Systemowe źródła gry politycznej w liberalno-demokratycznym parlamencie

PRZEGLĄDSEJMOWY

DWUMIESIĘCZNIKROK XXII6(125)/2014

KOMITET REDAKCYJNY

Redaktor naczelny PIOTR TULEJA

Zastępcy redaktora naczelnego: JERZY CIEMNIEWSKI, MAŁGORZATA BAJOR-STACHAŃCZYK

Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT

Członkowie: LESZEK GARLICKI, MIROSŁAW GRANAT, WOJCIECH KULISIEWICZ, PAWEŁ SARNECKI, ZBIGNIEW WITKOWSKI, KRZYSZTOF WÓJTOWICZ, JERZY ZAJADŁO, MAREK ZUBIK

Redaktorzy: EWA ĆWIĘKAŁA, URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA

Tłumaczenia:na język angielski ALBERT POLna język rosyjski ANDRZEJ KUBIK

„Przegląd Sejmowy” znajduje się w wykazie czasopism naukowych prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na potrzeby oceny jednostek naukowych z przyznaną liczbą 7 punktów.

„Przegląd Sejmowy” jest dostępny w bazach danych CEJSH i EBSCO Business Source Complete.

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.

U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy.Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.

© Copyright by Kancelaria SejmuWarszawa 2014

„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.

ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU

Przygotowanie: Wydawnictwo SejmoweWydanie pierwszeNakład 770 egzemplarzyWarszawa, styczeń 2015

Adres: „Przegląd Sejmowy”, ul. Zagórna 3, 00-441 Warszawa, tel. 22 694-13-00

e-mail: przegsejm @ sejm.gov.pl

http://www.sejm.gov.pl/publikacje/przeglad sejmowy

SPIS TREŚCI

Rozstrzygnięcie konkursu na rozprawę doktorską i habilitacyjną z zakresu prawa konstytucyjnego, rozpisanego w nr 1(120)2014 „Przeglądu Sejmowego” 9

DZIAŁ ISTUDIA I MATERIAŁY

Dr hab. Jarosław Szymanek, Uniwersytet WarszawskiNowe interpretacje zasady reprezentacji politycznej . . . . . . . . . . . . . . . 11

Dr Eliza Maniewska, Biuro Studiów i Analiz Sądu NajwyższegoProblemy orzecznictwa Sądu Najwyższego związanego z wyborami parlamen-tarnymi z 2011 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Mgr Maciej Pach, Uniwersytet JagiellońskiZakres indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej osoby powołanej w skład Rady Ministrów na więcej niż jeden urząd . . . . . . . . . . . . . . . 57

Mgr Paweł Jakubowski, Uniwersytet Marii Curie-SkłodowskiejModele administracji wyborczej — przegląd rozwiązań prawnych w wybranych państwach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

DZIAŁ IIOPINIE, GLOSY, RECENZJE, VARIA

A. OPINIEI. W sprawie zmiany regulaminu Sejmu w celu umożliwienia kandydatowi na pre-zesa Rady Ministrów udziału w debacie nad wnioskiem w sprawie wyrażenia wotum nieufności wobec Rady Ministrów w trybie art. 158 ust. 1 Konstytucji (1. Katarzyna Kubuj, s. 93; 2. Andrzej Szmyt, s. 97) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93II. W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła w hotelu sejmowym (1. Marek Chmaj, s. 103; 2. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, s. 110; 3. Ryszard Piotrowski, s. 119; 4. Sławomir Steinborn, s. 123; 5. Krzysztof Grajewski, s. 129; 6. Jarosław Szymanek, s. 140) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

B. GLOSYOrzecznictwo Trybunału KonstytucyjnegoAgnieszka Bień-Kacała, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt K 17/13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Orzecznictwo innych sądówPostanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie III Wydział Karny z dnia 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14) . . . . . . . . . . . . 164Andrzej Sakowicz, glosa do postanowienia Sądu Rejonowego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

C. RECENZJEBogusław Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz (Tomasz Litwin) . . . . . . . 177Jadwiga Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy fi lozofi i prawa (Wojciech Lis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184Federico Fabbrini, Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transforma-tions in Comparative Perspective (Leszek Garlicki) . . . . . . . . . . . . . . . . 190

4 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 Studia i Materiały

D. VARIASystemowe źródła gry politycznej w liberalno-demokratycznym parlamencie (Krzysztof Kasianiuk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195Ochrona mniejszości polskiej na Litwie oraz mniejszości litewskiej w Polsce w świetle realizacji Konwencji Ramowej o Ochronie Mniejszości Narodowych oraz innych zobowiązań międzynarodowych (Elżbieta Kuzborska, Łukasz Wardyn) 218

DZIAŁ IIIDOKUMENTYMATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie innych państwFrancja: decyzje Rady Konstytucyjnej: z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie Corinne S. i Sophie H. (nr 2010-92 QPC) oraz z dnia 17 maja 2013 r. w sprawie ustawy umożliwiającej zawarcie małżeństwa parom osób tej samej płci (nr 2013-669 DC) (przekład i opracowanie Radosław Puchta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Spis treści

5TABLE OF CONTENTS

Information about the results of the competition for best doctoral and habilita-tion dissertation in constitutional law, announced in “Przegląd Sejmowy” No 1(120), 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

SECTION ISTUDIES AND PAPERS

Dr Habil. Jarosław Szymanek, University of WarsawNew Interpretations of the Principle of Political Representation . . . . . . . . 11

Dr Eliza Maniewska, Studies and Analysis Offi ce of the Supreme Court Key Problems in the Case Law of the Supreme Court related to the Parliamen-tary Election of 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Maciej Pach M.A., Jagiellonian UniversityThe Scope of an Individual Parliamentary Accountability of Persons Appointed to the Council of Ministers to More than One Post . . . . . . . . . . . . . . . 57

Paweł Jakubowski M.A., Maria Curie-Skłodowska UniversityModels of Electoral Administration: A Review of Legislation in Selected Countries 75

SECTION IIOPINIONS, COMMENTARIES, REVIEWS, VARIA

A. OPINIONSI. On amending the Standing Orders of the Sejm to enable the candidate for the Pre-sident of the Council of Minister to participate in the debate on the motion for a vote of no confi dence in the Council of Ministers under the procedure of Article 158 (1) of the Constitution (1. Katarzyna Kubuj, p. 93; 2. Andrzej Szmyt, p. 97) . . . . . . 93II. On the permissibility of a search of an apartment occupied by a Deputy at the Deputies’ Hotel (1. Marek Chmaj, p. 103; 2. Wojciech Odrowąż-Sypniewski, p. 110; 3. Ryszard Piotrowski, p. 119; 4. Sławomir Steinborn, p. 123; 5. Krzysztof Grajewski, p. 129; 6. Jarosław Szymanek, p. 140) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

B. COMMENTARIESJurisprudence of the Constitutional TribunalAgnieszka Bień-Kacała, Commentary on the judgment of the Constitutional Tribunal of May 20, 2014 (Ref. No. K 17/13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Jurisprudence of other courtsOrder of the District Court for Warsaw-Wola district in Warsaw, the Third Penal De-partment, of September 10, 2014 (Ref. No, III Kp 1302/14) . . . . . . . . . . . . 164Andrzej Sakowicz, Commentary on the order of the District Court in Warsaw of Sep-tember 10, 2014 (Ref. No. III Kp 1302/14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

C. REVIEWSBogusław Banaszak, Electoral Code: A Commentary (Tomasz Litwin) . . . . . . 177Jadwiga Potrzeszcz, Legal Security from the Perspective of Philosophy of Law (Wojciech Lis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184


Federico Fabbrini, Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transforma-tions in Comparative Perspective (Leszek Garlicki) . . . . . . . . . . . . . . . . 190

D. VARIASystem origins of the political game in a liberal-democratic parliament (Krzysz-tof Kasianiuk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195Protection of the Polish minority in Lithuania and protection of the Lithuanian minority in Poland in the light of the implementation of the Framework Con-vention for the Protection of National Minorities and other international com-mitments (Elżbieta Kuzborska, Łukasz Wardyn) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

SECTION IIIDOCUMENTSSOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARISM

Parliamentary matters in the constitutional rulings of other states

France: Decisions of the Constitutional Council of January 28, 2011 on Corinne S. and Sophie H. (No. 2010-92 QPC) and of May 17, 2013 on the Law providing for same-sex marriage (No. 2013-669 DC) (translation and preparation Radosław Puchta) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Table of Contents

7СОДЕРЖАНИЕ

Результаты конкурса на докторскую и кандидатскую диссертацию по конституционному праву, объявленного в № 1 (120)2014 журнала „Пшеглонд Сеймовы” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I ОТДЕЛИССЛЕДОВАНИЯ И МАТЕРИАЛЫ

Д-р наук Ярослав Шиманек, Варшавский университетНовые толкования принципа политического представительства . . . . . 11

Д-р Элиза Маневска, Бюро по исследованиям и анализам Верховного СудаПроблемы практики Верховного Суда, связанной с парламентскими выборами 2011 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Магистр Мацей Пах, Ягеллонский университетПределы личной парламентской ответственности лица, назначенного в состав Совета Министров на более чем одну должность . . . . . . . . . . 57

Магистр Павел Якубовски,Университет Марии Склодовской-КюриМодели избирательной администрации — обзор правовых решений в избранных государствах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

II ОТДЕЛЭКСПЕРТИЗЫ, ГЛОССЫ, РЕЦЕНЗИИ, PAЗНОЕ

A. ЭКСПЕРТИЗЫI. Относительно изменения регламента Сейма с целью предоставить кандидату в премьер-министры возможность принять участие в прениях по предложению о выражении недоверия Совету Министров в порядке ч. 1 ст. 158 Конституции (1. Катажина Кубуй, с. 93; 2. Анджей Шмыт, с. 97) . . . . . . . . . . . . . . 93II. Относительно допустимости проведения обыска в номере, занимаемом депутатом в гостинице Сейма (1. Марек Хмай, с. 103; 2. Войцех Одровонж--Сыпневски, с. 110; 3. Рышард Пётровски, с. 119; 4. Славомир Штайнборн, с. 123; 5. Кжиштоф Граевски, с. 129; 6. Ярослав Шиманек, с. 140) . . . . . . 103

B. ГЛОССЫПрактика Конституционного ТрибуналаАгнешка Бень-Кацала, глосса к вердикту Конституционного Трибунала от 20 мая 2014 г. (шифр дела K 17/13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Практика других судовПостановление Районного суда для района Варшава-Воля в Варшаве III Уголовный отдел от 10 сентября 2014 г. (шифр дела III Kp 1302/14) . . . . 164Анджей Сакович, глосса к постановлению Районного суда в Варшаве от 10 сентября 2014 г. (шифр дела III Kp 1302/14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

C. РЕЦЕНЗИИБогуслав Банашак, Избирательный кодекс. Комментарий (Томаш Литвин) 177Ядвига Потжещ, Юридическая безопасность с точки зрения философии права (Войцех Лис) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184


Федерико Фаббрини, Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transfor-mations in Comparative Perspective (Лешек Гарлицки) . . . . . . . . . . . . . . 190

D. РАЗНОЕ Системные источники политической игры в либерально-демократическом парламенте (Кжиштоф Касянюк) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195Защита польского меньшинства в Литве, а также литовского меньшинства в Польше в аспекте реализации Рамочной конвенции о защите нацио-нальных меньшинств, а также других международных обязательств (Эльжбета Кузборска, Лукаш Вардын) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

III ОТДЕЛДОКУМЕНТЫИСТОЧНИКИ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

Парламентские вопросы в практике судов других государствФранция: решения Конституционного совета от 28 января 2011 г. по делу Корин С. и Софи Х. (№ 2010-92 QPC), а также от 17 мая 2013 г. по делу закона, предоставляющего возможность заключать брак между лицами одного пола (№ 2013-669 DC) (перевод и редакция Радослав Пухта) . . . . . . . . . . . . 235

Содержание

Rozstrzygnięcie konkursuna rozprawę doktorską i habilitacyjną

z zakresu prawa konstytucyjnego,rozpisanego w nr 1(120)2014 „Przeglądu Sejmowego”

Komitet Redakcyjny „Przeglądu Sejmowego”, działający jako jury konkursu na pracę doktorską i habilitacyjną z zakresu prawa konstytucyjnego, ze szczegól-nym uwzględnieniem problematyki prawa parlamentarnego i historii parlamenta-ryzmu — po zapoznaniu się z nadesłanymi pracami (sześć rozpraw habilitacyj-nych i sześć rozpraw doktorskich) — postanowił przyznać dwie nagrody ex aequo za najlepsze rozprawy habilitacyjne, jedną nagrodę za rozprawę doktorską i jedno wyróżnienie.

Nagrody otrzymują:

Dr hab. Agnieszka Bień-Kacała za rozprawę habilitacyjnąŹródła prawa wewnętrznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013

Dr hab. Piotr Uziębło, za rozprawę habilitacyjnąZasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich, Gdańsk 2013

Dr Agata Niżnik-Mucha za rozprawę doktorskąZakaz naruszania istoty konstytucyjnych wolności i praw człowieka i oby-watela jako jeden z warunków ich ograniczania, Kraków 2012

Dr Anna Michalak honorowe wyróżnienie za rozprawę doktorskąPostępowanie ustawodawcze w parlamencie Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w zakresie projektów ustaw publicz-nych, Łódź 2011

JAROSŁAW SZYMANEK *

NOWE INTERPRETACJE ZASADY REPREZENTACJI POLITYCZNEJ

NEW INTERPRETATIONS OF THE PRINCIPLEOF POLITICAL REPRESENTATION

This article examines new approaches to the constitutional principle of political representation, otherwise called indirect democracy or responsible government. However, as it turns out, this prin-ciple, which nowadays is the basis for all democracies, is subject to constant reinterpretation, most-ly in rapidly developing political sciences. The traditional, which is typical to constitutional law, ap-proach to representation as vesting (by the act of election) in the representatives (Members of Parliament) the right to act in the name and on behalf of voters, is today deemed undoubtedly insuf-fi cient. Consequently, new explanations and justifi cations for political representation are sought. Therefore, some recognize that representation is merely a simulation of that what those represented could do if they were capable of taking particular action, while others are likely to treat representa-tion as substitution, i.e. traditional taking action for someone else. Representation is also seen as pa-rallelization, that is reproducing by the representative of the traits of the represented person. Yet another different approach to representation considers it as a correlation, or striving to substantial consensus of appraisals of the representative and the represented person irrespective of the degree of similarity of their structural features, or in the category of a conversion, i.e. a transition of “an in-put” (of appraisals represented) to “an output”, i.e. the decision of a representative body. Represen-tation is sometimes perceived from the perspective of interaction, deliberation, the right to veto or a complex control mechanism. All these approaches are common to the three major theories of representative democracy, which is either a replication (repetition of appraisals of the represented person), or an aggregation, i.e. an arithmetic sum of partial interests, or a deliberation, which means a search — irrespective of differences and dissimilarities — for the essence of representation as establishing the common good. The development of the above-mentioned new concepts and research approaches is enhanced by a phenomenon known as the crisis of representation, or failure of elec-toral mechanisms, which to date were the essence of representative democracy.

STUDIA i MATERIAŁY


Słowa kluczowe: reprezentacja, demokracja pośrednia, nowe teorie polityczne, suwerenność ludu, korelacja, wybory Keywords: representation, representative democracy, new political theories,

sovereignty of people, correlation, elections

* Dr hab. Jarosław Szymanek, prof. Uniwersytetu Warszawskiego

1. Reprezentacja polityczna bądź — inaczej — przedstawicielstwo polityczne jest tą ideą, która jest nierozerwalnie związana z polis, traktowaną dość ogól-

nie jako synonim każdego zinstytucjonalizowanego wariantu ładu czy — precyzyjniej — systemu politycznego. Porzucenie antycznego rozwiązania, zakładającego party-cypację wszystkich w sprawach dotyczących wszystkich, postawiło na porządku dzien-nym problem reprezentacji, czyli stworzenia mechanizmu, który — z jednej strony — będzie prakseologicznym sposobem podejmowania decyzji w sferze publicznej, z drugiej zaś — będzie dostatecznie legitymizować rządy niewielu czy też niektórych, uzasadniane i usprawiedliwiane działaniem pro publico bono. Myliłby się jednak ten, kto by sądził, że reprezentacja i wszystkie związane z nią kwestie szczegółowe jest za-gadnieniem, jakie pojawiło się dopiero w momencie porzucenia archaicznego sche-matu demokracji prostej. Również powszechne uczestnictwo, jakie jest znakiem roz-poznawczym antycznej polis, zakładało jakąś nieprecyzyjną i nie do końca określoną postać reprezentacji1. Owi wszyscy byli bowiem w rzeczywistości jedynie niektóry-mi, elitarną grupą mającą — z określonych racji, zasług i tytułów — prawa politycz-ne i z tego właśnie powodu zaangażowaną w mechanizm podejmowania decyzji, któ-rych skutki dotyczyły jednak kręgu osób znacznie szerszego niż tylko tych, formalnie wyposażonych w prawo zabierania głosu2. W sensie politycznym decyzja tej garstki była więc postrzegana jako decyzja wszystkich, a decydenci działali — z formalnego punktu widzenia — jako wszyscy, tzn. w imieniu i na rachunek wszystkich, co prze-cież jest kwintesencją każdej reprezentacji politycznej, niezależnie od konkretnych jej znaczeń i całego wachlarza ich możliwych mutacji. Demokracja (i istniejące w niej mechanizmy decyzyjne) nigdy nie była naprawdę bezpośrednią, czyli w sposób bez-pośredni dotyczącą wszystkich, którzy na równych zasadach byli zarówno decydenta-mi, jak i adresatami podjętych rozstrzygnięć. W efekcie również uczestnictwo, oparte na regule bezpośredniego działania politycznego, nie realizowało hasła podejmowa-nia decyzji przez wszystkich ani nawet większość. Decyzje w sensie stricte arytme-tycznym, jakie zapadały na agorze, były przecież zawsze decyzjami mniejszości, czę-ści reprezentującej — w jakimś sensie i pod jakimiś względami — całość.

Decyzje, niezależnie od odmiany demokracji w jakiej były i wciąż są podejmowa-ne, zawsze więc znajdują się w gestii mniej bądź bardziej wąskiej grupy decydentów,

1 Por. P. Woodruff, First Democracy. The Challenge of an Ancient Idea, Oxford 2005, s. 145 i n. 2 F. Jockey, La Grèce antique, Paris 2005, s. 13.

13

choć w swoim sprzężeniu zwrotnym odnoszą się do kręgu o wiele szerszego. Stąd moż-na powiedzieć, że reprezentacja jest niemalże odwiecznym problemem polityki, czymś z czym polityka zarówno w jej wariancie antycznym, jak i ponowoczesnym musi się zmierzyć i odpowiedzieć na pytania, jakie à propos niej są stawiane. Od razu też na-leży powiedzieć, że ostatnio pytań tych jest coraz więcej i coraz bardziej są one kło-potliwe. Równie więcej, równie kłopotliwych, często zniuansowanych i wcale niejed-noznacznych jest na nie odpowiedzi.

2. Podstawowe pytanie jest o to, czym właściwie jest reprezentacja. Odpowiedzi jest wiele i wcale nie jest tak, że tworzą one spójny i logiczny zbiór. Często wzajem-nie się wykluczają, są kolizyjne. Jedna z odpowiedzi może wchodzić w konfl ikt z dru-gą, a jeszcze następna może kłócić się z dwoma pozostałymi. Kolejna z odpowiedzi może proponować jeszcze inne rozwiązanie, niekoniecznie tożsame, a nawet zupełnie sprzeczne z poprzednimi. Rozpiętość możliwych odpowiedzi na pytanie o to, czym jest reprezentacja, jest w konsekwencji niemalże podręcznikowym przykładem spraw-dzalności twierdzenia Arrowa, mówiącego o niemożliwości równoczesnego spełnie-nia różnych stanów rzeczy i postulatów, o występowaniu paradoksów i antynomii, któ-re nigdy nie ułożą się w spójny obraz3. Puzzli reprezentacji nie da się po prostu złożyć w jedną całość. Dlatego np. David Ryden mówi otwarcie o labiryncie reprezentacji i o tym, że udzielane odpowiedzi na pytanie o to, czym jest reprezentacja, niekoniecz-nie muszą nas prowadzić do jednego wyjścia4. Często są tak specyfi czne, tak oryginal-ne i tak niepowtarzalne i niepodobne do innych, że właściwie każdemu taka reprezen-tacja, jaka mu się podoba. Reprezentacja, i to jest jeden z zasadniczych problemów polityki, również w jej ponowoczesnym wydaniu, ma — jak powiedział Bernard Ma-nin — istne janusowe oblicze5. Jest prawdziwie heterogeniczna6, skomplikowana i wie-loaspektowa7. Reprezentacja, już na samym początku, bo w momencie jej zdefi niowa-nia, jest więc prawdziwym paradoksem8, kwadraturą koła albo istnym kamieniem fi lozofi cznym, który starają się odnaleźć ci wszyscy, którzy zajmują się ars politica. Oczywiście, prima facie może się wydawać, że poszukiwanie idealnego znaczenia re-prezentacji jest zupełnie niepotrzebne. Po co gmatwać pojęcie, skoro na poziomie in-stytucji politycznych jesteśmy w stanie, mimo wszystko, przyjąć jego jedną postać? Rzecz jednak w tym, że postać ta coraz częściej bywa przedmiotem krytyki i trakto-wana jest jako dewiacja autentycznej reprezentacji; pewnego rodzaju patologia czy dysfunkcja, która sprawia, że współczesne systemy polityczne są coraz słabiej legity-

Jarosław Szymanek: Nowe interpretacje zasady reprezentacji politycznej

3 Por. A. Kęska, Z. Kinowska, Dysfunkcje reprezentacji obywatelskiej i systemu wyborczego, [w:] In-stytucje: konfl ikty i dysfunkcje, red. M. Jarosz, Warszawa 2012, s. 111.

4 D. Ryden, Representation in Crisis. The Constitution, Interest Groups and Political Parties, New York 1996, s. 13.

5 B. Manin, The Principles of Representative Government, Cambridge 1997, s. 1 i n.6 J.-L. Déotte, Représentation et politique, [w:] Représentation et politique, red. J.-F. Robic, Paris

2010, s. 29, 30.7 Por. M.P. Hall, Facing the Future: A New Theory of Political Representation, Whitefi sh 2007, s. 116. 8 Por. D. Lublin, The Paradox of Representation. Racial Gerrymandering and Minority Interests in

Congress, Princeton 1997.


mizowane w sensie aksjologicznym i coraz mniej efektywne w sensie prakseologicz-nym. Jasną jest przy tym rzeczą, że nawet znalezienie jedynie prawdziwego sensu re-prezentacji nie wyeliminuje wszelkich dysfunkcji, może jednak pokazać, że w patrzeniu na reprezentację trzeba zmienić punkt widzenia, że dotychczasową opty-kę trzeba jakoś skorygować. Może też się okazać, że wybrane jako najlepsze z możli-wych znaczenie reprezentacji się zdewaluowało, że ponowoczesna rzeczywistość po-lityczna wymaga redefi nicji pojęcia i jego akomodacji do zupełnie nowych okoliczności. Trzeba też mieć na uwadze, że nawet reprezentacja ubrana w gorset for-malnej instytucji prawnej (konstytucyjnej) tylko pozornie jest constans. Faktycznie zmieniała się ona w zależności od czasu i miejsca, a tylko w swojej formie, tj. jako określona zasada konstytucyjna (ustrojowa), pozostawała względnie niezmienna. Pe-regrynacje formuły mandatu (imperatywny versus przedstawicielski) są tego najlep-szym i wcale niejedynym przykładem. Mimo że konstytucje przyzwyczaiły nas do konwencjonalnie ujmowanej reprezentacji w myśl zasady, że poseł działa w imieniu i na rzecz swojego wyborcy, to jednak w praktyce wciąż szuka się optymalnego mo-delu przedstawicielstwa, które będzie formą tyleż efektowną co efektywną.

Trzeba powiedzieć, że sposobów zdefi niowania czy tylko spróbowania określenia rudymentów reprezentacji jest właściwie nieskończenie wiele, podobnie zresztą jak prób rozmaitego skatalogowania przyjmowanych defi nicji, mniej bądź bardziej precy-zyjnych uściśleń. Swoista infl acja możliwych znaczeń i ujęć reprezentacji pokazuje jednak dowodnie, jak problematyczne jest ustalenie znaczenia reprezentacji politycz-nej. Gwoli egzemplifi kacji warto może przytoczyć niektóre bądź to najbardziej znane, bądź też najbardziej oryginalne, niezależnie od tego, czy i na ile odwołuje się do nich praktyka współczesnych systemów politycznych.

Bodajże pierwszym znaczeniem reprezentacji, uwzględniając również jej etymo-logię, jest postrzeganie jej jako symbolu9. Przy tym podejściu reprezentacja to nic in-nego jak prezentowanie czegoś, aktualizowanie, czynienie obecnym nieobecnego. Re-prezentacja, jeśli spojrzymy na językowe konotacje terminu, to nic innego jak powtórne uobecnienie, uczynienie obecnym czegoś, co w danej chwili jest nieobecne. Stąd w doktrynie trochę tautologicznie przyjmuje się niebezzasadnie, że w podstawo-wym, bo wyjściowym znaczeniu reprezentacja to właściwie aktualizacja czegoś, co aktualnie jest nieaktualne10. Do tego znaczenia reprezentacji odwołuje się również Quentin Skinner, ale już go w jakiś sposób niuansuje, czyniąc rozróżnienie między re-prezentacją obrazową a teatralną (a poza tym jurydyczną). Każda z nich u swoich pod-staw ma symbol (który dla Skinnera jest elementem nieodzownym wszystkich znaczeń reprezentacji), ale każda nieco inaczej go ujmuje11. Reprezentacja obrazowa oddaje w jakiejś części rzeczywistość, ale jest właśnie obrazem a nie fotografi ą. To zaś suge-ruje niedwuznacznie, że odmalowana rzeczywistość nie zawsze jest precyzyjna, po-

9 J.-L. Déotte, Représentation et politique..., s. 29. 10 Por. J. Szymanek, Współczesne rozumienie pojęcia reprezentacji politycznej (zarys problemu), „Ruch

Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2005, z. 2, s. 223 i n. 11 Por. Q. Skinner, Hobbes on Representation, „European Journal of Philosophy” 2005, nr 2, s. 155 i n.

15

nieważ istnieje pewna doza dowolności interpretacji i swobodnego uznania. Autor w każdym obrazie dodaje przecież coś od siebie, co zmienia obraz, modyfi kuje go w stosunku do modelu, nadając mu cechy w jakimś stopniu własne, odmienne, niepo-wtarzalne. Tak właśnie jest z reprezentacją, która — stosownie do etymologii — ma coś odzwierciedlać, powtarzać, uobecniać, ale nigdy nie w sposób wierny, pełny. Re-prezentacja, z samej swojej defi nicji, stwarza więc nową wersję i nie jest jedynie pro-stą, banalną kopią12. Między innymi dlatego — jak zaznaczył Frank Ankersmit — na użytek reprezentacji, istniejącej w demokratycznie rządzonej polis, można, a nawet trzeba użyć określenia reprezentacji „estetycznej”. Reprezentacja niczym malarz od-daje bowiem wygląd rzeczywistości, ale zarazem wnosi do niego coś od siebie, kory-guje go, mniej lub bardziej tworząc w fi nale zawsze jakąś inną i zarazem „nową ja-kość”. Podobnie jest w przypadku reprezentacji teatralnej. Ona również zawiera element modyfi kacji, dostosowania, a zarazem dodania cech endemicznych, które wy-rażają jakiś leitmotif, ale zawsze go lekko retuszują, podkreślają inne elementy, inne znaczenie, dostosowują do miejsca i czasu oraz do reprezentanta, który niczym aktor może, a nawet musi, dostosować rolę do swoich umiejętności, ale też i do własnego spojrzenia na sprawę. Warto jednak zwrócić uwagę, że reprezentacja czy to teatralna, czy obrazowa, czy estetyczna ma u swoich podstaw symbol. Ten jest zawsze czymś rudymentarnym dla każdej reprezentacji, tkwiącym w jej logice, a zarazem w najbar-dziej ogólny sposób objaśniającym jej sens.

Innym znaczeniem reprezentacji jest jej ujmowanie w kategoriach symulacji. W tym przypadku reprezentacja to jedynie symulacja tego, co reprezentowani mogli-by uczynić w podobnych okolicznościach, gdyby sami mieli możliwość podejmowa-nia pewnych działań13. Osoba reprezentanta, działając w zastępstwie reprezentowane-go, działa więc tak, jakby to sam reprezentowany działał, a w swoim zachowaniu postępuje tak, jakby mógł postąpić podmiot reprezentowany, gdyby tylko miał ku temu okazję. To znaczenie, obok symbolicznego, jest bodaj najbardziej utrwalone. Przecież już od pełnomocnika umocowanego w prawie cywilnym, który był wzorcem ustano-wienia reprezentanta w parlamencie, oczekuje się symulowania zachowań osoby, któ-ra udzieliła pełnomocnictwa. Widać to było w przypadku mandatu imperatywnego, który wyraźnie pokazywał, że piastun mandatu nie działa sam i swobodnie, ale jedy-nie ogranicza się do działań, które podjąłby osobiście sam reprezentowany, jeśli tylko miałby taką możliwość. Późniejszy mandat przedstawicielski (wolny) tylko pozornie odszedł od tego symulacyjnego pojmowania reprezentacji. Na dobrą sprawę, w każ-dej postaci mandatu reprezentant działa przecież za reprezentowanego, a jego zacho-wania i działania są postrzegane tak, jakby były zachowaniami i działaniami samego reprezentowanego, co zresztą znakomicie potwierdza teoria zarachowania, zgodnie z którą wola przedstawiciela jest wolą tego, który udzielił pełnomocnictwa14.

12 Por. F. Ankersmit, Aesthetic Politics. Political Philosophy Beyond Fact and Value, Stanford 1997.13 Por. H. Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley 1967, s. 112 i n. 14 M. van der Hulst, The Parliamentary Mandate. A Global Comparative Study, Geneva 2000, s. 6 i n.



Od ujmowania reprezentacji w kategoriach symulacji blisko już do kolejnego z jej znaczeń, czyli do traktowania jej jako zastępstwa. To zresztą stały motyw patrzenia na reprezentację, którą uznaje się za działanie kogoś za kogoś. Projekt zastępstwa, które m.in. za sprawą Hansa Kelsena zadomowiło się na dobre w prawie konstytucyjnym, inaczej jednak rozkłada akcenty niż wyjściowe dla niego ujęcie reprezentacji jako sy-mulacji. Zastępca, czyli reprezentant nie tyle bowiem symuluje działania reprezento-wanego, ile raczej działa za niego, co wcale nie musi oznaczać, że w swoim zachowa-niu pozoruje zachowania osoby zastępowanej. Jest raczej odwrotnie. To zastępowany przyjmuje jako swoje działania i zachowania reprezentanta. W tym przypadku bowiem „prawne działania zastępcy są wprawdzie jego działaniami, ale mają ten skutek praw-ny, jakby były działaniami zastąpionego”15. Podobnie zresztą patrzył na problem Ivor Jennings dostrzegający w reprezentancie „ambasadora okręgu wyborczego”16, czyli de facto jego zastępcę na forum parlamentu. W tych wszystkich ujęciach poseł jest więc postrzegany jako osoba, która działa, co prawda, dosyć swobodnie, ale — po drugiej stronie stosunku przedstawicielskiego — działania jego są odbierane jako działania oso-by zastępowanej. W konsekwencji można powiedzieć, że zastępstwo jest odwrotnością symulacji. W tej drugiej reprezentant w swoich działaniach symuluje działania repre-zentowanego, podczas gdy w zastępstwie działania reprezentanta są jego wolnymi i swobodnymi działaniami, przypisywanymi następnie jako działania zastępowanego.

Zupełnie innym ujęciem reprezentacji jest jej ujęcie w kategoriach tożsamości17. Przyjęcie założenia, że sednem reprezentacji jest utożsamienie reprezentanta z repre-zentowanym odwołuje się do fi lozofi cznego spojrzenia na problem reprezentacji18, w którym osią konstrukcyjną jest uznanie jedności wolicjonalnej osoby reprezentanta i reprezentowanego. W konsekwencji, w reprezentacji tożsamości dochodzi do sytu-acji, w której dwa zupełnie odrębne byty egzystencjalne scalają się w jeden podmiot wolicjonalny. Akt reprezentacji jest przez to nolens volens aktem utożsamienia; formą unifi kacji woli obu podmiotów w jedną i tę samą, a przez to zawsze wspólną wolę re-prezentanta i reprezentowanego. Stąd też gdy występuje jeden z tych podmiotów, tj. reprezentant, występuje równocześnie drugi, czyli reprezentowany. Dlatego właśnie, jak mawiał Gerhard Leibholz, mimo że coś jest nieobecne jest obecne, istnieje chociaż nie istnieje19. Mimo koniecznej w tym przypadku paralelności występowania każda ze stron stosunku reprezentacji pozostaje jednak odrębnym i samodzielnym bytem, a re-prezentant nigdy nie identyfi kuje się z reprezentowanym, ale też ten drugi nie istniał-by nigdy bez tego pierwszego i vice versa20.

Stosunkowo niedaleko od postrzegania reprezentacji jako tożsamości pozostaje jej ujęcie mimetyczne, nazywane również — np. przez Hanne Pitkin — reprezentacją de-

15 H. Kelsen, Podstawowe zagadnienia nauki prawa państwowego, Wilno 1936, t. II, s. 428. 16 W.I. Jennings, The British Constitution, Cambridge 1966, s. 82. 17 D. Runciman, M. Brito Vieira, Reprezentacja, Warszawa 2011, s. 96. 18 Por. J. Szymanek, Współczesne rozumienie..., s. 223 i n. 19 Por. J. Szymanek, Reprezentacja i mandat parlamentarny. Teoretyczne interpretacje przedstawiciel-

stwa politycznego, Warszawa 2013, s. 62. 20 Por. A. Esmein, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1921, s. 308.

17

skryptywną albo — według propozycji Maurica Duvergera — reprezentacją socjolo-giczną21. W tym przypadku chodzi więc o postrzeganie reprezentacji jako powtórzenia określonych cech (np. politycznych lub ekonomicznych) reprezentowanego w struktu-rze reprezentanta22. Stąd — notabene — tutaj również mówi się o tożsamości, tyle tyl-ko że nie o wolicjonalnej, ale raczej strukturalnej między podmiotem reprezentowanym a jego reprezentantem. Tak postrzegana reprezentacja, często określana mianem real-nej, jest więc reprezentacją paralelizacją i często sprowadza się ją do bodajże najczęst-szego ujmowania reprezentacji w kategoriach reprezentacji cech demografi cznych. Przy tego rodzaju założeniu reprezentacja ma przede wszystkim odwzorowywać społeczeń-stwo, ma być jego przysłowiową miniaturą, przekrojem socjo-ekonomiczno-politycz-nym suwerena w pigułce. Oczywiście, reprezentacja mimetyczna czyli paralelizacja jest reprezentacją z defi nicji socjologiczną, a jej najbardziej odpowiednią czy też dokładną postacią jest reprezentacja, która oddawałaby cechy demografi czne podmiotu reprezen-towanego i powtarzała je (reprezentowała właśnie) w mikro skali23. Dzisiaj ten rodzaj reprezentacji jest najczęściej realizowany w praktyce, ale też i postulowany, a jego re-alnym desygnatem są systemy wyborcze (najlepiej proporcjonalne), które wiernie po-wtórzą (sparalelizują) cechy polityczne grupy reprezentowanej w narodowym organie przedstawicielskim24. Ten sposób myślenia o reprezentacji jest też mocno utrwalony, a jego wyrazem są te wszystkie opinie, które w parlamencie dopatrują się „lustra odbi-jającego” socjo-polityczny profi l reprezentowanego. Dość intencjonalnie zakłada się tu bowiem, że „im lepsze odzwierciedlenie struktura społeczna ogółu znajdzie w struktu-rze społecznej grupy reprezentantów, tym większa gwarancja, że działania rządzących będą uwzględniać interes wyborców”25.

Postawienie znaku równości między reprezentacją a paralelizacją nie zawsze jed-nak uznawane jest za zasadne. Odzwierciedlenie w substracie osobowym reprezentan-ta cech wyróżniających reprezentowanego nie musi przecież przekładać się od razu na dobrą reprezentację. Tymczasem w reprezentacji liczy się właśnie cel, a więc symilar-ność ocen, poglądów i stanowisk grupy reprezentowanej z grupą mającą status repre-zentanta. Reprezentacja jest nie tyle parelizacją czy nawet tożsamością, ile raczej ko-relacją. Występuje wówczas, kiedy reprezentant — bez względu na swoje cechy strukturalne — działa w taki sposób, że osiąga substancjalną zgodność ocen reprezen-tanta i reprezentowanego. Stąd m.in. H. Pitkin wprowadziła pojęcie reprezentacji „sub-stancjalnej” (substantive representation), której sednem jest nie tyle „działanie w czy-imś imieniu” co raczej „występowanie za kogoś”26. Celem tego występowania jest

21 M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1966, s. 82. 22 D. Mineur, Archéologie de la représentation politique, Paris 2010, s. 154.23 Szerzej na ten temat zob. M. Dogan, L’origine sociale du personnel parlementaire français élu en

1951, [w:] Partis politiques et classe sociales en France, red. M. Duverger, Paris 1955.24 N. Loenen, Citizenship and Democracy. A Case for Proportional Representation, Toronto 1997, s. 45

i n. Szerzej na ten temat zob. M. Gassner, Représentations parlementaires: Méthodes mathématiques pro-portionnelles de répartition des sièges, Paris 2000.

25 A. Kęska, Z. Kinowska, Dysfunkcje reprezentacji obywatelskiej..., s. 112. 26 Szerzej na ten temat zob. H. Pitkin, The Concept of Representation..., s. 20 i n.; H. Pitkin, Representation,

[w:] Political Innovation and Conceptual Change, red. T. Ball, J. Farr, R.L. Hanson, Cambridge 1989, s. 132 i n.



osiągnięcie stanu zbieżności (korelacji) poglądów i zachowań obu stron stosunku przedstawicielskiego. Dlatego też reprezentacja substancjalna jest jednocześnie repre-zentacją behawioralną. Pokazuje ona, że reprezentacja to nie struktura i np. mniejsze bądź większe powtórzenie obrazu reprezentowanego na zasadzie „pigułki” czy „lu-stra”, ile działanie, które niezależnie od cech reprezentanta będzie działaniem w inte-resie reprezentowanego27. Model reprezentacji jako korelacji pokazuje niedwuznacz-nie, że dużo mniejsze znaczenie z punktu widzenia ogólnej „jakości” reprezentacji mają elementy formalne reprezentacji (np. system wyborczy), natomiast kwestią za-sadniczą jest doprowadzenie do stanu zgodności (a przynajmniej braku niezgodności) między opiniami, poglądami i ocenami reprezentowanych i ich reprezentantów.

Reprezentację można również postrzegać jako redystrybucję kompetencji. Zwo-lennikiem takiego podejścia do sprawy jest m.in. Marcel Prélot. Jego zdaniem, repre-zentacja jest niczym innym, jak tylko podziałem kompetencji między reprezentowany-mi i ich reprezentantami28. Reprezentacja w tym ujęciu sprowadza się do rozdzielania uprawnień, gdyż kompetencją ciała wyborczego (reprezentowanych) jest desygnacja reprezentantów, z kolei kompetencją reprezentantów jest sprawowanie określonych funkcji publicznych, zastrzeżonych dla organu przedstawicielskiego. W efekcie repre-zentacja — i to jest pewna wersja czy też odmiana jej ujęcia jako redystrybucji kom-petencji — jest niczym więcej, jak tylko jednostronnym nadaniem inwestytury do rzą-dzenia29. Reprezentacja, jeśli utożsamić ją jedynie z aktem inwestytury, jest więc równoznaczna z procesem selekcji składu osobowego organu przedstawicielskiego, co z kolei oznacza, że ekwiwalentem reprezentacji stają się wybory30.

Redystrybucja kompetencji jako prawdziwe sedno reprezentacji jest też punktem wyjścia do nieco szerszych ujęć reprezentacji, postrzeganej tym razem jako mecha-nizm decyzyjny. Jeśli tak spojrzeć na reprezentację, to należy ją rozumieć jako „kom-petencję prawną umożliwiającą podejmowanie decyzji państwowych”31. Reprezenta-cja jest tutaj jedynie mechanizmem decyzyjnym, który odznacza się specyfi cznymi dla niego właściwościami, tj. przede wszystkim tym, że decyzji tych nie podejmuje sam podmiot suwerenności (reprezentowany), tylko działa za niego i w jego imieniu ktoś inny (reprezentant). Decyzja jednak jest traktowana jako decyzja reprezentowanego, a nie tylko reprezentanta, gdyż podział na reprezentowanego i jego przedstawiciela ma jedynie proceduralną przyczynę, którą jest niezdolność działania samego reprezento-wanego. O ile przy tym reprezentacja jako redystrybucja kompetencji stawiała znak równości między wyborami a reprezentacją, o tyle reprezentacja jako specyfi czna for-ma podejmowania decyzji przez grupę w imieniu całości stawia znak równości mię-dzy reprezentacją a demokracją pośrednią32. Pozostając w konwencji reprezentacji jako mechanizmu decyzyjnego można jeszcze ją potraktować jako Schumpeterowskie „wy-

27 Por. H. Fain, Hanna Pitkin’s The Concept of Representation, „Noûs” 1980, t. XIV, nr 1, s. 109 i n. 28 Por. M. Prélot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1957, s. 358. 29 Por. G. Burdeau, Manuel de droit constitutionnel, Paris 1952, s. 88. 30 Por. F. Borella, Élements de droit constitutionnel, Paris 2008, s. 220 i n. 31 M. Prélot, Institutions politiques..., s. 358. 32 Por. A.-M. Cohendet, Droit constitutionnel, Paris 2008, s. 435.

19

twarzanie woli państwowej”. W swoim fi nale reprezentacja jest przecież procesem, którego rezultatem jest sformowanie „woli politycznej”, „stanowiska politycznego” czy — po prostu — decyzji. Decyzja ta jest przy tym z założenia skomplikowana i wielo-etapowa, gdyż najpierw wymaga określenia kręgu tych, którzy mają być reprezento-wani, następnie ustalenia metody wskazania (wyboru) reprezentanta i dopiero na sa-mym końcu podjęcia właściwej decyzji przez reprezentanta. Formowanie ostatecznej „woli politycznej” jest więc tutaj wieloetapowe i — co zrozumiałe — obejmuje szereg nachodzących na siebie faz. Reprezentacji, przy tym podejściu, nie da się zredukować jedynie do podjęcia decyzji przez samych reprezentantów i jej potraktowania jako de-cyzji podjętej przez samych reprezentowanych. „Wytwarzanie woli państwowej” jest tu procesem dłuższym, czasochłonnym i pracochłonnym, a reprezentacja obejmuje co najmniej kilka stopni dochodzenia do decyzji (woli) politycznej (państwowej).

Mechanizm decyzyjny, który w ostateczności ma doprowadzić do wytworzenia Schumpeterowskiej woli państwowej można również oglądać „od wewnątrz”, a dzię-ki temu ujmować reprezentację w kategoriach konwersji. Mechanizm reprezentacji, na co słusznie zwrócili uwagę David Runciman i Monica Brito Vieira, może być bowiem rozpatrywany jako mechanizm, w którym tzw. wkład wejściowy zostaje — w drodze konwersji — zamieniony na „wynik wyjściowy”33. W reprezentacji sprawą kluczową jest więc — przy tym podejściu — sposób, w jakim stanowisko, oczekiwania, postula-ty, żądania i nadzieje reprezentowanego (określane mianem „wkładu wejściowego”) zostaną zamienione na „wynik”, czyli decyzję reprezentantów34. Wkładem wejściowym jest więc w tym przypadku wszystko to, co składa się na reprezentowanego zarówno w jego składzie socjo-politycznym, jak i poglądach, opiniach, żądaniach i postulatach, a zatem to, co konstytuuje jego stronę substancjalną. Wyjściem jest z kolei konkretna decyzja polityczna reprezentantów, która powinna uwzględniać podstawową logikę pro-cesu reprezentacji, czyli korelację, a więc zgodność ze stanowiskiem podmiotu repre-zentowanego. Oczywiście, tak rozpatrywana reprezentacja obejmuje wiele elementów szczegółowych, np. mechanizm wyborczy, charakter udzielanego w nim pełnomocnic-twa, zaangażowanie podmiotów zewnętrznych na etapie podejmowania decyzji przez gremia przedstawicielskie, czy np. transparentność samej konwersji. Ten sposób pa-trzenia na reprezentację pokazuje również niedwuznacznie, że na dobrą sprawę nie da się jej ujmować albo tylko „od dołu” (od strony reprezentowanego), albo tylko „od góry” (czyli reprezentanta), gdyż właściwa reprezentacja to cały szereg uzgodnień, po-wiązań, akcji i reakcji między obiema stronami stosunku przedstawicielskiego.

Na reprezentację można też patrzeć jak na interakcję pluralnych struktur. Po-brzmiewa tutaj wyraźne echo myśli Roberta Dahla, dla którego reprezentacja to głów-nie interakcja reprezentanta z najrozmaitszymi roszczeniami wysuwanymi ze strony konkurujących interesów, jakie ujawniają się w heterogenicznej masie reprezentowa-nego35. Dla amerykańskiego badacza sednem reprezentacji jest więc nie tyle kon-

33 D. Runciman, M. Brito Vieira, Reprezentacja..., s. 104. 34 Przy założeniu, że decyzja ta w swoim skutku zwrotnym będzie odnosiła się do reprezentowanych. 35 Szerzej zob. R. Dahl, Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven–London 1971.



strukcja reprezentanta (i np. zapewnienie reprezentacji mimetycznej36), co raczej plu-ralna struktura reprezentowanego, którego rozmaite oczekiwania, żądania i interesy muszą zostać w odpowiedni sposób zebrane przez reprezentanta. Sednem reprezen-tacji jest więc nie tyle tworzenie pluralnego oblicza reprezentanta (co w socjologicz-nym podejściu do reprezentacji wyraźnie dominuje), ile zapewnienie możliwości wła-ściwej agregacji pluralnych interesów reprezentowanego. To podejście pokazuje, że w reprezentacji liczy się również druga strona — reprezentowany. Dotychczasowe podejścia koncentrowały się głównie na tym, jak zapewnić, by reprezentant (w swo-jej strukturze, do czego odwołuje się koncepcja paralelizacji, albo w swoim układzie treściowym, co z kolei akcentuje koncepcja korelacji) był możliwie najlepiej skon-struowany. Tymczasem założenie, w myśl którego reprezentacja to przede wszystkim interakcja rozmaitych struktur wewnątrz reprezentowanego, pokazuje, że w repre-zentacji liczy się przede wszystkim podmiot, który ostatecznie ma być reprezento-wany. Reprezentacja jako interakcja wskazuje więc złożoność reprezentowanego i to, że telos każdej reprezentacji, jakim jest zbieżność ocen obu stron stosunku przedsta-wicielskiego, może być prawidłowo osiągnięty dopiero wówczas, kiedy wszystkie bardzo rozmaite i niejednolite w swoim składzie grupy i środowiska uzyskają jakiś wpływ na ostatecznie podejmowaną decyzję. Aby jednak tak się stało, muszą być za-pewnione mechanizmy interakcji.

Model interakcji akcentuje również pewną dynamikę reprezentacji i to, że nie jest ona i nie może być układem constans. To różni wyraźnie model interakcji od modelu paralelizacji, w którym cechy reprezentowane są albo nie są właściwie powtórzone na poziomie reprezentanta. Interakcja z kolei sugeruje, że reprezentacja jest czymś „ży-wym”, że może się zmieniać, że ciągle właściwie dochodzi do zderzania rozmaitych interesów, żądań, oczekiwań oraz struktur, które stanowią platformę ich artykulacji. Przy założeniu, że reprezentacja to interakcja, uznaje się, że każda decyzja — jaka za-pada w organie przedstawicielskim — jest funkcją rozmaitych, różnych w swojej sile i konfi guracji zderzeń, powiązań i układów między strukturami tworzącymi socjo-po-lityczny profi l reprezentowanego. To swoją drogą zbliża model interakcji do modelu korelacji, który również wymaga dynamiki, gdyż przewiduje, że reprezentacja to pro-ces, a nie tylko stan osiągnięty w wyniku określonych działań i zachowań. Na margi-nesie, stawia to kolejne z istotnych pytań o reprezentację, mianowicie, czy jest ona sta-tyczna, czy może dynamiczna; czy jest czymś osiągniętym, trwałym, czy wręcz przeciwnie, jest czymś płynnym, zmiennym. O ile przy tym w tzw. tradycyjnym po-dejściu do reprezentacji uznawano raczej pierwszą odpowiedź, o tyle obecnie dość zgodnie podkreśla się dynamiczny wymiar reprezentacji i to, że w żadnym momencie nie ma ona charakteru stałego, czy „raz na zawsze” osiągniętego.

Do modelu reprezentacji interakcji nawiązuje również Irish Marion Young, która zajmując się głównie problemem różnic w obrębie grupy reprezentowanej postuluje rozpatrywanie reprezentacji jako przede wszystkim sposobu prowadzenia dialogu spo-łecznego, którego zasadniczym celem jest utrzymanie społecznej homeostazy (co tak-

36 Por. D. Mineur, Archéologie de la représentation..., s. 154.

21

że akcentuje dynamiczny, a nie statyczny wymiar reprezentacji)37. W tym przypadku reprezentacja to jednak nie tylko i nie przede wszystkim interakcja, ale — i to jest sed-no tego ujęcia — deliberacja. Dla I.M. Young reprezentacja to nieustanna interakcja i negocjacja rozmaitych interesów. Proces, w którym dochodzi do zderzenia rozmaitych interesów, poglądów, żądań i opinii najróżniejszych grup i środowisk. Jasną jest przy tym sprawą, że sama interakcja i negocjacja nie jest celem per se. Tym bowiem, co zro-zumiałe, jest zawiązywanie nowych konstelacji sojuszy, obejmujących — stosownie do przedmiotu zainteresowania — poszczególne grupy interesu. Chodzi przy tym o gru-py występujące nie tylko w obrębie podmiotu reprezentowanego, ale i reprezentanta, gdyż w projekcie Young reprezentacja to interakcja i negocjacja występująca zawsze w układzie wielopoziomowym, tj. nie tylko między reprezentowanym oraz — osobno — między reprezentantem, ale także między nimi38. Reprezentacja, poza tym że jest negocjacją, jest bowiem dla Young przede wszystkim relacją (relationship), związkiem występującym między rozmaitymi podmiotami zarówno w jednej, jak i w drugiej gru-pie oraz — co często jest kwintesencją reprezentacji — między nimi obiema39.

Założenie, że reprezentacja to głównie interakcja i negocjacja, można — i czasa-mi się to czyni — sprowadzić również do postrzegania reprezentacji w charakterze procedury weta. Tu znowu w sukurs idzie koncepcja wypracowana przez I.M. Young, dla której negocjacja, aby była skuteczna, musi być w odpowiedni sposób zabezpie-czona. W opinii amerykańskiej badaczki takim wentylem bezpieczeństwa sprawnie działającego mechanizmu interakcji i negocjacji jest możliwość zgłoszenia sprzeci-wu40. Jej zdaniem, reprezentacja działa skutecznie tak długo, jak długo uczestnicy prze-targów dysponują możliwością zawetowania rozstrzygnięć, które uderzają w ich inte-resy, a są wynikiem kontraktów zawartych między pozostałymi uczestnikami negocjacyjnej czy też kontraktowej reprezentacji. Istotą negocjacyjnej czy delibera-cyjnej wizji reprezentacji, rozumianej jako zawiązywanie sojuszy między różnymi gru-pami interesu, jest zawsze — z jednej strony — podejmowanie decyzji, z drugiej zaś — możliwość oprotestowania tej decyzji przez pozostałych uczestników przetargów. Niektórzy autorzy sugerują, że główny nacisk w reprezentacji należy położyć właśnie na tę ostatnią możliwość. Reprezentacja „oparta na możliwości sprzeciwu ze strony reprezentowanych”41 pokazuje bowiem, że system reprezentacji działa nie tyle wów-czas, kiedy uda się zorganizować sojusz określonych grup interesu, ile wówczas, kie-dy żadna inna grupa będąca poza strukturą sojuszu nie kwestionuje, przynajmniej otwarcie i stanowczo, decyzji podjętych w ramach tego sojuszu. Sprawna reprezenta-cja występuje nie wtedy, kiedy uda się osiągnąć sojusz zabezpieczający interesy róż-nych grup i środowisk, ale raczej wtedy, kiedy żaden z podmiotów nie skorzysta z pra-wa weta (chodzi więc nie tyle o maksymalizację zysków, co raczej minimalizację strat

37 Por. I.M. Young, Justice and the Politics of Differents, Princeton 1990, s. 183 i n. 38 Por. I.M. Young, Deferring Group Representation, [w:] Ethnicity and Groups Rights, red. I. Shapi-

ro, W. Kymlicka, New York 1997, s. 249 i n. 39 Szerzej na ten temat zob. I.M. Young, Inclusion and Democracy, Oxford 2002, s. 124 i n. 40 Por. I.M. Young, Deferring Group Representation..., s. 250 i n. 41 D. Runciman, M. Brito Vieira, Reprezentacja..., s. 154.



poszczególnych uczestników przetargów, prowadzonych na linii reprezentant–repre-zentowany). Nie trudno zgadnąć, że reprezentacja traktowana jako możliwość zasto-sowania weta mieści się również w słynnej teorii veto players Georga Tsebelisa42. Trze-ba pamiętać, że podmioty, które są reprezentowane, tak długo są pełnoprawnymi uczestnikami interakcji i negocjacji, jak długo są zaopatrzone w prawo zgłoszenia sprzeciwu. Emergentne struktury cechujące stosunek przedstawicielski (występujące zarówno w obszarze reprezentanta, jak i reprezentowanego) są autentycznie reprezen-towane tylko pod warunkiem, że mogą oprotestować rozstrzygnięcia, które uderzają w nie z jakichś względów. Koncepcja reprezentacji jako weta zgłaszanego przez roz-maitych kontrahentów procesu politycznej interakcji i deliberacji jest dzisiaj wyjątko-wo popularna. Wskazuje się wręcz, że przeżywa ona swój „złoty wiek”, a zgrabne ha-sło demokracji reaktywnej43 pokazuje, że zyskuje na atrakcyjności i — dla wielu — jest jednym ze sposobów przezwyciężenia kryzysu reprezentacji. Reprezentacja w myśl tego typu poglądów działa efektywnie tak długo, jak długo można oprotestować de-cyzje polityczne podejmowane w polis. W tym przypadku jest więc nakierowana przede wszystkim na „wykluczenie sytuacji wykluczenia”. Chodzi w niej głównie o to, by nikt nie czuł się poszkodowany w wyniku podjętych rozstrzygnięć. Skrajne poglą-dy mieszczące się w ramach tego nurtu wskazują zaś wprost, że dzisiejsza reprezen-tacja, tak jak i cała polityka, nabrała znaczenia negatywnego, że system demokratycz-ny (a w nim reprezentacja polityczna) jest tym bardziej witalny, im częściej podlega kontestacji, gdyż prawnie dopuszczone procedury „zgłaszania sprzeciwu” pokazują najlepiej, że system działa, jest demokratyczny i jednocześnie reprezentatywny (sko-ro każdemu pozwala zaprezentować swoją opinię, w tym także swój sprzeciw)44. Przy takim rozumieniu sprzeciw oznacza nie tylko to, że jakaś grupa skorzystała z oferty weta, ale przede wszystkim to, że reprezentacja spełnia swoje funkcje w tym sensie, że pozwala chronić interesy jakiejś grupy i że w ten sposób nie są blokowane, czy też w inny sposób niedrożne mechanizmy artykulacji i agregacji, do czego często sprowa-dzana jest sama demokracja.

Podkreślanie faktu, że o reprezentacji decyduje w rzeczywistości prawo weta, pro-wadzi nieodparcie do kolejnego możliwego sposobu ujmowania przedstawicielstwa, mianowicie jako kontroli45. Reprezentacja, przy tym sposobie rozumowania, jest for-mą ograniczenia dyskrecjonalności władzy, a słynne hasło rządu reprezentacyjnego (ograniczonego) jest właściwie równoznaczne z hasłem rządu kontrolowanego, czyli — mówiąc jeszcze inaczej — odpowiedzialnego przed wyborcami46. Tak rozpatrywa-na reprezentacja jest przy tym, po pierwsze, ideą ogólną, wiązaną z ograniczeniem dyskrecjonalności władzy (skąd dosyć prosta droga do jej powiązania z demokracją

42 G. Tsebelis, Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton 2002, s. 19 i n. 43 H. Roussillon, Éloge de la «démocratie réactive», [w:] Constitutions et pouvoirs. Mélanges en l’hon-

neur de Jean Gicquel, Paris 2008, s. 476 i n. 44 Szerzej na ten temat zob. P. Rosanvallon, La contre-démocratie. La politique à l’âge de la défi ance,

Paris 2006. 45 Por. F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, Paris 2011, s. 83 i n.46 Por. B. Manin, The Principles of Representative..., s. 8.

23

jako taką), po drugie zaś, konkretnym sposobem aplikacji tejże idei ogólnej, wymaga-jącym stworzenia efektywnego systemu kontroli rządzących przez rządzonych. To dru-gie, jak łatwo się domyślić, nie jest wcale proste, ponieważ reprezentowani mają wręcz wrodzoną zdolność odrywania się od rządzonych, kierowania się zupełnie innymi dy-rektywami postępowania, skąd notabene bierze się tak popularne i skądinąd nośne ha-sło „kryzysu reprezentacji”47. Niemniej uznaje się, że jakieś mechanizmy zabezpiecza-jące są niezbędne. Każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje w sposób absolutny, stąd prosty wniosek, że musi być poddana kontroli. Władza kontrolowana to zatem władza ograniczona, a to oznacza, że także reprezentatywna, co należy (rów-nież) rozumieć jako poddaną społecznej ocenie. Jedną z form takiej oceny jest choć-by koncepcja public opinion i jej różne wersje aplikacyjne, np. brytyjska teoria man-datu48. Ich sednem jest uznanie, że reprezentacja to „rządy wykonywane przez elitę wybieraną w demokratycznych wyborach powszechnych, odpowiedzialną przed wy-borcami za prowadzoną politykę”49. Istotą reprezentacji, przy takim podejściu do spra-wy, jest uznanie, że między działaniami reprezentantów a oczekiwaniami reprezento-wanych musi istnieć treściowa zgodność, a przynajmniej brak zasadniczego rozdźwięku. W związku z tym jest rzeczą oczywistą, że aby owa zgodność sprawnie funkcjonowała, musi istnieć cały złożony mechanizm politycznej korelacji, czyli po-szukiwania i utrzymywania owej zgodności, pośród których wybory są ważne, ale z pewnością nie najważniejsze. Mechanizmem reprezentacji są bowiem również for-my demokracji bezpośredniej (w dużej mierze nastawione przecież na kontrolę poczy-nań reprezentantów), partie polityczne, które są elementem artykulacji i agregacji woli reprezentowanych, środki masowej komunikacji, zorganizowane grupy interesu itp.50 Wszystkie one w swoich działaniach są nastawione na prezentowanie oczekiwań i żą-dań określonych grup i środowisk, co przecież zawsze niezależnie od koncepcji teo-retycznych i możliwych ujęć metodologicznych jest rudymentarnym elementem re-prezentacji politycznej.

Jak widać, nie ma wcale jednej, uniwersalnej, a przez to sprawdzalnej zawsze i wszędzie formuły reprezentacji. Na reprezentację można patrzeć z różnych punktów widzenia, akcentować różne jej elementy i części składowe. Nie jest też tak, że propo-nowane podejścia zawsze są względem siebie komplementarne. Opowiedzenie się za jednym może w związku z tym powodować konfl ikt z innym rozumieniem reprezen-tacji. Jeszcze inne rozumienie może zupełnie w inny sposób ujmować kwestię repre-zentacji, a jego praktyczna realizacja będzie wywoływała kolizję z pozostałymi. Po-kazują to zresztą znakomicie historyczne koleje reprezentacji i rozmaite formy, w jakich była ona aplikowana51. Każde z zaproponowanych ujęć zajmuje się wobec

47 Por. D. Mineur, Archéologie de la représentation..., s. 199 i n.48 Por. J. Szymanek, Reprezentacja i mandat..., s. 52 i n. 49 Zob. M. Sobolewski, Reprezentacja w ustroju współczesnych demokracji burżuazyjnych, Kraków

1962, s. 60. 50 Szerzej na ten temat zob. S.N. Soroka, Ch. Wlezien, Degrees of Democracy. Politics, Public Opinion

and Policy, Oxford 2010, s. 14 i n.51 Por. C. Haguenau-Moizard, Les systèmes politiques européens, Paris 2009, s. 36 i n.



tego złożonym problemem reprezentacji z nieco innej strony, ale — dość paradoksal-nie — dopiero wszystkie razem składają się na piramidę reprezentacji. Określenie Manly Hall (o piramidzie) znakomicie pokazuje złożoność reprezentacji i to, że two-rzy ona zagmatwaną strukturę. Piramida ma więc ilustrować nie tylko samą wielkość czy wręcz gigantyczność pojęcia, ale również jego wewnętrzną, skomplikowaną kon-strukcję, gdzie poszczególne elementy nachodzą na siebie, zazębiają się i dopiero wzię-te razem tworzą pewną, spójną i wspólną całość52. Sugeruje się również, że postrzega-nie reprezentacji jako istnej piramidy pokazuje niedwuznacznie, że dopiero spojrzenie z pewnej odległości, ale zarazem uwzględniające wszystkie detale pozawala dostrzec całość zjawiska reprezentacji. Stąd czasami zaznacza się, że poszczególne sposoby ujęcia reprezentacji są mocno odmienne, czasami nawet wzajemnie się wykluczają, ale — mimo wszystko — dopiero ich łączne potraktowanie pokazuje rzeczywisty kształt reprezentacji politycznej. Odmienność spojrzeń powoduje, że czasami próbu-je się rozmaite defi nicje w jakiś sposób posegregować, np. D. Ryden proponuje pa-trzeć na reprezentację i jej poszczególne defi nicje albo jak na struktury, albo jak na system, albo jak na instytucje53. Nieco inaczej próbując pogrupować rozpiętość stano-wisk można reprezentację postrzegać bądź to w kategoriach fi lozofi cznych (jako pew-ną ideę), bądź to w kategoriach prawniczych (jako formalną instytucję), bądź wresz-cie w kategoriach socjologicznych (jako metodę agregacji opinii)54.

3. Pytanie o to, czym jest reprezentacja, wcale nie kończy listy problemów, na ja-kie natrafi ają badacze podejmujący zagadnienie przedstawicielstwa politycznego. Już choćby mozaika defi nicji stawia przecież kolejne ważne pytanie: które ze znaczeń re-prezentacji jest najlepsze czy może najbardziej właściwe, a przynajmniej któremu z nich należy się pierwszeństwo lub innego rodzaju preferencja? To pytanie musi być — jak się zdaje — poprzedzone innym, dzisiaj fundamentalnym, a dotyczącym tego, co właściwie stanowi meritum reprezentacji. Historyczne wcielenia reprezentacji po-kazują bowiem dowodnie, że cały czas szukano optymalnego modelu reprezentacji, którego — jak się wydaje — do tej pory nie znaleziono i ciągle aktualne jest pytanie, co właściwie za sprawą reprezentacji chce się osiągnąć?

Tutaj refl eksja polityczna, ale również historyczne doświadczenia, zdają się pod-powiadać trzy główne rozwiązania. Pierwszym jest przyjęcie założenia, że w repre-zentacji chodzi o replikację. Tak pojmowana reprezentacja jest niczym innym, jak tyl-ko powtórzeniem społecznego profi lu podmiotu reprezentowanego w substracie osobowym reprezentanta. Ten sposób myślenia bazuje na przekonaniu, że reprezenta-cja sprowadza się właściwie do socjologicznej reguły podobieństwa obu stron stosun-ku przedstawicielskiego, a stan zgodności (korelacji) można uzyskać jedynie wów-czas, kiedy reprezentant będzie reprezentowanym w mikroskali. Społeczno-polityczna analogia między cechami strukturalnymi reprezentanta i reprezentowanego ma być tu-taj wystarczającym powodem uznania, że reprezentant w sposób właściwy reprezen-

52 Por. M.P. Hall, Facing the Future..., s. 116. 53 Por. D. Ryden, Representation in Crisis..., s. 13.54 Por. J. Szymanek, Reprezentacja i mandat..., s. 57 i n.

25

tuje reprezentowanego, bo odpowiada mu — w sensie statystycznym — pod wzglę-dem jego przekroju politycznego, społecznego, zawodowego, ekonomicznego itp. W tym przypadku wskazuje się, że reprezentacja osiągana za sprawą replikacji odpo-wiada najbardziej rudymentarnemu znaczeniu reprezentacji. Tym jest przecież „od-wzorowanie woli podmiotu, który — z mocy prawa — ma być reprezentowany”55. W związku z tym uznaje się, że to odwzorowanie będzie tym łatwiejsze i tym lepsze, im bardziej oba podmioty relacji przedstawicielskiej będą do siebie podobne. Stąd przez długi czas brało się przekonanie, że kluczem prawidłowej reprezentacji jest sys-tem wyborczy, bo to on ma przełożyć obraz reprezentowanego na obraz jego repre-zentanta. W efekcie uważano, że im system wyborczy bardziej wiernie odda cechy składowe reprezentowanego, tym osiągnie się lepszy kształt reprezentacji. Podobień-stwo oblicza reprezentanta i reprezentowanego było wszak uznawane za prosty i oczy-wisty, a przy tym jak najbardziej naturalny składnik osiągnięcia celu każdej reprezen-tacji, czyli zbieżności ocen i poglądów obu stron stosunku przedstawicielskiego56. Prostym następstwem takiego stanowiska było uznanie, że — po pierwsze — repre-zentacja sprowadza się właściwie do wyborów57 i — po drugie — że reprezentacja, aby była prawdziwą reprezentacją, musi odwoływać się do proporcjonalnych technik alokacji mandatów parlamentarnych.

Rozmaite sposoby i techniki proporcjonalnej redystrybucji mandatów parlamen-tarnych są więc traktowane jako swoisty efekt reżimu reprezentacji politycznej, a na-wet więcej, jako prawny nakaz, jaki z niej co najmniej implicite wynika58. Jeśli więc — pozostając w tym duchu — jakaś reprezentacja nie stanowi wiernego odwzorowa-nia postaw, ocen i woli elektoratu, to traktuje się ją jako pozbawioną kluczowego dla reprezentacji elementu „zgodności”59 woli obu podmiotów. Poszukiwanie więc ideal-nej reprezentacji jest niczym innym, jak tylko poszukiwaniem takich metod przelicza-nia głosów na mandaty, które — po pierwsze — zapewnią autentyczną zgodność woli reprezentanta i reprezentowanego, po drugie zaś — stosownie do socjologicznego spo-sobu odczytania reprezentacji — sprawią, że reprezentant będzie pewnego rodzaju „odbiciem” czy też „powtórzeniem” reprezentowanego. Dlatego swego czasu w od-niesieniu do parlamentu lansowano nośne hasło, że ma on być niczym innym, jak tyl-ko „zwierciadłem społeczeństwa”60. I to właśnie dlatego proporcjonalne systemy wy-borcze ocenia się jako bardziej zgodne z generalną ideą reprezentacji politycznej. Pozwalają one odwzorować w składzie parlamentu preferencje polityczne wyborców mniej więcej w takiej czy choćby podobnej skali, w jakiej istnieją naprawdę61. W tym

55 Por. J.-C. Acquaviva, Droit constitutionnel et institutions politique, Paris 2005, s. 39.56 Por. D. Mineur, Archéologie de la représentation..., s. 154. 57 F. Goguel, Quelques remarques sur le problème des institutions politique de la France, „Revue Fran-

çaise de Science Politique” 1964, nr 2, s. 17. 58 Szerzej na ten temat zob. M. Gassner, Représentations parlementaires..., s. 36 i n.59 J.-M. Denquin, Introduction à la science politique, Paris 2001, s. 66. 60 Szerzej na ten temat zob. P. Rosanvallon, Le Peuple introuvable: Histoire de la représentation démo-

cratique en France, Paris 2002. 61 Por. B. Owen, Le système électoral et son effet sur la représentation parlementaire des partis, Paris

2002.



znaczeniu reprezentacja jest tym lepsza i tym wierniejsza, im bardziej upodabnia re-prezentanta do reprezentowanego. Idealna reprezentacja jest zaś replikacją, czyli po-wtórzeniem obrazu podmiotu reprezentowanego na szczeblu reprezentanta (co oczy-wiście ze zrozumiałych powodów jest niemożliwe).

Drugim rozwiązaniem problemu poszukiwania właściwego meritum reprezenta-cji jest uznanie, że reprezentacja to agregacja interesów, a nie tylko i nie przede wszyst-kim replikacja postaw grup i środowisk owe interesy lansujących. W reprezentacji, według tego stanowiska, chodzi o to, aby w organie przedstawicielskim dokonać aryt-metycznego podsumowania (zagregowania) ocen, poglądów, stanowisk i postulatów, jakie ujawniają się i występują w pluralistycznym składzie reprezentowanego. Repre-zentacja ma przecież zawsze doprowadzić do zbieżności sądów i poglądów, a nie do prostego w sumie podobieństwa cech składów osobowych reprezentanta i reprezento-wanego. Nie chodzi więc o socjologiczną czy statystyczną paralelizację, ale o mery-toryczną agregację na zasadzie dodawania jednego głosu do drugiego i ujawnienia, jaka racja ma w ostateczności arytmetyczną większość.

Postrzeganie reprezentacji w kategorii agregacji wprowadza do myślenia o repre-zentacji dwie ważne kwestie. Pierwszą, wyjściową, jest odpowiedzialność reprezen-tanta przed reprezentowanym62. W modelu, w którym przedstawiciel ma dokładnie od-dawać i jedynie dodawać głosy reprezentowanych, musi to czynić precyzyjnie, tak aby nie zakłócić matematycznej sumy, która w efekcie ma dać odpowiedź na pytanie, czy-je stanowisko będzie miało większość, ergo jaka zostanie podjęta decyzja. Stąd zazna-cza się, że agregacja i związana z nią odpowiedzialność lepiej wiążą się z reprezenta-cją, bo — w istocie rzeczy — bardziej i pełniej chronią zasadę korelacji, a więc zbieżności poglądów reprezentowanego i jego reprezentanta. O ile replikacja stwarza jedynie potencjalną szansę na podobieństwo decyzji, o tyle agregacja (przynajmniej teoretycznie) ją wymusza. Przedstawiciel, którego rolą jest jedynie restrykcyjne wy-rażanie woli swojego mocodawcy, ma bowiem obowiązek działania zgodnie z udzie-lonym pełnomocnictwem, co daje gwarancję, że jego głos będzie de facto głosem re-prezentowanego. Gdy zaś tak nie będzie, reguła odpowiedzialności pozbawi go pełnomocnictwa (co dobrze znamy z wariantu mandatu imperatywnego). Drugą kwe-stią, ściśle powiązaną z postrzeganiem reprezentacji jako przede wszystkim agregacji, jest mandat, czyli — mówiąc inaczej — zlecenie do reprezentacji udzielane przez re-prezentowanego swojemu reprezentantowi63. Założenie, w myśl którego poseł wyra-ża tylko poglądy i oceny swojego mocodawcy (wyborcy), musi pociągnąć za sobą regułę związania. Jednak żeby ona wystąpiła, musi istnieć zlecenie (polecenie) dla re-prezentacji, czyli właśnie mandat. Stąd uznaje się, nie bez powodu, że idei agregacji najlepiej odpowiada mandat związany (imperatywny), który — co do zasady — na-kazuje piastunowi mandatu postępować w sposób zdefi niowany przez reprezentowa-nego. Imperatywna postać mandatu jest wręcz kwintesencją pojmowania reprezenta-

62 Por. A.H. Birch, Representative and Responsible Government. An Essay on the British Constitution, London 1969, s. 226 i n.

63 Trzeba pamiętać, że mandat (łac. mandatum) znaczy zlecenie czy też polecenie.

27

cji jako agregacji. W tym przypadku reprezentant jest przedstawicielem konkretnego reprezentowanego (wyborcy), a jego rolą jest „tylko” przekazanie woli mocodawcy „szczebel wyżej”. Dzięki temu realizowany jest postulat agregacji, czyli dodawania woli poszczególnych reprezentowanych, jej sumowania i w efekcie uznawania (pod-liczania), kto ma arytmetyczną większość. Z tych też powodów przyjęło się uważać, że model reprezentacji jako agregacji (w przeciwieństwie do replikacji, która repre-zentację sprowadzała do wyborów i odpowiedniego algorytmu przeliczania głosów na mandaty) punkt ciężkości przesuwa na mandat, osłabiając tym samym znaczenie sys-temu wyborczego jako elementu reprezentacji politycznej. Reprezentant w modelu agregacji był jedynie emisariuszem swoich wyborców. Nie miał żadnej własnej, a tym bardziej innej woli niż wola reprezentowanych, bo tylko ona może być przedstawia-na64. Mniej ważny był więc techniczny sposób nabycia pełnomocnictwa (system wy-borczy), natomiast kluczowe znaczenie miało samo pełnomocnictwo (mandat) obligu-jące reprezentanta do skrupulatnego wyrażania woli swoich wyborców na forum organu przedstawicielskiego. Ten sposób ujmowania reprezentacji uznawano też, co ważne, za demokratyczny. Skoro bowiem demokracja to rządy większości, to repre-zentacja sprowadzona do agregacji pozwalała w sposób najprostszy i niemalże pod-ręcznikowy pokazać większość poprzez proste dodawanie woli reprezentowanych, do-konywane przez ich reprezentantów.

Wreszcie trzecim sposobem rozstrzygnięcia dylematu, co jest właściwym sednem reprezentacji, jest założenie, że w reprezentacji nie chodzi — tak naprawdę — ani o prostą replikację, ani o równie prostą i banalną agregację, lecz o deliberację. W myśl tej koncepcji meritum reprezentacji to deliberacja, bo tylko w jej wyniku jesteśmy w stanie osiągnąć cel każdej reprezentacji, jakim jest ustalenie dobra wspólnego65. Sam techniczny (wyborczy) akt delegowania reprezentantów nie może być więc uznany za istotę reprezentacji, a co najwyżej za jej pierwszy krok. Z kolei podejście agregacyj-ne jest z defi nicji błędne, bo przecież w reprezentacji nie chodzi tylko o zsumowanie woli wszystkich i w ten sposób osiągnięcie woli większości, ale o ustalenie woli ogó-łu, a tej nie da się zredukować do woli wszystkich czy woli większości. Z tej racji man-dat, zawierający pełnomocnictwo, nie może też mieć postaci związanej (imperatyw-nej), bo ta jest właściwie sprzeczna z paradygmatem dobra wspólnego i zamiast poszukiwania mitycznej woli ogółu stanowi ekspresję woli partykularnej (co w skraj-nych sytuacjach może wręcz przeczyć idei reprezentacji lansując interesy jednostko-we i atomistyczne)66.

Podejście określane obecnie mianem deliberatywnego to — oczywiście — dzie-dzictwo J.J. Rousseau, który konsekwentnie zajmował stanowisko, że reprezentacja to bynajmniej nie suma dążeń prywatnych i jednostkowych, ale coś więcej, coś czego nie

64 P.H. Zaidman, Le mandat impératif. De la Révolution française à la Commune de Paris, Paris 2008, s. 7–8.

65 Zob. szerzej A. Waśkiewicz, Paradoksy idei reprezentacji politycznej, Warszawa 2012, s. 206 i n. 66 Por. N. Urbinati, Representation as Advocacy. A Study of Democratic Deliberation, „Political

Theory” 2000, nr 28, s. 762 i n.



da się żadną miarą rozłożyć na czynniki pierwsze. Rousseau wyraźnie zaznaczał, że vo-lonté générale to absolutnie nie to samo, co volonté de tous67. W reprezentacji, w myśl tego poglądu, chodzi o coś znacznie więcej niż tylko zsumowanie poglądów i stano-wisk występujących w strukturze reprezentowanego. Chodzi o osiągnięcie pewnych wartości i stanów rzeczy, które mogą się ujawnić dopiero, kiedy rozmaite interesy jed-nostkowe znajdą swoje ujście i kiedy ich zderzenie wygeneruje nową jakość, będącą nie tylko zwykłą sumą, ale synergią, czymś co jest inne i w żadnym razie nie sprowa-dzalne do części składowych. Reprezentacja jako deliberacja podkreśla niezwykle istot-ną „wspólnotowość” reprezentacji politycznej i to, że nie tylko występuje ona we wspólnocie (którą jakoś reprezentuje), ale sama per se ipse ową wspólnotę tworzy68.

Formalną konsekwencją uznania poglądu, w myśl którego reprezentacja to deli-beracja, jest oczywiście wolny mandat przedstawicielski. Mandat tego typu — w opi-nii większości doktryny — był kwintesencją właśnie wspólnotowego ujęcia reprezen-tacji69. Odrywał piastuna mandatu od swojego wyborcy, przewidując, że reprezentuje on „wszystkich” a nie tylko niektórych. Najważniejsze, że nie wiązał się już z bez-względną koniecznością prezentowania poglądów, ocen i stanowisk wyborców, gdyż zakładał, że reprezentant powinien przede wszystkim wyrażać public interest70. To czy-niło posła bardziej wolnym i aktywnym, gdyż pozwalało mu wzbić się ponad jednost-kowe i partykularne interesy — a co za tym idzie — myśleć i działać uwzględniając o wiele szerszą perspektywę. Mandat przedstawicielski zakładał, że poseł wyrażając stanowisko „wszystkich” będzie je wyrażał głównie po to, aby je skonfrontować z in-nymi przedstawianymi na forum organu przedstawicielskiego opiniami i poglądami, w wyniku czego uda się osiągnąć dobro wspólne, jako efekt deliberacji i związanego z tym starcia rozmaitych racji i kontrracji. Deliberatywny model reprezentacji zakła-da więc, że poseł nie jest związany niczyim stanowiskiem. Ma wyrażać swój własny pogląd, ale nie dlatego, że jest np. nieodpowiedzialny, czy też dlatego, że wie lepiej albo widzi dalej, ale dlatego, że jego pogląd ma być konfrontowany z innymi i w ten sposób z dyskusji prowadzonej przez reprezentantów ma wyłonić się nowa jakość, owa mityczna wola ogółu, czy też — nazywając rzecz inaczej — dobro wspólne. Re-prezentacja w tym modelu jest niczym innym, jak tylko swoistą procedurą dochodze-nia do dobra wspólnego.

4. Wskazane trzy sposoby postrzegania meritum reprezentacji nie kończą bynaj-mniej listy pytań, jakie można à propos niej postawić. Innym stałym wątkiem dysku-sji o reprezentacji jest pytanie o odpowiedzialność, czy może lepiej — używając języ-ka ponowoczesnej polityki — rozliczalność, która przecież niemal od zawsze traktowana była jako elementarna (w znaczeniu zarówno składowa, jak i najważniej-sza) część szerszego projektu reprezentacji. Reprezentacji, co podkreśla się zgodnie, nie można wyobrazić sobie bez zaufania. Niektórzy piszą wręcz wprost, że reprezen-

67 Por. J. Szymanek, Reprezentacja i mandat..., s. 173. 68 D. Mineur, Archéologie de la représentation..., s. 70 i n. 69 G. Vedel, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris 2002, s. 135.70 H.-Y. Lee, Political Representation in the later Middle Ages, New York 2008, s. 15.

29

tacja to nic innego jak tylko zinstytucjonalizowana forma politycznego zaufania71. Za-ufanie obywateli (confi ance des citoyens) uznawane jest wobec powyższego za klucz sprawnie działającej reprezentacji, za coś bez czego nie może ona istnieć72. Żeby owo zaufanie mogło się rzeczywiście utrzymać, żeby nie było kolejną fi kcją — za jaką w polityce, nie bez powodu, uchodzi reprezentacja73 — musi istnieć odpowiedni me-chanizm go gwarantujący, a tym jest właśnie rozliczalność (accountability). Nie jest to zresztą pogląd nowy, bo przecież nawiązuje już do słynnej Burkeowskiej triady trust, responsiblity i public interest, która miała defi niować reprezentację74. Wydaje się przy tym, że odpowiedzialność, a jeszcze lepiej rozliczalność jest integralnie związa-na z reprezentacją choćby dlatego, że ta ostatnia ma status politycznej, a w polityce odpowiedzialność jest czymś nieodzownym, czymś co w jakimś przynajmniej sensie określa samą politykę i polityczność75.

Absencja mechanizmów gwarantujących właściwą rozliczalność powoduje, że re-prezentacja jest na swój sposób „zawieszona w próżni”, że jest pewną ideą, która nie ma swojego odpowiednika w rzeczywistości76. Dopiero odpowiedzialność („rozliczal-ność”) sprawia, że reprezentant staje się prawdziwym reprezentantem, autentycznie występującym w imieniu swojego mocodawcy, ale też — co jest warunkiem koniecz-nym reprezentacji — pozostającym pod jego kuratelą77. Jak się przy tym wskazuje, od-powiedzialność czy też rozliczalność w odniesieniu do relacji reprezentant–reprezen-towany nie musi wcale oznaczać prawa odwołania reprezentanta (znanego choćby z modelu mandatu związanego), ale musi zawierać w sobie swoiste prawo sprzeciwu, tj. prawo sformułowania innej opinii przez podmiot reprezentowany, w sytuacji kiedy nie wyraża ona (nie reprezentuje) stanowiska reprezentowanego78. Oczywiście, wska-zany warunek rozliczalności stanowi minimum79 i może, a nawet powinien pójść da-lej, co dzisiaj swój wyraz znajduje przede wszystkim w tzw. odpowiedzialności (roz-liczalności) wyborczej, której — ze zrozumiałych przyczyn — najbardziej widomym znakiem jest tzw. reprobacja, tj. możliwość przeniesienia zaufania na rzecz kogoś in-nego, ergo ustanowienie nowego reprezentanta80. Reprobacja, w tradycyjnym ujęciu

71 Por. C.T. Borowiak, Accountability and Democracy. The Pitfalls and Promise of Popular Control, Oxford 2011, s. 150 i n.

72 Por. J. Gicquel, J.-E. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 2007, s. 110, 111. 73 D. Mineur, Archéologie de la représentation..., s. 42. 74 H.-Y. Lee, Political Representation..., s. 15.75 Szerzej zob. J. Szymanek, Epistemologia odpowiedzialności politycznej, [w:] Instytucje prawa

konstytucyjnego w perspektywie politologicznej, red. Z. Kiełmiński, J. Szymanek, Warszawa 2013, s. 86 i n.

76 Por. J. Dunn, Situating Democratic Political Accountability, [w:] Democracy, Accountability and Re-presentation, red. B. Manin, A. Przeworski, S.C. Stokes, Cambridge 1999, s. 329 i n.

77 Zob. szerzej N. Urbinati, Representative Democracy and its Critics, [w:] The Future of Representa-tive Democracy, red. S. Alonso, J. Keane, W. Merkel, Cambridge 2011, s. 23 i n.; R. Mulgan, Holding Po-wer to Account: Accountability in Modern Democracies, London 2003, s. 36 i n.

78 Zob. szerzej D. Runciman, M. Brito Vieira, Reprezentacja..., s. 81 i n.79 Por. J.P. Reid, The Concept of Representation in the Age of the American Revolution, Chicago 1989,

s. 63 i n.80 Zob. szerzej C.T. Borowiak, Accountability and Democracy..., s. 150 i n.



doktryny prawa konstytucyjnego, była bodajże pierwszym, ale też i najważniejszym (oraz zdecydowanie najmocniejszym w sensie swojej dolegliwości) przejawem poli-tycznej odpowiedzialności reprezentantów, a zarazem — w jakimś przynajmniej sen-sie — animowała reprezentację, wprawiając ją w ruch za sprawą alternacji władzy do jakiej w swoich skutkach doprowadzała.

Inną formą zapewnienia rozliczalności, już tradycyjną, był mandat imperatywny. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że zawierał on w sobie co najmniej dwa składniki, które były, a przynajmniej mogły być, postrzegane jako gwarancja utrzymania rzeczy-wistego zaufania reprezentowanego w stosunku do swojego reprezentanta. Pierwszą była nieważność decyzji reprezentanta, jeśli nie spotkała się ona z aklamacją reprezen-towanego. Drugą była najbardziej negatywna, a zarazem najbardziej znana sankcja ko-relowana z mandatem nakazczym, tj. utrata mandatu w przypadku przekroczenia udzielonego w akcie wyborczym pełnomocnictwa. W myśl stanowiska doktryny za-równo sankcja nieważności, jak i sankcja utraty mandatu gwarantowały autentyzm re-prezentacji, a zarazem czyniły reprezentanta rzeczywiście odpowiedzialnym81. Poza tym, co ważne, nadawały reprezentacji jej najbardziej pierwotny i rudymentarny sens, w myśl którego reprezentacja to zgodność opinii reprezentanta i reprezentowanego. Gwoli ścisłości, trzeba jednak pamiętać, że sama utrata mandatu była, przynajmniej na początku, wiązana raczej z cywilistycznym rodowodem reprezentacji (jako pełno-mocnictwa cywilnoprawnego), a nie z chęcią zapewnienia pełnej odpowiedzialności reprezentanta przed promotorem mandatu82. Później jednak sankcja utraty mandatu nabrała własnego znaczenia, przekształcając się w pierwszym rzędzie w element po-ręczający właściwą rozliczalność.

Jeszcze inną formą zapewnienia odpowiedzialności reprezentantów przed repre-zentowanymi jest słynna teoria mandatu. Sprowadza się ona do typowego dla ujęcia accountability stanowiska, że zasadnicze rozstrzygnięcia polityczne nie mogą być nie-konsultowane z podmiotem reprezentowanym. W konsekwencji, ich zmiana albo przy-jęcie nowych, wcześniej nieprzedstawionych wyborcom projektów i propozycji czyni je bezprzedmiotowym tak długo, jak długo nie zostaną one poddane pod publiczny osąd wyborców. Wybory w tej konwencji są więc nie tylko technicznym sposobem selek-cjonowania reprezentantów, ale także — jeśli nie przede wszystkim — sposobem okre-ślenia treści mandatu (rozumianego jako zakres spraw, w których reprezentanci otrzy-mują pełnomocnictwo do działania w imieniu i na rachunek reprezentowanych). W jakimś sensie teoria mandatu jest przetransponowaniem na kolektyw rozwiązania znanego z mandatu imperatywnego. W tym drugim przypadku poseł przekraczający pełnomocnictwo tracił mandat bądź jego głos był uznawany za nieważny. W przypad-ku teorii mandatu piastunem mandatu stawał się de facto podmiot zbiorowy (partia po-lityczna), który w przeprowadzaniu zmian i projektów politycznych miał związane ręce wolą wyborców, a właściwie swoim programem wyborczym. Jeśli więc podmiot zbio-

81 Por. Y. Déloye, Mandat impératif, [w:] Dictionnaire du vote, red. P. Perrineau, D. Reynié, Paris 2001, s. 611 i n.

82 Por. J.L. Gazzaniga, Mandat et représentation dans l’ancien droit, „Droits” 1987, nr 5, s. 24 i n.

31

rowy chciał przeprowadzić jakieś zmiany, zwłaszcza politycznie istotne, to musiał to wcześniej zakomunikować wyborcom w swoim programie wyborczym, który dzięki temu stawał się swoiście rozumianym ekwiwalentem mandatu. Wydaje się przy tym, że obecnie teoria mandatu ma przede wszystkim sens negatywny. Jej relewantna funk-cja kontroli politycznej (w tym także odpowiedzialności) przejawia się bowiem w po-wstrzymywaniu projektów, które wcześniej nie spotkały się z akceptacją wyborców83.

