. 78. Alm da prestao ou
tomada de contas anual, quando instituda em lei, ou por fim de
gesto, poder haver, a qualquer tempo, levantamento, prestao ou
tomada de contas de todos os responsveis por bens ou valores
pblicos. Art. 79. Ao rgo incumbido da elaborao da proposta
oramentria ou a outro indicado na legislao, caber o controle
estabelecido no inciso III do artigo 75. Pargrafo nico. Esse
controle far-se-, quando for o caso, em termos de unidades de
medida, previamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80.
Compete aos servios de contabilidade ou a rgos equivalentes
verificar a exata observncia dos limites das cotas trimestrais
atribudas a cada unidade oramentria, dentro do sistema que for
institudo para esse fim.
1.1.3 Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF estabeleceu normas de finanas pblicas voltadas para a
responsabilidade na gesto fiscal, trazendo severas exigncias para
os administradores pblicos, direcionadas para um modelo gerencial,
pressupondo a ao planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas.
Essa lei criou praticamente uma nova cultura dentro da
administrao pblica, ao passo que trouxe para os Tribunais de Contas
e Legislativos em geral uma gama de incumbncias para serem exigidas
dos gestores pblicos, fixando severas sanes e punies.
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Por meio dela, tambm foram agregados diversos elementos cujo
objetivo visa transparncia das aes e permitem uma melhor avaliao
dos resultados.
Dentre essas inovaes trazidas pela LRF, destacam-se a instituio
de relatrios, com emisso bimestral e/ou quadrimestral, dentre os
quais podemos destacar exemplificativamente para o Poder Executivo:
o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), o qual conter a apurao da Receita
Corrente Lquida, da Despesa com Pessoal, da Dvida Consolidada
Lquida, das Garantias e Contragarantias de Valores, das Operaes de
Crdito e dos Restos a Pagar.
Cabe registrar que, relativamente ao Relatrio de Gesto Fiscal, a
Lei trouxe a obrigatoriedade de o mesmo ser assinado pelo controle
interno, deduzindo-se da que todos os municpios deveriam instituir
o seu, com jurisdio sobre todas as suas unidades oramentrias,
inclusive, autarquias e fundaes.
A LRF tambm ressaltou a exclusividade do controle interno
atribuda a cada poder, assim estabelecendo no seu art. 59.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio dos
Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder
e do Ministrio Pblico, fiscalizaro o cumprimento das normas desta
Lei Complementar, com nfase no que se refere a: I - atingimento das
metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; II - limites
e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em Restos a
Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com
pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; IV -
providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo
dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos
limites; V - destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos,
tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei
Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos
legislativos municipais, quando houver. (grifou-se)
Devido s diversas mudanas estruturais da sociedade e s novas
regras de fiscalizao e transparncia impostas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF, o controle vem sofrendo mudanas e
ajustes de forma a corresponder os anseios da sociedade.
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Citados esses marcos legais, verifica-se que tanto a Constituio
como a legislao infraconstitucional denotam que a funo
fiscalizadora do Legislativo dever ser exercida pelo controle
externo, com o auxlio do Tribunal de Contas e o controle interno, a
cargo de cada poder.
Essa fiscalizao tem carter poltico-administrativo e compreende a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial, atravs do julgamento das contas do Prefeito e suas
infraes poltico-administrativas.
O Controle Interno presta apoio ao Controle Externo exercido
pelo Poder Legislativo, que o exerce com auxlio do Tribunal de
Contas.
O controle interno, cada vez mais, se torna fundamental na
instrumentalizao de toda a fase processual de controle.
2 AS DEFINIES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE
ABORDAGEM GERENCIAL
O sentido da palavra controle tem diversas acepes, dependendo do
contexto em que utilizado. Neste estudo, traz-se a sua origem
histrica e semntica, bem como a sua aplicao dentro das organizaes
pblicas, com vistas a evitar os riscos e desvios.
O controle est entre as funes administrativas que definem o que
se entende por administrao. E isso mais se ressalta na administrao
pblica. Fayol (1981),1 autor clssico do pensamento administrativo,
em sua obra seminal de 1916, definiu administrao como: prever,
organizar, coordenar, comandar e controlar. Os autores neoclssicos
simplificaram esse processo administrativo, reduzindo-o s funes de
planejamento, organizao, direo e controle.
1 Henry Fayol. Administrao industrial e geral. 1981.
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Entende-se, portanto, que o controle inerente ao ciclo
gerencial; sem controle no h administrao, pois os quatro elementos
da administrao interagem dinamicamente, formando o processo
administrativo que se presume no somente cclico, mas virtuoso.
J em 1911, na administrao cientfica de Taylor (1987), foi
introduzido o controle com o objetivo de que o trabalho fosse
executado em tarefas, de acordo com uma seqncia e um tempo
pr-programados, de modo a no haver desperdcio operacional. Inseriu,
tambm, a superviso funcional, estabelecendo que todas as fases de
um trabalho fossem acompanhadas de modo a verificar se todas as
operaes fossem desenvolvidas em conformidades com as instrues
programadas.
Chiavenato (2001, p. 93), ao abordar a Teoria Clssica da
Administrao, define o controle como funao administrativa que
[..] consiste na verificao para certificar se todas as coisas
ocorrem em conformidade com o plano adotado, as instrues
transmitidas e os princpios estabelecidos. O objetivo localizar as
fraquezas e erros no intuito de retific-las e prevenir a
recorrncia.
Ainda no pensamento administrativo, ganha espao leitura de
orientao mais instrumental dada aos textos de Max Weber,
notadamente, Economia e Sociedade, de onde se extraiu a noo de
modelo burocrtico, de vis claramente funcionalista.
No final do sculo XIX, comeou a ser implantado, nos principais
pases europeus, a administrao burocrtica clssica, posteriormente
descrita por Max Weber (2000), a qual tinha por princpios
norteadores a impessoalidade, o formalismo, a profissionalizao, a
idia de carreira, baseada no mrito profissional e na hierarquia
funcional.
Com a reforma burocrtica empreendida na dcada de 1930,
capitaneada pelo Departamento de Administrao do Servio Pblico o
DASP, os postulados clssicos do pensamento administrativo so
adotados como estruturantes de um
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modelo de gesto moderno que se propunha a substituir valores
patrimonialistas que dominavam a administrao pblica brasileira
desde a sua gnese. de se notar que esses valores burocrticos
encontraram perfeita acolhida na administrao pblica brasileira,
fortemente influenciada pelas cincias jurdicas, onde se sobressai o
senso de legalidade (KEINERT, 1994).
Entre os componentes da noo de legalidade, consubstanciada no
princpio da legalidade, est, fundamentalmente, o senso de
controle.
2.1 A PERSPECTIVA JURDICA: NFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO
Controle,2 em tema de administrao pblica, a faculdade de
vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce
sobre a conduta funcional de outro (MEIRELLES, 2003, p. 636).
Segundo Aurlio, controle caracterizado como o ato de Fiscalizao
exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou
sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, no se
desviem das normas preestabelecidas (FERREIRA, 2004, p. 542).
