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Estado, Gobierno, Gestin PblicaRevista Chilena de Administracin
Pblica
N15-16 (2010)pp. 19 / 38
Descentralizacin del Estado y Terremoto: El caso de Chile
Leonardo Letelier S. ([email protected])Instituto de
Asuntos Pblicos - Universidad de Chile
El presente artculo ofrece un marco analtico dentro del cual
racionalizar y optimizar la gestin de catstrofes. El modelo
planteado se basa en argumentos econmicos tradicionales que
justifican la accin del Estado, los cuales son puestos en el
contexto de una funcin de produccin de seguridad ante catstrofes.
Se examina el caso del terremoto de Chile del 27 de febrero del
2010, haciendo especial nfasis en la tecnologa implcita en el
manejo de sus efectos y las debilidades en la etapa de
prevencin.
Palabras clave: Gestin de desastres; terremoto; Chile.
Decentralization and Earthquake: The Case of Chile
This paper provides an analytical framework in which to analyze
and optimize disaster management. The model being proposed is based
on traditional economic arguments that justify State action in the
context of a production function which delivers security in face of
catastrophes. It examines the case of the Chilean earthquake of 27
February, 2010, emphasizing the implicit role of technology in
managing potential effects and weaknesses at the prevention
stage.
Keywords: disaster management; earthquake; Chile.
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Introduccin
Este trabajo ofrece un marco analtico general dentro del cual
racionalizar y op-timizar la gestin de catstrofes. El modelo
planteado se basa en los argumentos econmicos tradicionales que
justifican la accin del Estado, los cuales son pues-tos en el
contexto de una funcin de produccin de seguridad ante catstrofes.
En este marco se examina el caso del terremoto de Chile del 27 de
febrero del 2010, haciendo especial nfasis en la tecnologa implcita
en el manejo de sus efectos y las debilidades en la etapa de
prevencin. Dicha tecnologa debe enten-derse como la conjuncin de la
propia accin del Estado ms la correspondiente colaboracin
voluntaria de la sociedad civil. El anlisis realizado entiende que
la accin del Estado tiene una dimensin central en la asignacin de
funciones y responsabilidades entre niveles de gobierno. Ello
supone reconocer que si bien la descentralizacin de funciones en el
tema que nos ocupa permite potenciar la ge-neracin de informacin a
favor de una intervencin ms oportuna y focalizada, esta tambin
conlleva el peligro de la descoordinacin entre unidades de gestin
independientes dentro del territorio nacional.
El resto del trabajo est organizado como sigue. La seccin 1
aborda las considera-ciones tericas del tema, plantea un modelo
general y discute sobre la asignacin ptima de funciones entre
niveles de gobierno. La seccin 2 presenta algunos casos emblemticos
en la experiencia internacional. El caso especfico de un terre-moto
y la experiencia de Chile a la luz del episodio del 27 de febrero
son aborda-dos en la seccin 3. La ltima seccin presenta las
conclusiones.
1. El aporte de la teora
1.1. La administracin de una catstrofe desde la perspectiva
econmica
Contexto General
La administracin de una catstrofe, vista desde la perspectiva de
la accin del Estado, supone reconocer insumos, costos y resultados
en el proceso de prevenir por una parte y socorrer por la otra los
efectos de la misma. El ngulo analti-
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co del problema exige identificar y comprender el proceso
productivo subyacente, el cual se aparta en varios y fundamentales
aspectos respecto de otros mbitos de la accin del Estado. Debe
existir por lo tanto una funcin de produccin, cuyo output se
expresa en el grado de impacto que la accin referida logra en
trmi-nos fsicos y humanos. Una gestin exitosa ser aquella que
minimice el efecto negativo de la catstrofe, sujeto a las
restricciones propias de cada caso.
Bajo el supuesto de que toda comunidad est expuesta a una
situacin de cats-trofe, esta debe resolver dos problemas centrales
que son inherentes a toda poltica pblica. El primero es la magnitud
de los recursos destinados a la prevencin y gestin de la misma. La
respuesta a tan importante pregunta estar severamente condicionada
por el costo de oportunidad de estos recursos, y por lo tanto por
el grado de desarrollo del pas en cuestin. No es extrao, ni tampoco
irracional, que las consecuencias del terremoto en Hait hayan sido
tanto ms devastadoras que las de Chile como fruto del terremoto del
27 de febrero, habiendo sido el primero un evento de menor magnitud
desde el punto de vista geolgico. El be-neficio de la prevencin,
bajo la forma de mayores estndares en la construccin y ms recursos
comprometidos en la atencin de las vctimas, supone ingentes
sa-crificios para un pas como Hait en que una parte significativa
de la poblacin no alcanza un nivel de acceso mnimamente aceptable
en su estndar de vida.
Habindose establecido el monto socialmente ptimo de los
recursos, la segun-da cuestin consiste en determinar la forma en la
cual se van a utilizar, y ms especficamente, cmo se debe articular
la gestin pblica tanto en la etapa de la prevencin como en aquella
de la atencin de los afectados. El foco de este ensayo se centra
sobre este segundo problema, bajo el entendido de que un rasgo
central del resultado, depende crticamente de la asignacin de
competencias y responsa-bilidades al interior del aparato pblico.