Jeszcze inną formą odpowiedzialności (rozliczalności), zyskującą na atrakcyjno-ści, jest demokracja bezpośrednia. Wskazuje się, nie bez powodu, że rosnąca rola pro-cedur demokracji bezpośredniej (prostej) może być postrzegana jako wymuszanie au-tentycznej rozliczalności84. W związku z tym uznaje się, że właśnie sięgniecie po narzędzia demokracji bezpośredniej jest — być może — najlepszym mechanizmem za-bezpieczenia odpowiedniej accountability, przy czym jest tak nie tylko dlatego, że jest on ze wszech miar demokratyczny, ale przede wszystkim dlatego, że pozwala uniknąć kłopotliwej odpowiedzi na pytanie o to, kto jest reprezentowany i jaka jest rzeczywista rola reprezentowanego (a takie pytania pojawiają się i w przypadku mandatu impera-tywnego85 i teorii mandatu86). Jest tak ponieważ demokracja bezpośrednia „instalowa-na” jest niejako obok demokracji przedstawicielskiej, co powoduje, że nie jest ona, a przynajmniej nie powinna być, traktowana jako sankcja tej drugiej ani nawet konku-rencja wobec niej, ale raczej pewnego rodzaju korekta czy też uzupełnienie. Demokra-cja bezpośrednia i jej różne formy (referendum, weto ludowe czy obywatelska inicja-tywa ustawodawcza) jest też o tyle wygodna, że dobrze koresponduje z konstytucyjną zasadą wyrażania woli narodu przez reprezentantów, a zarazem dopuszczalnością wy-powiadania się przez sam podmiot praw suwerennych (w imię respektowania modelu tzw. demokracji mieszanej). Dzięki temu „pasuje” ona do dzisiejszego wzorca repre-zentacji politycznej, w której reprezentant wyraża wolę kolektywnie pojmowanego ludu czy narodu, który dysponuje prawem desygnacji swoich reprezentantów zasiadających w parlamencie i ma też do dyspozycji narzędzia z defi nicji konkurencyjne, które może uruchomić w zastępstwie swoich reprezentantów, często wyrażając w ten sposób swo-ją dezaprobatę dla ich działań87. Nie bez przyczyny uznaje się też, że sięgnięcie po for-my demokracji bezpośredniej może zdarzyć się wówczas, kiedy kanały reprezentacji politycznej okażą się niedrożne. Stąd właśnie wychodzi się z założenia, że mogą być one formą kontroli, a co za tym idzie, odpowiedzialności reprezentantów przed repre-zentowanymi, którzy w razie kwestionowania woli swoich przedstawicieli mogą sięg-nąć po alternatywne formy rozstrzygania spraw publicznych.

Dzięki korekcyjnej roli demokracji bezpośredniej uzyskuje się też dość spójny ob-raz systemu przedstawicielskiego, którego trzonem są wybory powszechne. W ich wy-niku następuje delegacja reprezentantów do ciał przedstawicielskich, zaś elementem


83 Co widać szczególnie w Wielkiej Brytanii.84 S. Odugbemi, T. Lee, Taking Direct Accountability Seriously, [w:] Accountability through Public

Opinion. From Inertia to Public Action, red. S. Odugbemi, T. Lee, Washington 2010, s. 3 i n. 85 Bo uznaje się wówczas, że reprezentantem jest pojedynczy poseł. 86 Gdzie z kolei zakłada się, że status reprezentanta ma partia polityczna. 87 Por. R. Mulgan, Holding Power to Account..., s. 75 i n.


uzupełniającym są procedury demokracji prostej, których zastosowanie może być po-strzegane jako forma kontroli rządzących przez rządzonych, a zarazem swoisty prze-jaw ich rozliczalności88. Stawia to kolejny ważki problem, mianowicie, oceny stopnia wykorzystania instrumentów demokracji bezpośredniej. Czy formy te, zwłaszcza weto ludowe czy np. ludowa inicjatywa ustawodawcza, jeśli są wykorzystywane na dużą skalę, świadczą rzeczywiście o witalności społeczeństwa obywatelskiego i o jego ak-tywności, czy może raczej sięganie po nie jest odpowiedzią na niewydolność mecha-nizmów demokracji przedstawicielskiej? Innymi słowy, czy częste sięganie po narzę-dzia demokracji prostej jest oznaką zdrowia systemu politycznego, czy wręcz przeciwnie, pokazuje jego słabe punkty?

Na końcu warto jeszcze wskazać jeden mechanizm, który szczególnie w tzw. po-nowoczesnej polityce wydaje się specyfi czną formą rozliczalności reprezentantów. Chodzi oczywiście o mechanizmy kontrdemokracji czy też demokracji reaktywnej, a zatem formy zorganizowanej, obywatelskiej negacji decyzji, jakie zapadły na trady-cyjnych szczeblach demokracji przedstawicielskiej. Wszystkie one, niezależnie od tego jak je nazwiemy, mają wspólny mianownik w postaci obywatelskiego sprzeciwu. Aran-żowany jest on najczęściej incydentalnie i ad hoc, ale — uwzględniając chociażby de-fi nicje reprezentacji, które odwołują się do zasady wetowania — są niezbędnym ele-mentem reprezentacji, a uściślając są — czy też może lepiej — mogą być bardzo efektywnym (i efektownym) sposobem rozliczalności. W jakimś sensie obywatelski sprzeciw jest nawiązaniem do najbardziej klasycznej instytucji rozliczalności, czyli reprobacji. O ile jednak reprobacja jest — z defi nicji — ograniczona w czasie i może być zastosowana jedynie w wyborach, o tyle obywatelski sprzeciw, jako nie wyzna-czany amplitudą cyklu elekcyjnego, można potraktować jako przejaw permanentnej, choć tylko potencjalnej i ograniczonej reprobacji. W wyniku zastosowana mechani-zmów kontrdemokracji niekoniecznie musi przecież dojść do odrzucenia podjętej de-cyzji, ale zawsze dochodzi do jej społecznego i politycznego podważenia, a czasami wręcz napiętnowania. Reprezentant podejmując decyzję zawsze więc musi uwzględ-niać, że spotka się ona z opozycją, która przy istotnych politycznie kwestiach, może wywołać obywatelski protest. To zaś, w myśl wielu poglądów, stanowi o istocie od-powiedzialności (rozliczalności) reprezentantów przed reprezentowanymi. Nie trzeba przy tym specjalnie udowadniać, że obecnie to właśnie instrumenty kontrdemokracji (rozmaite protesty, pikiety, demonstracje, strajki) są bodajże najczęściej wykorzysty-waną formą rozliczalności, za pomocą których starano się pokazać, że klasycznie poj-mowana demokracja przedstawicielska nie działa w sposób, w jaki działać powinna.

5. Ostatnim pytaniem, jakie warto może postawić, dyskutując o politycznej repre-zentacji, jest pytanie — obecnie bodaj najczęściej zadawane — czy mamy do czynie-nia z kryzysem reprezentacji? Wiele stawianych diagnoz wieje pesymizmem89. Mówi się, że reprezentacja jest niedrożna i nieefektywna, że niedostatecznie działają mecha-

88 Por. B. Wessels, Performance and Defi cits of Present-day Representation, [w:] The Future of Repre-sentative Democracy..., s. 96 i n.

89 Por. D. Mineur, Archéologie de la représentation..., s. 245 i n.

33

nizmy korelacji i rozliczalności. Coraz więcej wad ujawniają też, w myśl bardzo wie-lu opinii, dotychczasowe zinstytucjonalizowane formy reprezentacji: konstytucyjne koncepcje mandatu parlamentarnego, procedury wyborcze, wewnątrzparlamentarne mechanizmy decyzyjne, partie polityczne itp. Również kontrdemokracja nie zawsze postrzegana jest jako „jedynie” środek zapewnienia lepszej i bardziej skutecznej roz-liczalności, ale raczej podważenie sensu reprezentacji, wychodzenie polityki z murów parlamentu na ulicę, gdzie jest tylko chaos i destrukcja, i gdzie trudno jest znaleźć do-bro wspólne, a stosunkowo łatwo ulec populistycznej mistyfi kacji. Dla wielu objawem kryzysu, w jakim znalazła się ponowoczesna reprezentacja, jest absencja wyborcza, spadek zaufania do polityki i polityków, nieufność oraz niewiara w państwo i jego in-stytucje. Mówi się o dysfunkcjonalności reprezentacji, a czasami nawet o konieczno-ści poszukiwania dla niej alternatywnych rozwiązań90. Czy rzeczywiście oznacza to kryzys reprezentacji, a jeśli tak, to co jest jego źródłem?

Zaprzeczanie kryzysowi nie ma chyba większego sensu, choć równie dobrze moż-na głosić tezę, że reprezentacja nie tyle popadła w jakiś kryzys, co po prostu zmieniła się, bo nigdy nie była czymś, co jest constans albo — parafrazując słowa P. Rosanval-lona — nigdy nie była czymś skończonym, tak jak zawsze niedokończone są wszel-kie instytucje polityczne. Prawdą jest też, że w reprezentacji jest wiele napięć czy wręcz paradoksów, które jednak nie są wynikiem złej, wadliwej czy też nieprawidło-wo działającej reprezentacji, co raczej są jej swoiście rozumianą morfologią. Repre-zentacja zawiera bowiem w sobie wiele antynomii, jak np. ograniczenia władzy, do-bra wspólnego, zróżnicowania społecznego czy instytucjonalnego zrównoważenia interesów różnych grup składających się na współczesne społeczeństwo, które prze-cież ma być za sprawą reprezentacji w jakiś sposób odzwierciedlone91. Także meritum reprezentacji, jak widać, nie jest takie oczywiste, jak mogłoby się wydawać. Dylemat czy reprezentacja to replikacja, agregacja czy może deliberacja jest stałym i uniwer-salnym — jak się zdaje — dylematem reprezentacji politycznej (a wszystkie kwestie szczegółowe obecnie dyskutowane, jak np. kształt systemu wyborczego, rola i znacze-nie partii czy optymalny model mandatu parlamentarnego, są — przynajmniej w ja-kimś stopniu — refl eksem zasadniczego sporu o to, czym jest albo czym powinna być prawidłowo funkcjonująca reprezentacja polityczna). Stąd opowiedzenie się za któ-rymś z wariantów nie musi jeszcze oznaczać symptomu sytuacji kryzysowej. Jest wy-borem tego z rozlicznych znaczeń reprezentacji, które w danym miejscu i czasie uzna-jemy z jakiegoś powodu za najbardziej trafne. Jednak nie da się zlekceważyć tych wszystkich poglądów, które odnoszą się do reprezentacji politycznej krytycznie. Wy-daje się, jeśli przyznać choćby częściową rację tym, którzy wieszczą kryzys reprezen-tacji, że zasadniczym jego źródłem jest multiplikacja roszczeń do bycia reprezentowa-nym i bycia reprezentantem. W konsekwencji każdy chce być reprezentowany i niemal każdy chce być lub czuje się reprezentantem kogoś bądź czegoś. Prostym tego następ-stwem jest choćby wielopoziomowość reprezentacji, która porzuciła tradycyjny po-


90 Por. A. Kęska, Z. Kinowska, Dysfunkcje reprezentacji obywatelskiej..., s. 111 i n. 91 Zob. szerzej A. Waśkiewicz, Paradoksy idei reprezentacji..., s. 274 i n.


ziom reprezentacji ogólnonarodowej, i to zarówno „w górę”, jak i „w dół”92. Nie da się ukryć, że najbardziej właściwy dla reprezentacji politycznej szczebel reprezenta-cji, tj. reprezentacji parlamentarnej, doznał w ostatnim czasie istotnych ograniczeń. Nie bez powodu wskazuje się więc, że marginalizacja parlamentu i to, że utracił on swoją mocno eksponowaną pozycję, do jakiej przyzwyczaiła nas XIX-wieczna dok-tryna, kładzie się cieniem m.in. na funkcję reprezentacyjną parlamentu, co z kolei wy-wołuje jak najbardziej naturalny efekt w postaci poszukiwania jakiejś alternatywy dla niego i ustanawiania ciał, które mają być choćby w jakiejś części forum reprezentacji rozlicznych interesów93. To zaś jest objawem kryzysu, a przynajmniej daleko idącej zmiany w tradycyjnym postrzeganiu reprezentacji politycznej, która zdecydowanie przestała już być kojarzona jedynie z reprezentacją parlamentarną i — w następnej ko-lejności — silną politycznie i kompetencyjnie pozycją narodowego organu przedsta-wicielskiego94. Innym, niebagatelnym źródłem kryzysu, jest podważenie legitymiza-cji reprezentacji na skutek erozji demokracji elektoralnej. Wybory straciły w efekcie status jedynego kanału legitymizacji reprezentacji politycznej, co widać choćby w kon-kurencyjnych formach demokracji bezpośredniej, która choć jak najbardziej demokra-tyczna, podważa paradygmat rządów przedstawicielskich. Tymczasem paradygmat ten, od czasu porzucenia antycznej polis, był niewzruszonym punktem wszelkich dys-kusji o państwie, prawie i polityce. Dzisiaj system przedstawicielski nie jest już ani taki bezalternatywny, ani taki oczywisty, ani tak dobrze uzasadniony i usprawiedliwio-ny. W tym — być może — przejawia się największy i najpoważniejszy kryzys repre-zentacji. Mimo to obecny kryzys jest co najwyżej perturbacją, próbą szukania lepszych, bardziej skutecznych mechanizmów, które w dającej się przewidzieć perspektywie czasowej nie są w stanie odrzucić reprezentacji jako zasadniczego mechanizmu podej-mowania decyzji politycznych.

92 Por. B. Wessels, Performance and Defi cits of Present-day Representation, [w:] The Future of Repre-sentative Democracy..., s. 100 i n.

93 Por. P. Norton, Representation of Interests: The Case of the British Hause of Commons, [w:] Parlia-ments in the Modern World. Changing Institutions, red. G.W. Copeland, S.C. Patterson, 1997, s. 15.

94 Którego pozycja ustrojowa (jak to było choćby w czasach III Republiki Francuskiej) zawsze prze-cież była uzasadniana tym, że jest on forum reprezentacji politycznej narodu-suwerena.

35ELIZA MANIEWSKA *

PROBLEMY ORZECZNICTWA SĄDU NAJWYŻSZEGOZWIĄZANEGO Z WYBORAMI PARLAMENTARNYMI Z 2011 R.

KEY PROBLEMS IN THE CASE LAW OF THE SUPREME COURTRELATED TO THE PARLIAMENTARY ELECTION OF 2011

The parliamentary election of 2011 was the fi rst Polish elections carried out in accordance with the provisions of the Electoral Code which entered into force on 1 August 2011 and replaced previous numerous legislative acts governing the electoral law, including the Act on Elections to the Sejm and to the Senate. The examination of electoral complaints, fi led in connection with these elections, re-vealed the fi rst major problems in the case law of the Supreme Court concerning the interpretation of the provisions of the Code. The author presents these problems taking into account the criticism of the Supreme Court formulated by the National Electoral Commission, the Public Prosecutor Ge-neral, as well as legal academics interested in electoral studies. The culmination of this presentation is the author’s proposal that the necessary amendments be made to the provisions of the Electoral Code in relation to the problems that emerged in the current practice of their application. The author also provides an assessment of draft legislation, currently being before Parliament, which affect those issues, and an assessment of the latest amendments to the Electoral Code introduced by the Act of 11 July 2014 insofar as they relate to the issues discussed.

Słowa kluczowe: prawo wyborcze, wybory do Sejmu i Senatu RP Keywords: electoral law, elections to Polish Sejm and Senate

* Dr Eliza Maniewska, Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, asystent specjalista w Izbie Pra-

cy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, radca prawny

I. WPROWADZENIE

Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. — Kodeks wyborczy1 [dalej także: k.w.] oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r.

Przepisy wprowadzające ustawę — Kodeks wyborczy2. W kodeksie wyborczym ze-brano, usystematyzowano i ujednolicono przepisy licznych ustaw regulujących mate-rię wyborów w Polsce. Akt ten w istocie stanowi ich kompilację i — z pewnymi wy-jątkami — nie dokonano w nim przełomowych zmian w prawie wyborczym. Określono zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania wyborów oraz wa-runki ważności wyborów: do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypo-spolitej Polskiej; Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; do Parlamentu Europejskie-go w Rzeczypospolitej Polskiej; do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego; wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (art. 1 k.w.).

Ustawa ta była już nowelizowana 12 razy, przy czym sześciu z tych nowelizacji dokonano jeszcze przed jej wejściem w życie. Dwa razy oceniano konstytucyjność

1 Dz.U. Nr 21, poz. 112, ze zm.2 Dz.U. Nr 21, poz. 113, ze zm.


przyjętych w niej rozwiązań — w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lip-ca 2011 r., sygn. akt K 9/113, oraz z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/124.

Poza nowym rodzajem odwołania od postanowienia o wygaśnięciu mandatu po-sła lub senatora (art. 250 i 282 k.w.) zasadniczy zrąb regulacji dotyczących kognicji Sądu Najwyższego w sprawach wyborów do Sejmu i Senatu w porównaniu do ordy-nacji wyborczej do Sejmu i Senatu5 nie zmienił się. Regulacje kodeksu wyborczego w większości przypadków zawierają sformułowania takie same, jakie były zawarte w tej ustawie, co powoduje, że zasadniczo aktualny jest dotychczasowy dorobek ju-dykatury dotyczący wyborów do obu izb parlamentu, co nie oznacza jednak, że mate-ria kodeksowa nie wymaga wyjaśnienia istotnych zagadnień, które ujawniają się w pro-cesie jej stosowania.

Na podstawie przepisów kodeksu wyborczego Sąd Najwyższy orzekał po raz pierwszy w związku z wyborami parlamentarnymi przeprowadzonymi w dniu 9 paź-dziernika 2011 r. Węzłowe problemy, poruszane w orzecznictwie w związku z tymi wyborami, nie dotyczyły jednak — jak można się było spodziewać — nowych insty-tucji prawa wyborczego, do których zalicza się m.in. głosowanie korespondencyjne czy głosowanie przez pełnomocnika. Istotne zagadnienia, które wymagały wykładni Sądu Najwyższego, dotyczyły wpisu obywatela do wykazu osób udzielających popar-cia inicjatywie utworzenia komitetu wyborczego wyborców, rejestracji list kandyda-tów na posłów, podstaw protestu wyborczego oraz wygaśnięcia mandatu posła.

II. WYMAGANIA STAWIANE WPISOWI OBYWATELA DO WYKAZU OSÓB UDZIELAJĄCYCH POPARCIA INICJATYWIE UTWORZENIA KOMITETU WYBORCZEGO WYBORCÓW

Na podstawie art. 205 k.w. pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej [dalej też: PKW] o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego.

W związku z ostatnimi wyborami do Sejmu i Senatu zapadły dwa istotne posta-nowienia Sądu Najwyższego z omawianego zakresu. Wymagają one szerszego omó-wienia, gdyż wobec następczego stanowiska prokuratora generalnego i PKW stały się przedmiotem kontrowersji.

Zgodnie z art. 204 § 6 k.w., po zebraniu co najmniej 1 tys. podpisów obywateli mających prawo wybierania do Sejmu, popierających utworzenie komitetu wyborcze-go wyborców, pełnomocnik wyborczy zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą o utworzeniu komitetu najpóźniej do 50. dnia przed dniem wyborów. W przepisie art. 204 § 7 k.w. sprecyzowano, że do zawiadomienia załącza się: oświadczenie

3 OTK ZU 2011, seria A, nr 6, poz. 61; glosy: B. Banaszak, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 1, s. 101––107; K. Skotnicki, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 1, s. 117–128; M. Laskowska, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 1, s. 128–143. Por. także postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt K 9/11 (OTK ZU 2011, seria A, nr 8, poz. 85).

4 OTK ZU 2012, seria A, nr 7, poz. 82.5 Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do

Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.).

37

o utworzeniu komitetu wyborczego (pkt 1); oświadczenie pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika fi nansowego o przyjęciu pełnomocnictwa, a w przypadku pełnomoc-nika fi nansowego — również o spełnieniu przez niego wymogów, o których mowa w art. 127 § 2 i 3 (pkt 2) k.w., oraz wykaz co najmniej 1 tys. obywateli, o których mowa w § 6, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewiden-cyjne PESEL, a także własnoręcznie złożone podpisy obywateli (pkt 3). Przedmiotem różnych ocen stały się wymagania dotyczące wpisu obywatela do wykazu, o którym stanowi art. 204 § 7 pkt 3 k.w.

Do kwestii tej Sąd Najwyższy odniósł się w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 8/116, oraz w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 10/117. W tezie pierwszego z tych orzeczeń wskazano, że brak jednej z in-formacji, o których mowa w art. 204 § 7 pkt 3 k.w., lub wskazanie jej w sposób unie-możliwiający identyfi kację obywatela popierającego utworzenie komitetu wyborczego nie podlega usunięciu w trybie art. 97 § 2 k.w., po upływie terminu na zawiadomienie o utworzeniu komitetu. Zgodnie zaś z postanowieniem o sygn. akt III SW 10/11, wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia inicjatywie utworzenia komitetu wy-borczego wyborców jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on obywatela oznaczonego nume-rem PESEL podanym w tym wykazie (art. 100 Konstytucji, art. 204 § 6 i 7 pkt 3 k.w.). Sąd Najwyższy podkreślił w uzasadnieniu tego judykatu, że weryfi kacja prawdziwości danych osobowych obywatela, który podpisał się na omawianym wykazie, następuje przez ich porównanie z danymi wynikającymi z po danego przez obywatela numeru PESEL. PESEL każdego wyborcy będącego oby watelem polskim oraz pozostałe dane (imię, nazwisko i adres zamieszkania) znajdują się bowiem w spisie wyborców (art. 18 § 7 k.w.). Nie jest więc ko nieczne wpisanie danych osobowych do wykazu na tyle czy-telnie, aby bez znajomo ści danych wynikających z rejestru wyborców można było jed-noznacznie ustalić imię, na zwisko i adres osoby udzielającej poparcia. Sytuacja jest od-mienna niż w przypadku odczytywania danych osobowych wyłącznie na podstawie tekstu ręcznie napisanego przez wyborcę. Nie chodzi o to, aby osoba odczytująca od-ręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić, czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi z rejestru wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzenia da-nych jest ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia, jest w rze czywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje numer PESEL zamieszczo ny w rejestrze wyborców, i ograniczenie w ten sposób możliwości popełnienia oszustw. Do osiągnię-cia tego celu zbędne jest wymaganie pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wyborcę w wykazie poparcia, może ono natomiast ogra niczyć konstytucyjne pra-wa wyborcze obywatela niemającego czytelnego pisma ręcznego. Sąd Najwyższy uwa-ża, że przy ocenie prawidłowości wpisania danych osobowych do wykazu poparcia na-

Eliza Maniewska: Problemy orzecznictwa Sądu Najwyższego związanego z wyborami parlamentarnymi z 2011 r.

6 OSNP 2012 nr 11–12, poz. 150.7 OSNP 2012 nr 11–12, poz. 151.


leży stosować metodę przeciwną do tej stosowanej przez PKW, wymagającej czytelności wszystkich danych dotyczących wyborcy. Taki wpis jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy oznaczonego numerem PESEL podanym w wykazie poparcia.

Wskazane orzeczenia, ocenione przez prokuratora generalnego jako rozbieżne, za-inicjowały jego wniosek o rozpoznanie przez skład powiększony Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego, czy niezamieszczenie — zgodnie z wymogiem art. 204 § 7 ust. 3 k.w. — w wykazie poparcia dołączonym przez komitet wyborczy wyborców do zawiadomienia PKW o jego utworzeniu wszystkich danych służących identyfi kacji wyborcy, powoduje, iż tego rodzaju niepełna lub uniemożliwiająca tę identyfi kację in-formacja nie pozwala uznać wyborcy, którego te braki dotyczą, za osobę udzielającą poparcia inicjatywie utworzenia danego komitetu wyborczego wyborców.

W uzasadnieniu wniosku prokurator generalny zawarł ocenę, że rygoryzm postępo-wania PKW w tym zakresie nie stanowi ograniczenia praw wyborczych obywateli, a je-dynie zmusza osoby zbierające podpisy poparcia i dane dotyczące wyborców składają-cych te podpisy do tego, by w należyty sposób czuwali nad tym, jak obywatele realizują przysługujące im prawa wyborcze (art. 62 ust. 1 Konstytucji). Niedbały sposób realizowania praw wyborczych przez obywateli przy wypełnianiu wykazu, o jakim sta-nowi art. 204 § 7 pkt 3 ustawy, nie może być tolerowany przez PKW, bo jeśli już wybor-ca decyduje się na udzielenie poparcia któremuś z komitetów wyborczych, to poparcie to powinno przejawiać się również w rzetelnym i odpowiedzialnym wypełnieniu wyka-zu. Natomiast jeśli z różnych względów wyborca nie jest w stanie z realizacji swojego prawa wyborczego wywiązać się w sposób należyty, to od tego są właśnie osoby zbie-rające dane i podpisy wyborców na wykazach poparcia dla utworzenia danego komite-tu wyborczego, które powinny wszystkie niezbędne dane nastręczające trudności z wpi-saniem ich do wykazu przez wyborcę zamierzającego udzielić poparcia komitetowi wyborczemu wyborców zamieścić w wykazie na podstawie oświadczenia wyborcy, sko-ro się zważy, że — zgodnie z art. 204 § 7 pkt 3 k.w. — ustawodawca wymaga, aby dane, które powinny znaleźć się w wykazie, zostały potwierdzone własnoręcznym podpisem wyborcy. To komitet wyborczy wyborców ponosi skutki nieprawidłowości postępowa-nia osób, z usług których korzysta przy zbieraniu danych i podpisów obywateli popiera-jących utworzenie danego komitetu. Prokurator generalny wskazał również, że trudno zaakceptować odmienną wykładnię art. 204 § 7 pkt 3 k.w. odnoszącą się do wymogów, jakim powinien odpowiadać wykaz, o którym stanowi ten przepis, zaprezentowaną przez Sąd Najwyższy w postanowieniu o sygn. akt III SW 10/11. Wykładnia ta, będąca swo-istym przejawem troski o konstytucyjne prawa obywateli, jest trudna do przyjęcia, gdyż jest wewnętrznie sprzeczna i nie służy celowi, któremu powinna służyć.

Odnosząc się do stanowiska prokuratora generalnego, Sąd Najwyższy w uzasadnie-niu odmowy podjęcia uchwały w zakresie zreferowanego pytania prawnego8 wskazał, że z treści art. 204 § 7 pkt 3 k.w. jednoznacznie wynika, że wykaz co najmniej 1 tys.

8 Por. pkt 2 uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SW 4/12 (OSNP 2013 nr 5–6, poz. 70).

39

obywateli, mających prawo wybierania do Sejmu, popierających utworzenie komitetu wyborczego wyborców, powinien zawierać ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania oraz numery ewidencyjne PESEL, a także własnoręczne podpisy obywateli i nie ma żad-nych podstaw do stwierdzenia, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zaprezentowano jakąś inną wykładnię tego przepisu, przyjmując w szczególności, że wykaz, o którym w nim mowa, może nie zawierać jednej lub kilku z wymaganych danych czy też wła-snoręcznego podpisu obywatela. W obu przytoczonych we wniosku prokuratora gene-ralnego postanowie niach składów zwykłych Sądu Najwyższego, zarówno z dnia 29 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 8/11, jak i z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SW 10/11, przyjęto bowiem, że wykaz obywateli popierających utworzenie komite-tu wyborczego powinien zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 204 § 7 pkt 3 k.w. Orzeczenie w sprawie III SW 10/11 uzupełnia jedynie tę konstatację o tezę, niewy-rażoną wcześniej w żadnym orzeczeniu Sądu Najwyższego, w jaki sposób należy oce-niać, czy dane umożliwiają identyfi kację wyborcy. Budzące kontrowersje po stanowienie w sprawie III SW 10/11 jest więc pierwszym i jedynym dotyczącym sposobu realizo-wania wymagań odnoszących się do wyborców udzielających poparcia inicjatywie utworzenia komitetu wyborczego. Sąd Najwyższy skoncentrował się w nim głównie na czytelności wpisu wyborców do wykazu, podnosząc, że to, czy coś może zostać ocenio-ne za czytelne, czy nie, zależy od indywidualnych predyspozycji sprawdzającego.

W sprawie tej Sąd Naj wyższy wypowiedział się więc, w istocie, nie o braku koniecz-ności podania w wykazie poparcia wszystkich danych wskazanych w ustawie czy o bra-ku konieczności moż liwości identyfi kacji wyborcy na podstawie wpisu do wykazu, a je-dynie podniósł, że zbędne jest wymaganie pełnej czytelności danych osobowych podanych przez wy borcę w tym wykazie, gdyż może ono ograniczyć konstytucyjne pra-wa wyborcze obywatela niemającego czytelnego pisma ręcznego. Sąd Najwyższy nie stwierdził nic ponad to, że wpis ten jest wadliwy dopiero wtedy, gdy z podanego imie-nia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on wyborcy oznaczone go numerem PESEL podanym w wykazie poparcia. Z orzeczenia tego nie można zaś wywieść stanowiska, iż prawidłowy wpis na liście poparcia wobec utworze-nia komitetu wyborczego wyborców może być niepełny (niezawierający wszystkich da-nych wskazanych w art. 204 § 7 pkt 3 k.w.). W postanowieniu w sprawie III SW 10/11 Sąd Najwyższy nie dokonał zatem odmiennej wykładni art. 204 § 7 pkt 3 k.w. niż wy-rażona w postanowieniu w sprawie III SW 8/10, zajmując się jedynie kwestią metody służącej ocenie możliwości identyfi kacji wyborcy na pod stawie wpisanych własnoręcz-nie danych, czyli kwestią ściśle techniczną. Wbrew stanowisku prokuratora generalne-go w orzecznictwie Sądu Najwyż szego nie ma więc rozbieżności w wykładni art. 204 § 7 pkt 3 k.w., a nieakceptowanie stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w po-stanowieniu w sprawie III SW 10/11 odnośnie do metody identyfi kacji wyborcy na pod-stawie wpisa nych przez niego własnoręcznie danych, czyli stosowania przepisu art. 204 § 7 pkt 3 k.w. w konkretnych stanach faktycznych, nie jest przesłanką przedmiotową za-gadnienia prawnego, o jakiej mowa w art. 60 ustawy o Sądzie Najwyższym9.


9 Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.).


Podsumowując stanowisko Sądu Najwyższego odnośnie do sposobu weryfi kowa-nia podpisów poparcia obywateli, o których mowa w art. 204 § 7 pkt 3 k.w., nie spo-sób również pominąć odnoszącego się do tej kwestii piśmiennictwa. Krytyczny pogląd wyraził Stefan J. Jaworski10, który uważa, że zastosowanie wykładni Sądu Najwyższe-go dokonanej w postanowieniu o sygn. akt III SW 10/11 w praktyce utrudniłoby orga-nom wyborczym odczytanie rzeczywistej intencji wyborcy, w przypadku gdyby wykaz poparcia był sporządzony niestarannie. Jego zdaniem, pogląd ten odbiega od treści in-nych przepisów kodeksu wyborczego, regulujących zbieranie podpisów wyborców w wyborach do Sejmu (art. 209 § 2), do Senatu (art. 263 § 3), do Parlamentu Europej-skiego (art. 338), na Prezydenta RP (art. 303 § 1 pkt 3) i do samorządu terytorialnego (art. 403 § 3 pkt 3). Zgodnie z tymi przepisami, wymaga się stanowczo, aby wyborca udzielający poparcia złożył podpis obok czytelnie wpisanego swojego nazwiska i imie-nia, adresu zamieszkania i numeru PESEL. Wprawdzie w art. 204 § 7 pkt 3 k.w. pomi-ja się słowo „czytelnie”, ale nie sposób przyjąć, że ustawodawca celowo zróżnicował wymagania w zakresie sposobu udzielania poparcia przez wyborców w trakcie tworze-nia komitetów wyborców i podczas zbierania podpisów na listach poparcia. W ocenie autora, zauważona różnica redakcyjna, to przyjęte z poprzedniej ordynacji niezamie-rzone potknięcie ustawodawcy. Wypowiedź ta jest o tyle znamienna, że koresponduje ze stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, która już po wydaniu przez Sąd Naj-wyższy postanowienia w sprawie III SW 10/11 odmówiła zastosowania się do wytycz-nych wskazanych w tym orzeczeniu w odniesieniu do kwestii prawidłowości wpisania danych do wykazu osób popierających kandydatów na posłów (art. 209 § 2 k.w.) i pod-kreśliła to w sprawozdaniu z wyborów do Sejmu i Senatu przeprowadzonych w dniu 9 października 2011 r.11

Zestawienie tej okoliczności z tym, że Sąd Najwyższy, ferując postanowienie o sygn. akt III SW 10/11, powołał się na konstytucyjne prawa wyborcze obywatela, przekłada się na potrzebę rozważenia przez ustawodawcę nowelizacji kodeksu wybor-czego w omawianym zakresie, tak aby usunąć powstałe kontrowersje. Osadzenie tej kwestii w kontekście konstytucyjnym powinno skłaniać raczej do tego, aby odpowied-nie zmiany nie dotyczyły art. 204 § 7 pkt 3 k.w., tylko odpowiedniego znowelizo wania art. 209 § 2, art. 263 § 3, art. 303 § 1 pkt 3 i art. 403 § 3 pkt 3 k.w. przez rezygnację z wymagania czytelności danych wyborcy udzielającego poparcia. Należy zauważyć, że stanowisko zajęte w tej kwestii przez S.J. Jaworskiego oraz prokuratora generalne-go nie może zostać uznane za miarodajne. Żaden z nich nie odniósł się bowiem do istoty poglądu Sądu Najwyższego, krytykę jego stanowiska opierając na własnym stwierdzeniu, że Sąd Najwyższy dopuszcza nieczytelne wpisywanie danych osobo-

10 S.J. Jaworski, Problemy prawne rejestrowania list kandydatów i kandydatów w wyborach do Sejmu i Senatu RP w świetle przepisów Kodeksu wyborczego. Uwagi na tle praktyki w wyborach parlamentarnych 2011 r., [w:] Państwo Prawa i Prawo Karne. Księga Jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, red. P. Karas, T. Sroka, W. Wróbel, Warszawa 2012, s. 524–525.

11 Por. Sprawozdanie Państwowej Komisji Wyborczej z wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 9 października 2011 r. opublikowane na stro-nie: <http://pkw.gov.pl>, s. 13.

41

wych na listach poparcia. Wnikliwa analiza uzasadnienia postanowienia o sygn. akt III SW 10/11 i akt tej sprawy prowadzi do wniosku, że spór między komitetem wy-borczym a PKW sprowadzał się zasadniczo do tego, że PKW uznała za nieczytelne wpisy wyborców, które skarżący uważał za czytelne. Sąd Najwyższy, rozstrzygając tę sprawę i mając na uwadze, że przeprowadzenie ścisłej granicy między wpisem czytel-nym i nieczytelnym jest niemożliwe, bo zależy od indywidualnych możliwości osoby weryfi kującej wpis, wskazał jedynie sposób ustalania tej granicy. Można powiedzieć, że — według Sądu Najwyższego — w przypadku mało czytelnych wpisów zakłada się ich prawidłowość, chyba że w ich treści są jakieś niezgodności. Takie stanowisko Sądu Najwyższego koresponduje ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu skła-du siedmiu sędziów z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt III SW 6/1212, w którym wyrażono pogląd, iż wszędzie tam, gdzie jest to potrzebne, należy dokonywać wykład-ni zgodnie z zasadą in dubio pro libertate.

III. REJESTRACJA LIST KANDYDATÓW NA POSŁÓW

W dniu 26 sierpnia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy — Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw13, którą — obok innych zmian — dokonano nowelizacji art. 210 k.w. oraz art. 212 k.w. Z uzasadnienia ustawy wynika, że nowa regulacja ma wykluczyć taką sytuację, zaistniałą przy okazji wyborów parlamentarnych w 2011 r., kiedy to komitet wyborczy, mimo że ostatecz-nie zarejestrował listy na podstawie podpisów w co najmniej połowie okręgów, nie mógł skorzystać z uprawnienia do rejestracji pozostałych list bez konieczności zbie-rania podpisów. Cały splot problemów i wad regulacji kodeksu wyborczego ujawnił się przy okazji rozpatrywania przez Sąd Najwyższy protestów wyborczych dotyczą-cych odmówienia przez PKW wydania Komitetowi Wyborczemu Nowa Prawica Ja-nusza Korwin-Mikkego zaświadczenia, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. Aby móc w pełni ocenić nowe uregulowanie problematycznych kwestii, niezbędne jest za-tem przedstawienie stanu prawnego, który wymagał zmiany, oraz komplikacji, do któ-rych doprowadziło wadliwe uregulowanie rejestracji list kandydatów na posłów.

Zgodnie z art. 210 k.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r., listę kandydatów na posłów powinno było poprzeć — w sposób, o którym mowa w art. 209 § 2 i 3 ustawy — podpisami co najmniej 5 tys. wyborców stale zamieszka-łych w danym okręgu wyborczym (§ 1). Komitet wyborczy, który z zachowaniem wy-mogów określonych w § 1 zarejestrował listy kandydatów co najmniej w połowie okrę-gów wyborczych, uprawniony był do zgłoszenia dalszych list bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców (§ 2). Zgłoszenie list kandydatów przez komitety wyborcze speł-niające warunek, o którym mowa w § 2, następowało na podstawie zaświadczenia PKW wydanego na wniosek zainteresowanego komitetu wyborczego, złożony do 40 dnia przed dniem wyborów (§ 3). Zgodnie z art. 211 § 1 k.w., taki sam termin —

12 OSNP 2013, nr 17–18, poz. 218.13 Dz.U. z 2014 r., poz. 1072.



najpóźniej do godz. 24 w 40. dniu przed dniem wyborów — obowiązuje także w przy-padku zgłoszenia listy kandydatów na posłów do okręgowej komisji wyborczej. Przy czym, jak stanowił art. 212 § 5 k.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r., do zgłoszenia każdej listy należało dołączyć m.in. oświadczenie o liczbie pod-pisów wyborców popierających listę wraz z wykazem podpisów wyborców popiera-jących listę bądź zaświadczenie PKW, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. W ko-deksie nie określono przy tym terminu rejestracji listy przez okręgową komisję wyborczą (por. art. 215 k.w.).

Zbieg terminów wskazanych w zreferowanym starym brzmieniu art. 210 § 3 i art. 211 § 1 k.w. — przy jednoczesnym braku określenia w ustawie terminu zareje-strowania listy kandydatów na posłów przez okręgowe komisje wyborcze — został za-uważony właśnie podczas rozpatrywania protestów Komitetu Wyborczego Nowa Pra-wica Janusza Korwin-Mikkego. Sąd Najwyższy uznał te protesty za nieuzasadnione, ponieważ komitet zbyt późno zgłosił wniosek o wydanie zaświadczenia, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. w poprzednim brzmieniu. Część z protestów także została odrzucona, o czym więcej w następnym punkcie. Tym niemniej Sąd Najwyższy w od-niesieniu do wymogu zarejestrowania co najmniej 21 list kandydatów przez okręgowe komisje wyborcze, czyli co najmniej w połowie okręgów wyborczych, przyjął — od-miennie od PKW — że okręgowe komisje wyborcze mogły zarejestrować listy także po terminie przewidzianym na zgłoszenie list kandydatów. Z wykładni systemowej wy-nika, że nie można było wprowadzić wymagania, aby wszystkie listy kandydatów za-rejestrowane przez okręgowe komisje wyborcze były dołączone już do wniosku komi-tetu wyborczego o wydanie zaświadczenia. Wystarczające było udokumentowanie zgłoszenia listy do okręgowej komisji wyborczej, dokonane z zachowaniem wymo-gów przewidzianych w kodeksie wyborczym, w terminie do godz. 24 w 40. dniu przed dniem wyborów. Komitet wyborczy mógł bowiem złożyć do okręgowej komisji wy-borczej wniosek o rejestrację listy kandydatów na 40 dni przed dniem wyborów. Z ko-lei rozpoznanie wniosku, łącznie z procedurą odwoławczą, trwa ponad 3 dni (art. 218 § 2 k.w.). Rozstrzygnięcie kwestii rejestracji listy przez okręgową komisję wyborczą następowało więc po upływie terminu na złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia przez PKW, gdy tymczasem liczba list zarejestrowanych w okręgowej komisji wybor-czej była przesłanką wydania tego zaświadczenia. Trzeba przy tym zauważyć, że na-wet jeżeli wniosek o rejestrację listy wyborczej był wolny od wad i podlegał zareje-strowaniu, to i tak w razie jego złożenia w ostatnim możliwym terminie okręgowa komisja wyborcza mogła wydać postanowienie o rejestracji tej listy najwcześniej na-stępnego dnia, czyli już po terminie. Dodatkowym czynnikiem wpływającym na moż-liwość złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia była konieczność jego terminowe-go dostarczenia do PKW (art. 9 § 1 k.w.). Taki pogląd Sądu Najwyższego został wyrażony w siedmiu postanowieniach z dnia 4 listopada 2011 r., z których opubliko-wane zostało postanowienie o sygn. akt III SW 27/1114.

14 OSNP 2012, nr 11–12, poz. 157.

43

Państwowa Komisja Wyborcza nie zgodziła się z tym stanowiskiem, czemu dała wyraz zarówno w toku postępowania w sprawie protestów wyborczych, jak i w cyto-wanym już sprawozdaniu z wyborów do Sejmu i Senatu przeprowadzonych w dniu 9 października 2011 r.15 Polemikę ze zreferowanym stanowiskiem Sądu Najwyższego podjęli S.J. Jaworski16 oraz prokurator generalny17. Polemika ta sprowadza się do pod-ważenia zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd Najwyższy, że przesłanki zgło-szenia list kandydatów na posłów na podstawie poparcia wyborców i przesłanki zgło-szenia bez takiego poparcia, na podstawie zaświadczenia PKW, były równorzędne, a o wyborze trybu zgłoszenia decydował komitet wyborczy. Podważając tę tezę, S.J. Jaworski wskazał, że burzyła ona obowiązującą od lat konstrukcję instytucji zgła-szania i rejestrowania list kandydatów, wynikającą z założenia, że cały proces zgła-szania i rejestrowania list był uruchamiany przez zgłaszanie na podstawie poparcia wyborców, a dopiero po zarejestrowaniu list co najmniej w połowie okręgów można było rozpocząć zgłaszanie bez takiego poparcia na podstawie zaświadczenia PKW18. Jego zdaniem, skuteczne zgłoszenie i zarejestrowanie przez komitet wyborczy list co najmniej w połowie okręgów wyborczych było warunkiem sine qua non uruchomie-nia drugiego, wyjątkowego trybu zgłoszenia do rejestracji list bez poparcia wyborców, na podstawie zaświadczenia PKW. Jedynie zarejestrowanie list poprzez sporządzenie protokołu rejestracji (a nie ich zgłoszenie) najpóźniej do godz. 24 w 40. dniu przed dniem wyborów powodowało ex lege nabycie przez komitet wyborczy uprawnienia do zgłoszenia dalszych list bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców, tj. otrzyma-nia zaświadczenia PKW i zgłaszania dalszych list na podstawie takiego zaświadcze-nia najpóźniej do godz. 24 w 40. dniu przed dniem wyborów19. Ze stanowiskiem tym koresponduje opinia PKW, według której oczywiste jest, że zawarty w art. 210 § 2 k.w. zwrot „zarejestrował” oznaczał to samo, co „posiada zarejestro wane”, skoro rejestra-cji dokonuje okręgowa komisja wyborcza, a nie komitet wybor czy (art. 215 § 1 k.w.). Dowodem zarejestrowania list kandydatów popartych podpisami wybor ców co naj-mniej w połowie okręgów wyborczych było zaświadczenie PKW, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r. O takim znaczeniu wymienionego zaświadczenia przesądzało za warte w tym przepisie sformu-łowanie „spełniające warunek, o którym mowa w § 2”. Skoro za świadczenie, o któ-rym była mowa w art. 210 § 3 k.w. w referowanym brzmieniu, miało zaświadczać o spełnieniu warunku posiadania przez komitet wybor czy co najmniej w połowie okrę-gów wyborczych zarejestrowanych list kandydatów popartych podpisami wyborców, to — w ocenie PKW — oczywiste jest, że wniosek komitetu wyborczego o wydanie zaświadczenia mógł dotyczyć tylko list kandydatów zarejestrowanych już w chwili

15 Por. s. 11–12 tego sprawozdania.16 S.J. Jaworski, dz. cyt., s. 530–533.17 Por. stanowisko prokuratora generalnego zawarte w jego wniosku rozpoznanym przez skład siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SW 4/12, powoływanej w poprzednim punkcie.

18 S.J. Jaworski, dz. cyt., s. 530–531.19 Tamże.



składania wniosku, zgodnie z art. 210 § 2 k.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r. Tylko wówczas, gdy określony wy móg został już spełniony, moż-na było wnosić o wydanie dokumentu, który miał potwierdzać spełnienie tego wymo-gu. Prze pis art. 210 § 3 k.w. stanowił, że wniosek zainteresowanego komi tetu wybor-czego o wydanie przez PKW zaświadcze nia musiał być złożony do 40. dnia przed dniem wyborów. W tym samym terminie komitet wyborczy zainteresowany zaświad-czeniem musiał zarejestrować listy kandydatów z podpisami poparcia wyborców co najmniej w po łowie okręgów wyborczych. W kodeksie wyborczym nie wskazano ter-minu, w jakim okręgowa komisja wyborcza powinna dokonać re jestracji, ani okolicz-ności usprawiedliwia jących niezarejestrowanie tych list przez ko mitet wyborczy w wy-znaczonym czasie. W tej sytuacji podej mowanie czynności wyborczych w terminie umożliwiającym spełnienie wymo gów uprawniających do uzyskania określonego sta-tusu praw nego pozostawał wy łącznie w gestii komitetu wyborczego20. W podobnym duchu wypowiedział się prokurator generalny21.

Odnosząc się do autorów krytyki stanowiska Sądu Najwyższego w omawianej kwestii, nie sposób nie zauważyć, że odwoływali się oni do niewyrażonych w kodek-sie wyborczym dalszych warunków rejestrowania list kandydatów na posłów, a mia-nowicie do konieczności zarejestrowania przed terminem określonym w art. 211 § 1 k.w. list kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych, a także do koniecz-ności fi zycznego posiadania zaświadczenia, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. (w poprzednim brzmieniu) w celu rejestracji kolejnych list bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców. W tym zakresie Sąd Najwyższy zauważył, że skoro do godz. 24 w 40. dniu przed dniem wyborów można zgłosić listy z podpisami poparcia, to nie można wymagać, aby komitet wyborczy posiadał zaświadczenie przed tym terminem jako warunek zgłoszenia dalszych list, czyli bez poparcia podpisami wyborców. Na-leży przy tym wskazać, że S.J. Jaworski, krytykując stanowisko Sądu Najwyższego, w sposób nieuprawniony przyjął, że — zdaniem Sądu Najwyższego — zgłoszenie list na podstawie zaświadczenia może nastąpić także w terminie późniejszym niż termin określony w art. 211 § 1 k.w.22 W uzasadnieniu postanowienia o sygn. III SW 27/11 Sąd Najwyższy wskazał wprost, że nieuprawnione jest twierdze nie, iż wtedy, gdy zgło-szenie list kandydatów na posłów następowało na podstawie art. 210 § 2 k.w. (w po-przednim brzmieniu), mogło ono być dokonane również po upływie terminu z art. 211 § 1 k.w., po otrzymaniu przez komitet wyborczy zaświadczenia, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. Także w tym przy padku zgłoszenie musiało być dokonane najpóź-niej do godz. 24 w 40. dniu przed dniem wyborów. Inną kwestią jest nato miast termin uzupełnienia braków takie go zgłoszenia, gdyż o ile — zgodnie z art. 216 § 1 k.w. — uzupełnie nie liczby prawidłowo złożonych podpisów wy borców popierających zgło-szenie listy kandydatów jest możliwe tylko do upływu ter minu, o którym mowa

20 Por. stanowisko PKW zreferowane w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego, sygn. akt III SW 27/11.

21 Por. stanowisko prokuratora generalnego zawarte we wniosku rozpoznanym przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego w uchwale z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt III SW 4/12.

22 S.J. Jaworski, dz. cyt., s. 531.

45

w art. 211 § 1 k.w., to nie został przewi dziany analogiczny termin w odniesieniu do uzupełnienia zgłoszenia przez załączenie do niego zaświadczenia z art. 210 § 3 k.w. Sąd Najwyższy stwierdził zatem, że z całą pewnością zgłoszenie w drugim trybie (bez podpisów) było uwarunkowane wystąpieniem w odpowiednim terminie przez zainte-resowany komitet wyborczy do PKW o wydanie zaświadczenia o zarejestrowaniu list kan dydatów co naj mniej w połowie okręgów wyborczych, ale jego doko nanie nie było uzależnione od równoczesnego załączenia tego zaświadczenia. Za świadczenie nie było bowiem nośnikiem uprawnienia do zgłaszania list bez poparcia podpisami wy borców, gdyż uprawnienie to wynikało z zarejestrowania list kandydatów co najmniej w poło-wie okręgów wyborów, a nie z faktu sporządzenia zaświadczenia, skoro tak sta nowił art. 210 § 2 k.w. Zaświadczenie nie musiało być więc wydane przed upływem nieprze-kraczalnego terminu określonego w ustawie do zgłaszania list kandydatów — art. 211 § 1. Dlatego za uprawniony należy uznać pogląd, iż przyjęty w ustawie zwrot o zgła-szaniu list „na podstawie zaświadczenia Państwowej Komisji Wyborczej” (art. 210 § 3) nie oznacza zgłoszenia list z załączonym do nich zaświad czeniem, lecz dokona-nie takiego zgłoszenia „z powołaniem się na zaświadczenie”, tzn. na podstawie upraw-nienia wynikającego ze spełnienia warunku określonego w art. 210 § 2 k.w.

Jak wskazano wcześniej, wątpliwości w odniesieniu do wykładni Sądu Najwyż-szego w przedmiotowej sprawie zgłosił także prokurator generalny. Jego intencją było, aby w sprawie tej wypowiedział się Sąd Najwyższy w powiększonym składzie. Do tego wniosku Sąd Najwyższy odniósł się negatywnie w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 18 października, sygn. akt III SW 4/12, stwierdzając, że nie ma w niej miejsca na rozważa nia odnoszące się do wszelkich innych wątpliwości przedstawiającego zagadnienie prawne w zakresie trafności prezentowanej w orzecz-nictwie wykładni przepisów prawa. Tym niemniej Sąd Najwyższy uznał, że kwestia zbiegu terminów wskazanych w art. 210 § 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r. i art. 211 § 1 k.w. powinna być szybko rozwiązana przez ustawo-dawcę. Takie stanowisko Sądu Najwyższego zostało zawarte także w opinii do senac-kiego projektu ustawy o zmianie ustawy kodeks wyborczy23.

Ustawodawca, rozumiejąc tę potrzebę, dokonał nowelizacji art. 210 k.w. oraz ko-respondującego z tym przepisem art. 212 § 5 pkt 1 k.w.

Obecnie art. 210 k.w. stanowi, że: lista kandydatów powinna być poparta, w sposób, o którym mowa w art. 209 § 2 i 3, podpisami co najmniej 5 tys. wyborców stale zamiesz-kałych w danym okręgu wyborczym (§ 1); komitet wyborczy, który z zachowaniem wy-mogów określonych w § 1 zgłosił listy kandydatów co najmniej w połowie okręgów wy-borczych, uprawniony jest do zgłoszenia dalszych list bez poparcia zgłoszenia podpisami wyborców. Zgłoszenia list kandydatów przez komitety wyborcze bez zacho-wania wymogu, o którym mowa w § 1, uznaje się za skuteczne, jeżeli listy kandydatów zgłoszone z zachowaniem wymogów określonych w § 1 zostaną zarejestrowane co naj-mniej w połowie okręgów wyborczych (§ 2); okręgowe komisje wyborcze informują

23 Opinia Sądu Najwyższego dostępna jest w druku sejmowym nr 1350 (Sejm RP VII kadencji) na stro-nie: <www.sejm.gov.pl>.



niezwłocznie PKW o zarejestrowanych listach kandydatów. Państwowa Komisja Wy-borcza informuje niezwłocznie okręgowe komisje wyborcze o komitetach wyborczych, które zarejestrowały listy co najmniej w połowie okręgów wyborczych (§ 3). Uzupeł-niając tę regulację, w art. 212 § 5 pkt 1 k.w. ustawodawca przewidział, że do zgłoszenia każdej listy kandydatów należy dołączyć oświadczenie o liczbie podpisów wyborców popierających listę wraz z wykazem podpisów wyborców popierających listę bądź oświadczenie o skorzystaniu z uprawnienia, o którym mowa w art. 210 § 2.

Dokonując oceny omawianej nowelizacji, należy wskazać, że reguluje ona wpraw-dzie kwestie dotyczące rejestracji list kandydatów na posłów, ale nie eliminuje wszyst-kich problemów ujawnionych w orzecznictwie Sądu Najwyższego związanym z wybo-rami parlamentarnymi z 2011 r. Nadal brakuje jasnych reguł w sprawie sekwencji działań podmiotów uczestniczących w procesie wyborczym w przypadku chęci skorzy-stania przez komitet wyborczy z prawa do zgłoszenia dalszych list bez poparcia zgłosze-nia podpisami wyborców. Nadal możliwa jest sytuacja, kiedy w wyniku braku jasnego terminarza poszczególnych czynności (w szczególności dotyczy to braku określenia ter-minu, w którym okręgowa komisja wyborcza ma wydać postanowienie w przedmiocie rejestracji listy) dojdzie do nieuprawnionej odmowy rejestracji listy. Może się tak stać np. wówczas, gdy okręgowa komisja wyborcza nie poczeka wystarczająco długo na in-formację od PKW, o której mowa w art. 210 § 3 k.w. (na przekazanie te informacji przez PKW także nie jest wyznaczony żaden termin) i wyda postanowienie o odmowie reje-stracji listy z naruszeniem art. 210 § 2 k.w. Obecnie w związku z orzeczeniem przez Try-bunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 218 § 2 zdanie 2 k.w.24 od takiej odmowy powinno służyć odwołanie do sądu już w tej fazie procesu wyborczego, a nie jak było dotychczas — jedynie w ramach protestu wyborczego (o czym szerzej dalej). Tym nie-mniej brak precyzyjnych reguł dotyczących terminów na podjęcie poszczególnych czyn-ności wyborczych nie wydaje się dobrym rozwiązaniem. Ustawodawca zrezygnował z takiego modelu uregulowania tej kwestii, mimo iż opowiadała się za tym PKW. Z in-formacji o działalności Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowego Biura Wyborcze-go w 2012 r.25 wynika, iż — zdaniem PKW — zmiana regulacji w omawianym zakresie powinna raczej polegać na określeniu innego terminu na zgłoszenie dalszych list bez po-parcia zgłoszenia podpisami wyborców niż termin na zgłoszenie list z takim poparciem. Jak należy jednak przewidywać, ostateczna weryfi kacja trafności nowych rozwiązań ustawodawczych zostanie dokonana już tylko w praktyce ich stosowania.

IV. PODSTAWY PROTESTU WYBORCZEGO

Podstawę orzekania w sprawie ważności wyborów do Sejmu i Senatu stanowią przepisy rozdziału 8 działu III k.w., a więc art. 241–246 oraz art. 82 i 83 k.w. Brzmie-nie przepisów art. 241–246 k.w. jest identyczne jak odpowiadających im przepisów ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu (kolejno art. 79 do 84 ordynacji). W kontek-

24 Wyrok TK z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12.25 Informacja o działalności Państwowej Komisji Wyborczej i Krajowego Biura Wyborczego w 2012 r.

opublikowana na stronie: <www.pkw.gov.pl>, s. 15.

47

ście systematyki ustawy ważna jest uwaga, że przepis art. 82 stanowiący podstawę wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów nie jest zamieszczony w dziale III k.w., ale w dziale I tego aktu, a więc wśród przepisów wspólnych dla wszystkich ro-dzajów wyborów.

Podstawy protestu wyborczego określa art. 82 § 1 k.w. Przepis ten stanowi, że przeciwko ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu lub wyborowi określo-nej osoby może być wniesiony protest z powodu dopuszczenia się przestępstwa prze-ciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów (pkt 1) lub naruszenia przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników gło-sowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów (pkt 2).

Przy rozpoznaniu protestów wyborczych w wyborach parlamentarnych z 2011 r., a konkretnie w związku z rozpatrywaniem protestów wyborczych związanych z nie-wydaniem przez PKW Komitetowi Wyborczemu Nowa Prawica Janusza Korwin--Mikkego zaświadczenia, o którym stanowił art. 210 § 3 k.w. w brzmieniu obowiązu-jącym do dnia 25 sierpnia 2014 r., doszło do rozbieżności między orzeczeniami dwóch składów Sądu Najwyższego w zakresie wykładni art. 82 § 1 pkt 2 k.w.

Jeden skład, kontynuując dotychczasową linię orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącą zakresu przedmiotowego protestu wyborczego, wyraził pogląd, iż art. 82 § 1 pkt 1 i 2 k.w. powinien być wy kładany w sposób ścisły, a więc zakres spraw pod-legających ocenie Sądu Najwyż szego, poza przypadkami przestępstw przeciwko wy-borom, powinien dotyczyć prze biegu głosowania oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów. Tego rodzaju wy kładnia znalazła wyraz w posta nowieniach Sądu Najwyż-szego z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawach o sygn. akt: III SW 64/11, III SW 65/11, III SW 82/11, III SW 128/11 i III SW 131/1126. W orzecze niach tych Sąd Najwyższy, wskazując zakres przed miotowy protestu wyborczego, określił możliwość oceny za-rzucanych nieprawidłowości „od dnia wyborów do dnia ogłoszenia wyni ków”.

Odmienna wykładnia art. 82 § 1 pkt 2 k.w. została zastosowana w 13 postanowie-niach z dnia 4 listopada 2011 r. W uzasadnieniu reprezentatywnego dla tej grupy orze-czeń postanowienia o sygn. akt III SW 27/1127 Sąd Najwyższy wska zał na brak ścisłe-go określenia zakresu przepisów ustawy „dotyczących głosowa nia”. Podkreślił, że z językowego punktu widzenia „dotyczyć” to tyle, co „odnosić się do czegoś” względ-nie „mieć z czymś związek”, a skoro tak, to z całą pewnością do przepisów „dotyczą-cych głosowania” należy zaliczyć też przepisy roz działu 3 działu III ustawy regulujące „Zgłaszanie kandydatów na posłów”. Od prawi dłowego zastosowania procedury zgła-szania kandydatów na posłów i przestrzegania jej wymogów zależy bowiem — a w każ-dym razie może zależeć — możliwość wybierania przez wyborców określonych kan-dydatów na posłów. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu omawianego orzeczenia podkreślił, że przepisów kodeksu wyborczego dotyczących głosowania nie można ograni czać je-dynie do tych, które bezpośrednio określają czynności fazy głosowania. Za tego rodza-

26 Żadne z nich nie zostało opublikowane.27 Por. przyp. 14.



ju poglądem przemawia dookreślenie zakresu postępowania w sprawie protestu wybor-czego, wynikające z art. 243 § 2 k.w. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem protestu nie może być sprawa, w odniesieniu do której w ustawie przewidziano możliwość wnie-sienia przed dniem głosowania skargi lub odwoła nia do sądu lub do PKW. Stosując wnioskowanie a contra rio należy przyjąć, że w sprawach związanych z głosowaniem — a w szczególności dotyczących istotnych nieprawidłowości związanych ze zgłasza-niem kandydatów na posłów, które miały wpływ na wynik wyborów — i w których, zgodnie z ustawą, nie ma możliwości wniesienia przed dniem głosowania skargi lub od-wołania do sądu, powinno być dopuszczalne wnoszenie protestów wyborczych.

Zreferowana rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego została usunięta w wyniku wydania przez skład powiększony Sądu Najwyższego, powoływanej już w niniejszym opracowaniu, uchwały z dnia 18 października 2012 r., sygn. III SW 4/12, zgodnie z którą podstawą protestu wyborczego mogło być naruszenie przepisów ko-deksu wyborczego dotyczących wydania przez PKW zaświadczenia, o którym była mowa w art. 210 § 3 k.w. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r., uprawniającego komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów na posłów co najmniej w połowie okręgów wyborczych, do zgłoszenia kolejnych list bez poparcia zgło szenia podpisami wyborców (art. 82 § 1 pkt 2 k.w.). Sąd Najwyższy w składzie powiększonym dopuścił zatem możliwość wniesienia protestu wyborczego w związ-ku z naruszeniem przepisu kodeksu dotyczącego wcześniejszych faz procesu wybor-czego, a nie tylko tych, które rozpoczynają się w dniu wyborów.

W uzasadnieniu tego judykatu Sąd Najwyższy w przeważającej części powtórzył argumenty wskazane w postanowieniu o sygn. III SW 27/11. Dodatkowo podkreślił, że bardzo istotnym elementem w procedurze kontrolowania przez Sąd Najwyższy pra-widłowości wyborów jest zagwarantowane konstytucyjnie prawo wyborcy zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyborów (art. 101 ust. 2 Konsty-tucji). Celem i przedmiotem protestu jest stwierdzenie ważności wyborów, zgodnie z art. 101 ust. 2 Konstytucji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że termin „wybory” w pojęciu art. 101 Konstytucji powinien być rozumiany szeroko i obejmować zarów-no akt zbiorowej woli wyborców prowadzący do wyłonienia Sejmu (Senatu) jako or-ganu władzy ustawodawczej oraz posłów (senatorów) wyposażonych w określone kompetencje, jak również procedurę, która umożliwia wyrażenie tej woli. Pojęcie „ważności wyborów”, przeciwko której może zostać wniesiony protest, rozumieć na-leży zatem jako odnoszące się do wszystkich elementów, składających się na postępo-wanie wyborcze i decydujące o jego prawomocności, co powinno być uwzględnione przy wykładni art. 82 § 1 pkt 2 k.w. Sąd Najwyższy w powiększonym składzie zwró-cił przede wszystkim uwagę, że z treści tego przepisu nie wynika, że przedmiotem pro-testu wyborczego może być jedynie naruszenie przepisów odnoszących się do prze-biegu głosowania (oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów), bo mowa w nim o przepisach dotyczących głosowania.

Choć zreferowane rozstrzygnięcie powiększonego składu Sądu Najwyższego ści-śle odnosi się do tego, czy podstawą protestu wyborczego mogło być naruszenie prze-

49

pisów ko deksu wyborczego, dotyczących wydania przez PKW zaświadczenia, o któ-rym była mowa w art. 210 § 3 k.w. w poprzednim brzmieniu, to jego znaczenie ma dużo szerszy wymiar. Należy bowiem zaznaczyć, że ograniczenie podstaw protestu wybor-czego jedynie do przypadków naruszenia przepisów kodeksu wyborczego (a uprzed-nio ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu) dotyczących fazy głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyniku wyborów od dawna było przedmiotem krytyki.

W literaturze podkreślano, że określenie w ustawie szczegółowego trybu wnosze-nia protestów nie może wpływać na istotę uprawnienia przyznanego przez ustrojodaw-cę w art. 101 ust. 2 Konstytucji. W wykładni tego przepisu dopuszcza się pogląd, iż zamiarem twórców ustawy zasadniczej było przyznanie wyborcy prawa oprotestowa-nia każdego stadium postępowania wyborczego, wpływającego na ostateczny wynik wyborów, a nie ograniczenie podstaw skarg do naruszenia przepisów związanych z głosowaniem, ustaleniem jego wyników bądź z ustaleniem wyników wyborów28.

Przedstawiciele doktryny zauważyli jednak także, że stosownie do art. 243 § 2 k.w. w odniesieniu do wyborów parlamentarnych oraz art. 322 § 2 k.w. w odniesieniu do wyborów prezydenckich Sąd Najwyższy pozostawia bez dalszego biegu protest doty-czący sprawy, w przypadku której — zgodnie z kodeksem — przewiduje się możli-wość wniesienia przed dniem głosowania skargi lub odwołania do sądu lub do PKW. W związku z tym czasami uważa się, że ustawowe określenie podstaw protestów sta-nowi kompromis między różnymi formami kontroli czynności wyborczych. Podnosi się jednak także, że katalog spraw, w których możliwe jest wniesienie przed dniem głosowania odwołania do sądu lub PKW, jest stosunkowo wąski w porównaniu z za-kresem wyłączenia wynikającego z art. 82 § 1 pkt 2 k.w.29

Jako przykłady czynności wyborczych, które wymykałyby się całkowicie spod kontroli Sądu Najwyższego w aspekcie ważności wyborów, wskazuje się np. niespeł-nienie przez kandydatów na parlamentarzystów (urząd Prezydenta RP) wymogów wy-nikających z biernego prawa wyborczego lub błędów popełnionych przez komisje wyborcze podczas rejestrowania kandydatów (list), w tym sensie, że wadliwe zareje-strowanie kandydata (listy) nie podlegałoby ocenie Sądu Najwyższego. Sądowi Naj-wyższemu prawo do kontroli przysługuje bowiem wyłącznie w przypadku odmowy rejestracji kandydata na Prezydenta RP (art. 304 § 6 k.w.), a kontroli PKW — jedynie odmowa rejestracji kandydata (listy) w wyborach parlamentarnych (por. art. 218 § 1 i 2 k.w.)30. Należy także zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/1231, w którym m.in. uznano, że art. 218 § 2 zdanie drugie kodeksu wyborczego, w zakresie postanowienia PKW w sprawach, o których

28 Por. Ł. Buczkowski, Stwierdzenie ważności wyborów parlamentarnych i prezydenckich na gruncie kodeksu wyborczego, [w:] Kodeks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011, s. 215 i po-wołana tam literatura oraz m.in.: K. Gołyński, Prawa wyborcze w praktyce, Warszawa 1995, s. 14; J. Bucz-kowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 293.

29 Por. Ł. Buczkowski, Stwierdzenie ważności..., s. 216 i powołana tam literatura.30 Por.: S. Gebethner, Wybory do Sejmu i do Senatu. Komentarz do Ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r.

— Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, War szawa 2001, s. 112; J. Buczkowski, Stwierdzenie ważności..., s. 293; K. Gołyński, dz. cyt., s. 16.

31 OTK ZU 2012, seria A, nr 7, poz. 82.



mowa w art. 215 § 4 k.w., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz w związku z art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wyrok ten wynika z konieczności rozsze-rzenia sądowej kontroli czynności organów wyborczych. Uznano w nim niekonstytu-cyjność przepisu z tej przyczyny, że nie chroni on wystarczająco biernego prawa wyborczego obywatela, gdyż nie przewiduje możliwości zaskarżenia do sądu posta-nowienia PKW, uznającego bezzasadność odwołania od postanowienia okręgowej ko-misji wyborczej odmawiającego rejestracji kandydata na posła.

To, jak doniosłe w kontekście wpływu na wynik wyborów mogą być czynności związane z wyborami podjęte przed rozpoczęciem się samej fazy głosowania, np. w związku z rejestracją kandydatów, uwidoczniła także sprawa, która stanowiła przed-miot osądu Sądu Najwyższego przy okazji orzekania o ważności wyborów na urząd Prezydenta RP w 1995 r. Wtedy w odniesieniu do jednego z kandydatów podano nie-zgodną z prawdą informację o jego wykształceniu. W uchwale całego składu Izby Ad-ministracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 grudnia 1995 r. o ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dokonanego w dniu 19 listopada 1995 r.32 wskazano, że Sąd Najwyższy w składzie całej Izby w pełni podzielił stanowisko wyra-żone w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. akt III SW 1094/95 (potwierdzone także w uzasadnieniach wszystkich innych postano-wień orzekających o zasadności dużych grup protestów), że Aleksander Kwaśniewski nie posiada wyższego wykształcenia, a więc informacja podana w zgłoszeniu jego kan-dydatury była nieprawdziwa. W tej sytuacji Sąd Najwyższy stwierdził, że przekazanie takiej informacji przez komitet wyborczy zgłaszający kandydata na prezydenta i jej po-danie w obwieszczeniu PKW było naruszeniem przepisów ustawy o wyborze prezyden-ta z 1990 r. Ostatecznie, jednak — przy pięciu zdaniach odrębnych — po wnikliwej ana-lizie wpływu tego naruszenia prawa na wynik wyborów nie uznano wymiernego i sprawdzalnego wpływu stwierdzonych naruszeń prawa wyborczego na wynik wybo-rów, nie mniej jednak nie uznano, że naruszenie to nie może mieć takiego wpływu a limine, w szczególności, że nie może stanowić podstawy protestu wyborczego.

Nie sposób również nie odnotować senackiej inicjatywy ustawodawczej, której ce-lem jest dostosowanie systemu prawa do przytoczonego wyroku Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt K 14/12), przyjmującego w celu ochrony bier-nego prawa wyborczego (art. 99 Konstytucji) konieczność obrania drogi sądowej do odwołania się od odmowy rejestracji listy wyborczej (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji). Senacki projekt zmiany prawa wyborczego, który wpłynął do Sej-mu w dniu 18 kwietnia 2013 r.33, zawiera propozycję zmian kodeksu, w których pro-ponuje się wprowadzenie możliwości wniesienia skargi do sądu na postanowienia or-ganu wyborczego — we wszystkich wyborach — o odmowie przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego, odmowie rejestracji listy w całości lub poszcze-gólnych kandydatów, skreśleniu z listy kandydata oraz unieważnieniu zarejestrowanej listy. Do projektu tego należy się odnieść z aprobatą, ale należy zauważyć, że nie w peł-

32 Dz.U. Nr 144, poz. 708.33 Por. druk sejmowy nr 1350 (Sejm RP VII kadencji) dostępny na stronie: <www.sejm.gov.pl>.

51

ni eliminuje on wątpliwości związane z zakresem podstaw protestu wyborczego, np. co do możliwości oprotestowania zarejestrowania listy lub kandydata.

W związku z tym należy poddać po rozwagę nowelizację art. 82 § 1 pkt 2 k.w. W celu usunięcia wątpliwości co do zakresu podstaw protestu z uwzględnieniem sta-nowiska Sądu Najwyższego w zakresie wykładni tego przepisu w dotychczasowym brzmieniu oraz stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku o sygn. K 14/12 można postulować, aby protest wyborczy, poza przypadkami ujętymi w pa-ragrafi e pierwszym, mógł być wniesiony z powodu mającego wpływ na wynik wybo-rów naruszenia przepisów kodeksu dotyczących spraw, w odniesieniu do których nie przewidziano w kodeksie możliwości wniesienia przed dniem głosowania skargi lub odwołania do sądu lub do organu wyborczego.

V. ZASADA INCOMPATIBILITAS

Omawiając węzłowe problemy orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach wy-borczych, nie sposób pominąć także dwóch spraw, w których Sąd Najwyższy — wo-bec zmiany prawa wyborczego — po raz pierwszy rozpoznawał odwołania od posta-nowień marszałka Sejmu o wygaśnięciu mandatu posła.

Przepis art. 250 § 1 k.w. stanowi, że od postanowienia marszałka Sejmu o wyga-śnięciu mandatu posła z przyczyn określonych w art. 247 § 1 pkt. 2–7 przysługuje pra-wo odwołania do Sądu Najwyższego w terminie trzech dni od dnia doręczenia posta-nowienia posłowi. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem marszałka Sejmu. Bliźniacza regulacja dotycząca wygaśnięcia mandatu senatora zawarta jest w art. 282 k.w.

Przedmiotem osądu Sądu Najwyższego była możliwość pełnienia funkcji posła przez prokuratora w stanie spoczynku. W postanowieniach z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt III SW 168/1134 i III SW 169/1135, Sąd Najwyższy rozstrzygnął, że zakaz sprawowania przez prokuratora mandatu posła wyrażony w art. 103 ust. 2 Konstytu-cji dotyczy także takich prokuratorów. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Sąd Najwyż-szy odwołał się do treści przepisu art. 247 § 1 k.w., zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu posła następuje m.in. „w przypadku zajmowania w dniu wyborów stanowi-ska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła” (pkt 5). W myśl art. 241 § 3 k.w., wygaśnięcie mandatu posła zajmującego w dniu wyborów stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 5, następuje, jeżeli nie złoży on marszałkowi Sejmu, w ter-minie 14 dni od dnia ogłoszenia przez PKW w „Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej” wyników wyborów do Sejmu, oświadczenia o złożeniu rezygnacji z zajmo-wanego stanowiska lub pełnionej funkcji. Wygaśnięcie mandatu posła, który nie zło-żył tego oświadczenia, następuje z mocy prawa. Marszałek Sejmu stwierdza jedynie (w postanowieniu) wygaśnięcie mandatu (art. 249 § 1 k.w.).

Jak stwierdził Sąd Najwyższy, przepis art. 247 § 1 pkt 5 k.w. odsyła wprost do kon-stytucji w zakresie przesłanek wygaśnięcia mandatu posła z powodu naruszenia zaka-

34 LEX nr 1095839.35 OSNP 2012 nr 11–12, poz. 161.



zu łączenia funkcji lub stanowisk ze sprawowaniem mandatu posła. Zasadzie incom-patibilitas poświęcony jest przepis art. 103 Konstytucji. Przepis ten, z mocy odesłania zawartego w ustawie kodeks wyborczy, miał zastosowanie w wymienionych sprawach. Sąd Najwyższy był zatem obowiązany stosować ten przepis nie bezpośrednio, lecz współstosować go, analizując zawartość normatywną art. 247 § 1 pkt 5 k.w. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Konstytucji, „Sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, żołnierz pozostający w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz funkcjonariusz służb ochrony państwa nie mogą sprawować mandatu poselskiego”. W przepisie tym wymieniono więc osoby, których wspólną cechą jest apolityczność, istotna z uwagi na demokratyczny charakter państwa (art. 2 Konstytucji). Z art. 103 ust. 3 Konstytucji wy-nika dopuszczalność rozszerzenia przez ustawodawcę zwykłego katalogu przypadków (funkcji) objętych zakazem ich łączenia z mandatem poselskim. A contrario Sąd Naj-wyższy przyjął niedopuszczalność zwężenia w ustawie katalogu przypadków objętych zakazem połączalności. Ustawodawca zwykły nie ma też kompetencji do odmiennego uregulowania niepołączalności w odniesieniu do osób objętych przepisem art. 103 ust. 2 Konstytucji. Wynika stąd, że ustawa pragmatyczna prokuratorska ani ustawa regulują-ca wykonywanie mandatu posła nie mogą być wykładane w taki sposób, który dopro-wadziłby do zwężenia zakresu niepołączalności określonego w samej konstytucji. W ustawach tych mógłby zostać, co najwyżej, rozszerzony katalog funkcji, których zaj-mowanie wyklucza jednoczesne sprawowanie mandatu posła.

Sąd Najwyższy zważył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Naj-wyższego i w literaturze prawniczej jednolicie podkreśla się, że prokuratorzy (tak samo sędziowie) z chwilą przejścia w stan spoczynku nie przestają być prokuratorami (sę-dziami) i nie przestają pełnić funkcji publicznej. Ich stosunek służbowy trwa nadal, ule-ga jedynie przekształceniu. Prokurator w stanie spoczynku pozostaje w stosunku pu-blicznoprawnym, ustają tylko jego obowiązki pracownicze. Prokuratorzy, tak jak sędziowie, do końca życia (w dosłownym tego słowa znaczeniu) są ograniczeni w swych prawach obywatelskich. Jednym z ograniczeń praw obywatelskich dotyczących proku-ratorów w stanie spoczynku jest zakaz prowadzenia działalności politycznej, obejmu-jący m.in. zakaz przynależności do partii politycznej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt SDI 22/0536, podkreślił, że prokurator w stanie spoczyn-ku pozostaje prokuratorem, a zatem jego działalność polityczna w partii politycznej może wywołać przekonanie, że funkcja ta służy do realizacji programu politycznego partii, przy wykorzystaniu prokuratury jako instytucji publicznej, której istotą jest neu-tralność polityczna. Z kolei w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się dobro-wolność — co do zasady — pozostawania w stanie spoczynku. Prokurator powinien rozważyć, czy chce przejść w stan spoczynku i pozostawać w nim, godząc się na wszyst-kie ograniczenia związane z zachowaniem funkcji publicznej. Prokurator może zrezy-gnować ze stanu spoczynku i związanych z nim uprawnień i ograniczeń.

Sąd Najwyższy dodał również, że wykładnia przepisów konstytucji nie może być dokonywana przez treść norm ustawowych. Odwrotnie, należy stosować prokonsty-

36 LEX nr 568821.

53

tucyjną wykładnię norm ustawowych. Dotyczy to przede wszystkim art. 65a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze37. W myśl tego przepisu, prokurator mianowany, powołany lub wybrany do pełnienia funkcji w organach państwowych jest obowiązany zrzec się swojego stanowiska, chyba że przechodzi w stan spoczynku. Sąd Najwyższy dostrzegł możliwość wykładni tego przepisu w zgodzie z konstytucją jako niedotyczącego sprawowania mandatu posła. Niedopuszczalność łączenia mandatu posła z pozostawaniem w stosunku służbowym prokuratora (co dotyczy także proku-ratora w stanie spoczynku) została bowiem uregulowana wprost w konstytucji. Przej-ście w stan spoczynku nie może spowodować uchylenia zakazu wyrażonego w art. 103 ust. 2 Konstytucji, konieczne jest zrzeczenie się prokuratorskiego stanu spoczynku. Wykładnię zgodną z Konstytucją należy też zastosować do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora38, w którym został zawarty m.in. zakaz wykonywania pracy w charakterze sędziego i prokuratora w okresie peł-nienia mandatu posła i senatora.

Rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego zawarte w omówionych postanowieniach z dnia 9 listopada 2011 r. znalazły szeroki oddźwięk w piśmiennictwie. Zostały sko-mentowane aż w czterech glosach39, z których wszystkie zawierają istotne zarzuty bądź to do argumentacji Sądu Najwyższego, bądź do prawidłowości jego rozstrzygnięcia. Szczegółowe ich omówienie wykracza poza zamierzony zakres niniejszego opra-cowania, należy jednak podnieść, iż wszyscy glosatorzy, zgadzając się lub nie ze sta-nowiskiem Sądu Najwyższego, silnie akcentują niedoskonałości regulacji zasady incompatibilitas. Zdaniem Janusza Mordwiłki, zasada ta sformułowana w art. 103 Konstytucji powinna zostać szybko uregulowana przez ustawodawcę, w sposób kom-pleksowy i klarowny. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, w której wykładnia sądowa czy doktrynalna rozstrzyga o utracie mandatu nabytego w powszechnych i bez-pośrednich wyborach parlamentarnych40. Należy także odnotować te głosy, w których podniesiono, że właściwym instrumentem, którym powinien posłużyć się Sąd Naj-wyższy w omawianych sprawach, powinno być skierowanie do Trybunału Konstytu-cyjnego pytania prawnego o zgodność z art. 103 ust. 2 Konstytucji przepisów ustaw o prokuraturze oraz o wykonywaniu mandatu posła i senatora, z których wynika do-puszczalność sprawowania mandatu przez prokuratora w stanie spoczynku41. To za-niechanie doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stano-wionego przez nie prawa. Było to skutkiem skumulowania się działań organów pań-stwa w dwóch obszarach, czyli stanowienia i stosowania prawa. Najpierw stworzono nieprecyzyjną regulację prawną, która w praktyce była rozumiana w określony spo-

37 Jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.38 Jednolity tekst: Dz.U z 2011 r. Nr 7, poz. 29, ze zm.39 Por. D. Lis-Staranowicz oraz D. Hryniewicz, glosy do postanowienia z dnia 9 listopada 2011 r.,

sygn. akt III SW 169/11, „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 2, s. 202–217 oraz glosy do postanowień o sygn. akt III SW 168/11 i III SW 169/11 J. Mordwiłki i M. Wiącka, zamieszone w „Państwie i Prawie” 2013, nr 3, odpowiednio s. 123–129 i 130–136.

40 J. Mordwiłko, dz. cyt., s. 129.41 Por. M. Wiącek, dz. cyt., s. 136; D. Hryniewicz, dz. cyt., s. 214.



sób (gdyż przed wydaniem omawianych precedensowych orzeczeń już po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. mandat poselski (senatorski) sprawowali sędziowie w stanie spoczynku), a następnie, już po wyborach, odstąpiono od dotychczasowej in-terpretacji i na tej podstawie stwierdzono wygaśnięcie mandatów poselskich42. Mar-cin Wiącek wskazuje wprost, że ze zmian prawodawczych, jakie następowały w okre-sie obowiązywania art. 103 ust. 2 Konstytucji, wynika, że ustawodawca zwykły przyjął, iż on ma swobodę regulowania dopuszczalności sprawowania mandatu parla-mentarnego przez sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku. W szczególności, kon-tekst normatywny, w jakim dokonano w 2001 r. nowelizacji art. 65a ust. 1 ustawy o prokuraturze przez dodanie do tego przepisu fragmentu „[...] chyba że przechodzi w stan spoczynku”, może świadczyć o tym, iż intencją ustawodawcy nie było zniesie-nie dopuszczalności sprawowania mandatu przez prokuratorów w stanie spoczynku, lecz wprowadzenie takiego zakazu jedynie w odniesieniu do „czynnych” prokurato-rów. Autor ten stawia przy tym tezę, że obserwacja dotychczasowej praktyki organów władzy publicznej, zarówno stanowiących, jak i stosujących prawo, dawała adresatom prawa powody do przyjęcia, iż sprawowanie mandatu parlamentarnego przez proku-ratora w stanie spoczynku jest uznawane za dopuszczalne. W analizowanej sprawie doszło do zmiany interpretacji prawa w tym zakresie przez organy władzy publicznej. Zmianę tę odniesiono — z mocą wsteczną — do przeprowadzonych już wyborów. W jego ocenie, jedynie rozstrzygnięcie w tej materii przez Trybunał Konstytucyjny mogłoby usunąć wskazywane wątpliwości43. Jak to określiła Danuta Hryniewicz na kanwie rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. III SW 169/11, „odnieść można wrażenie, że «negatywnym ustawodawcą» nie jest wyłącznie TK”44.

Nie oceniając w szczegółach wskazanych poglądów, nie sposób nie dostrzec, iż dotykają one w sposób istotny zagadnienia biernego prawa wyborczego. Bez wątpie-nia należy zgodzić się, iż zasada niepołączalności, ustanowiona w art. 103 Konstytu-cji oraz w licznych ustawach, w zakresie, w jakim dotyczy parlamentarzystów, jest przede wszystkim instytucją ustrojową, którą należy traktować jako implikację m.in. zasad podziału władzy i autonomii parlamentu. Natomiast z punktu widzenia jednost-ki określenie w przepisie prawnym przypadków, w których pewną grupę osób obowią-zuje zakaz sprawowania mandatu, lub też sytuacji, gdy następuje wygaśnięcie manda-tu, jest ingerencją w bierne prawo wyborcze. Prawo to nie konsumuje się bowiem w momencie wyboru na posła (senatora), lecz jego elementem jest również uprawnie-nie do sprawowania mandatu do końca kadencji45. Należy w pełni podzielić pogląd M. Wiącka, że z uwagi na rangę biernego prawa wyborczego w państwie demokra-tycznym normy wprowadzające jego ograniczenia powinny, poza wymaganiami pro-porcjonalności, w szczególny, kwalifi kowany sposób odpowiadać standardom, które wynikają z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa,

42 Tak M. Wiącek, dz. cyt., s. 136.43 Tamże, s. 135–136.44 D. Hryniewicz, dz. cyt., s. 21745 M. Wiącek, dz. cyt., s. 131.

55

wywodzonej z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Z za-sady zaufania, której elementem jest zasada określoności prawa, wynika, że przepisy będące podstawą ingerencji w bierne prawo wyborcze powinny być na tyle precyzyj-ne, aby osoba ubiegająca się o mandat była w stanie ocenić, czy po korzystnym dla niej wyniku wyborów będzie musiała zrzec się jakichkolwiek wcześniej nabytych uprawnień (np. zajmowanego stanowiska). Wskazane standardy konstytucyjne mają jednak znaczenie nie tylko dla kandydatów w wyborach. Chronią one również zaufa-nie wyborców, którzy podejmując decyzję o oddaniu głosu na określoną osobę, po-winni mieć pewność co do tego, czy taka osoba spełnia warunki, od których zależy dopuszczalność sprawowania mandatu. W szczególności dla wyborcy może mieć zna-czenie to, czy dany kandydat po ewentualnym wyborze stanie przed dylematem wy-nikającym z konieczności rezygnacji z dotychczas zajmowanego stanowiska46.