Conforme Medauar (2003, p. 405), a Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado, de 1789, j continha, no art. 15, o seguinte
preceito: A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente
pblico, quanto sua administrao.
V-se, assim, que o controle inerente s organizaes nas suas mais
diversas atividades, ainda que possa, por vezes, despertar averso
por parte das pessoas.
2 A palavra controle de origem francesa (controle) e, por isso,
sempre encontrou resistncia entre os cultores do vernculo. Mas, por
ser intraduzvel e insubstituvel no seu significado vulgar ou
tcnico, incorporou-se definitivamente em nosso idioma, j contando
dos modernos dicionrios da Lngua Portuguesa nas suas vrias
acepes.
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Ressalta, ainda, a autora que inquestionvel a necessidade de
controles inseridos no processo de poder, os controles
institucionalizados, os quais se enquadram no conceito jurdico ou
tcnico de controle, segundo o qual dessa atuao decorre uma
providncia ou medida do agente controlador.
Di Pietro (2003, p. 599) conceitua o controle da administrao
pblica como:
[...] o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os
rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo
de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so
impostos pelo ordenamento jurdico.
2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE
Os tipos e formas de controle da atividade administrativa na
doutrina especfica so variados. Meirelles (2003, p. 637) trata
sobre os tipos e as formas de controle, classificando-os pelos
seguintes critrios:
a) quanto ao Poder, rgo ou autoridade que o exercita; b) quanto
ao fundamento; c) quanto localizao do rgo que o realiza; d) quanto
ao momento em que ocorrem; e e) quanto ao aspecto que so
controlados.
Segundo o Poder ou rgo que o exercita, o controle pode ser:
administrativo, se realizado pela prpria administrao; legislativo
ou parlamentar, se exercido pelas Cmaras de Vereadores, Assemblias
Legislativas ou pelo Congresso Nacional; e judicial, se executado
por rgo do Poder Judicirio.
Quanto ao fundamento, o controle pode ser hierrquico ou
finalstico. A fiscalizao hierrquica decorre da estrutura
organizacional da instituio, escalonamento vertical, onde os rgos
superiores tm o controle pleno sobre os nveis hierrquicos
inferiores, pressupondo as faculdades de superviso,
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coordenao, orientao, fiscalizao, aprovao, reviso e avocao das
atividades controladas.
Segundo a localizao do rgo que o realiza, podem ser interno ou
externo. O controle externo deriva do exerccio de um Poder de
Estado sobre o outro, ou da Administrao Direta sobre a indireta. O
controle interno aquele realizado dentro da prpria administrao
sobre seus servios e agentes.
Quanto ao momento em que se realiza o ato administrativo, o
controle pode ser prvio ou a priori, concomitante ou sucessivo e
posterior ou a posteriori.
Conforme o aspecto da atividade administrativa, o controle pode
ser de mrito ou de legalidade. O controle da legalidade pode ser
exercido por qualquer dos trs Poderes de Estado, na verificao da
conformidade do ato administrativo frente ao aparato normativo
vigente.
O presente estudo limita-se aos controles interno e externo das
organizaes pblicas.
Medauar (2003, p. 407) classifica os tipos de controle de acordo
com os seguintes critrios:
a) quanto ao aspecto em que incide; b) quanto ao momento em que
se exerce; c) quanto amplitude; d) quanto ao modo de
desencadear-se.
2.3 CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Interessante abordar essa diferenciao entre controle e sistema
de controle interno, basicamente porque o sistema constitui o
conjunto de mtodos e
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procedimentos adotados pela administrao para alcanar os
objetivos desejados, ao passo que o controle interno parte desse
sistema.
Importa trazer parte da Informao da Consultoria Tcnica do TCE/RS
n 30/2006,3 respondendo consulta de ente jurisdicionado, no que
tange conceituao de controle interno:
Definio de Controle Interno: Conjunto de recursos, mtodos e
processos, adotados pelas prprias gerncias do setor pblico, com
vista a impedir o ERRO, a FRAUDE e a INEFICINCIA. Com as definies
transcritas, Sistema de Controle interno significa: Conjunto de
unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de
coordenao, orientadas para o desempenho das atribuies de controle
interno indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de
governo.
3 O CONTROLE INTERNO
Aps esclarecidas as diferenciaes bsicas entre controle e sistema
de controle interno, aborda-se a aplicabilidade e responsabilidade
pelo mesmo, dentro dos rgos pblicos.
O controle interno, ou controle administrativo, definido por
Meirelles (2003, p. 641) como:
[...] todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos
demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, visando a
mant-las dentro da lei, segundo as necessidades do servio e as
exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo qu um controle
de legalidade e de mrito.
Comenta o autor que a Constituio de 1988 determina que os trs
poderes de Estado mantenham sistema de controle interno de forma
integrada. E, mais, que os responsveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela devero dar
cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade
solidria.
3 De autoria dos Auditores Pblicos Externos Ione Maria Carvalho
dos Santos e Paulo Loureno Machado, aprovada pelo Tribunal Pleno em
sesso de 16-05-2007.
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No que tange ao controle interno, o art. 74 da CF determina que
os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno, e traz, dentre suas vrias
atribuies, a de apoiar o controle externo na sua misso
institucional.
O controle interno atribudo ao executivo atua sobre a fiscalizao
financeira e oramentria e praticado sobre os atos pertinentes
arrecadao de receitas e realizao de despesas. Atua sobre todos os
agentes responsveis por bens e valores pblicos.
A Constituio refere que a fiscalizao ser exercida pelos sistemas
de controle interno de cada poder, tendo em vista o entendimento
conceitual e aceitao ftica da necessidade de um nico sistema de
controle interno, em qualquer esfera de governo.
Segundo Mileski (2003, p. 159) que, ao destinar para os Poderes
a atribuio de manterem, de forma integrada, sistema de controle
interno, o legislador constitucional aprimorou a forma de ser
exercida esta espcie de controle. Reafirmou a exigncia de ser
institudo um controle em grau de sistema e confiou o exerccio a
cada um dos Poderes do Estado.
Diz, ainda, que, no sentido especfico da fiscalizao contbil,
financeira e oramentria, pode-se dizer que controle interno aquele
efetuado pelos rgos administrativos, no mbito da prpria
Administrao, sob o comando de um rgo central e, por isso,
organizado de forma sistmica, no sentido de atuar de maneira
integrada em todos os Poderes do Estado [...] (MILESKI, 2003, p.
159) (grifamos).
No mbito do Estado do Rio Grande do Sul, a Constituio Estadual,
em seu art. 76, determinou que o controle interno previsto no art.
74 da Constituio Federal, seria uno e integrado, criando a
Contadoria e Auditoria-Geral do Estado CAGE, com atuao sobre os trs
poderes do Estado, mantendo seccionais junto a cada um deles.