En la esfera de la prevencin, se requiere una interaccin permanente
e informada entre el (los) organismo(s) pblico(s) competente(s), y
un diseo eficiente y efectivo en el esfuerzo de anticipar los
eventuales efectos de una catastrofe. Dicho propsito exige un
difcil ejercicio de coordinacin tanto al interior del Estado como
as tambin con diversas organiza-ciones propias de la sociedad
civil, una clara delimitacin de las acciones urgentes respecto de
aquellas ms vinculadas a la reconstruccin, y una estructura
orga-nizativa que sirva eficientemente las exigencias de
informacin, abastecimiento y logstica que se requieren.
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Marco Analtico
A fin de abordar sistemticamente el tema, debemos establecer
ciertos principios generales que son transversales en cualquier
poltica pblica. El primero es que todos los objetivos explcitos e
implcitos de la accin del Estado, contienen mltiples dimensiones
especficas que deben ser atendidas en forma coherente y articulada.
Esta multidimensionalidad est presente en la provisin de todo bien
o servicio pbico, cualesquiera sea su naturaleza. De la correcta
identificacin de tales dimensiones, y del apropiado diseo de
intervencin depende el xito de la poltica. Corresponde pues
identificar cules son las dimensiones relevantes en el caso que nos
ocupa.
Basaremos la respuesta en Schenker-Wicki et al. (2010), quienes
distinguen dos factores productivos bsicos en la gestin de una
catstrofe. Estos son, la preven-cin y la intervencin
respectivamente. Tal como en una clsica funcin de produccin, ambos
factores son sustitutos uno del otro, y su exacta combinacin
responde a la tecnologa vigente (o conocida) en torno al tema, a la
experiencia acumulada sobre la incidencia (y ocurrencia) de
fenmenos semejantes y a la institucionalidad que condiciona la
gestin pblica (y privada) en estas materias. La ilustracin 1
muestra en forma grfica los elementos del problema. Cabe en-tender
que tanto la prevencin como la intervencin pueden a su vez
separarse en componentes especficos, cada uno de los cuales supone
una definicin en cuanto al nivel de gobierno responsable y al grado
de autonoma con el cual este puede actuar. Debe entenderse que
tanto la prevencin como la intervencin se-rn desplegadas tanto por
el Estado como as tambin a travs de la comunidad organizada, ya sea
colectivamente o a travs del mercado. Una forma concreta de
prevencin espontnea es la transferencia del riesgo a un tercero y/o
la decisin autnoma de construir viviendas antissmicas localizadas
en zonas de menor pe-ligro. Diversos problemas de agencia,
asimetras de informacin y mercados in-completos podran sin embargo
inducir severas fallas en el logro de una solucin socialmente ptima
sin la asistencia directa del Estado (Barr, 1992). Cabe por lo
tanto tener un seguro social que corrija estas falencias y proteja
a la poblacin de las prdidas potenciales de una tragedia.
En medio de las dos variables bsicas mencionadas, se encuentra
lo que recono-ceremos como el componente aleatorio. Este posee una
importancia vital, toda
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vez que la gama de incidentes graves que reconoceremos como
catstrofes, puede adquirir caractersticas muy difciles de
anticipar. Los engranajes que generan el resultado deben
interpretarse como la tecnologa utilizada, la cual ser funcin de
variados factores. Uno de ellos es la propia organizacin del Estado
en la mate-ria, la cual admite mltiples formas. Otro elemento
fundamental es la accin de la propia comunidad a travs de acciones
autnomas, ya sea en colaboracin con el Estado, o en forma
independiente. En ello encontraremos elementos culturales que
pueden favorecer el resultado, entre los cuales se cuenta el propio
capital so-cial y la actitud individual y colectiva frente a la
adversidad. Cabe suponer que la propia experiencia de catstrofes
previas genera cierto aprendizaje, el cual es per-tinente tanto a
nivel social, como tambin en el diseo de las polticas pblicas.
Ilustracin 1 Variables fundamentales en la gestin de
catstrofes
PREVENCIN
Anlisis de RiesgoPreparacinMonitoreoAlerta Temprana
INTERVENCIN
RescateAyuda HumanitariaPrevencin
COMPONENTE ALEATORIO
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Este esquema analtico puede sintetizarse en una funcin de
produccin. Esto implica aceptar que habr un nivel socialmente ptimo
de prevencin e interven-cin, el cual a su vez tiene una expresin
concreta en cada una de las dimensiones especficas o componentes
indicados en la ilustracin 1. Dicha intervencin (pre-vencin) ptima
deber ser polticamente decidida, habida cuenta de los costos y
potenciales beneficios de la misma. Debe ser evidente por ejemplo,
que no todos los problemas de abastecimiento, informacin y
comunicacin pueden estar cu-biertos, de no mediar costos imposibles
de asumir. Habr por lo tanto escenarios probables que deben
evaluarse en su mrito, cada uno de los cuales supone com-promisos
diversos por parte de la autoridad.
La ecuacin 1 (Ec. 1) resume lo antes mencionado. Mientras P e I
representan la dosis de prevencin e intervencin tanto pblica como
privada, Y es nuestra variable endgena, y ella est compuesta de dos
elementos. Uno es la prdida de vidas humanas (H), y el segundo es
el dao material causado por la catstrofe (M). En trminos formales,
esto significa que Y ser una funcin inversa de am-bas prdidas. El
trmino A representa la tecnologa necesaria para generar Y. El
reconocimiento de que el impacto de una catstrofe contiene
inevitablemente un componente aleatorio se encuentra explcito en
u.