Słuszna jest także uwaga ostatnio wspomnianego autora, że przy takim rozumieniu art. 247 § 1 pkt 5 k.w., jakie zaprezentował Sąd Najwyższy, należy uznać, iż przepis ten nie spełnia standardu określoności prawa. Wynika to z faktu, że art. 103 Konstytucji, do którego odsyła wymieniony przepis kodeksu, jest na tyle nieprecyzyjny, że w licz-nych przypadkach może sprawiać trudności interpretacyjne i uniemożliwiać udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność sprawowania mandatu przez konkretną osobę. Niezależnie od problemu, czy pojęcia „sędzia” i „prokurator” obej-mują sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku, można bowiem wskazać na trudno-ści w wykładni takich terminów, użytych w art. 103 Konstytucji, jak: „zatrudnienie”, „administracja rządowa”, „sekretarz stanu” czy „funkcjonariusz służb ochrony pań-stwa”. Z tego powodu przepis ten w pewnym zakresie wymaga rozwinięcia w ustawach, z których powinno wynikać, czy dana funkcja, stanowisko lub stosunek prawny łączą-cy daną osobę z określoną jednostką organizacyjną są objęte niepołączalnością. Podzie-lić należy także opinię, że stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w omawianych orze-czeniach może prowadzić w przyszłości do tego, że postanowienia marszałka Sejmu o wygaśnięciu mandatu będą wydawane na podstawie odesłania zawartego w art. 247 § 1 pkt 5 k.w. oraz autonomicznej interpretacji pojęć zawartych w art. 103 Konstytucji — niezależnie od treści przepisów obowiązujących ustaw, objętych domniemaniem konstytucyjności. O niebezpieczeństwie płynącym z przyjęcia takiego stanowiska mogą świadczyć choćby spory, jakie towarzyszyły zaliczeniu bądź niezaliczeniu w ustawie określonych stanowisk do administracji rządowej lub korpusu służby cywilnej czy też ustawowemu nadaniu pewnym funkcjonariuszom publicznym rangi sekretarzy stanu47. Jak podkreśla M. Wiącek, z poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd Najwyższy wy-nika, że nawet gdy przepis ustawy zezwala (wprost lub implicite) na sprawowanie man-datu osobie zajmującej dane stanowisko, np. z tego powodu, że wyłącza określony urząd

46 Tamże.47 Zob. m.in. wyroki TK: z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt K 2/09 (OTK ZU 2011, seria A, nr 5,

poz. 42); z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (OTK ZU 2004, seria A, nr 4, poz. 30); z dnia 28 kwiet-nia 1999 r., sygn. akt K 3/99 (OTK 1999, nr 4, poz. 73); zob. też L. Garlicki: uwaga do art. 103 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 5 i cyt. tam lit.



ze struktury administracji rządowej lub nadaje piastunowi określonego stanowiska ran-gę sekretarza stanu, art. 247 § 1 pkt 5 k.w. nakazuje ocenę takiej sytuacji przez pryzmat art. 103 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wywołuje to daleko idącą niepewność kandydatów w wy-borach, jak również wybranych już posłów i senatorów48.

W świetle poczynionych uwag należy przyjąć, iż zachodzi pilna potrzeba znowe-lizowania art. 247 § 1 pkt 5 k.w. Nowelizacji tej powinny jednak także towarzyszyć odpowiednie zmiany innych ustaw dotyczących zasady incompatibilitas. Z tego, co zostało powiedziane, a także z dalszych argumentów wskazanych przez glosatorów postanowień Sądu Najwyższego o sygn. III SW 168/11 i III SW 169/11 wynika bo-wiem, że aktualny stan prawny w tej materii jest nie tyle daleki od doskonałości, co wręcz trudny do zaakceptowania.

VI. WNIOSKI

Podsumowując przedstawione rozważania, należy wskazać, iż w związku z orze-kaniem przez Sąd Najwyższy w sprawach związanych z wyborami parlamentarnymi w 2011 r. wyłoniły się cztery węzłowe zagadnienia, które wymagały wykładni Sądu Najwyższego. Dotyczyły one: kwestii weryfi kacji prawidłowości wpisu obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego wyborców; pro-blematyki rejestracji list kandydatów na posłów związanej ze zbiegiem terminów wska-zanych w art. 210 § 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2014 r. i art. 211 § 1 k.w.; podstaw protestu wyborczego oraz zasady incompatibilitas. We wszystkich wskazanych obszarach także wobec podjętej przez przedstawicieli doktryny oraz PKW i prokuratora generalnego polemiki z rozstrzygnięciami Sądu Najwyższego wydaje się konieczna interwencja ustawodawcy. W niektórych sprawach potrzeba ta jest pilna, gdyż w niedługim czasie mają się odbyć w Polsce kolejne wybory, a należy wziąć pod uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wymaga zachowania tzw. zasady ciszy ustawodaw-czej (legislacyjnej), tj. zasady, że vacatio legis dla zmian w prawie wyborczym powin-na wynosić co najmniej sześć miesięcy w stosunku do pierwszej czynności, jaką jest zarządzenie wyborów49. Temu wyzwaniu nie w pełni odpowiadają aktualne projekty zmian kodeksu wyborczego, gdyż nie zawierają propozycji zmian omawianego aktu we wszystkich przeanalizowanych obszarach. Nie w pełni zadowalające są także zmia-ny prawa wyborczego dokonane ostatnio ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. Pozostaje mieć nadzieję, że opracowanie to z jednej strony ułatwi określenie zagadnień, w których ko-nieczna jest nowelizacja analizowanego aktu, z drugiej zaś pozwoli na ocenę skali pro-blematyki i pożądanego tempa wymaganych zmian legislacyjnych.

48 M. Wiącek, dz. cyt., s. 132–133.49 Por. przykładowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11.

57MACIEJ PACH *

ZAKRES INDYWIDUALNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI PARLAMENTARNEJ OSOBY POWOŁANEJ W SKŁAD RADY MINISTRÓW NA WIĘCEJ NIŻ JEDEN URZĄD

THE SCOPE OF AN INDIVIDUAL PARLIAMENTARY ACCOUNTABILITYOF PERSONS APPOINTED TO THE COUNCIL OF MINISTERS

TO MORE THAN ONE POST

This article provides an analysis of the scope of individual parliamentary accountability of persons holding more than one Government post. According to the author, the scope of responsibility to Par-liament arising from holding separate posts by the same person at the same time should also be treat-ed separately. It is, therefore, possible to pass a vote of no confi dence on a particular politician relat-ing not only to both, but also to one of the posts held by him/her. There are no obstacles that could prevent politician who is president of the Council of Ministers and at the same time holds another post in Government from being held individually responsible before Parliament. However, this re-sponsibility will be limited to that additional offi ce, as currently the Constitution excludes the vote of no confi dence on the head of government.

Słowa kluczowe: indywidualna odpowiedzialność parlamentarna, wotum nieufności, członek Rady Ministrów

Keywords: individual parliamentary accountability, vote of no confi dence, member of the Council of Ministers

* Mgr Maciej Pach, Uniwersytet Jagielloński

I. UWAGI WSTĘPNE

Zagadnienia solidarnej i indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej członków Rady Ministrów na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. sta-

nowiły już przedmiot zainteresowania rodzimej doktryny prawa konstytucyjnego1. Od-rębne opracowanie na temat drugiej ze wspomnianych postaci odpowiedzialności członków rządu przed Sejmem poświęcił także autor niniejszego artykułu2. Z tych

1 Zob. np.: W. Sokolewicz, uwagi do art. 157 i 160 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001; tegoż, uwagi do art. 158 i 159 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. I, Warszawa 1999; S. Patyra, Kon-struktywne wotum nieufności jako formuła tworzenia i dymisji Rady Ministrów, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 1, s. 9 i n.; L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie — kontrola — odpowiedzialność, [w:] Rada Mini-strów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 152–174; Z. Szeliga, Odpowiedzial-ność parlamentarzystów, Prezydenta, Rady Ministrów oraz jej członków w świetle Konstytucji RP z 2 kwiet-nia 1997 roku, Lublin 2003, s. 63–85; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju Trzeciej Rzeczypospolitej Pol-skiej, Lublin 2007, s. 311–332, 544–591; E. Gdulewicz, W. Skrzydło, Wotum nieufności wobec członka Rady Ministrów w uregulowaniach obowiązującej konstytucji i praktyce lat 1997–2007, [w:] Dziesięć lat Konsty-tucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 63 i n.; B. Opaliń-ski, Indywidualna odpowiedzialność parlamentarna członków rządu na gruncie Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2011, nr 4, s. 97 i n.

2 M. Pach, Indywidualna odpowiedzialność parlamentarna członków Rady Ministrów na gruncie Kon-stytucji RP z 1997 roku w kontekście racjonalizacji polskiego systemu parlamentarnego. Uwagi na temat re-


względów prima facie bezcelowe wydawałoby się podejmowanie tej problematyki na nowo, tym bardziej że w znacznej mierze dotychczasowe ustalenia polskiego piśmien-nictwa należy uznać za satysfakcjonujące. Istotne i trafne spostrzeżenia przedstawi-cieli doktryny dotyczyły m.in. kwestii sprecyzowania zakresu desygnatów pojęcia „mi-nister” w odniesieniu do wniosku o wotum nieufności, o którym stanowi art. 159 Konstytucji. Przy tej okazji zostały jednak sformułowane pewne uwagi, które — moim zdaniem — są kontrowersyjne i wymagają szerszego omówienia, a nawet przedsta-wienia odmiennych konkluzji.

Za satysfakcjonujące uważam przede wszystkim rozwianie wątpliwości zrodzo-nych na tle językowej wykładni art. 159 Konstytucji, dotyczących dopuszczalnego za-kresu podmiotowego wniosku o wotum nieufności. Przepis ten stanowi o wotum nieufności, które Sejm wyraża „ministrowi”. Trafnie uznaje się jednak, że — choć dy-rektywy wykładni językowej nakazywałyby niesynonimiczne traktowanie tych dwóch pojęć — treść innych przepisów konstytucji pozwala na szersze rozumienie określe-nia „minister”, czyli jako członka Rady Ministrów, z wyjątkiem prezesa Rady Mini-strów. Dopuszcza się więc wnioski o wotum nieufności nie tylko wobec ministrów kie-rujących działami administracji rządowej („działowych”) i ministrów wypełniających zadania wyznaczone im przez prezesa Rady Ministrów („zadaniowych” czy też „bez teki” — obie kategorie wymienione w art. 149 ust. 1 zd. 1 Konstytucji), ale i wobec innych członków rządu3. W przypadku przewodniczących komitetów określonych w ustawach wynika to już z samej regulacji konstytucyjnej, nakazującej odpowiednie stosowanie do nich przepisów odnoszących się do ministrów „działowych” (art. 149 ust. 3). W odniesieniu do wiceprezesów Rady Ministrów wniosek taki wypływa z wy-kładni art. 159 dokonywanej w związku z art. 157 ust. 2 Konstytucji. Za wykładnią tą przemawia m.in. argument, że w przeciwnym razie indywidualna odpowiedzialność parlamentarna wicepremierów stawałaby się iluzoryczna, skoro Sejmowi nie wolno byłoby jej egzekwować poprzez wyrażenie wotum nieufności4.

Jedyny, choć istotny, wyjątek w zakresie możliwości wyrażania wotum nieufności dotyczy prezesa Rady Ministrów. Jego indywidualna odpowiedzialność parlamentarna została — z woli ustrojodawcy — integralnie związana z odpowiedzialnością solidarną rządu, co oznacza, że nie sposób wyrazić wotum nieufności wobec samego premiera5.

gulacji normatywnej i praktyki, [w:] 15 lat funkcjonowania Konstytucji RP w polskim porządku prawnym, red. E. Grzęda, Ł. Zbyszyński, Kraków 2013, s. 53 i n.

3 Zob. np. W. Sokolewicz, uwagi 4, 5, 8 do art. 159 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. I, s. 6–9 i 11; L. Garlicki, dz. cyt., s. 169; Z. Szeliga, dz. cyt., s. 83–84; R. Mojak, dz. cyt., s. 583–585; E. Gdulewicz, W. Skrzydło, dz. cyt., s. 69. Odmiennie B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 736, który zdaje się przychylać do opinii, że zakaz dorozumiewania kompetencji spra-wia, że niedopuszczalne jest egzekwowanie w formie wotum nieufności odpowiedzialności parlamentarnej wicepremiera niebędącego ministrem.

4 W. Sokolewicz, uwaga 5 do art. 159 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. I, s. 8; L. Garlicki, dz. cyt., s. 169, B. Opaliński, dz. cyt., s. 104.

5 W. Sokolewicz, uwagi 9 i 10 do art. 157 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. II, s. 14–15; tegoż, uwa-ga 4 do art. 159 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. I, s. 6; Z. Szeliga, dz. cyt., s. 65–66 i 84; R. Mojak, dz. cyt., s. 545 i 583–584; E. Gdulewicz, W. Skrzydło, dz. cyt., s. 69.

59

Odmienne zapatrywanie „rozbijałoby całą koncepcję konstruktywnego wotum nieuf-ności”6. Istotnie, możliwość doprowadzenia do odwołania prezesa Rady Ministrów i, co za tym idzie, do upadku samej Rady Ministrów — bez konieczności jednoczesnego wyłonienia przez Sejm następcy urzędującego premiera — kolidowałaby z celami in-stytucji, o której mowa w art. 158 Konstytucji. Dodać można także argument wynika-jący z wykładni a contrario art. 162 ust. 2. Przepis ten obliguje premiera do złożenia dymisji rządu w razie wyrażenia wotum nieufności wobec Rady Ministrów (pkt 2), a pomija okoliczność wyrażenia wotum nieufności wobec samego szefa gabinetu. W tym samym art. 162 ust. 2 przewiduje się zaś (w pkt 3) konsekwencję w postaci dy-misji rządu, gdy premier złoży na ręce Prezydenta RP własną rezygnację — wówczas dymisja gabinetu zostaje wprost powiązana z sytuacją samego prezesa Rady Ministrów. Brak analogicznego rozstrzygnięcia w przypadku wyrażenia wotum nieufności indy-widualnie wobec premiera wskazuje, że ustrojodawca wykluczył taką możliwość.

Zastrzeżenia budzi natomiast powszechne przekonanie przedstawicieli doktryny, iż wątpliwości w kwestii dopuszczalności zgłoszenia wniosku o wotum nieufności wobec wiceprezesa Rady Ministrów mogą powstawać jedynie wówczas, gdy osoba pełniąca ten urząd nie jest równocześnie ministrem7. Tym samym wydaje się, że odpowiedzial-ność parlamentarną związaną ze sprawowaniem funkcji wicepremiera i ministra traktu-je się jednolicie, bez oddzielania dwóch zakresów tej odpowiedzialności, połączonych wprawdzie w konkretnych sytuacjach personalnie, strukturalnie jednak zachowujących odrębność. Tego rodzaju założenie trudno zaaprobować. Dezaprobatę tę w kwestii od-powiedzialności parlamentarnej wiceprezesów Rady Ministrów zasygnalizowałem już we wspomnianej wcześniej publikacji, a rozwijam w dalszych wywodach, które odno-szą się również do sytuacji personalnego połączenia: funkcji prezesa Rady Ministrów i ministra oraz funkcji przewodniczącego komitetu określonego w ustawie i innej funk-cji w Radzie Ministrów. W przypadku łączenia stanowisk premiera i ministra lub pre-miera i przewodniczącego komitetu wyłaniają się także dalsze problemy związane z in-stytucją odpowiedzialności parlamentarnej, które warto przeanalizować.

Punkt wyjścia rozważań, będących przedmiotem niniejszego artykułu, stanowiły doktrynalne uwagi na temat zakresu podmiotowego wniosku o wotum nieufności. Zgłoszenie wniosku o wotum nieufności oznacza podjęcie przez opozycję sejmową próby wyegzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu lub jego członka. Właśnie dlatego wątpliwości na tle językowej wykładni art. 159 Konstytucji RP roz-wiano w literaturze, posługując się art. 157 ustawy zasadniczej, określającym zakres odpowiedzialności parlamentarnej. Zakres podmiotowy wniosku o wotum nieufno-ści uzależniony jest bowiem od zakresu, w jakim może być egzekwowana odpowie-dzialność parlamentarna. Z tego względu analiza przedstawiona w artykule obejmu-je zakres odpowiedzialności politycznej ponoszonej przed Sejmem przez członków

6 L. Garlicki, dz. cyt., s. 169.7 W. Sokolewicz, uwaga 5 do art. 159 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. I, s. 7; Z. Szeliga, dz. cyt.,

s. 84; R. Mojak, dz. cyt., s. 585; E. Gdulewicz, W. Skrzydło, dz. cyt., s. 69; B. Banaszak, dz. cyt., s. 736; B. Opaliński, dz. cyt., s. 102 i 103.

Maciej Pach: Zakres indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej osoby powołanej w skład RM...


Rady Ministrów, sprawujących w niej więcej niż jeden urząd, a poczynione ustalenia pozwalają też określić zakres podmiotowy wniosku o wotum nieufności. Sprawa jest tym istotniejsza, że w praktyce ustrojowej wystąpiły na tym tle wątpliwości, o któ-rych będzie mowa dalej.

Trudno obronić tezę, że inicjatorzy jakiegokolwiek wniosku o wotum nieufności, skierowanego przeciwko członkowi rządu pełniącemu naraz więcej niż jedną funkcję, dążą do pozbawienia go tylko jednej z nich. Z politycznego punktu widzenia w ich in-teresie leży doprowadzenie do odwołania danej osoby z każdego z zajmowanych sta-nowisk. Rola opozycji polega wszak na recenzowaniu i krytyce poczynań całego ga-binetu. Nawet jeśli niektórych ministrów opozycja ocenia gorzej niż pozostałych, zasadniczym jej celem jest zwykle zastąpienie wszystkich urzędujących członków rzą-du politykami ze swoich szeregów. Wyegzekwowanie indywidualnej odpowiedzialno-ści parlamentarnej nie może wprawdzie bezpośrednio doprowadzić do realizacji tego celu, ale — jako narzędzie szkodzenia rządowi — ma służyć osłabianiu jego pozycji i pomóc w przejęciu władzy w przyszłości. W razie wątpliwości związanych ze spo-sobem sformułowania wniosku o wotum nieufności nie wchodzą jednak w rachubę ja-kiekolwiek domniemania wynikające z logiki interesu politycznego. Należy oddzie-lać płaszczyznę prawną od politycznej. Dlatego w sytuacji, gdy dana osoba sprawuje w Radzie Ministrów więcej niż jeden urząd, a opozycja dąży do wyrażenia wobec niej wotum nieufności w zakresie obejmującym wszystkie te urzędy, cel taki powinien zo-stać prawidłowo odzwierciedlony w treści wniosku. Wynika to z faktu, że odpowie-dzialność z tytułu pełnienia tych urzędów jest odpowiedzialnością odrębną.

II. ZAKRES INDYWIDUALNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI PARLAMENTARNEJ OSOBY POWOŁANEJ NA URZĘDY MINISTRA I WICEPREZESA RADY MINISTRÓW

Pozycja ustrojowa wiceprezesa Rady Ministrów została określona w Konstytucji RP z 1997 r. w sposób enigmatyczny. Ustawa zasadnicza ogranicza się bowiem do wy-mienienia z nazwy — w art. 147 ust. 2 i 3 i art. 151 — takiego stanowiska wśród człon-ków Rady Ministrów. Z odpowiednich sformułowań konstytucyjnych wolno wyprowa-dzić z całą pewnością zaledwie trzy wnioski. Po pierwsze, że obecność wicepremierów w rządzie ma charakter fakultatywny (art. 147 ust. 2: „W skład Rady Ministrów mogą być powoływani wiceprezesi Rady Ministrów” — mogą, a więc nie muszą). Po drugie, że dopuszczalne jest powołanie zarówno jednego, jak i większej liczby wicepremierów, a liczba ta nie została ograniczona. Jak spostrzegł Paweł Sarnecki, „Liczby wicepremie-rów komentowany przepis nie określa; użycie w jego ustępie 2 liczby mnogiej jest pew-nym skrótem stylistycznym i nie może być naturalnie rozumiane jako wymóg powoła-nia co najmniej dwóch wiceprezesów”8. Warto zresztą podkreślić, że już w ust. 3 tego samego artykułu ustrojodawca użył liczby pojedynczej, co wskazuje na pewien brak konsekwencji. Stanowi to dodatkowy argument na rzecz tezy, że w tym przypadku re-strykcyjne posługiwanie się dyrektywami wykładni językowej prowadziłoby na inter-

8 P. Sarnecki, uwaga 4 do art. 147 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. II, s. 2.

61

pretacyjne manowce. Po trzecie wreszcie, wicepremier może, ale nie musi, pełnić jed-nocześnie funkcji ministra („działowego” lub „bez teki”).

Pojęcie „wiceprezes Rady Ministrów” występuje w Konstytucji z 1997 r. wprost jeszcze tylko w art. 151, regulującym treść przysięgi składanej przez poszczególnych członków rządu.

Lakoniczne unormowania ustawy zasadniczej sprawiają, że w przypadku wicepre-miera jego faktyczny status — w jeszcze większym zakresie niż w odniesieniu do po-zostałych kategorii członków rządu — uzależniony jest od praktyki ustrojowej, a w znikomym stopniu wynika z regulacji normatywnej9. Jak zauważył Marian Grzy-bowski, „Obowiązująca Konstytucja nie określa expressis verbis ani roli ustrojowej, ani zakresu zadań, kompetencji oraz zakresu odpowiedzialności wiceprezesów Rady Ministrów”10. W praktyce motywacja towarzysząca kreowaniu stanowisk wicepremie-rów jest rozmaita. Często zagwarantowanie słabiej reprezentowanemu w parlamencie partnerowi tej funkcji w rządzie stanowi środek ułatwiający pozytywne sfi nalizowa-nie negocjacji koalicyjnych11. Powołanie w skład Rady Ministrów także jej wicepre-zesa czy wiceprezesów może jednak wynikać z innych przesłanek, choćby z zamiaru nadania dodatkowej rangi jednemu z ministrów lub też stworzenia wokół osoby wice-premiera ośrodka koordynacji określonego, istotniejszego wycinka polityki rządu12. Takie rozstrzygnięcie posiada już walor strukturalny, a nie tylko polityczno-taktycz-ny, co nie zmienia faktu, że nie zostało ono wymuszone przez ustrojodawcę, który, po-przez swoją powściągliwość, e w e n t u a l n i e jedynie dopuszcza taką możliwość.

Podstawowa rola wicepremiera ex defi nitione polega na zastępowaniu premie-ra13. W tym zakresie pewne szczegółowe unormowania — wobec ich braku w samej konstytucji — zawierają art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Mi-nistrów14. Również i ich lektura niewiele jednak wnosi do analizy zakresu zadań i od-powiedzialności wiceprezesa Rady Ministrów. Z regulacji tej wynika bowiem wy-łącznie tyle, że:

9 Podobnie też M. Grzybowski, Pozycja ustrojowa wiceprezesa Rady Ministrów, [w:] Prawa człowie-ka — społeczeństwo obywatelskie — państwo demokratyczne. Księga jubileuszowa dedykowana Profesoro-wi Pawłowi Sarneckiemu, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 293. Autor ten spostrzegł, że dotychczasowa praktyka związana z funkcjonowaniem w składzie rządu wiceprezesa Rady Ministrów jest niejednolita. Zob. też przegląd praktyki ustrojowej, K. Leszczyńska, Status członków Rady Ministrów w świetle rozwiązań prawno-ustrojowych i praktyki ustrojowej po 1997 roku, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. — ciągłość i zmiana, red. T. Słomka, A. Materska-Sosnowska, War szawa 2012, s. 187–191.

10 M. Grzybowski, dz. cyt., s. 290. W doktrynie stwierdzono też, że: „Funkcje wiceprezesów RM nie są w konstytucji określone” (P. Sarnecki, uwaga 6 do art. 147 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. II, s. 3) oraz że konstytucja nie zawiera defi nicji „charakteru prawnego” wiceprezesa Rady Ministrów (B. Banaszak, dz. cyt., s. 706).

11 S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 75. Na aspekt koalicyjny zwraca też uwagę np. M. Grzybowski, dz. cyt., s. 292.

12 M.in. takie potencjalne funkcje wicepremiera wymienia M. Grzybowski (dz. cyt., s. 290), zastrzega-jąc jednak, że ustrojodawca nie zdecydował się na konstytucjonalizację którejkolwiek z nich.

13 P. Sarnecki, uwaga 6 do art. 147 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. II, s. 3.14 Tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 392. Pierwotnie ustawa ta nosiła tytuł: „ustawa o organizacji i try-

bie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów” (zob. Dz.U. z 1996 r. Nr 106, poz. 492).



— wicepremier wyznaczony przez szefa rządu kieruje pracami Rady Ministrów „w razie nieobecności” jej prezesa lub „w innym wypadku czasowej niemożności wy-konywania przez niego obowiązków w Radzie Ministrów” (ust. 1)15;

— wicepremier nie działa we własnym imieniu, tylko w imieniu premiera i wy-konuje zadania i kompetencje wyłącznie w zakresie powierzonym mu przez premiera (ust. 2).

Przepisy te mają charakter proceduralny i stanowią próbę ścisłego określenia za-kresu działania wicepremiera zastępującego premiera16. Z pewnością jednak obec-ność wicepremiera w składzie rządu nie ogranicza się do technicznego zastępowania szefa gabinetu pod jego nieobecność lub w razie niemożności wykonywania przez niego obowiązków. Obecność ta — gdyby ograniczyć ją wyłącznie do wskazanej tu roli — nie jest bowiem w ogóle konieczna, skoro art. 6 ust. 1 ustawy o Radzie Mini-strów dopuszcza zastępowanie premiera również przez wyznaczonego ministra, a i w samej konstytucji nie przewidziano przecież obligatoryjnego powoływania wi-ceprezesa Rady Ministrów, choć jej twórcy musieli uwzględniać sytuacje, gdy pre-mier np. nie będzie w stanie poprowadzić posiedzenia rządu z powodu choroby lub zagranicznego wyjazdu.

Nieokreśloność zakresu zadań osoby będącej wiceprezesem Rady Ministrów uwy-pukla wreszcie i ten fakt, że o ile nie została ona powołana równolegle na urząd mini-stra „działowego” lub „zadaniowego”, to w jej przypadku — inaczej niż w następstwie powołania w skład rządu ministrów członków Rady Ministrów („bez teki”) — premier nie wydaje tzw. rozporządzenia atrybucyjnego, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o Ra-dzie Ministrów17.

Powstaje pytanie, czy w kontekście przedstawionych uwag należy uznać za uzasad-niony postulat rozdzielnego traktowania zakresu odpowiedzialności z tytułu jednocze-snego pełnienia funkcji wiceprezesa Rady Ministrów i ministra. Konsekwencją przyję-cia takiego rozumowania musi być dopuszczenie wyrażenia przez Sejm wotum nieufności wobec danego członka rządu także ze skutkiem obejmującym wyłącznie funk-cję albo wicepremiera, albo ministra. W takim razie — w przypadku powodzenia inicja-tywy poselskiej, o której mowa w art. 159 ust. 1 Konstytucji — doszłoby do odwołania (zgodnie z art. 159 ust. 2) tylko z jednego z urzędów zajmowanych przez ich piastuna, chyba że we wniosku o wotum nieufności zostałyby wymienione oba te stanowiska.

Wydaje się, że wolno udzielić na postawione pytanie odpowiedzi pozytywnej. Przemawia za tym szereg argumentów o rozmaitym charakterze.

15 Wicepremierzy uzyskali jednak tylko priorytet, a nie wyłączność w zastępowaniu premiera. W tym samym art. 6 ust. 1 przewidziano bowiem zastępstwo wykonywane przez wyznaczonego przez premiera ministra w razie niepowołania w skład Rady Ministrów wicepremierów (akcentuje to M. Grzybowski, dz. cyt., s. 290).

16 Nie rozwiązują jednak defi nitywnie pewnych problemów interpretacyjnych, niektórych bowiem kompetencji, jak się wydaje, wicepremier nie może objąć swoim zastępstwem (zob. M. Grzybowski, dz. cyt., s. 291).

17 Odnotowano to w doktrynie, zob. A. Proksa, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez Radę Ministrów, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. K. Działocha, War-szawa 2005, s. 193.

63

Po pierwsze, nieokreślony konstytucyjnie ani ustawowo zakres zadań wicepremie-ra nie oznacza, że w razie łączenia tego stanowiska ze stanowiskiem ministra nie re-alizuje on żadnych zadań związanych z funkcją wicepremiera. Jak już stwierdzono, zadania te mogą przybierać bardzo różny charakter, zawsze jednak wicepremier w praktyce wykonuje pewne zadania p o l i t y c z n e (jakkolwiek w jego przypadku nie są one określone w rozporządzeniu atrybucyjnym). Krytyce opozycji może więc podlegać sposób wykonywania tych zadań czy funkcji. Przykładowo, jeżeli dany wi-cepremier będący też ministrem koordynuje — właśnie jako wicepremier — pracę kil-ku ministrów gospodarczych, „wycinkowo” wspierając prezesa Rady Ministrów w re-alizacji jego konstytucyjnej roli w tym zakresie (art. 148 pkt 5 Konstytucji), posłowie opozycji mogą uznać, że z tego zadania wywiązuje się on nieudolnie. W wyniku sfor-mułowania takiej oceny grupa co najmniej 69 posłów może wystąpić z wnioskiem o wotum nieufności wobec wicepremiera, nawet wówczas, gdy równoległe kierowa-nie tylko określonym działem administracji lub wykonywanie innych zadań powierzo-nych mu przez premiera (gdy wicepremier jest też ministrem „bez teki”) ocenia pozy-tywnie. W praktyce trudno sobie wyobrazić taką sytuację, ale teoretycznie nie można jej wykluczyć.

Po drugie, z poszczególnych przepisów konstytucyjnych jasno wynika, że nawet w razie tożsamej obsady personalnej stanowisk ministra i wicepremiera osoba taka pełni dwa odrębne urzędy. W kolejnych ustępach art. 147 różnicuje się kategorie człon-ków Rady Ministrów. Ust. 3 jednoznacznie wskazuje na brak konieczności zespolenia funkcji wicepremiera z funkcją ministra, użyto w nim wszak czasownika „móc”. Rów-nież w praktyce ustrojowej znane są przypadki, w których bądź to ministrowie byli dodatkowo powoływani na urząd wiceprezesa Rady Ministrów18, bądź to osoba peł-niąca równocześnie obie te funkcje traciła stanowisko ministra19. Zresztą nawet w przy-padku równoczesnego powoływania na obie funkcje w postanowieniach Prezydenta RP operuje się sformułowaniem „powołuję... [tu imię i nazwisko — M.P.] w skład Rady Ministrów na urzędy Wiceprezesa Rady Ministrów oraz/i Ministra... [tu nazwa ministra — M.P.]” — urzędy te są traktowane odrębnie20. W praktyce eksponuje się więc strukturalną niezależność obu funkcji.

Warto zarazem przypomnieć — za Ryszardem Mojakiem — iż w dyskusji prowa-dzonej w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego rozważano alternatyw-nie w stosunku do przyjętego ostatecznie rozwiązania odstąpienie od konstytucjona-lizacji stanowiska wiceprezesa Rady Ministrów i pozostawienie do uznania szefa

18 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 16 czerwca 2003 r. nr 113-12-03 o zmianie w składzie Rady Ministrów (M.P. Nr 34, poz. 440). Na mocy tego postanowienia Jerzy Hausner, minister gospodarki, pracy i polityki społecznej, został powołany także na urząd wiceprezesa Rady Ministrów.

19 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 7 lutego 2007 r. nr 1131-3-07 o zmianie w składzie Rady Ministrów (M.P. Nr 15, poz. 163). Na mocy tego postanowienia Ludwik Dorn został odwołany z urzędu mi-nistra spraw wewnętrznych i administracji, zachował jednak urząd wiceprezesa Rady Ministrów.

20 Zob. np. postanowienie Prezydenta RP z dnia 5 maja 2006 r. nr 113-18-06 o zmianie w składzie Rady Ministrów (M.P. Nr 34, poz. 366). Na mocy tego postanowienia Andrzej Lepper został powołany na urzędy wiceprezesa Rady Ministrów oraz ministra rolnictwa i rozwoju wsi.



rządu „wyznaczenia jednego z członków Rady Ministrów do pełnienia funkcji swoje-go zastępcy, działającego w charakterze wicepremiera”21. Wydaje się, że gdyby zde-cydowano się na ten wariant, nieoddzielanie zakresu odpowiedzialności z tytułu peł-nienia funkcji wiceprezesa Rady Ministrów i ministra byłoby uzasadnione. W takiej sytuacji rola wicepremiera (będącego wtedy każdorazowo ministrem) ograniczałaby się bowiem do formalnego zastępowania szefa rządu pod jego nieobecność lub w ra-zie, gdyby nie mógł on sprawować swoich obowiązków. A wówczas, jak stanowi expli-cite art. 6 ust. 2 ustawy o Radzie Ministrów, działa on tylko w imieniu prezesa Rady Ministrów i — co wynika też z konstytucyjnej zasady legalizmu22 — w zakresie po-wierzonych mu przez premiera zadań i kompetencji. Nie są to zadania i kompetencje przypisane do odrębnego urzędu.

Po trzecie, przeważająca część przedstawicieli doktryny głosi, iż możliwe jest po-ciągnięcie do odpowiedzialności parlamentarnej w trybie indywidualnego wotum nie-ufności także wicepremiera niepełniącego zarazem funkcji ministra23. Skoro tak, to nie bardzo wiadomo, dlaczego odmiennych podstaw egzekwowania tej odpowiedzialno-ści upatruje się w odniesieniu do wicepremiera będącego jednocześnie ministrem, do-strzegając je nie w funkcji wicepremiera, tylko właśnie ministra. Jeżeli w przypadku wicepremiera niebędącego ministrem istnieją przesłanki do egzekwowania jego indy-widualnej odpowiedzialności parlamentarnej, to nie zachodzi potrzeba ich poszukiwa-nia na drugiej z płaszczyzn działania w odniesieniu do wicepremiera ministra. Więk-szość przedstawicieli nauki, uznając dopuszczalność wniosku o wotum nieufności wobec wicepremiera niebędącego równocześnie ministrem, pośrednio potwierdza wy-rażany tutaj pogląd o istnieniu per se odrębnego zakresu odpowiedzialności z tytułu sprawowania funkcji wiceprezesa Rady Ministrów.

Do interesujących spostrzeżeń prowadzi analiza praktyki ustrojowej w zakresie wniosków o wotum nieufności zgłaszanych na podstawie art. 159 Konstytucji prze-ciwko wicepremierom pełniącym także funkcję ministra24. Mieliśmy do czynienia z czterema rodzajami przypadków:

— wskazanie w petitum wniosku obu funkcji krytykowanego członka Rady Mi-nistrów25;

— wskazanie w petitum wniosku tylko funkcji ministra, ale w uzasadnieniu rów-nież funkcji wicepremiera, czemu towarzyszyła krytyka odnosząca się do pełnienia obu urzędów26;

21 R. Mojak, dz. cyt., s. 156.22 Podkreśla to M. Grzybowski, dz. cyt., s. 292.23 Wyjątek w tym zakresie stanowi bodaj tylko wspomniany wcześniej B. Banaszak.24 Wnioski z tej analizy przedstawiłem już we wskazanym wcześniej tekście, zob. M. Pach, dz. cyt.,

s. 66–68.25 Zob. np. Sejm V kadencji, druk nr 1961 (wniosek z 10 lipca 2007 r. „o wyrażenie wotum nieufności

wobec Wiceprezesa Rady Ministrów — Ministra Edukacji Narodowej Romana Giertycha”).26 Zob. np. Sejm V kadencji, druk nr 1311 (wniosek z 9 stycznia 2007 r. „o wyrażenie wotum nieufno-

ści wobec Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Andrzeja Leppera”).

65

— wskazanie w petitum wniosku tylko funkcji ministra, a w uzasadnieniu użycie określeń dotyczących obu urzędów, jednak z ograniczeniem krytyki wyłącznie do spo-sobu sprawowania obowiązków ministra27;

— wskazanie i w petitum, i w uzasadnieniu wniosku tylko funkcji ministra oraz wyrażenie krytyki wyłącznie w tym zakresie28.

Żadnych wątpliwości nie budzi wyłącznie pierwsza kategoria. Ewentualny sukces takiego wniosku w głosowaniu zrodziłby obowiązek odwołania przez Prezydenta RP danego członka rządu z obu stanowisk, zgodnie z art. 159 ust. 2 Konstytucji.

Pewne trudności powoduje natomiast druga kategoria przypadków. Z uzasadnie-nia wynika bowiem, że inicjatorzy wniosku negatywnie oceniają sprawowanie przez danego członka rządu obu funkcji, a jedynie, najpewniej przez nieuwagę, pominęli jedną z tych funkcji (wicepremiera) w petitum wniosku. Właściwie nic nie stałoby na przeszkodzie przyjęciu — w imię zasady falsa demonstratio non nocet — założenia, że poparcie wniosku przez wymaganą większość posłów wiąże się z odwołaniem za-równo z urzędu ministra, jak i wicepremiera. Problem jednak w tym, że ani przepisy konstytucji, ani nawet regulaminu Sejmu nie obligują do dołączenia do wniosku uza-sadnienia (choć w praktyce zawsze ono występowało). Optymalnie byłoby, gdyby po-słowie wyrażali swoje intencje wprost w samym petitum wniosku, a nie liczyli na to, że wiążące skutki prawne zostaną wyinterpretowane z elementu fakultatywnego, ja-kim jest uzasadnienie.

Najmniej argumentów za odwołaniem także z funkcji wicepremiera byłoby w przypadku uchwalenia przez Sejm trzeciego i czwartego rodzaju wniosków. Wów-czas bowiem posłowie nie przedstawiają merytorycznych argumentów za odwołaniem ze stanowiska wicepremiera. Trudno więc domniemywać, tylko na podstawie świado-mości interesów i roli opozycji jako krytyka poczynań rządu, że ich celem było po-zbawienie dezawuowanego członka Rady Ministrów obu funkcji. Nie wydaje się też nadmiernie rygorystyczne wymaganie od parlamentarzystów, aby w treści samego wniosku jednoznacznie wyrazili swój zamiar.

Za niezwykle interesujący w kontekście prowadzonych tutaj rozważań należy uznać wniosek „o wyrażenie wotum nieufności wobec Wiceprezesa Rady Ministrów Przemy-sława Gosiewskiego”, który 10 lipca 2007 r. zgłosiła grupa posłów Klubu Parlamen-tarnego Platforma Obywatelska29. W odpowiedzi na pismo od marszałka Sejmu Ludwi-ka Dorna, skierowane 6 września 2007 r., wnioskodawcy bowiem jeszcze tego samego dnia skorygowali wniosek, nadając jego sentencji brzmienie uwzględniające sprawo-wanie przez P. Gosiewskiego także funkcji ministra członka Rady Ministrów i doma-gając się wyrażenia wobec niego wotum nieufności w zakresie obu urzędów30. Ocze-kując uzupełnienia wniosku, marszałek Sejmu zajął jednak stanowisko odmienne niż

27 Zob. np. Sejm V kadencji, druk nr 845 (wniosek z 18 lipca 2006 r. „o wyrażenie wotum nieufności wobec Ministra Edukacji Narodowej Romana Giertycha”).

28 Zob. np. Sejm IV kadencji, druk nr 1126 (wniosek z 28 listopada 2002 r. „o wyrażenie wotum nie-ufności Ministrowi Finansów Grzegorzowi Kołodce”).

29 Zob. Sejm V kadencji, druk nr 1960.30 Zob. Sejm V kadencji, pismo oznaczone jako „do druku nr 1960”.



wyrażane w niniejszym artykule. Na podstawie trzech opinii Biura Analiz Sejmowych stwierdził, co następuje: „Pan Przemysław Gosiewski sprawuje urząd Ministra–Człon-ka Rady Ministrów oraz Wiceprezesa Rady Ministrów. Tym samym ponosi przed Sej-mem indywidualną odpowiedzialność polityczną nierozłącznie za obydwie funkcje. Z tego względu wniosek o wyrażenie wobec niego wotum nieufności powinien obej-mować wyraźne wskazanie obu funkcji. Złożony przez grupę posłów wniosek zawar-ty w druku sejmowym nr 1960 obarczony jest istotną wadą formalną — wskazano je-dynie funkcję Wiceprezesa Rady Ministrów. Powoduje to wątpliwości co do skutków prawnych ewentualnego odwołania przez Sejm Pana Przemysława Gosiewskiego z funkcji wicepremiera31, bez równoczesnego przesądzenia kwestii dalszego piastowa-nia urzędu ministra”32. Jak stwierdził w kolejnym akapicie pisma marszałek Sejmu, „Pozostawienie wniosku bez uzupełnienia uniemożliwi, w mojej ocenie, poddanie go pod głosowanie”33. Takie przedstawienie sprawy wydaje się błędne z powodów wcze-śniej opisanych. Z prawnego punktu widzenia podjęcie przez Sejm uchwały o wyraże-niu wotum nieufności wobec P. Gosiewskiego jako wicepremiera wiązałoby się ze zo-bowiązaniem Prezydenta RP do odwołania go z tej właśnie funkcji. P. Gosiewski zachowałby natomiast funkcję ministra „bez teki”. Żaden przepis prawa nie wiąże ze sobą obu tych funkcji, stąd też niezrozumiała jest teza, że w razie pozbawienia danego polityka urzędu wiceprezesa Rady Ministrów powstałyby wątpliwości, czy nadal po-winien on sprawować drugie z zajmowanych przez siebie stanowisk.

Mimo wszystko przytoczenie wskazanej korespondencji uznałem za celowe. Po pierwsze, ponieważ we wcześniejszych podobnych sytuacjach marszałek Sejmu nie miał tego rodzaju wątpliwości w odniesieniu do „niekompletnych” wniosków o wo-tum nieufności skierowanych przeciwko politykom sprawującym jednocześnie więcej niż jedną funkcję34. Po drugie, dlatego że zaistniała sytuacja ukazała trudności w od-dzielaniu wątków politycznych od prawnych, o czym była już mowa. Trudności te dają się jednak — jak sądzę — przezwyciężyć, jeśli sięgnie się po zaprezentowane we wcześniejszych wywodach argumenty. Tym bardziej, że zagwarantowane konstytucyj-nie prawo opozycji do podejmowania prób egzekwowania indywidualnej odpowie-dzialności parlamentarnej członków Rady Ministrów nie zostaje wówczas w jakikol-wiek sposób ograniczone.

31 Tak w oryginale. Chodzi oczywiście o odwołanie członka Rady Ministrów przez Prezydenta RP w wyniku wyrażenia przez Sejm wotum nieufności (zgodnie z art. 159 ust. 2 Konstytucji).

32 Pismo z dnia 6 września 2007 r. od Marszałka Sejmu V kadencji Ludwika Dorna do reprezentującej wnioskodawców poseł Elżbiety Radziszewskiej (niepublikowane, uzyskane w formie elektronicznej 25 czerwca 2014 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany przez auto-ra do Kancelarii Sejmu).

33 Tamże.34 Było tak w przypadku wskazanego już wniosku przeciwko G. Kołodce (Sejm IV kadencji, druk

nr 1126) i wniosku z 15 lutego 2005 r. „o wyrażenie wotum nieufności dla Ministra Gospodarki i Pracy Je-rzego Hausnera” (Sejm IV kadencji, druk nr 3787), żeby wymienić tylko te wnioski, w których ani petitum, ani uzasadnienie nie zawierały choćby wzmianki o równoczesnym sprawowaniu urzędu wiceprezesa Rady Ministrów. Wprawdzie ww. wniosek dotyczący J. Hausnera nie został poddany pod głosowanie, jednak było to spowodowane nie jego treścią, lecz złożeniem przez tego polityka rezygnacji przyjętej przez premiera, a w konsekwencji dokonania zmiany w składzie Rady Ministrów na podstawie art. 161 Konstytucji.

67

W ramach podsumowania tej części wywodów wypada więc stwierdzić, że zakre-sy odpowiedzialności związane z pełnieniem przez tę samą osobę funkcji wicepremie-ra i ministra są rozłączne i — co za tym idzie — możliwe jest odwołanie takiej osoby również wyłącznie z jednej z tych funkcji i to nie tylko w trybie art. 161 (na wniosek premiera), ale także na podstawie art. 159 ust. 2 Konstytucji (z inicjatywy Sejmu).

III. ZAKRES INDYWIDUALNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI PARLAMENTARNEJOSOBY POWOŁANEJ NA URZĘDY MINISTRA I PREZESA RADY MINISTRÓW

Wskazane ustalenia można wykorzystać również do analizy zagadnienia indywi-dualnej odpowiedzialności parlamentarnej w kontekście personalnego połączenia urzę-dów ministra i prezesa Rady Ministrów. Z uwagi na to, że do takiego połączenia w praktyce ustrojowej dochodzi bardzo rzadko35, uzasadnione wydaje się omówienie tego wątku w drugiej kolejności, choć oczywiście to premier znajduje się w hierarchii członków rządu najwyżej.

Wzmiankowany już art. 147 ust. 3 Konstytucji jest następujący: „Prezes i wicepre-zes Rady Ministrów mogą pełnić także funkcję ministra”. Jeden z badaczy sformułował na tle tego przepisu pogląd, zastrzegając jednak ostrożność wynikającą z braku wypo-wiedzi doktrynalnych w tym zakresie, że chodzi tutaj raczej o przejściowe (tymcza- sowe) wykonywanie obowiązków ministra, gdyż z art. 149 Konstytucji wynika zasada, iż to minister (a nie premier lub wicepremier) kieruje działem administracji rządowej36. Autor ten akcentował fakt, że w art. 147 ust. 3 mowa jedynie o pełnieniu funkcji, a nie o zajmowaniu stanowiska ministra. Zarazem dostrzegł on możliwość odmiennej inter-pretacji tego przepisu, zgodnie z którą dopuszczalne jest trwałe kierowanie działem ad-ministracji rządowej przez premiera, tyle że wówczas niezbędne byłoby odrębne powo-łanie go na stanowisko ministra, która to konieczność nie zachodziłaby w pierwszej sytuacji37. Mimo wszystko twórca ekspertyzy bardziej skłonny był przychylić się wła-śnie do tej pierwszej, zawężającej interpretacji art. 147 ust. 3, a to z tego względu, iż po-wołanie na stanowiska prezesa Rady Ministrów i ministra kierującego działem admini-stracji rządowej „niezwykle poważnie komplikowałoby kwestię odpowiedzialności konstytucyjnej i politycznej osoby łączącej te stanowiska” oraz „pozostawałoby chyba w sprzeczności z konstytucyjnym mechanizmem rządów parlamentarnych”38.

Wydaje się, że nie ma podstaw do zawężania pojęcia „pełnienia funkcji ministra” (art. 147 ust. 3 Konstytucji) przez prezesa Rady Ministrów wyłącznie do sytuacji przej-

35 Jak dotąd, pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. tylko raz prezes Rady Ministrów pełnił także funkcję ministra. Postanowieniem Prezydenta RP z dnia 1 września 2005 r. nr 113-15-05 o zmianie w składzie Rady Ministrów (M.P. Nr 51, poz. 704) M. Belka został powołany na urząd ministra sportu. Pełnił tę funkcję do 31 października 2005 r., tj. do czasu powołania Rady Ministrów kierowanej przez K. Marcinkiewicza.

36 Zob. J. Mordwiłko, W sprawie powierzenia prezesowi Rady Ministrów kierownictwa działem admi-nistracji rządowej w świetle art. 149 ust. 1 i 2 Konstytucji, „Ekspertyzy i Opinie Prawne. Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu” 2000, nr 5(41), ekspertyza z dnia 16 października 2000 r., <http://biurose.sejm.gov.pl/teksty_pdf_00/biul41.pdf>, dostęp: 27 lutego 2014 r., s. 8–9.

37 Tamże, s. 10.38 Tamże.



ściowego wykonywania obowiązków ministra, np. po odwołaniu dotychczasowego piastuna tego urzędu, a przed powołaniem jego następcy. Skoro bowiem istnieje sze-reg argumentów na rzecz tezy o strukturalnej odrębności funkcji wicepremiera i mini-stra, trudno przyjąć założenie, że inaczej byłoby w przypadku łączenia stanowisk mi-nistra i premiera. Warto zauważyć, że mimo skreślenia na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Mini-strów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw39 ust. 3 w art. 6 ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów („Prezes Rady Ministrów i wice-prezes Rady Ministrów mogą łączyć swoje stanowisko ze stanowiskiem ministra”), praktyka powoływania tej samej osoby do równoczesnego sprawowania funkcji wice-premiera i ministra („działowego” lub „zadaniowego”) jest kontynuowana i nie budzi żadnych wątpliwości. Podstawę takiego postępowania stanowi więc art. 147 ust. 3 Konstytucji, a skreślony art. 6 ust. 3 ustawy o Radzie Ministrów zawierał jedynie po-wtórzoną40 — choć nie w identycznym brzmieniu — normę konstytucyjną. Sam zaś art. 147 ust. 3 Konstytucji nie uzasadnia tezy, że w ramach tego przepisu mamy do czynienia z normami, które odmiennie kształtują status prawny prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów we wskazanym tam zakresie.

Ponadto w art. 147 ograniczono się do wyliczenia — obligatoryjnych lub fakul-tatywnych — członków rządu, tworzących skład tego kolegialnego organu; nie re-guluje on zakresu ich zadań czy kompetencji. Chodzi więc wyłącznie o enumerację stanowisk, a określenia „funkcja” użyto w nim w takim znaczeniu, w jakim wystę-puje ono w języku naturalnym, czyli jako synonimu wyrazu „stanowisko” czy „urząd”. Konstytucja nie zawiera defi nicji legalnej sformułowania „pełnienie funk-cji”, która uzasadniałaby przyjęcie takiego zapatrywania, jak wyrażane przez Janu-sza Mordwiłkę.

Wreszcie w art. 147 ust. 3 nie występuje przysłówek „tymczasowo” czy „przej-ściowo”. Wyprowadzanie go z treści tego unormowania sprawia wrażenie wykładni prawotwórczej. Argumentem na rzecz prezentowanej tu tezy może też być brzmienie art. 198 ust. 1 Konstytucji. Tam bowiem jest mowa (obok m.in. „Prezesa Rady Mini-strów” i „członków Rady Ministrów”) również o „osobach, którym Prezes Rady Mi-nistrów powierzył kierowanie ministerstwem”, a więc nie o „osobach pełniących funk-cję ministra”. Tym samym, w konstytucji przewidziano możliwość przejściowego (tymczasowego) wykonywania obowiązków w zastępstwie za ministra, opisując jed-nak tę formułę za pomocą innego zwrotu niż wyinterpretowany z art. 147 ust. 3 przez powoływanego autora ekspertyzy.

39 Dz.U. Nr 154, poz. 1800.40 W okresie od 17 października 1997 r. (data wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r.) do 1 stycznia

2002 r., czyli do dnia jego skreślenia w wyniku wejścia w życie wspomnianej nowelizacji z 21 grudnia 2001 r. (zob. art. 53). Przepis ten znalazł się bowiem w ustawie już w chwili jej uchwalenia, tj. 8 sierpnia 1996 r., a więc jeszcze przed uchwaleniem konstytucji z 1997 r. Na marginesie należy zauważyć, że w uza-sadnieniu rządowego projektu nowelizacji m.in. tej właśnie ustawy nie przedstawiono motywów derogacji art. 6 ust. 3 (zob. Sejm IV kadencji, druk nr 82 z 23 listopada 2001 r.).

69

Odniesienie argumentacji dotyczącej łączenia stanowisk wicepremiera i ministra także do przypadku równoczesnego sprawowania funkcji premiera i ministra pozwo-liłoby wyeliminować również zarzut niezgodności tak pojmowanej konstrukcji, za-wartej w art. 147 ust. 3 ustawy zasadniczej, z konstytucyjnym mechanizmem rządów parlamentarnych. Brak bowiem wówczas jakichkolwiek przeszkód do przyjęcia tezy o dopuszczalności odwołania w trybie indywidualnego wotum nieufności osoby peł-niącej obie te funkcje tylko z drugiej z nich, tj. z urzędu ministra. Akceptacja tego za-łożenia w pełni koresponduje z przyjętym w aktualnej polskiej konstytucji modelem odpowiedzialności parlamentarnej. W ustawie zasadniczej przewidziano bowiem obie formy tej odpowiedzialności — solidarną i indywidualną. Ta druga obejmuje „sprawy należące do ich [tj. członków Rady Ministrów — M.P.] kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów” (art. 157 ust. 2). Jeśli premier równocześnie pełni urząd ministra, przypisany jest mu z tego tytułu określony, odrębny od „premierow-skiego” zakres zadań i kompetencji. Nie ma przeszkód, jeśli chodzi o egzekwowanie jego indywidualnej odpowiedzialności z tego tytułu w trybie art. 159, bo jest to odpo-wiedzialność odrębna od odpowiedzialności wynikającej z pełnienia urzędu prezesa Rady Ministrów.

Trzeba podkreślić, że przyjęcie odmiennego poglądu wyłączałoby w określonej sytuacji możliwość egzekwowania indywidualnej odpowiedzialności niektórych człon-ków Rady Ministrów bez uruchamiania mechanizmu egzekwowania odpowiedzialno-ści solidarnej całego rządu. W przypadku bowiem pełnienia przez premiera funkcji ministra egzekwowanie jego indywidualnej odpowiedzialności z tego drugiego tytułu stałoby się poważnie utrudnione. Opozycja mogłaby, w razie niezadowolenia ze spo-sobu sprawowania przez szefa gabinetu funkcji ministra, spowodować odwołanie go z tego ostatniego urzędu wyłącznie w procedurze konstruktywnego wotum nieufności wobec Rady Ministrów (art. 158 Konstytucji). W ten sposób doszłoby do częściowe-go pozbawienia treści normatywnej art. 157 ust. 2 Konstytucji. Tego zaś nie można za-akceptować, skoro brak konstytucyjnych przeciwwskazań do równoczesnego kiero-wania przez osobę będącą zarazem premierem i ministrem nawet najistotniejszymi spośród działów administracji rządowej41. Jedynie względy pragmatyczne42, a nie nor-matywne, przemawiają przeciwko takiemu kumulowaniu zadań i kompetencji w ręku

41 Przypadki, gdy szef rządu pełni zarazem ważny urząd ministerialny, znane są też z innych państw, np. K. Adenauer od 15 marca 1951 do 6 czerwca 1955 r. był również ministrem spraw zagranicznych RFN.

42 Na problem związany z nadmiarem obowiązków spoczywających na premierze w takiej sytuacji zwracano uwagę w doktrynie; zob. np. E. Gdulewicz, R. Mojak, Rola ustrojowa i struktura organizacyjna Rady Ministrów, [w:] Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzy-dło, Warszawa 1997, s. 143; W. Skrzydło, Ustawa o Radzie Ministrów, [w:] Studia nad prawem konstytucyj-nym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, red. J. Trzciński, B. Banaszak, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo” 1997, nr 1963, s. 226 (autor ten sygnalizuje problemy już z samym tylko tymczaso-wym pełnieniem obowiązków ministra przez premiera na podstawie art. 36 ustawy o Radzie Ministrów (w tekście omyłkowo wskazano na art. 39), ale uwagi te można tym bardziej odnieść do trwałego łączenia funkcji premiera i ministra „działowego”); K. Leszczyńska, Skład i organizacja wewnętrzna Rady Ministrów w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, „Annales Universitatis Mariae Curie--Skłodowska Lublin-Polonia. Sectio K” 2006, t. XIII, s. 75.



jednej osoby. Prawo nie przeszkadza w powołaniu przez Prezydenta RP danej osoby na urząd prezesa Rady Ministrów oraz ministra kierującego nawet kilkoma działami administracji rządowej — umożliwiają to art. 147 ust. 3 i art. 149 ust. 1 Konstytucji oraz art. 33 ust. 1a pkt 1 ustawy o Radzie Ministrów.

Przyjęcie odmiennej od prezentowanej tutaj tezy wypaczałoby konstrukcję indy-widualnej odpowiedzialności parlamentarnej, wynikającą z obecnej konstytucji. Jeśli bowiem premier chciałby uniknąć, np. w zakresie najbardziej wrażliwych działów ad-ministracji rządowej, ryzyka wyegzekwowania indywidualnej odpowiedzialności członków Rady Ministrów w trybie art. 159 Konstytucji, wystarczyłoby, aby wystąpił z wnioskiem do Prezydenta RP o powołanie samego siebie także na urzędy ministrów, a następnie już samodzielnie, w drodze rozporządzenia, określił szczegółowy zakres swojego działania w roli ministrów kierujących tymi właśnie działami. Jednocześnie zaakceptowanie tezy o odrębności odpowiedzialności „premierowskiej” i „ministerial-nej” w żadnej mierze nie podważa trafności powszechnego w doktrynie, a przytoczo-nego już we wstępie, przekonania o niemożności wyrażenia przez Sejm wotum nieuf-ności pojedynczo wobec prezesa Rady Ministrów. Odwołanie w wyniku wotum nieufności ze stanowiska ministra nie pociągałoby wszak za sobą pozbawienia także funkcji premiera.

Na koniec tej części rozważań warto pokusić się o jeszcze jedno spostrzeżenie. Otóż wielokrotnie w konstytucji43, jak i w ustawach zwykłych przypisuje się wła-śnie premierowi określone zadania i kompetencje w ramach struktury rządowej 44. Przykładowo w art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach admini-stracji rządowej45 przyznaje się prezesowi Rady Ministrów nadzór nad działalnością administracji rządowej nieobjętą zakresem działów administracji rządowej (chodzi o działalność wykonywaną m.in. przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumen-tów, Urząd Zamówień Publicznych, Centralne Biuro Antykorupcyjne czy Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencję Wywiadu). Jakkolwiek premier sprawuje ten nadzór indywidualnie, egzekwowanie odpowiedzialności parlamentarnej z tego tytułu może nastąpić wyłącznie w ramach egzekwowania odpowiedzialności soli-darnej całego gabinetu, gdyż jest to nadzór premiera per se. Tego rodzaju przepisy skutkują więc wyjęciem spod mechanizmów egzekwowania indywidualnej odpo-wiedzialności parlamentarnej (w trybie art. 159 Konstytucji) niektórych sfer działa-nia rządu, co następuje poprzez wyposażenie w określone zadania i kompetencje jego szefa. Nie ma jednak powodu, aby dodatkowo poszerzać zakres zadań i kom-petencji nieobjętych indywidualną odpowiedzialnością parlamentarną, przyjmując, że niedopuszczalne jest wyrażenie wotum nieufności wobec ministra, który zarazem pełni urząd premiera.

43 Zob. zwłaszcza art. 148, ale też np. art. 153 ust. 2 Konstytucji.44 W świetle informacji Rządowego Centrum Legislacji z 1 marca 2006 r. lista ustawowych kompeten-

cji prezesa Rady Ministrów wynosiła wtedy aż 759 uprawnień (przytaczam za: K. Leszczyńska, Status człon-ków..., s. 186).

45 Tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 743, ze zm.

71

IV. ZAKRES INDYWIDUALNEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI PARLAMENTARNEJ OSOBY POWOŁANEJ NA URZĄD PRZEWODNICZĄCEGO

KOMITETU OKREŚLONEGO W USTAWIE I INNY URZĄD W RADZIE MINISTRÓW

Jak zauważono w literaturze, „Żaden przepis konstytucyjny nie wyklucza łącze-nia funkcji przewodniczącego komitetu z funkcją premiera, wicepremiera, ministra”46. Sformułowane w niniejszym tekście spostrzeżenia na temat rozdzielności zakresu od-powiedzialności z tytułu równoczesnego pełnienia funkcji wicepremiera (premiera) i ministra należy zatem rozciągnąć również na przewodniczących komitetów określo-nych w ustawach, gdy sprawują oni zarazem urząd wiceprezesa lub prezesa Rady Mi-nistrów.

Skoro z woli ustrojodawcy do przewodniczących komitetów stosuje się odpowied-nio przepisy dotyczące ministrów kierujących działami administracji rządowej (art. 149 ust. 3 Konstytucji), dopuszczalne jest uchwalenie przez Sejm wotum nieufności w try-bie art. 159 wobec przewodniczącego komitetu. Jeśli osoba ta pełni także funkcję wi-cepremiera, a autorzy wniosku o wotum nieufności chcą doprowadzić do jej odwoła-nia tylko (lub również) ze stanowiska przewodniczącego komitetu, powinni swój zamiar odpowiednio wyartykułować w petitum wniosku. W razie powodzenia osoba taka w zależności od treści wniosku albo przestanie pełnić wyłącznie funkcję prze-wodniczącego komitetu, albo utraci oba urzędy. Jeśli zaś doszłoby do personalnego połączenia funkcji premiera i przewodniczącego komitetu, to możliwe byłoby także odwołanie takiej osoby z drugiego z wymienionych stanowisk (i tylko z niego, gdyż — jak już powiedziano — pozbawienie urzędu prezesa Rady Ministrów w procedu-rze określonej w art. 159 Konstytucji nigdy nie jest możliwe). Warto podkreślić, że pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. kilku premierów (Jerzy Buzek47, Leszek Mil-ler48, Marek Belka49, Kazimierz Marcinkiewicz50, Donald Tusk51) pełniło funkcję prze-wodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej. Akceptacja tezy prezentowanej w ni-niejszym artykule prowadzi do wniosku, że dopuszczalne było w tamtym czasie wyegzekwowanie od nich — w zakresie obejmującym przewodniczenie komitetowi — indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej na podstawie art. 159 Konstytu-cji. Ewentualny wniosek o wotum nieufności brzmiałby: „Wniosek o wyrażenie wo-

46 K. Leszczyńska, Status członków..., s. 196.47 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 27 lipca 1998 r. o zmianie w składzie Rady Ministrów

(M.P. Nr 25, poz. 371).48 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 19 października 2001 r. nr 113-22-01 o powołaniu Prze-

wodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej (M.P. Nr 37, poz. 603).49 Zob. postanowienia Prezydenta RP odpowiednio: z dnia 2 maja 2004 r. (nr 113-17-04) i z dnia

11 czerwca 2004 r. (nr 113-25-04) o powołaniu Przewodniczącego Komitetu Integracji Europejskiej (M.P. Nr 19, poz. 337 i M.P. Nr 27, poz. 455).

50 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 9 maja 2006 r. nr 113-23-06 o powołaniu Przewodniczą-cego Komitetu Integracji Europejskiej (M.P. Nr 34, poz. 371).

51 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 16 listopada 2007 r. nr 1131-49-07 o powołaniu Przewod-niczącego Komitetu Integracji Europejskiej (M.P. Nr 87, poz. 946).



tum nieufności Przewodniczącemu Komitetu Integracji Europejskiej... [tu imię i na-zwisko — M.P.]”.

Podobny był podział zakresów odpowiedzialności, gdy przewodniczącym wspo-mnianego komitetu była osoba sprawująca zarazem funkcję ministra, co w praktyce dotyczyło dwojga ministrów spraw zagranicznych: Stefana Mellera52 i Anny Fotygi53. Wtedy należałoby dopuścić możliwość jej odwołania — także w wyniku przegłoso-wania indywidualnego wotum nieufności (art. 159 ust. 2 Konstytucji), a nie jedynie z inicjatywy premiera (art. 161) — tylko ze stanowiska przewodniczącego komitetu54. Uchylona już ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej55 nie wiązała bowiem w sposób sztywny stanowiska przewodniczącego tego komitetu ze stanowiskiem określonego członka rządu, dlatego przewodniczący Komitetu był powoływany w skład Rady Ministrów odrębnie na mocy postanowienia Prezydenta RP, a zatem podlegał odpowiedzialności parlamentarnej w odrębnym zakresie.

Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia pod rządami obowiązującej obec-nie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich56. Zgodnie z jej art. 2 ust. 2 pkt 1, przewodniczącym tego komitetu jest „minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, reprezentowany przez Sekretarza do Spraw Europejskich będącego sekretarzem stanu w urzędzie ob-sługującym tego ministra” (przy czym, zgodnie z art. 2 ust. 4, minister może osobiście brać udział w pracach komitetu w każdym czasie). W świetle takiego rozstrzygnięcia nie sposób odseparować zakresu odpowiedzialności z tytułu pełnienia funkcji prze-wodniczącego Komitetu do Spraw Europejskich od zakresu odpowiedzialności z ty-tułu pełnienia urzędu ministra wskazanego w przywołanym przepisie ustawy. Prze-wodniczący Komitetu do Spraw Europejskich nie jest odrębnie — jak niegdyś przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej lub Komitetu Badań Naukowych — powoływany w skład rządu postanowieniem Prezydenta RP, wydawanym na wniosek prezesa Rady Ministrów. Przewodniczącym tego komitetu automatycznie zostaje każ-dorazowo minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Uznać zatem należy, że przewodniczący Komitetu do Spraw Europej-skich nie jest przewodniczącym komitetu w rozumieniu art. 147 ust. 4 Konstytucji, jako że nie jest on „powoływany w skład Rady Ministrów”, o czym stanowi ten prze-pis57. Powoływany w skład rządu jest minister, który jedynie, na mocy ustawy, rów-nocześnie zajmuje stanowisko przewodniczącego komitetu. W konsekwencji wyklu-

52 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 31 października 2005 r. nr 113-22-05 o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. Nr 67, poz. 929).

53 Zob. postanowienie Prezydenta RP z dnia 14 lipca 2006 r. nr 113-33-06 o powołaniu w skład Rady Ministrów (M.P. Nr 49, poz. 525).

54 Rzecz jasna, uwagę tę należy odnieść do wszelkich innych przypadków łączenia funkcji ministra i przewodniczącego komitetu (jak np. ministra nauki i przewodniczącego Komitetu Badań Naukowych, co było częstą praktyką w okresie istnienia tego komitetu).

55 Dz.U. Nr 106, poz. 494, ze zm.56 Dz.U. Nr 161, poz. 1277. Na mocy art. 24 tej ustawy moc obowiązującą utraciła wspomniana usta-

wa o Komitecie Integracji Europejskiej.57 Nie dostrzegła tego K. Leszczyńska; zob. K. Leszczyńska, Status członków..., s. 197.

73

czono możliwość odwołania osoby pełniącej tę funkcję wyłącznie z niej, z zachowaniem przez nią urzędu ministra właściwego do spraw członkostwa RP w Unii Europejskiej, tak z inicjatywy premiera w trybie art. 161, jak i wskutek wyrażenia przez Sejm wotum nieufności w trybie art. 159 Konstytucji.

V. UWAGI KOŃCOWE

Uzależnienie w Konstytucji RP z 1997 r. działalności (a nawet losu) pozostałych członków rządu od decyzji premiera sprawia, że „rozdzielenie odpowiedzialności so-lidarnej oraz indywidualnej członka gabinetu czyni [konstytucja — M.P.] zabiegiem nad wyraz trudnym, a nawet kontrowersyjnym”58. Jak wynika z kolei z przeprowadzo-nych w niniejszym artykule wywodów, dodatkowe wątpliwości interpretacyjne mogą powstać w przypadku, gdy ta sama osoba sprawuje w Radzie Ministrów więcej niż je-den urząd. Wątpliwości w tym ostatnim zakresie dają się jednak, jak się wydaje, roz-strzygnąć dzięki przedstawionej wcześniej wykładni, zmierzającej do konkluzji, że w związku z odrębnością odpowiedzialności parlamentarnej z tytułu jednoczesnego pełnienia więcej niż jednej funkcji w rządzie w pełni dopuszczalne jest pozbawienie danej osoby zarówno obu tych funkcji, jak i tylko jednej z nich. Dotyczy to odwoły-wania zarówno na wniosek premiera (art. 161 Konstytucji), jak i w wyniku wyrażenia przez Sejm wotum nieufności (art. 159 ust. 2). W pierwszej z wymienionych sytuacji rozstrzyga treść wniosku prezesa Rady Ministrów złożonego Prezydentowi RP, w dru-giej zaś treść wniosku o wyrażenie wotum nieufności, składanego w formie pisemnej na ręce marszałka Sejmu.

Wojciech Sokolewicz dostrzegł zarazem, że decyzja ustrojodawcy o utrzymaniu indywidualnej odpowiedzialności parlamentarnej jest sprzeczna z obecną w wielu in-nych przepisach ustawy zasadniczej tendencją do wzmacniania pozycji ustrojowej pre-zesa Rady Ministrów59. M.in. dlatego zgadzam się z tymi przedstawicielami doktryny, którzy popierają postulat de lege ferenda ograniczenia odpowiedzialności parlamentar-nej członków rządu do jej postaci solidarnej, egzekwowanej w trybie konstruktywne-go wotum nieufności60. Skoro jednak de lege lata mamy do czynienia także z indywi-dualną odpowiedzialnością parlamentarną, prawidłowa wydaje się taka interpretacja odpowiednich przepisów, która zagwarantuje możliwość jej jak najpełniejszego egze-kwowania poprzez wotum nieufności, o którym stanowi art. 159 Konstytucji, a więc również w przypadku ministra pełniącego zarazem urząd premiera.

58 W. Sokolewicz, uwaga 17 do art. 157 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., t. II, s. 23.59 Tamże, s. 23–24.60 Zob. więcej M. Pach, dz. cyt., s. 72–73 i przywołana tam obszerna literatura.



75PAWEŁ JAKUBOWSKI *

MODELE ADMINISTRACJI WYBORCZEJ — PRZEGLĄD ROZWIĄZAŃ PRAWNYCH W WYBRANYCH PAŃSTWACH

MODELS OF ELECTORAL ADMINISTRATION: A REVIEW OF LEGISLATION IN SELECTED COUNTRIES

According to the sources most commonly referred to, such as the International Institute for Democ-racy and Electoral Assistance or United Nations Development Programme, Electoral Management Bodies can be basically classifi ed into three models: the governmental model, independent model and mixed model. The selection of a particular model of electoral administration is at the discretion of state authorities, however, there are some universal guidelines that should apply to all electoral bodies. The Independent Model of electoral management is very often used in new or emerging de-mocracies, which is obviously dictated by the lack of trust in the previous authoritarian or totalita-rian regimes. Countries with stable democracy, such as West European countries and the United States, have no similar experiences, so their electoral administrations are based on the government model or mixed model. The article presents electoral management bodies in eight countries, repre-senting different continents and various political regimes, e.g. Iran, Brazil, Republic of South Africa, New Zealand and Spain. Each electoral authority has to effectively perform the assignment task, that is why their independence must be guaranteed irrespective of their organizational or fi nancial, cir-cumstances and, even, of the method of selecting their members.

Słowa kluczowe: podmioty zarządzające wyborami, rządowy/niezależny/mieszany model administracji wyborczej, komisja wyborcza, wybory

Keywords: Electoral Management Bodies, governmental/independent/mixed model of electoral administration, election commission, election

* Mgr Paweł Jakubowski, Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Wydział Politologii, Zakład Systemów Politycznych, e-mail: [email protected]

I. UWAGI WSTĘPNE

Organy administracji publicznej powinny działać na podstawie pewnej struktu-ry i według schematu, który pozwala na sprawną realizację powierzonych jej

zadań. Administracja w wielu państwach na świecie może się różnić tradycją historycz-ną, nazwami i funkcjami poszczególnych organów czy konstrukcją organizacyjną. Nie ma dwóch państw, które miałyby identyczną strukturę organów, choć występują pew-ne modele (np. francuski, niemiecki itd.), według których można wzorować układ or-ganów państwowych. Podobnie rzecz się ma z administracją wyborczą i jej organami, bo choć każde państwo tworzy własny autorski schemat organizacyjny, zdolny wypeł-niać zakładane funkcje, to są pewne elementy stałe, które łączą poszczególne modele. Rafael López-Pintor wyróżnia trzy takie zbieżne właściwości, jak: możliwość ich kla-syfi kacji według pewnych wzorów; wykonywanie wielu stałych funkcji oraz tendencja do stanowienia niezależnych, stałych i wielopartyjnych komisji wyborczych, chronio-nych konstytucyjnie, wspieranych pod względem organizacyjnym i fi nansowym1.

1 R. López-Pintor, Electoral Menagement Bodies as Institutions of Governance, Bureau for Develop-ment Policy United Nations Development Programme, New York 2000, s. 21.


Podmioty zarządzające wyborami (Electoral Management Bodies) można zakwa-lifi kować zasadniczo według modelu: rządowego, niezależnego oraz mieszanego. Ta-kie rozróżnienie stosują m.in.: Instytut na rzecz Demokracji i Wspierania Wyborów (International Institute for Democracy and Electoral Assistance, dalej: IDEA)2, Pro-gram Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (United Nations Development Programme, dalej: UNDP)3 oraz Michael Maley4. Rzecz jasna, podział ten nie jest wyczerpujący i w zależności od kryteriów można wyróżnić cztery5 lub pięć modeli administracji wy-borczej6. Model rządowy polega na tym, iż organem wyborczym jest rząd, a właści-wie jedno z ministerstw, najczęściej ministerstwo spraw wewnętrznych lub inny de-partament. Model niezależny charakteryzuje państwa, w których funkcjonuje odrębny, niezależny od rządu ośrodek, który przeprowadza wybory. Model mieszany natomiast łączy cechy obydwu wcześniejszych typów, dlatego w wielu państwach niezależne or-gany współpracują ściśle z organami rządowymi. Badania IDEA wskazują, że na 214 badanych państw i terytoriów 55% stosuje model niezależny, 26% — model rzą-dowy, a 15% — mieszany (4% nie przeprowadza wyborów). W porównaniu z bada-niami UNDP stosunek ten wynosił odpowiednio: 53%, 27% i 20% (nie uwzględniono państw, które nie przeprowadzały elekcji).

Wybór konkretnego modelu administracji wyborczej zależy od władz państwowych, jednak istnieją uniwersalne wytyczne, które powinny cechować organy wyborcze. Ko-deks dobrych praktyk w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej Rady Europy wska-zuje, iż organ wyborczy powinien być bezpartyjny, stały i niezależny. W państwach tzw. starej demokracji możliwe jest przeprowadzanie wyborów przez władze administracyj-ne (rządowe), natomiast gdy brak tradycji administracji, niezależnej od polityków, na wszystkich szczeblach — poczynając od szczebla krajowego do poziomu lokalu wy-borczego — muszą być powoływane niezależne, bezpartyjne komisje wyborcze. Reko-menduje się ponadto zachowanie stałego charakteru centralnej komisji wyborczej, w której składzie powinni zaleźć się: osoba reprezentująca sądownictwo, przedstawi-ciele partii politycznych o odpowiednich kwalifi kacjach, przedstawiciel ministerstwa spraw wewnętrznych i przedstawiciel mniejszości narodowych7.

II. MODEL RZĄDOWY

Model zarządzania wyborami przez administrację rządową jest stosowany w pań-stwach, w których wybory są organizowane przez przedstawicieli władzy wykonaw-

2 A. Wall, A. Ellis, A. Ayoub, C.W. Dundas, J. Rukambe, S. Stainos, Electoral Management Design: The International IDEA Handbook, s. 6–10.

3 R. López-Pintor, Electoral Menagement Bodies..., s. 26.4 M. Maley, Administration of Elections, [w:] International Encyclopedia of Elections, red. R. Rose,

Washington 2000, s 7.5 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, War szawa

2007, s. 307–308.6 M.in. M.C. Alanis Figueroa wyróżnia pięć systemów kreacji centralnego organu wyborczego: admini-

stracyjny, polityczny, parlamentarny, sądowy i mieszany; zob. A. Sokala, Administracja wyborcza w obowią-zującym prawie polskim. Struktura organizacyjna, charakter prawny, kompetencje, Toruń 2010, s. 37–40.

7 Rada Europy, Strasburg 23 maja 2003 r., opinia nr 190/2002, CDL-AD (2002) 23 rev, pkt 32.

77

czej. Najczęściej proces wyborczy zarządzany jest przez ministerstwo (np. spraw we-wnętrznych lub sprawiedliwości) i/lub za pośrednictwem władz lokalnych. W państwach, w których ma zastosowanie model rządowy na poziomie krajowym, wyborami kieruje bezpośrednio minister lub wyznaczony urzędnik służby cywilnej, który odpowiada bezpośrednio przed ministrem. W tym modelu nie ma członków or-ganów wyborczych, a budżet organów wyborczych stanowią środki wydzielone ze środków przeznaczonych na administrację rządową lub władze lokalne8. Państwa, któ-re wykorzystują ten model do organizowania wyborów, to m.in.: Austria, Belgia, Da-nia, Singapur, Maroko, Szwajcaria, Wielka Brytania. W dalszej części artykułu przed-stawiono różne warianty modelu rządowego zastosowane w Stanach Zjednoczonych, Iranie oraz w Czechach.

1. Stany ZjednoczoneW Stanach Zjednoczonych, mimo iż należą do najstarszych państw demokratycz-

nych o republikańskim ustroju państwowym, nie ma jednej państwowej instytucji zaj-mującej się organizacją wyborów. Dopiero w 2002 r., po niemal 200 latach od zatwier-dzenia konstytucji, została uchwalona ustawa dotycząca administracji wyborczej. Sposób zorganizowania organów przeprowadzających wybory można uznać — w po-równaniu z innymi państwami — za najbardziej zdecentralizowany na świecie, gdyż zadania wyborcze wykonuje tam około 13 tys. niezależnych od siebie podmiotów. Do tego czasu nie było w USA podmiotu zaangażowanego w sprawy wyborcze na pozio-mie federalnym, natomiast władze stanowe, które były odpowiedzialne za wybory, miały często mniej uprawnień niż władze lokalne9. Konstytucją z 1787 r. ustanowio-no Kolegium Elektorów, które miało służyć jako organ pośredni, dokonujący ostatecz-nego wyboru prezydenta i wiceprezydenta. W ustawie zasadniczej pominięto rolę ad-ministracji wyborczej, co sugeruje, iż władze stanowe są odpowiedzialne za określenie procedur wyboru elektorów do Kolegium. Z czasem rządy stanowe przekazały swoje kompetencje władzom na poziomie lokalnym, gdyż w tym samym czasie były prze-prowadzane wybory na stanowiska samorządowe i krajowe. Władze samorządowe były odpowiedzialne za: rejestrację wyborców, projektowanie kart do głosowania, za-kup maszyn do głosowania i szkolenie urzędników wyborczych. Władze stanowe, któ-re dysponowały odpowiednim budżetem, aby wesprzeć władze lokalne, miały — tym samym — możliwość wpływania na przebieg procesu wyborczego. Władze lokalne zdobyły więc pewną niezależność w sprawie przeprowadzania czynności wyborczych, a urzędnicy zajmujący się wyborami są wyznaczani przez burmistrzów lub działaczy partii politycznych bądź też należą do korpusu urzędników państwowych.

Do końca XIX w. głównym sposobem głosowania była karta wydawana wyborcy indywidualnie przez partie polityczne, jednak procedura sprzyjała kupowaniu głosów, dlatego zrezygnowano z niej na rzecz tajnej selekcji kandydatów znajdujących się na jednej liście. Pewne reformy — zwłaszcza dotyczące fi nansowania kampanii — były

8 Electoral Management Design: The International IDEA Handbook, red. A. Wall i in., s. 7.9 R.A. Pastor, The US Administration of Elections: Decentralized to the Point of Being Dysfunctional,

[w:] Electoral Management Design..., s. 273.

Paweł Jakubowski: Modele administracji wyborczej — przegląd rozwiązań prawnych w wybranych państwach


wprowadzane sukcesywnie, gdyż nielimitowane środki zaczęły odgrywać kluczową rolę w rywalizacji politycznej. W 1971 r. Kongres uchwalił ustawę Federal Election Campaign Act, na mocy której komitety wyborcze zostały zmuszone do ujawnienia źródeł przychodów. Pokłosiem afery Watergate było wprowadzenie w 1974 r. popra-wek do ustawy i m.in. utworzenie Federalnej Komisji Wyborczej, centralnego organu badającego fi nansowanie kampanii wyborczej, pełniącego rolę edukacyjną. Dopiero podczas wyborów w 2000 r. z powodu nieprawidłowości przy liczeniu głosów na Flo-rydzie10 zapanował klimat sprzyjający zmianie prawa wyborczego. Doświadczenie to spowodowało, ze dostrzeżono potrzebę ustanowienia nowego federalnego prawa o ad-ministracji wyborczej — Help America Vote Act [dalej: HAVA] z 2002 r.11

HAVA uznawała stanowe kompetencje związane z prawem wyborczym z wyjąt-kiem przepisów dotyczących praw obywatelskich, tak aby nikt nie został pozbawiony prawa wyborczego. Akt prawny określa standardy i minimalne wymagania wobec sta-nów w kilku kluczowych obszarach, które należy obligatoryjnie realizować w momen-cie sięgnięcia po federalne środki. Oprócz pomocy fi nansowej państwa HAVA ustano-wiła Komisję Pomocy Wyborczej (Election Assistance Commission, dalej: EAC), która dysponuje środkami oraz opracowuje i publikuje wytyczne w celu ujednolicenia norm prawnych w Stanach Zjednoczonych, a także dokonuje certyfi kacji systemu in-formatycznego. EAC ma również za zadanie: wdrożenie programu rejestracji wybor-ców (jednolitego elektronicznego formularza), przeprowadzanie badań nad skutecz-nością ustawowych ułatwień oraz administrowanie systemem informacji o wyborach. Zgodnie z ustawą, wymaga się, aby stany wdrożyły programy i procedury: tymczaso-wego głosowania, informacji wyborczej, aktualizacji i rozbudowy sprzętu wyborcze-go (maszyn i technologii ułatwiających głosowanie), prowadzenia rejestrów wybor-ców, identyfi kacji wyborców, procedury skarg12.

Zgodnie z HAVA, Komisja Pomocy Wyborczej składa się z czterech członków mia-nowanych przez prezydenta na wniosek przywódców większości i mniejszości Izby Re-prezentantów oraz Senatu. Komisarze, po zatwierdzeniu przez Senat, mogą służyć przez dwie kadencje i zasadą jest, że nie może być więcej niż dwóch członków EAC repre-zentujących tę samą partię polityczną. Każdy z członków komisji powinien mieć do-świadczenie praktyczne w pracy w strukturach administracji wyborczej lub teoretyczne

10 Kandydat demokratów Al Gore zdobył w całym kraju więcej głosów niż George W. Bush, ale ten dru-gi z kolei zdobył więcej głosów Kolegium Elektorskiego. Języczkiem u wagi był stan Floryda, gdzie różnica pomiędzy kandydatami wyniosła 537 głosów, dlatego sztab Ala Gore’a złożył wniosek o powtórne liczenie gło-sów w kilku okręgach. W miarę jak odbywało się ręczne przeliczanie głosów, początkowa przewaga Busha, wynosząca około 1700 głosów, systematycznie się zmniejszała (do wspomnianych 537). Okazało się, że nie-które karty do głosowania odrzucone przez maszynę liczącą jako głosy nieważne powinny być uznane. Sekre-tarz stanu Florydy Katherine Harris, mianowana na to stanowisko przez Jeba Busha (brata George’a), wyzna-czyła termin, do którego ma się obywać ręczne liczenie głosów, jednak Sąd Federalny Florydy okres ten wy-dłużył. Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych uznał decyzję Sądu Federalnego za bezprawną (stosunkiem 5:4) i nakazał zaprzestania liczenia głosów i tym samym ogłoszono Georga W. Busha prezydentem USA.

11 R.A. Pastor, The US Administration of Elections..., s. 273–274.12 Zob. na stronie: <http://www.eac.gov/about_the_eac/help_america_vote_act.aspx>, dostęp:

2.02.2014 r.

79

w badaniach nad tym zagadnieniem13. Mimo nazwy, EAC nie jest de fecto organem wy-borczym, tak samo jak Federalna Komisja Wyborcza. Funkcje jednostek pomocniczych wobec EAC pełnią: dyrektor generalny, główny radca prawny, inspektor generalny, Ko-misja Standardów Wyborczych, Rada Doradców, Komisja Rozwoju ds. Wytycznych Technicznych. W większości przypadków za przeprowadzenie wyborów odpowiedzial-ni są sekretarze stanowi (urzędnicy wspomagający gubernatorów), np. w Kalifornii, w Teksasie, na Florydzie. Jednak organami wyborczymi są komisje wyborcze hrabstw i miejskie14, których członkami są zazwyczaj urzędnicy stanowi oraz lokalni.

W całej historii Stanów Zjednoczonych służba urzędników wyborczych była po-strzegana jako praca wykonywana z polecenia partii znajdującej się u władzy, co w za-sadzie nie uległo zmianie. Na poziomie lokalnym jest duży problem ze znalezieniem pracowników tymczasowych, dlatego często są oni w podeszłym wieku, co stwarza trudności w stresującym dniu wyborów. W 2012 r. 44% komisji miało problem z ob-sadą personalną, w komisjach wyborczych pracowało: 30% osób w wieku 41–60 lat; 30% w wieku 61–70 lat i 22% w wieku powyżej 71 lat15. W wyborach w 2012 r. do urn poszło osobiście niemal 74 mln obywateli16 w 120 tys. obwodów, co wymagało współpracy 880 tys. pracowników wyborczych (sędziów, komisarzy, strażników itd.). Przy tak różnym poziomie szkoleń nie da się więc uniknąć rażących różnic w profe-sjonalnym przygotowaniu pracowników komisji wyborczych. Decentralizacja jest za-równo wielką siłą, jak i słabością systemu administracji wyborczej w Stanach Zjedno-czonych. Każdy stan posiada własne prawo wyborcze i reguły postępowania w sprawach wyborczych, dlatego z biegiem czasu rząd federalny będzie dążył do ujed-nolicenia pewnych standardów (rejestracji wyborców, głosowania zagranicznego), na-tomiast rządy stanowe — do odzyskania kontroli nad władzami lokalnymi17.

2. IranW Republice Iranu dwa organy są odpowiedzialne za przeprowadzanie czynności

związanych z wyborami: Rada Strażników Rewolucji18 oraz Ministerstwo Spraw We-

13 Public Law 107–252-OCT. 29, 2002; zob. na stronie: <http://www.eac.gov/assets/1/workfl ow_staging/Page/41.PDF>.

14 W Nowym Jorku komisja wyborcza składa się z 10 komisarzy, po dwóch z każdej dzielnicy reko-mendowanych przez obie partie (demokratyczną i republikańską), mianowanych przez radę miejską na okres czterech lat. Komisarze wyznaczają skład personelu (z obu największych partii) do nadzorowania codzien-nych działań i urzędów dzielnicowych. Komisja wyborcza jest odpowiedzialna m.in. za rejestrację wybor-ców, weryfi kację kandydatów, rekrutację i szkolenie urzędników do przeprowadzenia wyborów, przygoto-wanie maszyn wyborczych.

15 2012 Election Administration & Voting Survey Report, A Summary of Key Findings, September 2013, s. 14; zob. na stronie: <http://www.eac.gov/assets/1/Page/990-050%20EAC%20VoterSurvey_508 Compliant.pdf>.

16 Na 194 mln zarejestrowanych obywateli głosowało niemal 131 mln (67,7%). Osobiście głosowało 56,5% obywateli (74 mln), korespondencyjnie oddało głos 16,6%, mailowo — 4,9%, we wcześniejszym gło-sowaniu — 9%).