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Cabe ao controle interno estabelecer condies para funcionamento
do controle externo, sendo os relatrios do primeiro o meio mais
eficaz de imediata apurao da responsabilidade dos agentes da
administrao, pois esses relatrios, despidos de qualquer vnculo
poltico, so fontes preciosas para os objetivos do controle
externo.
No mbito dos municpios, as atribuies estipuladas no art. 74 da
Constituio Federal devem ficar a cargo do Poder Executivo, a ser
criado por lei local, que manter o controle de forma integrada
sobre toda a administrao municipal, inclusive, sobre o Poder
Legislativo.
Cruz e Glock (2003, p. 19) aduzem que o ato de controlar est
intimamente ligado ao de planejar. D retorno ao processo de
planejamento e visa a garantir que, atravs da aplicao dos recursos
disponveis, algum resultado seja obtido, tanto na forma de produto
ou de servio. No caso da rea pblica, dentre os resultados a serem
obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de
que os aspectos legais esto sendo observados, isto , os chamados
controles formais.
Os autores classificam o controle interno de acordo com a
caracterstica ou rea onde utilizado, tais como: controles internos
contbeis, financeiros, oramentrios, administrativos, operacionais,
etc. De outra forma, estes conjuntos podem vir a constituir dois
grandes grupos: os controles internos contbeis, englobando aqueles
voltados salvaguarda dos bens, direitos e obrigaes e fidedignidade
dos registros financeiros, e os controles internos administrativos,
que visam a garantir a eficincia operacional, o cumprimento dos
aspectos legais e a observncia das polticas, diretrizes, normais e
instrues da Administrao.
O controle interno fundamental numa organizao, deve ser
estruturado de forma a dar um suporte operacional, seja na rea
contbil, financeira, administrativa, de pessoal, etc, com o
objetivo de evitar falhas e desvios.
Santos (1996, p. 103) compara o controle interno aos rgos vitais
do ser humano, tamanha a importncia deste numa estrutura
organizacional.
-
24
Consoante Bergue (2005, p. 307), o sistema de controle interno
pode ser definido como um conjunto de mecanismos balizadores de
procedimentos que incidem sobre atividades e resultados com vistas
a garantir eficincia e eficcia de processos organizacionais.
Segundo o mesmo autor, na gesto de recursos humanos, o controle
interno exerce muita importncia e corresponde a uma das dimenses do
universo de atuao do mesmo.
Apesar de todas as exigncias legais e as necessidades preementes
de um controle eficiente, precria a atuao do controle interno nos
municpios gachos, principalmente naqueles de pequeno porte.
So muitos os limitantes para uma boa estrutura de controle.
Quanto menor o rgo, maior a dificuldade encontrada, tendo em vista
o baixo nmero de servidores com grau de instruo suficiente para
exercer uma fiscalizao.
3.1 AS CMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNES
3.1.1 Consideraes iniciais
A Teoria da Separao dos Poderes proposta por John Locke4 e
depois desenvolvida por Montesquieu, no livro Esprito das Leis
dividia o Estado em funes, separando os poderes em Executivo,
Legislativo e Judicirio.
Montesquieu entendia que os poderes deveriam ser autnomos e
constitudos por grupos diferentes, o chamado Sistema de Freios e
Contrapesos, ou seja, s o poder freia o poder.
4 O filsofo John Locke defendia a idia de que somente quando os
diversos detentores do poder forem independentes entre si e ao
mesmo tempo se controlarem (respectivamente), somente assim os
destinatrios do poder estaro protegidos do abuso do poder por parte
de alguns de seus detentores.
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25
A separao dos poderes um princpio que caracteriza o Estado de
Direito moderno e , na realidade, a distribuio de determinadas
funes a diferentes rgos do Estado.
Nas repblicas, com regime presidencialista, como o caso do nosso
pas, o Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica; o
Poder Legislativo, pelo Congresso Nacional, em nvel de Unio; o
Judicirio, pelos vrios rgos, cujos magistrados exercem jurisdio
sobre todo o territrio nacional.
A Constituio Federal regra em seu artigo 2 que so poderes da
Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio.
Os poderes exercem funes diferentes de modo a no haver uma
concentrao de poderes, porm sem exclusividade absoluta, so as
chamadas funes tpicas e atpicas.
A funo do legislativo , tipicamente, legislar e fiscalizar.
A funo legislativa responsvel pela elaborao das regras gerais,
sendo constitudo pelo Congresso, Parlamento, Assemblias, Cmaras,
etc.
A funo executiva executa as atividades concernentes ao
desenvolvimento do Estado, de acordo com as leis. Em outras
palavras, administra a coisa pblica.
A funo judiciria ou jurisdicional aplica o direito aos casos
concretos, a fim de dirimir os conflitos de interesses do Estado e
da populao em geral. exercida pelos juzes e possui a capacidade e a
prerrogativa de julgar, de acordo com as regras constitucionais e
leis criadas pelo Poder Legislativo.
A separao dos poderes, cuja razo fundamental de existncia frear
o abuso do poder por um nico chefe, consiste em mandar e obedecer a
seus iguais, na medida em que se separam as funes e atribuem-se
poderes independentes e harmnicos, de forma que mesmo independentes
exeram suas funes com o intento de administrar e controlar o
todo.
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26
Aps essa abordagem inicial, onde se explanou a funo de cada um
dos poderes, aborda-se a interferncia que cada um tem sobre o
outro, embora de forma restrita, de modo que cada um atue at um
determinado limite para que no fira a independncia e a harmonia
existente entre eles.
3.1.2 A funo de controle exercida pelas Cmaras Municipais
O governo municipal no Brasil de funes divididas, cabendo Cmara
s legislativas e ao prefeito s executivas.
As funes precpuas das Cmaras so legislar e fiscalizar, sendo a
legislao sobre matrias administrativas, tributrias e financeiras,
de mbito local, expressamente definidas no art. 30 da Constituio
Federal.
Quanto funo controle, este o poltico-administrativo, o qual
compreende a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, atravs do julgamento das contas do
prefeito.
A Cmara Municipal, no regime democrtico brasileiro, um rgo
colegiado e independente na maneira pela qual decide as questes de
sua competncia, respeitados os princpios constitucionais. Todavia,
se por um lado tem sua independncia, por outro, tem sua subordinao
ao Executivo por ser uma unidade oramentria deste.
Apesar de possuir autonomia administrativa, financeira e
oramentria, no tem arrecadao prpria. Para fazer frente s suas
despesas ela conta com o repasse do Poder Executivo chamado de
duodcimo, calculado de acordo com o previsto no art. 29-A da
Constituio Federal.
O controle que a Cmara exerce sobre o executivo tem carter
poltico-administrativo e se expressa em decretos legislativos e
resolues do plenrio,
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27
alcanando unicamente os atos e agentes que a Constituio Federal
traz em seus arts. 70 e 71, por simetria, o que a lei orgnica
municipal submeter sua apreciao.
O controle externo que exercido com o auxlio dos Tribunais de
Contas, em mbito municipal, efetuado sobre as contas que o prefeito
presta anualmente ao Tribunal de Contas, o qual emitir parecer
favorvel ou desfavorvel.