Y = A x F (I, P) + u
El resto del trabajo se centra en el trmino A y ms
especficamente en el compo-nente pblico de dicho coeficiente. En l
se encuentra implcita la problemtica en torno a la apropiada
organizacin del Estado. Ms concretamente, debemos preguntarnos qu
unidad debe encargarse de cada concepto especfico al interior de I
y P, y qu nivel de gobierno debe asumir responsabilidades en cada
caso. De igual manera, los incentivos que el marco institucional
vigente producen en los numerosos actores involucrados, son parte
del debate en torno al marco institu-cional apropiado.
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1.2. El problema de la asignacin de funciones entre niveles de
gobierno
El caso general
Pocos son los aportes tericos que iluminan el problema de la
ptima distribucin de responsabilidades al interior del Estado en lo
que a gestin de catstrofes se refiere. La economa del sector pblico
ha generado dos lneas analticas alternati-vas que permiten abordar
la pregunta genrica en torno a cmo deben asignarse competencias
entre niveles de gobierno. Primeramente, el enfoque normativo,
usualmente asociado a la figura de Richard Musgrave, aporta un
conjunto de recomendaciones (normas), conducentes a una solucin
eficiente en lo concer-niente a una intervencin eficiente del
Estado. Este enfoque supone que el Estado acta como un dictador
benevolente, el cual a su vez representa e interpreta fiel-mente
las preferencias de la comunidad. Musgrave (1958) sostiene que
mientras las funciones de estabilidad macroeconmica y de
redistribucin del ingreso deben ser administradas por el nivel
central, la llamada funcin de asignacin puede ser ejecutada
eficientemente por los niveles descentralizados de gobierno. Esta
clasificacin debe entenderse en razn de las externalidades entre
jurisdiccio-nes emanadas de las decisiones fiscales de alcance
agregado, tales como el equi-librio presupuestario y/o la
estabilidad de precios, y las dificultades de alcanzar el
equilibrio en el marco de la funcin de equidad. Si los
beneficiarios locales migran o votan con el pie (Tiebout, 1956) en
favor de aquellas jurisdicciones ms ricas, y a su vez los
residentes ms ricos escapan de aquellas comunidades ms orientadas a
la redistribucin, el resultado (equilibrio) final puede ser
inestable, incierto, e incluso incumplir la propia condicin de que
tal equilibrio en verdad exista en la optimizacin dinmica del
problema.
Otros aportes en la misma lnea se han centrado en el alcance
geogrfico de las competencias. Un concepto de inters es la idea de
correspondencia fiscal de-sarrollado por Olson (1969), en virtud
del cual se propone que la eficiencia asig-nativa se alcanza mejor
en la medida que exista coincidencia entre quienes pagan por el
servicio entregado y los correspondientes beneficiarios del mismo.
Un ex-perimento extremo en esta direccin es el conocido Poll Tax,
implementado en Inglaterra entre 1979 y 1982. Al igual que en la
propuesta general de Musgrave, lo que est en juego en la hiptesis
de Olson, es que el grado de rendicin de
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cuentas, y por lo tanto de eficiencia en la provisin del
servicio, solo se logran en la medida que no existan externalidades
entre jurisdicciones. Si las hubiera, ello puede gatillar
incentivos perversos que desvan el ptimo privado, definido e
implementado por cada jurisdiccin en forma descentralizada, del
inters de la sociedad como un todo. Una propuesta original es
aquella desarrollada por Fray (2001). Dicho autor sostiene que la
provisin de bienes pblicos locales debiese estar radicada en
jurisdicciones unifuncionales (distritos), las cuales podran
competir entre s por capturar potenciales participantes. Estas
debiesen poder cobrar sus propios impuestos, y ser autnomas
polticamente. Los eventuales problemas de coordinacin entre
jurisdicciones seran conducentes a una solu-cin endgena del
problema, por la va de una expansin en el tamao de tales
jurisdicciones, hasta que los efectos externos de cada gobierno
local as definido fuesen completamente internalizados. El aspecto
ms distintivo en la propuesta de Frey, es que las unidades de
gobierno referidas no tendran necesariamenteuna soberana
territorial especfica, pudiendo coexistir ms de una jurisdiccin
dentro del mismo territorio. Casos concretos que ilustran la
factibilidad de esta propuesta seran la propia gestin corporativa
de las compaas trasnacionales, la cual es asimilable a un gobierno
sin territorio, y la funcin rectora ejercida por la religin en el
marco de la organizacin de la iglesia.
La visin alternativa a Musgrave est encarnada en la nueva
escuela institucio-nalista y la tradicin disciplinaria del enfoque
de la Eleccin Pblica. Bajo este prisma el Estado es un Leviatn, el
cual produce rentas ricardianas a favor de quienes lo administran,
hecho que amerita la implementacin de restricciones institucionales
para contenerlo. Una de ellas es la descentralizacin (Brennan y
Buchannan 1980), la cual diluye el poder del Estado en muchos
pequeos (y ms dbiles) leviatanes. De lo anterior se sigue que
siempre ser mejor descentralizar, puesto que as reducimos la
probabilidad de explotacin del gobierno en ejercicio respecto de
los contribuyentes. Aunque la hiptesis as definida tiene particular
relevancia en el mbito tributario, debe entenderse que cualquier
forma de dele-gacin de funciones a niveles descentralizados de
gobierno produce competencia horizontal en la gestin del Estado,
reduce la probabilidad rentas a favor de quie-nes administran el
Estado y mejora su eficiencia.