17 R.A. Pastor, The US Administration of Elections..., s. 275–276.18 Rada Strażników Rewolucji, zgodnie z art. 91 konstytucji Iranu, to organ stojący na straży islamskie-

go prawa oraz konstytucji, badający zgodność prawa ustanawianego przez Islamskie Zgromadzenie Konsul-tatywne z Islamem. Organ ten składa się z 12 osób: „sześć religijnych osób, świadomych obecnych potrzeb i bieżących spraw, wybieranych przez (Najwyższego) Przywódcę” oraz „sześciu prawników, specjalizują-



wnętrznych. Rada posiada autonomię w zakresie kontrolowania, nadzorowania kie-runku polityki, jak przeprowadzić wybory, natomiast ministerstwo wdraża jedynie po-stanowienia Rady odnoszące się do czynności wyborczych. Wybory do rad lokalnych (miast i wiosek) są przeprowadzane pod nadzorem parlamentu oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, odpowiedzialnego za organizację i administrowanie. Zgodnie z art. 99 konstytucji Iranu, Rada Strażników ma obowiązek sprawowania nadzoru nad wyborami: prezydenta Republiki Iranu, członków Zgromadzenia Ekspertów i Islam-skiego Zgromadzenia Konsultatywnego oraz w przypadku zarządzenia referendum. W 1991 r. Rada zaczęła interpretować ten przepis rozszerzająco jako prawo do zatwier-dzania i odrzucania kandydatów na wszystkich etapach procesu wyborczego. Mimo że wykładnia ta nie została formalnie przyjęta (wprowadzono ją w 1995 r. w ustawie o wyborach do Islamskiego Zgromadzenia Konsultatywnego), Rada Strażników for-malnie ją stosowała. Rada wielokrotnie korzystała ze swoich uprawnień, wykluczając wielu kandydatów ze sceny politycznej, np. w wyborach 1992 r. z list skreślono 39% kandydatów do parlamentu19. W wyborach w latach: 2004, 2008 i 2012 liczba zdys-kwalifi kowanych kandydatów wynosiła odpowiednio: 24%, 29% i 31,5%20, co tłuma-czy się zwiększeniem wymogów dotyczących wykształcenia wobec ubiegających się o urzędy. Uległość wobec najwyższego przywódcy widoczna jest w skreślaniu kandy-datów w wyborach prezydenckich, w których w 2009 r. dopuszczono czterech kandy-datów na 475, natomiast w 2013 r. — ośmiu na 680.

Oprócz weryfi kacji kwalifi kacji kandydatów Rada Strażników Rewolucji ma zna-czące kompetencje w zakresie nadzoru nad przebiegiem głosowania, chodzi m.in. o: zatwierdzanie daty wyborów, przyjmowanie skarg i rozstrzygania sporów wyborczych, kontroli pracy komisji wyborczej, stwierdzenie ważności wyborów, zatwierdzanie zmian i rewizja przepisów wyborczych, zatwierdzanie wyników wyborczych21. W celu monitorowania przebiegu wyborów Rada powołuje komitety nadzorcze na szczeblu centralnym, okręgowym oraz w każdym lokalu wyborczym (przynajmniej jedna oso-ba tzw. Guardian Council Poll Monitor). Z kolei minister spraw wewnętrznych zarzą-dza, pod nadzorem Rady, wszystkimi działaniami dotyczącymi wyborów. W struktu-rze ministerstwa funkcjonuje stałe Biuro Wyborcze22, które zajmuje się planowaniem oraz logistycznym przygotowaniem wyborów. Do obowiązków biura wyborczego na-leży m.in.: sporządzanie budżetu wyborczego, wyznaczanie kalendarza wyborczego, a zwłaszcza momentu rejestracji kandydatów, doradztwo w zakresie wytyczania gra-nic okręgów wyborczych, wydawanie szczegółowych wytycznych i instrukcji w wy-

cych się w różnych dziedzinach prawa, wybieranych przez Islamskie Zgromadzenie Konsultatywne z grona muzułmańskich prawników wyznaczonych przez Szefa Władzy Sądowniczej”; Konstytucja Islamskiej Re-publiki Iranu z 24 października 1979 r. (ostatnia zmiana z 1989 r.).

19 Y. Alem, Duality by Design: The Iranian Electoral System, International Foundation for Electoral Systems, (IFES) Washington 2011, s. 18–21.

20 Więcej o wyborach z 2012 r. zob. A.M. Bani Kamal, The ninth Majlis elections in Iran: Electoral laws, procedures and institutions, „Intellectual Discourse” 2013, t. 21, nr 1, s. 71–86.

21 Y. Alem, Duality by Design: The Iranian Electoral System..., s. 22.22 W skład Biura Wyborczego wchodzi dyrektor, dwóch zastępców oraz 25 ekspertów z dziedziny sta-

tystyki, wyborów, prawa, logistyki, ekonomii. Biuro Wyborcze usytuowane jest w strukturze Biura Spraw Politycznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

81

borach lokalnych, druk i dystrybucja kart do głosowania oraz pieczęci, formułowanie zaleceń dla ustawodawcy w zakresie zmian prawa wyborczego, archiwizacja doku-mentów wybiorczych. Wybory w Iranie trwają 10 godzin, jednak w razie potrzeby czas ten może zostać wydłużony, co leży w gestii ministra. Minister informuje opinię pu-bliczną o wynikach wyborów i w razie stwierdzenia złamania prawa informuje o tym Radę Strażników Rewolucji23.

Biuro Wyborcze, jako permanentnie działająca wyspecjalizowana jednostka — oprócz wypełniania wymienionych zadań — zajmuje się sporządzaniem rejestru wy-borczego, przy wykorzystaniu informacji z Urzędu Statystycznego, Biura Spraw Oby-watelskich oraz ekspertów zatrudnionych w urzędach generalnych gubernatorów w 30 prowincjach Iranu. Liczba uprawnionych do głosowania wskazuje, ile kart do głosowania trzeba wydrukować, choć i tak, z zasady, drukuje się więcej kart niż trze-ba (ok. 10%). Na samym początku procesu wyborczego minister spraw wewnętrznych powołuje Państwową Komisję Wyborczą, która zajmuje się przeprowadzeniem kon-kretnych wyborów. Komisja usytuowana jest w Biurze Spraw Politycznych Minister-stwa Spraw Wewnętrznych, a w jej skład wchodzi 45 członków: 20 wyznaczonych z różnych departamentów ministerstwa i 25 pracowników Biura Wyborczego. Prze-wodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej — jest nim zazwyczaj zastępca dyrek-tora Biura Spraw Politycznych — powołuje minister spraw wewnętrznych. W tym sa-mym czasie w urzędach generalnych gubernatorów tworzone są prowincjonalne komisje wyborcze, które koordynują współpracę między Państwową Komisją Wybor-czą a komitetami wykonawczymi.

Komitety wykonawcze, tworzone na szczeblu lokalnym, są odpowiedzialne za: pod-jęcie decyzji o liczbie i lokalizacjach lokali wyborczych, informowanie wyborców o wy-borach, wdrożenie przepisów wyborczych, powołanie urzędników w lokalach wybor-czych. Komitety wykonawcze różnią się nieco w zależności od przeprowadzanych wyborów, jednak we wszystkich obowiązuje zasada, iż partia rządząca posiada więk-szość w komisji oraz stanowisko przewodniczącego. Na potrzeby wyborów prezydenc-kich ustanawia się powiatowe i okręgowe komitety wykonawcze. Na czele komisji za-siada administrator właściwej jednostki terytorialnej, prokurator, szef Biura Spraw Obywatelskich, radny oraz siedmiu godnych zaufania członków24. Okręgowe komitety wyborcze wyznaczają członków komisji właściwej dla danego lokalu wyborczego, któ-ra składa się z: przewodniczącego, zastępcy, trzech sekretarzy i dodatkowo reprezentan-ta gubernatora. W wyborach parlamentarnych ustanawia się natomiast okręgowe komi-tety wykonawcze, a w każdym okręgu — w zależności od liczby miast i okręgów wiejskich — komisje w różnych wariacjach. Centralny Zarząd Wykonawczy usytuowa-ny jest w każdym okręgu i nadzoruje działalność podlegających mu zarządów wykonaw-czych. Wybory parlamentarne w odróżnieniu do prezydenckich nie odbywają się na po-ziomie powiatowym. W zarządach wyborczych w każdej komisji powołanej do wyborów

23 Y. Alem, dz. cyt., s. 25.24 Członkowie muszą: cieszyć się dobrą reputacją, posiadać umiejętność pisania i czytania, nie mieć

związków z poprzednim reżimem władzy (dynastią Pahlawi) oraz wyznawać wiarę i pokładać zaufanie do Islamu.



parlamentarnych zasiadają: lokalny administrator, prokurator, szef Biura Spraw Obywa-telskich, lokalny radny oraz ośmiu godnych zaufania członków zaproszonych przez lo-kalnego administratora, zamieszkujący od minimum pięciu lat w danym okręgu25.

Pod koniec stycznia 2013 r. Rada Strażników zatwierdziła szereg zmian, które za-sadniczo zmieniają uprawnienia rządu do przeprowadzania wyborów. Pierwsza pro-pozycja parlamentu zwierała nowelizację 94 artykułów, które ostatecznie zredukowa-no do 21, ze względu na ingerencję Rady Strażników oraz sprzeczne interesy organów wyborczych. Zgodnie z nowym prawem, organem nadzorującym działania wyborcze będzie Centralny Zarząd Wyborczy, 11-osobowy organ składający się z: ministra spraw wewnętrznych (jako przewodniczącego), członka prezydium parlamentu, prokuratora generalnego, ministra informacji oraz siedmiu osób zaufania publicznego (duchowni, ludzie kultury, aktywiści społeczni26). Nowe przepisy regulują również sam przebieg kampanii: debaty telewizyjne kandydatów muszą być prowadzone na żywo (uprzed-nio mogły być nagrywane wcześniej), reklamy pozytywne i negatywne są dozwolone, jeśli zostaną zatwierdzone przez urzędników wyborczych, a kandydat ma prawo do odpowiedzi na zarzuty27. Nowe prawo ogranicza rolę ministra spraw wewnętrznych, a zwiększa wpływ niezależnych organów, gdyż obawiano się, że prezydent Iranu (po-wołujący ministra) będzie dążył do manipulowania wyborami.

3. CzechyWiększość państw Europy Środkowo-Wschodniej po 1989 r. zdecydowała się przy-

jąć niezależny lub mieszany (Węgry i Słowacja) model administracji wyborczej. Jedy-ny wyjątek stanowi Republika Czeska, gdzie administracja wyborcza powiązana jest z rządem. Wybory parlamentarne są zarządzane przez wiele różnych instytucji, począw-szy od Centralnej Komisji Wyborczej (Ústrední volební komise, dalej: CKW), Minister-stwa Spraw Wewnętrznych, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Czeskiego Urzędu Sta-tystycznego [dalej: CUS], urzędów powiatowych położonych w każdym okręgu wyborczym, urzędów miejskich, burmistrzów oraz komisji w lokalach wyborczych28. Na szczycie struktury administracji wyborczej stoi CKW — składająca się z 10 człon-ków powoływanych z różnych instytucji państwowych odpowiedzialnych za organi-zacje wyborów — którą kieruje minister spraw wewnętrznych29. CKW koordynuje

25 Y. Alem, Duality by Design: The Iranian Electoral System..., s. 26–28.26 Siedmiu członków zarządu jest wybieranych przez 30-osobowy komitet, powołany przez ministra

spraw wewnętrznych. Ich wybór zatwierdza prokurator generalny. Prócz siedmiu stałych członków komisji komitet jest zobowiązany do wyboru czterech zastępców.

27 Zob. na stronie: <http://iranelectionwatch.com/election-law>, dostęp: 5.02.2014 r. Por. By Law on the Implementation of the Law on Presidential Election of the Islamic Republic, na stronie: <http://www. refworld.org/docid/517fb9b44.html>, dostęp: 5.02.2014 r.

28 W procesie wyborczym współdziałają: Ministerstwo Spraw Zagranicznych (odpowiedzialne za głoso-wanie za granicą), Czeski Urząd Statystyczny (opracowanie wyników) oraz Ministerstwo Sprawiedliwości, Mi-nisterstwo Zdrowia, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Obrony, Ministerstwo Finansów.

29 W skład Centralnej Komisji Wyborczej wchodzi de facto 19 osób: minister spraw wewnętrznych, dziewięciu przedstawicieli rządu oraz ich dziewięciu zastępców; zob. K. Skotnicki, Centralne organy wy-borcze w państwach Grupy Wyszehradzkiej, [w:] Amicus hominis et defensor iustitiae. Przyjaciel człowieka i obrońca sprawiedliwości. Księga jubileuszowa w 70. Rocznicę urodzin sędziego Ferdynanda Rymarza, red. D. Dudek, M. Gapski, W. Łączkowski, Lublin 2010, s. 308–309.

83

i organizuje wybory oraz wdraża w życie przepisy wyborcze. Spotkania odbywają się doraźnie. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych ustanawia wytyczne dotyczące technicz-nych aspektów organizacji wyborów.

Kolejnym poziomem administracji wyborczej w Czechach są komisje w lokalach wyborczych (około 15 tys.), które organizują i przeprowadzają czynności wyborcze (otwarcie lokalu, głosowanie, liczenie głosów). Lokalna komisja składa się z przedsta-wicieli organizacji politycznych, które mogą wyznaczyć jednego członka oraz jednego zastępcę do każdej komisji. W przypadku gdy partie polityczne nie powołają odpowied-niej liczby osób (czterech, pięciu członków), burmistrz wyznacza członków komisji. CUS to kluczowa instytucja w strukturze administracji wyborczej, która odpowiada za przetwarzanie i prezentowanie wyników wyborów. Władze municypalne zapewniają lokalom wyborczym wyposażenie, a CUS odpowiednie oprogramowanie. Urząd zbie-ra wyniki z około 500 punktów zbiorczych w całym kraju (jeden punkt odpowiada za 30 lokalnych komisji), do których członkowie lokalnych komisji przynoszą protokoły głosowania. W punktach działają pracownicy Urzędu Statystycznego, do których do-stęp jest ograniczony. Wstępne wyniki są bezzwłocznie publikowane w Internecie, a na-zajutrz po dniu wyborów CUS wysyła wyniki do CKW w celu ich zatwierdzenia. W ra-zie błędów matematycznych członkowie lokalnych komisji wyborczych zbierają się ponownie, dokonują powtórnego liczenia głosów i poprawiają protokoły30.

III. MODEL NIEZALEŻNY

Model niezależny jest najczęściej występującym typem administracji wyborczej. Cechuje go brak instytucjonalnego powiązania organów wyborczych z rządem. Inny-mi słowy, w modelu niezależnym administracja wyborcza jest niezależnym i autono-micznym aparatem z własnym budżetem, a jej głównym zadaniem jest organizacja pro-cesu wyborczego. Organy wyborcze nie odpowiadają przed ministrem, jedynie przed parlamentem, głową państwa lub władzą sądowniczą. Pomocą w realizowaniu zadań przez organ wyborczy służy aparat pomocniczy zatrudniający wysoko wykwalifi ko-wany personel. Wiele nowo powstałych państw i tzw. wschodzących demokracji wy-biera ten model administracji, m.in. większość państw Europy Środkowo-Wschodniej (z wyjątkiem Czech, Słowacji i Węgier), państwa latynoamerykańskie (oprócz Argen-tyny, Kuby), państwa Afryki Wschodniej i Południowej czy większość państw należą-cych niegdyś do imperium brytyjskiego (Kanada, Australia). W niektórych państwach ustanawia się dwa niezależne organy wyborcze zarządzające procesem wyborczym — pierwszy jest odpowiedzialny za decyzje dotyczące procesu wyborczego, natomiast drugi sprawuje pieczę nad implementacją decyzji i przeprowadzeniem wyborów31.

30 Dane dotyczące wyborów w Czechach pochodzą z raportów: Czech Republic Parliamentary Elec-tions 28–29 May 2010; Osce/Odihr Needs Assessment Mission Report 22–25 March 2010, Warsaw, 16 April 2010, na stronie: <http://www.osce.org/odihr/elections/67702>; The Czech Republic Presidential Election 11–12 January 2013 OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Final Report, Warsaw, 30 April 2013, na stronie: <http://www.osce.org/odihr/elections/101126>.

31 Electoral Management Design..., s. 7.



1. Republika Południowej AfrykiPierwotnie tymczasowa komisja wyborcza została ustanowiona w Republice Połu-

dniowej Afryki w 1993 r. w celu przeprowadzania pierwszych demokratycznych wybo-rów 1994 r. W konstytucji RPA z 1996 r. przewidziano ustanowienie nowej, stałej komi-sji wyborczej, która rozpoczęła swoją działalność od 1997 r. Niezależna Komisja Wyborcza (Independent Electoral Commission) jest organem, który został powołany na podstawie art. 190 i 191 konstytucji z 1996 r. Zgodnie z tymi przepisami, Komisja Wy-borcza ma za zadanie: zarządzać wyborami krajowymi, prowincjonalnymi oraz do or-ganów uchwałodawczych gmin; zapewnić wolność i uczciwość wyborów; ogłaszać wy-niki wyborów, w czasie przewidzianym w ustawie krajowej, czyli szybko, na ile to możliwe; wypełniać dodatkowe kompetencje przyznane w ustawach. Art. 191 konstytu-cji wskazuje, iż w skład Komisji Wyborczej muszą wchodzić co najmniej trzy osoby, a właściwa liczba członków i ich kadencja ustalana jest w ustawie. W ustawie o Komi-sji Wyborczej z 1996 r. dookreślono kompetencje organu wyborczego, wskazując, iż do jego głównych obowiązków należy: opracowanie i prowadzenie rejestru partii politycz-nych; podejmowanie i promowanie badań z zakresu spraw wyborczych; rozwijanie i wspieranie wiedzy na temat wyborów oraz technologii we wszystkich obszarach wła-dzy; rewizja przepisów wyborczych i proponowanie zmian prawa; promocja edukacji wyborczej; ogłoszenie wyników wyborczych w terminie siedmiu dni; wyznaczenie od-powiednich władz do przeprowadzania wyborów, jeśli zajdzie taka konieczność32.

Przed wyborami w 1994 r. w skład Niezależnej Komisji Wyborczej wchodziło 16 osób: 11 obywateli RPA, oraz pięciu obcokrajowców — międzynarodowych obser-watorów. Członkowie komisji byli wybierani przez prezydenta państwa po uprzednim wskazaniu kandydatur przez Radę Tymczasową, natomiast członkowie komisji będą-cy obywatelami RPA powinni: być bezstronni, cieszyć się szacunkiem, mieć odpowied-nie kwalifi kacje, posiadać prawa wyborcze, reprezentować przekrojowo całą ludność państwa i nie powinni być znani z politycznego zaangażowania33. Do pomocy komisji powołano rozległą administracje: departament administracyjny; departament monito-ringu wyborów (obsługujący obserwatorów wyborczych i badający wszelkie narusze-nia prawa wyborczego); sekretariat ustalania wyników wyborów (koordynował pracę trybunałów wyborczych i Sądu Wyborczego). Mimo realizowania zadań administracja wyborcza wymagała jednak wprowadzenia pewnych zmian, m.in. zaangażowania władz lokalnych w procedury wyborcze oraz wykorzystania służb cywilnych byłego reżimu, które miały odpowiednie doświadczenie w przeprowadzaniu wyborów34.

Obecnie Niezależna Komisja Wyborcza składa się z pięciu członków powoływa-nych przez prezydenta, z których jeden musi być sędzią. Każdy członek Komisji musi posiadać obywatelstwo RPA, nie może być zaangażowany politycznie oraz musi otrzy-mać rekomendację od Zgromadzenia Narodowego, uchwaloną większością głosów.

32 Zob. na stronie: <Electoral Commission Act 51 OF 1996>.33 Zob. na stronie: <Independent Electoral Commission Act, 1993 [No. 150 of 1993] - G 15183>.34 V. Padmanabhan, Democracy’s Baby Blocks: South Africa’s Electoral Commissions, New York „Uni-

versity Law Review” 2002, t. 77, nr 4, s. 1170–1173.

85

Parlament, wybierając członków komisji, powinien brać pod uwagę zdanie zespołu składającego się z: prezesa Trybunału Konstytucyjnego, przedstawiciela Komisji Praw Człowieka, przedstawiciela Komisji ds. Równouprawnienia Płci oraz prokuratora ge-neralnego, którzy przedkładają listę kandydatów liczącą nie mniej niż osiem osób. Ka-dencja członka komisji trwa siedem lat, jednak może zostać skrócona w wyniku jego śmierci, rezygnacji bądź usunięcia go z urzędu. Czas sprawowania urzędu może zo-stać wydłużony także na mocy decyzji prezydenta, przy rekomendacji parlamentu, kie-dy kadencja sprawowana jest do wyznaczonego terminu. Członek Komisji Wyborczej może zostać usunięty z urzędu tylko przez prezydenta z powodu popełnienia rażących wykroczeń, niezdolności do sprawowania funkcji czy niekompetencji. Prezydent wy-znacza przewodniczącego i wiceprzewodniczącego komisji spośród jej członków35. W celu realizacji zadań Komisja ma do pomocy administrację (około 350 pracowni-ków w centrali) oraz delegatury w każdej z dziewięciu prowincji. Do przeprowadza-nia konkretnych wyborów powołuje się komisje działające w lokalach wyborczych, złożone z wolontariuszy (nauczyciele, urzędnicy, ok. 200 tys.), których rekrutacją zaj-muje się urzędnik wyborczy w każdej gminie36.

2. BrazyliaW Brazylii podstawę administracji wyborczej stanowią organy wymiaru sprawie-

dliwości powołane jako organy wyborcze. Na czele systemu stoi Najwyższy Trybunał Wyborczy z siedzibą w stolicy kraju (Tribunal Superior Eleitoral), na poziomie stanów federalnych funkcjonują regionalne sądy wyborcze, sędziowie wyborczy oraz komisje wyborcze. Stworzenie systemu sprawiedliwości wyborczej w 1932 r. było możliwe dzięki ruchowi społecznemu pod nazwą Rewolucja 1930 r., który ustanowił rządy pre-zydenta Getúlio Vargasa. W tym czasie osoby pracujące nad kodeksem wyborczym z 1932 r. wierzyły, że projekt ten będzie miał charakter bezprecedensowy na skalę świa-tową. Poprzedni system postrzegany był jako skorumpowany i kontrolowany przez sil-ne władze lokalne, natomiast w kodeksie wyborczym wprowadzono: tajne głosowanie, równość głosów, prawa polityczne kobiet oraz system proporcjonalny. Ustanowiono sądową władzę wyborczą, odpowiedzialną za cały proces wyborczy, w tym za: prowa-dzenie rejestrów wyborczych, powołanie komisji wyborczych, liczenie głosów, stwier-dzenie i ogłoszenie wybranych. W kodeksie uregulowano zasady przeprowadzania wy-borów ogólnokrajowych, wyborów do stanów federalnych i do gmin w całym państwie37. Zgodnie z art. 119 konstytucji Brazylii z 1988 r.38, Najwyższy Sąd Wybor-

35 Zob. na stronie: <Chapter 2 (3-11) Electoral Commission Act 51 OF 1996>.36 Zob. Election Commission of South Africa, National and Provincial Elections 22 April 2009, na stro-

nie: <http://www.elections.org.za/content>, dostęp: 15.02.2014 r.37 Mimo iż kodeks wyborczy z 1932 r. stanowił przełomowe wydarzenie legislacyjne, to w 1937 r. pre-

zydent G. Vargas unieważnił go i wprowadził rządy dyktatorskie. Na mocy nowej ustawy zasadniczej, zwa-nej „polską” konstytucją (gdyż była inspirowana Konstytucją kwietniową), zlikwidowano system organów wyborczych oraz pluralizm partii politycznych, zawieszono wolne wybory, a prezydenta wybierano na sześć lat w wyborach pośrednich. W historii Brazylii reżim lat 1937–1945 znany jest pod nazwą Estado Novo (nowe państwo).

38 Konstytucja Brazylii; zob. na stronie: <http://english.tse.jus.br/arquivos/federal-constitution>.



czy składa się z co najmniej siedmiu członków: trzech sędziów Najwyższego Sądu Fe-deralnego39 oraz dwóch sędziów Sądu Najwyższego, wybieranych w tajnym głosowa-niu. Natomiast dwóch pozostałych członków wybieranych jest przez prezydenta spośród sześciu kandydatów, sędziów o dużej wiedzy prawniczej cieszących się dobrą reputacją, przedstawionych przez Najwyższy Sąd Federalny. Najwyższy Sąd Wybor-czy wybiera przewodniczącego i jego zastępcę spośród sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziego wyborczego40 z grona sędziów Najwyższego Sądu Federalnego.

Zgodnie z art. 120 konstytucji Brazylii, w każdej stolicy stanu federalnego usta-nawia się regionalne sądy wyborcze. W składzie tych sądów zasiada siedmiu człon-ków: dwóch sędziów Sądu Apelacyjnego, dwóch sędziów sądu niższej instancji wy-branych w tajnym głosowaniu przez sędziów Sądu Apelacyjnego, jeden sędzia regionalnego sądu federalnego lub, gdy takiego nie ma w okręgu, wybrany przez od-powiedni regionalny sąd federalny oraz dwóch sędziów mianowanych przez prezy-denta Brazylii spośród sześciu kandydatów, prawników o dużej wiedzy prawniczej, cieszących się dobrą reputacją, przedstawionych przez Sąd Apelacyjny. Członkowie sądów wyborczych w trakcie sprawowania swego urzędu są nieusuwalni, pełnią swo-je funkcje przez co najmniej dwa lata, ale nie dłużej niż dwa razy po dwa lata. Ich za-stępcy są wybierani w tym samym czasie według tej samej procedury w każdej kate-gorii (art. 121 konstytucji).

Sędziowie wyborczy wybierani są przez regionalne sądy wyborcze spośród sę-dziów stanowych. Ich jurysdykcja rozciąga się na cały obszar wyborczy, biorą oni udział w zarządzaniu wyborami jako sąd pierwszej instancji. Komisje wyborcze są po-woływane ad hoc na czas wyborów. Na 60 dni przed głosowaniem regionalne sądy wyborcze wybierają jednego sędziego oraz od dwóch do czterech obywateli wyróż-niających się wiedzą prawniczą oraz dobrą reputacją. Komisja wyborcza pomaga sę-dziemu wyborczemu w wykonywaniu obowiązków w danym dystrykcie wyborczym. Sędziowie pracujący w administracji wyborczej są stałymi funkcjonariuszami władzy sądowniczej i oprócz obowiązków wyborczych realizują zadania w innych obszarach orzekania. Brazylijski model organów wyborczych charakteryzuje: scentralizowane zarządzanie przez jeden organ; niezależny od rządu i władzy legislacyjnej system no-minacji; zachowanie stanowisk sędziowskich przez członków organów wyborczych w jednostkach, z których zostali oddelegowani; powoływanie członków organów wy-borczych przez składy sędziowskie innych sądów; pewna dominacja Najwyższego Sądu Federalnego41. System ten, jak dotąd, sprawdza się w państwie liczącym około

39 Supremo Tribunal Federal jest odpowiednikiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego i jego głów-ną kompetencją jest badanie zgodności ustaw z konstytucją, natomiast Superior Tribunal de Justiça to sąd ostatniej instancji rozpatrujący sprawy o niekonstytucyjnym charakterze (odpowiednik polskiego Sądu Naj-wyższego).

40 Correição eleitoral (generalny inspektor) sprawuje funkcję administracyjną, która polega na spraw-dzeniu błędów, nadużyć lub nieprawidłowości w świadczeniu usług wyborczych oraz podejmowaniu nie-zbędnych środków naprawczych; zob. na stronie: <http://www.tse.jus.br/eleitor/glossario>.

41 V. Marchetti, Electoral Governace in Brazil, „Brazilian Political Science Review” 2012, t. 6, nr 1, s. 120.

87

135 mln osób uprawnianych do głosowania i zapewnia funkcjonowanie niemal 400 tys. lokalnych komisji wyborczych (w tym systemu maszyn wyborczych), co sprawia, iż wyniki głosowania są znane już w kilka minut po jego zakończeniu.

3. Nowa ZelandiaNowa Zelandia to przykład — dokonanej w ostatnich latach — zmiany modelu

administracji wyborczej z rządowego na niezależną. W latach 1993–2010 w Nowej Zelandii czynnościami wyborczymi zajmowały się trzy instytucje: Komisja Wybor-cza, Biuro Wyborcze oraz Centrum Rejestracji Wyborców. Komisja Wyborcza była samodzielną jednostką odpowiedzialną za: rejestrację partii politycznych, podział środ-ków pieniężnych na zakup audycji wyborczych, nadzorowanie deklaracji fi nansowych partii politycznych oraz edukacji wyborców. Szef Biura Wyborczego był odpowie-dzialny za przeprowadzenie wyborów, wyborów uzupełniających i referendów, a pod-legał ministrowi sprawiedliwości. W czasie prowadzenia czynności wyborczych szef Biura Wyborczego angażował przewodniczących komisji wyborczych w każdym okrę-gu oraz zajmował się informowaniem uczestników wyborów o wydarzeniach wybor-czych. Centrum Rejestracji Wyborców prowadziło rejestr wyborców oraz rejestr Mo-rysów, rdzennych mieszkańców, którzy w ramach tzw. opcji wyborczej mogli liczyć na miejsca w parlamencie. Centrum stanowiło — na podstawie umowy z ministrem sprawiedliwości — wyspecjalizowaną jednostką nowozelandzkiej poczty. Zatrudnia-ło ono rejestratorów wyborczych każdego okręgu, do których zadań należało prowa-dzenie i aktualizacja rejestrów wyborców we wszystkich głosowaniach. Powiązany organ stanowiła Komisja ds. Reprezentacji (Representation Commission) co pięć lat zajmująca się wyznaczaniem granic okręgów wyborczych42.

System ten, na mocy nowelizacji ustawy wyborczej, został zmieniony 1 paździer-nika 2010 r. Powołano wówczas nowy organ — Komisję Wyborczą (Electoral Com-mission), która przejęła obowiązki poprzedniej Komisji Wyborczej, szefa Biura Wy-borczego, a z dniem 1 lipca 2012 r. także Centrum Rejestracji Wyborców. Zmiana ta była podyktowana dążeniem do podwyższenia standardów świadczonych usług, zmak-symalizowania zasobów i zmniejszenia rozdrobnienia, a tym samym kosztów. Zgod-nie z sekcją 4C ustawy wyborczej, celem nowej Komisji Wyborczej jest bezstronne, sprawne i skuteczne umożliwienie uczestnictwa w demokracji parlamentarnej, promo-wanie wiedzy o systemie wyborczym i powiązanych kwestiach oraz utrzymanie za-ufania do administracji wyborczej43. Komisja Wyborcza składa się z trzech członków, którzy są mianowani przez generalnego gubernatora Nowej Zelandii (formalnie gło-wa państwa) z rekomendacji Izbę Reprezentantów (House of Representatives). Pierw-szy członek pełni funkcję szefa Biura Wyborczego i jednocześnie dyrektora Komisji Wyborczej. Drugi członek pełni funkcję przewodniczącego, natomiast trzeci członek komisji sprawuje urząd zastępcy przewodniczącego. W przypadku mianowania sędzie-go na stanowisko członka Komisji Wyborczej nowa funkcja nie ma wpływu na jego tytuł, status, wynagrodzenie, zatrudnienie, zarobki, dodatki lub inne przywileje, w tym

42 Zob. na stronie: <Electoral Act 1993, Public Act 1993, No 87, Date of assent 17 August 1993>.43 Zob. na stronie: <The Electoral (Administration) Amendment Act 2010, Public Act 2010, No 26>.



emerytalne. Członek komisji może zrezygnować ze swej funkcji po napisaniu oświad-czenia skierowanego do gubernatora generalnego. Członkowie komisji przy sprawo-waniu swoich funkcji korzystają z ochrony prawnej, dlatego usunąć ich z funkcji może jedynie generalny gubernator, po porozumieniu się z Izbą Reprezentantów, w przypad-ku: działania na szkodę organu, niezdolności do pełnienia funkcji, zaniedbywania obo-wiązków bądź naruszenia obowiązków kolegialnych albo indywidualnych44. Komisja Wyborcza ma prawo powoływania urzędników wyborczych, a zawiadomienie o po-wierzeniu stanowiska musi zawierać datę, okres mianowania oraz powinno zostać opu-blikowane. W przypadku gdy członek komisji nie może sprawować swoich funkcji, urzędnik wyborczy wykonuje jego obowiązki (oprócz pełnienia funkcji przewodni-czącego lub zastępcy przewodniczącego).

IV. MODEL MIESZANY

W modelu mieszanym najczęściej występują dwa organy administracji wyborczej i dwie równoległe struktury. Model ten charakteryzuje powiązanie aparatu rządowe-go, który organizuje wybory, z niezależnym organem monitorującym całą procedurę przeprowadzonych wyborów. Model ten występuje w takich państwach, jak: Francja oraz jej byłe kolonie w Afryce (np. Senegal, Madagaskar, Mali, Czad), Hiszpania, Por-tugalia, Argentyna, Japonia, Słowacja, Węgry czy Holandia. Uprawnienia, funkcje oraz autonomia poszczególnych komponentów administracji wyborczej w stosunku do sie-bie są różne i w zależności od wybranego państwa mogą przybierać inny charakter, co utrudnia czasem kategoryczne przypisanie państwa do modelu mieszanego. W niektó-rych przypadkach rola niezależnego organu sprowadza się jedynie do obserwacji prac administracji rządowej. W większości jednak państw organ niezależny odgrywa rolę nadzorującą przebieg wydarzeń wyborczych i niekiedy ogłasza wyniki wyborów.

1. HiszpaniaW Hiszpanii za czynności wyborcze odpowiadają następujące organy: Centralna

Komisja Wyborcza (Junta Electoral Central, dalej: CKW), 50 prowincjonalnych ko-misji wyborczych, 303 okręgowe komisje wyborcze oraz około 60 tys. lokalnych ko-misji wyborczych. Większość komisarzy wyborczych to sędziowie, gdyż to władza są-downicza odgrywa ważną rolę w administracji wyborczej, natomiast Ministerstwo Spraw Wewnętrznych jest odpowiedzialne za sprawy logistyczne i techniczne przygo-towanie wyborów. Centralna Komisja Wyborcza jest stałym organem składającym się z 13 członków, mianowanych w ciągu 90 dni od inauguracyjnego posiedzenia Kon-gresu Deputowanych (Congreso de los Diputados), izby niższej hiszpańskiego parla-mentu. Ośmiu członków Centralnej Komisji Wyborczej to sędziowie Najwyższego Trybunału (Tribunal Supremo), wybrani w losowaniu. Pozostałych pięciu członków to profesorowie prawa, nauk politycznych i socjologii mianowani przez Kongres De-putowanych na wniosek partii politycznych, koalicji lub grupy deputowanych. Prezy-dent i wiceprezydent Centralnej Komisji Wyborczej wybierani są spośród członków

44 Zob. na stronie: <Section 39-42 Crown Entities Act 2004 Public 2004 No 115 Act>.

89

sędziów. Członków CKW nie można usunąć, a jedynie zawiesić bezwzględną więk-szością głosów członków komisji, w razie dopuszczenia się przestępstw o charakterze kryminalnym lub naruszenia prawa wyborczego45.

Centralna Komisja Wyborcza zajmuje się wydawaniem wiążących instrukcji dla prowincjonalnych komisji wyborczych i uchylaniem ich decyzji w przypadku sprzecz-ności z wytycznymi CKW, nadzorem nad działalnością Biura Rejestru Wyborców (La Ofi cina del Censo Electoral), rozpatrywaniem skarg i odwołań, kontrolą fi nansowania kampanii wyborczej oraz nakładaniem sankcji administracyjnych (grzywien) za naru-szenie prawa wyborczego (art. 19 ustawy wyborczej). CKW w trakcie wyborów spo-tyka się zazwyczaj raz w tygodniu, a posiedzenia zwoływane są przez przewodniczą-cego lub na wniosek dwóch członków. Wymagane kworum stanowi co najmniej siedmiu członków komisji, natomiast decyzje podejmowane są większością głosów. Sekretarz CKW46 oraz dyrektor Biura Rejestru Wyborców mogą uczestniczyć w po-siedzeniach bez prawa głosu.

Zarówno prowincjonalne komisje wyborcze, jak i okręgowe komisje wyborcze są organami działającymi ad hoc, powoływanymi trzy dni po ogłoszeniu wyborów i koń-czącymi swoją pracę 100 dni po wyborach. Komisje prowincjonalne i okręgowe skła-dają się z pięciu członków: trzech sędziów47 oraz dwóch profesorów prawa, nauk po-litycznych lub socjologii48. Sekretarzem prowincjonalnej komisji wyborczej jest zazwyczaj sekretarz sądu najwyższego danej prowincji, natomiast sekretarze poszcze-gólnych rad gmin pełnią funkcje sekretarzy w komisjach okręgowych. Sekretarze pro-wincjonalnych i okręgowych komisji wyborczych wraz z delegatem Biura Rejestru Wyborców mogą uczestniczyć w posiedzeniach komisji, jednak bez prawa głosu. De-legaci prowincjonalni Biura Rejestru Wyborców są odpowiedzialni za utworzenie ob-wodów wyborczych (sekcji wyborczych), przynajmniej jednej w każdej jednostce mu-nicypalnej. Komisje wyborcze spotykają się na sesjach zamkniętych, ale ich obrady i decyzje są publikowane w ofi cjalnych dziennikach urzędowych.

Każda lokalna komisja wyborcza składa się z trzech osób: przewodniczącego i dwóch członków. Członkowie komisji są wybierani w losowaniu przeprowadzanym przez poszczególne rady gmin, spośród wszystkich zarejestrowanych wyborców w da-nej sekcji, którzy nie ukończyli 70 lat i umieją czytać i pisać, natomiast przewodniczą-

45 Ustawa wyborcza z dnia 19 czerwca 1985 r., rozdz. 3, art. 8–11 (Ley Orgánica 5/1985, de 19 de Ju-nio, del Régimen Electoral General — stan z września 2011 r.).

46 Sekretarzem CKW jest sekretarz generalny Kongresu Deputowanych.47 Członków prowincjonalnych komisji wyborczych wyznacza w losowaniu Rada Główna Władzy Są-

dowej spośród sędziów sądu najwyższego prowincji lub (w razie konieczności) spośród sędziów z główne-go miasta prowincji. W okręgowych komisjach wyborczych trzech sędziów wyznacza się w losowaniu spo-śród arbitrów sądów cywilnych i karnych pierwszej instancji wybieranych przez Izbę Administracyjną Wyż-szego Sądu Sprawiedliwości (sądy terytoriów autonomicznych).

48 Po dwóch członków prowincjonalnych komisji wyborczych wyznacza Centralna Komisja Wyborcza spośród cieszących się uznaniem profesorów, zamieszkujących w danej prowincji. Natomiast członków okręgowej komisji wyborczej wyznaczają wspólnie komitety wyborcze spośród absolwentów wydziałów prawa, nauk politycznych i socjologii mieszkających w okręgu, ewentualnie — w przypadku braku porozu-mienia — nominują ich prowincjonalne komisje wyborcze.



cy komisji powinien posiadać wykształcenie średnie. Służba w komisji wyborczej jest obowiązkowa, ale można zostać zwolnionym z tego obowiązku na pisemny wniosek wraz z ważnym uzasadnieniem (powody osobiste, rodzinne i zawodowe), dlatego losu-je się także dodatkowe osoby, które mogą zostać dokooptowane do komisji (po dwie na każdą funkcję). Jeśli wyznaczona osoba nie podejmie obowiązków w komisji wybor-czej, może ponieść karę pozbawienia wolności (od trzech miesięcy do jednego roku) lub grzywny. W jednostce municypalnej powinna powstać co najmniej jedna lokalna komi-sja wyborcza, na którą przypada od 500 do 2 tys. wyborców. Lokale wyborcze wyzna-czają rady gminne pod nadzorem okręgowych komisji wyborczych. Głównym zadaniem lokalnych komisji wyborczych jest przeprowadzenie głosowania i liczenia głosów w dniu wyborów. Do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych należy koordynowanie, nadzorowa-nie, drukowanie oraz dystrybucja kart do głosowania wraz z urnami i kabinami. Mini-sterstwo przeprowadza także skierowane do wyborców akcje informacyjne na temat róż-nych aspektów głosowania, np. alternatywnych metod oddawania głosów49.

2. SenegalPaństwa afrykańskie położone w zachodniej części kontynentu, będące niegdyś

koloniami Francji, najczęściej wzorują administrację wyborczą na modelu mieszanym. W Senegalu w latach 1960–1998 wybory przeprowadzało Ministerstwo Spraw We-wnętrznych, jednak sytuacja polityczna wymusiła zmianę związaną z wprowadzeniem pewnej niezależności organów wyborczych50. W 1998 r. stworzono dwa organy: Ge-neralny Departament Wyborczy (Direction Générale des Elections) oraz Państwowe Obserwatorium Wyborcze (Observatoire National des Elections, dalej: POW), stano-wiące organ tymczasowy, powoływany na czas elekcji. POW składało się z dziewię-ciu członków, którzy byli wybierani przez prezydenta spośród osób o wysokich stan-dardach moralnych po konsultacji z organizacjami zajmującymi się ochroną praw człowieka czy stowarzyszeniami prawników, dziennikarzy i naukowców. Pierwszym przewodniczącym POW został szef armii, gdyż wojskowi niemający praw wybor-czych, mieli stanowić gwarancje bezstronności, co ostatecznie wzbudziło jeszcze więk-sze zastrzeżenia ze względu na powiązanie armii z rządem51.

W wyniku negocjacji między zainteresowanymi stronami w 2005 r. zaproponowa-no zastąpienie Państwowego Obserwatorium Wyborczego nowym stałym organem — Niezależną Państwową Komisją Wyborczą (Commission Electorale Nationale Autono-me, dalej: NPKW). Uprawnienia NPKW zostały poszerzone i odtąd nowa instytucja przejęła odpowiedzialność za kontrolę i nadzór procesu wyborczego oraz rejestrację wyborców. NPKW składa się z 12 osób: urzędników, naukowców oraz ludzi związa-

49 Zob. na stronie: <http://www.infoelectoral.mir.es/web/guest/las-mesas-electorales>, dostęp: 19.02.2014 r.50 Mimo iż w Senegalu od 1974 r. funkcjonuje system wielopartyjny, to do 2000 r. nie dochodziło do

zmian u steru władzy. Opozycja kontestowała wyniki wyborów, a ustawa wyborcza z 1992 r. nie zmieniła w zasadzie sytuacji aż do 1998 r., kiedy wprowadzono zmiany w strukturze organów wyborczych.

51 Election Management Bodies in West Africa. A comparative study of the contribution of electoral commissions to the strengthening of democracy, red. I. Madior Fall, Johannesburg–Dakar 2011, s. 162 i n.; zob. R. López-Pintor, Electoral Menagement Bodies..., s. 186–195.

91

nych z organizacjami społecznymi, wybieranych na 6-letnią kadencje. Od grudnia 2005 r. NPKW może powoływać organy wyborcze na szczeblu regionów i departamen-tów52. Komisje wyborcze w regionach składają się z siedmiu członków, mianowanych przez przewodniczącego NPKW, natomiast komisje w departamentach liczą po pięć osób, wyznaczanych przez przewodniczącego właściwej komisji regionalnej. Oprócz struktur niezależnych komisji monitorujących wybory w procesie wyborczym uczest-niczy Państwowa Rada Regulacji Mediów (Conseil National de Régulation de l’Audio-visuel), Komisja Liczenia Głosów (Commission de recensement des votes)53, władze lo-kalne oraz Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Ministerstwo Spraw Zagranicznych.

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych stanowi kluczowy organ wyborczy Senegalu, a jednostką podrzędną odpowiedzialną za organizację wyborów i referendów jest Ge-neralny Departament Wyborczy (Direction générale des Elections, dalej: GDW), po-wstały w 1997 r. oraz Departament Komputeryzacji Rejestrów Wyborczych (de l’Au-tomatisation des Fichiers, dalej: DKRW). GDW jako jednostka centralna ma za zdanie: przygotowanie, wydrukowanie i dystrybucję dokumentów wyborczych (w tym kart do głosowania); przygotowanie rejestrów wyborczych we współpracy z DKRW; egze-kwowanie i monitorowanie we współpracy z władzami lokalnymi zasad dystrybucji materiałów wyborczych (kampanijnych), wsparcie służ bezpieczeństwa zapewniają-cych ład w czasie wyborów; szkolenie urzędników, sędziów i kandydatów z zakresu procedury wyborczej; kampanie informacji dla obywateli; ustalanie lokalizacji punk-tów wyborczych; analiza wyborów; rozpowszechnianie danych technicznych związa-nych z wyborami (statystyki); przygotowanie i realizację budżetu w zakresie rejestra-cji wyborów i procedury głosowania54. Dyrektor GDW jest odpowiedzialny przed ministrem, natomiast rola NPKW sprowadza się do kontroli czynności wyborczych. System ten ma zagwarantować rządowi oraz partiom politycznym przestrzeganie pra-wa wyborczego. Obydwa organy, GDW i NPKW, są fi nansowane przez państwo, z tą różnicą, że budżet GDW pochodzi ze środków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, natomiast środki na działalność NPKW przyznaje parlament55.

V. UWAGI KOŃCOWE

Dokonując porównania polskiego modelu administracji wyborczej z przedstawio-nymi przykładami innych państw, należy zgodzić się z tezami Andrzeja Sokali oraz Andrzeja Szmyta wysoko oceniających przemiany w tym zakresie56. Funkcjonująca

52 C. Kabemba, A. Ellis, Senegal: Independence Strengthened in a Mixed Model of Electoral, [w:] Elec-toral Management Design..., s. 110.

53 Komisje liczenia głosów powoływane są w każdym departamencie, regionie oraz na szczeblu pań-stwowym. Komisja w departamencie składa się z trzech sędziów wybranych przez prezesa sądu apelacyjne-go, reprezentanta kandydata lub kandydatów i jego zastępcę. Podobnie ukształtowana jest komisja liczenia głosów w regionie, z tą różnicą, że komisja ta jest powoływana do wyborów lokalnych. Komisje zliczają gło-sy na podstawie protokołów z lokali wyborczych.

54 Election Management Bodies in West Africa..., s. 176–177.55 C. Kabemba, A. Ellis, Senegal: Independence Strengthened..., s. 112.56 A. Sokala, A. Szmyt, Polski model administracji wyborczej sukcesem demokratycznej transformacji;

zob. na stronie: <http://www.obserwatorkonstytucyjny.pl/publicystyka/>, dostęp: 20.03.2014 r.



od 1991 r. Państwowa Komisja Wyborcza, w skład której wchodzą przedstawiciele trzech najważniejszych sądów (Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Na-czelnego Sądu Administracyjnego) jest niewątpliwie fundamentem przeprowadzania wolnych i uczciwych wyborów. Brak zaufania do organów rządowych wynikający z doświadczeń wyniesionych z II Rzeczypospolitej oraz okresu PRL sprawił, że — tak jak w większości państw Europy Środkowo-Wschodniej — decydenci zdecydowali się na wybór niezależnego modelu administracji wyborczej. Podobne wnioski wycią-gnęły władze państw, które wcześniej musiały doświadczyć rządów autorytarnych lub totalitarnych, a drogę do transformacji systemowej torowały w nich wolne wybo-ry (np. RPA). Współpraca obywateli w obwodowych i terytorialnych komisjach wy-borczych oraz władzy sądowniczej w okręgowych i rejonowych komisjach wybor-czych, połączona z monitoringiem przeprowadzanym przez mężów zaufania i międzynarodowych obserwatorów, stanowi optymalne rozwiązanie systemowe.

Od momentu przeprowadzenia pierwszych wolnych i demokratycznych wyborów w III RP uczciwość procedury wyborczej i — co z tym związane — niezależność oraz skuteczność administracji wyborczej nie była kwestionowana. Jednak tygodniowe oczekiwanie na ostateczny wynik wyborów samorządowych w 2014 r. sprawiło, że Państwowa Komisja Wyborcza stała się obiektem politycznych ataków, co w konse-kwencji doprowadziło do rezygnacji wszystkich członków PKW oraz szefa Krajowe-go Biura Wyborczego z pełnienia funkcji. To wydarzenie bez precedensu w historii administracji wyborczej w Polsce wymaga wprowadzenia pewnych rozwiązań mają-cych na celu usprawnienie procedury przeprowadzania elekcji, co jednak nie może od-bywać się kosztem zmniejszenia autonomii organów wyborczych. Oceniając działal-ność organów wyborczych, należy wziąć pod uwagę, że w tego typu przedsięwzięcia zaangażowanych jest ponad 250 tys. osób, a zatem przypadki występowania niepra-widłowości będą się zdarzały, m.in. ze względu na niejasność przepisów prawa, błę-dy członków komisji czy problemy techniczne. PKW pozbawiona jest możliwości wpływania na przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a za przygotowanie stro-ny organizacyjnej wyborów odpowiedzialne są Krajowe Biuro Wyborcze oraz właści-we organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Odnośnie do czynnika ludzkiego, przedstawiciele doktryny wielokrotnie wskazywali, iż należy wprowadzić minimalne wymogi — wieku, wykształcenia, braku karalności, etyczne — wobec członków obwodowych i terytorialnych komisji wyborczych57, czego dobry przykład stanowi Hiszpania. Dlatego należy uznać obecność sędziów w organach administracji wyborczej za element gwarantujący jej profesjonalizm oraz niezależność, ze względu na zawarte w Konstytucji RP gwarancje niezawisłości władzy sądowniczej.

57 K. Skotnicki, Skład obwodowych komisji wyborczych i obwodowych komisji do spraw referendum, [w:] Iudices electionis custodes (sędziowie kustoszami wyborów). Księga pamiątkowa Państwowej Komisji Wyborczej, red. F. Rymarz, Warszawa 2007, s. 160; A. Sokala, Administracja wyborcza w obowiązującym prawie polskim..., s. 217.

OPINIE, GLOSY,

RECENZJE, NOTY,

VARIA

A. OPINIE

I. W SPRAWIE ZMIANY REGULAMINU SEJMU W CELU UMOŻLIWIENIA KANDYDATOWI NA PREZESA RADY MINISTRÓW UDZIAŁU W DEBACIE

NAD WNIOSKIEM W SPRAWIE WYRAŻENIA WOTUM NIEUFNOŚCI WOBEC RADY MINISTRÓW W TRYBIE ART. 158 UST. 1 KONSTYTUCJI

1*

1. Tezy opiniiUmożliwienie udziału w debacie nad wnioskiem w sprawie wyrażenia wotum nieuf-

ności dla Rady Ministrów w trybie art. 158 ust. 1 Konstytucji kandydatowi na prezesa Rady Ministrów wskazanemu we wniosku odpowiada postulatom przedstawianym w dok-trynie prawa konstytucyjnego oraz praktyce parlamentarnej i, co do zasady, nie wzbudza kontrowersji. Daje bowiem kandydatowi na szefa rządu możliwość zaprezentowania swo-jego programu, a posłom sposobność jego wysłuchania oraz dokonania oceny przed pod-jęciem w głosowaniu ostatecznej decyzji w sprawie wniosku. Dokonując odpowiednich zmian regulaminu Sejmu, należałoby się jednak zastanowić nad zasadnością rozwiąza-nia proponowanego w jednym projekcie uchwały, które daje kandydatowi na prezesa Rady Ministrów prawo wypowiedzi nie tylko na początku oraz na zakończenie debaty, ale ponadto w trakcie debaty, poza kolejnością mówców zapisanych do głosu.

2. Przedmiot opiniiPrzedmiot opinii stanowi ocena dwóch poselskich projektów uchwał w sprawie

zmiany regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Proponowane regulacje dotyczą

* Opinia została napisana 22 lipca 2014 r. (przyp. red.).

94 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 Opinie

uzupełnienia treści art. 115 rS w zakresie obejmującym udział określonych podmio-tów podczas debaty nad wnioskiem w sprawie tzw. konstruktywnego wotum nieufno-ści dla Rady Ministrów.

3. Ratio legis proponowanej regulacjiZgodnie z art. 158 ust. 1 Konstytucji, Sejm może wyrazić wotum nieufności wo-

bec Rady Ministrów większością ustawowej liczby posłów na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imiennie kandydata na prezesa Rady Mini-strów (tzw. konstruktywne wotum nieufności). Tryb rozpatrywania wniosku w tej spra-wie określają odpowiednie przepisy regulaminu Sejmu.

Problem dopuszczalności zabrania głosu w debacie nad wnioskiem o udzielenie konstruktywnego wotum nieufności Radzie Ministrów przez kandydata wskazane-go imiennie w tym wniosku pojawił się w praktyce parlamentarnej i stanowił przed-miot opinii Biura Analiz Sejmowych1. W opiniach tych zwrócono uwagę, że zakres podmiotowy debaty w sprawie konstruktywnego wotum nieufności został de lege lata precyzyjnie określony i brak jest regulacji prawnych expressis verbis uprawnia-jących, zobowiązujących czy w inny sposób gwarantujących prawo do zabrania gło-su przez kandydata na prezesa Rady Ministrów w sytuacji, gdy nie sprawuje on man-datu poselskiego. Regulamin Sejmu stanowi bowiem explicite, że w debacie nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności marszałek Sejmu, poza kolejnością mów-ców zapisanych do głosu, udziela głosu wyłącznie prezesowi Rady Ministrów (art. 115 ust. 5a rS), zaś po wyczerpaniu listy mówców głos może zabrać tylko pre-zes Rady Ministrów (art. 115 ust. 6 rS). Natomiast zgodnie z zasadami ogólnymi do-tyczącymi obrad Sejmu, w debacie nad konstruktywnym wotum nieufności głos może zabrać ponadto każdy poseł zapisany do głosu na podstawie art. 179 ust. 2 rS bądź wyznaczony jako osoba przedstawiająca oświadczenie w imieniu swojego klu-bu lub koła (art. 181 ust. 3 rS)2.

Brak szczególnych podstaw prawnych uprawniających explicite kandydata na nowego prezesa Rady Ministrów do wystąpienia w debacie sejmowej nad konstruk-tywnym wotum nieufności wobec rządu, zwłaszcza w sytuacji, gdy kandydat nie sprawuje mandatu poselskiego, spotkał się z negatywną oceną i skłonił ekspertów do sformułowania postulatów de lege ferenda na temat celowości uzupełnienia re-gulaminu Sejmu w tym zakresie. Nie ma bowiem wątpliwości, że procedura udzie-lenia konstruktywnego wotum nieufności w trybie art. 158 ust. 1 Konstytucji stano-wi rodzaj wotum zaufania dla nowej Rady Ministrów, toteż udział w debacie nad wnioskiem w tej sprawie kandydata na prezesa Rady Ministrów jest nie tylko wska-zany, ale nawet pożądany.

1 Zob. opinie: P. Chybalskiego z 5 lutego 2013 r.; A. Szmyta z 14 lutego 2013 r.; P. Sarneckiego z 28 lu-tego 2013 r.; Z. Witkowskiego z 28 lutego 2013 r., „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 4, s. 111 i n.

2 Nieco odmienne zdanie prezentuje P. Sarnecki, stwierdzając, iż kandydat nie-poseł mógłby wziąć udział w dyskusji, o ile zostanie zaproszony przez marszałka Sejmu do wstępu na salę posiedzeń Sejmu. Za-praszając go, marszałek Sejmu przyznaje mu ekspektatywę udzielenia głosu. Tamże, s. 121.

95

4. Ocena poselskich projektów uchwałPrzedłożone do zaopiniowania poselskie projekty uchwał zawierają propozycje od-

powiednich zmian art. 115 rS w zakresie odnoszącym się do tego etapu postępowania w sprawie wyrażenia konstruktywnego wotum nieufności, który obejmuje debatę nad wnioskiem. Trzeba przy tym zauważyć, że w projekcie uchwały zawartym w druku nr 2561 przewidziano normę upoważniającą w sposób generalny kandydata na preze-sa Rady Ministrów do zabrania głosu w debacie nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności wobec Rady Ministrów. Ze sformułowania zawartego w projektowanym ust. 5b art. 115 rS „głos zabiera” wynika, że kandydat na nowego szefa rządu ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zabrania głosu. W przepisie tym nie sprecyzowano nato-miast, w którym momencie debaty nad wnioskiem takie wystąpienie miałoby nastąpić, co pozostawia w tym zakresie swobodę prowadzącemu obrady marszałkowi Sejmu.

Unormowanie zaproponowane w projekcie uchwały zawartym w druku nr 2560 charakteryzuje szersze doprecyzowanie etapu debaty nad rozpatrzeniem wniosku w sprawie konstruktywnego wotum nieufności dla Rady Ministrów. Jak wspomniano, w art. 115 rS w dotychczasowym brzmieniu przewidziano jedynie pewne szczególne uprawnienia dla prezesa Rady Ministrów, polegające na tym, że w debacie nad wnio-skiem prezes Rady Ministrów może zabrać głos poza kolejnością mówców zapisanych do głosu (ust. 5a) oraz przysługuje mu wyłączne prawo zabrania głosu po wyczerpa-niu listy mówców (ust. 6). Pozostałe kwestie dotyczące przebiegu debaty regulują ogólne przepisy regulaminu Sejmu zawarte w dziale III rozdz. 2 „Obrady Sejmu”.

W świetle propozycji zawartej w projekcie uchwały zawartej w druku nr 2560 (znowelizowane ust. 5a oraz ust. 6 art. 115 rS) wyłania się następująca sekwencja de-baty nad wnioskiem o wyrażenie konstruktywnego wotum nieufności:

— przedstawienie wniosku przez przedstawiciela wnioskodawców (ust. 5a zd. 1), — zabranie głosu przez wskazanego we wniosku kandydata na prezesa Rady Mi-

nistrów (ust. 5a zd.1 in fi ne), — wystąpienia mówców (posłów) zapisanych do głosu, przy czym poza kolejno-

ścią marszałek Sejmu udziela głosu wyłącznie prezesowi Rady Ministrów oraz kan-dydatowi wskazanemu we wniosku (ust. 5a zd. 2),

— po wyczerpaniu listy mówców, ewentualne zabranie głosu przez prezesa Rady Ministrów oraz kandydata wskazanego we wniosku (ust. 6).

Na uwagę zasługuje fakt, że wspomniana propozycja odnosi się nie tylko do kwe-stii udziału w debacie kandydata na nowego prezesa Rady Ministrów, ale ponadto do-precyzowuje zasady przebiegu tej debaty oraz normuje expressis verbis instytucję przedstawiciela wnioskodawców, która wykształciła się i znajdowała dotychczas za-stosowanie w praktyce parlamentarnej3.

Katarzyna Kubuj, W sprawie zmiany regulaminu Sejmu w celu umożliwienia kandydatowi na prezesa RM...

3 Zob. J. Mordwiłko, Czy rezygnacja reprezentanta wnioskodawców, przedkładających wniosek o vo-tum nieufności wobec ministra, wywołuje skutki prawne w sferze możliwości rozpatrzenia wniosku przez Sejm?, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, red. W. Odrowąż-Sypniewski, War szawa 2010, s. 544; W. Odrowąż-Sypniewski, Zmiana przedstawiciela wnioskodawców przedkładających wniosek o wotum nieufności wobec ministra, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach..., s. 547.


Ustosunkowując się do propozycji zmian art. 115 rS przedstawionych w posel-skich projektach uchwał, warto zwrócić uwagę na następujące kwestie:

W obydwu projektach uchwał przewidziano udział w debacie podczas rozpatry-wania wniosku w sprawie wyrażenia konstruktywnego wotum nieufności kandydata na prezesa Rady Ministrów. Umożliwienie zaprezentowania przez kandydata swoje-go programu4 daje posłom sposobność do jego oceny przed podjęciem ostatecznej de-cyzji w głosowaniu nad wnioskiem. Propozycja ta odpowiada postulatom przedsta-wianym w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz praktyce parlamentarnej i, co do zasady, nie wzbudza kontrowersji.

Unormowanie zawarte w projekcie uchwały zawartej w druku nr 2560 sprawia, że można zadać pytanie o celowość takiego rozwiązania regulaminowego, które upraw-nienia prezesa Rady Ministrów oraz kandydata wskazanego we wniosku o wyrażenie wotum nieufności kształtuje w debacie nad tym wnioskiem w sposób równorzędny, umożliwiając kandydatowi zabranie głosu nie tylko na początku oraz na zakończenie debaty, ale także poza kolejnością mówców zapisanych do głosu. O ile bowiem w przy-padku prezesa Rady Ministrów możliwość ta wydaje się uzasadniona ze względu na fakt, że jako szef rządu powinien on móc ustosunkować się na bieżąco do pytań i za-rzutów mających bezpośredni związek z przedłożonym krytycznym wnioskiem wo-bec prowadzonej przez niego polityki, o tyle w przypadku kandydata na nowego Prezesa Rady Ministrów możliwość wystąpienia w początkowej i końcowej fazie roz-patrywania wniosku wydaje się wystarczająca.

Wszczęcie procedury udzielenia konstruktywnego wotum nieufności ma na celu odwołanie rządu oraz jednoczesne powołanie nowego prezesa Rady Ministrów i w tym drugim aspekcie nawiązuje do unormowań regulujących debatę nad programem dzia-łania i wnioskiem o udzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów powołanej przez prezydenta w trybie art. 154 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 112 rS, w debacie, poza kolejnością mówców zapisanych do głosu, marszałek Sejmu udziela głosu wyłącznie prezesowi Rady Ministrów, a po wyczerpaniu listy mówców i zadaniu pytań głos może zabrać wyłącznie prezes Rady Ministrów. Widać zatem wyraźną analogię między tym unormowaniem a propozycją zmiany regulaminu Sejmu zawartą w projekcie uchwa-ły zawartej w druku nr 2560 w zakresie uprawnień kandydata na prezesa Rady Mini-strów. Wynika to zapewne z faktu, że cel, jaki ma być osiągnięty w trybie art. 158 ust. 1 Konstytucji, w pewnym zakresie jest tożsamy z celem procedury, o której mowa w art. 154 ust. 1 Konstytucji (wyrażenie wotum zaufania dla nowego prezesa Rady Ministrów). Warto byłoby się jednak zastanowić, czy ze względu na złożoność proce-dury ukształtowanej na gruncie art. 158 ust. 1 Konstytucji — odwołanie rządu przy jednoczesnym powołaniu nowego prezesa Rady Ministrów — nie byłoby wystarcza-jące umożliwienie kandydatowi wskazanemu we wniosku wystąpienia jedynie na wstę-

4 W proponowanym art. 115 ust. 5b projektu uchwały zawartej w druku nr 2561 stanowi się, że kandy-dat na prezesa Rady Ministrów „zabiera głos” w debacie; a w proponowanym art. 115 ust. 5a zd. 1 projektu uchwały z druku nr 2560 przewiduje się, że „Marszałek Sejmu po wysłuchaniu przedstawiciela wniosko-dawców udziela głosu kandydatowi wskazanemu we wniosku”.

97

pie debaty i zabrania głosu w jej fazie końcowej, bez gwarancji dopuszczenia do gło-su w dowolnym momencie trwania debaty, poza kolejnością zgłoszonych wcześniej mówców. Rozwiązanie takie łączyłoby wówczas więcej celów: zagwarantowanie udziału w debacie kandydata na szefa rządu i sprzyjanie ekonomii prac Sejmu oraz przejrzystości postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie konstruk-tywnego wotum nieufności dla rządu.

Katarzyna Kubuj

2*

W dniu 9 lipca 2014 r. przewodniczący Komisji Regulaminowej i Spraw Posel-skich wystąpił do Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu o sporządzenie opinii na temat poselskich projektów uchwał w sprawie zmiany regulaminu Sejmu (druki nr 2560 i 2561). Oba projekty są związane z wnioskiem poselskim z dnia 26 czerwca 2014 r. o wyrażenie wotum nieufności wobec Rady Ministrów kierowanej przez Pre-zesa Rady Ministrów Donalda Tuska i wybranie Piotra Glińskiego na Prezesa Rady Ministrów (druk nr 2528), czyli tzw. konstruktywnym wotum nieufności w trybie art. 158 Konstytucji i art. 115 rS.

Z medialnych doniesień wynikało, że posłowie wnioskodawcy zwrócili się do mar-szałek Sejmu o umożliwienie P. Glińskiemu wystąpienia na forum Sejmu, w trakcie dyskusji nad wnioskiem o konstruktywne wotum nieufności. We wniosku podkreśla-no, że posłowie powinni móc zapoznać się z planami kandydata przed głosowaniem. Należy podkreślić, że kandydat — co istotne dla sprawy — nie jest posłem. W odpo-wiedzi marszałek Sejmu nie wyraziła zgody, argumentując to brakiem podstaw praw-nych do wystąpienia w takiej debacie osoby niebędącej posłem, nawet jeśli jest ona kandydatem na premiera, zgłoszonym we wniosku o wotum nieufności wobec rządu. Przy okazji marszałek Sejmu zwróciła uwagę, że jest to dokładne powtórzenie sytu-acji z początku 2013 r., kiedy ta sama (pod względem politycznym) grupa posłów zło-żyła wniosek o konstruktywne wotum nieufności wobec rządu i wskazała tego same-go P. Glińskiego jako kandydata na nowego prezesa Rady Ministrów. Wtedy również wnoszono o umożliwienie P. Glińskiemu wystąpienia w debacie. Autorzy przedsta-wianych wówczas analiz prawnych1 wskazywali, że zgodnie z obowiązującymi prze-pisami, zwłaszcza z regulaminem Sejmu, nie można spełnić tego politycznego żąda-nia. Marszałek Sejmu zauważyła przy tym, że zainteresowani nie podjęli potem żadnych kroków, które miałyby na celu zmianę regulaminu Sejmu odpowiednio do swoich oczekiwań.

* Opinia została napisana 22 lipca 2014 r. (przyp. red.).1 Zob. ekspertyzy autorstwa P. Sarneckiego, Z Witkowskiego, A. Szmyta i P. Chybalskiego, opubliko-

wane w „Przeglądzie Sejmowym” 2013, nr 4, s. 111–124.

Andrzej Szmyt, W sprawie zmiany regulaminu Sejmu w celu umożliwienia kandydatowi na prezesa RM...


Następnym krokiem w sprawie postępowania dotyczącego wniosku o konstruk-tywne wotum nieufności z dnia 26 czerwca 2014 r. było wniesienie do Sejmu w dniu 4 lipca 2014 r. — przez dwie grupy posłów — dwóch odrębnych projektów uchwał w sprawie zmiany regulaminu Sejmu. Były to projekty zawarte w drukach nr 2560 i 2561, oba dotyczące propozycji nowelizacji art. 115 rS. Projekt zawarty w druku nr 2560 wnieśli posłowie Prawa i Sprawiedliwości, upoważniając poseł Elżbietę Wi-tek do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem uchwały. Projekt zawarty w druku nr 2561 wnieśli posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej, którzy reprezentantem wnioskodawców w dalszych pracach nad projektem uczynili Romu-alda Ajchlera. W mediach wyrażano pogląd, że zmiana regulaminu Sejmu powinna zostać uchwalona szybko, czyli 9 lipca 2014 r., bezpośrednio przed rozpatrywaniem wniosku o konstruktywne wotum nieufności, aby jeszcze w toku tej debaty umożliwić P. Glińskiemu wystąpienie na forum Sejmu. Konwent Seniorów zadecydował jednak o rozpatrzeniu projektów w normalnym trybie postępowania. Marszałek Sejmu skie-rowała w dniu 7 lipca 2014 r. oba projekty do pierwszego czytania w Komisji Regu-laminowej i Spraw Poselskich, a przewodniczący tej komisji w dniu 9 lipca 2014 r. wystąpił o sporządzenie opinii o obu projektach.

Tłem do przeprowadzenia analizy projektów powinna być rekapitulacja stanu de lege lata.

Zgodnie z art. 158 ust. 1 Konstytucji, regulującym tzw. konstruktywne wotum nie-ufności, „Sejm wyraża Radzie Ministrów wotum nieufności większością ustawowej liczby posłów, na wniosek zgłoszony przez co najmniej 46 posłów i wskazujący imien-nie kandydata na Prezesa Rady Ministrów. Jeżeli uchwała została przyjęta przez Sejm, Prezydent Rzeczypospolitej przyjmuje dymisję Rady Ministrów i powołuje wybrane-go przez Sejm nowego Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek pozostałych człon-ków Rady Ministrów oraz odbiera od nich przysięgę”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, „Wniosek o podjęcie uchwały, o której mowa w ust. 1, może być poddany pod głoso-wanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Powtórny wniosek może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia po-przedniego wniosku. Powtórny wniosek może być zgłoszony przed upływem 3 mie-sięcy, jeżeli wystąpi z nim co najmniej 115 posłów”.

Przytoczenie in extenso przepisu konstytucyjnego jest celowe o tyle, że widać, iż w jego wieloelementowej treści pomija się ewentualny udział zgłoszonego we wnio-sku kandydata na prezesa Rady Ministrów w debacie sejmowej nad wnioskiem o kon-struktywne wotum nieufności, w tym zagwarantowanie mu prawa lub zobowiązanie do takiego wystąpienia. Jest to o tyle istotne, że w formule konstruktywnego wotum nieufności wobec jednego rządu jednocześnie mieści się implicite sejmowe wotum za-ufania dla nowej Rady Ministrów.

Istotny jest więc przepis art. 112 Konstytucji (odsyłający do regulaminu Sejmu), zgodnie z którym, „organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoły-wania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin

99

Sejmu uchwalony przez Sejm”. W obowiązującym regulaminie Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. sprawy dotyczące wniosku o wyrażenie wotum nieufności Radzie Ministrów reguluje explicite jego art. 115, zgodnie z którym: wniosek o wyrażenie wotum nieuf-ności Radzie Ministrów składa się w formie pisemnej na ręce marszałka (ust. 1); po złożeniu wniosku posłowie popierający wniosek nie mogą usunąć swojego podpisu pod wnioskiem, a także nie mogą się pod nim już podpisywać (ust. 2); o zgłoszeniu wniosku marszałek Sejmu zawiadamia niezwłocznie prezydenta i prezesa Rady Mini-strów (ust. 3); rozpatrzenie wniosku o wotum nieufności i poddanie go pod głosowa-nie następuje na najbliższym posiedzeniu Sejmu przypadającym po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia i nie później niż na następnym posiedzeniu (ust. 4); jeżeli zgło-szono więcej niż jeden wniosek o wyrażenie wotum nieufności, są one rozpatrywane łącznie, jednak poddanie ich pod głosowanie następuje oddzielnie według kolejności zgłoszenia, w przypadku wyrażenia wotum nieufności na podstawie jednego wniosku, pozostałe wnioski nie podlegają głosowaniu (ust. 5). W art. 115 rS postanowiono też, że Sejm wyraża wotum nieufności wobec Rady Ministrów większością ustawowej liczby posłów (ust. 7), a uchwałę o wyrażeniu wotum nieufności Radzie Ministrów i wyborze nowego prezesa Rady Ministrów marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie prezydentowi i prezesowi Rady Ministrów (ust. 8).

Ponadto w art. 115 rS stanowi się, iż „w debacie nad wnioskiem o wyrażenie wo-tum nieufności marszałek Sejmu poza kolejnością mówców zapisanych do głosu udzie-la głosu wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów” (ust. 5a) oraz że „w debacie nad wnio-skiem o wyrażenie wotum nieufności, po wyczerpaniu listy mówców, głos może zabrać tylko Prezes Rady Ministrów” (ust. 6). Przepisy art. 115 ust. 5a–6 odnoszą się więc wprost także do „kręgu podmiotowego” mówców w debacie nad takim wnioskiem. Mimo znacznego uszczegółowienia treści całego art. 115, w tym regulacji z ust. 5a–6, nie przewidziano w nim wprost zarówno obowiązku wystąpienia, jak też gwarancji pra-wa wystąpienia w takiej debacie kandydata na prezesa Rady Ministrów. Przepisy regu-laminowe są tu uszczegółowieniem przepisu konstytucyjnego, ale — z interesującego nas punktu widzenia — dokładnie w tym samym duchu. Istotne jest nie tylko stwier-dzenie, że explicite nie reguluje się tu „statusu kandydata” (aspekt negatywny), ale i podkreślenie, że uregulowana jest „materia podmiotowa” debaty (aspekt pozytywny dokonanej regulacji), co oznacza, iż nie ma tu luki w regulaminie.

Niewątpliwie przepisy art. 115 ust. 5a–6 rS, dotyczące wprost interesujących nas fragmentów debaty nad wnioskiem o konstruktywne wotum nieufności, stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych przepisów regulaminowych, które normują prawo za-bierania głosu na posiedzeniu Sejmu. Przepisy ogólne są zastępowane przez przepisy szczególne (lex specialis) w zakresie regulowanym przez te ostatnie, co oznacza, że kan-dydat na prezesa Rady Ministrów nie ma szczególnego statusu w debacie. Przepisy ogól-ne umożliwiają natomiast wystąpienie tego kandydata w debacie, jednak pod warun-kiem, że jest posłem, i zgodnie z zasadami obowiązującymi wszystkich posłów.

Odpowiednio do wspomnianych zasad ogólnych dotyczących obrad Sejmu, „po-słowie, którzy zamierzają wziąć udział w dyskusji nad określonym punktem porząd-



ku dziennego, zapisują się do głosu u sekretarza Sejmu prowadzącego listę mówców” (art. 179 ust. 2 rS). Przepis ten ma także charakter porządkowy, ale istotniejsze jest, że udział w dyskusji zakreślony jest przedmiotowo tylko w odniesieniu do posłów. Taki sam kontekst podmiotowy ma przepis ogólny (art. 181 ust. 1 w zw. z ust. 3 rS), doty-czący prowadzenia debaty, w ramach limitów czasu przysługujących klubom i kołom poselskim, w formie oświadczeń w imieniu klubów i kół. W takim przypadku to klub lub koło decyduje, czy w jego imieniu, w ramach przysługującego mu limitu czasu, wystąpi jeden czy też więcej posłów. Co istotne, także i tu chodzi wyłącznie o posła, a dodatkowym warunkiem jest, by został on wskazany przez swój klub (koło) jako wy-stępujący z oświadczeniem w imieniu tego klubu (koła). Na podstawie zarówno tego przepisu, jak i wskazanego wcześniej, można sobie wyobrazić (założyć choćby teore-tycznie), że posłem zabierającym głos w debacie indywidualnie lub wygłaszającym oświadczenie klubowe (koła) mógłby być kandydat na prezesa Rady Ministrów. W obu przypadkach korzystałby on z ogólnego uprawnienia poselskiego, a nie ze szczegól-nego uprawnienia kandydata na prezesa Rady Ministrów.

Na marginesie ogólnych regulacji regulaminowych można jeszcze zauważyć, że w interesującej nas sytuacji nie mógłby znaleźć zastosowania przepis art. 186 rS, do-tyczący udzielania określonym osobom — bez względu na to, czy są posłami — gło-su poza kolejnością. W przepisie tym nie wymienia się bowiem kandydata na prezesa Rady Ministrów. Co więcej, przytaczany już przepis art. 115 rS, jako typu lex specia-lis, przewiduje w debacie nad wnioskiem o konstruktywne wotum nieufności udziele-nie głosu poza kolejnością jedynie prezesowi Rady Ministrów. W tym sensie nie ma znaczenia prawnego nawet to, że — teoretycznie biorąc — kandydat na prezesa Rady Ministrów jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 186 rS.

Z przytoczonych dotychczas przepisów konstytucyjnych, jak i regulaminowych wynika, że de lege lata nie ma ani szczególnych podstaw prawnych do wystąpienia w debacie sejmowej nad konstruktywnym wotum nieufności dla rządu kandydata na nowego prezesa Rady Ministrów, ani ogólnych podstaw prawnych, jeśli kandydat nie jest posłem na Sejm. Oznacza to jednocześnie, że w takim przypadku nie może mieć zastosowania zasada, iż to, co nie jest wyraźnie zabronione, jest dopuszczalne. Nie do-tyczy ona bowiem organów państwowych, jako że te są związane treścią art. 7 Kon-stytucji i w swych działaniach muszą być prawnie legitymowane. Przestrzeganie prze-pisów nie jest tu zbędnym formalizmem.

Poszukując sensu istniejących rozwiązań prawnych w omawianym zakresie, na-leżałoby, być może, przyjąć, iż charakter konstruktywnego wotum nieufności zawie-ra w sobie założenie, że wystarczająco racjonalizuje go wymóg wymaganej, obostrzo-nej — gdyż liczonej od ustawowej liczby posłów — większości głosów. Regulamin Sejmu musi w tym zakresie odpowiadać przepisowi konstytucyjnemu. Jeśli zaś cho-dzi o zmianę regulaminu Sejmu, polegającą na wprowadzeniu do art. 115 przepisu gwarantującego kandydatowi na prezesa Rady Ministrów prawo wystąpienia w deba-cie na forum Sejmu, to taka zmiana nie powinna dotyczyć procedury już zainicjowa-nej, zgodnie z zasadą, iż nie zmienia się reguł w toku rozpatrywania sprawy. Zmiana

101

mogłaby więc dotyczyć przyszłych przypadków konstruktywnego wotum nieufności. Aktualnie rzecz jest do rozważenia jedynie w kategoriach de lege ferenda, na podsta-wie dopiero wniesionych projektów.

Wymienione uwagi skłaniają też do zwrócenia uwagi na znaczenie i wymogi zwią-zane z treścią uzasadnienia wniosku o wyrażenie przez Sejm konstruktywnego wotum nieufności oraz wystąpienia posła reprezentującego wnioskodawców. Tak jak meritum wniosku musi być dwuelementowe, tj. zawierać wskazanie do wyrażenia wotum nie-ufności wobec określonego rządu i wskazywać imiennie kandydata na nowego premie-ra, takiej złożonej strukturze powinny też odpowiadać — co wydaje się racjonalnie — uzasadnienie wniosku i wystąpienie reprezentanta wnioskodawców. Jest więc przestrzeń prawna na rzetelne, wyczerpujące, wieloaspektowe zaprezentowanie w debacie sejmo-wej osoby i zamiarów kandydata na prezesa Rady Ministrów. Odpowiadać temu zało-żeniu powinno uzasadnienie wniosku oraz wystąpienie reprezentanta wnioskodawców, a także ewentualne głosy w debacie innych posłów wnioskodawców.

Jest oczywiste, że złożenie deklaracji i prezentacja kandydata — za jego zgodą —umożliwi posłom wnioskodawcom przedstawienie jego planów w zakresie, w jakim uznają oni za konieczne i stosowne. Temu także może służyć wystąpienie reprezen-tanta wnioskodawców. Trudno więc przyjąć założenie, że dotychczasowe ramy praw-ne są przeszkodą w procesie prezentacji kandydata, mimo że nie dają podstaw do za-brania przez niego głosu w debacie na posiedzeniu Sejmu. Nie należy też zapominać o możliwościach prezentacji kandydata oraz przedstawienia przez niego swoich za-mierzeń na forum klubów i kół poselskich. Ten zakres prac parlamentarnych nie pod-lega rygorom prawnym, jakie dotyczą posiedzeń plenarnych Sejmu. Nie ulega jednak wątpliwości, że umożliwienie wystąpienia — w debacie nad konstruktywnym wotum nieufności — kandydatowi na nowego prezesa Rady Ministrów, który nie jest posłem, sprawia, że konieczne są działania legislacyjne. W tym sensie projekty nowelizacji re-gulaminu Sejmu mają swe uzasadnienie.

Należałoby jednak zauważyć, iż eksperci prawni, analizujący problem jeszcze na podstawie kazusu z 2013 r., wysuwali postulaty na przyszłość (de lege ferenda). Cho-dziło o stworzenie podstaw prawnych w interesującej nas kwestii. Piotr Chybalski stwierdził w swej opinii, że „należałoby się opowiedzieć za modyfi kacją przepisów regulaminowych, które przewidywałyby nadanie kandydatowi na prezesa RM upraw-nienia zabrania głosu w debacie nad konstruktywnym wotum nieufności wobec Rady Ministrów [...] zasadne byłoby, aby wskazany we wniosku kandydat na prezesa RM mógł wziąć aktywny udział w debacie nad udzieleniem wotum nieufności”. Także Zbi-gniew Witkowski zajął w swej opinii stanowisko, że „nie ma przeszkód, a przeciwnie, są wręcz wskazania, by de lege ferenda postulować wprowadzenie do regulaminu Sej-mu stosownej modyfi kacji pozwalającej — z uwagi na charakter procedury k.w.n. i jej konsekwencje prawne — na wzięcie przez imiennie wskazanego kandydata na Preze-sa Rady Ministrów udziału w debacie sejmowej i to bez względu na to, czy piastuje on mandat poselski, czy nie”. Do stanowisk tych nawiązuje się w uzasadnieniu pro-jektu uchwały zawartej w druku nr 2560.



Pod względem formalnym i merytorycznym wnioskodawcy proponują następują-ce brzmienie art. 115 ust. 5a i 6 rS projektu zawartego w druku nr 2560:

„5a. W debacie nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności Marszałek Sejmu po wysłuchaniu przedstawiciela wnioskodawców udziela głosu kandydatowi wskaza-nemu we wniosku. Poza kolejnością mówców zapisanych do głosu, Marszałek Sejmu udziela głosu wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów oraz kandydatowi wskazanemu we wniosku.

6. W debacie nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności, po wyczerpaniu listy mówców, głos może zabrać tylko Prezes Rady Ministrów oraz kandydat wska-zany we wniosku”.

Propozycja zawarta w projekcie z druku nr 2561 jest bardziej syntetyczna. Prze-widuje się tam w art. 115 wprowadzenie po ust. 5a nowego ust. 5b w następującym brzmieniu:

„5b. W debacie nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności głos zabiera kan-dydat na Prezesa Rady Ministrów wskazany we wniosku, o którym mowa w ust. 1”.

Propozycja zawarta w druku nr 2561 ma węższy zakres przedmiotowy niż ta za-warta w druku nr 2560. Według tej „węższej” propozycji „zabranie głosu” w debacie przez kandydata na prezesa Rady Ministrów byłoby obligatoryjne, z uwagi na tryb oznajmujący przepisu. Nie mógłby więc on odmówić wystąpienia. Jego obowiązkowi odpowiadałby — co jest oczywiste, więc nie trzeba tego dodatkowo wprost regulować — obowiązek marszałka Sejmu, by udzielić głosu temu kandydatowi. Brzmienie pro-ponowanego przepisu nie przesądza jednak o tym, że zabranie głosu przez kandydata miałoby być tylko jednorazowym wystąpieniem, na określonym etapie rozpatrywania sprawy. Może to oznaczać prawo do wielokrotnego zabierania głosu w ramach debaty. Brzmienie proponowanego ust. 5b nie jest też tożsame treściowo z dotychczasowym ust. 5a, więc nie chodziłoby tu o prawo zabierania głosu przez kandydata poza kolej-nością mówców zapisanych do głosu. Proponowany ust. 5b nie narusza też konstruk-cji dotychczasowego ust. 6, więc w dalszym ciągu zabranie głosu po wyczerpaniu li-sty mówców zastrzeżone byłoby wyłącznie dla prezesa Rady Ministrów.

Szerszy zakres ma propozycja zawarta w druku nr 2560. W proponowanym ust. 5a wyraźnie ustanawia się prawo zabrania głosu (w debacie nad wnioskiem o wyrażenie wotum nieufności wobec rządu) przez kandydata wskazanego we wniosku i odpowia-dający mu obowiązek marszałka Sejmu w sprawie udzielenia głosu temu kandydatowi. Mniej jasna jest inna część zdania pierwszego, bo — z jednej strony — wyraźnie okreś-la się, kiedy kandydat zabierze głos, czyli „po wysłuchaniu przedstawiciela wniosko-dawców”, z drugiej zaś strony, mogłoby to wskazywać na to, że kandydat ma wystąpić w debacie — w zasadzie — tylko jeden raz. W zdaniu drugim ust. 5a wyraźnie jednak przewiduje się, że kandydat miałby dysponować prawem — obok prezesa Rady Mini-strów — do zabrania głosu „poza kolejnością mówców zapisanych do głosu”. Nie wy-daje się, by oba zdania z proponowanego przepisu wyrażały spójną koncepcję.

W projekcie zawartym w druku nr 2560 wnioskodawcy proponują ponadto nowe brzmienie ust. 6 w art. 115 rS. Według tej propozycji, po wyczerpaniu listy mówców

103

w debacie mógłby zabrać głos nie tylko, jak dotychczas, prezes Rady Ministrów, ale także kandydat wskazany we wniosku o wyrażenie wotum nieufności. Konstrukcja ta budzi wątpliwości. Z jednej strony, trudno o argumenty za pełnym zrównoważeniem statusu premiera i kandydata, a z drugiej, zaproponowany przepis jest niejasny zarów-no co do kolejności takich wystąpień (np. kto ma zabrać głos jako ostatni), jak i tego, czy w tej fazie debaty wystąpienia obu podmiotów mogłyby być wielokrotne i de facto przerodzić się w nową debatę. Zawartość merytoryczna i redakcja przepisu powinny być racjonalne i klarowne, bez takich niejasności, jak wskazane wcześniej.

Andrzej Szmyt

II. W SPRAWIE DOPUSZCZALNOŚCI PRZESZUKANIA POKOJU ZAJMOWANEGO PRZEZ POSŁA W HOTELU SEJMOWYM

1*

I. PRZEDMIOT OPINII

Przedmiotem niniejszej opinii jest ocena dopuszczalności przeszukania pomiesz-czeń zajmowanych przez parlamentarzystę, tj. pokoju w hotelu poselskim, biura po-selskiego lub domu bez uprzedniej zgody właściwej izby na uchylenie immunitetu.

II. ANALIZA

1. Immunitet parlamentarnyTermin immunitet (łac. immunitas „uwolnienie od obciążeń”) oznacza wyłączenie

lub ograniczenie odpowiedzialności za naruszenie prawa. Immunitet parlamentarny stanowi szczególną gwarancję sprawowania mandatu posła lub senatora. Jest wyraź-nym wyjątkiem od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Nie można jednak postrzegać go jako indywidualnego przywileju parlamentarzysty. Jak wynika z utrwa-lonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, immunitet parlamentarny nie jest środkiem zapewniającym bezkarność. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego dzia-łania parlamentu jako organu i prawidłowego wykonywania mandatu przez parlamen-tarzystę, jako członka tego organu1. Immunitet stanowi więc gwarancję swobody spra-wowania mandatu i przede wszystkim pełni funkcję ochrony niezależności i autonomii parlamentu jako instytucji.

Na immunitet składa się kilka uprawnień. Są to przede wszystkim nietykalność oraz immunitet we właściwym tego słowa znaczeniu. Nietykalność oznacza zakaz aresztowania lub w jakikolwiek inny sposób ograniczania wolności podmiotu chro-

* Opinia została napisana 23 lipca 2014 r. (przyp. red.).1 Wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01, oraz z dnia

28 stycznia 1991, sygn. akt K13/90.

Marek Chmaj, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła w hotelu sejmowym


nionego immunitetem, bez zgody właściwego organu. Natomiast sam immunitet moż-na podzielić na materialny i formalny.

2. Immunitet materialnyImmunitet materialny (indemnitet — od łac. in przeczenie oraz demnare karać, lub

immunitet nieodpowiedzialności) polega na wyłączeniu karalności określonych czy-nów zabronionych w odniesieniu do podmiotu chronionego immunitetem. Oznacza to wyłączenie takiej osoby spod działania materialnego prawa karnego, jednak tylko w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 105 ust. 1 Konstytucji, immunitet material-ny ma charakter częściowy i obejmuje wyłącznie działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego pod warunkiem, że nie dochodzi przy tym do na-ruszenia praw osób trzecich.