Aps emisso de parecer, o Tribunal de Contas remete as contas s
Cmaras Municipais para julgamento, cuja deciso somente deixar de
prevalecer por deciso de dois teros de seus membros.
Conforme Gouveia (2007), no se pode negar que inafastvel o
direito de a Cmara Municipal ter acesso a informaes sobre quaisquer
atos administrativos. No obstante, h de se observar que as funes de
fiscalizao e controle conferidas ao Legislativo devem ser
desenvolvidas sob o princpio da separao dos Poderes, estampado no
art. 2 do texto constitucional. luz desse princpio, os Poderes so
independentes, porm devem atuar harmonicamente entre si, como meio
de pr em prtica o sistema de freios e contrapesos de modo que se
evite que um deles prepondere sobre o outro.
Abordou-se aqui, de forma sucinta, o funcionamento do controle
externo das Cmaras Municipais sobre o poder executivo, sem
adentrar, todavia, na srie de atribuies dadas aos legislativos pela
Constituio de 1988, cujo exame aborda a legalidade, legitimidade,
economicidade, concesso de subvenes sociais e renncias de
receitas.
Importa ainda referir que a Lei Complementar n 101/2000 Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF atribuiu importante papel ao poder
legislativo na fiscalizao da gesto fiscal, questes que atingem a
observncia da Lei de Diretrizes Oramentrias, realizao de operaes de
crdito, limites de despesa com pessoal, etc.
Apesar de uma srie de atribuies delegadas s Cmaras Municipais,
pela LRF, a posio do Legislativo na fiscalizao do Executivo no se
altera.
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28
Essas atribuies, tais como o dever de marcar as audincias
pblicas para avaliar o cumprimento das metas fiscais das contas
consolidadas da Administrao Municipal, a proposio de medidas
corretivas para restabelecer o equilbrio entre receitas e despesas,
tudo isso no afeta a dependncia oramentria que o Legislativo tem
com o Executivo em termos oramentrios, eis que a Cmara Municipal
uma unidade oramentria daquele, portanto, sujeita ao controle
interno central.
A incorporao dos balancetes mensais das Cmaras aos das
Prefeituras obrigatrio, tendo em vista essa unio de oramentos.
Na condio de poder autnomo, as Cmaras podem gerir os recursos
que lhe so destinados no oramento geral do Municpio, prestar suas
prprias contas, contudo, o fato de ser um poder independente no lhe
retira a condio de unidade oramentria.
A lei no lhe confere o direito de ter oramento prprio. A
existncia de controles internos prprios no deixa de sujeit-las ao
controle do Poder Executivo, pois este o constitucionalmente
vlido.
Dessa forma, observa-se que as atribuies dos legislativos no se
cingem somente elaborao de leis, e, sim, fiscalizao de sua
aplicabilidade nas mais diversas esferas e, observe-se, contudo,
sem ferir os princpios constitucionais, em especial o da
independncia dos poderes.
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29
4 METODOLOGIA
Este estudo caracteriza-se por uma abordagem qualitativa, de
orientao essencialmente descritiva. Na abordagem qualitativa, no se
pretende numerar ou medir unidades ou categorias homogneas,
confirmar hipteses baseadas em intrumental estatstico com o
propsito de estabelecer leis gerais sobre o fenmeno investigado
(MARTINS, 2006). O enfoque descritivo, no contexto de uma pesquisa
qualitativa, tem como finalidade precpua alcanar em profundidade e
revelar especificidades de um fenmeno (VIEIRA, 2006).
Como estratgia para o desenvolvimento de estudos descritivos e
qualitativos em geral, focados em fenmenos complexos, tem-se a
abordagem do estudo de caso (YIN, 2005). O estudo de caso visa a
estudar em profundidade um ou mais casos com o propsito de desvelar
aspectos essenciais e relaes que possam constituir elementos para
reforar ou conferir novos contornos ao referencial terico tomado
como marco de anlise. Como imperativo de consistncia de um estudo
de caso destaca-se a contextualizao do mesmo e do fenmeno
investigado (YIN, 2005; MARTINS, 2006).
Os casos estudados nessa pesquisa foram: Poder Legislativo
Municipal de Capo da Canoa; Poder Legislativo Municipal de Iju;
Poder Legislativo Municipal de So Borja
Nesse estudo, a situao problemtica orbita o posicionamento do
rgo de controle interno na relao entre os Poderes Executivo e
Legislativo na esfera local de governo. Onde deve situar-se o
controle interno na administrao municipal? No Poder Executivo com
abrangncia sobre o Legislativo, ou tambm no Legislativo, de forma
relativamente independente?
O trabalho desenvolvido visou ao aprofundamento terico sobre o
tema, proporcionando assim maior explicao sobre um mandamento
constitucional j consagrado por autores renomados, bem como pelo
Tribunal de Contas do RS.
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30
A resposta questo em estudo foi construda a partir da anlise de
dados colhidos:
na legislao das Cmaras Municipais de Capo da Canoa, Iju e So
Borja, onde se pde verificar que, embora por diferentes razes,
todas instituram seu prprio setor de controle interno;
literatura especializada sobre controle interno e doutrina
especfica; legislao constitucional, complementar e ordinria que
dizem respeito
matria; pareceres do Tribunal de Contas do estado do Rio Grande
do Sul e
consulta a outros Tribunais de Contas do Brasil.
O objetivo desse estudo foi abordar a problemtica enfrentada
entre os Poderes Executivo e Legislativo frente responsabilizao de
quem deve ser o controle interno, colhendo na legislao e em obras
doutrinrias elementos capazes de corroborar com o entendimento j
existente a respeito da matria.
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31
5 ANLISE DOS DADOS
5.1 CONSIDERAES INICIAIS
As Cmaras Municipais, principalmente das cidades maiores, tm
insistido em manter seu prprio controle interno, instituindo-os
atravs de lei e nomeando servidores para sua composio.
Todavia, conforme j amplamente debatido, essa competncia do
Poder Executivo. Atravs de pesquisa de caso, analisamos as
legislaes dos Municpios de Capo da Canoa, Iju e So Borja.
A questo central do estudo o papel das Cmaras Municipais frente
s regras impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e sua
permanncia como unidade oramentria do Poder Executivo, inclusive
sujeita fiscalizao do controle interno deste.
5.2 O ENTENDIMENTO DO TCE-RS
Dado o novo ordenamento jurdico imposto pela LRF, o TCE-RS
editou a Resoluo n 765/06, fazendo constar a obrigatoriedade do
encaminhamento do parecer conclusivo da unidade de controle
interno, como documento obrigatrio para confirmar a consistncia e
veracidade das informaes e dos dados atinentes s prestaes de contas
e/ou tomadas de contas encaminhadas a este.