Puede decirse que un rasgo comn de los argumentos basados en la
definicin eficiente de las jurisdicciones subnacionales, es que
debe haber la mxima
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posible coincidencia entre los beneficiarios y los que pagan por
el servicio. No obstante lo anterior, la propia literatura econmica
reconoce que la problemtica en torno a la asignacin de funciones
entre niveles de gobierno, no se agota en la definicin de aquello
que podramos llamar la asignacin ptima. Definir una solucin implica
abordar un aspecto crtico en la organizacin del Estado, uno en el
cual hay distribucin de poder y por lo tanto implicancias polticas
evidentes (Dafflon, 2006). El debate en torno a cmo se distribuye
este poder contiene ingredientes histricos, culturales y por cierto
tambin econmicos. Este ensayo intenta aislar este ltimo componente,
bajo el supuesto de que constituye un as-pecto muy significativo en
la conformacin del propio Estado nacin, y en la es-tructura
especfica de dicho Estado a la luz del problema que nos ocupa.
Aunque no existe evidencia formal al respecto, s es claro que
ciertas funciones del Estado suelen estar radicadas en un
determinado nivel de gobierno (Hooghe y Marks, 2009), circunstancia
que arroja evidencia de primera instancia a favor de que la
eficiencia ocupa al menos un lugar en el amplio rango de factores
que explican la distribucin efectiva del poder al interior del
Estado.
El caso de la funcin de seguridad y la prevencin de
catstrofes
La funcin de seguridad y la prevencin de catstrofes es
evidentemente una responsabilidad del Estado. Por una parte, la
seguridad y el manejo de crisis co-lectivas en las cuales est en
juego la vida de muchas personas en una comunidad, tiene las
clsicas caractersticas de un bien pblico. Por la otra, la
inevitable ten-dencia de los individuos a postergar decisiones
cuyos beneficios se manifestarn muchos aos despus, puede
interpretarse como el fruto de una divergencia entre la tasa de
descuento privada y la tasa de descuento social. En el marco de
este ensayo, procede pues preguntarse qu grado de descentralizacin
debe haber en esta funcin. Bajo este prisma, la accin del Estado
puede entenderse como la respuesta natural a una o ms fallas del
mercado, el cual tericamente podra resolver este problema a travs
de un seguro privado.
El alcance de cualquier hiptesis sobre el particular, y sus
implicancias sobre la articulacin de la gestin pblica ante crisis
y/o catstrofes, descansa sin embargo en lo que entenderemos como
descentralizacin. Distinguiremos tres niveles. El primero es el
nivel centralizado. Entenderemos por tal un esquema en el cual
los
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recursos, las normas que regulan la funcin en cuestin, y la
localizacin fsica de la unidad administrativa correspondiente, se
encuentran en la ciudad capital, o en el centro poltico o econmico
de la nacin. En este esquema, los gobiernos sub-nacionales son
meros agentes del gobierno central, y dependen de este para todos
los efectos de implementacin y financiamiento de sus polticas. Una
segunda categora es la llamada desconcentracin, o federalismo
disperso en el caso de los pases federales, el cual consiste en la
desconcentracin fsica de las unidades de gestin que atienden y
previenen la catstrofe. Este esquema repara al menos en parte, la
falta de informacin y potenciales problemas de coordinacin que el
nivel central pueda enfrentar como resultado de una catstrofe.
Finalmente, un modelo descentralizado supone autonoma en la
administracin de los recursos y en su capacidad de decidir sobre
cuestiones vitales que ataen al uso de los mis-mos. Su beneficio
central es la mayor rendicin de cuentas ante la comunidad por parte
de las autoridades locales, y la mejor capacidad de reaccin ante
eventos que exigen informacin precisa y oportuna para ser
debidamente atendidos.
Como hiptesis central plantearemos que las polticas pblicas
destinadas a pre-venir e intervenir en una catstrofe enfrentan un
conflicto entre dos importantes objetivos (Letelier y Sez, 2006).
Por una parte, las mltiples interrelaciones entre jurisdicciones y
la inevitable necesidad de una accin conjunta a nivel nacional
tanto en la etapa de la prevencin como en la de intervencin,
implican que la centralizacin nos concede el beneficio de la
coordinacin o efecto escala. Sin embargo, mientras ms coordinemos,
ms nos alejaremos del objetivo opuesto, el cual se constituye en el
beneficio de la informacin. Llamaremos a este ltimo efecto Von
Hayeck. La intervencin en el marco de una catstrofe exige
usualmente mucha informacin, hecho que exige recurrir al nivel ms
descentralizado posible y por lo tanto ms informado para articular
la intervencin. Inevitablemente, y no obstante la muy amplia gama
de tipos diferentes de catstrofes, enfrentaremos un conflicto entre
ambos objetivos. Este ser especialmente visible en la etapa de
intervencin, en la cual la dimensin territorial del episodio
adquiere especial importancia.