3. Immunitet formalnyImmunitet formalny, określany również mianem immunitetu osobistego, obejmu-

je zakaz pociągania parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej bez zgody izby. Zgodnie z art. 105 ust. 2 Konstytucji, od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpowie-dzialności karnej. Mimo że art. 105 ust. 2 Konstytucji odnosi się tylko do odpowiedzial-ności karnej, należy zauważyć, że ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu man-datu posła i senatora (Dz.U. z 2011 r. Nr 7 poz. 29, z późn. zm.; dalej też: u.w.m.p.s.) w art. 10b rozszerza zakres tego immunitetu również na wykroczenia.

Sformułowanie „pociągnięty do odpowiedzialności” należy rozumieć nie w zna-czeniu procesowym, ale zgodnie z istotą immunitetu formalnego. Nie jest to zatem tyl-ko i wyłącznie sam akt „pociągnięcia do odpowiedzialności”, ale generalna możliwość prowadzenia postępowania przeciwko członkowi parlamentu. Zakaz pociągania do od-powiedzialności karnej stanowi ujemną przesłankę procesową i oznacza wyłączenie parlamentarzysty ze zwykłego toku procedury karnej. Czyn popełniony przez posła lub senatora może stanowić przestępstwo, jednak dopóki immunitet nie zostanie uchy-lony w danej sprawie, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania przeciwko parla-mentarzyście.

Zgodnie z przepisami ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego składa się za pośrednic-twem prokuratora generalnego. Natomiast w sprawie o przestępstwo ścigane z oskar-żenia prywatnego wniosek składa oskarżyciel prywatny, po wniesieniu sprawy do sądu. Wnioski przedkłada się odpowiednio marszałkowi Sejmu lub marszałkowi Senatu, którzy zawiadamiają posła lub senatora, którego wniosek dotyczy, i wyznaczają mu termin na złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się immunitetu w danej sprawie.

Sejm lub odpowiednio Senat wyraża zgodę na pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej w formie uchwały podjętej bezwzględną większością gło-sów, a nieuzyskanie wymaganej większości oznacza podjęcie uchwały o niewyraże-niu zgody.

105

4. PrzeszukanieZagwarantowana w art. 50 Konstytucji nienaruszalność mieszkania przez organy

państwowe czy funkcjonariuszy nie ma charakteru absolutnego. Od zasady tej prze-widziane są określone ustawowo wyjątki. Przepisem precyzującym warunki przeszu-kania jest art. 219 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.; dalej: k.p.k.) dopuszczający możliwość przeszu-kiwania pomieszczeń, innych miejsc oraz osób, jeżeli czynności te mają na celu wy-krycie, zatrzymanie lub przymusowe doprowadzenie osoby podejrzanej, znalezienie rzeczy mogących stanowić dowód w sprawie lub znalezienie rzeczy podlegających zajęciu w postępowaniu karnym. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 227 k.p.k. stanowiącym, że przeszukanie lub zatrzymanie rzeczy powinno być dokonane zgod-nie z celem tej czynności, z zachowaniem umiaru i poszanowania godności osób, których przeszukanie dotyczy, oraz bez wyrządzenia niepotrzebnych szkód i dolegli-wości. Przeszukanie może nastąpić tylko i wyłącznie wówczas, gdy istnieją „uzasad-nione podstawy do przypuszczenia, że osoba podejrzana lub wymienione rzeczy tam się znajdują”.

Ponadto, zgodnie z art. 220 k.p.k., przeszukania może dokonać prokurator albo na polecenie sądu lub prokuratora Policja, a także inny organ, w tym funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przypadkach wskazanych w art. 23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa We-wnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.)

Osobom, których prawa zostały naruszone, przysługuje zażalenie na postanowie-nie dotyczące przeszukania lub zatrzymania rzeczy, zgodnie z art. 236 k.p.k.

5. Immunitet formalny a przeszukanieImmunitet formalny dotyczy postępowania karnego jako całości i odnosi się do

wszystkich jego stadiów. Obejmuje postępowanie przygotowawcze, sądowe oraz wy-konawcze, co ma szczególne znaczenie w razie objęcia mandatu przed wykonaniem kary. W przypadku postępowań wszczętych wobec parlamentarzysty przed dniem wy-boru immunitet nie zostaje całkowicie wyłączony, ale nie pojawia się on również au-tomatycznie. Zgodnie z art. 105 ust. 3 Konstytucji, postępowanie ulega zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu dopiero na żądanie izby.

Wyłączenie stadium przygotowawczego z zakresu ochrony, jaką daje immunitet, doprowadziłoby do jej znaczącego osłabienia. W literaturze przedmiotu słusznie argu-mentuje się, że prowadzenie postępowania przygotowawczego pociąga za sobą wiele dolegliwości, które mogą stwarzać okazję do celowego szykanowania parlamentarzy-sty. Są to m.in.: obowiązek stawienia na każde wezwanie organu ścigania, przymuso-we doprowadzenie, obowiązek poddania się środkom zapobiegawczym, badaniom psy-chologicznym i psychiatrycznym, oględzinom itp.2

Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie parlamentarzyście zarzutów wymaga uprzedniego uchylenia immunitetu przez właściwą izbę. Kontrowersje budzić może

2 M. Zubik, Uchylenie immunitetu parlamentarnego, „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 6, s. 9.



natomiast problem przeszukania lokalu będącego w dyspozycji osoby objętej immu-nitetem, niebędącej podejrzanym w sprawie. Mowa tu o przypadkach, gdy postępo-wanie toczy się in rem lub też skierowane jest przeciwko innej osobie. Przyjmuje się, że w zakresie postępowania przygotowawczego immunitet dotyczy jedynie czyn -ności podejmowanych w stosunku do imiennie określonej osoby, co obejmuje m.in. przesłuchiwanie w charakterze podejrzanego czy przeszukanie3. Nie ma natomiast ge-neralnego zakazu prowadzenia śledztwa lub dochodzenia. Zakaz pociągania parla-mentarzysty do odpowiedzialności nie powinien być bowiem rozumiany jako unie-możliwienie podjęcia przez organy jakiegokolwiek działania.

Obowiązek wszczęcia postępowania wynika z zasady legalizmu wyrażonej w art. 10 k.p.k. Zgodnie z tą dyrektywą, organ procesowy powołany do ścigania prze-stępstw zobowiązany jest — z chwilą powzięcia uprawdopodobnionej wiadomości o przestępstwie ściganym z oskarżenia publicznego — wszcząć i przeprowadzić po-stępowanie karne, o ile nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe4. Nie można więc zabronić organom ścigania prowadzenia postępowania, gdy nie jest znana osoba sprawcy.

Wszczęcie postępowania in rem następuje, kiedy zachodzi uzasadnione podejrze-nie popełnienia przestępstwa (art. 303 k.p.k.). Mamy z nim do czynienia w sytuacji, gdy nie zostało wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów lub gdy nie zacho-dzą dopuszczalne wyjątki od wydania tego postanowienia. Kiedy zebrane dowody uza-sadniają podejrzenie, że czyn zabroniony popełniła określona osoba, zostaje wszczęte postępowanie in personam. Postępowanie przygotowawcze przeciwko podejrzanemu może się toczyć również od pierwszej chwili tej fazy, gdy od samego początku znana jest osoba podejrzanego5.

Podsumowując, dopuszczalne jest postępowanie w sprawie, którego celem jest ustalenie, czy rzeczywiście zostało popełnione przestępstwo. Złożenie wniosku o uchy-lenie immunitetu wymaga przekonania o wystarczających podstawach do jego sfor-mułowania. Trudno zatem zakazać prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy nie zo-stały wyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy, nie wiadomo, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo. Jednakże, gdy — w wyniku zebrania dostatecznych dowodów do postawienia konkretnej osobie zarzutów — okaże się, że osoba ta jest parlamentarzystą, w celu dalszego prowadzenia postępowania konieczne jest uchylenie immunitetu.

Z faktu, że w art. 105 ust. 2 Konstytucji wspomina się jedynie o pociąganiu do od-powiedzialności karnej, nie można wywodzić braku ochrony parlamentarzysty w przy-padku postępowań toczących się w sprawie, a także skierowanych przeciwko innym osobom. Znaczenie tego sformułowania należy odczytywać odrębnie od znaczenia pro-cesowego. Od zgody izby uzależnione jest nie tylko samo pociągnięcie do odpowie-dzialności, ale wszelkie czynności prowadzone przeciwko osobie posła lub senatora.

3 L. Garlicki, uwagi do art. 105 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001.

4 S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2000, s. 473.5 Tamże.

107

Pojęcie „oskarżonego” może być różnie rozumiane. Oskarżonym w ujęciu ścisłym jest osoba, przeciwko której wniesiono akt oskarżenia albo co do której prokurator zło-żył wniosek o warunkowe umorzenie postępowania (art. 71 par. 2 k.p.k.). W znacze-niu szerszym za oskarżonego uznaje się również podejrzanego, czyli osobę, co do któ-rej wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której postawiono zarzut w związku z przesłuchaniem w charakterze podejrzanego (art. 71 par. 1 k.p.k.). Nato-miast w ujęciu najszerszym pojęcie to obejmuje również faktycznie podejrzanego lub, inaczej, osobę podejrzaną, w stosunku do której podjęto w postępowaniu przygoto-wawczym czynności, mimo że nie zostały jeszcze spełnione przesłanki do uznania jej za podejrzaną sensu stricto6. Czynności takie to np. przeszukanie, kontrola rozmów telefonicznych lub zatrzymanie.

Ochrona przyznawana parlamentarzyście nie może zależeć od fazy postępowania przygotowawczego. Skoro postawienie zarzutów i przeszukanie lokalu pozostającego do dyspozycji posła w fazie in personam wymaga zgody właściwej izby, działania ta-kie nie mogą być dopuszczalne również wcześniej, w fazie in rem. W przeciwnym ra-zie możliwe byłoby prowadzenie postępowania w sprawie, de facto przy wykonywa-niu działań wobec parlamentarzysty uznanego za osobę podejrzaną, bez konieczności uzyskania zgody parlamentu na postawienie zarzutów i uznanie danego posła czy se-natora za podejrzanego.

Uzasadnienie legalności przeszukania prowadzeniem postępowania in rem stano-wi obejście prawa i naruszenie ochrony niezależności członków parlamentu, jak rów-nież autonomii parlamentu. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z istotą immunitetu i świadczyłaby o iluzorycznym charakterze ochrony.

Możliwość przeszukania lokali zajmowanych przez parlamentarzystę w ramach postępowania in rem nie jest zgodna z ratio legis, jakie leży u podstaw instytucji im-munitetu parlamentarnego. Ochrona ta wynika z konieczności zabezpieczenia parla-mentu oraz jego członków przed politycznymi prześladowaniami. Istota polega zatem na wyeliminowaniu możliwości wywierania nacisków i wpływania w jakikolwiek spo-sób na decyzje parlamentarzystów, osób, które — bez wątpienia — mają znaczący wpływ na losy państwa.

Zgodnie z art. 104 Konstytucji, posłowie są przedstawicielami narodu i nie są związani instrukcjami wyborców. Na podstawie art. 108 Konstytucji odnosi się to rów-nież do senatorów. Z przepisów tych wynika konstrukcja mandatu wolnego — posło-wie i senatorowie wyrażają wolę całego narodu, a nie tylko wyborców z danego okrę-gu wyborczego. Formalnie nie są oni związani żadnymi zaleceniami czy instrukcjami wyborców, a w konsekwencji nie ponoszą odpowiedzialności politycznej przed wy-borcami i nie mogą być przez nich odwołani. Jest to jednak modelowe rozwiązanie, prawnicza konstrukcja teoretyczna. Nie ulega wątpliwości, że w praktyce istnieją sil-ne więzi między parlamentarzystą a okręgiem wyborczym. Poseł lub senator często odwołuje się do poglądów elektoratu. Przede wszystkim ma to na celu podkreślenie znaczenia głoszonych przekonań. Wskazując na poparcie danej idei przez znaczną

6 S. Waltoś, Proces karny..., s. 190.



część społeczeństwa, poseł wywodzi słuszność konkretnego rozwiązania. Wynika to także z troski o zapewnienie sobie poparcia w kolejnych głosowaniach. Działaniom parlamentarzysty uważnie przygląda się elektorat, zarówno wyborcy, którzy głosowa-li na danego posła lub senatora, jak i ci, którzy oddali swój głos na innego kandydata. Zachowanie parlamentarzysty ma utwierdzić tych pierwszych w słuszności dokona-nego wyboru oraz stanowić zachętę dla innych w kolejnych wyborach7.

Również ze względu na szczególny stosunek łączący parlamentarzystę z wyborca-mi należy odmówić legalności wymienionych wcześniej działań prokuratury. Przeszu-kanie lokali zajmowanych przez parlamentarzystę zawsze stanowi działanie prowadzo-ne w stosunku do imiennie oznaczonej osoby i wskazuje na nią jako na faktycznie podejrzaną. Takie czynności procesowe świadczą o tym, że parlamentarzysta traktowa-ny jest jako podejrzany, mimo że nie wydano wobec niego postanowienia o przedsta-wieniu zarzutów ani nie przesłuchano go w charakterze podejrzanego. Podważa to za-ufanie wyborców, szczególnie w przypadku, gdy opinia publiczna nie posiada informacji, w jakim charakterze poseł lub senator występuje w sprawie. Trudno, żeby obywatel nie poczuł się zaniepokojony sytuacją panującą w państwie, gdy prokuratu-ra dokonuje przeszukań pokoi w hotelu poselskim, biur poselskich czy mieszkań po-słów. Poprzez obejście immunitetu formalnego naruszona zostaje autonomia parlamen-tu, co nie może się zdarzać w demokratycznym państwie prawnym.

Uchylenie immunitetu dotyczy konkretnego postępowania, w konkretnej sprawie, a uchwała izby nie może być interpretowana rozszerzająco. Immunitet zostaje uchy-lony tylko i wyłącznie w zakresie wskazanym przez izbę. Ponadto raz udzielona zgo-da nie może zostać cofnięta ani zawężona. Wynika to z art. 7 ust. 4 u.w.m.p.s., zgod-nie z którym pociągnięcie do odpowiedzialności karnej może nastąpić tylko za czyn wskazany we wniosku, który był podstawą wyrażenia zgody przez Sejm lub Senat. Po-ciągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności za inny czyn wymaga odrębnej zgody właściwej izby. Z ostatecznego charakteru uchwały wynika trwały charakter uchylenia immunitetu — dokonane uchylenie dotyczy wszystkich stadiów postępo-wania karnego8. W przepisach nie przewidziano uchylenia immunitetu tylko w celu dokonania konkretnej czynności. Nie można z tego wywodzić dopuszczalności prze-szukania bez zgody właściwej izby, a wręcz przeciwnie — zgoda jest wymagana w od-niesieniu do jakiejkolwiek czynności w stosunku do posła lub senatora, co jest wyra-zem ochrony niezależności parlamentu.

Podsumowując, przed wystąpieniem z wnioskiem o uchylenie immunitetu można wykonywać działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy, zebranie do-wodów i wykrycie sprawcy. Czynności w postępowaniu przygotowawczym są jednak dopuszczalne tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim nie są one podejmowane w sto-sunku do osoby parlamentarzysty. Działania takie wskazują bowiem na posła jako na

7 Z. Jarosz, [w:] Podstawowe problemy stosowania konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, red. K. Działocha, Warszawa 2004, s. 209.

8 L. Garlicki, uwagi do art. 105 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej...; M. Zubik, dz. cyt., s. 30.

109

osobę faktycznie podejrzaną, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym zakazem prowadzenia postępowania przeciwko członkowi parlamentu bez zgody izby. Jeżeli zebrany materiał dowodowy uzasadnia pociągnięcie członka parlamentu do odpowie-dzialności karnej, organ powinien wystąpić z wnioskiem o uchylenie immunitetu. Do-piero z chwilą uzyskania wymaganej zgody możliwe jest podejmowanie dalszych, do-tychczas zabronionych czynności, w tym m.in. przeszukania w celu znalezienia rzeczy mogących stanowić dowód w sprawie.

Podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych w stosunku do parlamenta-rzysty wymaga uchylenia immunitetu formalnego, niezależnie od fazy postępowania przygotowawczego. Przeszukanie lokali zajmowanych przez parlamentarzystę bez uprzedniej zgody właściwej izby jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji.

6. Naruszenie prawa przez ProkuraturęNie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.

o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, z późn. zm.; dalej: u.p.) prokura-tor przy wykonywaniu czynności powinien być niezależny. Należy jednak zaznaczyć, że w świetle art. 2 u.p. zadaniem Prokuratury jest strzeżenie praworządności. Proku-rator, jako strażnik praworządności, obowiązany jest chronić praw zagwarantowanych w konstytucji. Ponieważ przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez parlamenta-rzystę, mimo braku zgody właściwej izby, stanowi rażące naruszenie konstytucji, dzia-łanie to uchybia również artykułowi 2 u.p.

Czynności podejmowane przez prokuratora wypełniają ponadto znamiona prze-stępstwa nadużycia uprawnień przez funkcjonariusza publicznego z art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.; dalej: k.k.). Z przekroczeniem uprawnień mamy do czynienia, gdy funkcjonariusz podejmu-je czynności wykraczające poza jego uprawnienia służbowe lub gdy dana czynność, co prawda, mieści się w zakresie jego uprawnień, ale nie istniała faktyczna lub praw-na podstawa jej podjęcia9. Nie każde nadużycie uprawnień przez funkcjonariusza jest przestępstwem — czynność wykonawcza polega na działaniu na szkodę interesu pu-blicznego lub prywatnego. Jest to przestępstwo bezskutkowe, zatem wystąpienie uszczerbku nie jest konieczne, wystarczy jedynie zagrożenie10. Natomiast samo prze-kroczenie uprawnień może stanowić podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej11. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, nie ulega wątpliwości, że czynności prokura-tora dokonywane były z działaniem na szkodę interesu publicznego.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.p., prokurator odpowiada dyscyplinarnie za przewinie-nia służbowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa i uchybienia god-ności urzędu prokuratorskiego. Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, poję-cie „prawa” należy interpretować szeroko, jako przepisy prawa materialnego, procesowego oraz te o charakterze ustrojowym. Są to przepisy stosowane przez pro-

9 A. Marek, Kodeks Karny. Komentarz, LEX 2010.10 M. Kulik, [w:] Kodeks karny. Komentarz, red. M. Mozgawa, LEX 2013.11 Wyrok SN z dnia 25 listopada 1974 r., sygn. akt II KR 177/74, LEX nr 20871.



kuratora jako organ postępowania przygotowawczego lub jako strona w postępowa-niu sądowym12. W niniejszej sprawie zasadne jest również zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratora, który wydał postanowienie o przeszukaniu.

III. KONKLUZJE

1. Wynikający z art. 105 ust. 2 Konstytucji zakaz „pociągania do odpowiedzial-ności” musi być rozumiany szeroko jako zakaz prowadzenia jakichkolwiek czynności procesowych w stosunku do parlamentarzysty, wskazujących, że osobę tę traktuje się jako faktycznie podejrzanego.

2. Dopuszczalne jest postępowanie in rem, którego celem jest ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo. Jednak gdy w wyniku ze-brania wystarczających podstaw do postawienia konkretnej osobie zarzutów okaże się, że osobą tą jest parlamentarzysta, w celu dalszego kontynuowania postępowania ko-nieczne jest wyrażenie zgody przez właściwą izbę na uchylenie immunitetu.

3. Przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez parlamentarzystę bez uprzed-niej zgody właściwej izby na uchylenie immunitetu jest niedopuszczalne i stanowi na-ruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji.

4. Prokurator jako strażnik praworządności obowiązany jest chronić praw zagwa-rantowanych w konstytucji. Przeszukanie lokali zajmowanych przez parlamentarzy-stę stanowi rażące naruszenie konstytucji, a tym samym art. 2 u.p.

5. Działania prokuratura mogą wypełniać znamiona przestępstwa nadużycia upraw-nień przez funkcjonariusza publicznego z art. 231 k.k. Przekroczenie uprawnień przez prokuratora może również stanowić podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Marek Chmaj

2*

I. TEZY OPINII

1. Zasada autonomii terytorialnej Sejmu nie oznacza „eksterytorialności” terenu zajmowanego przez Sejm. Na obszarze podlegającym zarządowi Kancelarii Sejmu obo-wiązują np. przepisy prawa budowlanego czy przepisy sanitarne. Obowiązki marszał-ka Sejmu związane z dbałością o spokój i porządek na terenie Sejmu nie oznaczają po-wierzenia władztwu marszałka spraw związanych z ochroną przeciwpożarową czy ściganiem przestępstw popełnionych na terenie Sejmu, a także takich przestępstw, któ-rych dowody mogą się na tym terenie znajdować. W myśl art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Marszałek Sejmu — po-

12 Wyrok SN z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt SDI 20/13, LEX nr 1380703.* Opinia została napisana 23 lipca 2014 r. (przyp. red.).

111

dobnie jak każdy inny organ władzy publicznej — zobowiązany jest działać w grani-cach prawa i nie ma żadnych przesłanek normatywnych, które pozwalałaby na przypi-sywanie mu kompetencji nieprzewidzianych przepisami prawa. W kontekście zasady legalizmu pojęcie „autonomii terytorialnej parlamentu” w polskim systemie prawa nie może być postrzegane szerzej niż to wynika z pozytywnie uregulowanych przejawów tej zasady. Innymi słowy, wyrazem autonomii terytorialnej będą te przepisy regulami-nu Sejmu i prawa powszechnie obowiązującego, które względem obszaru zajmowane-go przez Sejm wyraźnie ustanawiają procedury odrębne od reguł ogólnych.

2. W piśmiennictwie istnieje zgoda co do tego, że immunitety parlamentarne, będą-ce przywilejem deputowanego, stanowią zarazem odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), jak również stanowią odstępstwo od ogólnej za-sady państwa prawnego (art. 2), nakazującej ustanowienie adekwatnych środków zapew-niających przestrzeganie prawa. Przepisów o immunitecie nie można, tym samym, pod-dawać wykładni rozszerzającej. Oznacza to m.in., że nie można domniemywać istnienia immunitetu tam, gdzie nie został on wyraźnie ustanowiony przez prawo pozytywne.

3. Immunitet formalny posła na Sejm RP nie oznacza generalnego zakazu prowa-dzenia śledztwa lub dochodzenia. Immunitet ten nie obejmuje zakazu prowadzenia po-stępowania przygotowawczego (śledztwa i dochodzenia) w części służącej ustaleniu, czy zostało popełnione przestępstwo, oraz zabezpieczeniu dowodów (tzw. faza in rem postępowania). Konieczność uchylenia immunitetu, czyli wyrażenia zgody na pocią-gnięcie do odpowiedzialności karnej, pojawia się w chwili, gdy organy ściągania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego mogą na tyle skonkretyzować pro-wadzone postępowanie, że ściganie „anonimowe” może zmienić się w ściganie imien-ne. Zakaz prowadzenia postępowania dotyczy zatem fazy, w której może być ono skie-rowane przeciwko określonej osobie (in personam), a która formalnie rozpoczyna wydanie postanowienia o postawieniu zarzutów (art. 313 kodeksu postępowania kar-nego, dalej: k.p.k.).

4. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie przewidziano żadnych skon-kretyzowanych obowiązków prawnych marszałka Sejmu związanych z przeszukaniem w toku postępowania karnego pomieszczeń zajmowanych przez posłów. W szczegól-ności w obowiązującym stanie prawnym marszałkowi Sejmu nie przysługuje prawo dokonywania rozstrzygnięć legalizujących czynności przeszukania (ewentualnie pra-wo wyrażania zgody na przeszukanie pomieszczeń w Domu Poselskim, zajmowanych przez posła). Zakres uprawnień marszałka Sejmu związanych z tokiem postępowania przygotowawczego ogranicza się do sytuacji związanych z zatrzymaniem posła na go-rącym uczynku przestępstwa, czyli dotyczy wyłącznie sytuacji związanych z przywi-lejem nietykalności poselskiej (art. 105 ust. 5 Konstytucji, art. 10 ust. 3 ustawy o wy-konywaniu mandatu posła i senatora, dalej: u.w.m.p.s.).

II. PRZEDMIOT OPINII

Przedmiotem opinii jest odpowiedź na pytania postawione w zleceniach Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Przewodniczący Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich wniósł o wykonanie opi-

Wojciech Odrowąż-Sypniewski, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła...


nii na temat: Czy Centralne Biuro Antykorupcyjne [dalej: CBA] ma prawo wejść na teren biura poselskiego w celu jego przeszukania oraz do pokoju posła w hotelu sej-mowym?

Przewodnicząca Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka wyraża wątpliwość: Czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest dokonanie przeszukania mieszkania posła, jego biura poselskiego oraz zajmowanego pokoju w Domu Posel-skim, w sytuacji gdy posłowi nie został uchylony immunitet poselski?

Oba pytania zostały zadane w kontekście sytuacji relacjonowanej przez media, kiedy funkcjonariusze CBA dokonali przeszukania biura poselskiego oraz pokoju zaj-mowanego przez posła w Domu Poselskim. W dalszej części opinii czynię założenie, wynikające z informacji przekazanych przez media, że działania CBA były podejmo-wane na zlecenie prokuratora prowadzącego postępowanie karne.

III. POJĘCIE AUTONOMII TERYTORIALNEJ SEJMU

1. W orzeczeniu z dnia 26 stycznia 1996 r. (sygn. akt U 10/92) Trybunał Konsty-tucyjny, analizując pojęcie „autonomii parlamentu”, stwierdził m.in., że „zasada auto-nomii parlamentu w sferze jego stosunków wewnętrznych stanowi współcześnie jed-ną z podstawowych, niekwestionowanych zasad określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Jej istnienie w państwach demokratycznych nie-zależne jest od przyjętego modelu systemu rządów. Z natury rzeczy egzystuje w sys-temach opartych na zasadzie nadrzędności parlamentu bez potrzeby jej szczególnego eksponowania, natomiast w systemach opartych na zasadzie podziału władzy stanowi jedną z podstawowych zasad służących zapewnieniu parlamentowi niezależności w sprawach własnej organizacji i sposobu działania, a przez to niezależnej i samodziel-nej pozycji w systemie organów państwa.

Na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodziel-nego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjono-wania parlamentu, zwane na ogół autonomią regulaminową izb. [...] Autonomia regu-laminowa parlamentu współcześnie ma z reguły wyraźną podstawę prawną. Normę konstytucyjną przewidującą kompetencje parlamentu do uchwalenia regulaminu trak-tuje się jako konstytucyjnoprawną gwarancję niezależnej pozycji parlamentu. W na-uce występują również poglądy, że autonomią tą parlament dysponuje także w sytu-acji, gdy kompetencja do uchwalenia regulaminu nie jest w sposób wyraźny przewidziana w konstytucji; jest ona bowiem niezbędną częścią składową statusu sa-modzielnego, konstytucyjnego organu państwa”1.

W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, że w aspekcie formalnym za-sada autonomii parlamentu znajduje wyraz w autonomii regulaminowej, zaś w aspek-cie materialnym, znajduje ona „rozwinięcie w autonomii personalnej (wyłączność usta-lania składu organów wewnętrznych), budżetowo-fi nansowej, terytorialnej (odrębność siedziby parlamentu i wyłączność zarządzania tym terenem), jurysdykcyjnej (wyłącz-

1 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 1996 r. (OTK 1993, nr 1, poz. 2).

113

ność decyzji w sprawach immunitetowych czy dyscyplinarnych dotyczących parla-mentarzystów)”2.

Należy uznać, że wyrazem autonomii terytorialnej Sejmu RP jest określona w art. 10 ust. 1 pkt 13 rS kompetencja marszałka Sejmu do sprawowania pieczy nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydawanie sto-sownych zarządzeń porządkowych, w tym o użyciu w razie konieczności Straży Mar-szałkowskiej. Z przepisem tym korespondują postanowienia ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu3, gdzie w rozdziale 11 „Ochrona Sejmu i Senatu” przewi-dziano m.in., że „zadania w zakresie ochrony Sejmu i Senatu wykonują strażnicy Stra-ży Marszałkowskiej, umundurowanej formacji podległej Marszałkowi Sejmu” (art. 127 ust. 2). Przywołany przepis stanowi potwierdzenie ustawodawcy zwykłego odnośnie do kompetencji marszałka Sejmu do utworzenia Straży Marszałkowskiej. Przejawem autonomii terytorialnej jest również zasada przyjęta w art. 13 ustawy z dnia 21 stycz-nia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej4, w myśl którego czynności związane z zasto-sowaniem kary porządkowej — wobec osoby, która bez usprawiedliwienia nie stawi się na wezwanie komisji lub oddali się z miejsca czynności przed jej zakończeniem — wykonuje, na polecenie sądu, Straż Marszałkowska.

W kontekście zasady autonomii terytorialnej Sejmu należy również zwrócić uwagę na art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych5, zgod-nie z którym czynności kontrolne związane z zabezpieczeniem informacji niejawnych, dokonywane przez funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ewentual-nie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego) — w stosunku do Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu oraz Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej — są wy-konywane w uzgodnieniu odpowiednio z marszałkiem Sejmu, marszałkiem Senatu oraz szefem Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Uzgodnienia dokonuje prezes Rady Ministrów, a w przypadku braku uzgodnienia czynność nie może być wykonana.

2. Obowiązki marszałka Sejmu związane z ochroną autonomii terytorialnej Sejmu należy postrzegać w kontekście jego konstytucyjnych i regulaminowych zadań (wspo-mniany art. 110 ust. 2 Konstytucji oraz 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 13 rS). W piśmiennictwie wska-zuje się, że obowiązek „stania na straży praw i godności Sejmu” oznacza podkreślenie pewnej symbolicznej roli marszałka jako wewnętrznego kierowniczego organu Sejmu, zobowiązujące go do pilnowania, aby prawa Sejmu, zakreślone w regulaminie, były pra-widłowo urzeczywistniane, a godność Sejmu i powaga władzy ustawodawczej respek-towana. „W ramach tej kompetencji Marszałek Sejmu ma przede wszystkim strzec, aby organy państwowe wywiązywały się z obowiązków względem Sejmu w zakresie prze-widzianym regulaminem, a działania przez nie podjęte nie były sprzeczne z prawem”6.

2 L. Garlicki, Regulamin w systemie źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Przegląd Sejmowy” 1994, nr 4, s. 10.

3 Dz.U. z 2014 r. Nr 170, ze zm.4 Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1218, ze zm.5 Dz.U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228.6 J. Mordwiłko, Konstytucyjne pojęcie „strzeże praw Sejmu” oraz kompetencje Marszałka Sejmu okre-

ślone w regulaminie Sejmu pojęciami: „stoi na straży praw i godności Sejmu” oraz „tokiem i terminowo-



Należy podkreślić, że obowiązek „stania na straży praw Sejmu” nie jest realizo-wany środkami władczymi. Uprawnienie to nie jest źródłem żadnych konkretnych in-strumentów prawnych, które pozwalałyby na podejmowanie przez marszałka Sejmu interwencji prawnie wiążących adresata i rodzących określone konsekwencje prawne. De lege lata omawiane „zadanie konstytucyjne” marszałka Sejmu (rozwinięte w re-gulaminie Sejmu) nie stanowi źródła klasycznie rozumianej kompetencji prawnej, czy-li możliwości dokonywania przez marszałka określonych prawnie czynności konwen-cjonalnych, których wykonanie powoduje powstanie po stronie innego podmiotu obowiązku określonego zachowania się.

Zasada autonomii terytorialnej Sejmu nie oznacza „eksterytorialności” terenu zaj-mowanego przez Sejm. Na obszarze podlegającym zarządowi Kancelarii Sejmu obo-wiązują np. przepisy prawa budowlanego czy przepisy sanitarne. Obowiązki marszał-ka Sejmu związane z dbałością o spokój i porządek na terenie Sejmu nie oznaczają powierzenia władztwu marszałka spraw związanych z ochroną przeciwpożarową czy ściganiem przestępstw popełnionych na terenie Sejmu, a także takich przestępstw, któ-rych dowody mogą się na tym terenie znajdować. W myśl art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalizmu wy-klucza domniemywanie kompetencji tych organów. Marszałek Sejmu — podobnie jak każdy inny organ władzy publicznej — zobowiązany jest działać w granicach prawa i nie ma żadnych przesłanek normatywnych, które pozwalałyby na przypisywanie mu kompetencji nieprzewidzianych przepisami prawa. W kontekście zasady legalizmu po-jęcie „autonomii terytorialnej parlamentu” w polskim systemie prawa nie może być postrzegane szerzej niż to wynika z pozytywnie uregulowanych przejawów tej zasa-dy. Innymi słowy, wyrazem autonomii terytorialnej będą te przepisy prawa powszech-nie obowiązującego, które względem obszaru zajmowanego przez Sejm wyraźnie usta-nawiają procedury odrębne od reguł ogólnych.

IV. ZAKRES OCHRONY WYNIKAJĄCY Z IMMUNITETU PARLAMENTARNEGO

1. W ustawie zasadniczej przewidziano dwa rodzaje immunitetu parlamentarne-go oraz przywilej nietykalności. Immunitet materialny wyłącza karalność czynów po-pełnionych przez parlamentarzystę w ramach wykonywania mandatu poselskiego. Za tego rodzaju czyny poseł odpowiada przed Sejmem wyłącznie dyscyplinarnie (art. 105 ust. 1 Konstytucji). Immunitet formalny oznacza ograniczenie dopuszczalności ściga-nia za czyny, stanowiące przestępstwo lub inne czyny karalne w myśl materialnego prawa karnego. Pociągnięcie parlamentarzysty do odpowiedzialności karnej dopusz-czalne jest wyłącznie po wyrażeniu zgody przez Sejm lub posła, który dopuścił się czynu karalnego (art. 105 ust. 2 Konstytucji). Przywilej nietykalności zakłada, że po-seł nie może być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do za-pewnienia prawidłowego toku postępowania (art. 105 ust. 5 Konstytucji).

ścią prac Sejmu i jego organów”, [w:] Regulamin Sejmu w opiniach Biura Analiz Sejmowych, t. I, red. W. Odrowąż-Sypniewski, Warszawa 2010, s. 88.

115

Konstytucyjny zakaz zatrzymania i aresztowania należy rozumieć jako ogranicze-nie możliwości stosowania wszelkich form pozbawienia wolności osobistej, choćby tylko czasowego, przez jakiekolwiek organy państwowe stosujące przymus7. Przywi-lej ten dotyczy zatem autonomii osobistej posła i nie obejmuje tych form ogranicze-nia wolności, których przedmiotem są inne aktywności parlamentarzysty niż sfera ści-śle fi zyczna. Innymi słowy, jakkolwiek przeszukanie zajmowanych przez posła pomieszczeń stanowi ingerencję w autonomię osoby wykonującej mandat poselski, przywilej nietykalności nie stanowi bariery dla tego rodzaju działań.

W piśmiennictwie istnieje konsens co do tego, że immunitety parlamentarne, bę-dące przywilejem deputowanego, stanowią odstępstwo od konstytucyjnej zasady rów-ności wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz od zasady państwa prawnego (art. 2) nakazu-jącej ustanowienie adekwatnych środków gwarantujących przestrzeganie prawa8. Jak wskazuje przywołany autor, „przepisów o immunitecie nie można tym samym podda-wać wykładni rozszerzającej (tak też SN — w odniesieniu do immunitetu poselskie-go — w uchwale z 16 lutego 1994, I KZP 40/93, OSNKW 1994, nr 3–4, s. 19–20, a w odniesieniu do immunitetu adwokackiego, co też ma jednak walor ogólniejszy — w uchwale z 24 lutego 1998, I KZP 36/97, OSNKW 1998, nr 3–4, s. 9–10). Oznacza to m.in., że nie można domniemywać istnienia immunitetu tam, gdzie nie został on wyraźnie ustanowiony przez prawo pozytywne”9.

2. Konstytucja RP zapewnia nienaruszalność mieszkania — „Przeszukanie miesz-kania, pomieszczenia lub pojazdu może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób w niej określony” (art. 50 Konstytucji). Wypełnieniem delega-cji konstytucyjnej i podstawą prawną prowadzenia czynności przeszukania w toku po-stępowania karnego jest art. 219 § 1 k.p.k.: „W celu wykrycia lub zatrzymania albo przymusowego doprowadzenia osoby podejrzanej, a także w celu znalezienia rzeczy mogących stanowić dowód w sprawie lub podlegających zajęciu w postępowaniu kar-nym, można dokonać przeszukania pomieszczeń i innych miejsc, jeżeli istnieją uza-sadnione podstawy do przypuszczenia, że osoba podejrzana lub wymienione rzeczy tam się znajdują”. Należy wyraźnie zaznaczyć, że warunkiem koniecznym dopusz-czalności przeszukania w celach, o których mówi się w cytowanym przepisie, jest ist-nienie „uzasadnionych podstaw do przypuszczenia, że osoba podejrzana lub wymie-nione rzeczy tam się znajdują” (§ 1 in fi ne).

W myśl art. 222 § 1 k.p.k., „Przy rozpoczęciu przeszukania pomieszczenia lub miejsca zamkniętego, należącego do instytucji państwowej lub samorządowej, należy o zamierzonym przeszukaniu zawiadomić kierownika tej instytucji lub jego zastępcę albo organ nadrzędny i dopuścić ich do udziału w czynności”. Cytowany przepis wią-że się ze specyfi ką jednostek państwowych i samorządowych oraz wojska. W obowią-zującym stanie prawnym szczególny status ustrojowy Sejmu RP — w tym zasada au-

7 Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 stycznia 1991 (sygn. akt K 13/90) oraz art. 10 ust. 2 u.w.m.p.s.

8 L. Garlicki, uwaga 6 do art. 105 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2000, oraz literatura tam cytowana.

9 Tamże.



tonomii terytorialnej parlamentu czy zasady związane z immunitetem parlamentarnym i nietykalnością poselską — nie jest odrębnie uregulowany w przepisie, który nakazy-wałby podejmowanie działań związanych z czynnością przeszukania na obszarze na-leżącym do Sejmu na podstawie odrębnych zasad proceduralnych.

Warto odnotować pogląd, wyrażony na tle unormowania zawartego w art. 227 ust. 3 ustawy z 27 lipca 2005 r. — Prawo o szkolnictwie wyższym10, zgodnie z któ-rym, służby państwowe, odpowiedzialne za utrzymanie porządku publicznego i bez-pieczeństwa wewnętrznego, mogą wkroczyć na teren uczelni tylko na wezwanie rek-tora. Służby te mogą jednak z własnej inicjatywy wkroczyć na teren uczelni w sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia ludzkiego lub klęski żywiołowej, zawiadamiając o tym niezwłocznie rektora. W tym kontekście pojawiła się wątpliwość, czy przeszu-kanie pomieszczeń uczelni wymaga uprzedniego zezwolenia rektora. Przyjęto, że „uza-leżnienie dopuszczalności przeszukania pomieszczeń uczelni od zgody rektora było-by jednak zbyt daleko idące. Przytoczony przepis mówi bowiem o «służbach państwowych odpowiedzialnych za utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeń-stwa wewnętrznego». Niewątpliwie do tej kategorii zalicza się również Policja, jed-nak należy mieć na uwadze, że w toku postępowania karnego działa ona jako organ ścigania. Z pewnością też nie można uznać, aby przeszukanie mogło być uzależnione od zgody rektora, jeżeli przeszukania miałby dokonać prokurator lub też Policja dys-ponująca poleceniem przeszukania wydanym przez prokuratora lub sąd. Treść przepi-su art. 227 ust. 2 prawa o szkolnictwie wyższym wskazuje, że chodzi w nim o działa-nia o charakterze porządkowym (mające na celu utrzymanie porządku i bezpieczeństwa publicznego), nie zaś o ściganie przestępstw”11.

3. Immunitet formalny posła na Sejm RP nie oznacza generalnego zakazu prowa-dzenia śledztwa lub dochodzenia. Immunitet ten nie oznacza zakazu prowadzenia po-stępowania przygotowawczego (śledztwa i dochodzenia) w części służącej ustaleniu, czy zostało popełnione przestępstwo, oraz zabezpieczeniu dowodów (tzw. faza in rem postępowania). Organ powołany do ścigania przestępstw ma wynikający z ustawy na-kaz wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego (zasada legalizmu z art. 10 § 1 k.p.k.).

Konieczność uchylenia immunitetu, czyli wyrażenia zgody na pociągnięcie do od-powiedzialności karnej, pojawia się w chwili, gdy organy ściągania mogą na podsta-wie zgromadzonego materiału dowodowego na tyle skonkretyzować prowadzone po-stępowanie, że ściganie anonimowe może zmienić się w ściganie imienne. Tak długo, jak osoba sprawcy nie została ustalona przez organ prowadzący postępowanie przy-gotowawcze, nie ma żadnych formalnych przeszkód, jeśli chodzi o podejmowanie wszystkich czynności przewidzianych przepisami kodeksu postępowania karnego, w tym czynności przeszukania pomieszczeń zajmowanych przez posła (w pomiesz-

10 Tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 572, z późn. zm.11 J. Grajewski, S. Steinborn, Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania karnego,

[w:] Komentarz aktualizowany do art. 1–424 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karne-go, red. L.K. Paprzycki, LEX/el., 2014.

117

czeniach tych mogą znajdować dowody przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią). Immunitet czy przywilej nietykalności nie wyklucza również przesłuchania posła w charakterze świadka popełnionego przestępstwa. Zakaz prowadzenia postę-powania względem osoby sprawującej mandat poselski dotyczy wyłącznie fazy, w któ-rej może być ono skierowane przeciwko określonej osobie (in personam), a która for-malnie rozpoczyna wydanie postanowienia o postawieniu zarzutów (art. 313 k.p.k.). Należy zarazem podkreślić, że nawet w takiej sytuacji, zgodnie z kodeksem postępo-wania karnego, organ procesowy może dokonywać „czynności niecierpiących zwłoki w celu zabezpieczenia śladów i dowodów” w okresie poprzedzającym otrzymanie zgo-dy Sejmu na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej (art. 17 § 2 k.p.k.).

W piśmiennictwie wskazuje się, że „nie można w ogóle prowadzić postępowania karnego, gdy już od pierwszej chwili wiadomo, że to właśnie parlamentarzysta podej-rzany jest o popełnienie przestępstwa. Prowadzenie śledztwa lub dochodzenia pozornie tylko in rem, a faktycznie przeciwko posłowi lub senatorowi, bez wydania wobec niego postanowienia o postawieniu zarzutów, stanowiłoby naruszenie przepisów konstytucyj-nych o immunitecie formalnym oraz przepisów postępowania karnego, które nakazują postawienie osoby podejrzanej o przestępstwo w sytuacji prawnej podejrzanego”12.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się także, że „z zasady legalizmu (w rozumie-niu nauki procesu karnego) wynika konieczność prowadzenia postępowania (jeśli ist-nieją dodatnie i nie występują ujemne przesłanki procesowe) w razie dokonania czy-nu przestępnego. Tym samym trudno jest zabronić organom sciągania prowadzenia takiego postępowania, kiedy nie jest jeszcze znana osoba sprawcy lub nie są znane okoliczności pozwalające stwierdzić, czy w ogóle czyn przestępny miał miejsce. Może się zdarzyć, iż sprawców jest kilku, istnieje zatem możliwość kontynuowania postę-powania in personam w stosunku do osób niekorzystających z immunitetu parlamen-tarnego”13. Cytowany autor trafnie zauważa, że „już w przedwojennej literaturze, na gruncie analogicznych rozwiązań konstytucyjnych, podkreślano dopuszczalność pro-wadzenia postępowania w fazie in rem w stosunku do parlamentarzystów”14.

Należy w związku z tym stwierdzić, że przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez posła — w sytuacji gdy prokurator zgromadził już wystarczający materiał do-wodowy, uzasadniający postawienie posłowi zarzutów bez uchylenia immunitetu — stanowiłoby naruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji. Tego rodzaju eksces procesowy mógłby podlegać ocenie Sejmu w procedurze rozpatrywania ewentualnego wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej posła.

Trzeba również zauważyć, że w obowiązujących przepisach prawa nie przewidzia-no żadnych skonkretyzowanych obowiązków prawnych marszałka Sejmu związanych z przeszukaniem w toku postępowania przygotowawczego pomieszczeń zajmowanych przez posłów. W szczególności w obowiązującym stanie prawnym marszałkowi Sej-mu nie przysługuje prawo dokonywania rozstrzygnięć legalizujących czynności prze-

12 K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 156.13 M. Zubik, Uchylenie immunitetu parlamentarnego, „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 6, s. 11.14 Tamże, s. 10 i cytowana tam literatura.



szukania (ewentualnie prawo wyrażania zgody na przeszukanie pomieszczeń w Domu Poselskim zajmowanych przez posła). Zakres uprawnień marszałka Sejmu, związa-nych z tokiem postępowania przygotowawczego, ogranicza się do sytuacji związanych z zatrzymaniem posła na gorącym uczynku przestępstwa, czyli dotyczy wyłącznie sy-tuacji związanych z przywilejem nietykalności poselskiej (art. 105 ust. 5 Konstytucji, art. 10 ust. 3 u.w.m.p.s.15).

V. KONKLUZJA

Podsumowaniem opinii jest pogląd, że z zasady autonomii terytorialnej Sejmu nie wynika „eksterytorialność” terenu zajmowanego przez Sejm. Wyrazem autonomii te-rytorialnej będą te przepisy regulaminu Sejmu i prawa powszechnie obowiązującego, które względem obszaru zajmowanego przez Sejm wyraźnie ustanawiają procedury odrębne od reguł ogólnych.

Immunitet parlamentarny nie oznacza zakazu prowadzenia postępowania przygo-towawczego w części służącej ustaleniu, czy zostało popełnione przestępstwo, oraz zabezpieczeniu dowodów. Dopóki organ prowadzący postępowanie karne nie dokona ustaleń wskazujących, że sprawcą przestępstwa jest poseł, nie ma żadnych formalnych przeszkód do podejmowania wobec osoby piastującej mandat poselski czynności prze-widzianych kodeksem postępowania karnego (z wyłączeniem czynności, które prowa-dziłyby do naruszenia przywileju nietykalności). W ramach postępowania przygoto-wawczego prowadzonego w celu ustalenia sprawcy przestępstwa organ prowadzący postępowanie może dokonywać przeszukania pomieszczeń zajmowanych przez oso-bę sprawującą mandat poselski bądź przesłuchiwać ją w charakterze świadka (czyn-ności takie mogą być również podejmowane wobec posła w fazie postępowania in per-sonam, gdy zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że sprawcą przestępstwa jest osoba trzecia, a nie poseł).

Jednocześnie należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez posła — w sytuacji gdy prokurator zgromadził już wystarczający materiał dowodowy, uzasadniający postawienie posłowi zarzutów, a Sejm nie wyraził zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej — stanowiłoby naruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji.

Wojciech Odrowąż-Sypniewski

15 Marszałek Sejmu powinien być niezwłocznie poinformowany o każdym przypadku zatrzymania po-sła na gorącym uczynku przestępstwa. Po otrzymaniu takiej informacji marszałek może „nakazać natych-miastowe zwolnienie zatrzymanego”.

119

3*

1. Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przepisu tego wynika ustrojowa zasada legalizmu, w świetle której w szczególności organy stosujące prawo mają obowiązek „czynić tylko to, co jest im dozwolone i przez prawo zaliczone do ich kompetencji i zadań”1, przy czym „prawna podstawa stanowi niezbędną przesłankę podjęcia działania przez dany or-gan”2. Działanie na podstawie prawa oznacza „wymóg legitymacji prawnej dla wszel-kiej aktywności polegającej na sprawowaniu władzy publicznej”, a legitymacja ta „po-winna obejmować co najmniej ustalenie kompetencji organu poprzez określenie zakresu, form i trybu działania”3.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znajduje wyraz przekonanie, że kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać4, lecz muszą być one określone jasno i precyzyjnie w przepisach prawa5. Naruszeniem obowiązku po-zostawania w granicach wyznaczonych przez prawo, dotyczącego w szczególności eg-zekwowania prawa przez wyspecjalizowane ogniwa aparatu państwowego, jest do-mniemanie istnienia kompetencji do podjęcia konkretnych działań, w sytuacji gdy niedopuszczalność tego rodzaju działań wynika z przepisu konstytucji i ustawy.

Konstytucja RP stanowi w art. 105 ust. 6, że szczegółowe zasady pociągania po-słów do odpowiedzialności karnej oraz tryb postępowania określa ustawa. W art. 108 Konstytucji przewidziano odpowiednie stosowanie tego przepisu do senatorów. Ozna-cza to, że skoro w żadnym przepisie konstytucji ani ustawy nie dano właściwym or-ganom kompetencji do przeszukiwania pomieszczeń zajmowanych przez parlamenta-rzystę bez uprzedniej zgody izby, to wykonanie tego rodzaju kompetencji może nastąpić jedynie w wyniku ustalenia jej istnienia w drodze domniemania, a to jest nie-zgodne z art. 7 Konstytucji.

2. Art. 105 ust. 2 Konstytucji stanowi, że od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatów poseł (senator) nie może być pociągnięty do odpowie-dzialności karnej. W świetle doktryny „niesporne jest [...], że immunitet obejmuje wszelkie rodzaje postępowań karnosądowych, tzn. postępowań toczonych przed sąda-mi karnymi, a także przed Trybunałem Stanu”6, a Konstytucja RP obejmuje immuni-tetem „wszelkiego rodzaju powszechne (tj. dotyczące wszystkich obywateli) postępo-wania, w których parlamentarzyście grozi ukaranie”7. Przeszukanie pomieszczeń

Ryszard Piotrowski, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła...

* Opinia została napisana 24 lipca 2014 r. (przyp. red.).1 Tak W. Sokolewicz, uwagi do art. 7 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-

tarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 8.2 Tamże.3 Tamże.4 Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt Ts 216/04.5 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt K 4/06.6 Tak L. Garlicki, uwagi do art. 105 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-

tarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 16.7 Tamże.


zajmowanych przez parlamentarzystę jest częścią postępowania, w którym parlamen-tarzyście grozi ukaranie, a zatem — w świetle przyjętej w doktrynie wykładni ustawy zasadniczej — jest objęte immunitetem, o którym mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji. W myśl stanowiska przedstawicieli doktryny immunitet formalny „odnosi się do wszystkich stadiów postępowania karnego (innych postępowań podobnych)”8 i obej-muje „postępowanie przygotowawcze — przyjmuje się w tym zakresie, że immunitet dotyczy postępowania i czynności skierowanych imiennie przeciwko osobie posła bądź senatora (co obejmuje m.in. takie czynności, jak [...] przeszukanie, kontrola korespon-dencji)”9, natomiast dopuszczalne jest postępowanie „w sprawie”10. Na tym tle „mogą jednak w praktyce powstawać trudne sytuacje”11, w odniesieniu do których znajduje zastosowanie przepis art. 105 ust. 5 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 ustawy o wykony-waniu mandatu posła i senatora12 [dalej: u.w.m.p.s.].

3. Art. 105 ust. 5 Konstytucji stanowi, że poseł (senator) nie może być zatrzyma-ny lub aresztowany bez zgody Sejmu (Senatu), z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne w celu zapewnienia pra-widłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się marszał-ka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazł wyraz pogląd, że „pojęcia konstytucyjne są bardziej pojemne i konstytucyjne pojęcie «aresztowania» należy ro-zumieć szerzej, obejmując nim zatrzymanie, przetrzymanie i w ogóle wszelkie pozba-wienie wolności, choćby tylko czasowe, przez jakiekolwiek organy państwowe stosu-jące przymus”13.

Z tego punktu widzenia należy interpretować art. 10 ust. 2 u.w.m.p.s. W myśl tego przepisu, zakaz zatrzymania „obejmuje wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej posła lub senatora przez organy stosujące przymus”. Niewątpliwie przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez parlamentarzystę przez organy stosu-jące przymus jest formą ograniczenia wolności posła lub senatora, niezależnie od tego, czy toczy się tylko postępowanie „w sprawie”. Dopuszczenie możliwości przeszuka-nia pomieszczeń zajmowanych przez parlamentarzystę w interpretacji zakładającej, że to przeszukanie nie dotyczy osoby parlamentarzysty, prowadziłoby do wyłączenia gwarancji przewidzianej w art. 10 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i se-natora, podobnie jak uznanie, że przeszukanie nie jest formą ograniczenia wolności osobistej posła przez organy stosujące przymus. Tego rodzaju interpretacja jest sprzecz-na ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, według którego konstytucyjnym po-jęciem „aresztowania” należy objąć „wszelkie pozbawienie wolności”. Parlamenta-rzysta, którego pomieszczenia poddane są przeszukaniu, doświadcza ograniczenia wolności osobistej, ponieważ nie może skutecznie oprzeć się przeszukaniu. Uznanie,

8 Tamże. 9 Tamże.10 Tamże.11 Tamże.12 Tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 7, ze zm.13 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt K 13/90.

121

że przeszukanie pomieszczenia nie jest ograniczeniem wolności osobistej gospodarza pomieszczenia14, pozbawia znaczenia przepisy procedury karnej dotyczące przeszu-kania, których sens polega na ustanowieniu reguł przeszukania i określeniu przesła-nek jego dopuszczalności, ponieważ przeszukanie pomieszczeń — niezależnie od for-malnej podstawy — zawsze ogranicza wolność gospodarzy pomieszczeń, a także te ograniczenia wolności muszą być zgodne ze standardem dopuszczalności określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Gdyby tak nie było, to byłoby możliwe przeszukiwanie pomieszczeń bez jakichkolwiek reguł, ponieważ przeszukiwanie pomieszczenia nie ograniczałoby wolności osobistej.

Dopuszczenie przeszukania pomieszczenia parlamentarzysty bez uchylenia immu-nitetu formalnego — na zasadzie, że prowadzone jest postępowanie „w sprawie” albo że przeszukanie pomieszczenia parlamentarzysty nie narusza jego wolności osobistej — prowadzi do obejścia przepisu art. 105 ust. 2 Konstytucji, ponieważ pozwala na fak-tyczne prowadzenie postępowania karnego przeciw parlamentarzyście bez uchylenia immunitetu. Sejm nie może zaakceptować tego rodzaju praktyki wynikającej z doko-nywania wykładni Konstytucji RP z perspektywy przepisów o przeszukaniu, ponieważ zgoda na przeszukiwanie pomieszczeń posłów i senatorów bez zastosowania reguł wynikających z art. 105 ust. 5 Konstytucji i art. 10 u.w.m.p.s. naruszałaby ustawę za-sadniczą. W świetle art. 105 ust. 5 Konstytucji i art. 10 u.w.m.p.s. pomieszczenia par-lamentarzysty nie mogą być przeszukane bez zgody Sejmu lub Senatu, z wyjątkiem ujęcia parlamentarzysty na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa i jeżeli przeszu-kanie jest niezbędne w celu zapewnienia prawidłowego toku postępowania. W takim przypadku o dokonywaniu przeszukania należy powiadomić marszałka Sejmu lub mar-szałka Senatu; na ich żądanie przeszukania pomieszczeń parlamentarzysty należy na-tychmiast zaniechać.

Stosownie do art. 10 ust. 4 u.w.m.p.s., wniosek o wyrażenie zgody na przeszuka-nie pomieszczeń parlamentarzysty należy złożyć za pośrednictwem prokuratora gene-ralnego. Do postępowania z tym wnioskiem stosuje się przepisy dotyczące uchylenia immunitetu (art. 7 c ust. 2–5 u.w.m.p.s.). Sejm lub Senat wyraża zgodę na przeszuka-nie pomieszczeń parlamentarzysty uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów lub senatorów. Nieuzyskanie wymaganej większości głosów oznacza — w myśl art. 10 ust. 7 u.w.m.p.s. — podjęcie uchwały o niewyrażeniu zgo-dy na przeszukanie.

Jedynie wyraźny przepis ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, zgod-nie z którym wymóg uzyskania zgody Sejmu lub Senatu nie dotyczy przeszukania po-mieszczeń posła lub senatora, mógłby stanowić podstawę kompetencyjną dla odpo-wiednich organów do dokonywania przeszukania tych pomieszczeń. Dopuszczenie możliwości przeszukania pomieszczeń zajmowanych przez parlamentarzystę bez uprzedniej zgody izby na uchylenie immunitetu w obecnie obowiązującym stanie

14 Taki pogląd znajduje odzwierciedlenie w doktrynie, zgodnie z nim „nietykalność parlamentarna słu-ży wyłącznie ochronie osoby deputowanego”; por. zwłaszcza K. Grajewski, J. Stelina, P. Uziębło, Komen-tarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, Warszawa 2014, s. 150.

Ryszard Piotrowski, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła...


prawnym jest równoznaczne z ustalaniem kompetencji organów uprawnionych do do-konywania przeszukania poprzez domniemanie naruszające Konstytucję RP i ustawę o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Dopuszczenie możliwości przeszukiwania pomieszczeń parlamentarzystów może stwarzać pokusę jej wykorzystania w celu pro-wadzenia rywalizacji politycznej15. Należy zwłaszcza podkreślić, że immunitet usta-nowiony jest „dla ochrony parlamentu przed politycznie motywowanymi szykanami ze strony organów władzy wykonawczej i sądowniczej”16.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znajduje wyraz przekonanie, że „in-stytucja immunitetu jest jednym z klasycznych elementów prawa parlamentarnego i od wieków traktowana jest jako istotna gwarancja prawidłowego działania parlamen-tu jako organu reprezentacji Narodu. W tym rozumieniu, immunitet trzeba traktować nie tyle jako przywilej indywidualny, przyznany poszczególnym członkom parlamen-tu, ile jako przywilej instytucji”17. Istnieje związek między zdolnością parlamentu do wypełniania jego konstytucyjnych funkcji a gwarancyjnym znaczeniem immunitetu formalnego i nietykalności parlamentarzystów. Ze względu na to właśnie powiązanie „zakres immunitetu, zasady jego uchylania i zawieszania powinny być wyznaczane w takim tylko rozmiarze, w jakim wiążą się z ochroną izby i jej członków przed ze-wnętrznymi ingerencjami w działalność parlamentarną. Im bardziej cywilizuje się ob-raz praktyki politycznej i im bardziej zanika prawdopodobieństwo takich ingerencji, tym mniej miejsca pozostaje dla immunitetów parlamentarnych. Proces wykładni prze-pisów o immunitecie musi przyjmować za punkt wyjścia faktyczną rolę parlamentu i faktyczny zakres niebezpieczeństw, jakie dla parlamentu mogą stwarzać działania władzy wykonawczej”18. Pogląd ten jest aktualny w odniesieniu do przedmiotu niniej-szej opinii.

4. Zgodnie z powyższym, należy stwierdzić, że przeszukanie pomieszczeń zaj-mowanych przez parlamentarzystę bez uprzedniej zgody izby na uchylenie immuni-tetu jest niezgodne z art. 7 i 105 ust. 2 w związku z art. 105 ust. 5 Konstytucji oraz art. 10 ust. 2 u.w.m.p.s.

Ryszard Piotrowski

15 Rozumieli to zapewne twórcy ustawy z dnia 8 kwietnia 1919 r. o nietykalności członków Sejmu Ustawodawczego (Dz.Pr.P.P. Nr 31, poz. 263). Art. 3 tej ustawy stanowił, że „mieszkanie członków Sejmu Ustawodawczego jest nietykalne. Wkroczenie do mieszkania, rewizja domowa i zatrzymanie papierów może mieć miejsce jedynie na podstawie nakazu władzy sądowej w tych wypadkach, w których członkowie rodzi-ny posła, wspólnie z nim mieszkający, lub domownicy ścigani są z powodu popełnienia czynów karygod-nych, i powinno być wyłącznie do tych osób ograniczone”. Mieszkanie spełniało wówczas z reguły także funkcję biura.

16 Tak P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 240.

17 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt K 36/01.18 Tamże.

123

4*

I. PRZEDMIOT OPINII

Przedmiotem opinii jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obo-wiązujących przepisów dopuszczalne jest dokonanie przeszukania mieszkania po-sła, jego biura poselskiego oraz zajmowanego pokoju w hotelu poselskim, w sytu-acji gdy posłowi nie został uchylony immunitet poselski. Sformułowanie odpowiedzi wymaga przede wszystkim zastanowienia się nad istotą formalnego immunitetu par-lamentarnego oraz ustalenia jego zakresu w kontekście dopuszczalności stosowa-nia środków przymusu karnoprocesowego wobec osób objętych immunitetem. Wymaga to przede wszystkim analizy unormowań dotyczących immunitetu parla-mentarnego zawartych w Konstytucji RP oraz w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wy-konywaniu mandatu posła i senatora1 [dalej: u.w.m.p.s.], a także odpowiednich re-gulacji zawartych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego2.

II. ZAKRES PRZEDMIOTOWY FORMALNEGO IMMUNITETU PARLAMENTARNEGO

Zgodnie z art. 105 ust. 2 Konstytucji, „od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpo-wiedzialności karnej”. Przepis o takiej samej treści zawiera również art. 7 ust. 1 u.w.m.p.s. Poddanie tych przepisów analizie językowo-logicznej prowadzi do dwóch istotnych wniosków.

Po pierwsze, określając przedmiot immunitetu, ustrojodawca nie wiąże go z ge-neralnym zakazem wszczęcia postępowania karnego w sprawie, która mogłaby doty-czyć posła. Przepis art. 105 ust. 2 Konstytucji zakazuje zatem pociągnięcia posła do odpowiedzialności karnej w okresie sprawowania mandatu, a nie w ogóle wszczyna-nia postępowania w przedmiocie tej odpowiedzialności. Tym samym, w postępowa-niu przygotowawczym dopuszczalne jest prowadzenie śledztwa lub dochodzenia, o ile tylko nie będzie ono wiązało się ze ściganiem osoby sprawującej mandat posła. Powszechnie zatem przyjmuje się, że postępowanie przygotowawcze może być pro-wadzone w fazie in rem, a wynikająca z immunitetu parlamentarnego przeszkoda procesowa odnosi się, co do zasady, dopiero do postępowania w fazie in personam. Niedopuszczalne bowiem jest skierowanie postępowania karnego przeciwko okre-ślonej osobie objętej immunitetem3. Jedynie w sytuacji, gdy już w momencie ujaw-nienia zdarzenia, uzasadniającego podejrzenie popełnienia przestępstwa, wiadomo, że dany czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa, a jego sprawcą jest osoba korzy-

Sławomir Steinborn, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła...

* Opinia została napisana 19 sierpnia 2014 r. (przyp. red.).1 Tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29, z późn. zm.2 Dz.U. Nr 89, poz. 555, z późn. zm.3 Zob. więcej K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 154.


stająca z immunitetu parlamentarnego, wszczęcie postępowania należałoby uznać za niedopuszczalne, a zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 17 § 2 k.p.k.4

Po drugie, ochrona immunitetowa nie rozciąga się na działania organów państwa, nawet jeżeli podejmowane są w ramach toczącego się postępowania karnego, o ile nie są one równoznaczne z pociągnięciem posła do odpowiedzialności karnej. Immunitet formalny parlamentarzysty nie może być zatem utożsamiany z całkowitym zakazem podejmowania wobec posła lub senatora jakichkolwiek działań w ramach postępo wania karnego. Istotnym argumentem w tym kontekście jest przepis art. 105 ust. 5 Konstytu-cji regulujący przywilej nietykalności parlamentarzysty. Unormowano w nim — od-rębnie od immunitetu formalnego — kwestię stosowania wobec posła tymczasowego aresztowania i zatrzymania, a więc środków przymusu polegających na pozbawieniu wolności. Przyjmuje się zresztą, że przywilej ten rozciąga się na wszelkie formy po-zbawienia wolności stosowane przez organy państwowe bez zgody właściwej izby par-lamentu. Obejmuje on więc również m.in. zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie oskarżonego (art. 75 § 2 k.p.k.), zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie świadka (art. 285 § 2 k.p.k.) oraz przeszukanie osoby (art. 219 k.p.k.)5. Wynika z tego, że sto-sowanie w toku postępowania karnego wobec parlamentarzysty innych środków przy-musu, które nie polegają na pozbawieniu wolności, nie jest a limine wykluczone.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia pytania stanowiącego przedmiot opinii jest zatem rozumienie pojęcia „pociągnięcie do odpowiedzialności karnej”, jakim posłużono się w art. 105 ust. 2 Konstytucji. Przyjęty w polskim procesie karnym model desygnowa-nia podejrzanego w postępowaniu przygotowawczym sprawia, że pociągnięcie do od-powiedzialności utożsamia się w piśmiennictwie przede wszystkim z instytucją przed-stawienia zarzutów unormowaną w art. 313, art. 308 § 2 i art. 325g k.p.k. Z chwilą przedstawienia zarzutów następuje bowiem skierowanie ścigania karnego przeciwko konkretnej osobie, co bez wątpienia należy uznać za krok oznaczający pociągnięcie tej osoby do odpowiedzialności karnej za określony czyn. Należy jednak zwrócić uwa-gę, że pewne czynności procesowe wobec osoby, którą organ procesowy podejrzewa o popełnienie przestępstwa, mogą być podejmowane już wcześniej. Wprawdzie oso-ba taka, nazywana w przepisach kodeksu postępowania karnego „osobą podejrzaną”, nie ma statusu strony w postępowaniu przygotowawczym (zob. art. 299 § 1 w zw. z art. 71 § 1 k.p.k.), jednak bez wątpienia powodem podjęcia wobec niej określonych czynności procesowych jest podejrzenie, że popełniła ona określone przestępstwo. Czynności, jakie można podjąć wobec osoby podejrzanej, to m.in.: zatrzymanie oso-by podejrzanej (art. 244 § 1 k.p.k.); zarządzenie jej poszukiwania (art. 278 k.p.k.); przeszukanie jej lub zajmowanego przez nią lokalu (art. 219 k.p.k.); zatrzymanie jej korespondencji (art. 218 k.p.k.); zarządzenie w odniesieniu do niej kontroli i utrwala-nia rozmów (art. 237 § 4 k.p.k.); dokonanie badań i czynności, o których mowa

4 Zob. więcej J. Grajewski, S. Steinborn, [w:] J. Grajewski, L.K. Paprzycki, S. Steinborn, Kodeks po-stępowania karnego. Komentarz, red. L.K. Paprzycki, t. 1, Warszawa 2013, s. 94; podobnie K. Grajewski, [w:] K. Grajewski, J. Stelina, P. Uziębło, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, red. K. Grajewski, Warszawa 2014, s. 93.

5 Zob. K. Grajewski, Immunitet..., s. 168.

125

w art. 74 § 3 k.p.k.; dokonanie tymczasowego zajęcia mienia osoby podejrzanej (art. 295 § 1 k.p.k.)6. Bez wątpienia, podjęcie przez organy ścigania wobec osoby po-dejrzanej konkretnych działań procesowych, będących zewnętrznym przejawem po-wziętego podejrzenia popełnienia przez nią przestępstwa, jest równoznaczne ze ściga-niem tej osoby. Skoro sam ustawodawca dopuszcza podjęcie przez organy ścigania wobec osoby podejrzanej szeregu czynności procesowych, które stanowią ewidentny przejaw jej ścigania, mimo że nie przedstawiono jej jeszcze zarzutu w wymaganym procesowo trybie, to trzeba zrównać takie działania z przedstawieniem zarzutów. Mamy tu bowiem do czynienia ze ściganiem osoby objętej immunitetem, a więc de facto z pociągnięciem jej do odpowiedzialności karnej. Odmienna wykładnia rodziła-by niebezpieczeństwo, że organy ścigania omijałyby zakaz wynikający z art. 105 ust. 2 Konstytucji i podejmowały wobec osoby objętej immunitetem działania bez wątpie-nia zmierzające do pociągnięcia jej do odpowiedzialności karnej, mimo że nie doszło jeszcze do wyrażenia na to zgody przez właściwą izbę parlamentu, niekiedy wręcz ce-lowo zwlekając z wystąpieniem o wyrażenia takiej zgody. Sprzeczne byłoby to rów-nież z funkcją immunitetu parlamentarnego, jaką jest m.in. ochrona parlamentarzysty przed potencjalnymi szykanami lub naciskami ze strony organów władzy wykonaw-czej7. Wprawdzie ewentualne efekty takich czynności, jak przeszukanie lub podsłuch, nie mogłyby zostać wykorzystane przeciwko parlamentarzyście, gdyż konieczne by-łoby uzyskanie zgody Sejmu na przedstawienie zarzutu, jednak mogłyby z powodze-niem stanowić element szykan ze strony organów ścigania uniemożliwiających wyko-nywanie funkcji posła.

Rozumienie pojęcia „pociągnięcie do odpowiedzialności karnej”, o którym mowa w art. 105 ust. 2 Konstytucji, jako podejmowanie działań będących wyrazem ściga-nia osoby w związku z podejrzeniem popełnienia przez nią przestępstwa, znajduje uzasadnienie również w konstytucyjnym prawie do obrony gwarantowanym w art. 42 ust. 2. Zakres podmiotowy tego prawa w postępowaniu karnym nie jest bowiem ogra-niczany wyłącznie do podejrzanego, ale obejmuje się nim również osobę podejrzaną z chwilą podjęcia wobec niej przez organy postępowania przygotowawczego ze-wnętrznych działań będących przejawem jej ścigania, np. zatrzymania lub przeszu-kania8. Spójność rozwiązań konstytucyjnych przemawia za tym, aby kwestię tę na gruncie prawa do obrony oraz immunitetu parlamentarnego ujmować jednolicie. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, kiedy poseł wprawdzie jako osoba podej-rzana byłby podmiotem konstytucyjnego prawa do obrony, a więc byłby osobą, prze-ciwko której prowadzone jest postępowanie karne w rozumieniu art. 42 ust. 2 Konsty-

6 Zob. wyliczenie czynności, które mogą być podjęte wobec osoby podejrzanej, dokonane przez R.A. Stefańskiego, Prawo do obrony osoby podejrzanej, [w:] Z problematyki funkcji procesu karnego, red. T. Grzegorczyk, J. Izydorczyk, R. Olszewski, Warszawa 2013, s. 296–297.

7 Por. K. Grajewski, Immunitet..., s. 32.8 Zob. wyrok TK z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt K 37/11, OTK ZU, 2012, seria A, nr 11, poz. 133;

S. Steinborn, Status prawny osoby podejrzanej w procesie karnym z perspektywy Konstytucji RP (uwagi de lege lata i de lege ferenda), [w:] Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, red. P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel, Warszawa 2012, t. 2, s. 1785–1789.



tucji, jednak — zgodnie z przepisami immunitetowymi — nadal jeszcze nie był pociągnięty do odpowiedzialności karnej.

Reasumując, należy przyjąć, że immunitet formalny posła określony w art. 105 ust. 2 Konstytucji obejmuje zakaz pociągnięcia do odpowiedzialności karnej, a więc podejmowania jakichkolwiek działań karnoprocesowych wobec osoby nim objętej, które są przejawem jej ścigania w związku z podejrzeniem popełnienia przez nią prze-stępstwa.

III. DOPUSZCZALNOŚĆ PRZESZUKANIA POMIESZCZEŃNALEŻĄCYCH DO POSŁA

Kwestia dopuszczalności przeszukania pomieszczeń zajmowanych przez osobę ob-jętą immunitetem formalnym jest analizowana w piśmiennictwie. W odniesieniu do im-munitetu parlamentarnego wyrażono pogląd, iż niedopuszczalne jest dokonywanie przez organy ścigania w ramach czynności w niezbędnym zakresie (art. 308 k.p.k.) czynności (m.in. przeszukania) w stosunku do osoby podejrzanego posła lub senatora, jeżeli Policji wiadomo, że przyszłego podejrzanego chroni immunitet formalny9. Wska-zuje się też, że immunitet obejmuje postępowanie przygotowawcze i dotyczy postępo-wania i czynności skierowanych imiennie przeciwko osobie posła, m.in. przeszuka-nia10. Z kolei — zgodnie z immunitetem sędziowskim — wskazuje się, że przeszukanie pomieszczenia należącego do sędziego jest dopuszczalne, jeżeli czynność ta nie będzie wyraźnie prowadziła do ścigania sędziego z powodu popełnienia przestępstwa11. Ana-logiczne stanowisko wynika również z poglądu, że gdy postępowanie karne nie jest skierowane na ściganie osoby chronionej immunitetem względnym, wówczas wyjąt-kowo jego benefi cjent może wyrazić zgodę na dokonanie określonej czynności12. Po-gląd ten wskazuje, że jego autorka w ogóle odrzuca dopuszczalność przeszukania, je-żeli postępowanie jest nakierowane na ściganie osoby objętej immunitetem. Stanowisko takie jest jednak o tyle zbyt daleko idące, że trudno uznać, aby immunitet w ogóle chro-nił jego benefi cjenta przed czynnością, która nie jest nakierowana na jego ściganie.

Wniosek przyjęty w poprzednim punkcie rozważań pozwala na udzielenie dość precyzyjnej odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność przeszukania pomieszczeń nale-żących lub zajmowanych przez posła chronionego immunitetem. Rozstrzygające zna-czenie należy przyznać celowi tej czynności oraz stanowi wiedzy organu procesowe-go co do osoby ewentualnego sprawcy przestępstwa. W sytuacji, gdy postępowanie przygotowawcze zostało wszczęte i toczy się w fazie in rem, a więc gdy nie przedsta-wiono jeszcze komukolwiek zarzutów, przeszukanie pomieszczeń należących lub zaj-mowanych przez posła jest dopuszczalne, gdy organ procesowy (prokurator, Policja) ma podstawy przypuszczać, że znajdują się tam rzeczy mogące stanowić dowód prze-

9 K. Grajewski, Immunitet..., s. 155.10 Zob. J. Mordwiłko, Immunitet parlamentarny po jego dostosowaniu w roku 2003 do Konstytucji,

[w:] Immunitet parlamentarny. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2007, s. 11; podobnie J.M. Karolczak, Ob-jęcie immunitetem parlamentarnym biura poselskiego, [w:] Status posła. cz. 1, Warszawa 2007, s. 203–204.

11 J.R. Kubiak, J. Kubiak, Immunitet sędziowski, „Przegląd Sądowy” 1993, nr 11–12, s. 12.12 Zob. B. Janusz-Pohl, Immunitety w polskim postępowaniu karnym, Warszawa 2009, s. 301.

127

stępstwa, o które podejrzewana jest inna osoba albo też jeżeli w danym momencie sprawca nie jest znany i organ nie ma przypuszczeń co do tego, kto nim jest. Niedo-puszczalne jest natomiast przeszukanie tych pomieszczeń, jeżeli miałoby ono mieć bezpośredni związek z podejrzeniem organu procesowego, że czyn został popełniony przez osobę chronioną immunitetem parlamentarnym, a celem przeszukania byłoby dostarczenie dowodów na ten fakt.

Z kolei w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego w fazie in perso-nam przeciwko innej osobie niż parlamentarzysta, przeszukanie pomieszczeń należą-cych lub zajmowanych do posła jest — co do zasady — dopuszczalne. Wyjątkiem bę-dzie jedynie sytuacja, gdy organ procesowy podejrzewa, że osoba objęta immunitetem jest współsprawcą, pomocnikiem lub podżegaczem do przestępstwa zarzuconego po-dejrzanemu, a w wyniku przeszukania organ zamierza uzyskać dowody winy osoby objętej immunitetem.

Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy spełnione są wskazane warunki, od których zależy dopuszczalność przeszukania pomieszczeń zajmowanych przez osobę chronio-ną immunitetem parlamentarnym, może w praktyce nastręczać trudności. Wydaje się jednak, że ewentualne wątpliwości powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalno-ści przeszukania, gdyż regulacja immunitetowa ma charakter wyjątkowy i nie powinna być traktowana rozszerzająco. Należy też pamiętać, że czynność przeszukania podlega kontroli sądowej (art. 236 k.p.k.), która w przypadku dokonania przeszukania u osoby objętej immunitetem parlamentarnym będzie obejmowała również jego dopuszczalność w świetle przepisów o przeszukaniu. Konsekwencją naruszenia poprzez przeszukanie przepisów o ochronie immunitetowej może być niedopuszczalność dowodowego wy-korzystania przedmiotów zatrzymanych w toku przeszukania (art. 230 § 1 k.p.k.).

Dla pełnej jasności należy jeszcze wskazać, że dla przyjętych wniosków bez zna-czenia jest to, jakie pomieszczenie miałoby być miejscem przeszukania. Przyjęte reguły odnoszą się zarówno do przeszukania pomieszczeń służących wykonywaniu funkcji poselskich, takich jak biuro poselskie lub gabinet w budynku Sejmu, jak i po-mieszczeń prywatnych posła, takich jak mieszkanie lub zajmowany pokój w hotelu poselskim. W przepisach kodeksu postępowania karnego o przeszukaniu nie wprowa-dzono bowiem żadnego rozróżnienia i odmiennych gwarancji procesowych w odnie-sieniu do pomieszczeń prywatnych oraz pomieszczeń mających charakter publiczny. Rodzaj pomieszczenia, które ma być przeszukane, może natomiast mieć znaczenie dla ustalenia, czy czynność ta zmierza do ścigania posła.

Na zakończenie należy dokonać wykładni art. 17 § 2 k.p.k. i odpowiedzieć na py-tanie, czy umożliwia on wyjątkowo dokonanie przeszukania pomieszczenia zajmowa-nego przez posła. Z przepisu tego wynika bowiem, że do chwili otrzymania zezwole-nia władzy, od których ustawa uzależnia ściganie, organy procesowe dokonują tylko czynności niecierpiących zwłoki w celu zabezpieczenia śladów i dowodów, a także czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy zezwolenie będzie wydane. W piśmien-nictwie wskazuje się, że z faktu, iż art. 17 § 2 k.p.k. pozwala na dokonanie czynności niecierpiących zwłoki w celu zabezpieczenia śladów i dowodów, nie wynika, by do



chwili otrzymania zezwolenia władzy w stosunku do osoby korzystającej z immuni-tetu mogły być stosowane środki przymusu. Wyjątki w tym zakresie muszą wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Za przykład takiego unormowania uznaje się przepisy art. 105 ust. 5 Konstytucji13. W tym kontekście trzeba zauważyć, że przeszukanie po-mieszczeń ma wprawdzie charakter środka przymusu, jednak nie jest bezpośrednio skierowane wobec osoby. Istotną okolicznością jest z kolei fakt, iż immunitet parla-mentarny unormowany został w Konstytucji RP. Unormowanie zawarte w art. 105 Konstytucji ma odpowiedni stopień konkretności i precyzji, a zatem może być bezpo-średnio stosowane14. Uznanie, iż wyjątkowo wobec osoby objętej immunitetem parla-mentarnym może mieć miejsce przeszukanie, oznaczałoby de facto ograniczenie za-kresu immunitetu wynikającego z przepisu rangi konstytucyjnej, przez unormowanie rangi ustawowej. W gruncie rzeczy unormowanie zawarte w art. 17 § 2 k.p.k., które umożliwiałoby podejmowanie działań będących wyrazem ścigania osoby objętej im-munitetem parlamentarnym (podobnie jak innym immunitetem unormowanym w Kon-stytucji RP), powinno mieć rangę przepisu konstytucyjnego, podobnie jak wyjątki za-warte w art. 105 ust. 5 Konstytucji. Oczywiście nie podważa to potrzeby istnienia takiego unormowania, jak przewidziane w art. 17 § 2 k.p.k.15, jednak w przypadku im-munitetu parlamentarnego powinno być ono usytuowane na innym poziomie w hie-rarchii źródeł prawa.

W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 17 § 2 k.p.k. nie stanowi wyjątko-wej podstawy przeprowadzenia — jako czynności niecierpiącej zwłoki — przeszuka-nia pomieszczeń należących lub zajmowanych przez posła chronionego immunitetem parlamentarnym.

IV. WNIOSKI

1. Z przepisu art. 105 ust. 2 Konstytucji nie wynika generalny zakaz przeszuka-nia pomieszczeń należących lub zajmowanych przez posła objętego immunitetem for-malnym.

2. Immunitet formalny posła określony w art. 105 ust. 2 Konstytucji obejmuje za-kaz pociągnięcia do odpowiedzialności karnej, a więc podejmowania jakichkolwiek działań karnoprocesowych wobec osoby nim objętej, które są przejawem jej ścigania w związku z podejrzeniem popełnienia przez nią przestępstwa.

3. Niedopuszczalne jest przeszukanie pomieszczeń należących lub zajmowanych przez posła, którego obejmuje immunitet parlamentarny, jeżeli organ postępowania przygotowawczego uznaje posła za osobę podejrzaną, a więc ma wobec niego podej-rzenie, że popełnił on określone przestępstwo, celem przeszukania jest zaś uzyskanie

13 Zob. J. Grajewski, S. Steinborn, [w:] J. Grajewski, L.K. Paprzycki, S. Steinborn, Kodeks..., t. 1, s. 124.14 Por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt K 36/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 255,

pkt III. 5 uzasadnienia.15 Zob. w tym zakresie trafne uwagi: P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postępowania kar-

nego. Komentarz, Warszawa 2013, t. 1, s. 203.

129

rzeczy mogących stanowić dowody na ten fakt. W pozostałych sytuacjach przeszuka-nie jest dopuszczalne.

4. Przepis art. 17 § 2 k.p.k. nie stanowi wyjątkowej podstawy przeprowadzenia — jako czynności niecierpiącej zwłoki — przeszukania pomieszczeń należących lub zajmowanych przez posła chronionego immunitetem parlamentarnym.

Sławomir Steinborn

5*

1. Niniejsza opinia realizuje zamówienie Komisji Sprawiedliwości i Praw Czło-wieka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, otrzymane w dniu 25 lipca br. za pośrednic-twem Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP. Z zamówienia wynika koniecz-ność udzielenia odpowiedzi na pytanie: Czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest dokonanie przeszukania mieszkania posła, jego biura poselskiego oraz pokoju zajmowanego w hotelu poselskim, w sytuacji gdy posłowi nie został uchy-lony immunitet poselski?

2. Ustosunkowanie się do przedstawionego zagadnienia musi być poprzedzone ustaleniem zakresu przedmiotowego instytucji szeroko rozumianego immunitetu par-lamentarnego. Już ta kwestia jest, w kontekście niniejszej opinii, w pewnym sensie problematyczna. W pytaniu zadanym przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowie-ka używa się sformułowania o „uchyleniu immunitetu poselskiego”, które choć nie jest do końca poprawne, to jednak może wskazywać, że chodzi w nim o immunitet for-malny uregulowany w art. 105 ust. 2 Konstytucji1, a także na szczeblu ustawowym, przede wszystkim przez art. 7 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora2 [da-lej: u.w.m.p.s.]. Niezbędne wydaje się jednak nieco szersze rozważenie przedstawio-nego problemu poprzez wzięcie pod uwagę również przywileju nietykalności parla-mentarnej, zapewniającego deputowanemu swoistą kwalifi kowaną nietykalność osobistą, często utożsamianego z parlamentarnym immunitetem formalnym (art. 105 ust. 5 Konstytucji oraz art. 10 u.w.m.p.s.).

Jak się wydaje, na potrzeby niniejszej opinii nie jest konieczne prowadzenie po-głębionych rozważań w zakresie parlamentarnego immunitetu materialnego (zwane-go też indemnitetem lub immunitetem nieodpowiedzialności, art. 105 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji oraz art. 6 u.w.m.p.s.), a także związanego z nim specyfi cznego rodzaju immunitetu formalnego (art. 105 ust. 1 zdanie drugie konstytucji i art. 6a u.w.m.p.s.). Wskazane instytucje prawne ustanawiają bowiem nieodpowiedzialność

* Opinia została napisana 21 sierpnia 2014 r. (przyp. red.).1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.).2 Ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r.

Nr 7, poz. 29, ze zm.).

Krzysztof Grajewski, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła...


(niekaralność) parlamentarzysty za działania wchodzące w zakres sprawowania man-datu poselskiego lub senatorskiego (immunitet materialny). Indemnitet nie działa jed-nak w sytuacji naruszenia praw osób trzecich. W takim przypadku możliwe jest pocią-gnięcie parlamentarzysty do odpowiedzialności sądowej, ale tylko i wyłącznie za zgodą izby, której jest członkiem3. Należy jednak zaznaczyć, że w końcowej części opinii okaże się niezbędne krótkie nawiązanie do zakresu przedmiotowego immunite-tu materialnego poprzez wskazanie na niedopuszczalność prowadzenia czynności przez organy procesowe, w sytuacji gdy ewentualne podejrzenie popełnienia przestępstwa przez parlamentarzystę byłoby związane z wykonywaniem przez niego działań wcho-dzących w zakres sprawowania mandatu.

3. Artykuł 105 ust. 2 Konstytucji stanowi, że poseł4 nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez zgody Sejmu w okresie od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu. Zgoda Sejmu na pociągnięcie parlamentarzy-sty do odpowiedzialności karnej nie jest wymagana wtedy, gdy on sam wyrazi zgodę na przeprowadzenie postępowania karnego (art. 105 ust. 4 Konstytucji), jak również wtedy, gdy postępowanie zostanie wszczęte przed dniem wyboru danej osoby na po-sła (art. 105 ust. 3). W tym ostatnim przypadku Sejm może jednak zażądać zawiesze-nia tego postępowania.

Immunitet formalny, jak wskazuje sama nazwa, jest immunitetem działającym na podstawie przepisów prawa karnego procesowego. Co do zasady, odnosi się on do wszystkich stadiów postępowania karnego — w prawie polskim nie ma takiego im-munitetu formalnego, który działałby w niektórych tylko stadiach postępowania kar-nego; nie jest też możliwe wyrażenie zgody przez Sejm (art. 105 ust. 2 Konstytucji) bądź zainteresowanego parlamentarzystę (art. 105 ust. 4) na „częściowe” przeprowa-dzenie procesu karnego. Immunitet formalny działa zatem w postępowaniu przygoto-wawczym, jurysdykcyjnym (sądowym) i wykonawczym5.

W doktrynie od wielu lat akceptowany jest jednak pogląd, w myśl którego immu-nitet formalny nie chroni deputowanego przed tą częścią postępowania przygotowaw-czego, która nie jest skierowana przeciwko konkretnemu podejrzanemu (sprawcy). Trzeba podkreślić, że — zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 105 ust. 2 Konstytucji — immunitet formalny jest instytucją uniemożliwiającą wszczęcie postępowania kar-nego przeciwko konkretnej osobie (posłowi, senatorowi), a nie postępowania w spra-wie (in rem). Już w 1958 r. Andrzej Murzynowski pisał, że immunitet formalny „nie wyklucza możliwości przeprowadzenia tej części postępowania karnego (śledztwa lub

3 Więcej na temat regulacji art. 105 ust. 1 Konstytucji zob. m.in. L. Garlicki, uwagi 9–18 do art. 105 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 535–537; Z. Czeszejko--Sochacki, Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 74–80.

4 Należy dodać, że w związku z art. 108 Konstytucji immunitet formalny oraz wszystkie inne regula-cje art. 105, o których mowa w opinii, obejmują wprost także senatorów.

5 J. Mordwiłko, Wykładnia art. 105 ust. 3 i 4 Konstytucji regulującego niektóre aspekty immunitetu par-lamentarnego, [w:] Status posła, cz. I. Wybór ekspertyz prawnych do art. 1–24 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2003 r. nr 221, poz. 2199 ze zm.), red. J. Mordwiłko, War-szawa 2007, s. 191.