Importa trazer colao excertos da Resoluo n 765/2006:5
Art. 1 Estabelecer procedimentos a serem adotados pelo Tribunal
de Contas do Estado, com a finalidade de verificar, no mbito
municipal, o atendimento pelos Prefeitos e Presidentes das Cmaras
Municipais, das
5 Obtida atravs do site . Acesso em: 17 ago. 2008.
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normas de finanas pblicas voltadas gesto fiscal, estabelecidas
na Lei Federal Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Pargrafo
nico. Os Relatrios de Gesto Fiscal RGF dos Poderes Executivos e
Legislativos Municipais sero acompanhados, obrigatoriamente, pela
Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do
cumprimento das normas da Lei Federal Complementar n 101, de 2000,
com nfase no previsto nos incisos I a VI do art. 59 da referida
norma. (grifou-se)
Com o intuito de esclarecer os procedimentos da Resoluo acima,
editou a Instruo Normativa n 19/2006,6 a qual dispe sobre as normas
e os procedimentos de remessa da Manifestao Conclusiva da Unidade
de Controle Interno acerca do cumprimento das normas da Lei Federal
Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, pelos Chefes dos Poderes
Executivo e Legislativo Municipais.
[...] DETERMINA: Art. 1 Estabelece as normas e os procedimentos
de remessa da Manifestao Conclusiva da Unidade de Controle Interno
acerca do cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), a que se refere o art. 2, II, da Resoluo n 765, de15 de
dezembro de 2006. 1 Entende-se como Unidade de Controle Interno a
coordenadoria, o rgo central, o setor ou o rgo colegiado responsvel
pela implementao, gesto e/ou coordenao do sistema de controle
interno no Municpio. 2 Cumpre ao Poder Executivo, mediante lei de
sua iniciativa, instituir o sistema de controle interno, o qual
deve abarcar ambos os Poderes no mbito do Municpio. (grifou-se)
Tambm, em nvel de consulta, diversas foram as oportunidades que
se manifestaram sobre os entendimentos sobre a unidade de controle
abranger ambos os Poderes.
Ainda, relativamente matria, em atendimento consulta formulada
pela Cmara Municipal de Porto Alegre, a Consultoria Tcnica lanou a
Informao n 44/03,7 sendo o questionamento assim posto:
Dirigimo-nos a Vossa Excelncia para solicitar a orientao desse
Egrgio Tribunal de Contas a respeito do que dispe o Decreto
Municipal n 14.271, de 21 de agosto de 2003, que dispe sobre a
organizao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Municipal, nos termos do art. 31 da Constituio Federal e dos arts.
61 e 64 da Lei Orgnica do Municpio, do qual segue cpia em
anexo.
6 Obtida atravs do site . Acesso em: 24 ago. 2008.
7 De autoria dos Auditores Pblicos Externo Paulo Loureno Machado
e Paulo Orlando Silva de Menezes. Aprovada pelo Tribunal Pleno em
04-02-2004.
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33
A partir da anlise do referido Decreto, o qual abrange todos os
rgos, entidades e agentes pblicos da Administrao Pblica Municipal,
Direta e Indireta, no fazendo referncia ao Poder Legislativo
Municipal, conclui-se que o Controle Interno deste Legislativo deva
ser efetuado por seu prprio rgo de Controle Interno. Assim,
ratificamos a solicitao mencionada para que essa Egrgia Corte
oriente a conduta a ser adotada por este Legislativo, ou ratifique
o entendimento exposto. (Grifos no original).
O entendimento do informe tcnico foi no seguinte sentido:
[...] nos termos do disposto no caput do art. 31 da Constituio
Federal, a fiscalizao dos Municpios dar-se-ia, tambm, por meio dos
sistemas de controle interno do Poder Executivo, ao qual caberia
estabelecer tais sistemas, mediante lei de sua iniciativa. E quando
a Carta da Repblica refere-se a Municpio, busca abarcar ambos os
Poderes: Executivo e Legislativo(..) (grifou-se).
Na mesma linha, tentando dirimir dvidas no que tange jurisdio do
controle interno, foi exarada a Informao n 25/04,8 na qual o
Prefeito, poca do Municpio de Novo Hamburgo, consulta o TCE acerca
da abrangncia do controle interno do Executivo sobre a Cia.
Municipal de Saneamento COMUSA, sociedade annima de economia mista
instituda pelo Municpio de Novo Hamburgo, no sentido de a mesma
encaminhar-lhe parecer do seu sistema de controle interno.
Justifica o consulente quanto impreviso, na Lei Municipal n
516/2001, que instituiu o sistema de controle interno no Municpio,
de abrangncia deste em relao s empresas estatais institudas pela
Municipalidade. [...] com o fito de bem adequar matria, inclusive
no contexto da legislao municipal pertinente, permitimo-nos
sujeitar a presente consulta, para o efeito de, considerando o
arrazoado acima e o incluso parecer da Procuradoria Geral do
Municpio, ser necessria alterao no texto da citada Lei Municipal n
516/2001 para nele inserir previso de sistema de controle interno
paralelo e adicional aos sistemas j existentes e regrados pela Lei
n 6.404/76? [..] Outrossim, acaso venha a ser concludo que, no
obstante as razes acima e os dispositivos legais antes versados,
especialmente as definies e alcance fixados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, ditas empresas estatais devero contar com
sistema de controle interno paralelo e adicional, alm daqueles j
executados pelos respectivos Conselhos Fiscal, Conselhos de
Administrao e Auditores Independentes, como suprir a lacuna da lei
municipal, relativamente aos exerccios financeiros findos?.
Esse foi o entendimento do Setor Tcnico:
[..] os dois nicos regramentos da LRF que se reportam ao
controle interno, quais sejam, pargrafo nico do art. 54 e caput do
art. 59, no destoam do
8 De autoria do Auditor Pblico Externo Paulo Loureno Machado.
Aprovada pelo Tribunal Pleno em sesso de 27-10-2004.
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34
comando constitucional que trata sobre o controle interno na
rbita municipal, com ele no se confundindo, sendo que os mesmos,
embora no aplicveis s citadas empresas pelo fato destas no serem
estatais dependentes, buscaram apenas explicitar atribuies aos
responsveis pelo controle interno, atribuies estas perfeitamente
coadunadas com o contido no aludido art. 31 da Carta Federal
[...].
Na mesma rbita foi editada a Informao n 30/06,9 em atendimento
consulta do ento Prefeito Municipal de Santana do Livramento, na
qual as questes, originadas de entendimentos firmados pelo
Presidente da Cmara Municipal, pelo Tcnico de Controle Interno do
Municpio, bem como pelo referido Procurador, so as seguintes:
Da forma como foi promulgada a Lei Municipal n 4242/01, possuem
os Tcnicos do Controle Interno ATRIBUIES PLENAS para realizar os
servios de AUDITORIA e TOMADA DE CONTAS, ou simplesmente tomada de
contas? Que o Tribunal de Contas ao analisar a Lei Municipal n
4242/01 e as dvidas aqui suscitadas, profira parecer no sentido de
precisar se a lei municipal extensiva ao Poder Legislativo? Como
existe a subordinao exclusiva ao Chefe do Executivo, como podem os
tcnicos realizar atribuies no Legislativo e dar cincia ao Chefe do
Executivo em especial em caso de auditoria, caber a entrega dos
relatrios conclusivos ao Chefe do Executivo ou ao Chefe do
Legislativo?