Por una parte, cada tipo diferente de crisis o catstrofe amerita
una combinacin diferente de coordinacin e informacin. Los eventos
referidos pueden variar se-gn sean desastres naturales versus
creados por el hombre, si son conflictos socia-les o guerras
civiles, o en funcin de la amplitud geogrfica del evento o el
origen
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exgeno o endgeno del mismo. Es importante tambin reconocer que
diferentes grupos de la sociedad pueden interpretar la crisis en
forma diferente. De hecho, cualquiera sea la naturaleza del
problema, la connotacin crtica de la situacin es consustancial a la
percepcin colectiva sobre el particular, pudiendo diferir en-tre
reas geogrficas, comunidades especficas, partidos y niveles de
gobierno. Lo que para unos es simplemente un desastre econmico y
social, para otros puede significar una oportunidad (Rosenthal y
Kouzmin, 1997). Incluso en el evento de que todos los grupos
involucrados (partidos, intereses corporativos, comunidades
organizadas, etc.) concuerden en que el problema es en verdad muy
grave, la so-lucin del mismo y la asignacin de prioridades suele
exigir la confrontacin de consideraciones valoricas difciles de
compatibilizar.
2. Algunos casos
En el caso de Estados Unidos, dos hitos recientes cabe
mencionar, los cuales han alimentado el debate sobre la apropiada
preparacin e intervencin ante una catstrofe. El primero fue el
llamado Septiembre 11 del 2001. Antes de tal episodio, la Federal
Aviation Agency (FAA) y el North American Aerospace Defense Command
(NRAD) haban acordado un sistema de colaboracin en caso de
se-cuestro. Antes de que la Fuerza Area pudiera derribar un avin
civil, el acuerdo estableca seguir un protocolo de mltiples
notificaciones y aprobaciones al ms alto nivel de gobierno. Por
cierto, en el episodio de Sept. 11 no hubo tiempo de seguir dicho
protocolo. El vuelo 11 (que impact la torre Norte del World Trade
Center), estaba siendo rastreado por la oficina de Boston de la
FAA, la cual se dio cuenta del problema. En lugar de seguir el
protocolo acordado con la NRAD, se comunic directamente a la Fuerza
Area, solicitando los F16 (Boin et al., 2005). Minutos antes de que
el Vuelo 11 chocara con las torres, el vuelo 175 se perdi del radar
para dirigirse a las torres. Este cambio no fue percibido, pues el
contro-lador areo responsable por el vuelo 175 estaba preocupado
del vuelo American 11 y no respondieron el llamado. Cuando el
controlador se dio cuenta que tenan un segundo problema, un colega
trat de notificar a los responsables regionales. Sin embargo, estos
no estuvieron dispuestos a escuchar, pues estaban preocupa-dos del
primer choque. Entre tanto, el American 77 haba desaparecido del
radar
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del centro de Indianpolis. Este centro no estaba consciente del
primer choque, y comenz a buscar claves para decidir.
El segundo es el caso del Huracn Katrina en el 2005. Hasta la
primera mitad de los aos 50, tanto los estados como los gobiernos
locales tenan un importante papel que jugar en la defensa civil, la
preparacin y la atencin de las vctimas de un desastre. La
estrategia organizacional y el foco de atencin estaban muy
orientados a los eventuales ataques nucleares resultantes de una
guerra atmica. Solo despus del Huracn Diana en 1955, el nivel
federal a travs de la Federal Civil Defense Admintration, se
involucr ms directamente en la coordinacin de la ayuda a los
niveles subnacionales, lo cual vino acompaado de normas co-munes y
por lo tanto ms centralizacin (Robert, 2008). El reporte posterior
al Huracn Katrina (Post Hurrican Katrina Report, 2005), seala que
los encarga-dos del DHS no supieron entender las exigencias
inmediatas de la tragedia. Los conflictos posteriores entre esta
unidad y la propia Casa Blanca, frustraron una accin rpida y
coordinada en beneficio de las vctimas. En suma, las autoridades
nacionales (nivel federal), tuvieron ms dificultades en la
implementacin y la ayuda inmediata que los estados y niveles
subnacionales de gobierno.
Entre los pases en vas de desarrollo la experiencia es muy
diversa (Bollin et al., 2003). Entre los pases unitarios de Amrica
Latina un caso muy descentraliza-do es el de Colombia, en el cual
la Constitucin de 1991 avanz notablemente en conceder mayores
grados de autonoma al nivel departamental y municipal. Un hito de
importancia en lo que a gestin de catstrofes se refiere es el
desastre generado por el Volcn Nevado del Ruiz en 1987, el cual
gatill la implemen-tacin de una Estrategia Nacional de Emergencias
bajo la forma de un Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de
Desastres. Dicha iniciativa convive con una importante delegacin de
responsabilidades de prevencin en el municipio. Como parte del
sistema a nivel nacional, se crearon Comits multiinstitucionales y
multisectoriales a nivel departamental y local. Sin embargo, la
gran diversidad de tipos distintos de municipios y el muy
heterogneo acceso a recursos y capacidad de gestin entre ellos, ha
generado gran diversidad en el esfuerzo local sobre la materia. En
un extremo opuesto se encuentra Guatemala, pas en el cual existe
una institucionalidad al respecto desde 1996. Esta cre la
Coordinadora Nacional para la Prevencin de Desastres (CONRED),
instancia de coordinacin para la prevencin y atencin de las mismas.