131

dochodzenia), które poprzedza ustalenie osoby podejrzanego i wydanie przeciwko nie-mu postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Np.: a) stwierdzono fakt popełnienia za-bójstwa, ale jeszcze nie wiadomo, kto ten czyn popełnił. Po przeprowadzeniu określo-nych czynności procesowych wykryto, że podejrzanym jest poseł; b) wiadomo, że jeden z kilkunastu pracowników danej instytucji, wśród których znajduje się poseł, przy-właszczył sobie pieniądze z kasy. Dla sprecyzowania podejrzeń w stosunku do konkret-nej osoby (którą może okazać się właśnie poseł), trzeba wykonać szereg czynności pro-cesowych, poprzedzających wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów. W szczególności jest możliwe zbieranie i zabezpieczenie dowodów przestępstwa w ra-mach tzw. dochodzenia przedśledczego [...]. Z chwilą jednak sprecyzowania w oparciu o zebrane dowody podejrzeń przeciwko posłowi w takim stopniu, że pociąga to za sobą konieczność uznania go za podejrzanego, dalsze prowadzenie postępowania karnego bez uchylenia immunitetu jest niedopuszczalne”6. Podobne zdanie prezentował Woj-ciech Michalski, który twierdził, że przed wystąpieniem z wnioskiem do parlamentu o wyrażenie zgody na pociągnięcie deputowanego do odpowiedzialności karnej „pro-kurator może dokonać jedynie czynności mających na celu wykrycie sprawcy przestęp-stwa i ustalenie, czy istnieją dostateczne podstawy do wystąpienia z wnioskiem o takie zezwolenie. Poza tym władze śledcze ograniczyć się powinny jedynie do zabezpiecze-nia śladów i dowodów przestępstwa, które to czynności nie ograniczają uprawnień po-sła, a więc do ustalenia świadków czynu, zabezpieczenia dokumentów i dowodów rze-czowych, dokonania oględzin i opisu miejsca przestępstwa, sekcji zwłok itp.”7

Jak już wskazano, przywołany pogląd dotąd cieszy się powszechną akceptacją przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego. Kolejne regulacje konstytucyjne nic w tym względzie nie zmieniły, gdyż w zakresie zagadnienia będącego przedmiotem niniejszej opinii nie zmieniła się regulacja immunitetu formalnego. Na tle przepisów Małej konstytucji z 1992 r.8 Leszek Garlicki pisał, że immunitet formalny „dotyczy postępowania i czynności skierowanych imiennie przeciwko osobie posła lub senato-ra [...], natomiast dopuszczalne jest prowadzenie postępowania «w sprawie»”9. Rów-nież Bogusław Banaszak wyraźnie stwierdzał, że postępowanie przygotowawcze może się toczyć bez zgody właściwej izby parlamentu „jedynie w fazie wstępnej poprzedza-jącej ustalenie osoby podejrzanego i wydania przeciwko niemu postanowienia o przed-stawieniu zarzutów”. Jeżeli okaże się, że podejrzanym jest parlamentarzysta, na dal-sze prowadzenie postępowania przygotowawczego należy uzyskać zgodę parlamentu (tzn. izby, której członkiem jest dany przedstawiciel)10.

6 A. Murzynowski, Kilka uwag o immunitecie parlamentarnym w świetle Konstytucji PRL, „Państwo i Prawo” 1958, z. 5, s. 623.

7 W. Michalski, Immunitety w polskim procesie karnym, Warszawa 1970, s. 85. 8 Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą usta-

wodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zm.).

9 L. Garlicki, uwaga 11 do art. 7 Małej konstytucji, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, t. 2, red. L. Garlicki, Warszawa 1996.

10 B. Banaszak, Immunitet parlamentarny de lege lata i de lege ferenda, „Państwo i Prawo” 1994, z. 4, s. 46.



Janusz Mordwiłko, analizując — zgodnie z obowiązującymi przepisami konsty-tucyjnymi z 1997 r. — kwestię występowania przez parlamentarzystę w charakterze świadka w postępowaniu karnym, twierdził, że „w fazie postępowania przygotowaw-czego ad rem poseł może być wezwany w charakterze świadka bez potrzeby uchyla-nia czy zrzekania się immunitetu. Prawo wezwania posła w charakterze świadka do-puszczamy również w sprawie, w której oskarżyciel może wydać w przyszłości postanowienie o wszczęciu śledztwa lub dochodzenia obejmującego [...] posła. Posła można wezwać w charakterze świadka, bez uchylania immunitetu, w postępowaniu przygotowawczym do momentu wydania postanowienia o wszczęciu śledztwa lub dochodzenia ad personam, a więc postawienia posłowi zarzutów ze wskazaniem czy-nu i jego kwalifi kacji prawnej”11. Z kolei B. Banaszak wyraźnie podkreślał, że w na-uce przyjmuje się powszechnie, że wyrażony w art. 105 ust. 2 Konstytucji zakaz po-ciągania parlamentarzystów do odpowiedzialności karnej bez zgody izby, której konkretny deputowany jest członkiem, obejmuje wszystkie stadia procesu karnego, co jednak nie dotyczy postępowania przygotowawczego w jego fazie in rem12. W piśmien-nictwie zauważano również, że inna wykładnia przepisów, która nie dopuszczałaby wszczęcia lub prowadzenia postępowania przygotowawczego w jego fazie in rem, by-łaby sprzeczna z istotą immunitetu formalnego, którego treścią jest zakaz prowadze-nia postępowania przeciwko deputowanemu (konkretnemu posłowi lub senatorowi). Co więcej, taka interpretacja byłaby sprzeczna z przepisami regulującymi przebieg po-stępowania karnego, w wielu przypadkach niemożliwe byłoby bowiem stwierdzenie faktu, czy w ogóle przestępstwo zostało popełnione, oraz ewentualne zgromadzenie i zabezpieczenie dowodów13. Na ten aspekt analizowanej problematyki zwrócił też ostatnio uwagę prokurator generalny w czasie swojego wystąpienia na posiedzeniu plenarnym Sejmu, stwierdzając, że „czynności polegające na zatrzymaniu rzeczy i przeszukaniu [czyli czynności zmierzające do uzyskania i zabezpieczenia ewentual-nych dowodów — K.G.] z natury należą do tej fazy postępowania przygotowawcze-go, w której następuje gromadzenie materiału dowodowego, tj. fazy in rem, a nie fazy ad personam rozpoczynającej się z chwilą przedstawienia danej osobie postanowienia o przedstawieniu zarzutów”14.

Warto podkreślić, że wskazana, wielokrotnie powtarzana i w związku z tym utrwa-lona w doktrynie wykładnia nie prowadzi do ograniczenia zakresu przedmiotowego — wynikającego z konstytucyjnej regulacji — immunitetu formalnego. Zakres immu-nitetu formalnego wynika wprost z przepisu art. 105 ust. 2 Konstytucji, w którym wy-raźnie ustanawia się zakaz ścigania (zakaz pociągania do odpowiedzialności karnej) posła. Chodzi zatem nie o ogólny zakaz prowadzenia postępowania karnego, ale o uniemożliwienie prowadzenia procesu karnego skierowanego przeciwko konkretnej osobie (ad personam), będącej parlamentarzystą. Jak wiadomo, ściganie anonimowe

11 J. Mordwiłko, Stawiennictwo posła w sądzie w charakterze świadka, [w:] Status posła..., s. 201.12 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 538.13 K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 157.14 Sprawozdanie Stenografi czne z 72. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 25 lipca

2014 r. (czwarty dzień obrad), Warszawa 2014, s. 459.

133

przekształca się w ściganie konkretnej osoby (podejrzanego) dopiero w momencie, gdy organ procesowy sporządzi postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłosi je podejrzanemu oraz przesłucha tę osobę w charakterze podejrzanego. Sporządzenie po-stanowienia o przedstawieniu zarzutów jest natomiast możliwe dopiero wtedy, gdy dane znane w chwili wszczęcia śledztwa lub dane uzyskane w jego toku, dostatecznie uzasadniają podejrzenie, że czyn popełniła konkretna osoba (art. 313 § 1 kodeksu po-stępowania karnego; dalej: k.p.k.15).

Podsumowując, należy stwierdzić, że immunitet formalny chroni parlamentarzy-stę dopiero od tego momentu postępowania przygotowawczego, w którym przekształ-ca się ono w postępowanie skierowane przeciwko określonej osobie. W stosunku do posła (senatora) nie można zatem wydać postanowienia o przedstawieniu zarzutów bez wcześniejszego uzyskania zgody Sejmu (Senatu) na pociągnięcie go do odpowie-dzialności karnej (art. 105 ust. 2 Konstytucji i art. 7 ust. 1 u.w.m.p.s.), albo zgody za-interesowanego parlamentarzysty (art. 105 ust. 4 Konstytucji). Immunitet formalny nie przeszkadza więc we wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania in rem, które m.in. ma na celu: ustalenie, czy rzeczywiście popełniono przestępstwo; wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz zabezpieczenie ewentualnych dowodów. Tylko w sytuacji, w której od samego początku byłoby wiadomo, że osoba podejrzana o popełnienie przestępstwa jest parlamentarzystą, prowadzenie takiego pozornego postępowania in rem byłoby — w świetle regulacji art. 105 ust. 2 Konstytucji i art. 7 ust. 1 u.w.m.p.s. — niedopuszczalne. Jednak nawet w takiej sytuacji organy procesowe mogłyby, przed uzyskaniem zgody na pociągnięcie deputowanego do odpowiedzialności karnej, do-konywać czynności niecierpiących zwłoki, mających na celu zabezpieczenie śladów i dowodów, a także czynności zmierzających do ustalenia, czy zostanie wydane ze-zwolenie na ściganie (art. 17 § 2 k.p.k.)16.

4. Zgodnie z art. 105 ust. 5 Konstytucji, poseł nie może być zatrzymany ani aresz-towany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu należy niezwłocznie powiadomić marszałka Sej-mu, któremu przysługuje dyskrecjonalne uprawnienie do zażądania zwolnienia zatrzy-manego parlamentarzysty. Przepis ten ustanawia nietykalność parlamentarną. Polski ustawodawca przyjął szerokie rozumienie tej instytucji, gdyż pod pojęciem „zakazu zatrzymania” rozumie się wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności oso-bistej posła przez organy stosujące przymus (art. 10 ust. 2 u.w.m.p.s.), a więc „zarów-no osadzenie (nawet chwilowe) w miejscu odosobnienia, jak i przymuszenie do pozo-stawania w określonym miejscu, już to do przemieszczania się w miejsce inne”17. Oznacza to, że nietykalnością nie będą objęte wyłącznie instytucje zatrzymania i tym-

15 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. — Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555, ze zm.).16 Zob. K. Grajewski, [w:] K. Grajewski, J. Stelina, P. Uziębło, Komentarz do ustawy o wykonywaniu

mandatu posła i senatora, Warszawa 2014, s. 93 i powoływaną tam literaturę.17 L. Garlicki, uwaga 29 do art. 105 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-

mentarz...



czasowego aresztowania, znane z regulacji karnoprocesowej (art. 244 i 250 k.p.k.), ale także takie środki, jak np. dozór policyjny, przymusowe doprowadzenie świadka, umieszczenie na obserwacji psychiatrycznej w zakładzie leczniczym, zakaz opuszcza-nia kraju itp.18

Przyjęte w polskich przepisach szerokie rozumienie pojęcia „nietykalności parla-mentarnej” nie oznacza, że ta instytucja prawna ma nieograniczony zakres. Jest oczy-wiste, że nietykalność w żadnym przypadku nie obejmuje takich sytuacji, jak np. za-trzymanie pozaprocesowe, dokonywane przez organy Policji bez związku z toczącym się postępowaniem i które jest stosowane w odniesieniu do osób stwarzających w spo-sób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego lub mienia (art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji19). Nie ulega wątpliwości, że polscy parlamenta-rzyści nie mogą też, powołując się na przywilej nietykalności, uchylić się od stosowa-nia określonych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i porządku publicznego. Par-lamentarzysta jest zatem zobowiązany np. do poddania się kontroli bezpieczeństwa dokonywanej na lotniskach czy wylegitymowania się na żądanie uprawnionego orga-nu. Deputowany podlega również obowiązkom wynikającym z przepisów odnoszą-cych się do zapobiegania chorobom zakaźnym20. Jest on więc zobowiązany do wyko-nania decyzji inspektora sanitarnego o poddaniu się określonym zabiegom sanitarnym, kwarantannie, hospitalizacji itp.21

Niezwykle ważne jest także kolejne spostrzeżenie. Przywilej nietykalności parla-mentarnej jest skierowany personalnie do członków polskiego parlamentu. Jak słusz-nie podkreśla Marek Zubik, ani z art. 105 ust. 5 Konstytucji, ani też z przepisu art. 10 u.w.m.p.s. nie da się wywieść, że nietykalność obejmuje również mieszkanie lub biu-ro parlamentarzysty czy znajdujące się tam dokumenty22 lub przedmioty. Podobnie wypowiada się też Joanna M. Karolczak, która formułuje zasługujące na pełną apro-

18 W opinii pominięto rozważania dotyczącej takiej wykładni, która prowadzi do rozpatrywania nie-których instytucji prawa karnego procesowego w kontekście immunitetu formalnego (art. 105 ust. 2 Kon-stytucji), a nie poprzez pryzmat nietykalności parlamentarnej. Skoro bowiem np. przymusowe doprowadze-nie oskarżonego może być zastosowane wyłącznie do parlamentarzysty będącego oskarżonym w procesie karnym, to — poza wyjątkiem wynikającym np. z art. 105 ust. 3 Konstytucji, czyli sytuacją, w której postę-powanie karne przeciwko parlamentarzyście zostało wszczęte przed dniem wyboru do parlamentu i toczy się dalej bez zgody izby — taka sytuacja jest możliwa tylko wtedy, gdy uprzednio parlament podjął uchwa-łę wyrażającą zgodę na pociągnięcie tego deputowanego do odpowiedzialności karnej albo gdy złożył on od-powiednie oświadczenie w trybie art. 105 ust. 4 Konstytucji. Jeśli zatem nie ma prawnych przeszkód w pro-wadzeniu postępowania (jest wydana zgoda na ściganie), to powinna istnieć możliwość zastosowania okre-ślonych środków karnoprocesowych w stosunku do oskarżonego parlamentarzysty. W tym ujęciu wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej („uchylenie” immunitetu formalnego) konsumowałoby nietykalność parlamentarną w tej części, która odnosiłaby się do procesowego statusu oskarżonego. Zob. K. Grajewski, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora..., s. 148.

19 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm.).20 Zob. przede wszystkim przepisy art. 33 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia

2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz.U z 2013 r. poz. 947, ze zm.).

21 Więcej na ten temat zob. K. Grajewski, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i sena-tora..., s. 154–155.

22 M. Zubik, Zakres przywileju nietykalności parlamentarnej, [w:] Status posła..., s. 299.

135

batę twierdzenie, że szeroko rozumiany immunitet „nie jest przenaszalny [...] z osoby posła na nic i na nikogo innego”. Nie dotyczy on nawet osób wykonujących czynno-ści zlecone przez deputowanego, np. asystentów poselskich23.

5. Na podstawie dokonanych ustaleń można sformułować kilka podstawowych wniosków odnoszących się do problemu sformułowanego przez Komisję Sprawiedli-wości i Praw Człowieka Sejmu RP.

Po pierwsze, uregulowany w art. 105 ust. 5 Konstytucji oraz art. 10 u.w.m.p.s., przywilej nietykalności parlamentarnej jest instytucją przysługującą wyłącznie perso-nalnie posłowi i senatorowi. Nie obejmuje ani biura, ani mieszkania, domu, pokoju czy ruchomości (np. samochodu) użytkowanych przez deputowanego. Nieruchomości bądź ruchomości pozostające w dyspozycji parlamentarzysty nie cieszą się zatem przymio-tem podobnym do nietykalności misji dyplomatycznej, ponieważ w żadnym z obowią-zujących przepisów normujących instytucję szeroko rozumianego immunitetu parla-mentarnego nie wprowadzono takiego rozwiązania24. Oznacza to, że w kontekście przepisów konstytucji i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora dopuszczal-ne jest dokonanie np. przeszukania mieszkania czy też biura parlamentarzysty. Należy wszak zaznaczyć, że wszystkie czynności organów procesowych powinny być doko-nywanie z powołaniem się na odpowiednie przepisy regulujące procedurę karną.

Po drugie, zgodnie z art. 105 ust. 2 Konstytucji i art. 7 u.w.m.p.s., immunitet for-malny uniemożliwia prowadzenie postępowania karnego skierowanego personalnie przeciwko parlamentarzyście (postępowania ad personam, w które postępowanie przy-gotowawcze przekształca się z chwilą przedstawienia zarzutów podejrzanemu). Jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania in rem, a więc postępowania mające-go na celu ustalenie, czy w ogóle zostało popełnione przestępstwo. W postępowaniu tym będzie możliwe przeprowadzanie wszelkich czynności, przewidzianych w prze-pisach kodeksu postępowania karnego, z wyłączeniem tych, które byłyby skierowane bezpośrednio przeciwko parlamentarzyście lub, inaczej mówiąc, z wyłączeniem tych, które mogą być kierowane do osoby mającej formalny status podejrzanego. Dopusz-czalne będzie zatem podejmowanie czynności opisanych w art. 17 § 2 k.p.k. (chodzi m.in. o czynności niecierpiące zwłoki, podejmowane w celu zabezpieczenia ewentu-alnych śladów i dowodów), a także przeprowadzenie przewidzianego w art. 308 k.p.k. tzw. dochodzenia w niezbędnym zakresie, w ramach którego organ procesowy może dokonywać np. oględzin lub przeszukania.

Warto jeszcze dodać, że w literaturze przedmiotu zauważa się, iż przepisy dopusz-czają także dokonywanie określonych czynności skierowanych bezpośrednio wobec parlamentarzysty nawet wtedy, gdy organy ścigania nie wystąpiły jeszcze do właści-wej izby parlamentu z wnioskiem o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła (senatora)

23 J.M. Karolczak, Objęcie immunitetem parlamentarnym biura poselskiego, [w:] Status posła..., s. 203.

24 Odnośnie do nietykalności misji dyplomatycznej zob. art. 22 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o sto-sunkach dyplomatycznych, sporządzonej w Wiedniu dnia 18 kwietnia 1961 r. (Dz.U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232).



do odpowiedzialności karnej („uchylenie” immunitetu). Taka możliwość ujawnia się wyłącznie w jednym przypadku — w sytuacji gdy parlamentarzysta zostanie zatrzy-many (bez zgody Sejmu lub Senatu) w związku z ujęciem go na gorącym uczynku po-pełnienia przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawi-dłowego toku postępowania (art. 105 ust. 5 Konstytucji). Nietrudno zauważyć, że skoro — zgodnie z tym przepisem — przewidziano sytuację, w której deputowany nie korzysta z przywileju nietykalności, to przecież wskazana regulacja nie funkcjonuje tylko po to, by parlamentarzystę można było po prostu zatrzymać bez zgody izby par-lamentu. Jedna z przesłanek dopuszczalności zatrzymania parlamentarzysty przez or-gany stosujące przymus odnosi się do zapewnienia prawidłowego toku postępowania, który będzie zapewniony jedynie wtedy, gdy organy procesowe będą mogły przepro-wadzić postępowanie mające na celu zabezpieczenie dowodów popełnienia przestęp-stwa. Zatem w takiej sytuacji należy uznać, że dopuszczalne jest dokonanie wszelkich czynności zmierzających do pozyskania dowodów, w tym także tych, które są okreś-lone w art. 308 § 1 w zw. z art. 74 § 2 pkt 1 k.p.k.25, np. oględziny zewnętrzne ciała, pobranie odcisków.

Po trzecie, należy zauważyć, że przeszukanie nieruchomości użytkowanej przez deputowanego w fazie postępowania in rem jest dopuszczalne nawet wtedy, gdy w przyszłości, w związku z zabezpieczeniem przez organy procesowe właściwych do-wodów, prokurator wystąpi w trybie art. 105 ust. 2 Konstytucji o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła (senatora) do odpowiedzialności karnej. Tego typu działanie orga-nu procesowego stanowiłoby naruszenie przepisów statuujących parlamentarny im-munitet formalny tylko i wyłącznie wówczas, gdy prokurator lub Policja już w mo-mencie zarządzenia lub dokonywania przeszukania miały przekonanie i wiedzę, że podejrzanym (oskarżonym) w sprawie będzie parlamentarzysta. W takiej sytuacji or-gany procesowe tylko formalnie, pozornie prowadziłyby postępowanie in rem, co sta-nowiłoby oczywiste naruszenie konstytucji i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Po czwarte, tym bardziej dopuszczalne jest przeszukanie lokalu pozostającego w dyspozycji posła bez konieczności występowania o „uchylenie” immunitetu, w sy-tuacji gdy postępowanie przygotowawcze w ogóle nie dotyczy osoby parlamentarzy-sty. Może się bowiem zdarzyć tak, że organy procesowe będą poszukiwać znajdują-cych się w posiadaniu parlamentarzysty dowodów przestępstwa popełnionego przez zupełnie inną osobę. W takim przypadku w ogóle nie występuje kwestia immunitetu — skoro parlamentarzysta nie jest i nie będzie podejrzanym w sprawie, rozważanie oddziaływania art. 105 Konstytucji w tej sytuacji staje się zupełnie niecelowe, a ewen-tualne wystąpienie z wnioskiem do Sejmu w trybie art. 105 ust. 2 Konstytucji byłoby

25 B. Janusz-Pohl, Immunitety w polskim postępowaniu karnym, Warszawa 2009, s. 256. Zob. też. K. Grajewski, Komentarz do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora..., s. 150; K. Grajewski, Kon-stytucyjna i ustawowa regulacja zakresu przedmiotowego nietykalności parlamentarnej, „Przegląd Sejmo-wy” 2002, nr 1, s. 57.

137

bezprzedmiotowe. Nie można przecież „uchylić” immunitetu osobie, w stosunku do której wnioskodawca chociażby nie uprawdopodobni popełnienia przestępstwa.

Po piąte, trzeba wskazać, że wykładnia prowadząca do wniosku, w myśl którego przeprowadzenie przeszukania nieruchomości pozostającej w dyspozycji deputowa-nego wymaga wyrażenia przez Sejm (lub Senat) zgody na pociągnięcie go do odpo-wiedzialności karnej („uchylenia” immunitetu), ponieważ w tej sytuacji parlamenta-rzysta jest traktowany jako faktyczny podejrzany26, to interpretacja, jak się wydaje, z co najmniej kilku względów mająca zbyt daleko idący charakter:

A. Przyjęcie założenia, że przeszukanie lokalu parlamentarzysty jest uznaniem go za faktycznego podejrzanego, jest z defi nicji nieprawidłowe przynajmniej w niektó-rych sytuacjach. Jak już wskazano, celem przeszukania może być przecież ewentual-ne zabezpieczenie dowodów niezbędnych do prowadzenia postępowania w zupełnie innej sprawie, niedotyczącej parlamentarzysty.

B. Nawet jeżeli z informacji posiadanych przez organy ścigania wynika, że do-wody potencjalnie znajdujące się w posiadaniu parlamentarzysty mogą okazać się do-wodami świadczącymi o popełnieniu przez deputowanego przestępstwa, to nietrudno zauważyć, że uzyskanie (lub nie) tych dowodów jest niezbędne do nabycia odpowied-niej wiedzy przez organy ścigania na temat tego, czy w ogóle zostało popełnione prze-stępstwo oraz czy popełnił je parlamentarzysta. Trudno tego typu działanie (przeszu-kanie lokalu) uznać za działanie skierowane bezpośrednio przeciwko deputowanemu, skoro jeszcze nie została rozstrzygnięta kwestia, czy w danej sprawie mamy do czy-nienia z popełnieniem przestępstwa.

C. Nakładanie na oskarżyciela obowiązku uzyskania zgody izby na pociągnięcie jej członka do odpowiedzialności karnej w analizowanej sytuacji jest nieuprawnionym rozszerzeniem regulacji konstytucyjnej, która wyraźnie zakazuje prowadzenia postę-powania karnego skierowanego personalnie przeciwko członkowi parlamentu. Nie wy-maga uzasadnienia teza, że przepisy wyjątkowe, wprowadzające regulacje uprzywile-jowujące deputowanych nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W takim przypadku dopuszczalna jest jedynie ich ścisła wykładnia.

D. Wskazany wcześniej pogląd jest nie tylko sprzeczny z mającymi już kilkadzie-siąt lat ustaleniami przedstawicieli doktryny, ale może również prowadzić do nieocze-kiwanych konsekwencji. Dzieli bowiem czynności organów procesowych, podejmo-wane w ramach postępowania in rem, na dwie różne grupy. Do pierwszej z nich, a więc grupy czynności, których dokonanie w postępowaniu in rem byłoby niedopuszczalne, należałoby przeszukanie np. lokalu pozostającego w dyspozycji deputowanego, a do drugiej grupy, czyli czynności dopuszczalnych, np. przesłuchanie deputowanego w charakterze świadka. Jest oczywiste, że nie można w tej fazie postępowania podej-mować czynności skierowanych bezpośrednio przeciwko parlamentarzyście, takich jak np. przesłuchanie go w charakterze podejrzanego, ale nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że przeszukanie lokalu jest właśnie taką czynnością.

26 Taki pogląd formułuje M. Chmaj, Opinia prawna w przedmiocie oceny dopuszczalności przeszuka-nia lokali zajmowanych przez parlamentarzystę bez uprzedniej zgody izby na uchylenie immunitetu, War-szawa, 23 lipca 2014 r. (opinia niepublikowana).



E. Wykładnia wymagająca zgody na pociągnięcie deputowanego do odpowie-dzialności karnej także w fazie postępowania in rem jest wykładnią znacznie wykra-czającą poza cele szeroko rozumianej instytucji immunitetu parlamentarnego. Immu-nitety i nietykalność są bowiem gwarancjami niezależnego wykonywania mandatu przedstawicielskiego (art. 104 ust. 1 Konstytucji) przez polskich parlamentarzystów. Nie mają natomiast zapewniać deputowanym swoistej bezkarności czy też niekaral-ności (wyjątkiem jest tylko bezwzględna ochrona znacznej części działalności wyni-kającej ze sprawowania mandatu przedstawicielskiego; art. 105 ust. 1 Konstytucji) ani też ułatwiać ukrycia lub zniszczenia dowodów. Nietrudno zauważyć, że przyjęcie za-łożenia o konieczności wyjednania uprzedniej zgody na pociągnięcie deputowanego do odpowiedzialności karnej w sytuacji, w której w trakcie prowadzenia postępowa-nia in rem organy ścigania mają zamiar przeprowadzić przeszukanie lokalu pozosta-jącego w dyspozycji parlamentarzysty, mogłoby doprowadzić do faktycznego unie-możliwienia prowadzenia postępowania przygotowawczego, skoro osoba, od której jest potencjalnie możliwe pozyskanie dowodów w sprawie, zostałaby faktycznie uprze-dzona o planowanych czynnościach organów ścigania zmierzających do zabezpiecze-nia tych dowodów poprzez wniosek o „uchylenie” jej immunitetu złożony do Sejmu (Senatu). Immunitet formalny, stanowiący tzw. negatywną przesłankę procesową, z na-tury rzeczy jest swoistym utrudnieniem proceduralnym we wszczęciu postępowania karnego. Nie jest natomiast instytucją, która miałaby w praktyce uniemożliwić prze-prowadzenie tego postępowania.

Po szóste, należy wspomnieć o jednej sytuacji, w której dokonanie przeszukania nieruchomości pozostającej w dyspozycji parlamentarzysty, mimo że odbyłoby się w fa-zie in rem postępowania przygotowawczego, może okazać się niezgodne z regulacją konstytucyjną. Chodzi o przeszukanie mieszkania, biura lub innego lokalu zostanie za-rządzone w przypadku prowadzenia postępowania o czyn chroniony immunitetem ma-terialnym27, który jest normowany przez art. 105 ust. 1 Konstytucji i art. 6 u.w.m.p.s. Immunitet materialny uchyla bowiem bezprawność (karalność) czynu popełnionego przez parlamentarzystę w warunkach opisanych w powołanych przepisach.

6. Na tle zagadnienia zarysowanego w zleceniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu RP zasadne wydaje się jego krótkie rozważenie w kontekście konsty-tucyjnych zasad autonomii parlamentu oraz mandatu wolnego, które podkreślają nieza-leżność parlamentu, jako całości, od innych organów państwowych oraz niezależność poszczególnych parlamentarzystów w sprawowaniu mandatu przedstawicielskiego.

Zasada autonomii parlamentu jest statuowana przez art. 112 w zw. z art. 124 Kon-stytucji. Zgodnie z tymi przepisami, określone kwestie związane z, ogólnie mówiąc, funkcjonowaniem obu izb polskiego parlamentu określają regulaminy uchwalone przez Sejm lub Senat. W ramach niniejszej opinii nie jest oczywiście celowe dokładne anali-zowanie zakresu materii związanej z zasadą autonomii Sejmu i Senatu. Niezbędna jest jednak konstatacja, że wyrażająca się w prawie do uchwalenia własnego regulaminu au-

27 M. Zubik, dz. cyt., s. 299.

139

tonomia obu izb parlamentu ma ściśle określony zakres (nie jest nieograniczona). Choć formułę art. 112 Konstytucji można uznać za stosunkowo szeroką i nie do końca chy-ba precyzyjną, to jednak z tego przepisu można odczytać te sfery zagadnień, które skła-dają się na pojęcie autonomii parlamentu. Są to: organizacja wewnętrzna izby; porzą-dek prac izby; tryb powoływania i działalności organów izby oraz sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec izby.

Nietrudno zauważyć, że żadna z wymienionych kwestii nie odnosi się do proble-matyki zasad prowadzenia postępowania karnego w stosunku do członków parlamen-tu (ta problematyka, jak wiadomo, jest regulowana przede wszystkim przez art. 105 Konstytucji, odpowiednie przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu i kodeksu postę-powania karnego). Regulamin Sejmu28 wyposaża marszałka Sejmu w uprawnienie do sprawowania pieczy nad spokojem i porządkiem na całym obszarze Sejmu oraz w kompetencje m.in. do decydowania o użyciu Straży Marszałkowskiej, a także — w ramach funkcji czuwania nad przestrzeganiem powagi i porządku obrad na sali po-siedzeń plenarnych — w uprawnienie do wykluczenia posła z posiedzenia Sejmu (art. 10 ust. 1 pkt 13 i art. 175 ust. 5 rS). Jednakże ani zakres kompetencji marszałka Sejmu, ani też — tym bardziej — jakiegokolwiek innego organu Sejmu, nie wskazu-je na to, by marszałek Sejmu — lub inne organy parlamentu — znajdował się w szcze-gólnej sytuacji prawnej i posiadał określone uprawnienia do jakiejkolwiek ingerencji w przebieg postępowania karnego w jego fazie in rem. W szczególności ani od zgody marszałka Sejmu, ani nawet od zgody Sejmu działającego in pleno nie jest uzależnio-ne przeprowadzanie czynności procesowych polegających np. na przeszukaniu poko-ju w hotelu poselskim. Gdyby tak było, to należałoby mówić o prawnych elementach swoistej eksterytorialności Sejmu (Senatu). Konkludując, należy stwierdzić, że doko-nanie przeszukania lokalu na terenie Sejmu (Senatu) nie narusza zasady autonomii par-lamentu. Należy jednak jeszcze raz powtórzyć, że dokonanie jakiejkolwiek czynności procesowej przez organy ścigania musi następować na podstawie i w granicach prze-widzianych przez przepisy prawa karnego procesowego.

7. Jeśli chodzi o kwestię wolnego mandatu parlamentarnego (art. 104 ust. 1 Kon-stytucji), w związku z przedmiotem niniejszej opinii należy wziąć pod uwagę jedną z cech tego mandatu, czyli niezależność deputowanego. Immunitety i nietykalność par-lamentarna są bowiem gwarancjami niezależnego sprawowania mandatu przedstawi-cielskiego.

Niezależność parlamentarzysty sprawującego mandat wolny oznacza „niedopusz-czalność ustanawiania jakichkolwiek prawnych form podporządkowania kierunków lub skuteczności działań deputowanego innym podmiotom29”. Pod tym pojęciem naj-częściej rozumie się brak związania parlamentarzysty prawnie wiążącymi nakazami (instrukcjami) ze strony wyborców oraz ich organizacji (np. partii politycznych).

28 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. — Regulamin Sejmu Rzeczypo-spolitej Polskiej (tekst jedn.: M.P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.).

29 L. Garlicki, uwaga 9 do art. 104 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komen-tarz...



Niezależność deputowanego oznacza również swobodne wykonywanie mandatu przed-stawicielskiego, bez wpływu innych organów państwa, w tym przede wszystkim wła-dzy wykonawczej. Tę funkcję najwyraźniej widać w przypadku immunitetu mate-rialnego, który chroni parlamentarzystów przed odpowiedzialnością za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, a więc za wykonywanie przewidzianych przepisami uprawnień i obowiązków poselskich oraz senatorskich. Przez pryzmat ta-kiego ujęcia immunitety i nietykalność, jako gwarancja niezależnego od innych pod-miotów sprawowania mandatu przedstawicielskiego, jawią się również jako jeden z licznych w polskiej konstrukcji konstytucyjnej elementów mechanizmu równowa-żenia władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji).

Konstytucyjna zasada mandatu wolnego i wynikająca z niej niezależność sprawo-wania funkcji przedstawicielskiej, a także zawarte w ustawie zasadniczej gwarancje tej zasady nie mogą być jednak interpretowane w sposób, który prowadziłby do uzna-nia, że w stosunku do parlamentarzysty nie dopuszcza się jakiegokolwiek działania podejmowanego przez inne organy państwowe, działające na podstawie właściwych przepisów, m.in. kodeksu postępowania karnego. Mandat wolny nie oznacza bowiem niezależności (zwolnienia) od powszechnie obowiązujących w Polsce rozwiązań praw-nych, z wyjątkiem sytuacji, w której takie niepodleganie powszechnie obowiązującym przepisom wynikałoby bezpośrednio i wyraźnie z przepisów konstytucji lub ustaw.

Krzysztof Grajewski

6*

Ustosunkowując się do zadanych pytań, należy wyjść od generalnej konstatacji, że status prawny posła jest wartością konstytucyjnie uregulowaną, ergo chronioną, ale zarazem nie jest wartością samą w sobie. Z obu tych okoliczności wynikają niezwy-kle istotne dla rozpatrywanej sprawy konsekwencje. Ujęcie w przepisach konstytucyj-nych praw i obowiązków piastuna mandatu przedstawicielskiego (wyznaczających w swoim całokształcie status prawny posła i senatora) powoduje, że jest to materia szczególna, po pierwsze, dlatego że wrażliwa i delikatna, po drugie, dlatego że w wy-jątkowy sposób chroniona. Wrażliwość materii wyznaczającej status prawny parla-mentarzysty bierze się stąd, że stanowi ona zaprzeczenie, a przynajmniej daleko idące podważenie, fundamentalnej w demokratycznym państwie prawnym zasady równości traktowania, co pociąga za sobą obowiązek jej detalicznego, mocno restrykcyjnego uj-mowania zawsze zwężającego i nigdy rozszerzającego. Z kolei wyjątkowość ochrony oznacza, że podlega ona swoistemu domniemaniu protekcji piastuna mandatu w za-kresie przez nią wyznaczonym, a domniemanie to wzmacnia gorset konstytucji, w jaki włożono ochronę posła i senatora. To zaś oznacza, że wszystkie działania w jakimś sensie jej dotykające, zarówno o charakterze legislacyjnym jak i faktycznym, muszą

* Opinia została napisana 3 września 2014 r. (przyp. red.).

141

być wyjątkowo ostrożne, gdyż łatwo jest doprowadzić do stanu kolizji, a w wypad-kach skrajnych wręcz naruszenia unormowań konstytucyjnych, zwłaszcza jeśli ich skutkiem miałoby być pogorszenie ochrony piastuna mandatu albo jej zupełne odję-cie. Dlatego można powiedzieć, że podmioty poruszające się w obszarze statusu praw-nego deputowanego posiadają, z mocy samej konstytucji, obniżony rating legalności i wiarygodności swoich działań. Muszą one wobec tego za każdym razem w sposób przekonujący udowodnić, że konkretne czynności podejmowane w odniesieniu do oso-by wyekwipowanej w ochronę np. immunitetową (będącą zasadniczym składnikiem statusu prawnego posła) są zgodne z obowiązującym de lege lata stanem prawnym, w tym stanem konstytucyjnym. Brak takiego dowodu na konstytucyjność i legalność działań zawsze będzie poddawał je w wątpliwość, a w skrajnych sytuacjach po prostu kwestionował.

Obowiązek dołożenia należytej staranności w sytuacji prowadzenia określonych czynności, które mogą jawić się jako kolidujące z ochroną wynikającą z całokształtu przepisów wyznaczających status prawny parlamentarzysty, wynika nie tylko z samej ratio legis instytucji składających się na status prawny piastuna mandatu, ale również z fundamentalnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zawartej w preambule — ale zgodnie uznawanej w orzecznic-twie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administra-cyjnego za normatywną jej część — zasady rzetelnego działania instytucji publicznych (preambuła Konstytucji RP). Kluczową rolę należy jednak przypisać zasadzie legali-zmu (praworządności), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają zawsze na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest szczególnie relewantna, gdyż wynika explicite z treści art. 7 Konstytucji oraz implicite z jej art. 2 ustanawiającego zasadę de-mokratycznego państwa prawnego. Warunkiem tego ostatniego, jak wielokrotnie pod-kreślał w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, jest działanie organów wła-dzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (rozumiane w sensie negatywnym jako zakaz działania bez należytej podstawy prawnej oraz zakaz przekraczania upraw-nień). Co więcej, Trybunał wskazywał, że zasada ta jest na gruncie polskiej Konstytu-cji z dnia 2 kwietnia 1997 r. w sposób szczególny wyeksponowana właśnie dlatego, że jest częścią składową zasady państwa prawnego, a poza tym ma swoje osobne, mocne zakotwiczenie w przepisach art. 7 Konstytucji, który bynajmniej nie stanowi super -fl uum wobec postanowień art. 2. Takie wyjątkowo silne umocowanie zasady prawo-rządności jest konsekwencją chęci wyraźnego i jednoznacznego odcięcia się od dzie-dzictwa PRL-u, które w języku preambuły zostało zdefi niowane jako czasy „gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”.

Wydaje się, że zasada legalizmu (praworządności), a obok niej również państwa prawnego i posiłkowo jeszcze rzetelnego działania instytucji publicznych, powinny być uważnie rozpatrywane i uwzględniane, kiedy dochodzi do ich zderzenia z przepi-sami wyznaczającymi sytuację prawną obywatela, w tym piastuna mandatu parlamen-tarnego. Organy władzy publicznej powinien obowiązywać restrykcyjny nakaz dzia-łania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Relacja państwo–obywatel

Jarosław Szymanek, W sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła...


(w tym także parlamentarzysta) jest bowiem relacją szczególnego rodzaju, relacją któ-rą znamionuje stan asymetrii, który z kolei w zdecydowanie gorszej sytuacji stawia jed-nostkę. Żeby zamortyzować tę gorszą sytuację, to właśnie do organów władzy publicz-nej adresowana jest zasada praworządności, wymagająca każdorazowego uzasadnienia (legalności) ich działań. W praktyce najczęściej nie będzie przy tym chodziło o udo-wodnienie podstawy prawnej tych działań, ale o wskazanie ich granic prawnych. Uzasad-nienie to jest tym bardziej potrzebne w sytuacji, kiedy dochodzi do zderzenia działania organów władzy publicznej z przepisami określającymi status prawny deputowanego. Dlatego już na samym początku wypada stwierdzić, że każde działanie faktyczne pro-wadzone w odniesieniu do piastuna mandatu przedstawicielskiego jest poddane szcze-gólnym rygorom. Status prawny parlamentarzysty jako wartość konstytucyjnie chro-niona, będąca jednak kwalifi kowaną postacią ochrony prawnej przysługującej każdej jednostce, zderza się z zasadą praworządności wymagającą dołożenia przez organy po-dejmujące określonego rodzaju czynności w stosunku do jednostki należytej staranno-ści, aby działać na podstawie prawa i, przede wszystkim, w jego granicach.

Tym ostatnim powinna odpowiadać nie tylko zasada legalizmu (znajdująca opar-cie w art. 2 i art. 7 Konstytucji), ale również zasada proporcjonalności, będąca — w opinii Trybunału Konstytucyjnego — podstawową dyrektywą mającą zastosowanie w relacji państwo (organ władzy publicznej) – obywatel. Oznacza ona, że każde dzia-łanie organu władzy publicznej adresowane do jednostki powinno być adekwatne do celu tego działania, czyli powinno być jak najmniej dolegliwe (represyjne) w swoich skutkach. Zasada proporcjonalności, zakładająca odpowiednią skalę działań, w przy-padku kiedy ma dojść do naruszenia konstytucyjnego statusu jednostki w ogóle i pod-miotu kwalifi kowanego w szczególności, a takim jest piastun mandatu przedstawiciel-skiego, powinna być więc dodatkowym elementem (obok zasady legalizmu), przez który należy postrzegać i oceniać wszelkie przynajmniej potencjalne naruszenia przez organ władzy publicznej konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności (w odnie-sieniu do każdej jednostki, jak i parlamentarzysty). Dodatkowo działania mieszczące się w pojemnym obszarze praw i wolności powinny być determinowane (obok wspo-mnianej już zasady proporcjonalności) zasadą konieczności. Niezależnie bowiem od skali podjętych każdorazowo środków działania muszą one być w każdym przypadku podjęte dlatego, że są konieczne (wymagane), a nie dlatego, że organ chce je podjąć. Jeśli więc w grę wchodzi działanie organu władzy publicznej adresowane do jednost-ki bądź innego podmiotu podobnego, to powinno się w nim nie tylko respektować wyj-ściową zasadę państwa prawnego i praworządności (legalizmu), ale także zasadę ko-nieczności i (jeśli taka zostanie stwierdzona) proporcjonalności (podjętych w danym przypadku środków działania).

Ta najbardziej rudymentarna konstytucyjna prakseologia działania organów wła-dzy publicznej, skoro jest wymogiem mającym zastosowanie w odniesieniu do wszyst-kich praw i wolności jednostki, zwłaszcza konstytucyjnie poręcznych, musi być — tym bardziej — wymogiem mającym zastosowanie do praw i wolności podmiotów kwalifi kowanych, a takimi bezsprzecznie są posłowie i senatorowie, których sytuację

143

prawną wyznacza status prawny parlamentarzysty mający zakotwiczenie konstytucyj-ne. Jeśli zatem organ władzy publicznej zobowiązany jest do działania „ostrożnego” i „rozważnego” w odniesieniu do każdego podmiotu, do którego skierowane są kon-stytucyjne prawa i wolności człowieka i obywatela, to tym bardziej taką „ostrożność” i „rozważność” powinien zachować, jeśli w grę wchodzą prawa i wolności podmiotu wyjątkowo potraktowanego w przepisach konstytucyjnych. Dlatego właśnie, kiedy do-chodzi do działań organów władzy publicznej nakierowanych na osobę wyposażoną w mandat parlamentarny, działania te odznaczają się zawsze obniżonym ratingiem wia-rygodności i legalności, a to oznacza, że zawsze muszą być uzasadnione i wytłuma-czone w sposób niebudzący wątpliwości.

Nie można też zapominać, że status prawny posła i senatora, podniesiony do ran-gi rozstrzygnięcia konstytucyjnego, nie jest bynajmniej wartością samą w sobie. Po-seł (i odpowiednio senator) został wyposażony w szczególnego rodzaju ochronę nie dlatego, że tak zadecydował fi at ustrojodawcy, ale dlatego, że przemawiają za tym istotne, zwłaszcza z ustrojowego punktu widzenia, powody. Powodem zasadniczym jest fakt, iż poseł (senator) jest przedstawicielem samego suwerena (ludu, narodu, por. art. 4 i 104 Konstytucji). Wyjątkowość statusu posła i senatora jest więc funkcją wy-jątkowości ich roli prawnopolitycznej, jaką jest reprezentowanie podmiotu, który z mocy konstytucji został potraktowany jako suweren (depozytariusz praw zwierzch-nich). Dlatego prawne umocowanie mandatariusza i objęcie go szczególnego rodzaju ochroną ma wymiar gwarancyjny nie tyle wobec pojedynczego posła czy senatora, co wobec konstytucyjnej zasady rządów przedstawicielskich (reprezentacji politycznej). Dlatego, paradoksalnie, eksponowanie pozycji i znaczenia piastuna mandatu przedsta-wicielskiego, zwłaszcza wyposażenie go w szczególnego rodzaju ochronę (immunite-ty), wcale nie powinno być odbierane (jak często się zdarza) jako naruszenie bądź pod-ważenie zasady równości czy też jednakowości praw wszystkich obywateli, względnie jako nadmierne uprzywilejowanie posła (senatora) w stosunku do innych jednostek (choć oczywiście per se takim uprzywilejowaniem jest). W rzeczywistości bowiem, choć bezpośredni skutek przepisów tworzących wyjątkowy reżim ochronny piastuna mandatu jest zindywidualizowany i ukierunkowany na posła bądź senatora, to jednak telos całej tej regulacji jest nieco inny. Chodzi w niej o zagwarantowanie realności, a zwłaszcza efektywności konstytucyjnej zasady rządów przedstawicielskich (demo-kracji pośredniej) jako formy egzekwowania suwerennych praw narodu (art. 4 i 104 ust. 1 Konstytucji, który określa wprost posła mianem „przedstawiciela Narodu”). Dzięki szczególnemu — zarówno w aspekcie formalnym, bo podniesionemu do ran-gi przepisów konstytucyjnych, jak i materialnym, bo stwarzającym komfort pracy m.in. za sprawą immunitetów i przywileju nietykalności — statusowi prawnemu parlamen-tarzysta może być skutecznym wykonawcą praw zwierzchnich całego narodu–suwe-rena przeniesionych na niego w akcie aprobacji będącym clou powszechnych, bezpo-średnich i demokratycznych wyborów.

Wyjątkowy status prawny parlamentarzysty i będąca bodajże jego najistotniejszą częścią ochrona piastuna mandatu jest wobec tego zawsze ochroną konstytucyjnej za-



sady przedstawicielstwa (reprezentacji, demokracji pośredniej albo demokracji przed-stawicielskiej). Z tego powodu organ władzy publicznej ingerujący w status prawny parlamentarzysty jest tym bardziej zobowiązany do działania wyjątkowo wręcz „wstrzemięźliwego”, gdyż działanie zbyt pochopne — obok kolizji ze wskazanymi już zasadami i rozstrzygnięciami konstytucyjnymi (zasada państwa prawnego, zasada le-galizmu, zasada rzetelnego działania organów władzy publicznej oraz zasada koniecz-ności i proporcjonalności w przypadku ingerowania w prawa i wolności jednostki) — wchodzi w konfl ikt z zasadą reprezentacji (demokracji pośredniej) i ingeruje w sam fundament ustroju opartego na wartościach demoliberalnych. Raz jeszcze należy więc zaznaczyć, że zindywidualizowany, bezpośredni skutek działania mechanizmów ochro-ny parlamentarzysty (np. immunitety) nie oznacza wcale, że ochrona pojedynczego posła czy senatora stanowi ratio legis złożonej konstrukcji prawnej, jaką jest status prawny parlamentarzysty. W rzeczywistości ochrona dotyczy zawsze konstytucyjnej zasady reprezentacji politycznej, ergo pośredniego sprawowania władzy przez suwe-rena. Nota bene w tym przejawia się ustrojowy sens immunitetów i — szerzej — wszystkich rozwiązań składających się na status parlamentarzysty, który z kolei decy-duje o tym, że status ten jest bezwzględnie materią konstytucyjną, tj. obszarem regulacji zastrzeżonym dla konstytucji.

Ponadto trzeba nadmienić, że szczególnego rodzaju protekcja piastuna mandatu ma jeszcze jeden niebagatelny wymiar ustrojowy. Poseł wespół z innymi posłami (do-tyczy to oczywiście w takim samym stopniu senatora), których liczba nieprzypadko-wo jest konstytucyjnie określona, tworzy bowiem substrat osobowy konstytucyjnego organu władzy ustawodawczej (parlamentu, w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. konsekwentnie nazywanego Sejmem i Senatem). To z kolei oznacza, że ochrona, jaka przysługuje parlamentarzyście (np. w postaci immunitetów albo parlamentarnego przy-wileju nietykalności), razem z innymi rozwiązaniami składająca się na status prawny piastuna mandatu przedstawicielskiego, nie ma bynajmniej charakteru indywidualne-go przywileju pojedynczego posła czy senatora, ale ma charakter przywileju kolek-tywnego, którego adresatem w pierwszym i najważniejszym skutku prawnym jest or-gan władzy ustawodawczej (Sejm i Senat). To zaś każe nieco inaczej spojrzeć na ochronę prawną posła i senatora. Okazuje się bowiem, że środki ochronne, jakie w swoim całokształcie wyznaczają konstrukcję mandatu parlamentarnego (w tym im-munitety, niepołączalność czy przywilej nietykalności), nie są wcale — jak mogłoby się to wydawać prima facie — uprawnieniami zindywidualizowanymi, choć oczywi-ście w każdym przypadku odnoszą się do indywidualnie traktowanych posłów, ale są uprawnieniami grupowymi, których właścicielem i dysponentem jest parlament (Sejm i Senat). Okazuje się więc, że środki ochronne (np. immunitety czy przywilej niety-kalności), w jakie wyekwipowany jest piastun mandatu przedstawicielskiego (poseł i senator), układają się, w jakimś sensie, piętrowo. Dotyczą one bowiem, po pierwsze, samego mandatariusza; po drugie — parlamentu jako konstytucyjnego organu, które-mu przypisany jest atrybut władzy ustawodawczej; po trzecie wreszcie — zasady kon-stytucyjnej wyrażającej się w ustanowieniu demokracji pośredniej (przedstawiciel-

145

skiej) jako rudymentarnej zasady całego porządku ustrojowego (konstytucyjnego). Gwarancja należytego wykonywania mandatu przez posła nie jest w żadnym razie gwarancją autoteliczną. Chodzi w niej przede wszystkim o to, aby parlamentarzysta mógł z należytą starannością i bez skrępowania wykonywać swoje obowiązki i aby, dzięki temu, swoje ustrojowe zadania mógł swobodnie i w pełni realizować konstytu-cyjny organ władzy ustawodawczej (parlament) jako jądro i sui generis ucieleśnienie konstytucyjnej zasady rządów przedstawicielskich (pośrednich).

Przy omawianiu kwestii dopuszczalnych zachowań organów władzy publicznej w stosunku do piastuna mandatu parlamentarnego trzeba podkreślić kolektywny wy-miar gwarancji, jakie zawiera w sobie status prawny parlamentarzysty (a w jego ra-mach immunitety). Grupowego wydźwięku wszelkich mechanizmów ochronnych, zwłaszcza immunitetów, dowodzą najlepiej trzy okoliczności. Pierwszą jest samo hi-storyczne ukształtowanie się ochrony parlamentarzysty. Trzeba pamiętać, że do wy-tworzenia się skomplikowanych mechanizmów ochronnych doszło w czasach, kiedy u zarania rządów parlamentarnych władza wykonawcza walczyła z parlamentem (An-glia). W swoistej reakcji obronnej parlament wytworzył z czasem sieć rozmaitego ro-dzaju instytucji (immunitet materialny, immunitet formalny, przywilej nietykalności), które miały zapewnić mu autentyczną swobodę działania i — docelowo — wykony-wania funkcji tradycyjnie przypisywanych parlamentowi (tj. funkcji kontrolnej i usta-wodawczej). Od tego czasu np. pociągnięcie posła do odpowiedzialności było możli-we po wcześniejszym wyjednaniu zgody parlamentu, który — wyrażając taką zgodę bądź nie — nie tyle osądzał winę parlamentarzysty, ile oceniał, czy postępowanie pro-wadzone przeciwko parlamentarzyście nosi znamiona swoistego nękania posła wy-łącznie w celu utrudnienia mu wykonywania mandatu, czy też rzeczywiście chodzi o prawdopodobieństwo popełnienia przez niego czynu zabronionego. W warunkach skrajnych, kiedy instytucje ochronne dopiero się pojawiły, takie nękanie parlamenta-rzystów (zwłaszcza opozycyjnych wobec Korony) było praktyką dnia codziennego i osiągało niekiedy znaczne rozmiary, co powodowało, że niekiedy spora część skła-du osobowego parlamentu była praktycznie wyłączona z możliwości wykonywania swoich zadań przedstawicielskich, co przy powtarzaniu się tego typu sytuacji powo-dowało niejednokrotnie utrudnienia w pracy całego parlamentu. Stąd w pewnym mo-mencie pojawiły się środki ochronne (immunitety), które miały zapewnić parlamen-towi możliwość działania, nie wyłączając jednocześnie parlamentarzysty spod działania prawa powszechnie obowiązującego (np. karnego), a jedynie je utrudnić (wy-móg uzyskania zgody parlamentu na wszczęcie postępowania) bądź opóźnić w czasie (gdyby parlament nie wyraził takiej zgody, dopatrując się np. przede wszystkim poli-tycznych intencji działania organów ścigania).

Oczywiście dzisiaj ta historyczna egzegeza ochrony prawnej piastuna mandatu nie ma już większego znaczenia. Czasy walki (w tym także fi zycznej w pełnym znacze-niu tego słowa) z parlamentarzystami defi nitywnie się skończyły, przynajmniej w pań-stwie demokratycznym. Niemniej przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego podkreślają, że to wcale nie zdezaktualizowało konieczności ochrony posła ani też nie



zdjęło z niej wymiaru kolektywnego. W dalszym ciągu, za sprawą rozmaitych środ-ków ochronnych, chroniony jest cały parlament w tym sensie, że stwarza mu się kom-fort pracy w pełnym konstytucyjnym składzie. Co więcej, w czasach współczesnych — i to jest druga okoliczność potwierdzająca grupowy charakter wszelkich uprawnień protekcyjnych adresowanych do posłów i senatorów — doszedł jeszcze jeden, niezwy-kle istotny element kolektywnego rozumienia środków ochronnych, w jakie wyposa-żeni są parlamentarzyści. Jest nim uznanie, że komfort nieskrępowanej pracy odnosi się nie tylko do izby parlamentarnej, ale również do mniejszości politycznej istnieją-cej w tej izbie, czyli opozycji parlamentarnej, która w niektórych przypadkach jest właściwie jedynym egzekutorem uprawnień parlamentu, czego najlepiej dowodzi funk-cja kontrolna, obecnie niemal w całości wykonywana przez opozycję, a nie przez par-tie większości rządowej, które w tym przypadku stosują starą zasadę „nie będziemy strzelać goli do własnej bramki”. Jeśli bowiem dzisiaj istnieje jakiekolwiek niebezpie-czeństwo narażenia parlamentu na utrudnienia jego prac, to dotyczy ono nie izby in corpore, tylko mniejszości politycznej, opozycyjnej względem rządu i stojącej za nim większości. Wynika to z oczywistej w warunkach współczesnego państwa reinterpre-tacji zasady podziału władz. Podział ten dotyczy nie tyle podziału na legislatywę i eg-zekutywę, ile podziału na rząd i opozycję. System parlamentarny wymagający popar-cia rządu przez arytmetyczną większość sprawił, że rywalizacja rządu z parlamentem zeszła na plan dalszy, a pierwszeństwo uzyskała rywalizacja rządu i jego większościo-wego zaplecza parlamentarnego z ugrupowaniami politycznymi znajdującymi się w mniejszości i mającymi status opozycji. Żeby ten, dzisiaj być może najważniejszy, aspekt kolektywnego znaczenia ochrony parlamentarzysty lepiej zabezpieczyć, usta-nawia się m.in. rozmaite większości wyraźnie odbiegające od wymogu uzyskania większości zwykłej, potrzebnej do skutecznego zdjęcia ochrony immunitetowej (np. coraz częściej mają zastosowanie większości kwalifi kowane).

Trzecią okolicznością, która potwierdza grupowy charakter ochrony piastuna man-datu parlamentarnego, jest zasada, zgodnie z którą dysponentem praw składających się na system protekcji piastuna mandatu jest izba parlamentarna (Sejm w odniesieniu do posła i Senat w odniesieniu do senatora). Ta okoliczność najlepiej dowodzi tego, że zasadniczym podmiotem uprawnień ochronnych, a szczególnie immunitetów, nie jest indywidualny poseł, lecz organ władzy ustawodawczej, do którego on należy. Nie zmienia tego stanu rzeczy okoliczność, że Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r., w cha-rakterze rozwiązania zupełnie wyjątkowego i nowatorskiego, ustanowiła możliwość samodzielnego, a więc dokonanego przez samego zainteresowanego, wyrażenia zgo-dy na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, czyli tzw. uchylenie immunitetu for-malnego (art. 105 ust. 4 Konstytucji). Rozwiązanie to w dalszym ciągu jest wyjątkiem, czego najlepiej dowodzi fakt, że w przypadku tzw. ograniczonego immunitetu formal-nego istniejącego w ramach immunitetu materialnego (art. 105 ust. 1 in fi ne) nie jest ono możliwe do zastosowania, a o ewentualnym pociągnięciu posła do odpowiedzial-ności w dalszym ciągu rozstrzyga, na zasadzie wyłączności, Sejm. Przypomnieć też trzeba, że w doktrynie prawa konstytucyjnego uprawnienie samego parlamentarzysty

147

do samodzielnego zdjęcia ochrony immunitetu formalnego było, z nielicznymi wyjąt-kami, oceniane raczej krytycznie właśnie dlatego, że wskazywało niedwuznacznie na to, że immunitet formalny (a nawet — szerzej — wszystkie immunitety) jest przywi-lejem indywidualnym, który jedynie w zależności od dobrej woli jego posiadacza będzie lub nie będzie stosowany. Tymczasem immunitety są uprawnieniem izby (od-powiednio Sejmu i Senatu), a nie indywidualnych członków izby. Choć bowiem w swoim pierwszym, bezpośrednim skutku prawnym chronią one posła (senatora), to jednak ich zasadniczą funkcją jest ochrona całej izby i zapewnienie jej zdolności dzia-łania, m.in. dzięki stworzeniu wszystkim jej członkom możliwości nieskrępowanego udziału w pracach izby i jej organów.

Swoją drogą warto zauważyć, że takie rozumienie immunitetów oznacza, że izba parlamentarna, której przychodzi rozstrzygnąć kwestię wyrażenia bądź niewyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności (procedura tzw. uchylenia immu-nitetu formalnego), powinna kierować się swoistą logiką postępowania. Nie sprowa-dza się ona do rozstrzygnięcia tego, czy parlamentarzysta jest winien popełnienia za-rzucanego mu czynu, gdyż o tym decyduje organ sądowy, ani tego, czy należy on do opozycji, czy do większości rządowej i w zależności od tego może wyrazić bądź nie zgodę na odjęcie ochrony immunitetowej, bo to z kolei oznaczałoby ewidentne upoli-tycznienie decyzji, ale powinna rozważyć, czy ewentualne wyjednanie zgody będzie przeszkadzało w należytym wypełnianiu obowiązków parlamentarnych osobie, w sto-sunku do której to postępowanie byłoby prowadzone. W modelu idealnym zakłada się, że jeśli powstałoby przekonanie co do istotnych utrudnień w realizacji mandatu, to de-cyzja parlamentu w przedmiocie dopuszczenia możliwości prowadzenia postępowa-nia w odniesieniu do osoby posła powinna być odmowna. Jeśli natomiast, w opinii izby, udział posła w prowadzonym postępowaniu nie kolidowałby z jego obowiązka-mi parlamentarnymi, czyli nie zagrażałoby normalnej pracy izby, to izba powinna umożliwić posłowi udział w danym postępowaniu. Można nadmienić, że w prawie po-równawczym wykształciły się pewne reguły i zwyczaje praktykowane w tym zakre-sie. Np. parlament włoski, co do zasady, nie wyraża zgody na udział deputowanego w postępowaniu karnym z uwagi na konfl ikt z obowiązkami parlamentarnymi. Z ko-lei, dla odmiany, w parlamencie Holandii praktykuje się wyrażanie takiej zgody, uzna-jąc, że zaangażowanie posła w proces niespecjalnie go absorbuje i — co za tym idzie — nie przeszkadza w wypełnianiu mandatu, nie uprzywilejowuje też nadmiernie po-sła względem pozostałych obywateli. Oczywiście takie postępowanie, zgodne z ustro-jowym modelem immunitetów parlamentarnych i prawnej ochrony piastuna mandatu, pozostaje raczej postulatem doktryny, gdyż w praktyce biorą górę zupełnie inne czyn-niki. Niemniej warto pamiętać o tym wzorcowym rozwiązaniu.

Po tych generalnych uwagach wprowadzających, teoretyczne założenia statusu prawnego parlamentarzysty trzeba odnieść do konkretnej sytuacji stanowiącej meritum niniejszej opinii. Powstaje pytanie, czy konkretne czynności faktyczne przeprowadzo-ne przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego [dalej: CBA], polega-jące m.in. na przeszukaniu pokoju posła w hotelu sejmowym oraz biura poselskiego,



wchodzą w konfl ikt z rozwiązaniami, które w swoim całokształcie chronią piastuna mandatu przedstawicielskiego. Należy też sprawdzić, czy przeprowadzone czynności faktyczne nie kolidują z innymi konstytucyjnymi rozwiązaniami, których telos wyzna-cza generalna zasada swobody pracy parlamentu, będąca przecież istotą wszystkich re-gulacji odnoszących się do parlamentarzysty i poręczonych mu praw i wolności.

Wydaje się, że w tym przypadku trzeba uwzględnić co najmniej dwie instytucje składające się na status prawny parlamentarzysty oraz jedną zupełnie inną konstytu-cyjną wartość (zasadę) adresowaną już nie do parlamentarzysty, tylko do Sejmu (Se-natu). Podkreślić jednak wypada, że rozróżnienie na rozwiązania ukierunkowane na indywidualnego posła oraz rozwiązania skierowane do parlamentu in gremio, choć są wygodne, to z teoretycznego punktu widzenia nie mają większej wartości. Zawsze ostatecznym benefi cjentem rozwiązań ustrojowych jest władza ustawodawcza jako taka (Sejm, Senat) a nie jej zatomizowany substrat osobowy (poseł, senator). W rezul-tacie ewentualne naruszenie np. praw posła będzie godziło w prawa Sejmu jako orga-nu przedstawicielstwa narodowego, to zaś z ustrojowego punktu widzenia będzie sta-nowiło uderzenie w konstytucyjną zasadę reprezentacji politycznej (demokracji pośredniej), stanowiącej jeden z fundamentów demokratycznie zorganizowanego po-rządku konstytucyjnego RP.

Jeśli chodzi o instytucje będące częścią szerszej konstrukcji prawnej, jaką jest sta-tus parlamentarzysty, to w grę wchodzić mogą immunitet formalny oraz immunitet materialny. Ten pierwszy (formalny) oznacza ograniczenie możliwości wszczęcia i pro-wadzenia postępowania karnego wobec osoby piastującej mandat (art. 105 ust. 2 Kon-stytucji), podczas gdy ten drugi (materialny) wyłącza zupełnie możliwość prowadze-nia jakiegokolwiek postępowania, o ile miałoby ono dotyczyć działalności wchodzącej w zakres sprawowanego mandatu (art. 105 ust. 1 Konstytucji). Różnica między oby-dwoma immunitetami jest zasadnicza. Immunitet formalny odnosi się bowiem do prze-pisów prawa karnego (szeroko ujmowanego, a więc również np. karnoskarbowego) i nie wyłącza karalności dokonanego czynu, a jedynie stanowi tzw. ujemną przesłan-kę procesową, która uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania bez wcze-śniejszego wyjednania zgodny na takie postępowanie w formie stosownej uchwały izby albo oświadczenia samego zainteresowanego. Dla odmiany immunitet material-ny nie podlega żadnej procedurze, która umożliwiłaby prowadzenie postępowania przeciwko parlamentarzyście, ale jest zawężony przedmiotowo jedynie do tych dzia-łań i zachowań, które można zakwalifi kować jako wchodzące w zakres sprawowane-go mandatu parlamentarnego i które wynikają z konstytucji oraz ustawy o wykonywa-niu mandatu posła i senatora [dalej też: u.w.m.p.s.].

Przeszukanie pokoju poselskiego w hotelu sejmowym oraz biura poselskiego nie-wątpliwie wchodzą w konfl ikt z immunitetem formalnym. Czynności operacyjne CBA, wykonywane na podstawie stosownego postanowienia prokuratury, obejmujące z isto-ty rzeczy głównie przestępstwa korupcyjne, ergo karne (bo penalizowane przez prze-pisy prawa karnego), muszą być bezwzględnie poprzedzone uzyskaniem stosownej zgody, o którą występuje organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, izby par-

149

lamentarnej (Sejmu, Senatu) albo samego zainteresowanego posła lub senatora, którzy mogą — w razie wpłynięcia do izby odpowiedniego wniosku — skorzystać z przepi-su art. 105 ust. 4 Konstytucji i dobrowolnie wyrazić zgodę na wszczęcie postępowa-nia wobec siebie. Czynność operacyjna polegająca na przeszukaniu pomieszczenia, jako jedna z czynności składających się na prowadzenie postępowania, jest chroniona immunitetem formalnym. Sensem tego immunitetu jest niemożliwość prowadzenia postępowania przeciwko piastunowi mandatu parlamentarnego tak długo, jak długo organ prowadzący postępowanie nie uzyska odpowiedniej zgody. Wobec jej nieuzy-skania postępowanie takie może być prowadzone bez żadnych przeszkód dopiero po wygaśnięciu mandatu osoby, której postępowanie dotyczy. Zaznaczyć trzeba, że po-stępowanie, którego prowadzenie uniemożliwia istnienie ujemnej przesłanki proceso-wej w postaci immunitetu formalnego, dotyczy zarówno postępowania przygotowaw-czego, postępowania sądowego, jak i postępowania egzekucyjnego. Wszystkie rodzaje postępowania znane procedurze karnej są bowiem objęte ochroną immunite-tową. Trzeba zwrócić szczególną uwagę na postępowanie przygotowawcze gdyż w praktyce to ono wywołuje najwięcej kontrowersji i niejasności. W doktrynie i w orzecznictwie (np. Trybunału Konstytucyjnego) zaznacza się, że spośród dwóch etapów prowadzenia postępowania przygotowawczego, tj. etapu postępowania w spra-wie (ad rem) i etapu postępowania przeciwko osobie (ad personam), ochrona immu-nitetowa dotyczy jedynie drugiego z etapów, następującego — logicznie — w momen-cie zakończenia etapu pierwszego, kiedy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wszczęcia postępowania przeciwko konkretnej sobie albo osobom, co z kolei — docelowo — zakończy się postawieniem konkretnych zarzutów albo umorzeniem postępowania. Oznacza to, że na etapie prowadzenia postępowania w sprawie organ prowadzący tego rodzaju postępowanie nie musi uzyskiwać zgody izby (art. 105 ust. 2 Konstytucji) bądź parlamentarzysty (art. 105 ust. 4 Konstytucji). Dopiero kiedy postępowanie „przekształca się” w postępowanie przeciwko osobie wa-runkiem sine qua non jego prowadzenia jest uzyskanie stosownej zgody, o ile oczywi-ście na etapie postępowania w sprawie organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że dotyczy ono osoby objętej ochroną immunitetową.

Wypada nadmienić, że Trybunał Konstytucyjny bardzo krytycznie odniósł się do praktyki ukrywania rzeczywistego etapu postępowania, co oznacza, że organ prowa-dzący postępowanie utrzymuje jego etap pierwszy (ad rem), gdy tymczasem de facto jest ono już tak zaawansowane, że właściwie można by je zmienić na postępowanie ad personam, a tylko przeszkoda w postaci immunitetu i swoista wygoda procesowa spra-wiają, że organ prowadzący postępowanie nie występuje do Sejmu (Senatu) z wnio-skiem o wyrażenie zgody na prowadzenie postępowanie, które obejmowałby piastuna mandatu, i utrzymuje, że prowadzone postępowanie dotyczy sprawy a nie osoby. Taką praktykę Trybunał Konstytucyjny, jak najbardziej słusznie, uznał za niedopuszczalną.

W omawianym przypadku rodzi się więc pytanie, a — co za tym idzie — także wątpliwość, czy przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez konkretnego posła, zarówno pokoju w budynku hotelu sejmowego, jak i biura poselskiego, mogło być



i było jeszcze postępowaniem w sprawie, czy też było już faktycznie postępowaniem przeciwko osobie posła. Można stanąć na stanowisku, że z racji wyjątkowej ochrony posła (a via posła także całego parlamentu) przeszukanie pomieszczeń należących do posła było niekonstytucyjne, jeśli nie zostało poprzedzone uzyskaniem zgody na prze-prowadzenie stosownych czynności oraz na prowadzenie postępowania (tzw. uchyle-nie immunitetu formalnego). Sama czynność przeszukania jest już bowiem tak dale-ce zaawansowaną czynnością procesową, że musiało ją antycypować przeprowadzenie uprzednich czynności o charakterze co najmniej wstępnym. To z kolei mogłoby suge-rować, że w trakcie wcześniej przeprowadzonych czynności w sprawie zgromadzono już wystarczający materiał, który uprawdopodabniał popełnienie przez posła czynu zabronionego i de facto przeszukanie jego pokoju tylko pozornie było prowadzone jeszcze na etapie postępowanie ad rem, a w rzeczywistości nosiło już znamiona postę-powania ad personam. Taka praktyka, jak wskazano wcześniej, jest zaś absolutnie nie-dopuszczalna.

Oczywiście można próbować bronić tezy, że nawet tak daleko idąca czynność, jaką jest przeszukanie pomieszczenia, była czynnością prowadzoną jeszcze na etapie po-stępowania w sprawie. Chodziłoby w tym przypadku o zbadanie, czy w ogóle mogło dojść i doszło do popełnienia przestępstwa korupcji. Niemniej w tym konkretnym przy-padku obrona takiego stanowiska jest wyjątkowo trudna. Czynności procesowe odby-ły się bowiem w pomieszczeniach szczególnych, tj. pokoju poselskim w hotelu sejmo-wym oraz w biurze poselskim, a te są chronione konstytucyjnie (na różne zresztą sposoby, nie tylko immunitetem). Wydaje się, że właśnie w tego rodzaju sytuacjach obniżony jest rating działań organów władzy publicznej. Istnieje domniemanie ochro-ny (immunitetowej) piastuna mandatu i jeśli tylko miałoby dojść do kolizji z tą ochro-ną, to organ władzy publicznej (w tym przypadku prokuratury i działającego na jej wniosek CBA) powinien dołożyć należytej staranności, aby czynności procesowe od-były się w zgodzie z istniejącym de lege lata stanem prawnym. W przeciwnym razie uszczerbku doznają tak rudymentarne zasady, jak zasada państwa prawnego, zasada legalizmu i zasada rzetelnego działania organów publicznych.

Rodzi się też nieuniknione pytanie, czy działania służb w rodzaju CBA, które z na-tury rzeczy mogą kolidować z konstytucyjnymi prawami i wolnościami jednostki, były rzeczywiście konieczne, a jeśli tak, to czy były proporcjonalne. Rozważając tę kon-kretną sytuację, należy uznać, że przeszukanie pomieszczeń poselskich, jako czynność wyczerpująca znamiona postępowania przygotowawczego, nie może się odbyć bez wcześniejszego wystąpienia przez właściwy organ do Sejmu z wnioskiem o zdjęcie ochrony immunitetowej. Nie da się też, a przynajmniej jest to bardzo trudne, utrzymać tezy, że tego rodzaju przeszukanie było jeszcze etapem postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie. Co więcej, ze względu na charakter przeszukiwanych pomieszczeń, wydaje się, że nawet prowadzenie postępowania w sprawie, jeśli nie było tylko pozo-rowane, powinno — z racji chronionych konstytucyjnie wartości i stanów rzeczy — być antycypowane wnioskiem organu o wyrażenie przez izbę lub samego zaintereso-wanego posła zgody na wszczęcie postępowania.

151

Zaprezentowany wywód ma charakter generalny. Należy jednak go uszczegóło-wić, bowiem w konkretnej sprawie doszło do przeszukania dwóch gatunkowo zupeł-nie odmiennych pomieszczeń, co z kolei oznacza, że przy ocenie dopuszczalności tego rodzaju przeszukania należy jeszcze wyodrębnić przeszukanie pokoju poselskiego w budynku hotelu sejmowego oraz przeszukanie pomieszczeń biura poselskiego. Obie te sytuacje rodzą jeszcze inne konsekwencje.

Przeszukanie pokoju poselskiego w hotelu sejmowym, znajdującym się w obrębie terytorialnym budynków Sejmu i Senatu, wchodzi w kolizję z konstytucyjną zasadą au-tonomii Sejmu (Senatu). Zasada ta, mająca swoje konstytucyjne zakotwiczenie w art. 112 Konstytucji, jest podstawową zasadą odnoszoną do pozycji ustrojowej i trybu pracy Sej-mu i Senatu. Jej istotą jest zagwarantowanie pełnej niezależności organów władzy usta-wodawczej od wszystkich innych władz. Uznaje się, że mimo podziału i względnej rów-nowagi władz (art. 10 Konstytucji) pozycja parlamentu jest w jakimś sensie wyjątkowa. Wyjątkowość ta jest przede wszystkim wynikiem jego statusu przedstawicielskiego, tj. tego, że Sejm (wespół z Senatem) gromadzi reprezentantów narodu, wprawiając, tym samym, w ruch konstytucyjną zasadę demokracji pośredniej (rządów przedstawiciel-skich). Pod tym względem żaden inny organ państwa nie może się równać z parlamen-tem, bo tylko parlament ma status organu przedstawicielskiego, w tym znaczeniu, że nie tylko pochodzi z powszechnych i bezpośrednich wyborów (bo to dotyczy także Prezy-denta RP), ale że w swym składzie osobowym wyraża heterogeniczność polityczną na-rodu–suwerena (czego np. nie ma już w odniesieniu do urzędu prezydenckiego). Poza tym, o czym też należy pamiętać, sui generis pierwszeństwo parlamentu — w porówna-niu do wszystkich pozostałych władz — bierze się ze swoistej logiki ustrojowej. Już Monteskiusz, którego paradygmat trójpodziału jest wciąż aktualnym aksjomatem kon-stytucyjnym, wskazywał, że władza, a więc i pozycja ustrojowa, parlamentu jest szcze-gólna, choćby z tej racji, że to parlament nadaje bieg pozostałym władzom (kontroluje rząd oraz uchwala ustawy, które rząd jest zobowiązany wykonywać, a władza sądowni-cza stosować w procesie wymierzania sprawiedliwości). Tę wyjątkową na tle pozosta-łych władz pozycję parlamentu wyraża właśnie zasada jego autonomii. Jej najlepszym przejawem jest regulamin, który jest uchwalany z wyłączeniem udziału podmiotów ze-wnętrznych względem parlamentu (w warunkach polskich przyjmuje on formę osob-nych uchwał regulaminowych Sejmu i Senatu). Dzięki temu regulamin gwarantuje obu izbom autentyczną niezależność i to, że przy określaniu ich wewnętrznych procedur nie będą zaangażowane czynniki zewnętrzne (np. rząd czy prezydent). Autonomia regula-minowa (mająca swoją bezpośrednią podstawę konstytucyjną) jest jednak — w myśl zgodnej opinii przedstawicieli doktryny — zaledwie jednym z rodzajów (przejawów) autonomii. Wszystkie one w swoim całokształcie mają uodpornić Sejm i Senat na dzia-łanie czynników zewnętrznych i zamortyzować wszelkie możliwe naciski i presje. Obok autonomii regulaminowej (nazywanej również autonomią formalną) istnieje także: au-tonomia budżetowa, niezbędna, aby zagwarantować niezależność fi nansową parlamen-towi; autonomia terytorialna, oznaczająca odrębność siedziby Sejmu i Senatu; autono-mia dyscyplinarna, czyli przekazanie rozstrzygania wszystkich kwestii dyscyplinarnych



izbom i ich organom wewnętrznych, i wreszcie autonomia porządkowa, zgodnie z któ-rą za porządek na terenie Sejmu i Senatu odpowiada specjalna formacja zwana Strażą Marszałkowską.

W sprawie będącej przedmiotem opinii najważniejsze są autonomia terytorialna oraz — ze zrozumiałych względów — autonomia porządkowa. Usytuowanie budynku hotelu sejmowego w przestrzeni terytorialnej Sejmu i Senatu oznacza, że również ten budynek (jak wszystkie pozostałe) objęty jest działaniem zasady autonomii terytorial-nej. Również do tego budynku, jak do wszystkich budynków sejmowych, ma swoje za-stosowanie autonomia porządkowa. Przeprowadzenie na ich terenie jakichkolwiek czynności przez inne podmioty niż Straż Marszałkowska, choć nie jest a priori wyklu-czone, to jednak jest możliwe jedynie za wiedzą i zgodą marszałka Sejmu (któremu Straż Marszałkowska podlega). Należy więc stwierdzić, że jeżeli przeszukanie pokoju poselskiego w hotelu sejmowym odbyło się bez wiedzy i zgody marszałka, to stanowi-ło to jaskrawe pogwałcenie zasady autonomii parlamentarnej (w jej wymiarze teryto-rialnym i porządkowym). Ta część kompleksu sejmowo-senatorskiego nie jest bowiem na podstawie żadnych przepisów wyłączona spod konstytucyjnej zasady autonomii. Co więcej, może się pojawić uzasadniona wątpliwość, czy również pomieszczenie biura poselskiego nie powinno być objęte zasadą autonomii. Co prawda, ze zrozumiałych względów, nie znajduje się ono w obrębie terytorialnym budynków Sejmu i Senatu, ale jest ono pomieszczeniem pracy posła (senatora) i w nim, co wynika jasno z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, poseł (senator) wykonuje określonego ro-dzaju obowiązki wynikające ze sprawowania mandatu parlamentarnego. Jeśli wobec tego uwzględni się ratio legis autonomii parlamentarnej, a tą jest zagwarantowanie nie-skrępowanej możliwości wykonywania konstytucyjnych i ustawowych zadań (funkcji) parlamentu (i jego substratu osobowego), to można przychylić się do stanowiska, że również w odniesieniu do pomieszczeń biura poselskiego (i odpowiednio senatorskie-go) powinna mieć zastosowanie zasada autonomii. Oczywiście można też uznać — a contrario — że pomieszczenie biura poselskiego nie jest i nie może być objęte zasa-dą autonomii, gdyż ta dotyczy jedynie terytorium Sejmu (Senatu) i jest wyjątkiem, a takie zawsze interpretuje się ścieśniająco, a nie rozszerzająco.

Wszystko zależeć więc będzie od tego, co uznamy za istotę zasady autonomii par-lamentarnej, i czy o niej i jej rzeczywistej treści przesądzać powinien jej zakres, czy może jej cel. Jeśli uznamy, że to zakres terytorialny rozstrzyga o zasadzie autonomii i obszarze, do którego ma ona zastosowanie, to bezsprzecznie budynek biura posel-skiego (senatorskiego) nie będzie (nie powinien być) chroniony zasadą autonomii te-rytorialno-porządkowej. Jeśli jednak uznamy, że to cel powinien każdorazowo defi -niować treść zasady i jej obszar stosowania, to biuro poselskie powinno mieścić się w obszarze chronionym zasadą autonomii parlamentarnej. Na rzecz tego drugiego spo-sobu interpretacji przemawia zresztą hipotetyczny przykład odbycia tzw. wyjazdowe-go posiedzenia Sejmu in pleno czy jego organu wewnętrznego (np. komisji). W takim przypadku miejsce odbywania takiego posiedzenia jest chronione zasadą autonomii, która — mówiąc obrazowo — obowiązuje tam, gdzie jest Sejm. Jest to zresztą logicz-

153

ne, ponieważ sensem zasady autonomii jest zagwarantowanie Sejmowi (postrzegane-mu jako organ państwa a nie budynek), a — co za tym idzie — również jego składo-wi osobowemu, możliwości nieskrępowanego, uwolnionego od presji czynników zewnętrznych, wykonywania swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków. Je-śli więc to cel ma defi niować treść zasady autonomii, to również pomieszczenie biu-ra poselskiego powinno być objęte zasadą autonomii. Biuro poselskie jest ustawowo zadekretowanym miejscem pracy posła i utrzymywania więzi z wyborcami, ergo wy-konywania jego obowiązków, stanowiących treść mandatu rozumianego jako prawno--polityczna relacja z narodem–suwerenem.

Reasumując tę część rozważań, należy więc skonstatować, że przeszukanie po-mieszczeń pokoju poselskiego w hotelu sejmowym na pewno jest naruszeniem zasa-dy autonomii (w jej wymiarze terytorialnym i porządkowym), o ile nie odbyło się za wiedzą i zgodą marszałka Sejmu (który z mocy konstytucji strzeże praw Sejmu, por. art. 110 ust. 2). Natomiast przeszukanie pomieszczeń biura poselskiego może być (i chyba powinno być) uznane za naruszenie o podobnym charakterze, jednak pod wa-runkiem, że biuro poselskie obejmiemy zasadą autonomii parlamentarnej, co pozosta-je kwestią otwartą.

Na koniec pozostała jeszcze kwestia osobnego rozważenia przeszukania pomiesz-czeń biura poselskiego, tym razem jednak w kontekście immunitetu materialnego. Przy-pomnieć trzeba, że immunitet ten chroni piastuna mandatu przed odpowiedzialnością, a nawet więcej, bo przed karalnością zachowań wchodzących w zakres sprawowane-go mandatu. Tego rodzaju immunitet (w przeciwieństwie do immunitetu formalnego) jest standardem i uznaje się, że w demokratycznie zorganizowanym państwie musi wy-stępować, gdyż jest najważniejszą gwarancją skutecznego wykonywania mandatu (dla posła) i takiego samego, czyli skutecznego, działania parlamentu (dla izby, do której poseł należy). O stopniu ważności tego immunitetu świadczy zresztą systematyka art. 105 Konstytucji (w całości normującego status posła i senatora), gdzie materialna postać immunitetu została uregulowana zaraz na początku, w ustępie pierwszym. War-to też przypomnieć, że immunitet tego rodzaju ma charakter niezupełny, bowiem obej-muje tylko te działania i zachowania, które dadzą się zakwalifi kować jako wchodzące w skład mandatu; trwały, co z kolei oznacza, że zachowania chronione immunitetem są na stałe, tj. są dożywotnio uwolnione od odpowiedzialności i karalności, i wreszcie bezwzględny, oznaczający brak jakichkolwiek procedur, które mogłoby zdjąć ochronę immunitetową, nie ma więc tutaj zastosowania ani zgoda izby, ani nawet zgoda same-go zainteresowanego. Zaznaczyć trzeba, że bezwzględność immunitetu materialnego jest konsekwencją tego, że nie ma on charakteru jedynie procesowego, ale właśnie ma-terialny, oznaczający wyłączenie karalności działań i zachowań, pod warunkiem, że wchodzą one w zakres sprawowanego mandatu parlamentarnego.

W doktrynie prawa konstytucyjnego nie ma wątpliwości co do tego, że immuni-tet materialny jest kluczową instytucją wyznaczającą status prawny posła i senatora. Nie ma też wątpliwości, że działa on, w jakimś sensie, dwustronnie. To znaczy, że, owszem, zabezpiecza on komfort pracy parlamentarzysty i całego parlamentu, ale też



stwarza obowiązek wobec wszystkich innych podmiotów, a szczególnie organów wła-dzy publicznej jego należytego respektowania. Respektowanie to powinno oznaczać również gwarantowanie odpowiednich warunków pracy parlamentarzysty, tak aby ta praca była wolna od nacisków, presji i ciśnienia czynników zewnętrznych albo inne-go rodzaju działań, które utrudniałyby wykonywanie mandatu. Sensem immunitetu materialnego jest nie tylko, a nawet nie przede wszystkim brak penalizacji czynów i zachowań, które możemy zakwalifi kować jako wchodzące w zakres sprawowanego mandatu, ale również nałożenie na wszystkie podmioty zewnętrzne obowiązku doło-żenia należytej staranności, by mandat ten był wykonywany odpowiednio, tj. zgodnie z jego konstytucyjnymi założeniami. Jeśli więc organy władzy publicznej dopuszcza-ją się działań, które utrudniają należyte wykonywanie mandatu posła (senatora), to tym samym naruszają zasady konstytucyjnej instytucji immunitetu materialnego jako klu-czowej instytucji poręczającej właściwe sprawowanie mandatu. Potwierdza to zresz-tą brzmienie przepisu art. 4 u.w.m.p.s., który ustanawia obowiązek zapewnienia po-słom i senatorom warunków niezbędnych do skutecznej realizacji ich obowiązków oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu. Ewentualne działania or-ganów publicznych, które nie tylko nie ułatwiałyby, ale wręcz utrudniały wykonywa-nie mandatu, stanowiłyby też jaskrawe naruszenie normy zawartej w art. 24 u.w.m.p.s. Norma ta wprost zobowiązuje organy administracji rządowej i samorządowej do udzie-lania posłom i senatorom wszechstronnej pomocy w wykonywaniu ich funkcji. Nale-ży więc uznać, że skoro organy władzy publicznej zostały ustawowo zobowiązane do udzielania wszechstronnej pomocy parlamentarzystom, to nie mogą one uchylać się od takiej pomocy, a tym bardziej podejmować takich czynności, które są jej zaprze-czeniem i wyczerpują znamiona utrudnień w sprawowaniu mandatu. Oba wskazane przepisy (tj. art. 4 i art. 24 u.w.m.p.s.) można potraktować jako sui generis odwrotność immunitetu materialnego. Ten daje, po pierwsze, parlamentarzyście gwarancję niepo-noszenia odpowiedzialności i niekaralności za wszystkie działania wchodzące w za-kres sprawowanego mandatu i, po drugie, zobowiązuje organy władzy publicznej do udzielania niezbędnej pomocy i takiego zachowania się, aby nie kolidowało ono z na-leżytym wykonywaniem mandatu.