As concluses foram as seguintes:
Frente ao exposto, podemos concluir que: [...] os tcnicos
lotados na Unidade Central de Controle Interno, no exerccio de suas
atribuies, conforme posto no art. 2 da Lei Municipal n 4.242/2001,
possuem plena competncia para realizar auditorias e fiscalizao em
relao Cmara de Vereadores, devendo emitir parecer em relao tomada
de contas de exerccio ou gesto dos Administradores do Legislativo
Municipal, bem como no que tange LRF; [...] a elaborao da tomada de
contas, envolvendo as informaes, dados e documentos pertinentes,
cabe ao Presidente da Cmara de Vereadores, ao qual caber entregar
ao Tribunal de Contas todos os documentos por este exigidos,
incluindo o parecer a ser emitido pela Unidade Central de Controle
Interno; [...] a Unidade Central de Controle Interno integra o
Poder Executivo, subordinando-se a este. Entretanto, tal subordinao
no significaria dizer que a referida Unidade no deveria enviar
Cmara os pareceres atinentes fiscalizao exercida sobre a mesma.
Entendemos que deveria tal Unidade remeter os pareceres Cmara, seja
para sua anexao respectiva tomada de contas, seja para que a
administrao do Poder Legislativo, no apenas tomasse cincia de
eventuais falhas constatadas, como, e principalmente, buscasse sua
regularizao.
9 De autoria dos Auditores Pblicos Externos Ione Maria Carvalho
dos Santos e Paulo Loureno Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em
16-05-2007.
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35
Na mesma linha de entendimento j existia o Parecer da Auditoria
de n 306/9410 do qual destacamos os seguintes excertos:
Tambm, o Exmo. Senhor Presidente, poca, do Tribunal de
Contas-RS, quando de sua participao no Encontro Nacional dos
Tribunais de Contas, realizado na cidade de Belm do Par, em
13-11-2001, efetuou palestra, abordando o tema Sistema de Controle
Interno da Administrao Pblica Municipal.
Ao abordar o item V A Responsabilidade pela Organizao do
Controle Interno,11 S.Exa. assim se manifestou:
O Prefeito o Administrador Geral do Municpio. Portanto, a ele
incumbe velar pelo bom funcionamento do controle interno, que, bem
compreendido, poder se tornar no mais importante aliado de sua
administrao. Se no bastasse essa indicao de senso administrativo,
todo um complexo legal est a constranger os administradores pblicos
particularmente os Prefeitos Municipais a preocuparem-se com o
prprio sistema de controle. [...]
O objeto basilar do presente estudo trazer elementos que
ratifiquem o entendimento legal existente de que o controle interno
exercido pelo Poder Executivo, que abrange todos os rgos da
administrao direta e indireta, incide tambm sobre as Cmaras de
Vereadores.
A realidade vivenciada em nosso Estado, principalmente nos
municpios de maior populao, em que os Legislativos conseqentemente
tm maior autonomia, que vm criando seu prprio controle interno,
constitudo, em alguns casos, por setores com designao at em nvel de
coordenao.
O controle interno, como vimos, atribuio constitucional,
entretanto, a instituio, mesmo que precria, por parte dos
municpios, somente veio a ocorrer aps a exigncia da LRF, que
trouxe, como j comentado, uma srie de penalidades aos
administradores.
10 De autoria da Auditor Substituta de Conselheiro Heloisa
Trpoli Goulart Piccinini. Aprovado pelo Tribunal Pleno em sesso de
06-09-1994.
11 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 maio 2008.
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36
Foi tambm com o advento da LRF que os Tribunais de Contas
passaram a analisar as contas de gesto fiscal e a exigir dos
jurisdicionados a instituio de controle interno. O TCE-RS, a partir
do exerccio de 2000, passou a exigir a indicao de seu responsvel,
advertindo o administrador para que tomasse providncias, podendo
sua no instituio trazer conseqncias negativas na anlise da
respectiva prestao de contas.
O nosso Estado, que atualmente possui 496 municpios, todos,
mesmo que de forma precria, possuem um controle interno criado por
instrumento legal.
Sendo o controle de forma nica e sistmica, atuam sobre a
orientao de uma central, onde se pressupe que existam profissionais
responsveis e com habilitao para tal, o que se nota no ser algo
facilmente administrvel no mbito do nosso Estado, fatores que
ocorrem em funo do tamanho do municpio e da disponibilidade de
tcnicos.
No h como se ter atribuio Cmara de um controle prvio, com
mecanismos e instrumentos tendentes a no tornar transparente a ao
administrativa municipal.
O controle interno que atua sobre a fiscalizao financeira e
oramentria e praticado sobre os atos pertinentes arrecadao de
receitas e a realizao de despesas e exercido sobre todos os agentes
responsveis por bens e valores pblicos, inclusive sobre a Cmara de
Vereadores, por fora constitucional, de responsabilidade do poder
executivo.
Obviamente que o exerccio desse controle no poder, em hiptese
nenhuma, interferir na autonomia e independncia do Legislativo,
sobretudo no que se refere s suas funes legislativas. O controle
interno atuar, exclusivamente, nos termos da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e apoiar o
controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Diferentemente do que regrou em relao aos Estados, ao Distrito
Federal e Unio, a Lei Maior definiu, no tocante aos Municpios, que
sua fiscalizao dar-se-
-
37
ia, tambm, por meio dos sistemas de controle interno do Poder
Executivo, disciplinando que a este caberia estabelecer tais
sistemas, mediante lei de sua iniciativa.12
Do acima exposto, infere-se que o controle dar-se- por intermdio
do Poder Executivo, institudo por intermdio de lei, e em forma de
sistema, ou seja, por partes coordenadas (articuladas entre si) com
vistas consecuo de objetivos bem determinados.
De forma integrada, controle Interno, controle externo e
administrao buscam promover a realizao do bem pblico, para permitir
a obteno do resultado mximo, com o mnimo de recursos, sem desvios e
desperdcios.
Denota-se que ao Executivo que compete criar, formar, ou seja,
instituir o setor responsvel pela fiscalizao do municpio. Por fora
constitucional colocada no citado artigo 31, restou atribudo aos
municpios e, em conseqncia, as responsabilidades relacionadas com o
sistema de controle interno, na forma que a lei ordinria
estabelecer.
A unidade de controle interno ou coordenadoria, rgo central,
setor ou rgo colegiado o responsvel pela implementao/gesto e
coordenao do sistema de controle interno.
Qualquer que seja a denominao a ser dada, a esse conjunto
integrado de aes, denominado sistema, dever ser composto de
recursos humanos e materiais direcionados fiscalizao de todo o
aparato pblico, incluindo administrao direta, indireta e Cmara de
Vereadores.
Os tcnicos do controle interno do executivo municipal possuem
plena competncia para realizar auditorias e fiscalizao em relao
Cmara de Vereadores, devendo emitir parecer em relao tomada de
contas de exerccio ou
12 O art. 74 estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno.
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38
gesto dos Administradores do Legislativo Municipal, bem como no
que tange LRF.