Dicha unidad tiene una versin especfica
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tanto a nivel nacional como sub nacional. Tambin en este caso,
el alcance real de la norma choca con la diversidad y carencia de
recursos de los municipios.
Mientras que en Amrica Latina la normativa est muy orientada a
la coordina-cin, una normativa ms especfica se puede encontrar en
Filipinas. Desde 1978, este pas impone por Ley a los municipios la
exigencia de que cada localidad debe destinar anualmente el 5% de
su presupuesto para el llamado Fondo Local de Calamidades, el cual
es complementario al Fondo Nacional de Calamidades.
3. Las dimensiones de una crisis. El caso de un terremoto
3. 1 Tres componentes bsicos de la gestin
El conjunto de conceptos, hiptesis y normas basadas en la teora,
debiesen tener la suficiente amplitud como para cobijar formas de
accin del Estado tan diversas como son la administracin de la
educacin, la gestin de la salud pblica, la provisin de servicios
viales, sanidad y tambin por diferente que sea el manejo de una
crisis. Al respecto cabe reiterar la naturaleza multidimensional de
cada funcin del Estado. Este rasgo general tambin incluye al tema
que nos ocupa. Cualquiera sea su origen, el manejo de una crisis
supone atender problemas po-lticos, administracin de recursos
fsicos y humanos, mantencin del orden y otros varios. No basta por
lo tanto sealar que dicha gestin debe estar radicada en un
determinado nivel de gobierno. Debemos tambin precisar la dimensin
especfica de la cual hablamos, y evaluar los mritos del caso en el
contexto de factores institucionales, culturales y econmicos.
En el caso de un terremoto, o un desastre natural severo, hay
por lo menos tres rasgos especficos que adquieren especial
relevancia. Uno primero, est asociado con la necesidad de entregar
ayuda humanitaria a los necesitados (ilustracin 1), lo cual puede
involucrar un importante problema logstico. La destruccin de
infraestructura bsica y la falta de comunicaciones entre unidades
de gobierno es un problema central en un terremoto de gran
magnitud. El segundo elemento, ms vinculado al concepto de rescate,
es la restitucin del Estado de derecho si este llegara a perderse.
Este prob ser un problema muy relevante en el caso del
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terremoto del 27 de febrero en Chile en la ciudad de Concepcin,
como lo ha sido tambin en la experiencia de Hait. Finalmente, la
oportuna seal de una alerta temprana representa un factor clave en
el desenlace. Miraremos estos tres aspectos en la experiencia
chilena.
3.2. El caso del Terremoto del 27 de febrero en Chile
Prevencin
Habremos de preguntarnos las dos cuestiones bsicas que dan forma
a una polti-ca pblica. La primera es cuntos recursos destinaremos
al fortalecimiento de las dos variables explicativas de la Ec.1.
Inevitablemente, la respuesta tiene un com-ponente poltico
importante, pero est mediatizada por consideraciones tcnicas e
histricas del pas y regin especfica de que hablamos. Si bien son
varios los organismos y unidades administrativas del sector pblico
chileno involucradas en la prevencin e intervencin en el caso de
una catstrofe, es la llamada Oficina Nacional de Emergencia
(ONEMI), el organismo cuya misin est expresamen-te orientada a la
funcin de prevencin e intervencin antes referida. De acuerdo con la
Ley de presupuestos del ao 2010, la ONEMI recibir este ao recursos
cercanos a los US$ 14.000.000, y su misin consiste en Planificar,
impulsar, articular y ejecutar acciones de prevencin, respuesta y
rehabilitacin frente a situaciones de riesgo colectivo,
emergencias, desastres y catstrofes de origen na-tural o provocados
por la accin humana, a travs de la coordinacin del Sistema Nacional
de Proteccin Civil para la proteccin de las personas, los bienes y
el ambiente. Este mandato amplio, deja por definir qu acciones
concretas debe abordar la ONEMI, y qu grado de tuicin tiene sobre
las unidades del Estado que tericamente debiesen participar en el
cumplimiento de este objetivo.
La segunda pregunta es cmo lo gastamos. Ms concretamente, cmo se
organiza el Estado para abordar esta importante funcin. La ONEMI
depende del Ministerio del Interior y su estructura administrativa
puede considerarse desconcentrada, toda vez que al menos desde el
2006, este organismo posee secretaras regionales en cada regin. En
esta perspectiva, la accin de la ONEMI puede solo llegar hasta el
nivel provincial (gobernacin), quedando fuera de su accin directa
la esfera propia-mente municipal. Ello supone una dificultad
prctica importante, toda vez que una
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catstrofe (e.i. un terremoto), posee una dimensin territorial
que se expresa en el mbito municipal. De acuerdo a la Ley Orgnica
Constitucional de Municipalida-des, estas ltimas poseen dos
funciones que guardan estrecha vinculacin con sen-ltimas poseen dos
funciones que guardan estrecha vinculacin con sen-poseen dos
funciones que guardan estrecha vinculacin con sen-dos componentes
de la Ec.1 (I,P). Primero, deben Aplicar las disposiciones sobre
construccin y urbanizacin, en la forma que determinen las leyes,
sujetndose a las normas tcnicas de carcter general que dicte el
ministerio respectivo. Dado que tales normas estn centralmente
definidas, puede considerarse que en esta materia el municipio acta
como un agente del gobierno central. Sin embargo, de acuerdo con el
Art. 4 de la misma Ley, el municipio debe tambin colaborar en la
preven-cin de riesgos y prestacin de auxilio en situaciones de
emergencia o catstrofes. De lo anterior se sigue que el nivel local
de gobierno posee una potencial injerencia en labores de rescate a
las vctimas de un terremoto, asistencia a los damnificados y
prevencin de situaciones de riesgo.