Pomieszczenie biura poselskiego, co wynika wprost z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, jest miejscem, w którym poseł (senator) wykonuje mandat. Biuro poselskie (senatorskie) umocowane jest w przepisach art. 23 u.w.m.p.s., a jego ratio legis — jak stanowi ustawa — to obsługa działalności w terenie (ar. 23 ust. 1 in fi ne). Instytucja biura poselskiego (i odpowiednio senatorskiego) służy uszczegóło-wieniu jednego z podstawowych obowiązków poselskich i senatorskich, ustanowio-nego w art. 1 ust. 2 u.w.m.p.s., a mianowicie powinności informowania wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. W ten sposób biuro poselskie jawi się jako zabezpieczanie istnienia więzi między przedstawicielami a wy-borcami, a to oznacza, że biuro choć zakotwiczone jedynie w ustawie jest tak napraw-dę gwarancją konstytucyjnej zasady reprezentacji politycznej (rządów przedstawiciel-skich). W doktrynie od dawna zaakceptowany jest pogląd, że istotą rządów

155

przedstawicielskich jest nie tylko wybieranie posłów (senatorów) przez elektorat, ale też utrzymywanie więzi między tymi dwoma podmiotami (stronami stosunku przed-stawicielskiego). W efekcie należy stwierdzić, że biuro poselskie jest instytucją zabez-pieczającą należyte wykonywanie mandatu parlamentarnego oraz instytucją gwaran-cyjną w stosunku do konstytucyjnej zasady rządów przedstawicielskich.

Odnosząc te teoretyczne i generalne uwagi do konkretnego stanu faktycznego, ja-kim było przeszukanie pomieszczeń biura poleskiego, należy uznać, że przeszukanie takie może być oceniane jako ingerencja w immunitet materialny, czyli stwarzanie przeszkód w należytym wykonywaniu mandatu parlamentarnego. To, że taki obowią-zek występuje, wynika wyraźnie z postanowień ustawy (por. art. 2 i 24 u.w.m.p.s.). Istotna jest tutaj zwłaszcza okoliczność, że konkretne przeszukanie miało miejsce w przeddzień posiedzenia Sejmu, kiedy poseł przygotowuje się do egzekucji jedne-go z podstawowych swoich obowiązków, jakim jest czynny udział w posiedzeniu Sej-mu oraz jego organów (por. art. 13 u.w.m.p.s.). Obowiązek ten obejmuje „czynny udział”, który oznacza znacznie więcej niż samą obecność parlamentarzysty. Czynny udział oznacza także merytoryczne przygotowanie się do posiedzenia, a jego istot-nym elementem jest praca w biurze poselskim, które — z mocy ustawy — zapewnia obsługę posła. Należy więc skonstatować, że przeszukanie pomieszczeń biura posel-skiego (zwłaszcza kiedy nie towarzyszyło mu wcześniejsze zdjęcie ochrony immuni-tetu formalnego) może być odbierane jako naruszenie unormowań konstytucyjnych (immunitet materialny, relacja przedstawicielska wynikająca z zasady rządów przed-stawicielskich) i ustawowych (zawartych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora).

Konkludując, należy stwierdzić, że:Po pierwsze, przeszukanie pomieszczeń pokoju poselskiego w hotelu sejmowym

oraz biura poselskiego stanowi naruszenie immunitetu formalnego. Przeszukanie po-mieszczeń poselskich, jako czynność wyczerpująca znamiona postępowania przygo-towawczego, nie może się bowiem odbyć bez wcześniejszego wystąpienia przez wła-ściwy organ do Sejmu z wnioskiem o zdjęcie ochrony immunitetowej. Nie da się też, a przynajmniej jest to bardzo trudne, utrzymać tezy, że tego rodzaju przeszukanie sta-nowiło jeszcze etap postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie. Co więcej, uwzględniając charakter przeszukiwanych pomieszczeń, wydaje się, że nawet prowa-dzenie postępowania w sprawie, jeśli nie było tylko pozorowane z racji istnienia ujem-nej przesłanki procesowej w postaci immunitetu, powinno — z racji chronionych kon-stytucyjnie wartości i stanów rzeczy — być antycypowane wnioskiem stosownego organu (prokuratury) o wyrażenie zgody (przez izbę lub samego zainteresowanego po-sła) o wszczęcie postępowania.

Po drugie, przeszukanie pomieszczeń pokoju poselskiego w hotelu sejmowym na pewno jest naruszeniem zasady autonomii (w jej wymiarze terytorialnym i porządko-wym), o ile nie odbyło się za wiedzą i zgodą marszałka Sejmu, który z mocy art. 110 ust. 2 Konstytucji strzeże praw Sejmu. Natomiast przeszukanie pomieszczeń biura po-selskiego może być — i chyba powinno być — uznane za naruszenie o podobnym cha-



rakterze, jednak pod warunkiem, że biuro poselskie obejmiemy zasadą autonomii par-lamentarnej.

Po trzecie, przeszukanie pomieszczeń biura poselskiego może być oceniane jako ingerencja w immunitet materialny, czyli stwarzanie przeszkód w należytym wykony-waniu mandatu parlamentarnego. To zaś, że taki obowiązek występuje, wynika wy-raźnie z postanowień art. 2 i 24 u.w.m.p.s. Nawet jeżeli uznamy, że nie ingeruje to w samą istotę immunitetu materialnego, to na pewno ingeruje w treść tych regulacji ustawowych, które wymagają stworzenia odpowiednich warunków dla należytego wy-konywania mandatu.

Jarosław Szymanek

157

B. GLOSY

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

z dnia 20 maja 2014 r. (sygn. akt K 17/13)*

1. Glosowana sprawa dotyczyła konstytucyjności art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 611, 628 i 829), w części zawierającej słowa „regulaminu obiektu (terenu) lub regulaminu im-prezy masowej”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji i odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu o 12 miesięcy od dnia ogłoszenia sentencji w „Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej”. Umorzył natomiast postępowanie w sprawie zarzutu niezgodności art. 54 ust. 1 ustawy o bez-pieczeństwie imprez masowych [dalej: u.b.i.m.] z art. 87 ust. 1 Konstytucji z uwagi na zbędność wydania wyroku. Trybunał rozważył kwestię uszczegóławiania norm praw-nokarnych zwłaszcza w przepisach rangi podustawowej. W niezbędnym dla orzecze-nia zakresie odniósł się także do systemu źródeł prawa. Kwestie te stały się inspiracją do niniejszych rozważań. Glosowany wyrok nie należy do szczególnie wyczekiwa-nych w doktrynie i właściwie przemknąłby bez echa, gdyby nie zainteresowanie kwe-stią bezpieczeństwa na stadionach w obliczu „kibolskich” — mówiąc oględnie — wy-bryków. Sprawa zatem nie jest obojętna społecznie i niekiedy jest kojarzona z pobłażaniem ze strony organów państwa w stosunku do pseudo-kibiców. W moim przekonaniu, skojarzenie to jest niesłuszne, bowiem oparcie działań osób dbających o bezpieczeństwo imprez na regulacji opisanej w aktach prawa powszechnie obowią-zującego zwiększy ich egzekwowalność. Przyczyni się także do właściwego traktowa-nia osób, które uczestniczą w imprezach. Komentarz do wyroku ma zatem wydźwięk aprobujący stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

2. Pierwsza kwestia była już oczywiście przedmiotem rozważań TK. Organ ten za-prezentował w uzasadnieniu glosowanego wyroku linię orzeczniczą oraz jej ewolucję. Warto wskazać za TK najistotniejsze rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wyrok z 19 maja 1998 r. (sygn. akt U 5/97), w którym TK wskazuje parlament jako podmiot wyłącznie uprawniony do ograniczenia zakresu korzystania z konstytucyjnych wolno-ści i praw w formie ustawy. Natomiast w wyroku z 20 lutego 2001 r. (sygn. akt P 2/00) Trybunał przychylił się do możliwości doprecyzowania w aktach wykonawczych, wy-danych w zgodzie z art. 92 Konstytucji, niektórych elementów czynu zabronionego. Uzasadnieniem takiej możliwości była konieczność dostosowania norm określających poszczególne zakazy i nakazy do zmieniających się stosunków gospodarczych, spo-łecznych czy ekologicznych. Zdaniem Trybunału, takie rozwiązanie ma służyć stabil-ności prawa, ponieważ pozwala uniknąć częstych nowelizacji ustawy. Na uwagę zasłu-

* Wyrok został opublikowany w OTK ZU 2014, seria A, nr 5, poz. 53. Sentencja wyroku została opu-blikowana w Dz.U. z dnia 28 maja 2014 r., poz. 693 (przyp. red.).

Agnieszka Bień-Kacała, glosa do wyroku TK z 20 maja 2014 r. (sygn. akt K 17/13)

158 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 Glosy

guje także wyrok z 8 lipca 2003 r. (sygn. akt P 10/02), w którym TK przewidział możliwość dookreślenia pewnych elementów czynu zabronionego w aktach prawa miej-scowego. Legitymacja organów samorządu terytorialnego do stanowienia prawa jest mocniejsza niż uprawnienia organów wykonawczych, gdyż wynika z demokratyczne-go sposobu powoływania tej władzy w powszechnych, równych i bezpośrednich wy-borach, przeprowadzanych w głosowaniu tajnym. Zakres przedmiotowy aktów prawa miejscowego może być szerszy niż rozporządzeń, jednak nie mogą one regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw. Ustawa po-winna precyzyjnie określać zakres spraw przekazanych do unormowania, a ich materia musi być tożsama z uregulowanymi w tej ustawie. Istotne jest, aby na podstawie samej ustawy adresat normy prawnej miał możliwość zorientowania się co do zasadniczej tre-ści ustanowionego zakazu. Ostatnim, wartym przypomnienia, rozstrzygnięciem jest wy-rok z 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt SK 52/08). Trybunał dopuścił w nim możliwość ode-słania do aktów o charakterze prawa wewnętrznego lub aktów stosowania prawa. Odesłanie to musi jednak spełniać ogólne wymaganie w postaci testu przewidywalno-ści treści normy prawnokarnej. Oczywiście, nie są to tezy pozbawione kontrowersji1. Podobne wątpliwości powstają na tle określoności normy podatkowo-prawnej. Art. 217 Konstytucji jest, obok art. 42 Konstytucji, przepisem ograniczającym w znacznym stop-niu możliwość udzielania upoważnień do wydawania aktów podustawowych2. Ingeren-cja organów państwowych powinna bowiem mieć podstawę ustawową.

3. W analizowanej sprawie istotnym punktem było założenie, że do realizacji celu, którym jest bezpieczeństwo imprez masowych, oprócz postanowień ustawowych, mają także służyć regulaminy wydawane przez organizatorów imprez oraz przez właścicie-li, posiadaczy, użytkowników lub zarządzających obiektem lub terenem. Trybunał za-uważył, że regulaminy obiektu w praktyce zawierają postanowienia o bardzo zróżni-cowanym charakterze, takie jak np. zasady korzystania z części wspólnych, w tym dotyczące ruchu pojazdów, ruchu pieszych, zasad korzystania z parkingów, zasad ko-rzystania z urządzeń i instalacji, ale także zasady w zakresie bezpieczeństwa, sytuacji nadzwyczajnych i ewakuacji oraz ochrony i monitoringu. Znajdują się w nich także postanowienia określające materiały niebezpieczne, ale również postanowienia doty-czące zaopatrzenia i dostaw, utrzymania czystości, działalności marketingowej i rekla-mowej. Natomiast w regulaminach imprez znajdują się uregulowania dotyczące spo-sobu organizacji imprezy, obowiązków jej uczestników, w tym nakazy dotyczące podporządkowania się określonym w nich służbom, poddania badaniu zawartości rze-czy i bagażu, obowiązki związane z funkcjonowaniem elektronicznego systemu iden-tyfi kacji osób i monitoringu. Duża część regulaminów poświęcona jest warunkom uczestnictwa w imprezie masowej, a w szczególności określeniu przedmiotów, których wnoszenie i używanie jest zakazane. W regulaminach wymienia się, oprócz przedmio-

1 Por. np. wskazany artykuł w uzasadnieniu wyroku, A. Zoll, Zasada określoności czynu zabronione-go pod groźbą kary w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybu-nału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 534.

2 Na ten temat napisałam np. w Zasada władztwa daninowego w Konstytucji RP z 1997 r., Toruń 2005, s. 122–127.

159

tów wymienionych w ustawie, np. przedmioty, które z uwagi na swe kształty i rozmiary nie mogą być schowane pod siedzenie, trąbki, instrumenty z napędem mechanicznym lub elektrycznym, wskaźniki laserowe, materiały reklamowe, kaski, parasole, pojem-niki na płyny lub produkty (w tym produkty spożywcze), rolki papieru toaletowego, czy też materiały zawierające treści rasistowskie, obraźliwe, polityczne, ksenofobicz-ne lub wulgarne. Regulaminy zawierają także postanowienia w zakresie dostępności obiektu przed i w czasie imprezy, akredytacji przedstawicieli mediów, działalności han-dlowej, gastronomicznej, usługowej i artystycznej. Choć postanowienia regulaminów mają istotne znaczenie z punktu widzenia organizacji i przebiegu imprezy, a także funk-cjonowania obiektu (w czasie i poza imprezą), to nie wszystkie z nich odnoszą się do zapewnienia bezpieczeństwa imprezy masowej. Wszystkie natomiast mogą być pod-stawą wydawania poleceń przez służby porządkowe i informacyjne. Natomiast pena-lizacji podlega brak wykonania takiego polecenia.

Zgodnie z twierdzeniem TK, zasadnicze elementy czynu zabronionego, za który orzeczona może być kara grzywny na podstawie art. 54 ust. 1 u.b.i.m., zostały okreś-lone w ustawie. Jednak przepisy represyjne o charakterze blankietowym, zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji, powinny określać podstawowe elementy czynu zabronio-nego (podmiot, znamiona, rodzaj i wysokość kary). Mogą odsyłać jedynie w zakre-sie doprecyzowania niektórych z tych elementów do odrębnych przepisów. Aktyw-ność taka powinna uwzględniać katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Odesłanie w tym zakresie musi być dostosowane także do wyznaczonych przez konstytucję granic kompetencji prawotwórczych organów władzy publicznej. Trybunał słusznie zauważył, że zastosowana przez ustawodawcę technika przepisu blankietowego częściowego z odesłaniem zryczałtowanym do regulaminów, których postanowienia nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, nie chroni przed arbitralnością i nieracjonalnością podejmowanych działań na podstawie zamieszczanych w nich postanowień. Nie zapewnia także ade-kwatności kary w stosunku do dóbr chronionych. Naruszenie bowiem któregokolwiek postanowienia regulaminowego skutkuje odpowiedzialnością. Dodatkowo TK zwró-cił uwagę na to, że regulaminy dotyczące obiektów (terenów), a w szczególności re-gulaminy imprez masowych należą do tego rodzaju regulacji, które — z natury rze-czy — podlegają częstym zmianom. Podmioty zobowiązane do ich opracowania mają duży zakres swobody co do treści postanowień regulaminowych. Ustawodawca nie jest w stanie zagwarantować, że nie będą one zmieniane w sposób arbitralny albo że ustanawiane w nich zakazy czy nakazy będą racjonalne. Realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie sprzyja także zróżnicowanie tych na-kazów i zakazów nie tylko w zależności od rodzaju obiektu i rodzaju imprezy maso-wej, ale także w zależności od decyzji wydającego regulamin. Negatywna ocena za-skarżonego przepisu jest potęgowana przez możliwość daleko idącej ingerencji w sferę wolności i nietykalności człowieka ze względu na konieczność każdorazowe-go podporządkowania się poleceniom (wydawanym na podstawie regulaminów) służb porządkowych i informacyjnych.



Powstaje więc istotny problem konstytucyjny co do możliwości odesłania do regu-laminów, jako źródeł określających znamiona czynów zabronionych. Regulaminy, do których odsyła art. 54 ust. 1 u.b.i.m., nie zostały przecież konstytucyjnie zaliczone do aktów prawa powszechnie obowiązującego, stąd też zawarte w nich postanowienia nie mogą mieć takiego charakteru. Nie są też publikowane w sposób powszechnie przyję-ty dla publikacji aktów normatywnych. Nakazy lub zakazy, których niewykonanie usta-wodawca chce poddać penalizacji, powinny zostać — słusznie zdaniem TK — okreś-lone w rozporządzeniu lub akcie prawa miejscowego w sposób respektujący zasadę proporcjonalności. Niemożliwe jest bowiem wyodrębnienie rodzajów (typów) imprez masowych i wydanie odpowiednich rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, re-gulujących warunki uczestnictwa i zasady zachowania się osób na niej obecnych, na podstawie identyfi kacji i analizy ryzyka, a więc przewidywane zagrożenia bezpieczeń-stwa i porządku publicznego mogące wystąpić w związku z danym typem imprezy ma-sowej. To samo dotyczy uregulowania nakazów czy zakazów odnoszących się do za-chowania w obiektach (na terenach), na których odbywają się imprezy masowe.

Trybunał zaproponował więc zastąpienie regulaminów imprez masowych samo-rządowymi przepisami porządkowymi. Regulacje tego typu wydawane są przez radę gminy w sytuacji braku uregulowania danej materii w odrębnych ustawach lub innych aktach powszechnie obowiązujących. Muszą być one także niezbędne do ochrony ży-cia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa pu-blicznego. Podstawą wydania aktu prawa miejscowego może być ogólny przepis kom-petencyjny, wynikający z ustawy samorządowej, jak również przepis upoważniający zawarty w ustawie o bezpieczeństwie imprez masowych, który będzie określał wy-tyczne do uchwalenia takiego aktu. Wprowadzenie do ustawy przepisu stanowiącego delegację będzie wówczas wyłączną podstawą podjęcia uchwały. W takim przypadku organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego będą zobowiązane ściśle uwzględniać treść przepisu kompetencyjnego. Interpretacja ta odpowiada konstytucyj-nej konstrukcji aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu te-rytorialnego. Niezbędna jest podstawa ustawowa, natomiast wytyczne nie są elemen-tem koniecznym upoważnienia. Jednak, jeśli ustawodawca zdecyduje się na ich umieszczenie, to wówczas organ wydający akt musi je wypełnić.

Trybunał Konstytucyjny zaproponował ustawodawcy konkretne rozwiązania co do przepisów rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego, które mogłyby zastąpić re-gulaminy dookreślające znamiona czynu zabronionego. Powinny być one wyodręb-nione i sklasyfi kowane według obiektywnych kryteriów uwzględniających np. stopień społecznej szkodliwości związany z rodzajem dobra prawnie chronionego, na które następuje zamach sprawcy czynu. Takie wyodrębnienie ma na celu zróżnicowanie za-grożenia karą w przypadku niepodporządkowania się poleceniom wydawanym przez służby porządkowe i służby informacyjne na podstawie tych przepisów. Sankcje po-winny być adekwatne do popełnionego czynu, a więc do dóbr prawnie chronionych, które zostały zagrożone zachowaniem uczestnika imprezy masowej. Jednakowe kon-sekwencje dotyczące wszystkich czynów dookreślanych na podstawie przepisów roz-

161

porządzeń lub aktów prawa miejscowego, może bowiem prowadzić do nieproporcjo-nalności kary, a tym samym do jej nadmiernej represyjności. Trybunał zauważył jednocześnie, że przepisy tego typu byłyby bardzo kazuistyczne. Taka szczegółowość ułatwia natomiast jednostce stwierdzenie, jakiego typu zachowania są zabronione pod groźbą sankcji. Pozwala także ograniczyć możliwość nadużywania uprawnień przez służby porządkowe i informacyjne oraz prowadzi do ograniczenia zbyt dużej dowol-ności tych służb. Jednak należy zauważyć, że szczegółowość regulacji powinna za-pewniać pewien margines swobody umożliwiający skuteczną reakcję w sytuacjach prawem nieprzewidzianych bez konieczności oczekiwania na wydanie rozporządzeń czy przepisów porządkowych.

Trybunał przedstawił także interesujące i godne promowania stanowisko w zakre-sie charakteru prawnego interesujących nas regulaminów. Stwierdził, że nic nie stoi na przeszkodzie, by regulaminy obiektu (terenu) i regulaminy imprezy masowej szcze-gółowo określały dodatkowe nakazy i zakazy związane z możliwością wstępu na dany obiekt lub z możliwością uczestniczenia w imprezie masowej, których naruszenie skut-kowałoby np. obowiązkiem zapłaty kary umownej. Ustawodawca oparł bowiem kształt prawny relacji między organizatorami imprezy masowej i właścicielami, posiadacza-mi, użytkownikami lub zarządzającymi obiektem lub terenem a uczestnikami imprez masowych na zasadach prawa cywilnego i podporządkował te stosunki koncepcji tzw. umów adhezyjnych przewidzianych w kodeksie cywilnym. Umowy te oparte są na swobodzie kontraktowej i w praktyce ograniczają równość stron oraz możliwość ne-gocjowania warunków umowy. Niemniej inna jest relacja między stronami, będąca podstawą takiego stosunku prawnego. Nie jest nią podporządkowanie władzy, lecz wolność jednostki. Staje się ona centralną wartością tworzenia i wykładania rozma-itych regulacji. Zauważył to także TK, który stwierdził, że wolność człowieka stano-wi dobro, w które nie powinno się automatycznie ingerować w każdorazowe niewy-konanie polecenia porządkowego, wydanego na podstawie regulaminów, niezależnie od charakteru ich postanowień i racjonalności ich wydawania. Co prawda, ustawodaw-ca podkreśla znaczenie regulaminów z punktu widzenia realizacji celu ustawy, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa imprez masowych, nakładając na uczestników tych imprez obowiązek przestrzegania ich postanowień. Obowiązek nie zmienia jednak cha-rakteru prawnego regulaminów. Dlatego też nie mogą one być podstawą odpowiedzial-ności w ramach szeroko pojmowanego prawa represyjnego. Natomiast mogą stanowić podstawę cywilnoprawnej odpowiedzialności kontraktowej. Ustalenie to wypada uznać za jedno z ważniejszych poczynionych w wyroku TK. Można je przyjąć za praktycz-ną realizację nakazu płynącego z preambuły konstytucji, aby traktować ją jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności.

4. W glosowanej sprawie przedmiotem analizy były regulaminy obiektów i regu-laminy imprez masowych. W przestrzeni normatywnej natomiast znajduje się jeszcze wiele podobnych dokumentów, które przewidują niekiedy daleko idącą ingerencję w status prawny jednostki. Interesujący nas wyrok powinien być zatem traktowany jako otwierający, który omawia ważne zagadnienie dotyczące wolności jednostki w re-



lacjach ze zorganizowanymi podmiotami. Przykładem wspomnianych dokumentów mogą być regulaminy oddziałów szpitalnych. Zawierają one wypowiedzi adresowane nie tylko do pacjentów, lecz także do osób odwiedzających. Można np. wskazać § 10 ust. 11 regulaminu wewnętrznego oddziału chirurgicznego Samodzielnego Publiczne-go Zakładu Opieki Zdrowotnej im. dr Kazimierza Hołogi w Nowym Tomyślu3, zgod-nie z którym osobom odwiedzającym chorych zabrania się — między innymi — pro-wadzenia głośnych rozmów czy siadania na łóżkach. Niektóre z postanowień regulaminowych zmieniają treść unormowań ustawowych. Przykładem może być — wynikający z regulaminu4 — obowiązek pacjenta przyjętego do szpitala oddania do magazynu szpitalnego ubrania, bielizny i obuwia oraz złożenia do depozytu posiada-nych przedmiotów wartościowych i pieniędzy. Tymczasem regulacja ustawy z 6 listo-pada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta5 w art. 39 przewiduje, że pacjent przebywający w podmiocie leczniczym wykonującym działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej ma prawo do przechowywania rzeczy wartościowych w de-pozycie. Ostry ton wypowiedzi regulaminowych łagodzony jest nieco przez konstruk-cję zwolnienia się przez szpital z odpowiedzialności w sytuacji nieoddania rzeczy do depozytu. Jednak może to sugerować cywilny charakter relacji pacjent–szpital. Mamy zatem do czynienia z równością cywilnoprawną stron tego stosunku. Przedstawione sytuacje są niepożądane z uwagi na faktyczną czy też psychologiczną nierówność stron tego specyfi cznego stosunku. Pacjent — z istoty rzeczy — znajduje się w położeniu niekorzystnym względem osoby czy placówki zatrudniającej osoby dysponujące wie-dzą specjalistyczną w zakresie stanu zdrowia chorego. Ogromne jest więc pole do nad-użyć. W skrajnym przypadku naruszenie regulaminowego zakazu „leżenia na kołdrze”6 może skutkować wypisaniem pacjenta ze szpitala z powołaniem się na pkt 17 obo-wiązków pacjenta7. Konsekwencja ta jest nawiązaniem do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej8, zgodnie z którym wypisanie następuje m.in., gdy pacjent w sposób rażący narusza porządek lub przebieg procesu udzielania świadczeń zdro-wotnych, a nie zachodzi obawa, że odmowa lub zaprzestanie udzielania świadczeń zdrowotnych może spowodować bezpośrednie niebezpieczeństwo dla jego życia lub zdrowia albo życia lub zdrowia innych osób.

3 Zob. <http://www.szpital-nowytomysl.pl/attachments/article/19/oddz_chirurgiczny.pdf> (dostęp: 23.07.2014 r.).

4 Zob. obowiązki pacjenta, pkt 1, Regulamin porządkowy oddziału /wyciąg z Regulaminu po rząd-kowego SZGiChP/; <http://www.szgichp.med.pl/images_user/File/Regulamin_oddzialu.pdf> (dostęp: 23.07.2014 r.).

5 Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.6 Zob. obowiązki pacjenta, pkt 9. Pacjentowi nie wolno zmieniać łóżka bez zgody pielęgniarki oddzia-

łowej ani leżeć na kołdrze; regulamin porządkowy oddziału /wyciąg z Regulaminu porządkowego SZGiChP zatwierdzonego przez Dyrektora i Radę Społeczną/; <http://www.szgichp.med.pl/images_user/File/Regula-min_oddzialu.pdf> (dostęp: 23.07.2014).

7 Zob. Regulamin porządkowy oddziału /wyciąg z Regulaminu porządkowego SZGiChP...8 Zob. ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 217, tekst jedn.

ze zm.).

163

Funkcjonowanie tego typu dokumentów jest wątpliwe. Nie ma bowiem w syste-mie jakiejkolwiek podstawy do wiązania we wskazany sposób pacjentów i osób od-wiedzających. Brakuje także wartości konstytucyjnej, która mogłaby uzasadniać przy-pisanie takich kompetencji regulacyjnych dyrektorom szpitali czy ordynatorom oddziałów. Ponadto podmioty te nie mogą być uznane za organy władzy publicznej. Stosunek, na podstawie którego udzielane są świadczenia zdrowotne, podlega reżimo-wi kodeku cywilnego9. Podstawy takiej nie tworzy art. 24 ustawy o działalności lecz-niczej. Można byłoby dopatrywać się we wskazanych regulaminach pewnego charak-teru doprecyzowującego postanowienia ustawy o prawach pacjenta. Jednak w takich dokumentach nie powinniśmy odnajdywać tzw. nowości prawnej. Jeśli taka jest, to po-jawia się problem niewłaściwego jej ulokowania. Materia praw pacjenta, jako doty-cząca statusu praw jednostki, powinna znaleźć się w ustawie, tym bardziej że może dotyczyć ograniczenia praw i wolności. Patologią (używając medycznych odniesień) jest sytuacja tworzenia w omawianych dokumentach obowiązków pacjenta także po-przez przetwarzanie ustawowych praw na regulaminowe obowiązki (sic!). Sytuacji tej nie sanuje nawet traktowanie szpitali jako zakładów administracyjnych i przypisywa-nie im władztwa zakładowego10. W konstytucyjnej relacji państwo–jednostka (zapew-nienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej), opartej na wolności człowieka, nie ma miejsca na dowolne tworzenie prawa przez podmioty do tego nieupoważnione kon-stytucyjnie i ustawowo.

W systemie prawnym znajdują się także takie dokumenty, których istota trudna jest do uchwycenia. Chodzi zwłaszcza o dokumenty strategiczne, np. Strategię Bez-pieczeństwa Narodowego RP z 2007 r. Jest to dokument zatwierdzany na podstawie art. 4a ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP11, zgodnie z któ-rym Prezydent RP, stojąc na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaru-szalności i niepodzielności jego terytorium zatwierdza, na wniosek Prezesa Rady Mi-nistrów, strategię bezpieczeństwa narodowego. Słusznie w doktrynie pojawiają się wątpliwości co do statusu prawnego wypowiedzi, zawartych w Strategii12. Kontekst konstytucyjnego systemu źródeł prawa nie pozwala na kwalifi kację tego dokumentu jako aktu zawierającego normy prawne. Natomiast pełni on istotne funkcje w działa-niu organów państwa, m.in. programową, interpretacyjną czy informacyjną. Jego zna-czenia nie sposób pomijać czy deprecjonować nawet przy zdecydowanym sprzeciwie co do możliwości zaliczenia w poczet źródeł prawa. Przy czym nie będzie tu mowy o relacji cywilnoprawnej między organami tworzącymi strategię a organami ją stosu-jącymi. Relacja nadrzędności nie oznacza jednak automatycznego zaliczania wszyst-

9 Zob. art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej fi nansowa-nych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, tekst jedn. ze zm.).

10 Szerzej pisałam o tym w kontekście szkolnictwa wyższego w: Źródła prawa wewnętrznego w Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, Toruń 2013, s. 201–205 i 345–356.

11 Zob. ustawę z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Pol-skiej (Dz.U. z 2012 r. poz. 461, tekst jedn. ze zm.).

12 Por. L. Grzonka, Status normatywny Strategii Bezpieczeństwa Narodowego, [w:] Strategia Bezpie-czeństwa Narodowego Polski, red. J. Gryz, Warszawa 2013, s. 277–279.



kich dokumentów do systemu źródeł prawa. Istotny jest bowiem charakter zamiesz-czanych w nich wypowiedzi.

5. Ostatnią kwestią, na którą warto zwrócić uwagę, jest odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu. Jest to o tyle istotne, że Trybunał wskazał usta-wodawcy sposób wykonania wyroku oraz przedstawił motywy proponowanego roz-wiązania. Takie wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku nie mogą być wiążące dla ustawodawcy. Ma on bowiem swobodę w zakresie wykonywania funkcji ustawodaw-czej. Jednak brak ustrojowego osadzenia funkcji wykonywania orzeczeń sądu konsty-tucyjnego jest pewnym mankamentem systemu, zauważalnym w doktrynie i w prak-tyce13. Jako jedną z reakcji na opóźnienia wykonania wyroku wskazuje się możliwość opisania przez TK sposobu jego wykonania14. Taka aktywność nie stanowi naruszenia mechanizmów podziału władzy i powinna być interpretowana w duchu współdziała-nia organów władzy publicznej.

Agnieszka Bień-Kacała

Orzecznictwo innych sądów

POSTANOWIENIE SĄDU REJONOWEGO DLA WARSZAWY-WOLI W WARSZAWIE III WYDZIAŁ KARNY

z dnia 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14)

Przewodnicząca: SSR Katarzyna RymarzProtokolant: Łukasz CichowskiPrzy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie Piotra Woźniaka

po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 10.09.2014 r. zażaleń pełnomocników J.B. — adw. Karoliny Margulewicz-Fortuny, adw. Piotra Kruszyńskiego oraz adw. Jacka Jurczyńskiego na postanowienia prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt Ap V Ds. 82/14 w przedmiocie żądania wydania rzeczy, a w razie potrzeby przeprowadzenia przeszukiwania: pokoju nr [...] w Domu Poselskim w Warszawie przy ul. Senackiej 1, Biurze Poselskim w [...] oraz pomieszczeniach przynależnych oraz użytkowanych pojazdach, domu w [...] przy ul. [...] oraz pomieszczeniach przynależnych oraz użytkowanych pojazdach, a także domu ojca — [...] w miejscowości [...] gmina [...] na podstawie art. 236 k.p.k., art. 329 § 1 i 2 k.p.k. oraz art. 437 § 1 k.p.k.

13 Por. np. poświęconą temu zagadnieniu monografi ę Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyj-nego w praktyce konstytucyjnej organów państwa, red. K. Działocha i S. Jarosz-Żukowska, Warszawa 2013.

14 Por. K. Działocha, Wnioski końcowe, [w:] Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego..., s. 487.

165Postanowienie Sądu Rejonowego w Warszawie III Wydział Karny z 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14)

postanawiaww. zażaleń nie uwzględnić i utrzymać w mocy zaskarżone postanowienia proku-

ratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt Ap V Ds. 82/14 w przedmiocie żądania wydania rzeczy, a w razie potrzeby prze-prowadzenia przeszukania: pokoju nr [...] w Domu Poselskim w Warszawie przy ul. Senackiej 1, Biurze Poselskim w [...] oraz pomieszczeniach przynależnych oraz użytkowanych pojazdach, domu w [...] przy ul. [...] oraz pomieszczeniach przynależ-nych oraz użytkowanych pojazdach, a także domu ojca – [...] w miejscowości [...] gmi-na [...].

UzasadnieniePod nadzorem Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie prowadzone jest postępo-

wanie w sprawie Ap V Ds. 82/14 w przedmiocie podejrzenia popełnienia między in-nymi czynów zabronionych z art. 230a § 1 k.k.

W toku prowadzonego postępowania Ap V Ds. 82/14, postanowieniami z dnia 9 lipca 2014 r., prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie zdecydował o zażą-daniu od J.B., posła na Sejm RP, wydania znajdujących się w:

— jego domu w [...] przy ul. [...] oraz pomieszczeniach przynależnych i gospo-darczych,

— w zajmowanych i użytkowanych przez niego pomieszczeniach w domu ojca J.B., znajdującego się w miejscowości [...] gmina [...],

— w biurze poselskim J.B. znajdującym się w [...], przy [...] oraz pomieszcze-niach przynależnych i użytkowanych pojazdach,

— w zajmowanym i użytkowanym przez J.B. pokoju nr [...] w Domu Poselskim w Warszawie ul. Senacka 1 (k.307),

rzeczy mogących stanowić dowód w niniejszej sprawie, a w razie odmowy — o przeprowadzeniu przeszukania tychże pomieszczeń.

W dniu 10 lipca 2014 r., prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie oraz sześciu funkcjonariuszy CBA dokonało przeszukania posesji, budynku mieszkalne-go i pomieszczeń gospodarczych przy ulicy [...] należących do J.B. W toku przeszu-kania zabezpieczono segregator z dokumentami oraz i-pada. Tego samego dnia, trzej funkcjonariusze CBA dokonali przeszukania wskazanych przez [...], siostrę J.B., zaj-mowanych i użytkowanych przez niego pomieszczeń na posesji w miejscowości [...]. W toku przeszukania niczego nie ujawniono. Również tego samego dnia, trzej funk-cjonariusze CBA dokonali przeszukania pomieszczeń biura poselskiego J.B. znajdu-jącego się w [...] przy [...] oraz pomieszczeń przynależnych. W toku przeszukania ujawniono i zabezpieczono dokumenty i kartki z zapiskami. Także tego samego dnia, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie oraz funkcjonariusze CBA doko-nali przeszukania pokoju nr [...] w Domu Poselskim w Warszawie, ul. Senacka 1, zaj-mowanego i użytkowanego przez J.B. W toku przeszukiwania zabezpieczono dwa do-kumenty.


Na postanowienia z dnia 9 lipca 2014 r. zażalenie złożyli dwaj pełnomocnicy J.B., adw. Piotr Kruszyński i adw. Jacek Jurczyński, postanowieniom tym zarzucając obra-zę przepisów postepowania, poprzez naruszenie art. 217 § 1, 2 i 5 k.p.k. w zw. z art. 219 § 1 i 2 k.p.k. w zw. z art. 220 k.p.k. w zw. z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, poprzez przeprowadzenie faktycznych czynności przeszukania pomieszczeń zajmo-wanych przez posła na Sejm RP J.B., bez uprzedniego uchylenia immunitetu posła, na zasadzie art. 236 k.p.k. wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. Do zażalenia tego dołączona została opinia prawna, z której wynika, że przeszukanie po-mieszczeń zajmowanych przez parlamentarzystę jest niedopuszczalne niezależnie od fazy postępowania.

Na postanowienia te zażalenia złożyła także trzecia pełnomocnik J.B. adw. Karo-lina Margulewicz-Fortuna, postanowieniom tym zarzucając obrazę przepisów postę-powania, tj. art. 427 § 1 i 2 k.p.k. w zw. z art. 438 pkt 2 i 3 k.p.k. poprzez naruszenie art. 7b ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora w zw. z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, art. 219 § 1 i 2 k.p.k., art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 227 k.p.k. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 219 k.p.k,. w zw. z § 175 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. Regulaminu Wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury poprzez ich niezastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych po-legający na bezzasadnym przyjęciu, że J.B. posiada w domu w [...] oraz pomieszcze-niach przynależnych i użytkowanych pojazdach rzeczy mogące stanowić dowód w sprawie Ap V Ds. 82/14 i żądanie ich wydania od J.B.

Prokurator nie przychylił się do zażalenia skarżących, podtrzymując argumenta-cję przedstawioną w uzasadnieniu skarżonych postanowień. Wskazał także, że prze-szukania przeprowadzono w związku z informacjami o działalności korupcyjnej wy-nikającymi z zeznań i wyjaśnień osób przesłuchiwanych w sprawie. Wskazał także, że przeprowadzone przeszukania miały na celu ustalenie, czy u J.B. znajdują się przed-mioty, które mogły stanowić dowód w sprawie, celem potwierdzenia poczynionych w sprawie ustaleń. W ocenie prokuratora, czynności te nie naruszały przepisów art. 105 Konstytucji RP i przepisów ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Sąd Rejonowy zważył, co następuje:Zażalenie pełnomocników J.B. — adw. Jacka Jurczyńskiego i adw. Piotra Kru-

szyńskiego oraz adw. Karoliny Margulewicz-Fortuny, nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, decyzja o przeszukaniu pomieszczeń należących do J.B. oraz zaj-mowanych i użytkowanych przez niego nie naruszała obowiązujących przepisów pra-wa w zakresie dotyczącym immunitetu posła na Sejm RP. Tym samem, zdaniem Sądu, czynności przeszukania ww. pomieszczeń zostały przeprowadzone legalnie. Dokonu-jąc oceny poprawności wydanych decyzji Sąd miał na uwadze, że żaden z przepisów

167

statuujących immunitet posła na Sejm RP nie odnosi się stricte do czynności przeszu-kania pomieszczeń należących czy też użytkowanych przez posła w toku postępowa-nia przygotowawczego prowadzonego w fazie in rem lub w fazie in personam. W oce-nie Sądu, podkreślić należy, iż immunitet formalny uregulowany w ust. 2 i 3 art. 105 Konstytucji RP zwany też immunitetem osobistym zawiera dwa aspekty — aspekt pro-cesowy, polegający na tym, że warunkiem pociągnięcia posła do odpowiedzialności karnej jest zgoda Sejmu oraz aspekt związany z nietykalnością osobistą polegający na zakazie ograniczenia wolności posła, ale niedotyczący już zajmowanych przez niego pomieszczeń. Brak jest zatem jakiegokolwiek sformułowanego zakazu dokonywania czynności przeszukania pomieszczeń zajmowanych i użytkowanych przez parlamen-tarzystów. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 105 Konstytucji RP, poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawo-wania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu (ust. 1), od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpowiedzialności karnej (ust. 2), poseł nie może być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawi-dłowego toku postępowania (ust. 5).

Art. 7 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora stanowi powtórzenie treści art. 105 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy art. 7 ust. 1 i art. 7b ust. 1–4 ww. ustawy regulują kwestię wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła lub senatora do od-powiedzialności karnej w sprawie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Art. 10 ust. 1 ww. ustawy stanowi powtórzenie treści art. 105 ust. 5 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Zgodnie zaś, z art. 10 ust. 2, zakaz zatrzymania, o którym mowa w ust. 1, obejmuje wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej posła lub se-natora przez organy stosujące przymus. Natomiast przepisy art. 10 ust. 4–8 dotyczą wniosku o wyrażenie zgody na zatrzymanie lub aresztowanie posła lub senatora.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do sytuacji, w której wolność oso-bista posła J.B. zostałaby w jakikolwiek sposób ograniczona — brał on osobiście udział w czynnościach przeszukania tylko pokoju w Domu Poselskim, co uczynił do-browolnie. Zdaniem Sądu, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzającej interpretacji wynikającej z art. 105 Konstytucji RP nietykalności poselskiej. Prawdą jest, iż zakaz naruszenia nietykalności posła oznacza zakaz ograniczania jego wolno-ści, ale ograniczenia tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Jak pod-kreśla się w doktrynie [Jan Galster, Prawo wyborcze do Sejmu i Senatu RP oraz sta-tus prawny posłów i senatorów, [w:] Prawo konstytucyjne, Toruń 2006], immunitet nietykalności chroni parlamentarzystę przed aresztowaniem i zatrzymaniem (w tym również przeszukaniem osoby, obserwacją psychiatryczną czy karą porządkową aresz-tu). Zakaz zatrzymania obejmuje zatem, zdaniem Sądu, wszelkie formy pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej przez organy stosujące przymus. A więc — w oce-nie Sądu — chodzi tu o czynności dotyczące osoby posła, a nie pomieszczeń przez niego zamieszkiwanych. Jakkolwiek inna interpretacja jest zdaniem Sądu — niedo-

Postanowienie Sądu Rejonowego w Warszawie III Wydział Karny z 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14)


puszczalna, z całą stanowczością podkreślić należy, iż przeszukanie nie jest formą ograniczenia wolności osobistej posła przez organy stosując przymus. W tej kwestii Sąd stanął na stanowisku, iż możliwa jest wyłącznie zasada ścisłego interpretowania przepisu art. 105 Konstytucji RP, bowiem sam on ma charakter wyjątkowy — jest bo-wiem wyjątkiem od zasady równego traktowania wszystkich obywateli wobec prawa i jako przepis o takim charakterze nie podlega wykładni rozszerzającej. Zdaniem Sądu, wyjątku od powyższej zasady, jaką jest niewątpliwie immunitet poselski, nie powin-no się rozszerzać na sytuacje, które nie są w przepisie konstytucyjnym expressis ver-bis wymienione.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratury, iż immunitet for-malny posła na Sejm RP nie oznacza generalnego zakazu prowadzenia śledztwa lub dochodzenia, w części służącej ustaleniu, czy zostało popełnione przestępstwo oraz zabezpieczeniu dowodów. Potrzeba uchylenia immunitetu pojawia się dopiero w mo-mencie, w którym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego istnieje moż-liwość przeformułowania postępowania z fazy in rem w fazę in personam skierowaną przeciwko konkretnemu parlamentarzyście (a nie innym osobom występującym w sprawie). W świetle okoliczności niniejszej sprawy brak jest, zdaniem Sądu, jakich-kolwiek podstaw do stwierdzenia, iż działania Prokuratury uzasadniające legalność przeszukania prowadzeniem postepowania in rem, a nie in personam, stanowiły naru-szenie ochrony niezależności posła, a tym samym obejścia prawa.

W istocie zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że przeszukanie pomieszczeń zaj-mowanych przez posła, w sytuacji gdy prokurator zgromadził już wystarczający ma-teriał dowodowy uzasadniający postawienie posłowi zarzutów bez uchylenia immu-nitetu, stanowiłoby naruszenie art. 105 ust. 3 Konstytucji RP, jednakże w sprawie niniejszej brak jest jednak podstaw do uznania, że przed wydaniem skarżonych posta-nowień i dokonaniem przeszukań zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do postawienia zarzutów posłowi J.B. Przeprowadzone przeszukania miały, zdaniem Sądu, dopiero na celu ustalenie, czy jest on w posiadaniu jakichkolwiek przedmiotów, zwłaszcza dokumentów, które mogłyby stanowić dowód w sprawie przeciwko innym osobom, a tym samym ustalić jego ewentualną rolę w zdarzeniach objętych tymże po-stępowaniem. W tym zakresie, z całą stanowczością zgodzić się należy ze stanowi-skiem zaprezentowanym w literaturze [A. Kaznowski, Immunitet formalny a przeszu-kanie, WPP 2010/40-51], stosownie do którego dopiero wówczas, gdy zebrany materiał dowodowy uzasadnia pociągnięcie danej osoby do odpowiedzialności karnej, powinno się występować z wnioskiem o uchylenie immunitetu. Gdyby przyjąć od-miennie, prowadziłoby to do paraliżu toczącego się postępowania karnego, braku moż-liwości poczynienia jakichkolwiek ustaleń z powodu niemożności prowadzenia czyn-ności zmierzających do pozyskania dowodów.

W ocenie Sądu, złożone zażalenia nie zasługują na uwzględnienie również z uwa-gi na treść pozostałych, zawartych w nich, zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.k., rzeczy między innymi mogące stanowić do-wód w sprawie [...] należy wydać na żądanie sądu lub prokuratora, a w wypadkach

169

niecierpiących zwłoki — także na żądanie Policji lub innego uprawnionego organu, natomiast zgodnie z treścią art. 219 § 1 k.p.k., w celu znalezienia rzeczy mogących stanowić dowód w sprawie [...], można dokonać przeszukania pomieszczeń i innych miejsc, jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że wymienione rze-czy tam się znajdują.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż zatrzymaniu w drodze dobrowol-nego wydania lub odebrania po uprzednim przeszukaniu podlegają rzeczy mogące sta-nowić dowód w sprawie, które: służyły lub były przeznaczone do popełnienia prze-stępstwa, zachowały na sobie ślady przestępstwa, pochodzą bezpośrednio lub pośrednio z przestępstwa, mogą służyć jako środek dowodowy do wykrycia sprawcy czynu lub ustalenia przyczyn i okoliczności przestępstwa albo których posiadanie bez zezwolenia jest zabronione (komentarz do art. 217 kodeksu postepowania karnego — Dz.U.97.89.555, [w:] J. Grajewski, L.K. Paprzycki, S. Steinborn, Kodeks postępowa-nia karnego. Komentarz, t. I, Zakamycze 2006). W przypadku, gdy osoba wezwana do dobrowolnego wydania rzeczy odmówi jej wydania, zgodnie z treścią cytowanego art. 219 § 1 k.p.k., prokurator może wydać postanowienie o dokonaniu przeszukania pomieszczeń, w których mogą znajdować się żądane przedmioty. Polecenie przeszu-kania zgodnie z treścią art. 220 § 1 k.p.k. może dokonać prokurator albo na polecenie Sądu lub prokuratora Policja.

Zdaniem Sądu, decyzja o przeszukaniu pomieszczeń mieszkalnych oraz innych pomieszczeń użytkowanych i zajmowanych przez J.B. była zasadna. Należy podkre-ślić, że w świetle zgromadzonego w sprawie Ap V Ds. 82/14 materiału dowodowego zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że J.B. mógł być w posiadaniu dokumentów lub innych przedmiotów mogących mieć istotne znaczenie dla sprawy — które mogły pochodzić lub być przeznaczone do popełnienia przestępstwa, bądź mogły stanowić dowód popełnienia przestępstwa. Zachodziła zatem konieczność przeszukania należą-cego do niego domu oraz zajmowanych i użytkowanych przez niego pomieszczeń w domu jego ojca, w Domu Poselskim oraz w jego Biurze Poselskim. Tym samym chybiony jest, zdaniem Sądu, zarzut, iż naruszona została dyspozycja art. 219 § 1 i 2 k.p.k., gdyż nie zachodziły uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że wskazane rzeczy mogły znajdować się w posiadaniu J.B. Z powyższych względów również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Czło-wieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 227 k.p.k. polegający na dokonaniu prze-szukania i zatrzymaniu rzeczy niezgodnie z celem tej czynności, w sytuacji gdy mało prawdopodobne było, aby w pomieszczeniach, w których dokonano przeszukania znaj-dowały się jakiekolwiek przedmioty pochodzące z przestępstwa. Nie jest również — w ocenie Sądu — trafny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podsta-wę orzeczenia mającego wpływ na jego treść, a polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że J.B. posiada w domu w [...] oraz pomieszczeniach przynależnych i użyt-kowanych pojazdach rzeczy mogące stanowić dowód w sprawie Ap V Ds. 82/14. Wprost przeciwnie, zdaniem Sądu, uznać należy, iż przeszukania przeprowadzone

Postanowienie Sądu Rejonowego w Warszawie III Wydział Karny z 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14)


w dniach 10 lipca 2014 r. były dokonane zgodnie z celem tych czynności, z zachowa-niem umiaru oraz bez wyrządzania niepotrzebnych szkód i dolegliwości.

W świetle powyższego, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że postanowienia z dnia 9 lipca 2014 r. o przeszukaniu, jak i same czynności przeszukania przeprowa-dzone w dniu 10 lipca 2014 r., domu J.B. w [...] oraz pomieszczeń przynależnych i go-spodarczych, zajmowanych i użytkowanych przez niego pomieszczeniach w domu jego ojca [...] w [...] miejscowości [...], gmina [...], w Biurze Poselskim znajdującym się w [...] przy [...] i pomieszczeniach przynależnych oraz w zajmowanym i użytko-wanym przez niego pokoju nr [...] w Domu Poselskim w Warszawie ul. Senackiej, w jakikolwiek sposób naruszały jego prawa jako obywatela i jako posła, w związku z czym, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.

GLOSA DO POSTANOWIENIA SĄDU REJONOWEGO DLA WARSZAWY-WOLI

z dnia 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14)

1. Immunitet formalny posła na Sejm RP nie oznacza generalnego zakazu prowa-dzenia śledztwa lub dochodzenia w części służącej ustaleniu, czy zostało popełnione przestępstwo oraz zabezpieczaniu dowodów.

2. Przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez posła, w sytuacji gdy proku-rator zgromadził już wystarczający materiał dowodowy uzasadniający postawienie posłowi zarzutów bez uchylenia immunitetu, stanowiłoby naruszenie art. 105 ust. 2 Konstytucji.

1. Na wstępie należy powiedzieć, że dwie zwerbalizowane tezy wyrażone w gloso-wanym postanowieniu zasługują na aprobatę. Poruszają one ważkie — z punktu widze-nia doktryny prawa karnego procesowego, prawa konstytucyjnego oraz praktyki wymia-ru sprawiedliwości — zagadnienie prawne dotyczące ochrony wypływającej z immunitetu formalnego parlamentarzysty. Tezy te wymagają pewnego uściślenia, a roz-strzygnięty w glosowanym postanowieniu problem — szerszego omówienia, zwłaszcza że uzasadnienie postanowienia pomija niektóre wątki i nie jest wolne od ogólników.

Problem, przed którym stanął Sąd Rejonowego dla Warszawy-Woli, pojawił się w następującym stanie faktycznym. Otóż pod nadzorem Prokuratury Apelacyjnej w W. prowadzone było postępowanie karne w przedmiocie podejrzenia popełnienia m.in. czynów zabronionych z art. 230a § 1 k.k. W toku tego postępowania, na podstawie po-stanowienia w przedmiocie żądania wydania rzeczy, zwrócono się do posła o ich wy-danie, jeśli mogą stanowić dowód w sprawie, a w razie odmowy — o przeprowadze-nie przeszukania tychże pomieszczeń. W następstwie braku wydania rzeczonych przedmiotów dokonano przeszukania m.in. domu posła, pokoju zajmowanego i użyt-kowanego w Domu Polskim oraz pomieszczeń biura poselskiego. Na powyższe po-stanowienie jedni z pełnomocników posła złożyli zażalenie, zarzucając postanowie-

171

niu obrazę przepisów postępowania poprzez: naruszenie art. 217 § 1, 2 i 5 k.p.k. w zw. z art. 219 § 1 i 2 k.p.k. w zw. z art. 220 k.p.k. w zw. z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora; przeprowadzenie faktycznych czynności przeszukania pomieszczeń zajmowanych przez posła, bez uprzedniego uchylenia immunitetu posła. Z kolei drudzy zarzucili temu postanowieniu obrazę przepisów postępowania, tj. art. 427 § 1 i 2 k.p.k. w zw. z art. 438 pkt 2 i 3 k.p.k. poprzez naruszenie art. 7b ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wy-konywaniu mandatu posła i senatora w zw. z art. 105 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, art. 219 § 1 i 2 k.p.k., art. 8 Konwencji o ochronie praw czło -wieka i podstawowych wolności w zw. z art. 227 k.p.k. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 219 k.p.k. w zw. z § 175 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. — Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury poprzez ich niezastosowanie, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że po-seł posiada w domu oraz w pomieszczeniach przynależnych, a także użytkowanych pojazdach rzeczy mogące stanowić dowód w sprawie.

Prokurator nie przychylił się do zażalenia skarżących, podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonych postanowień. Również Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli uznał, że środki odwoławcze nie są zasadne i nie zasługują na uwzględ-nienie.

2. W Rozdziale IV Konstytucji zatytułowanym „Sejm i Senat” został zamieszczo-ny przepis art. 105, który reguluje zagadnienia związane ze statusem prawnym parla-mentarzystów, w tym przede wszystkim immunitet materialny, formalny i przywilej nietykalności parlamentarnej. Pierwszy z nich, tj. immunitet materialny (zwany rów-nież indemnitetem) został zawarty w przepisie art. 105 ust. 1 Konstytucji (na mocy art. 108 Konstytucji jest odpowiednio stosowany do senatorów), który stanowi, że „Po-seł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wy-gaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przy-padku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności są-dowej tylko za zgodą Sejmu”1. Z uwagi na kontekst glosowanego postanowienia, problematyka dotycząca immunitetu materialnego jest nieistotna, w przeciwieństwie do immunitetu formalnego, który wyraża ograniczenie dopuszczalności ścigania za czyny zabronione generujące odpowiedzialność karną2 oraz ograniczenie przywileju nietykalności.

Andrzej Sakowicz, glosa do postanowienia Sądu Rejonowego z 10 września 2014 r. (sygn. akt III Kp 1302/14)

1 Por. K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 99–100; J. Mor-dwiłko, Opinia w sprawie trybu postępowania Sejmu w świetle art. 105 Konstytucji, „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 3, s. 86; M. Zubik, Immunitet parlamentarny w nowej Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1997, z. 9, s. 21.

2 Immunitet formalny odnosi się nie tylko do odpowiedzialności karnej realizowanej przed powszech-nymi sądami karnymi, ale również w zakresie pociągnięcia do odpowiedzialności karnej przed Trybunałem Stanu (por. K. Grajewski, Immunitet parlamentarny w prawie polskim..., s. 146.). Nie stanowi on jednak ba-riery przed odpowiedzialnością dyscyplinarną oraz wymierzeniem kary porządkowej o charakterze nieizo-lacyjnym.


Zgodnie bowiem z art. 105 ust. 2 Konstytucji „Od dnia ogłoszenia wyników wy-borów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sej-mu do odpowiedzialności karnej.”. Przepis ten wyraża zakaz wszczęcia postępowania karnego w sprawie, która mogłaby dotyczyć posła (senatora) w okresie sprawowania mandatu. Odnosząc się do skutków prawnych tego przepisu, należy podkreślić, że immunitet formalny nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania karnego w fazie poprzedzającej ustalenie osoby podejrzanej: możliwe jest zatem wszczęcie po-stępowania w sprawie (ad rem), którego celem jest ustalenie faktu popełnienia prze-stępstwa oraz zabezpieczenie dowodów. Powołany przepis konstytucji wyklucza zaś wszczęcie i prowadzenie tej fazy postępowania, która jest skierowana imiennie wobec danego posła lub senatora, czyli fazy in personam. Działanie immunitetu formalnego w tej postaci ogranicza art. 105 ust. 3 Konstytucji, tj. w stosunku do tych posłów i se-natorów, przeciwko którym postępowanie karne zostało wszczęte przed dniem ich wy-boru. Wprawdzie immunitet w tym wypadku nie został całkowicie wyłączony, ale też nie działa on z mocy prawa, ponieważ może zostać uruchomiony dopiero na wyraźne żądanie Sejmu lub Senatu. Czasami jednak już w momencie zdarzenia może być wia-domo, że to właśnie parlamentarzysta podejrzany jest o popełnienie czynu zabronio-nego wyczerpującego znamiona przestępstwa. W tej sytuacji wszczęcie postępowania karnego nie jest dopuszczalne, zaś organ ścigania na podstawie art. 17 § 2 k.p.k. może dokonać czynności niecierpiących zwłoki w celu zabezpieczenia śladów i dowodów, a także czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy zezwolenie będzie wydane. Pro-wadzenie na szeroką skalę oraz przez długi czas czynności śledczych nie mieści się w granicach uprawnień przyznanych organom procesowym, rażąco narusza przepis art. 17 § 2 k.p.k. i tym samym wykracza poza zakres kompetencyjny wyznaczony ogól-nie, ale wąsko i jednoznacznie, organowi władzy publicznej przez konstytucję. W ta-kiej zaś sytuacji jest oczywiste, że parlamentarzysta, przeciwko któremu w rzeczywi-stości prowadzone jest postępowanie karne, w sposób uchybiający obowiązującym przepisom nie może ponosić negatywnych konsekwencji.

Należy stwierdzić, że poza ochroną immunitetową parlamentarzyści mają także przywilej nietykalności, który utożsamiany jest przez niektórych przedstawicieli dok-tryny z immunitetem formalnym i traktowany jako jego część3. Takie stanowisko zda-je się reprezentować Sąd Rejonowy dla Warszawy-Woli, wywodząc, iż „immunitet formalny uregulowany w ust. 2 i 3 art. 105 Konstytucji RP zwany też immunitetem osobistym zawiera dwa aspekty — aspekt procesowy, polegający na tym, że warun-kiem pociągnięcia posła do odpowiedzialności karnej jest zgoda Sejmu, oraz aspekt związany z nietykalnością osobistą polegający na zakazie ograniczenia wolności po-sła, ale niedotyczący już zajmowanych przez niego pomieszczeń”. Nie jest to stano-wisko trafne, gdyż przepis art. 105 Konstytucji wyraźnie przyznaje przywilejowi nie-

3 Por. B. Banaszak, Immunitet parlamentarny de lege lata i de lege ferenda, „Państwo i Prawo” 1994, z. 4, s. 43; J. Mordwiłko, Zakres immunitetu parlamentarnego w świetle „małej konstytucji”, „Państwo i Pra-wo” 1993, z. 6, s. 44–45; R.A. Stefański, Immunitet parlamentarny w świetle ustawy o wykonywaniu man-datu posła i senatora, „Prokuratura i Prawo” 1996, nr 10, s. 77; A. Kaznowski, Immunitet formalny a prze-szukanie, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2010, nr 2, s. 45.

173

tykalności posła (senatora) status samodzielnej instytucji4. Wszelako, co umknęło uwadze Sądu w glosowanym postanowieniu, nietykalności parlamentarnej poświęco-ny jest samodzielny ustęp art. 105 Konstytucji.

Przywilej ten dotyczy autonomii osobistej posła i nie obejmuje tych form ograni-czenia wolności, których przedmiotem są inne niż ściśle fi zyczna sfera aktywności par-lamentarzysty. Dlatego też ten konstytucyjny zakaz zatrzymania lub aresztowania bez zgody Sejmu, z wyjątkiem ujęcia parlamentarzysty na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępo-wania, należy rozumieć jako ograniczenie możliwości stosowania wszelkich form po-zbawienia wolności osobistej, choćby tylko czasowych, przez jakiekolwiek organy państwa uprawnione do stosowania przymusu. Z tego wynika, że przywilej nietykal-ności rozciąga się także na zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie oskarżonego (art. 75 § 2 k.p.k.), zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie świadka (art. 285 § 2 k.p.k.), karę porządkową aresztu (art. 287 § 2 k.p.k.), obserwację psychiatryczną w za-kładzie leczniczym (art. 203 k.p.k.) oraz przeszukanie osoby (art. 219 k.p.k.)5.

Z perspektywy glosowanego orzeczenia warto nieco szerzej odnieść się do pro-blematyki przeszukania osoby parlamentarzysty, ponieważ Sąd Rejonowy dla War-szawy-Woli pominął ten wątek w prowadzonych rozważaniach. I słusznie, ponieważ granice środków odwoławczych oraz sformułowane w nich zarzuty, wykluczały taką potrzebę. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby ten wątek został podniesiony w glo-sie. Należy zauważyć, że o ile możliwe jest przeprowadzenie przeszukania pomiesz-czeń zajmowanych przez parlamentarzystę (np. pokoju w Domu Poselskim lub biura poselskiego) w celu ustalenia, czy znajdują się w nich przedmioty, które mogłyby sta-nowić dowód w sprawie prowadzonej wobec innej osoby albo w sprawie, w której sprawca nie jest znany i organ nie ma podejrzenia, kto nim może być, o tyle dokona-nie przeszukania osoby parlamentarzysty nie jest dopuszczalne nawet wówczas, gdy organ procesowy będzie miał wiedzę, że może on posiadać rzecz mogącą stanowić do-wód w sprawie, tj. która służyła lub była przeznaczona do popełnienia przestępstwa, pochodziła bezpośrednio lub pośrednio z przestępstwa, a przy tym mogła służyć jako środek dowodowy do wykrycia sprawcy czynu lub ustalenia przyczyn i okoliczności przestępstwa zarówno popełnionego przez osobę trzecią, jak i przez parlamentarzystę. Co więcej, nawet w przypadku uzyskania stosownej zgody Sejmu (Senatu) na pociąg-nięcie posła (senatora) do odpowiedzialności karnej nie jest możliwe zastosowanie wobec niego krótkotrwałego pozbawienia wolności w celu dokonania przeszukania

4 Tak np. M. Kudej, Status prawny posła i senatora w Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Założenia ustro-jowe. Struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997, s. 294; K. Grajewski, Immu-nitet parlamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 164–165; tegoż, Zakres polskiego immunitetu par-lamentarnego, „Przegląd Sejmowy” 1995, nr 3, s. 13; K. Grajewski, M. Nowakowska, Immunitety i niety-kalność parlamentarna w świetle projektów zmian normatywnych ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r., „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. XII, s. 69; M. Grzesik-Kulesza, Ochrona prawna parlamentarzysty — uwagi de lege lata, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2012, nr 1, 35; B. Janusz-Pohl, Immunitety w pol-skim postępowaniu karnym, Warszawa 2009, s. 112–113.

5 Zob. K. Grajewski, Immunitet parlamentarny..., s. 168. Zob. też orzeczenie TK z 28 stycznia 1991 r., sygn. akt K 13/90, OTK 1991, nr 1, poz. 3.



osoby. Wynika to z faktu, że uzyskanie stosownej zgody izby na uchylenie immunitetu formalnego nie wyłącza działania przywileju nietykalności parlamentarnej. Mutatis mutandis zgoda na uchylenie przywileju nietykalności nie oznacza ipso facto uchyle-nia immunitetu formalnego. Tym samym, w celu dokonania aresztowania, zatrzyma-nia oraz wszelkich innych form pozbawienia wolności, w tym także przeszukania oso-by, konieczne będzie uzyskanie zgody właściwej izby parlamentu6.

Powyższy wymóg uzyskania stosownej zgody Sejmu lub Senatu nie ma charakte-ru bezwzględnego. Zostaje on zniesiony w przypadku schwytania parlamentarzysty na gorącym uczynku popełniania przestępstwa (in fl agranti delicto) i jeżeli jego zatrzy-manie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Przy spełnie-niu tych dwóch przesłanek, zadekretowanych w art. 105 ust. 5 Konstytucji, będzie za-tem możliwe zatrzymanie parlamentarzysty, w tym także jego przeszukanie, jeśli dobrowolnie odmawia wydania rzeczy. Możliwość ta będzie zachodziła tylko w miej-scu popełnienia przestępstwa, a przy tym w czasie, gdy osoba dokonująca czynu za-bronionego znajduje się w momencie realizacji jego znamion, i to w każdej postaci przestępnego współdziałania (sprawczej i niesprawczej), jak też formy stadialnej, je-śli jest ona karalna. Zatem pozostającym w sprzeczności z przepisem art. 105 ust. 5 Konstytucji będzie poszukiwanie tej rzeczy w innym miejscu, np. samochodzie czy domu parlamentarzysty. Dzieje się tak dlatego, gdyż przepis w jego warstwie seman-tycznej wyraźnie wskazuje, iż wszelkie formy pozbawienia wolności parlamentarzy-sty mogą się zdarzyć po ujęciu go in fl agranti delicto. Nie będzie więc możliwe naru-szenie nietykalności parlamentarnej w pościgu podjętym bezpośrednio po popełnieniu czynu przestępnego, tj. zwykle w wyniku pościgu, prowadzonego nieprzerwanie aż do ujęcia sprawcy przestępstwa7. W konsekwencji nie sposób zaaprobować poglądu do-puszczającego możliwość zatrzymania parlamentarzysty w bezpośrednim pościgu po popełnieniu przez niego przestępstwa8. Kończąc ten wątek, trzeba pamiętać, że zatrzy-manie in fl agranti delicto nie stanowi samoistnej podstawy uchylenia nietykalności parlamentarnej. Drugim warunkiem, który musi wystąpić łącznie z powyższym, jest niezbędność zatrzymania (w tym przeszukania osoby) do zapewnienia prawidłowego toku postępowania.

3. Powracając do zasadniczego wątku rozważań, a jest nim przeszukanie pomiesz-czeń zajmowanych lub użytkowanych przez parlamentarzystów, trzeba stwierdzić, że przeszukanie takie będzie możliwe, gdy postępowanie przygotowawcze zostało wsz-częte i toczy się w fazie in rem, a organ procesowy (prokurator, Policja) przypuszcza, że w pomieszczeniach zajmowanych przez parlamentarzystę znajdują się rzeczy, mo-

6 Por. K. Grajewski, Immunitet parlamentarny..., s. 168; A. Kaznowski, Immunitet formalny a przeszu-kanie..., s. 47; B. Janusz-Pohl, Immunitety w polskim postępowaniu karnym, Warszawa 2009, s. 115–116; P. Mikuli, M. Żurek, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. (sygn. akt K 36/01), „Przegląd Sejmowy” 2002, nr 6, s. 130–131.

7 Por. A. Kaznowski, Immunitet formalny a przeszukanie..., s. 47; w zakresie defi nicji „bezpośrednio potem” zob. L. Łamejko, A. Sakowicz, Glosa do postanowienia SN z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 21/05, „Przegląd Sądowy” 2006, nr 11–12, s. 317–327.

8 R.A. Stefański, Immunitet parlamentarny w świetle ustawy o wykonywaniu mandatu posła..., s. 86.

175

gące stanowić dowód przestępstwa, o które podejrzewana jest inna osoba albo jeżeli w danym momencie sprawca nie jest znany, zaś organ procesowy nie ma w tym za-kresie żadnych podejrzeń co do osoby sprawcy. Rację ma więc Sąd Rejonowy dla War-szawy-Woli, gdy stwierdził, iż „immunitet formalny posła na Sejm RP nie oznacza ge-neralnego zakazu prowadzenia śledztwa lub dochodzenia, w części służącej ustaleniu, czy zostało popełnione przestępstwo oraz zabezpieczaniu dowodów. Potrzeba uchyle-nia immunitetu pojawia się dopiero w momencie, w którym na podstawie zgromadzo-nego materiału dowodowego istnieje możliwość przeformułowania postępowania z fazy in rem w fazę in personam skierowaną przeciwko konkretnemu parlamentarzy-ście (a nie innym osobom występującym w sprawie)”. Gwoli uzupełnienia tej tezy na-leży dodać, że możliwość przeszukania pomieszczeń należących lub zajmowanych przez parlamentarzystę będzie zachodziła, gdy postępowanie przygotowawcze prowa-dzone jest w fazie in personam wobec innej osoby, zaś w ocenie organu procesowe-go, we wskazanych wyżej pomieszczeniach znajdują się rzeczy mogące stanowić do-wód w tej sprawie. W tych układach procesowych brakuje — jak stwierdził Sąd wydający glosowane postanowienie — „jakiegokolwiek sformułowanego zakazu do-konywania czynności przeszukania pomieszczeń zajmowanych i użytkowanych przez parlamentarzystów”.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie. Dopuszcza się możliwość prowadzenia postępowania w fazie wstępnej postępowania przygotowawczego, po-przedzającej ustalenie osoby podejrzanej9, czyli w celu ustalenia, czy zostało popeł-nione przestępstwo oraz w celu zabezpieczenia dowodów. Nie jest zaś ono dopusz-czalne, gdy czynności procesowe są skierowane imiennie przeciwko parlamentarzyście jako osobie podejrzanej lub wiadome jest, że to właśnie parlamentarzysta podejrzewa-ny jest o popełnienie przestępstwa. W tych bowiem układach procesowych, wbrew twierdzeniu Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli, iż w przepisach Konstytucji RP „brak jakiegokolwiek sformułowanego zakazu dokonywania czynności przeszukania pomieszczeń zajmowanych i użytkowanych przez parlamentarzystów”, bez wątpienia można go odnaleźć w przepisie art. 105 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten blokuje możli-wość podjęcia i przeprowadzenia wobec osoby podejrzanej — będącej parlamentarzy-stą — jakiejkolwiek czynności procesowej, która ukierunkowana jest na pociągnięcie jej do odpowiedzialności karnej. W takiej sytuacji prowadzenie w dalszym ciągu po-stępowania karnego w fazie in rem nie tylko będzie sprzeczne z regułami przyjętymi w kodeksie postepowania karnego, lecz także stanowi obejście normy prawnej zaka-zującej podejmowania wobec osoby objętej immunitetem parlamentarnym czynności procesowych zmierzających do pociągnięcia jej do odpowiedzialności karnej bez uzy-skania uprzedniej zgody właściwej izby parlamentu. Słusznie jest więc skądinąd twier-

9 Por. B. Banaszak, Immunitet parlamentarny de lege lata i de lege ferenda..., s. 46; W. Michalski, Im-munitety w polskim procesie karnym, Warszawa 1970, s. 85; A. Murzynowski Kilka uwag o immunitecie par-lamentarnym w świetle Konstytucji PRL, „Państwo i Prawo” 1958, z. 5, s. 623; K. Grajewski, Immunitet par-lamentarny w prawie polskim, Warszawa 2001, s. 154–157; tegoż, Zakres polskiego immunitetu..., s. 23; M. Grzesik-Kulesza, Ochrona prawna parlamentarzysty..., s. 39; A. Sakowicz, [w:] K.T. Boratyńska, A. Górski, A. Sakowicz, A. Ważny, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 77.



dzenie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli, wyrażone kilka wersów dalej w uza-sadnieniu postanowienia, że „przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez posła, w sytuacji gdy prokurator zgromadził już wystarczający materiał dowodowy uzasad-niający postawienie posłowi zarzutów bez uchylenia immunitetu stanowiłoby naru-szenie art. 105 ust. 2 Konstytucji RP”. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą sprecyzowania na podstawie zebranych dowodów podejrzeń przeciwko posłowi (względnie senato-rowi) w takim stopniu, że pociąga to za sobą konieczność uznania go za podejrzane-go, wykluczone staje się podjęcie przez organy ścigania dalszych czynności proceso-wych, które byłyby ukierunkowane na przeszukanie pomieszczeń zajmowanych przez parlamentarzystę. W sytuacji, w której organ ścigania dysponuje dowodami obciąża-jącymi, uzasadniającymi dostateczne podejrzenie popełnienia przestępstwa przez taką osobę, nie można prowadzić dalej postępowania karnego, ponieważ kontynuacja po-dejmowanych czynności procesowych będzie uzależniona od wyrażenia zgody następ-czej przez właściwą izbę parlamentu.

Może zdarzyć się i tak, że w trakcie prawidłowo zarządzonego przeszukania po-mieszczeń należących lub zajmowanych przez posła objętego immunitetem formal-nym, czyli podjęcia przeszukania w celu ustalenia, czy zostało popełnione przestęp-stwo, oraz w celu zabezpieczenia dowodów na tę okoliczność, zostaną znalezione rzeczy, które kierują podejrzenie przeciwko posłowi. Z tą chwilą dalsze przeszukanie nie może być kontynuowane, ponieważ czynność ta będzie już się wiązała z bezpo-średnim podejrzeniem organu ścigania, iż sprawcą czynu jest osoba chroniona immu-nitetem parlamentarnym. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że po przerwaniu przeszukania i zabezpieczeniu znalezionych w jego następstwie rzeczy, organ proce-sowy powinien wystąpić do Sejmu bądź Senatu o zgodę na pociągnięcie parlamenta-rzysty do odpowiedzialności karnej za określony czyn. W zarysowanym przykładzie, oderwanym od stanu faktycznego sprawy, który był przedmiotem analizy Sądu Rejo-nowego dla Warszawy-Woli, organ procesowy nie będzie mógł kontynuować przeszu-kania opierając się na normie prawnej wyrażonej w art. 17 § 2 k.p.k., czyli dokony-wać czynność procesowej niecierpiącej zwłoki w celu zabezpieczenia śladów i dowodów do chwili podjęcia przez Sejm (Senat) uchwały o uchyleniu immunitetu, czyli wyrażeniu zgody na pociągnięcie parlamentarzysty do odpowiedzialności kar-nej. Za takim rozumowaniem przemawia istota immunitetu formalnego oraz brak ure-gulowania w art. 105 Konstytucji tych sytuacji, o których mowa jest w art. 17 § 2 k.p.k. Należy zatem podkreślić, że przepis ten nie stanowi wyjątkowej podstawy przeprowa-dzenia przeszukania pomieszczeń należących lub zajmowanych przez posła chronio-nego immunitetem formalnym, gdy Sejm (Senat) nie wyrazi jeszcze zgody na ściga-nie parlamentarzysty10.

Andrzej Sakowicz

10 Tak trafnie S. Steinborn, Opinia w sprawie dopuszczalności przeszukania pokoju zajmowanego przez posła w hotelu sejmowym (opinia z dnia 19 sierpnia 2014 r.), „Przegląd Sejmowy” 2014, nr 6, s. 123 i n.

177

C. RECENZJE

BOGUSŁAW BANASZAK

Kodeks wyborczy. Komentarz

C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 762

Prawo wyborcze jest niewątpliwie ważnym elementem kształtującym ustrój demo-kratyczny państwa. Już w 20-leciu międzywojennym prawo wyborcze było regulowane odrębnymi aktami prawnymi, zwanymi ordynacjami, które spotkały się z zainteresowa-niem polskich prawników, analizujących je w pracach poświęconych wyłącznie tej tema-tyce. Przeważnie miały one formę kilkunasto- lub kilkudziesięciostronicowych broszur. Dopiero współcześnie opracowania dotyczące poszczególnych ordynacji wyborczych mają charakter monografi i naukowych, często w formie komentarza do danej ustawy.

Recenzowaną książkę można zatem uznać za kontynuację pewnej tradycji anali-zy polskiego prawa wyborczego i traktowania go jako odrębnego przedmiotu badań. Jej autor, Bogusław Banaszak, od wielu lat związany z Uniwersytetem Wrocławskim, jest autorem renomowanych podręczników do prawa konstytucyjnego i prawa konsty-tucyjnego porównawczego, a także komentarza do Konstytucji z 1997 r.

Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. odrębne ustawy regulowa-ły wybory Prezydenta RP, wybory parlamentarne, wybory do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i ich jednoosobowych organów wykonawczych (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast) oraz wybory do Parlamentu Europejskie-go. W 2011 r. doszło do gruntownej zmiany w polskim prawie wyborczym — został uchwalony kodeks wyborczy. Stanowi on kompleksową regulację prawną prawa wy-borczego. Recenzowana monografi a jest jedną z kilku pozycji analizujących całościo-wo prawo wyborcze po zmianach z 2011 r.1, jednak należy stwierdzić, że jako pierw-szy komentarz do kodeksu wyborczego realizuje ten cel w sposób kompleksowy, odnosząc się do każdego artykułu wspomnianej ustawy. Komentarz ten niewątpliwie wypełnia luki, które pojawiły się na rynku wydawniczym w związku z tak istotnymi zmianami w systemie prawa wyborczego i jest cennym źródłem informacji zarówno dla czytelników zainteresowanych kwestiami teoretycznymi związanymi z funkcjono-waniem prawa wyborczego w Polsce, jak również dla osób zaangażowanych od stro-ny praktycznej w organizację wyborów, szczególnie w kontekście zbliżających się wy-borów samorządowych, prezydenckich i parlamentarnych.

Recenzowana praca ma formę komentarza odrębnie analizującego każdy z 517 ar-tykułów kodeksu wyborczego, co w sumie składa się na monografi ę liczącą ponad 700 stron, wydaną w serii „Komentarze Becka”. Ta estetycznie wydana książka zawiera poza spisem treści wykaz skrótów, spis literatury oraz indeks rzeczowy, niewątpliwie

Bogusław Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz

1 Zob. m.in. M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011; Ko-deks wyborczy. Wstępna ocena, red. K. Skotnicki, Warszawa 2011.

178 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 Recenzje

przydatne dla czytelnika. Jej systematyka nawiązuje do systematyki ustawy, w której podstawową jednostką podziału jest „dział”. Działy mają różną długość, najkrótszy dział dziesiąty zawierający wyłącznie komentarz do przepisu końcowego, którym jest art. 517, liczy mniej niż jedną stronę. Z kolei najdłuższy pierwszy dział „Przepisy wstępne” li-czy ponad 250 stron. Pozostałe działy liczą między 20 a 110 stron. Taka rozpiętość jest uzasadniona systematyką ustawy, której działy mają różną liczbę przepisów. Również same komentarze do poszczególnych artykułów różnią się od siebie obszernością. Ko-mentarze do wielu przepisów kodeksu wyborczego mają dość zwięzły i czysto jury-dyczny charakter. W niektórych przypadkach jednak autor przedstawił pogłębione roz-ważania, niekiedy nawet wychodząc poza tradycyjne ramy nauk prawnych i wykazał godną uznania kompetencję zajmując się problematyką, która raczej powinna być do-meną nauk politycznych, np. opisując zakres obowiązywania kodeksu wyborczego i funkcje wyborów, analizuje ich rolę w systemie politycznym demokratycznego pań-stwa (s. 10–11), czy rozważa wpływ liczby mandatów obsadzanych w wielomandato-wych okręgach wyborczych na wynik wyborczy małych i dużych partii (s. 522–523).

Autor słusznie dostrzegł, że wiele przepisów kodeksu ma podobną treść, dlatego też zaletą recenzowanej monografi i jest odsyłanie czytelnika do wcześniejszych uwag odnośnie do innych komentowanych przepisów, co pozwala na unikanie powtórzeń i ogranicza objętość tekstu w przypadku sporej liczby przepisów. Z kolei naturalne jest, że niektóre przepisy mają szczególne znaczenie dla komentowanej ustawy i wymagają bardziej szczegółowych i dłuższych uwag. Komentarze do poszczególnych przepisów są bardzo klarowne. Ich wartość dodatkowo zwiększa podejście do kwestii kontrower-syjnych — w takich przypadkach autor przedstawił argumenty obydwu stron sporu (np. wady i zalety przyjętego modelu fi nansowania partii politycznych, który uzależnia wy-sokość fi nansowania od liczby zdobytych głosów, czy też wady i zalety jednomandato-wych okręgów wyborczych), wyrażając także swoje z reguły wyważone opinie.

Inną istotną zaletą recenzowanej monografi i jest to, że autor nie ograniczył swo-ich rozważań wyłącznie do interpretacji treści poszczególnych przepisów, ale również dostrzegł luki prawne zawarte w komentowanej ustawie i starał się je wyjaśnić (np. kwestię możliwości rejestracji kandydata zgłoszonego przez komitet wyborczy, który uległ rozwiązaniu). Zwrócił również uwagę na wątpliwą konstytucyjność niektórych przepisów, przede wszystkim dotyczących braku prawa do zaskarżania lub do odwo-ływania się od decyzji czy też postanowień organów wyborczych, dostrzegając ich nie-zgodność z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 Konstytucji). Komentarz zawie-ra również wiele ciekawych informacji dotyczących praktyki stosowania niekiedy bardzo ogólnych przepisów, np. problemu zawartości sprawozdania Państwowej Ko-misji Wyborczej z wyborów do Sejmu, która to kwestia nie została uregulowana prze-pisami kodeksu wyborczego.

Lekturę ułatwia poprzedzenie sporej części komentowanych działów ustawy krót-kimi wprowadzeniami, zawierającymi charakterystykę danej instytucji prawa wybor-czego, analizę jej znaczenia bądź też niekiedy uwagi odnośnie do jej funkcjonowania. Autor — analizując poszczególne przepisy — korzystał z wielu pozycji z polskiej li-

179

teratury naukowej, w tym również z najnowszych opracowań, odwoływał się również do pozycji z literatury zagranicznej. Dodatkową zaletą monografi i jest także duża róż-norodność aktów prawnych, do których autor nawiązał. Są to nie tylko konstytucja, ustawy i rozporządzenia, ale również uchwały PKW czy przepisy prawa wspólnoto-wego. Autor uwzględnił też różnorodne i bogate orzecznictwo: w swoich uwagach przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, sądów admi-nistracyjnych i powszechnych, a niekiedy również orzecznictwo sądów zagranicznych oraz organów sądowych o charakterze międzynarodowym. Wysoką ocenę recenzowa-nej pracy zwiększa oparcie się autora nie tylko na tradycyjnych dla nauk prawnych materiałach źródłowych, jakimi są akty prawne, literatura prawnicza oraz orzecznic-two, ale także uzupełnienie ich źródłami dostępnymi na stronach internetowych.

Jak już wspomniałem, recenzowana monografi a jest podzielona na działy. Najob-szerniejszy jest dział pierwszy, w którym autor analizuje podstawowe instytucje i po-jęcia dotyczące prawa wyborczego, a do których często odwołuje się w dalszych czę-ściach pracy. Choć autor jest postrzegany w środowisku prawniczym jako znakomity konstytucjonalista, wykazuje się również doskonałym warsztatem naukowym w dzie-dzinie innych nauk prawnych, np. gdy nawiązując do dorobku nauk administracyjno-prawnych i cywilnoprawnych rozróżnia pojęcia „miejsca zamieszkania” i „stałego za-mieszkania”, słusznie rozstrzygając, że w przypadku powstania konfl iktu na tle stosowania tych pojęć pierwszeństwo stosowania ma pierwsze z nich, a brak stałego zameldowania, co można uznać za jeden z elementów składowych „stałego zamiesz-kania”, nie może być przesłanką ograniczania praw wyborczych (s. 18–19, 27–28).

Ciekawe i wartościowe są również uwagi porównawcze, jak np. informacja, że w Polsce podejmowanie prób powtórnego głosowania nie jest obarczone żadną sank-cją (czynem karalnym jest dopiero skuteczne powtórne uczestnictwo w wyborach), a w stanie Illinois w USA jest to przestępstwem (s. 13). Innym przykładem takich uwag jest nawiązanie do orzecznictwa austriackiego Trybunału Konstytucyjnego dotyczą-cego głosowania korespondencyjnego: Trybunał zakwestionował konstytucyjność tego typu głosowania jako niezgodnego z konstytucyjnymi zasadami osobistego i tajnego głosowania (s. 80).

Dział drugi kodeksu wyborczego reguluje funkcjonowanie organów wyborczych: Państwowej Komisji Wyborczej, okręgowych, rejonowych, terytorialnych i obwodo-wych komisji wyborczych, oraz Krajowego Biura Wyborczego (choć to ostatnie, jak słusznie zauważył autor przywołując odpowiednią literaturę, należy postrzegać jako aparat pomocniczy PKW). W dziale tym warte szczególnej uwagi są rozważania przed-stawiające praktyczne wykonywanie przez PKW swoich ustawowych zadań, w tym zadań związanych z informatyczną obsługą wyborów (s. 278–286).

Kolejny dział kodeksu reguluje wybory do Sejmu. Przykładem szczególnie intere-sujących uwag o charakterze konstytucyjnoprawnym jest komentarz dotyczący tzw. przymiotników wyborczych. Autor przedstawił trzy możliwe aspekty zasady równości, dwa tradycyjne (aspekt formalny i materialny) oraz pojawiający się w nowszej literatu-rze aspekt równych możliwości rozumiany jako „stworzenie takich ram prawnych wy-



borów, aby każdy z podmiotów w nich uczestniczących miał równe szanse na zaistnie-nie w procesie wyborczym, a także na uzyskanie mandatu parlamentarnego”. Jak jednak zauważył, zasadę tę zastępuje się często w proporcjonalnych systemach wyborczych „zasadą proporcjonalnej równości szans” pozwalającą na pewne uprzywilejowanie par-tii silniejszych kosztem słabszych. Zasada równości dopuszcza natomiast tzw. dyskry-minację pozytywną, jak np. parytet płci, co ma zwiększyć szanse wyborcze kobiet. Ana-lizując zasadę bezpośredniości wyborów autor dostrzegł jej dwa aspekty: głosowanie osobiste i głosowanie imienne na konkretnego kandydata. Trzeba zaznaczyć, że w dok-trynie istnieje pewna rozbieżność w kwestii, na ile głosowanie osobiste jest elementem składowym zasady bezpośredniości. Szkoda, że autor nie odniósł się do tego problemu. Pewnych uzupełnień wymagałyby również rozważania o zasadzie proporcjonalności wyborów. Autor dopuszcza „w ograniczonym zakresie, o ile nie wykluczałby on funk-cjonowania zasady proporcjonalności” tzw. system mieszany, czyli możliwość wyboru części składu Sejmu w wyborach większościowych, co przypominałoby obecny system wyborów do niemieckiego Bundestagu. Takie dość ogólne stwierdzenie skłania do re-fl eksji, jak dużą część składu Sejmu można by — zdaniem autora — wybierać w wybo-rach większościowych. Czy tak, jak w przypadku Bundestagu, mogłaby to być blisko połowa składu, czy też raczej znacznie mniej, np. nie więcej niż 25%. Bardzo trafne spostrzeżenie dotyczy ważnego, jednak paradoksalnie nieujętego w przepisach przy-miotnika: choć ani konstytucja, ani kodeks wyborczy nie mówią o zasadzie wolnych wyborów, to jednak jest ona stałym elementem systemu politycznego państw demokra-tycznych. Szkoda, że autor analizując tę zasadę nie poświęcił więcej uwagi kwestii zgodności z nią tzw. przymusu wyborczego, zwłaszcza że jego wprowadzenie mogło-by być skutecznym sposobem na poprawienie słabej frekwencji wyborczej w Polsce.

Następny dział zawiera przepisy dotyczące wyborów do Senatu. Na szczególną uwa-gę zasługują tu rozważania dotyczące przyjętego sposobu wyboru senatorów — więk-szością względną w jednomandatowych okręgach wyborczych. Autor, analizując insty-tucję jednomandatowych okręgów wyborczych, wskazuje zarówno ich wady (zmniejszona reprezentatywność), jak i zalety (mniejszy koszt organizacji wyborów, prostszy sposób głosowania dla wyborców — mniej głosów nieważnych, bliższa iden-tyfi kacja elekta z wyborcami i mniejsza zależność od struktur partyjnych). Uznając, że wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych jest zgodne z konstytucją, au-tor wyraził wątpliwości dotyczące połączenia wyboru w jednomandatowych okręgach z wyborem większością względną. Może to prowadzić do wyników, które z uwagi na swoją niereprezentatywność będą niezgodne z zasadą państwa demokratycznego oraz zasadą pełnienia przez senatorów funkcji przedstawicieli narodu. Takiej deformacji wy-ników wyborczych mógłby zapobiec wybór senatorów większością bezwzględną i prze-prowadzenie drugiej tury wyborów, gdyby żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości (s. 448–450, 461–463). Powyższe uwagi autora zasługują na uznanie, tym bardziej że stanowią polemikę z orzeczeniem TK2, choć można przedstawić wobec nich kontrargumenty. Zarówno w Wielkiej Brytanii, jak i w Stanach Zjednoczonych, czyli

2 Wyrok TK z 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11, OTK ZU 2011, seria A, nr 6, poz. 61.

181

w krajach stanowiących kolebkę współczesnej demokracji, wybory w systemie więk-szości względnej w jednomandatowych okręgach wyborczych są powszechnie stosowa-ne. Co więcej, pojęcie „reprezentatywności” wyników nie jest jednoznaczne. Autor, jak się wydaje, rozumie je w ten sposób, że jak najwięcej grup wyborców powinno mieć swoich reprezentantów. Można jednak postrzegać system wyborczy jako „reprezenta-tywny”, jeżeli w wyborach regularnie osiągana jest wysoka frekwencja. Świadczy to o powszechnej akceptacji podstawowych zasad tego systemu, a co za tym idzie, o jego demokratycznym charakterze. Analizując przepisy konstytucyjne dotyczące wyborów do Senatu należy także zauważyć, że ustrojodawca wyraźnie nie kierował się postula-tem reprezentatywności Senatu, skoro zrezygnował z ustanawiania w wyborach do Se-natu jako obligatoryjnych zarówno zasady proporcjonalności, jak i zasady równości ma-terialnej wyborów.