Cabe ao Prefeito Municipal a administrao do municpio, lgico, que
mantendo o mesmo entendimento j explanado, dentro dos limites
estabelecidos constitucionalmente.
5.3 OS ENTENDIMENTOS DAS CMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS
Apresenta-se uma sntese dos motivos pelos quais cada uma das
cmaras pesquisadas criou o seu prprio controle interno no mbito do
Poder Legislativo.
Resumo dos Entendimentos
Cmara Municipal Instrumento legal Motivo Medida tomada pelo
TCE
Capo da Canoa Lei n 2.501/2008 Preservao da independncia dos
Poderes
Aponte em Relatrio de Auditoria
Iju Resoluo n 828/2004 Preservao da independncia dos Poderes
Aponte em Relatrio e deciso com fixao de multa ao
administrador
So Borja Resoluo n 007/2002 Preservao da independncia dos
Poderes
Sem aponte
Caso I Cmara Municipal de Capo da Canoa
O controle interno da Cmara Municipal de Capo da Canoa,
institudo pela Lei n 2.501/2008, tem amplas atribuies, como se
v:
Art. 2. O Sistema de Controle Interno do Poder Legislativo, com
atuao prvia, concomitante e posterior aos atos administrativos,
visa avaliao da ao governamental e da gesto fiscal dos
administradores da Casa Legislativa, por intermdio da fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, tem as seguintes
atribuies: I - avaliar, no mnimo por exerccio financeiro, o
cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos
programas de governo e os oramentos do Municpio, no que se refere
ao Poder Legislativo;
-
39
II - colaborar e controlar o alcance do atingimento dos
resultados dos programas de governo atravs dos indicadores de
desempenho indicados no plano plurianual, quanto eficcia, eficincia
e efetividade da gesto; III - comprovar a legitimidade dos atos de
gesto; IV - exercer o controle dos direitos e haveres do Poder
Legislativo; V - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional; VI - realizar o controle do limites e das condies
para a inscrio de despesas em restos a pagar; VII - supervisionar
as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao
respectivo limite, caso necessrio, nos termos dos arts. 22 e 23 da
LC n101/2000; VIII - realizar o controle sobre o cumprimento do
limite de gastos totais do Legislativo municipal nos termos da
Constituio Federal e da LC n 101/2000, informando-o sobre a
necessidade de providncias; IX - cientificar ao Presidente da Cmara
e ao rgo Central do Sistema de Controle Interno Legislativo quando
constadas ilegalidades ou irregularidades na Administrao Municipal
(grifamos).
Depreende-se do citado mandamento legal que as atribuies do
controle criado no Poder Legislativo assemelham-se s do Executivo,
criando-se, dessa forma, duplicidade de controles com idnticos
objetivos.
A lei prev a criao de um coordenador de setor com designao de
funo gratificada para o responsvel, o qual assina a manifestao
conclusiva do controle interno que enviada ao TCE. Denota-se que a
criao de todo esse aparato uma gerao de despesas com finalidades
pfias, uma vez que perante o Tribunal de Contas no vlido o parecer
emitido por esse responsvel.
As exposies de motivos para criao desse controle individual, so
de que um poder no pode exercer controle sobre o outro, sendo
invivel a Cmara ser fiscalizada pelo Executivo. Aduzem que, se
assim no fosse, teriam o Tribunal de Contas Municipal vedado
constitucionalmente.
Ainda, apesar dos pacficos entendimentos de que os componentes
do controle interno devem ser servidores estatutrios, tendo em
vista a especificidade da funo, este Legislativo nomeou um servidor
detentor de cargo em comisso para ser responsvel pelo setor.
Verifica-se que esses motivos so infundados, tendo em vista a
competncia constitucional atribuda aos Tribunais e claramente
definidas como responsveis pelo controle externo e no pelo controle
interno.
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Caso II Cmara Municipal de Iju
O controle interno da Cmara Municipal de Iju, institudo pela
Resoluo n 828, de 20-4-2004, assim dispe:
Art. 1 Fica organizada a fiscalizao pelo Sistema de Controle
Interno, no Poder Legislativo de Iju, sob a forma de sistema, em
observncia aos princpios da independncia e harmonia entre os
Poderes, aos artigos 31 e 74 da Constituio Federal e as normas
desta resoluo. [...] Art. 6 Legislao especfica dispor sobre a
instituio da Funo de Confiana de Coordenao da Unidade de Controle
Interno, as respectivas atribuies e remunerao.
Posteriormente, foi editada a Lei n 4.889, de 22-08-2008, a qual
reconhece como rgo setorial de controle interno do Poder
Legislativo, aquele criado pela Resoluo acima transcrita.
A Lei prev que o responsvel pelo controle interno dever enviar
ao Executivo Municipal, at o dia 20 do ms subseqente, os relatrios
de acompanhamento e auditagens para fins de integrao e
consolidao.
Apesar da existncia dessa consolidao, o Parecer conclusivo
enviado ao TCE, ou seja, o chamado MCI, vem assinado por pessoas
diferentes, um responsvel pelo Executivo e outro pelo
Legislativo.
A justificativa utilizada para este procedimento foi no sentido
de atender s exigncias e questes de ordem legal, em funo de apontes
do TCE, bem como, por respeito ao princpio da independncia e
harmonia entre os poderes.
Os apontes em relatrios de auditoria na Cmara Municipal,
referentes aos exerccios de 2006 e 2007, foram no sentido de que no
foi possvel efetuar a anlise das contas do Legislativo Municipal
pelos integrantes da Central do Sistema de Controle Interno do
Municpio. O Coordenador do SCI informou que no houve anlise das
contas no exerccio de 2007, em razo da no autorizao da Administrao
da Cmara.
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41
As justificativas apresentadas pelo Administrador da Cmara foram
de que, em face da existncia de Controle Interno do Poder
Legislativo criado por Resoluo Prpria, no h sentido de que o
Controle Interno do Executivo inspecione as contas do
Legislativo.
Caso III Cmara Municipal de So Borja
O controle interno da Cmara Municipal de So Borja foi institudo
pela Resoluo n 007, de 01-01-2002, como rgo seccional da Central do
Sistema de Controle Interno do Municpio.
Disps que todos os atos do controle interno do Legislativo
deveriam respeitar as determinaes exaradas pela Central de Controle
Interno e criou um setor para tal.
Verifica-se nesse caso que, apesar de ser criado um controle
paralelo, todavia, na situao em tela, h uma vinculao ao Executivo,
e o responsvel perante o TCE o mesmo profissional nos dois poderes,
situao essa diferente da observada nos dois casos citados
anteriormente.
***
Observa-se assim que so diferentes os entendimentos dos entes
legislativos, mas o objetivo final o mesmo, ou seja, a independncia
e desvinculao do Executivo, o que no poder existir enquanto no
houver alterao constitucional para tal.