Respecto de los organismos sobre los cuales el nivel central
(ONEMI) s tiene una injerencia directa, la funcin del gobernador
(provincial) es amplia y se inserta en una funcin desconcentrada
del nivel regional, del cual depende. Entre sus atribuciones, se
encuentra bastante perfilada aquella relativa al orden pblico y la
seguridad de sus habitantes y bienes, y la de requerir el auxilio
de la fuerza pblica en el territorio de su jurisdiccin, conforme a
la Ley. Debe entenderse por lo tanto, que en la etapa de
intervencin resultante del terremoto del 27 de febrero, el
gobernador tuvo un importante papel que jugar. Cabe mencionar que
estas funciones son sin embargo compartidas con el nivel regional,
el cual entre otras materias, tiene competencias para convocar a la
fuerza pblica en caso de que esto sea necesario.
Atendiendo a la evidente amplitud de las normas vigentes,
procede examinar cmo se articula la gestin de la ONEMI en el marco
de su misin institucional. Al respecto cabe mencionar que una
instancia muy importante en la etapa de pre-paracin ante un evento
catastrfico, es la conformacin de los llamados Comits de Proteccin
Civil (CPC). Estos son patrocinados por la ONEMI en el marco del
DL. 156 del 2002 y tienen una versin a nivel de gobierno central, y
captulos regionales, provinciales y municipales. En ellos se
encuentran representados quie-nes son los protagonistas naturales
de una emergencia. A saber, las fuerzas policia-les, el
voluntariado (bomberos), los encargados del rescate en base a
ambulancias, las fuerzas armadas y otros miembros relevantes de la
sociedad civil. Solo cuando
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Revista Chilena de Administracin Pblica34
se produce una catstrofe, dichos comits se transforman en
operativos (Comits de Operaciones de Emergencia: COE), y se
constituyen en el canal que transmite informacin a la ONEMI en
torno a las necesidades reales de la poblacin local. Esta fluye
primero desde la comuna a la gobernacin, y desde all se consolida a
travs de la intendencia para llegar luego al nivel central. Un
rasgo clave del terre-moto del 27 de febrero, es que tal informacin
fue difcil de recopilar, puesto que la propia constitucin de los
COE fue en algunos casos fsicamente imposible, y en otros la propia
informacin de base no pudo ser transferida oportunamente al nivel
superior.
Entendida la accin de la ONEMI como una instancia de coordinacin
entre unidades de gobierno, una cuestin central es cmo logra este
organismo que el nivel municipal, el cual goza de autonoma poltica
y administrativa, colabore en forma efectiva en la generacin de la
informacin requerida. La respuesta est en el hecho de que si el
nivel local (municipio) no presta la debida atencin al COE, y no se
cie a los protocolos establecidos en el Plan Nacional de Proteccin
Civil, la ONEMI no hace llegar la ayuda correspondiente a este
municipio. Lo anterior se ve agravado por la inexistencia a nivel
municipal de un Director de Proteccin Civil, hecho que introduce un
vaco importante en la relacin de la ONEMI con el nivel local. Una
cuestin a definir es la eventual dependencia jerrquica de este
funcionario, toda vez que la dependencia del nivel central
(gobernacin, inten-dencia, ONEMI), puede tener grandes implicancias
en la capacidad de articular acciones destinadas a socorrer a las
vctimas de una tragedia.
La asistencia de las Fuerzas Armadas se expresa en tres
ingredientes bsicos. El primero, de gran importancia en el evento
del 27 de febrero, es la generacin de informacin. En el caso de un
maremoto, esta funcin recae en el Servi-cio Hidrogrfico y
Oceanogrfico de la Armada (SHOA). Este posee mltiples funciones
orientadas a la generacin de la informacin necesaria para facilitar
la navegacin en forma segura. Un aspecto crtico de su misin es el
de proporcio-nar los elementos tcnicos y las informaciones y
asistencia tcnica destinada a dar seguridad a la navegacin en las
vas fluviales y lacustres, aguas interiores, mar territorial y en
la alta mar contigua al litoral de Chile.
Lo anterior implica que este organismo posee una responsabilidad
ineludible en facilitar la informacin que la ONAMI requiere para
proceder a intervenir en
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labores de rescate y asistencia en caso de una catstrofe
martima. El segundo aspecto se refiere a la mantencin del orden
pblico. De acuerdo a la Ley org-nica Constitucional de Estados de
excepcin, la eventualidad de una crisis con caractersticas de
catstrofe, habilita al Presidente (a) de la Repblica a declarar la
zona afectada en estado de catstrofe, lo cual supone delegar en el
jefe militar de la zona, las funciones y competencias regularmente
ejercidas por la autoridad poltica. Finalmente, las fuerzas armadas
deben tambin participar en la bsque-da y salvamento de las vctimas
de una catstrofe (D.S. 375). En la actualidad, las fallas en el
sistema de alerta a cargo del SHOA estn siendo revisadas en el
marco de un sumario. Sin embargo, es importante sealar que la
informacin utilizada por el SHOA en el caso de un terremoto y/o
maremoto, es facilitada por el Cen-tro de Alertas del Pacfico con
sede en Hawai.