Essa dualidade de entendimentos, de certa forma, afeta a atuao
do TCE. Segundo Silva (2004, p. 62), como conseqncia, os Tribunais
de Contas vm enfrentando dificuldades para realizar sua misso
constitucional, principalmente no mbito municipal, pois, por muitas
vezes, acabam substituindo os rgos de controle interno, em vez de
ocorrer uma sinergia entre os mesmos, o que retarda ou
impossibilita a adoo de medidas indispensveis em defesa dos cofres
pblicos.
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5.4 ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS
O entendimento dos Tribunais de Contas no unnime na interpretao
do art. 31 da Constituio Federal, ou seja, no que tange unificao,
centralizao de um controle interno no mbito do Poder Executivo.
Em rpida pesquisa efetuada na Internet,13 obteve-se o
entendimento dos Tribunais de Contas de Santa Catarina, Minas
Gerais e do Estado de So Paulo.
No primeiro, o entendimento o mesmo do TCE-RS, ou seja, que
compete ao Poder Executivo a organizao do Sistema de Controle
Interno Municipal, porm admite que o Legislativo institua o seu,
mediante resoluo, mas mantenha obedincia ao Sistema Integrado, que
possui amparo constitucional.
No Tribunal de Contas de Minas Gerais, a linha de entendimento
converge para a criao de um controle interno no mbito das Cmaras
Municipais, segundo se deflui de resposta consulta formulada por um
ente jurisdicionado quela Corte de Contas.
Excertos do referido documento:14
Esto, indistintamente, todas as Cmaras Municipais obrigadas a
criarem seus sistemas de controle interno com a conseqente nomeao
das respectivas comisses, ainda que no possam contar com um nmero
ideal de membros [...].
A base legal trazida colao para esse entendimento o art. 74 da
Constituio Federal que, segundo a Corte, a instituio de controle
interno nos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio obrigatria,
pelo que atribuio de cada Poder, na esfera de sua competncia,
desconsiderando plenamente o regramento contido no art. 31.
13 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 out. 2008.
14 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 out. 2008.
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Por sua vez, o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, no
Manual Bsico de Orientao s Cmaras Municipais 2007,15 traz o
seguinte:
O Poder Legislativo Municipal manter, de forma integrada,
sistema de controle interno. O responsvel pelo Sistema de Controle
Interno da Cmara Municipal arquivar e colocar disposio da
fiscalizao do Tribunal de Contas cpia de todos os relatrios e
pareceres exarados em cada ms (grifamos).
V-se, dessa forma, que a interpretao da Constituio diferente no
mbito das Cortes de Contas, fazendo-nos refletir acerca da
operacionalizao dessa sistemtica.
A criao ou no de um controle ou sistema, seja l o nome que for
dado no o ponto conflitante, diversos fatores devem ser refletidos
para que se unifique esse sistema.
Quanto maior o nmero de unidades a serem criadas, maior o
custo-benefcio, tanto em nvel municipal, como em nvel de Tribunais
de Contas, que so alheios prpria Constituio, tais como: custo,
pessoal, populao, etc.
15 Obtido atravs do site . Acesso em: 16 out. 2008.
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CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho abordou a base legal e, sinteticamente, o
referencial doutrinrio e o entendimento do TCE-RS e outros trs
Tribunais de Contas do Brasil, a respeito do controle interno no
Poder Legislativo Municipal.
Do estudo de casos concluiu-se que so divergentes os
entendimentos tanto em nvel das Cmaras como em nvel de Tribunais de
Contas. Existem Tribunais de Contas que entendem, assim como o
TCE-RS, que o controle deve ser centralizado no Poder Executivo e,
outros, que defendem a criao de um controle independente no mbito
dos Legislativos.
Observou-se, tambm, que algumas Cmaras instituram seu prprio
controle totalmente independente do Executivo e, outras, de forma
vinculada.
Em nvel municipal, so vrios os limitantes para um controle
interno mais eficiente, dentre os quais poderamos citar a
dificuldade dos tcnicos em apontar irregularidades, tanto pela
proximidade com o administrador, como pela escassez de servidores
com domnio da legislao pertinente.
Se essa dificuldade observada quando criamos um controle no
Executivo, imagine se buscssemos a criao de dois cargos, a
dificuldade dobraria. No estamos querendo dizer com isso que as
pessoas so desqualificadas, e sim, que, em funo da dimenso
geogrfica de alguns municpios, so poucas aquelas aptas a
desempenhar funes de fiscalizao.
No Estado do Rio Grande do Sul, alguns rgos Legislativos so
compostos somente por servidores detentores de cargos em comisso
que no possuem nenhum compromisso com a continuidade da instituio,
pois sua vinculao partidria, portanto, sujeita alterao a cada
legislatura.
Talvez uma forma de dirimir essas questes fosse a legislao
estabelecer parmetros populacionais, isto , somente o municpio com
uma populao acima de
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um determinado nmero pudesse instituir um controle interno
independente no Poder Legislativo, pois somente em cidades com
populao mais elevada se justificaria uma descentralizao.
O controle deve ser organizado em forma de sistema e sob o
comando de um rgo central, atuando integradamente, criando
mecanismos que continuamente avaliem e executem de maneira
eficiente o oramento pblico.
Em sendo a Cmara uma unidade oramentria do Executivo, no se
vislumbra a necessidade de um controle que atua sobre a fiscalizao
financeira e oramentria ser feito separadamente.
Todavia, se houver a criao de unidades/sistemas diferenciados em
cada Poder, mostra-se essencial que ambos adotem mecanismos
eficientes com o fim de se manterem integrados. A atuao de um
sistema estanque no Legislativo, em virtude de sua relao com o
Executivo, mostrar-se- completamente inapta a alcanar os resultados
prticos desejados.
Sem dvida nenhuma, os controles internos, aps a edio da Lei de
Responsabilidade Fiscal, passaram a ser mais eficientes, tendo em
vista as inmeras penalidades introduzidas por esta Lei, bem como o
crescente desenvolvimento dos meios informatizados, com as
facilidades trazidas pela internet, com portais de transparncia
instalados tanto em nvel federal, estadual e municipal.
O Controle Interno deve deixar de ser visto como um incmodo para
os administradores e sim, como um meio de prevenir futuras punies a
serem aplicadas pelo controle externo exercido pelos Tribunais de
Contas. So ferramentas que devem ser convertidas para o bem do
administrador e, conseqentemente, da populao beneficiada.
O fortalecimento do controle social e a consolidao da democracia
participativa no Brasil tm, pela frente, muitos degraus a serem
superados e uma longa jornada a ser cumprida, mormente em face da
luta travada entre aqueles que buscam tirar proveito pessoal da res
publica e entre aqueles que trabalham para que
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a transparncia no seu trato e a garantia do interesse pblico
seja parte da cultura nacional.
Cabe aos controles internos e externos, buscar solues criativas
que possam contribuir para a transparncia e adoo de medidas
saneadoras com vistas a aprimorar a correta aplicao dos recursos
pblicos, contribuindo verdadeiramente para o bem-estar geral da
sociedade.
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