Intervencin
Dos elementos centrales probaron ser crticos en la etapa de
intervencin. El primero se refiere a la organizacin bsica del
abastecimiento de insumos y pro-ductos esenciales para atender una
emergencia. Esta est articulada en base a la accin de la ONEMI, en
colaboracin con las fuerzas armadas y la propia socie-dad civil. En
lo que a la accin de la ONEMI se refiere, este organismo mantiene
una bodega central en Santiago, y cuatro bodegas regionales en
Iquique, Copia-p, Concepcin y Puerto Aysn. Cada una mantiene
frazadas, planchas de zinc, generadores, cocinillas y una dosis de
alimento bsico para una familia de cuatro personas por cuatro das.
Hay una direccin regional en cada regin, equipos de radio y
sistemas de monitoreo. Tal como fue mencionado anteriormente, la
soli-citud formal de la ayuda respectiva parte del nivel comunal
(local), instancia que informa a la gobernacin (provincia), la cual
reporta el requerimiento correspon-diente a la intendencia (regin).
El procedimiento concluye con la evacuacin de una solicitud formal
de un Fondo de Emergencia (FEMER), el cual especifica los
requerimientos materiales y financieros del caso. Respecto a la
distribucin de insumos no disponibles en las bodegas, estos deben
comprarse. Este fue un aspec-to crtico del terremoto del 27 de
febrero, puesto que dichas compras no pueden ser licitadas por
motivos obvios. Para estos efectos, la Ley de Compras del Estado
establece que se puede recurrir a la adquisicin por la va de un
convenio mar-co, siempre que este incluya aquellos elementos
demandados por la emergencia,
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y/o la modalidad de trato directo, la cual exime del
procedimiento de licitacin (Ley 19.886). Una vez ms, el dao de la
infraestructura bsica, y de las propias unidades productivas
encargadas de producir y vender tales insumos, impidieron la debida
provisin de tales insumos y su correspondiente distribucin entre
los afectados. Ello agreg una dificultad adicional en le etapa de
intervencin.
El segundo aspecto tiene que ver con la seguridad pblica. En
condiciones de catstrofe, las fuerzas policiales en las zonas
afectadas no pudieron evitar las ac-ciones de saqueo y vandalismo
posteriores al terremoto. Una posible reflexin es que nuevamente en
este caso, se produjo una notable asimetra de informacin entre las
autoridades polticas centrales, y la propia realidad de las
ciudades en las cuales tuvo lugar dicho saqueo. Ello apunta
claramente en la direccin de que alguna forma de descentralizacin
es requerida en el proceso conducente a deci-dir la declaracin de
estado de catstrofe si es que las circunstancias lo ameritan. En
esta misma perspectiva, parce lgico pensar que las medidas de
excepcin contempladas en la Ley, y que utilizan fuerzas militares a
fin de colaborar con las fuerzas de orden regulares, debiesen
admitir un rango ms amplio de opciones, entre las cuales alguna
puede ser de resorte regional.
Conclusiones
La accin del Estado en la prevencin e intervencin de catstrofes
se justifica en razn del carcter meritorio de tal intervencin y de
las fallas inherentes al merca-do de los seguros privados, los
cuales no resguardan a la poblacin civil ante situa-ciones extremas
provocadas por fenmenos naturales. Problemas de informacin, riesgo
moral y seleccin adversa son algunos de los factores ms
evidentes.
La funcin de produccin que genera seguridad ante eventos
catastrficos posee dos factores productivos. Estos son la prevencin
y la posterior intervencin. La tecnologa utilizada para combinar
los esfuerzos en estos dos mbitos contiene elementos privados y
pblicos, toda vez que las acciones inherentes a los dos fac-tores
mencionados son desplegadas simultneamente por el Estado y la
Sociedad Civil organizada. Existe sin embargo un componente
aleatorio, el cual puede ser muy importante e inesperado en el
resultado final.
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En el caso del terremoto del 27 de febrero en Chile, los actores
claves fueron la ONEMI, el SHOA y la propia accin del ejecutivo a
travs de las decisiones tomadas en el nivel central. Aspectos
crticos en los resultados fueron la falta de informacin, la
descoordinacin entre la accin del SHOA y de la ONEMI y las
dificultades de comunicacin con las regiones afectadas inherentes a
la tragedia. Sin perjuicio de las evidentes debilidades en los
flujos de informacin necesarios para atender e identificar a los
afectados, los problemas de saqueo y desorden pblicos en Concepcin,
deben hacer reflexionar sobre la factibilidad de des-centralizar
ciertas decisiones en torno a la intervencin. Ms concretamente, la
facultad de declarar estado de catstrofe, y de utilizar las Fuerzas
Armadas como un refuerzo de la fuerza pblica regular, deben ser un
resorte administrativo del nivel intermedio de gobierno, el cual en
el caso de Chile es una unidad ad-ministrativa desconcentrada del
gobierno central. Dada la fuerte connotacin poltica que posee la
condicin de Estado de Catstrofe en la legislacin chilena, una
solucin factible es la posibilidad de solicitar la colaboracin de
las Fuerzas Armadas en el marco de un estado de emergencia menos
severo y radical que el estado de catstrofe.
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