Piąty dział kodeksu wyborczego dotyczy wyborów na urząd Prezydenta RP. Autor dostrzegł tu ważną lukę prawną dotyczącą sytuacji — co prawda — mało prawdopo-dobnych, ale niedających się wykluczyć. Ustrojodawca ani ustawodawca nie ustanowi-li przepisów, które można by zastosować, gdyby: 1) w pierwszej turze wyborów trzej najlepsi kandydaci (albo więcej kandydatów) uzyskali równy wynik; 2) w pierwszej tu-rze wyborów jeden kandydat wygrał wybory, ale nie większością bezwzględną, a dwaj kolejni kandydaci (lub więcej kandydatów) uzyskali takie samo poparcie; 3) w drugiej turze wyborów takie samo poparcie uzyskało dwóch kandydatów. W tym ostatnim przy-padku słuszna wydaje się opinia autora, iż skoro zgodnie z art. 127 ust. 1 „Prezydent wybierany jest przez Naród” należałoby powtórzyć drugą turę (s. 481–482).

W dziale szóstym zostały uregulowane wybory do Parlamentu Europejskiego. Au-tor analizował nie tylko przepisy kodeksu wyborczego, ale również przepisy prawa UE dotyczące wyborów do PE.

Dział siódmy kodeksu wyborczego zawiera przepisy regulujące wybory do orga-nów stanowiących samorządu terytorialnego. Zwracają uwagę wnikliwe rozważania dotyczące art. 383, który określa warunki wygaśnięcia mandatu radnego (s. 563–573). Autor rozpoczął od słusznej konstatacji, że przesłanki zawarte w paragrafi e pierwszym tego przepisu nie są jedynymi przesłankami powodującymi wygaśnięcie mandatu rad-nego. Następnie analizował każdą z przesłanek, wskazał na lukę prawną, jaką stanowi brak uregulowań pozwalających sądowi na informowanie rady o zapadłych wyrokach powodujących utratę prawa wybieralności przez radnego. Należy się również zgodzić z opinią autora, że tylko w szczególnych sytuacjach radny ma prawo do cofnięcia zrze-czenia się mandatu. Słuszna jest też konstatacja, że mandat radnego wygasa niezależ-nie od tego, czy został on wybrany na wójta w gminie, w której piastuje mandat, czy też w innej gminie. Trzeba bowiem pamiętać, że kodeks wyborczy dopuszcza możli-wość jednoczesnego kandydowania na stanowisko wójta i radnego zarówno w tej sa-mej, jak i różnych gminach, o czym zresztą autor napisał (s. 663). W końcowych roz-ważaniach autor, co należy docenić, wychodzi poza ramy komentowanej ustawy, stwierdzając, że w przypadku niepodjęcia przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w ciągu miesiąca od dnia powstania przyczyny wygaśnięcia, taki obowiązek



powstaje po stronie wojewody, który powinien wydać zarządzenie zastępcze stwierdza-jące wygaśnięcie mandatu radnego, co wynika z przepisów ustaw samorządowych.

Komentarze zawarte w dziale ósmym regulującym wybory wójta, burmistrza i pre-zydenta miasta mają głównie charakter odesłań do wcześniejszych uwag, bowiem re-gulacje te w swojej treści nawiązują do konstrukcji prawnych stosowanych w innych wyborach.

Następny dział kodeksu wyborczego reguluje odpowiedzialność karną związaną z popełnieniem czynów zabronionych, związanych z wyborami. Wprowadzenie do tego działu zawiera bardzo klarownie wyjaśnienie podstawowych pojęć z zakresu pra-wa karnego, takich jak „wykroczenie” i „występek”, których prawidłowa interpreta-cja jest konieczna dla zrozumienia komentowanych przepisów. Autor również słusz-nie zwrócił uwagę, że odpowiedzialność karna za popełnienie czynów zabronionych związanych z wyborami jest regulowana nie tylko w kodeksie wyborczym, ale rów-nież w innych aktach prawnych (kodeks karny, ustawa o partiach politycznych). Szcze-gólnie interesujące są rozważania dotyczące niedozwolonej agitacji, również w kon-tekście obowiązku zachowania tzw. ciszy wyborczej. Na tle bardzo ogólnych przepisów kodeksu wyborczego autor przedstawił szereg konkretnych zachowań związanych z niedozwoloną agitacją wyborczą i rozważył m.in. kwestię odpowiedzialności admi-nistratora forum internetowego za treści wypowiedzi jego użytkowników, administra-tora strony internetowej wspierającej kandydata lub komitet wyborczy, czy też użyt-kownika pojazdu, na którym umieszczono wyborcze materiały agitacyjne (s. 691–700). Analizując przepisy karne zawarte w kodeksie wyborczym, precyzuje również, jakie konkretnie sankcje karne grożą za popełnienie zabronionych czynów, często nawiązu-jąc do ogólnych uregulowań zawartych w kodeksie wykroczeń.

W ostatnim dziale kodeksu wyborczego znajduje się wyłącznie jeden przepis do-tyczący jego wejścia w życie, odsyłający do odrębnej ustawy (przepisów wprowadza-jących ustawę — kodeks wyborczy). Jak słusznie zauważył autor, zgodnie z tą usta-wą do kwestii obejmujących również okres przed wejściem w życie kodeksu: kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego oraz przedterminowych wyborów do tych organów wybranych w wyborach w 2010 r. należy stosować przepisy dotychczaso-wych ustaw regulujących te kwestie.

Z kilkoma stwierdzeniami i interpretacjami zawartymi w recenzowanym opraco-waniu można polemizować. Komentując art. 11 kodeksu wyborczego autor napisał, że cenzus obywatelstwa w przypadku biernego prawa wyborczego nie dotyczy wybo-rów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (s. 32). Wspomnia-ny przepis stwierdza, że prawo wybieralności do organów samorządu terytorialnego przysługuje osobie mającej prawo wybierania do tych organów. Z kolei czynne prawo wyborcze do tychże organów reguluje art. 10 § 1 pkt 3 kodeksu wyborczego. Stwier-dzenie autora jest zatem zbyt daleko idącym uogólnieniem, bowiem zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 kodeksu wyborczego bierne prawo wyborcze poza obywatelami polskimi może dotyczyć również obywateli UE, ale wyłącznie w przy-

183

padku wyborów do rady gminy, nie dotyczy zatem wyborów do rady powiatu i sejmi-ku województwa.

Pewnego doprecyzowania wymaga stwierdzenie autora, że czas trwania poszcze-gólnych kadencji (chodzi o tzw. normalne kadencje) Sejmu, zgodnie z art. 98 ust. 2, może się różnić o nie więcej niż 30 dni (s. 343). Trzeba bowiem pamiętać, że o długo-ści kadencji nie decyduje wyłącznie art. 98 ust. 2, ale również art. 98 ust. 1 i art. 109 ust. 2. W świetle tych przepisów kadencja Sejmu trwa od dnia zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie aż do dnia poprzedzającego dzień zebrania się na pierwsze po-siedzenie Sejmu następnej kadencji. Pierwsze posiedzenie Sejmu może nastąpić w dniu przypadającym w ciągu 30 dni od dnia wyborów. Z kolei wybory parlamentarne mają się odbyć w ciągu 30 dni przed upływem 4 lat od rozpoczęcia kadencji Sejmu. Zatem hipotetycznie gdyby wybory miały miejsce 30 dnia przed upływem 4 lat, a pierwsze posiedzenie „nowego” Sejmu miało miejsce następnego dnia, to kadencja „starego” Sejmu zakończyłaby się w 30 dniu przed upływem 4 lat od rozpoczęcia jego kaden-cji. Z kolei gdyby wybory miały miejsce w dniu, w którym upływają 4 lata od rozpo-częcia kadencji, a „nowy” Sejm zebrałby się w 30 dniu od wyborów, to kadencja „sta-rego” Sejmu trwałaby 4 lata i 29 dni od rozpoczęcia jego kadencji. Należałoby zatem stwierdzić, że w świetle art. 98 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 109 ust. 2 czas trwania pełnych kadencji Sejmu nie może się różnić o więcej niż 59 dni. Stanowisko autora można uznać za słuszne przy założeniu, że prezydent jest zobligowany do wyznaczenia daty wyborów tak, aby kadencja parlamentu trwała co najmniej 4 lata. Takie stanowisko ma — co prawda — zwolenników, chociaż kwestia dopuszczalności bardziej „ela-stycznego” traktowania czasu trwania kadencji pozostaje przedmiotem kontrowersji w doktrynie, a ponadto kłóci się z dotychczasową praktyką, gdyż niektóre kadencje Sejmu trwały krócej niż 4 lata (np. III i IV kadencja). Co więcej, wymagałoby to przed-stawienia odpowiednich założeń wstępnych.

Niezgodne z prawdą jest stwierdzenie, że „uchwała Sejmu o skróceniu kadencji zapada w szczególnym trybie, gdy chodzi o wymóg większości i kworum określonym w Regulaminie Sejmu RP” (s. 343). Regulamin nic nie mówi odnośnie do wymogów dotyczących większości i kworum koniecznych do uchwalenia uchwały o skróceniu kadencji Sejmu (tzw. samorozwiązanie). Jedyny przepis, który reguluje tę kwestię to art. 98 ust. 3 zd. pierwsze Konstytucji RP z 1997 r.

Oczywistym przejęzyczeniem jest stwierdzenie, że „dolna granica wieku dla kan-dydata na posła wynosi 30 lat” (s. 445) w komentarzu przepisu odnoszącego się do wyborów do Senatu, niewątpliwie zatem chodziło tu autorowi o dolną granicę wieku dla kandydata na senatora. Również za takie przejęzyczenie można uznać przywoła-nie w komentarzu do art. 511 „art. 505 § 1 i 2” zamiast pierwszego z wymienionych przepisów (s. 707).

W opisie orzeczenia TK3, którego fragment został przytoczony na stronie 248, a orzeczenie to przytaczane jest wyłącznie w tym miejscu, autor zamieścił wyłącznie jego adres publikacyjny bez podania rodzaju orzeczenia, jego daty oraz sygnatury akt.

3 Wyrok TK z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98, OTK ZU 1999, nr 2.



Niniejsze uwagi w żadnej mierze nie podważają wartości monografi i B. Banasza-ka, która jest fundamentalnym opracowaniem, wszechstronnie interpretującym zarów-no teoretyczne, jak i praktyczne aspekty prawa wyborczego. Można śmiało stwierdzić, że książka ta powinna być lekturą obowiązkową zarówno dla każdego badacza pol-skiego systemu wyborczego, jak i dla osób związanych z organizacją wyborów.

Tomasz Litwin

JADWIGA POTRZESZCZ

Bezpieczeństwo prawne z perspektywy fi lozofi i prawa

Wydawnictwo KUL, Lublin 2013, s. 480

Książka Jadwigi Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy fi lozofi i pra-wa, która niedawno pojawiła się na rynku wydawniczym, zasługuje na uwagę z kilku względów. Po raz pierwszy w polskiej literaturze prawniczej w kompleksowy sposób dokonano wszechstronnej eksplikacji pojęcia bezpieczeństwa prawnego, sformułowa-no jego defi nicję oraz wyodrębniono aspekty znaczeniowe tegoż pojęcia. Zdziwienie może budzić fakt, że dotychczas nie ukazało się żadne monografi czne, czy chociażby bardziej obszerne opracowanie na temat bezpieczeństwa prawnego. A przecież na po-ziomie konstytucyjnym niemal od ćwierćwiecza Rzeczpospolita Polska określana jest jako demokratyczne państwo prawne. Nieodłącznym atrybutem takiego państwa, w moim przekonaniu, jest właśnie bezpieczeństwo. Recenzowana monografi a dosko-nale wypełnia tę lukę wydawniczą, porządkuje terminologię, oferuje wiele nowych, inspirujących treści, dotychczas nieobecnych lub ledwie zarysowanych w polskiej dok-trynie prawa.

Pojęcie bezpieczeństwa prawnego zostało spopularyzowane w polskiej kulturze prawnej jeszcze przed II wojną światową, kiedy to ukazały się polskie przekłady dzieł Gustawa Radbrucha. Jednak z uwagi na fakt, że niemiecki termin Rechtssicherheit — jak słusznie zauważyła autorka — nie ma w języku polskim dokładnego odpowiedni-ka i może być tłumaczony zarówno jako „bezpieczeństwo prawne”, jak i „pewność prawna/pewność prawa”, spowodował pewien chaos terminologiczny. Jedni rzeczone terminy stosują zamiennie jako tożsame, inni natomiast dostrzegają różnice znaczenio-we pomiędzy nimi. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że wprawdzie Trybunał Kon-stytucyjny wywodzi zasadę bezpieczeństwa prawnego z zasady demokratycznego pań-stwa prawnego, ale wywodzi z niej także wiele innych zasad pozostających w pewnym związku z zasadą bezpieczeństwa prawnego. Do zasad tych należą — obok zasady pew-ności prawa — zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony praw nabytych, zasada ochrony interesów w toku, zasada niedziałania prawa wstecz czy zasada przyzwoitej legislacji (s. 16). W przekonaniu

185

Jadwigi Potrzeszcz, „zakresy znaczeniowe wymienionych zasad częściowo się pokry-wają i krzyżują, a ich wzajemne relacje nie są jednoznacznie określone” (tamże).

Autorka podejmuje zatem niełatwe zadanie polegające na udzieleniu odpowiedzi na pytanie: Co to jest bezpieczeństwo prawne? W jej przekonaniu udzielenie odpowie-dzi na tak postawione pytanie jest kluczem do uporządkowania tej skomplikowanej problematyki relacji wielu konstytucyjnych zasad i odniesienie ich do zasady bezpie-czeństwa prawnego. Autorka realizując cel badawczy osiąga jednak znacznie więcej, niż początkowo powzięte zamierzenie. Stwarza swego rodzaju teoretyczne narzędzie, za pomocą którego można prowadzić dalsze badania w poszczególnych gałęziach pra-wa, ukierunkowane już na określenie, w jakim stopniu w naszym porządku prawnym zagwarantowane jest bezpieczeństwo prawne oraz jakie kroki należy podjąć, aby wy-eliminować przypadki „niebezpieczeństwa prawnego”. Niewątpliwie ukazanie możli-wości praktycznego zastosowania wypracowanego pojęcia bezpieczeństwa prawnego jest ważnym atutem recenzowanej pracy. Pośrednio autorka wykazała przez to, że pro-wadzone przez nią badania z zakresu teorii i fi lozofi i prawa to nie „sztuka dla sztuki”, ale istotna pomoc dla poszczególnych dogmatyk prawniczych. Bardzo dobrze ukaza-ła możliwości prowadzenia dalszych badań w poszczególnych gałęziach prawa na przykładzie wybranych problemów stosowania prawa podatkowego (s. 384–403).

Recenzowana książka podzielona jest na 5 rozdziałów. Konstrukcja całości zosta-ła pomyślana w taki sposób, że pierwsze cztery rozdziały w sposób logicznie spójny — gdzie poczynione ustalenia stanowią bazę i punkt wyjścia do rozważań w kolejnym rozdziale — prowadzą do realizacji założonego celu badawczego. Wyróżnione w tych rozdziałach płaszczyzny badawcze pozwalają na dokonanie wszechstronnego wyja-śnienia pojęcia bezpieczeństwa prawnego. Natomiast ostatni rozdział, „Bezpieczeń-stwo prawne w praktyce — wybrane przykłady z dziedziny tworzenia i stosowania prawa”, ma nieco inny charakter, służy do wykazania praktycznego znaczenia pojęcia bezpieczeństwa prawnego. Taka konstrukcja pracy sprawia, że czytelnik może być usa-tysfakcjonowany, ponieważ autorka nie poprzestaje tylko na ujęciu teoretycznym, ale wskazuje także, czemu owo teoretyczne ujęcie ma służyć. W moim przekonaniu, jest to szczególnie cenne, tym bardziej że w wielu pracach o charakterze teoretyczno- czy fi lozofi cznoprawnym spotykamy niejednokrotnie wyrafi nowane teorie, które jednak trudno przełożyć na praktykę obrotu prawnego. Autorka wyraziła nadzieję, że dysku-sja na temat bezpieczeństwa prawnego i możliwości jego urzeczywistniania będzie kontynuowana, zastrzegając, że zaprezentowane w recenzowanym opracowaniu „po-jęcie bezpieczeństwa prawnego nie rości sobie pretensji do opracowania wyczerpują-cego. Jako jedna z możliwych propozycji, nawet jeśli w znacznym stopniu niedosko-nała, być może jednak spełni pozytywną rolę, otwierając dyskusję w tej zaniedbanej dotychczas dziedzinie i zaowocuje w efekcie pojawieniem się innych lepszych opra-cowań” (s. 22). Ustosunkowując się do tej deklaracji chciałbym jednak podkreślić, że wprawdzie tak jak nie można osiągnąć w stopniu doskonałym stanu bezpieczeństwa prawnego, tak też nie wydaje się możliwe opracowanie doskonałej koncepcji tego po-jęcia. Jeżeli nawet przyjąć, że zaprezentowane przez autorkę rozumienie pojęcia bez-

Jadwiga Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy fi lozofi i prawa


pieczeństwa prawnego nie jest doskonałe, to z pewnością jest ono najlepsze, jakie obecnie mamy w polskiej doktrynie prawa.

Przyjmując perspektywę fi lozofi cznoprawną w tym sensie, że fi lozofi a prawa jest ściśle związana z fi lozofi ą człowieka (s. 19), autorka wskazała człowieka z jego natu-ralnymi potrzebami jako punkt wyjścia do prowadzonych rozważań. W rozdziale I — „Naturalne prawo człowieka do bezpieczeństwa” — poprzez logiczną argumentację wyodrębnia bezpieczeństwo jako prawo człowieka oraz poszukuje normatywnego od-zwierciedlenia tego prawa w przepisach Konstytucji RP oraz w aktach normatywnych prawa międzynarodowego i europejskiego. W rozdziale II — „Bezpieczeństwo czło-wieka jako cel i funkcja państwa” — skupia uwagę na możliwości urzeczywistnienia naturalnego prawa człowieka do bezpieczeństwa w ramach organizacji państwowej. Problematyka celu i funkcji państwa budzi w doktrynie wiele sporów. W związku z tym autorka ustosunkowała się do kontrowersyjnych kwestii, wyrażając swoje, czę-sto polemiczne, stanowisko. Interesujące jest wyodrębnienie płaszczyzny opisowej i płaszczyzny normatywnej formułowania twierdzeń na temat celów państwa, wyra-żenie poglądów na temat relatywizmu i uniwersalizmu wartości w kontekście uzasad-niania bezpieczeństwa człowieka jako celu państwa oraz ukazanie zagadnienia bezpie-czeństwa człowieka w kontekście reżimu politycznego. Ciekawe są także rozważania dotyczące bezpieczeństwa człowieka w odniesieniu do dobra wspólnego jako celu państwa.

Nie wydaje mi się natomiast potrzebne prezentowanie drobiazgowych analiz po-glądów wyrażonych w teoriach genezy państwa pod kątem obecności w nich kwestii bezpieczeństwa człowieka. Wprawdzie takie rozważania mają pewien walor argumen-tacyjny na rzecz twierdzenia, że właściwym celem państwa jest zabezpieczenie istnie-nia i rozwoju człowieka, ale można byłoby przedstawić je w bardziej skondensowa-nej formie. O wiele ciekawsze są natomiast poglądy autorki na temat państwa prawa jako gwaranta bezpieczeństwa człowieka. Niezwykle oryginalne i przekonujące są roz-ważania dotyczące zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przez nie prawa, które pozwalają autorce w sposób płynny przenieść uwagę na płasz-czyznę porządku prawnego.

Kluczowym w całej pracy jest rozdział III zatytułowany „Bezpieczeństwo praw-ne jako funkcja porządku prawnego”, w którym autorka bezpośrednio realizuje przy-jęty cel badawczy. To w nim określa relację pojęć: bezpieczeństwo prawne – pewność prawa jako relację celu i środka, gdzie bezpieczeństwo prawne jest celem, zaś pew-ność prawa środkiem służącym do jego osiągnięcia. Przystępując do wyjaśnienia po-jęcia bezpieczeństwa prawnego rozróżnia „1) ideę bezpieczeństwa prawnego, wyni-kającą z prawa naturalnego (z prawa rozumu), czy też [...] bezpieczeństwo prawne jako roszczenie prawnonaturalne; oraz 2) bezpieczeństwo prawne jako pewien stan osiąga-ny za pomocą prawa pozytywnego, innymi słowy urzeczywistnienie tej idei czy też roszczenia prawnonaturalnego za pomocą środków prawnych” (s. 271), zastrzegając jednak, że „to urzeczywistnianie nigdy nie będzie idealne, ponieważ z samej natury ideału wynika jedynie możliwość dążenia do niego” (tamże).

187

W przekonaniu autorki prawo pozytywne może być adekwatnym środkiem do gwarantowania bezpieczeństwa prawnego, jeżeli dostarcza wiedzy na temat tego, w jaki sposób podmiot ma się zachować oraz jakiego zachowania może oczekiwać ze strony partnerów interakcji społecznych. Ponadto prawo pozytywne powinno jedno-cześnie zabezpieczać podstawowe dobra życiowe i interesy człowieka. Żeby jednak prawo pozytywne rzeczywiście było adekwatnym środkiem prowadzącym do uzyska-nia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa prawnego, „samo powinno charaktery-zować się takimi cechami, dzięki którym postrzegane jest jako prawo pewne” (s. 276). Pożyteczne jest także dokonane przez autorkę rozróżnienie między: „1) pewnością pra-wa, w przypadku której chodzi nam o prawo pozytywne (lex), oraz 2) pewnością pra-wa, w przypadku której chodzi nam o prawo podmiotowe (ius)” (tamże), ponieważ „bezpieczeństwo prawne może zaistnieć jedynie w sytuacji zabezpieczenia prawa (ius). Katalog środków służących zabezpieczeniu prawa (ius) jest bardzo bogaty i różnorod-ny. Przede wszystkim należy tu wskazać odpowiednio ukształtowany system prawa (lex), będący podstawą porządku prawnego. Wśród właściwości prawa (lex), które składają się na pojmowaną formalnie pewność prawa (tj. pewność prawa — lex), wy-mienia się najczęściej takie cechy jak: jasność, jawność, określoność, rozpoznawal-ność, dostępność, obliczalność, przewidywalność, ciągłość, stabilność, trwałość, kon-centrację, skodyfi kowanie, pozytywność, promulgację, społeczną skuteczność, niezawodność, praktyczność, niesprzeczność, spójność, przejrzystość systemową, brak nadmiernej złożoności aktów prawnych oraz ich nadmiernej ilości, jednolitość sądo-wego stosowania prawa, niedziałanie wstecz” (tamże). Zdaniem autorki, katalog cech składających się na pewność prawa (lex) nie jest zamknięty. Chociaż jest „bogaty i róż-norodny, nie jest on jednak dowolny i przypadkowy. Dobór odpowiednich środków składających się na pewność prawa podyktowany jest właściwościami natury ludzkiej, w szczególności wynikającymi z tej natury możliwościami percepcji” (s. 268).

Trudno odmówić słuszności poglądowi J. Potrzeszcz, zgodnie z którym „[...] wzbo-gacając katalog środków służących pewności prawa nie należy jednakże tracić z pola widzenia ostatecznego celu, któremu pewność prawa ma służyć, a mianowicie bezpie-czeństwa prawnego. Zabezpieczanie samego prawa, jego pewność nie jest wartością sa-moistną, lecz służy ochronie innej wartości, która jest wartością samoistną, a mianowi-cie służy bezpieczeństwu człowieka. Pewność prawa zasługuje na ochronę jedynie o tyle, o ile stanowi adekwatny środek prowadzący do urzeczywistniania prawnonatu-ralnego roszczenia do bezpieczeństwa prawnego. Dlatego też poza różnego rodzaju ce-chami natury formalnej [...] prawo mające odpowiadać minimalnym wymogom bezpie-czeństwa prawnego musi zabezpieczać ponadto pewne minimalne, konieczne do przeżycia i rozwoju człowieka dobra [...]. Jeśli prawo pozytywne nie zabezpieczy tych podstawowych wartości prawnonaturalnych, to paradoksalnie może stać się źródłem zagrożenia dla bezpieczeństwa człowieka, mimo iż od strony formalnej, choćby nawet w najwyższym stopniu, spełniało wymagania pewności prawa” (s. 268–269).

Samo pojęcie bezpieczeństwa prawnego odróżniane od idei bezpieczeństwa praw-nego, zdaniem autorki, można rozumieć w dwojaki sposób: „1) bezpieczeństwo praw-



ne w sensie obiektywnym jako stan osiągany przy pomocy prawa pozytywnego, w któ-rym podstawowe dobra życiowe człowieka i jego interesy są zabezpieczone na odpowiednim poziomie oraz 2) bezpieczeństwo prawne w sensie subiektywnym (inaczej: poczucie bezpieczeństwa prawnego). Bezpieczeństwo prawne w sensie su-biektywnym może występować jako: 1) poczucie bezpieczeństwa prawnego wsparte na racjonalnych podstawach, w szczególności rzetelnej wiedzy na temat treści prawa, sposobów jego wykładni i stosowania oraz 2) poczucie bezpieczeństwa prawnego wsparte jedynie na (czasem zbyt daleko idącym) zaufaniu do stanowionego prawa, które w rzeczywistości może okazać się złudne” (s. 278).

W celu doprecyzowania i ukazania w pełni sensu oraz istoty pojęcia bezpieczeń-stwa prawnego autorka skonfrontowała je z pojęciem sprawiedliwości w rozdziale IV „Bezpieczeństwo prawne a sprawiedliwość”. Bezpieczeństwo prawne i sprawiedli-wość są bowiem uznawane za najbardziej fundamentalne wartości prawa pozytywne-go. W tradycji wywodzącej się od G. Radbrucha są one przeciwstawiane jako dwa od-rębne elementy idei prawa. Wbrew tej tradycji J. Potrzeszcz sytuuje bezpieczeństwo prawne w relacji współdziałania i wzajemnego umacniania. Jednak prawdziwym sprawdzianem bezpieczeństwa prawnego jest skonfrontowanie go z momentem dla niego krytycznym wynikającym z sensu paremii: lex iniusta non est lex. Dobrą pod-stawę do rozważań na ten temat stanowią poglądy autorki dotyczące związku sprawie-dliwości z funkcjonowaniem rozumu praktycznego. W jej przekonaniu „[...] katego-ria sprawiedliwości należy do — związanej z funkcjonowaniem rozumu praktycznego — «uniwersalnej gramatyki moralności»1 w tym sensie, że ludzie posiadają wrodzo-ną zdolność do rozpoznawania standardów sprawiedliwego i moralnie dobrego po-rządku społecznego” (s. 280–281). W tym kontekście na uwagę zasługują także po-glądy dotyczące konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego (s. 290–293). Wiele inspirujących treści przynoszą rozważania mieszczące się w zakresie nowego spojrze-nia na prawo naturalne, obecne w różnych miejscach pracy. Punktem kulminacyjnym tych rozważań jest dokonanie reinterpretacji formuły: lex iniusta non est lex oraz okre-ślenie jej relacji do bezpieczeństwa prawnego. Jak słusznie podkreśliła autorka, „[...] problem wpływu niesprawiedliwości prawa pozytywnego na jego obowiązywanie i utrzymanie charakteru prawnego jest jednym z najdonioślejszych i jednocześnie naj-starszych problemów fi lozofi cznoprawnych. Znalazł swój wyraz w sloganie: Lex in-iusta non est lex. Stanowi on moment krytyczny bezpieczeństwa prawnego, ponieważ w miarę zwiększania się dozy niesprawiedliwości prawa pozytywnego, prawo to tra-ci przymiot bycia adekwatnym środkiem do zagwarantowania bezpieczeństwa praw-nego. Niezależnie od tego może oczywiście gwarantować jedynie formalnie rozumia-ną pewność prawa. Jednak sama pewność prawa rozumiana jako środek mający prowadzić do bezpieczeństwa prawnego w sytuacji, gdy w rzeczywistości prowadzi do ekstremalnej niesprawiedliwości, co jednocześnie oznacza, że prawo pozytywne

1 Zob. J. Potrzeszcz, Uniwersalna gramatyka moralności i prawa, „Forum Prawnicze” 2011, nr 4–5, s. 30–45; tejże, Mentalistyczna etyka i jej aplikacja do prawa, „Teka Komisji Prawniczej” oddział Lubelski PAN 2011, t. 4, s. 118–132.

189

zamiast gwarantować bezpieczeństwo prawne, samo staje się źródłem zagrożenia dla człowieka, nie zasługuje na ochronę. W sytuacji ekstremalnej człowiek nie może za-tem liczyć na ochronę ze strony prawa pozytywnego, co zmusza go do kierowania się jedynie wskazaniami własnego rozumu praktycznego” (s. 352–353).

Oceniając stronę formalną pracy, należy podkreślić, że została napisana niemal bezbłędnie, poprawnym językiem i w ładnym stylu. Autorka, dbając o komunikatyw-ność swojego wywodu, zamieściła po każdym rozdziale krótkie podsumowanie, w któ-rym wyeksponowała najważniejsze wnioski badawcze. Niezależnie od tego w zakoń-czeniu jeszcze raz podsumowała całość rozważań, zdając sprawę z osiągniętych wyników badań. W 5 punktach odniosła się do następujących kwestii: 1) odpowiedzi na pytanie: co to jest bezpieczeństwo prawne, 2) relacji pojęć: bezpieczeństwo praw-ne – pewność prawa, 3) wzajemnej relacji bezpieczeństwa prawnego i sprawiedliwo-ści, 4) bezpieczeństwa prawnego a pozytywistycznej i niepozytywistycznej koncepcji prawa, 5) bezpieczeństwa prawnego a demokratycznego państwa prawa.

Rozważania zawarte w recenzowanej książce zostały oparte na obszernym mate-riale źródłowym, obejmującym w szczególności akty normatywne, orzecznictwo Try-bunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na szczególne podkreślenie zasługuje wykaz literatury przedmiotu, obejmujący nie-mal 800 pozycji, z czego znaczną część stanowią publikacje obcojęzyczne, głównie niemieckie i angielskie, a także włoskie i francuskie. Przeglądając literaturę przedmio-tu muszę stwierdzić, że nie przychodzi mi na myśl żadna pozycja odnosząca się do podjętego tematu, która zostałaby pominięta. Bogactwo cytowanej literatury świad-czy o niebywałej erudycji autorki. Na uwagę zasługuje także sporządzenie przez au-torkę indeksu osób, który stanowi wielką pomoc w odnajdywaniu w pracy fragmen-tów tekstu z powołanymi poglądami przywoływanych autorów. Pracę zamyka krótkie streszczenie oraz spis treści sporządzony w języku angielskim.

Mając na uwadze wskazane wcześniej zalety recenzowanej książki, niezależnie od pewnych uwag krytycznych, wyrażam przekonanie, że jest to potrzebne i pożyteczne opracowanie zarówno dla polskiej nauki, jak i praktyki prawa. Chociaż bez trudu w co-dziennej praktyce możemy się przekonać, że „gwarancja bezpieczeństwa prawnego wciąż nie jest na odpowiednim, jak na standardy demokratycznego państwa prawa, po-ziomie” (s. 413), to „warto jednak prowadzić systemowe, ukierunkowane teoretycznie i podbudowane fi lozofi ą prawa badania, aby ten stan poprawić. Jest to jednak zadanie niełatwe i wymagające współpracy wielu osób, nie tylko teoretyków i fi lozofów prawa, ale także specjalistów w poszczególnych dziedzinach prawa oraz prawników podejmu-jących decyzje na etapie tworzenia i stosowania prawa” (tamże). Zgadzając się w zupeł-ności z wyrażonym przez autorkę poglądem, polecam lekturę jej książki Bezpieczeństwo prawne z perspektywy fi lozofi i prawa oraz zachęcam do współpracy wszystkich zainte-resowanych poprawą stanu bezpieczeństwa prawnego w naszym państwie.

Wojciech Lis



FEDERICO FABBRINI

Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transformations in Comparative Perspectiv

Oxford University Press, New York 2014, s. 319

1. Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transformations in Compara-tive Perspectiv jest interesującą i wartościową rozprawą jednego z czołowych przed-stawicieli młodego pokolenia europejskich badaczy. Autor dokonał ciekawej kombi-nacji podejścia teoretycznego (poszukując sposobu analizowania ewolucji praw człowieka we współczesnej Europie) oraz prezentacji faktów (przedstawiając analizę orzecznictwa o prawach człowieka w czterech wybranych dziedzinach). Odpowied-nio ukształtowana została struktura wywodu: pracę otwierają rozważania metodolo-giczne, a kolejne cztery rozdziały zajmują się orzecznictwem (narodowym i europej-skim) w materiach dotyczących: gwarancji procesowych w sprawach terroryzmu (rozdz. II), praw wyborczych osób nieposiadających obywatelstwa (rozdz. III), prawa do strajku (rozdz. IV) oraz prawa do aborcji (rozdz. V). Daje to podstawę do zapropo-nowania (rozdz. VI) nowego teoretycznego podejścia określonego mianem „koncep-cji neofederalnej”. Rozważania te oparte są na licznej wielojęzycznej literaturze przed-miotu i orzecznictwie sądów różnych szczebli.

2. Punktem wyjścia jest stwierdzenie, że większość dotychczasowych prac anali-zuje ewolucję praw człowieka bądź z perspektywy „suwerennościowej”, bądź z per-spektywy „pluralistycznej”. Ta pierwsza, tradycyjnie oczywista, akcentuje narodowe gwarancje praw jednostki i traktuje ochronę ponadnarodową jako interwencję o cha-rakterze dodatkowym, zewnętrznym i nie zawsze spójnym. Ta druga, kładzie nacisk na wielowarstwowość (multicentryczność) systemów ochrony praw człowieka w Eu-ropie i zakłada równoległość i dialog tych systemów.

Zdaniem autora, oba te podejścia wykazują obecnie istotne słabości (s. 14–25 oraz 265–269) i zasadne jest prowadzenie dalszych poszukiwań. Odrzuca przy tym poglą-dy, że europejskie rozwiązania (obejmujące trzy równoległe mechanizmy ochrony, wy-nikające z narodowych konstytucji, z europejskiej Konwencji o ochronie praw czło-wieka i podstawowych wolności oraz z prawa Unii Europejskiej) należy traktować jako rozwiązanie wyjątkowe, którego nie można porównywać z innymi systemami (s. 33). Możliwe są bowiem analogie z dualizmem ochrony praw człowieka w niektó-rych systemach federalnych, a szczególnie atrakcyjnym punktem odniesienia jest sys-tem amerykański (s. 29).

Analiza aktualnych kierunków rozwoju praw człowieka w Europie (wybrane czte-ry dziedziny można, bez wątpienia, uznać za dostatecznie reprezentatywne) prowadzi do stwierdzenia, że — w ujęciu statycznym — cechuje je synchroniczne istnienie kil-ku równolegle obowiązujących porządków normatywnych oraz kliku równolegle ist-niejących instytucji (sądów) te porządki implementujących. Ponieważ porządki te są

191

podobne, ale nie identyczne, pojawiają się różnokierunkowe zależności między nimi, czasem skutkując niejednolitością efektów działania poszczególnych systemów ochro-ny, a czasem brakiem efektywności porządków ponadnarodowych. W ujęciu zaś dyna-micznym, rozwiązania europejskie znajdują się w procesie szybkiego rozwoju, bo zarówno porządki narodowe, jak i ponadnarodowe dążą do uzyskania większej jedno-litości i efektywności, co realizowane jest zarówno przez działania legislacyjne, jak i orzecznicze (s. 45–48 oraz 262–265). Procesy te wymagają stałego przezwyciężania dylematów wynikających zwłaszcza z wymagań zachowania „identyczności, równości oraz zwierzchnictwa” (s. 269). Dla ich naukowego opisu konieczne jest stworzenie „wi-zji neo-federalnej” (s. 269–272), pozwalającej na kompleksowe ujęcie złożoności i dy-namiki procesów zachodzących we współczesnej Europie. Autor nie prezentuje tej wi-zji w rozwiniętej postaci, a ogranicza się do wskazania kierunku, na jaki warto — w jego przekonaniu — orientować dalsze badania omawianych zagadnień.

3. Koncepcja zarysowana przez F. Fabbriniego jest oryginalna i zachęcająca do re-fl eksji. Należy się zgodzić zarówno z jego krytyką podejść tradycyjnych, jak i z tezą, iż rozwiązania europejskie nie są na tyle ekskluzywne, by nie nadawały się do porównań z innymi systemami. Niemniej, możliwe wydaje się sformułowanie kliku obserwacji.

Po pierwsze, niewątpliwa jest metodologiczna dopuszczalność porównywania sy-tuacji w Europie z innymi rozwiniętymi systemami ochrony praw człowieka i oczy-wiste jest tutaj nawiązywanie do dorobku amerykańskiego. W obu porządkach sądy konfrontowane są z podobnymi problemami i działają na podstawie podobnych zało-żeń aksjologicznych i konstytucyjnych. Oba te porządki są pluralistyczne, bo także w Stanach Zjednoczonych ochrona praw jednostki przebiega równolegle na szczeblu federalnym i na szczeblu stanowym. Powstaje jednak pytanie, czy pluralizm ten jest w pełni porównywalny. Prawda, że w systemie amerykańskim istnieje daleko posu-nięta separacja pomiędzy federalną i stanowymi jurysdykcjami chroniącymi prawa jednostki (s. 29), ale o zakresie i kształcie tej separacji decyduje, w ostatecznym ra-chunku, federalny Sąd Najwyższy, bo zawsze ma możliwość uznania, że określona kwestia jest normowana przez federalną konstytucję, więc władze stanowe muszą sza-nować te wymagania konstytucyjne (czyli — w praktyce — muszą respektować od-nośne orzecznictwo federalne SN). Tego typu „prawo ostatniego słowa” nie przysłu-guje ani Trybunałowi strasburskiemu, ani luksemburskiemu. Nie udało się bowiem dotąd wypracować jasnej odpowiedzi na pytanie, co stanie się, gdy między narodo-wym ujęciem (defi niowanym w orzecznictwie krajowych sądów konstytucyjnych bądź najwyższych) a standardami ponadnarodowymi (defi niowanymi przez ETPC bądź TS EU) zaznaczy się rozbieżność o zasadniczym charakterze1. Sam autor wskazuje, iż konieczne jest stworzenie „mechanizmu dla autorytatywnego rozwiązywania” poja-wiających się konfl iktów (s. 268). Do tej pory jednak mechanizm taki w Europie nie istnieje, co więcej, orzecznictwo wielu sądów konstytucyjnych wskazuje, że podpo-rządkowanie standardom ponadnarodowym nie ma nieograniczonego charakteru. W efekcie, konieczne jest w Europie szersze posługiwanie się mechanizmami dialogu

Federico Fabbrini, Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transformations...

1 Zob. K. Wójtowicz, Sądy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012.


w tych wszystkich sytuacjach, które amerykański Sąd Najwyższy może rozstrzygnąć jednostronnie w drodze swoich orzeczeń. Osłabia to nieco metodologiczną atrakcyj-ność porównań sposobu funkcjonowania mechanizmów ochrony praw człowieka po obu stronach Atlantyku, choć — co trzeba wyraźnie podkreślić — porównania takie są uzasadnione i potrzebne, gdy mówimy o materialnej treści tych praw.

Po drugie, w pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem autora, iż procesy ochrony praw jednostki w Europie należy rozpatrywać w perspektywie dynamicznej, gdyż ostat-nie 25-lecie nie tylko włączyło oba sądy europejskie do tego procesu, ale także przy-niosło skokowy wręcz rozwój tych praw (s. 12). Jednak nie można nie dostrzegać ten-dencji przeciwnych, które — zwłaszcza w bieżącej dekadzie — zaznaczają się zarówno na poziomie narodowym, jak i europejskim. Nie chodzi przy tym o brutalne łamanie praw człowieka w niektórych państwach, bo to wykracza poza wszelkie mo-dele teoretyczne. Nie brakuje też jednak sygnałów wysyłanych zarówno przez władze polityczne, jak i przez sądy niektórych prominentnych państw europejskich, iż ponadna-rodowe standardy praw człowieka nie powinny zbyt głęboko ingerować w rozwiąza-nia przyjmowane na szczeblu narodowym. Najwyraźniejszym, ale nie jedynym, prze-jawem tej tendencji jest krytyczne stanowisko Zjednoczonego Królestwa wobec niektórych rozstrzygnięć ETPC. Powstaje pytanie, czy może to ostatecznie doprowa-dzić do pewnego zahamowania aktywistycznej wykładni praw jednostki przez oba try-bunały europejskie, a niedawne wypowiedzi ETPC w kwestii zakazu noszenia burki2 czy zakazu strajków solidarnościowych3 wskazują, iż nie jest to problem o czysto hi-potetycznym charakterze. Wszystko to świadczy, iż równowaga między podejściem su-werennościowym i podejściem pluralistycznym zarysowuje się wprawdzie w doktry-nie, ale w praktyce politycznej podejście suwerennościowe wysuwa się na plan pierwszy. Powstaje pytanie, czy i jak należałoby tę rzeczywistość brać pod uwagę przy formułowaniu neo-federelnej wizji ochrony praw człowieka w Europie.

Po trzecie, konfl iktu miedzy „suwerennościowym” a pluralistycznym podejściem do systemów ochrony praw człowieka nie da się rozwiązać bez szerszego podjęcia kwestii materialnych. Dopóki bowiem za źródło tych praw uznaje się odrębne i rów-nolegle istniejące porządki normatywne (tzn. krajowe prawo konstytucyjne, ponadna-rodowe regulacje UE oraz prawno-międzynarodowe postanowienia EKPC) nie uda się usunąć ontologicznych odmienności każdego z tych porządków. Inna byłaby natomiast sytuacja, gdyby przyjąć, że współcześnie zarysowuje się proces integracji postanowień o prawach człowieka. Znajduje to wyraz, po pierwsze, w materialnym podobieństwie ujęcia praw człowieka na szczeblu narodowym, regionalnym i globalnym. Po drugie, w poddaniu tych regulacji podobnym mechanizmom jurysdykcyjnym na każdym z tych szczebli (choć nie da się zaprzeczyć, że na szczeblu globalnym występuje „tyl-ko” genewski Komitet Praw Człowieka o stosunkowo słabej pozycji jurysdykcyjnej). Po trzecie, sądowa implementacja tych regulacji opiera się na bezpośrednim stosowa-

2 S.A.S. i in. przeciwko Francji (2014 r.).3 National Union of Rail, Maritime i Transport Workers przeciwko Zjednoczonemu Królestwu

(2014 r.).

193

niu standardów regionalnych i globalnych przez sądy narodowe, a także na uwzględ-nianiu specyfi ki systemów narodowych w orzecznictwie sądów (instytucji) ponadna-rodowych. Wszystko to razem może zachęcać do formułowania tezy o kształtowaniu się jednorodnego „prawa o prawach człowieka, odrębnego zarówno od klasycznego (instytucjonalnego) prawa konstytucyjnego, jak i od klasycznego (dotyczącego sto-sunków między państwami) prawa międzynarodowego”4. Nie tylko ułatwiałoby to łączne analizowanie poszczególnych uregulowań o prawach jednostki, ale także po-zwalałoby na śmielsze cenzurowanie przez sądy (krajowe bądź regionalne) niektórych problematycznych postanowień przyjmowanych na szczeblu globalnym w formie re-zolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ5.

4. Warte zasygnalizowania są informacje i spostrzeżenia autora dotyczące rozwią-zań polskich. Znalazły one szczególnie szerokie rozwinięcie w rozdziałach dotyczą-cych prawa do strajku oraz problematyki przerywania ciąży. Gdy chodzi o strajki, kry-tycyzm autora odniesiony jest przede wszystkim do ograniczeń tego prawa przyjętych w prawie brytyjskim. Zarazem trafnie wskazał, że na przeciwległym biegunie znajdu-ją się unormowania skandynawskie, polskie i niemieckie, na podobnym poziomie sy-tuuje się też orzecznictwo luksemburskie, wyrażone m.in. w wyrokach Viking i Laval z 2007 r. (s. 161 oraz 252).

Bardziej krytyczna ocena polskich rozwiązań odnosi się do kwestii przerywania ciąży, gdzie autor zalicza je — wraz z uregulowaniami irlandzkimi i maltańskimi — do grupy najbardziej restryktywnych w Europie (s. 205). Szeroko odnosi się tu do „pol-skich” spraw decydowanych przez ETPC6, wskazując, że „wyznaczyły one istotny krok ku ochronie prawa do aborcji na szczeblu ponadnarodowym” (s. 234). Nie kwe-stionując wagi tych orzeczeń, trzeba przypomnieć, że — o czym też wspomina autor — sytuowały one ochronę na poziomie implementacyjnym, bo wskazywały na ko-nieczność rzetelnego przestrzegania przez państwo tych przepisów aborcyjnych, któ-re samo stworzyło. Zarazem jednak ETPC nigdy nie uznał, że z EKPC można wypro-wadzić „prawo do aborcji” jako autonomiczne prawo jednostki; jak wiadomo, propozycja taka została odrzucona w wyroku A, B i C przeciwko Irlandii z 2010 r.

Ilustruje to zawodność porównań europejsko-amerykańskich. Jest bowiem oczy-wiste, że w USA można mówić o orzeczniczym uformowaniu konstytucyjnego prawa do aborcji, co oznacza, iż regulacje ograniczające to prawo muszą sprostać poważnym wymaganiom konstytucyjnym. Natomiast w państwach europejskich wykładnia kon-stytucji nie idzie na ogół tak daleko. Raczej można mówić o tym, że orzecznictwo (konstytucyjne i ponadnarodowe) wyznacza tylko pewne ramy, w których ustawodaw-cy narodowemu pozostawiona jest daleko idąca swoboda zarówno w ustalaniu sytu-acji, gdy aborcja jest dopuszczalna, jak też w ustalaniu jej ograniczeń.

4 Zob. szerzej L. Garlicki, Ochrona praw jednostki w XXI wieku (globalizacja — standardy lokalne — dialog między sądami), [w:] LVI Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Lublin 2014.

5 Zwłaszcza należy tu przywołać problem tzw. czarnych list, wobec których — o czym wspomina też autor (s. 88–93) — poważne wątpliwości zgłoszono zarówno w orzecznictwie ETPC, jak i TS UE.

6 Tysiąc przeciwko Polsce (2007 r.); R.R. przeciwko Polsce (2011 r.) oraz P. i S. przeciwko Polsce (2012 r.).

Federico Fabbrini, Fundamental Rights in Europe. Challenges and Transformations...


O Polsce wspomina się wreszcie w kontekście oporu niektórych państw przeciw-ko zbyt szerokiemu stosowaniu standardów europejskich, co ujawniło się przy osta-tecznych negocjacjach traktatu z Lizbony i znalazło wyraz w tzw. protokole polsko--brytyjskim, limitującym stosowalność Karty praw podstawowych UE przed polskimi sądami. Należy zaznaczyć wątpliwość autora, na ile postanowienia tego protokołu mogą wywoływać realne skutki prawne (s. 19 i 239), podobnie sceptyczne opinie pre-zentowane też były w polskiej doktrynie7. Odpowiedź ostateczną może przynieść do-piero orzecznictwo, najpierw sądów polskich, a potem Trybunału luksemburskiego, nie doszło jednak jeszcze do jego ukształtowania.

5. Generalnie należy stwierdzić, że monografi a F. Fabbriniego jest pozycją, z któ-rą warto się zapoznać. Szczególną jej zaletą jest trzywarstwowe ujęcie wywodu.

Z jednej strony, dokonany jest ciekawy i solidny opis poziomu i sposobu imple-mentacji kilku istotnych praw jednostki we współczesnej Europie. Wzbogacony on jest porównawczymi informacjami o orzecznictwie amerykańskim. Opis ten, warto-ściowy sam w sobie, jest także pomyślany jako środek dla celu ostatecznego, jakim jest konceptualne uporządkowanie pojmowania ochrony praw jednostki. Celowo bo-wiem wybrano cztery prawa, z których każde dotyczy innej materii i należy do innej generacji praw jednostki. Ich europejska i narodowa implementacja dostarczają ilu-stracji do teoretycznych klasyfi kacji, zwłaszcza dla braku efektywności bądź jednoli-tości w realizacji standardów ponadnarodowych.

Z drugiej strony, przedstawiona została rozbudowana propozycja metodologiczna pomyślana jako punkt wyjścia do zbudowania generalnego modelu funkcjonowania praw jednostki na różnych poziomach regulacyjnych. Zarówno polemikę z dotychcza-sowymi ujęciami problemu, jak i koncepcję jednoczesnego rozważania statycznej i dy-namicznej wizji europejskich systemów ochrony praw człowieka można uznać za wzbogacające dotychczasową literaturę przedmiotu.

Wreszcie, podjęta została próba sformułowania własnej propozycji modelowej, a raczej wskazania kierunku, w jakim powinna ona być tworzona. I chociaż zaznaczo-no, iż jej pełne opracowanie pozostaje sprawą przyszłości, to sama propozycja ukie-runkowująca jest warta poważnego wzięcia pod uwagę.

Leszek Garlicki

7 Zob. m.in. Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2008.

195

D. VARIA

SYSTEMOWE ŹRÓDŁA GRY POLITYCZNEJ W LIBERALNO-DEMOKRATYCZNYM PARLAMENCIE

I. WPROWADZENIE

„Grą polityczną” można nazwać ciąg zdarzeń w określonej przestrzeni decyzyj-nej, których znaczenie jest instrumentalizowane przez polityków dzięki niejasności co do faktycznych celów i uwarunkowań zaangażowanych stron. W tekście tym przed-stawione zostaną źródła „gry politycznej” wynikające z charakteru systemu liberalno--demokratycznego.

System polityczny — według jednego z klasycznych ujęć — współtworzą m.in. politycy, ich organizacje (w tym partie i kluby parlamentarne) oraz instytucje (w tym prawo pisane, zwyczaje i inne wzory postępowania)1. Przy tym ze względu na koniecz-ność podejmowania decyzji dotyczących zróżnicowanej wewnętrznie wspólnoty po-litycznej, każdorazowo w liberalno-demokratycznym systemie politycznym powstaje przestrzeń niepewności co do źródeł i skutków przedmiotowych decyzji2. To właśnie owa przestrzeń niepewności stanowi istotę „gry politycznej” i dlatego w artykule za-prezentowane zostaną argumenty na rzecz tezy o jej systemowym pochodzeniu.

Jednocześnie wydaje się, że działanie polityka w parlamencie liberalno-demokra-tycznym wymaga od niego zrozumienia związków między tym „co jest” a tym „co być powinno” na gruncie tego „co być może” i „co być musi”. Inaczej mówiąc, działanie w systemie wymaga zrozumienia jego struktury i logiki. W parlamencie debata i spór nad meritum decyzji, a zatem nad tym „czy?”, „co?” oraz „w jaki sposób powinno być zmienione w otoczeniu społecznym”, przenikają się z koniecznością walki o władzę3.

Chęć zrozumienia logiki działania politycznego doprowadziła w naukach politycz-nych do wytworzenia trzech możliwych podejść analitycznych. Są to perspektywy „podmiotowa”, „strukturalna” i „dialektyczna”. Każda z nich wyostrza różne aspekty życia politycznego. Pierwsza — wolność, rolę i wagę intencjonalnych „podmiotów” zaangażowanych w proces polityczny (tu: polityków i organizacji). Druga — ponad-jednostkowe czynniki „strukturalne”, określające sytuację podmiotów, a w tym ogra-niczanie lub stymulowanie działania przez uznanie i stosowanie formalnych i nie-formalnych reguł postępowania (tu: instytucji). Trzecia — współwystępowanie i współzależność czynników podmiotowych i strukturalnych. Przekładając to na język „gry” można stwierdzić, że — z jednej strony — to, jak ścisłe są „reguły gry”, wpływa na to, jak w danej grze gracze mogą, powinni lub muszą się zachowywać. Z drugiej strony, gracze muszą dysponować jakimś stopniem swobody, by w ogóle mówić o czymś takim, jak „gra”, a to z kolei oznacza niepewność przy podejmowaniu przez

1 D. Easton, A Systems Analysis of Political Life, Chicago–London 1979, passim. 2 D. Easton, The Analysis of Political Structure, New York–London 1990, passim.3 Z.J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa–Kraków 2000, passim.

Krzysztof Kasianiuk, Systemowe źródła gry politycznej w liberalno-demokratycznym parlamencie

196 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 Varia

nich konkretnych decyzji. W ramach „gry” istnieją zatem wyraźne zależności między podmiotami a strukturą działania.

II. CHARAKTER LIBERALNEJ DEMOKRACJI

1. Pluralizm sił politycznych i jego konsekwencje Współczesna liberalna demokracja funkcjonuje na podstawie założenia o tym, że

w sferze publicznej istnieje bądź powinien istnieć pluralizm sił politycznych, tzn. wie-lość i różnorodność podmiotów istotnie wpływających na bieg spraw publicznych4. Dopuszcza się też nierównomierność udziału obywateli w sprawowaniu władzy. W państwach, które przyjęły liberalną demokrację, uznaje się za oczywiste, że władzę wprawdzie można zdobyć, ale można i stracić. Nie ma pewności co do długości spra-wowania władzy. Władza jest właściwością sytuacyjną i dynamiczną.

Pluralizm wyrasta z fi lozofi i, według której niemożliwe jest wyjaśnienie rzeczy-wistości poprzez jedną zasadę lub substancję — w podejściu do polityki sięga korze-niami głównie do teorii liberalnej i takich myślicieli jak: John Locke, Monteskiusz, James Madison, Alexis de Tocqueville, John Stuart Mill czy Arthur F. Bentley5. W po-dejściu pluralistycznym broni się w szczególności wielości przekonań, instytucji i róż-norodności społeczności. Pluralizm przeciwstawia się „monizmowi”, tj. przekonaniu, że istnieje lub powinna istnieć tylko jedna „rzecz” lub jeden obszar zjawisk społecz-nych. Pluralizm jest zatem jednym z tych zagadnień, które sięgają najgłębszych prze-konań — ontologicznych i metafi zycznych. Jest on jednocześnie kategorią, na której budowany może być całościowy obraz świata i społeczeństwa. W konsekwencji jest też jednym z kluczowych pojęć w rozważaniach dotyczących polityki oraz natury i dys-trybucji władzy w państwie. W sferze politycznej podmiotami politycznymi są w tym podejściu przede wszystkim partie polityczne i grupy interesu (lub grupy nacisku).

W podejściu pluralistycznym proces polityczny jest wynikiem starcia aktorów o zróżnicowanej naturze, dążących do odrębnych, bardzo często sprzecznych celów i dysponujących zróżnicowanymi zasobami. Uważa się, że naturalna konkurencja ma następować przy użyciu akceptowanych przez uczestników rozwiązań instytucjonal-nych, takich jak trójpodział władzy czy wybory powszechne do parlamentu, w których to partie polityczne przejmują cyklicznie stery władzy. Legitymizowane instytucje mają zapewnić regulację, racjonalizację, a niekiedy również kontrolę procesów poli-tycznych.

Zmienność grup sprawujących władzę lub wpływających na działanie państwa, to nie tylko efekt działania mechanizmów demokratycznych, ale często postulat uczest-ników procesu politycznego. Ma to utrzymywać system polityczny we względnej rów-nowadze, ponieważ żaden byt ani pojedynczy, ani zbiorowy nie jest w stanie na trwa-

4 P. Dunleavy, B. O’Leary, Theories of State. The Politics of Liberal Democracy, b.m.w. 1994, s. 13.5 Por. J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992, passim; Monteskiusz, O duchu praw, Kęty

1997, passim; J. Madison, The Federalist Papers, London 1987, passim; A. de Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Warszawa 1976, passim; J.S. Mill, O wolności, Warszawa 1959, passim; A.F. Bentley, The Pro-cess of Government, Cambridge 1967, passim.

197

łe zdominować sfery politycznej. Można powiedzieć, że pluralizm sił i podmiotów wpływu jest warunkiem sine qua non działania politycznego w państwie demokratycz-nym. Jest też głównym czynnikiem niezbędnym do zaistnienia „gry politycznej”.

Na poziomie badań empirycznych w pluralistycznej koncepcji polityki zakłada się tzw. metodologiczny indywidualizm. Oznacza to, że wszelkie działania polityczne, w tym także działania partii politycznych i grup nacisku, mogą i powinny być zredu-kowane do działań indywidualnych podmiotów (albo agentów tychże podmiotów). W podejściu pluralistycznym funkcjonuje pozytywistyczne założenie, że rzeczywi-stość polityczna może być badana poprzez analizę zachowań identyfi kowalnych pod-miotów politycznych głównie w procesie podejmowania konkretnych decyzji. Pań-stwo natomiast może przybierać rozmaite role, w tym: prostego przetwornika oddziaływań ze strony podmiotów wobec niego zewnętrznych (tzw. weathervane mo-del); podmiotu neutralnego o charakterze mediującym, równoważącym albo harmoni-zującym interesy innych podmiotów w celu osiągnięcia interesu publicznego (tzw. neu-tral state view); pośrednika między podmiotami porównywalnymi co do faktycznego statusu (tzw. broker state model). W ostatnim przypadku państwo może mieć znacze-nie dominujące albo porównywalne do innych podmiotów (fi rst amongst equals)6.

Pluralizm pozwala zatem na jednoczesne starcie wielu typów podmiotów o zróż-nicowanych celach i wykorzystujących rozmaite uwarunkowania, co powoduje, że po-lityka staje się dynamiczna, a niekiedy również rozmyta. Maurice Duverger uważa, że istotą i „prawdziwą naturą” polityki w państwie jest jej ciągła „ambiwalentność”7. „Ambiwalentność” polityki wynika z faktu, że ma ona dwa oblicza — podobnie do antycznego boga Janusa — które wydają się na pozór sprzeczne. Z jednej strony, we-dług Duvergera, polityka jest „konfl iktem” (walką), której rezultat pozwala jednym wykorzystywać drugich do zapewnienia pierwszym trwałej dominacji i możliwości zrealizowania własnego interesu. Z drugiej strony, polityka jest „integracją” — dąże-niem do zapewnienia jedności wspólnoty politycznej oraz porządku i sprawiedliwo-ści w jej ramach. Władza ma gwarantować osiąganie interesu ogólnego, niezależnego od wywieranych na nią nacisków interesów prywatnych. Ponadto, zdaniem M. Duver-gera, każdy konfl ikt polityczny ma dwie płaszczyzny: horyzontalną oraz wertykalną. W płaszczyźnie horyzontalnej rywalizacja i walka następuje między osobami, grupa-mi i klasami. W płaszczyźnie wertykalnej, rząd kieruje obywatelami, a rządzący kie-rują rządzonymi. To przenikanie się tych dążeń powoduje występowanie konfl iktów, chociaż konfl ikty polityczne stanowią wynik nakładania się wielu czynników.

Źródłem konfl iktu w państwach demokratycznych mogą być zarówno czynniki biologiczne, jak i psychologiczne, demografi czne, geografi czne, socjo-ekonomiczne czy kulturowe. Jego kontekstem albo ramą jest natomiast reżim polityczny i struktu-ry socjo-ekonomiczne oraz rozpoznawane lub usankcjonowane organizacje politycz-ne, takie jak partie polityczne i grupy nacisku. W dyspozycji organizacji politycznych znajdują się takie zasoby jak przemoc fi zyczna, pieniądze, media informacyjne czy lu-

6 P. Dunleavy, B. O’Leary, dz. cyt., s. 49.7 M. Duverger, The Idea of Politics. The Uses of Power in Society, London 1967, s. xii–xiii.



dzie gotowi pracować na rzecz organizacji politycznych. Główne strategie działania obejmują, według Duvergera, otwarty spór na osi lewica–prawica i stosunek do zmian (reformizm versus rewolucja). Szczególnie istotną strategią polityczną jest kamufl aż. Polega on na ukrywaniu celów i prawdziwych motywów politycznego działania za pseudo-celami i pseudo-motywami, bardziej popularnymi i popieranymi przez szer-szą część opinii publicznej.

Teza Duvergera o ambiwalentności polityki odnosi się również do demokracji jako jednej z form ustrojowych państwa. Konfl ikty w demokracji można podzielić na „otwarte” i „ukryte”, a także na te przebiegające „w ramach reżimu” i „na temat reżi-mu”. Przy tym zakres konfl iktu otwartego wydaje się szerszy w systemie demokra-tycznym niż w systemie autorytarnym. Więcej bowiem wiadomo na temat zakresu wpływu posiadanego przez poszczególnych aktorów. Zdaniem Duvergera, w istocie każdy podmiot grupowy działa w interesie własnej grupy lub kategorii społecznej, choć deklaruje, że chodzi mu również o interes szerszy — w tym o kraj, sprawiedli-wość, prawdę itp. Konfl ikt, choć pozostaje otwarty, to z pewnością pozostaje niejed-noznaczny co do treści. Jest to zatem inna forma kamufl ażu. Wydaje się też, że jest to jeden z istotnych czynników pozwalających na zaistnienie „gry politycznej” w libe-ralnej demokracji, w odróżnieniu od autorytaryzmu, gdzie konfl ikt między rządzący-mi a opozycjonistami może przebiegać w ukryciu.

Opisywany przez Duvergera konfl ikt „w ramach reżimu” i „na temat reżimu” opie-ra się na innych przesłankach w różnych formach ustrojowych. Duverger przyjmuje, że o ile w państwach demokratycznych konfl ikt może obejmować oba typy działania, o tyle w autorytaryzmie i totalitaryzmie jedynie pierwszy ze wspomnianych. W demo-kracji istnieje szeroki zakres swobody dla deklarowanej i faktycznej działalności ak-torów na rzecz zmiany charakteru reżimu politycznego. Choć należy zauważyć, idąc za myślą Duvergera, że w demokracji trudno przewidzieć, co by się stało, gdyby ja-kaś organizacja antyreżimowa uzyskała większość w wyborach powszechnych do par-lamentu. Można jedynie domniemywać, że pozostałe partie prodemokratyczne mogły-by podważać legitymizację zwycięskiego obozu i w ten sposób obronić status quo. Można więc powiedzieć, że konfl ikt w demokracji również ma swoje granice. Często też granice takie trudno zakreślić i dlatego właśnie ten aspekt konfl iktu w demokracji pozwala na zaistnienie „gry politycznej”. Niejasny jest bowiem zakres rzeczywistych zmian powstałych w efekcie „rozwiązania” konfl iktu, tzn. czy będą to zmiany jeszcze „w ramach reżimu”, czy też już „na temat reżimu”.

Aspekt „integracyjny” polityki wyraża się też w charakterze funkcjonowania in-stytucji, w ideologiach, systemach wartości i kolektywnych obrazach rzeczywistości (collective images)8. Aspekt „integracyjny” polityki demokratycznej objawia się za-tem głównie tam, gdzie demokratyczny konfl ikt przejawia swoje ograniczenia9. Poli-tyka jest w aspekcie „integracyjnym” przede wszystkim dążeniem do ograniczenia przemocy fi zycznej. Eliminacja przemocy zakłada zaś wstępną zgodę co do form i re-

8 M. Duverger, dz. cyt., s. 87.9 Tamże, s. 167.

199

guł dalszej walki, a także kompromis na potrzeby realizacji określonych polityk szcze-gółowych. Kompromis taki dotyczy treści dalszej rywalizacji. Chodzi tu głównie o właściwe wyartykułowanie interesów i przedmiotu sporu. Artykulacja taka może na-stępować np. w drodze negocjacji lub arbitrażu. Do warunków sprzyjających osiąga-niu kompromisu należą m.in. legitymizowane reguły i procedury, demokratyczna organizacja społeczeństwa, polityczna edukacja wspólnoty (w tym polityczna socjali-zacja) oraz wzmacnianie więzi społecznych.

Jednak, zdaniem Duvergera, również kompromisy polityczne mają swoje ograni-czenia wynikające głównie z percepcji uczestników sporu. W demokracji pojawia się w takiej sytuacji konieczność nadania kompromisowi cech sprawiedliwości, tj. płasz-czyzny na której możliwe będzie uznanie kompromisu za właściwy sposób rozwiąza-nia konfl iktu. Ze względu na to, że nie można tego dokonać bez odwołania się do idei, cechą działania „integracyjnego” jest dążenie do stanu solidaryzmu, tj. stanu, w któ-rym każda jednostka czuje, że potrzebuje innych, a wymiana między jednostkami two-rzy sieci współzależnych stosunków społecznych10. Do wywodu Duvergera należy za-tem dodać, że idee i wielowymiarowe sieci społeczne przyczyniają się do powstania niejednoznaczności w sferze politycznej. W koncepcji M. Duvergera widać zatem, że polityka jako wyraz konfl iktu i integracji jest zjawiskiem złożonym. Do „gry politycz-nej” polityków może skłaniać samo współwystępowanie oblicza konfl iktowego i in-tegracyjnego polityki. Ujawnia ono bowiem trudności w ocenie motywacji i interesów zaangażowanych aktorów oraz możliwych i pożądanych sposobów prowadzenia ak-cji politycznej.

Inny teoretyk pluralizmu, Valdimer Key, zwrócił uwagę na szczególny, zwrotny charakter polityki. Wyjściowo określił on władzę jako relację zwrotną pomiędzy tymi, którzy mają władzę, a tymi, którzy tej władzy nie mają11. Władza jest dla niego wyni-kiem relacji, w której wyróżnia się dominację i podporządkowanie. Jednak, ze wzglę-du na wzajemność relacji, przynajmniej w teorii istnieje możliwość oddziaływania tych, którzy władzy nie mają, na tych, którzy ją mają. Zmiana następuje wówczas w usytu-owaniu podmiotów w strukturze władzy, choć sama relacja pozostaje niezmienna.

Zwrotność relacji ma istotne znaczenie dla możliwości działania posłów w parla-mencie, o czym mowa będzie dalej. Co istotne bowiem, jak argumentuje Key, w de-mokracji ma miejsce szczególna sytuacja. Otóż w demokracji zakłada się, że rządzą-cy są identycznymi z rządzonymi, albo w gruncie rzeczy są jednym i tym samym12. Jest to według niego sytuacja paradoksalna, co oznaczałoby, że badanie demokracji z punktu widzenia stosunku władzy jest niemożliwe. Nie pojawia się bowiem w takim schemacie relacja zwrotna. Jednak Key zauważył, że demokracja współczesna jest we-wnętrznie zróżnicowana, czego przykładem jest charakter polityki amerykańskiej. Wśród grup interesu występujących w USA wyróżnił on m.in. organizacje farmerskie, związki robotników, organizacje biznesu, organizacje weteranów wojennych i organi-

10 Tamże, s. 173.11 V.O. Key, Politics, Parties, and Pressure Groups, New York 1958.12 Tamże, s. 7.



zacje zawodowe, partie polityczne (zarówno na poziomie ogólnokrajowym jak i sta-nowym) oraz urząd prezydenta. Każdy z wymienionych podmiotów nie dość, że ma własne źródła wpływu, to również wypracował specyfi czne sposoby walki politycz-nej. Co więcej, zwrotność relacji władzy utrudnia identyfi kację źródła istotnego od-działywania w konkretnych sytuacjach, to zaś może być zinstrumentalizowane przez polityków. Zdaniem Keya, wszystkie wymienione typy podmiotów tworzą skompli-kowany układ zależności o specyfi cznej i dynamicznej strukturze. Grupy interesów próbują w mniej lub bardziej otwarty sposób wpływać na konkretne polityki państwo-we, z tym że nie ponoszą za nie przewidzianej przez procedurę wyborczą odpowie-dzialności.

Z kolei partie wspólnie nominują kandydatów, którzy dążą do uzyskania formal-nej kontroli nad sprawami państwowymi. Partie polityczne tworzą system partyjny. Na gruncie podziałów ideologicznych partie konkurują ze sobą, wykorzystując istnie-jące w społeczeństwie kolejne podziały, m.in. geografi czne i rasowe. Jednocześnie same podlegają procesom podziałów i konkurencji. Nakłada się na to m.in. procedu-ra nominowania kandydatów do ciał reprezentacji politycznych (Kongresu i Senatu) oraz na urząd Prezydenta. Co więcej, po zakończeniu wyborów do organów reprezen-tacji, w ich ramach ścierają się siły pragnące zrealizować zapowiadane przez liderów partyjnych obietnice. W konsekwencji, polityka przedstawiona przez Keya opiera się na wielości i różnorodności podmiotów w sferze politycznej oraz konkretnych — for-malnych i nieformalnych — relacjach między nimi.

Ponadto Key zwraca uwagę na właściwości i działania samych podmiotów w sfe-rze politycznej. Pokazuje, że: a) jedni ludzie mają więcej do powiedzenia na temat spraw publicznych niż inni; b) jedne grupy w większym stopniu wpływają na bieg spraw publicznych niż inne; c) różne organy władzy publicznej mają specyfi cznie za-kreślone kompetencje. W konsekwencji, struktura władzy jest pofragmentowana do tego stopnia, że w niektórych sprawach władza decydowania może należeć do jednej grupy, a w innych do innej grupy. To z kolei potęguje nierównomierność rozkładu siły politycznej. Władza, według Keya, w pluralistycznym porządku demokratycznym bywa do tego stopnia rozproszona, że niekiedy nie jest możliwe określenie nie tylko jej natury, ale i miejsca ulokowania lub źródła, z którego wypływa. Polityka jest więc działaniem wysoce sytuacyjnym. Z tego powodu można domniemywać, że „gra poli-tyczna” może powstawać dzięki wykorzystywaniu owej „sytuacyjności”. Na gruncie takiego podejścia możliwe jest również przyjęcie, że posłowie mogą być źródłem wpływu politycznego, ponieważ są stronami w zwrotnej relacji władzy.

2. Wielowymiarowość demokratycznego decydowania „Pojęciu demokracji przysługuje [...] nieostrość i wieloaspektowość”13. W ten spo-

sób Giovanni Sartori rozpoczyna swoje rozważania nad polityką demokratyczną. Z punktu widzenia „gry politycznej” istotne jest to, jak analizuje on demokratyczny proces decydowania. Jednym z pierwszych czynników, na jakie wskazuje Sartori, jest

13 G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1998, s. 16.

201

sama etymologia pojęcia „demokracja”. Termin „demokracja” („władza ludu”) zawie-ra — jego zdaniem — dwa aspekty: opisowy i postulatywny. W demokracji to „co jest” przenika się z tym „co być powinno”. Jednocześnie, według Sartoriego, już najbar-dziej rozpowszechniona defi nicja demokracji sformułowana przez Abrahama Lincol-na („rządy ludu, dla ludu, przez lud”14) jest problematyczna. Uniemożliwia bowiem stwierdzenie, czym lud jest i z czego ów lud się składa lub powinien składać. To zaś powoduje, że nie wiadomo, kto lub co jest lub powinien być podmiotem uprawnionym do działania politycznego. Konkretnie zaś nie wiadomo w demokracji, kto i w jakiej formie powinien podejmować decyzje.

Istotną częścią rozważań Sartoriego jest zagadnienie relacji między podmiotami obecnymi w polityce a uprawomocnieniem władzy. Jego zdaniem, o ile „cele oraz ich osiąganie to konstruktywne składniki demokracji”15, o tyle władza „jest usankcjono-wana tylko wtedy, kiedy jest rzeczywiście nadawana od dołu”16. Wobec tego nie może być naruszona zasada, według której państwo stworzono dla ludu a nie odwrotnie. Co więcej, z punktu widzenia demokratycznej działalności politycznej istotna staje się różnica między „czystą polityką” a „politycznym idealizmem”. „Czysta polityka” jest — według Sartoriego — „równie nierealna co jej przeciwieństwo, polityka całkowi-cie idealna”17. W interakcji między „czystą polityką” i „idealizmem politycznym” wy-twarza się „realizm polityczny”. Dualizm polityki demokratycznej wynika zatem z przyczyn podobnych, co dualizm „konfl ikt-integracja” przedstawione przez Duver-gera: oba typy polityki korzystają ze swojego przeciwieństwa i załamują się, gdy tego przeciwieństwa zaczyna brakować. Sartori rozróżnia jednak przy tym dwa spojrzenia na politykę: spojrzenie na politykę jako na stan wojny oraz spojrzenie jako stan poko-ju. „[...] W pierwszym przypadku perswazja jest na usługach siły, moc ustanawia pra-wo, zaś rozwiązania konfl iktu szuka się przez pokonanie nieprzyjaciela — tego «dru-giego» traktowanego jako hostis. W drugim — siłę trzyma się w odwodzie jako ultima ratio, jako ostatnią i najgorszą ewentualność, zaś do rozwiązania konfl iktu dąży się za pomocą traktatów, sądów i zgodnych z prawem procedur”18.

W demokracji konfl ikt jest rozwiązywany pokojowo, co ma odzwierciedlenie w specyfi cznych formach podejmowania decyzji. Jednak Sartori, inaczej niż Duver-ger, rozumie przyczyny odejścia od polityki przemocy do polityki opartej na konsen-sie. Wyróżnia bowiem dwa typy konsensu pozwalającego na demokratyczne rozwią-zywanie konfl iktów. Są to: konsens „podstawowy” (zgodność w kwestii systemów wartości i poglądów) oraz konsens „proceduralny” (zgodność w kwestii tego, jak kon-fl ikty mają być rozwiązywane)19.

Kluczowe znaczenie dla podejmowanej tu tematyki „gry politycznej” ma przedsta-wiona przez Sartoriego typologia decyzji. Na niej bowiem buduje on swoje rozumie-


14 Tamże, s. 53.15 Tamże, s. 33.16 Tamże, s. 53.17 Tamże, s. 60.18 Hostis oznacza obcego, wroga lub przeciwnika; wyróżnienie — G. Sartori, tamże, s. 61.19 Tamże, s. 120.


nie demokratycznego decydowania. Sartori dzieli decyzje na „indywidualne”, „grupowe”, „kolektywne” i „skolektywizowane”. „Decyzje indywidualne” każdy podejmuje sa-modzielnie. „Decyzje grupowe” podejmowane są przez konkretną grupę osób, wcho-dzących w bezpośredni kontakt i aktywnie współuczestniczących w podejmowaniu decyzji. „Decyzje kolektywne” podejmowane są przez „dużą grupę ludzi”, jednak nie-funkcjonującą jako grupa konkretna. Natomiast „decyzje skolektywizowane” są na-rzucane i „stosowane wobec jakiejś zbiorowości, niezależnie od tego czy je podejmu-je jeden człowiek, czy też kilka [...]”20.

Polityka jest domeną przede wszystkim procesów skierowanych na podejmowa-nie decyzji „skolektywizowanych”. Sartori przyjmuje tu dwie okoliczności jako istotne. Pierwsza z nich to taka, że wszystkie decyzje grupowe i zbiorowe powodują koszty wewnętrzne, czyli koszty ponoszone przez samych decydentów, nazywane za-zwyczaj „kosztami podejmowania decyzji”. Druga z okoliczności to taka, że wszyst-kie decyzje skolektywizowane pociągają za sobą ryzyko zewnętrzne, czyli ryzyko dla osób, do których decyzje są skierowane. Oznacza to, że potrzebne są sposoby ograni-czania wspomnianych ryzyk. Do takich sposobów Sartori zalicza w szczególności me-todę tworzenia ciała podejmującego decyzje oraz regułę stosowaną do podejmowania decyzji. „Metoda tworzenia ciała podejmującego decyzję” ma obejmować m.in. spo-sób rekrutacji bądź powoływania ciała decydującego oraz to, jaki owo ciało ma skład osobowy bądź charakter. Z kolei „reguła stosowana do podejmowania decyzji” jest w istocie zbiorem zasad i procedur podejmowania decyzji21.

Zdaniem Sartoriego, demokracja musi radzić sobie z kilkoma trudnościami w za-kresie sposobów podejmowania decyzji. Naczelnym problemem jest procedura decy-dowania. Reguła większości ściera się tu bowiem z regułą „uzgodnieniową”. Reguła większości promuje „gry o sumie zerowej” (tj. takie, w których wygrywający uzysku-je tyle samo, co przegrywający traci). Występuje też raczej w dużych ciałach decyzyj-nych, takich jak forum plenarne parlamentu, tj. tam, gdzie decyzje są przede wszyst-kim „skolektywizowane”, decyzje są oderwane od innych decyzji i nie ma miejsca na uzgodnienie stanowisk, a jedynie na przedstawienie różnic. Z kolei reguła „uzgodnie-niowa” wspiera zaistnienie „gier o sumie dodatniej” (tj. takie, w których różni partne-rzy w mogą coś zyskać)22. Jej walory uwidaczniają się na poziomie „komitetów”, czy-li małych, trwałych, zinstytucjonalizowanych grup stojących w obliczu strumieni decyzji23. Efektywne decydowanie w różnych kwestiach możliwe jest tam dlatego, że różne podmioty mają różne natężenie preferencji i motywacji do działania w różnych konkretnych obszarach. W ich ramach funkcjonuje przede wszystkim reguła jedno-myślności, wsparta przez regułę wzajemności — uczestnicy procesu decydowania mają możliwość odroczenia wzajemnej kompensaty. Negocjacje prowadzą do uzgod-nienia stanowisk i minimalizują wewnętrzne ryzyko podejmowania decyzji.

20 Tamże, s. 266.21 Tamże, s. 272.22 Tamże, s. 285.23 Tamże, s. 281–283.

203

Na aspekt proceduralny i merytoryczny przy podejmowaniu decyzji nakładają się, według Sartoriego, wartości polityczne, w szczególności „wolność” i „równość”. Sar-tori podkreślił, że autonomia podmiotów jako warunek konieczny do zaistnienia w prak-tyce wolności „skończyła się wraz z antycznymi demokracjami”24. Dziś autonomia przynależy nie tylko jednostkom, ale i organizacjom, i instytucjom. Oznacza to, że dzia-łanie każdego autonomicznego podmiotu jest w podobny sposób uprawnione, co ozna-cza, że inaczej wygląda proces podejmowania decyzji w państwie i różny jest przysłu-gujący im typ wpływu politycznego, czy faktycznie sprawowanej władzy25.

Decyzyjna teoria demokracji G. Sartoriego wskazuje, że równie istotne w działa-niu politycznym może być to, „kto” podejmuje „jaką” decyzję, oraz to, „na jakiej pod-stawie” lub „w jaki sposób” może to się stać. Demokracja wymaga działania wielo-poziomowego nie tylko przy określaniu celów, ale i wskazywaniu podmiotów uprawnionych do podejmowania uzasadnionych decyzji.

3. Parlament jako przestrzeń gry politycznejWcześniej prowadzone rozważania skłaniają do wniosku, że polityka jest dąże-

niem do zdobycia, utrzymania i sprawowania władzy państwowej przez zróżnicowa-ne podmioty, o zróżnicowanych zasobach i w wielowymiarowym kontekście decyzyj-nym. Polityka w całości to realne konfi guracje strumieni oddolnych (ze strony organizacji politycznych) i odgórnych (ze strony państwa), w których uczestniczą or-ganizacje, partie, rządy, biurokracje i indywidua w rozmaitych rolach. W szczególno-ści we współczesnych demokracjach liberalnych funkcjonuje wiele zróżnicowanych podmiotów uczestniczących w polityce, a więc i w „grze politycznej”. Mają one róż-ny wpływ na siebie oraz na jakoś usankcjonowany proces podejmowania decyzji. Zmienność konfi guracji tych podmiotów, zmienność siły ich wpływów powoduje p łynność polityki. Prowadzi to do trudności w zidentyfi kowaniu konkretnych źródeł i konsekwencji działania politycznego. Płynność polityki nie jest więc tylko efektem pluralizmu w polityce. Może być ona okolicznością możliwą do wykorzystania w dzia-łaniach politycznych przez zainteresowane podmioty polityczne. W demokracji libe-ralnej występują również rozmaite formy konfl iktów i kooperacji, a także różne me-tody ich rozwiązywania. Partie i poszczególni posłowie walczą i kooperują, aby uzyskiwać wpływ na rozmaite obszary funkcjonowania państwa i społeczeństwa.

W konsekwencji, działanie parlamentarne posłów może nabierać charakteru „gry politycznej” przede wszystkim ze względu na naturę systemu politycznego, w jakim posłowie funkcjonują. Posłowie, przede wszystkim w ramach klubów parlamentar-nych (oraz partii politycznych), działają na rzecz realizacji rozmaitych, często sprzecz-nych celów politycznych. „Gra polityczna” w parlamencie może zaistnieć, ponieważ są jednostki (posłowie) i grupy (m.in. partie polityczne czy grupy nacisku) oraz rela-cje, które ich łączą. Relacje formalne (np. regulamin Sejmu) i nieformalne (np. zakres zaufania względem przywódców) wytwarzają mechanizmy polityczne, które wspo-

24 G. Sartori, dz. cyt., s. 389.25 Tamże, s. 394.



mniane podmioty mogą wykorzystywać. Towarzyszy temu nierównomierny rozkład zasobów politycznych, takich jak środki fi nansowe czy zasoby organizacyjne i kadro-we poszczególnych partii. Wynikiem rozwiązania jakiejś sprawy w określonym kie-runku jest np. uchwalenie ustawy. Ten rezultat zadowala jednego, a nie zadawala dru-giego uczestnika sporu lub też zadowala obu w różnym stopniu. Z tym zaś wiąże się określony zakres niepewności co do rozwoju sytuacji politycznej. Nie dość więc, że istota sporu w parlamencie jest niepewna, to jeszcze przebieg walki o konkretny wy-nik generuje kolejne ryzyka. Posłowie mogą oscylować między poszukiwaniem i oce-nianiem argumentów „za i przeciw” konkretnym rozwiązaniom dotyczącym zmian w państwie i społeczeństwie, między własnym „móc i nie móc” w parlamencie, a nie-kiedy również „być i nie być” w polityce.

Należy podkreślić, że ze względu na „grupowy” charakter działania parlamentar-nego (tj. przynależność do ugrupowań parlamentarnych), posłowie mogą w rozmaity sposób uczestniczyć w „grze politycznej”. Mogą wykorzystywać powstałe obszary niepewności, funkcjonując na przecięciu niekiedy sprzecznych celów i przeważnie niejednoznacznych uwarunkowań. To z kolei może się przekładać na sposoby tłuma-czenia zjawisk politycznych i dostrzegane przez nich sposoby wpływu na rzeczywi-stość, np. partie polityczne standaryzują głosowania posłów, a oni mogą tłumaczyć swoje decyzje koniecznością poddania się owej standaryzacji. Należy też zaznaczyć, że „władza” pojmowana jest tu — zgodnie z rozumieniem Maksa Webera — jako „szansa przeprowadzenia swej woli, także wbrew oporowi, w ramach pewnego sto-sunku społecznego, bez względu na to, na czym ta szansa polega”26. W przytoczonej defi nicji „władza” nie jest właściwością osoby, ale raczej aspektem sytuacji i roli po-lityka, jaką pełni w otoczeniu27. W tym sensie dążenie do władzy (dla niej samej lub dla realizacji innych celów) jest poszukiwaniem takiej sytuacji i roli, która umożli-wia przeprowadzenie własnej woli. Co więcej, niepewność sama w sobie może sta-nowić pożądany przez uczestników cel i środek działania. Jest w konsekwencji taką właściwością liberalnej demokracji, którą uczestnicy mogą wykorzystać na swo-ją korzyść. Ma więc cechy charakterystyczne dla „gier politycznych”. Taką interpre-tację wspiera opinia W. Wesołowskiego. Jego zdaniem, Weber przewidywał i włączył w swoje rozważania rozumienie polityki jako „walki i gry [...] między aktorami, któ-rzy działają na scenie publicznej i permanentnie ścierają się między sobą o zmianę układu sił — każdy aktor na swoją korzyść”, a więc „walki o utrzymanie lub zmianę określonego stosunku mocy między uczestnikami gry”28. Wynika z tego, że to wła-śnie ciągle zmieniająca się sfera niezdeterminowania umożliwia w polityce zdoby-wanie, utrzymywanie i realizowanie władzy. Dlatego też wielość celów, wynikają-cych z uwarunkowań zasobów i zależności międzypodmiotowych oraz potencjalność zdarzeń, może stanowić punkt wyjścia do eksploracji, opisu i wyjaśniania działania

26 M. Weber, Gospodarka i społeczeństwo, Warszawa 2002, s. 39.27 M. Weber mówi o „szansie”, nie zaś o „pewności”. Ponadto, pojawia się tu sformułowanie o „pew-

nym stosunku społecznym”, co wskazuje, że „władza” może być zjawiskiem uniwersalnym.28 W. Wesołowski, Polityka jako walka i autokreacja przywództwa: Max Weber i współcześni webery-

ści, [w:] Koncepcje polityki, red. W. Wesołowski, Warszawa 2009, s. 322.

205

politycznego w ogóle i działania posłów w polskim parlamencie w kontekście gry po-litycznej29.

III. PODMIOTOWE I STRUKTURALNE UWARUNKOWANIA POLITYKÓW

Źródeł gry politycznej można szukać również w naturze życia społecznego. Przy-jęcie, że „gra polityczna” jest formą działania politycznego, wymaga rozstrzygnięć do-tyczących źródeł i natury relacji społecznych mogących zaistnieć w jej ramach. Przy tym wybór łączy się z uznaniem konkretnej ontologii i ma swoje konsekwencje rów-nież na poziomie epistemologicznym i metodologicznym. W szczególności nie zawsze można stwierdzić, czy dla rozpatrywanych zjawisk politycznych za konstytutywne (lub pierwotne) należy uznać: a) podmioty społeczne, b) strukturę ich działania, czy może c) inną możliwość, która także może być zasadnie przyjęta za podstawę rozpoznania sytuacji30. Konsekwencje tego problemu są zawsze istotne dla zaangażowanych w pro-ces polityczny jednostek — posłów.

W politologii wytworzyły się przynajmniej trzy sposoby widzenia kwestii, opisa-nych wcześniej. Perspektywy te można określić jako „podmiotową”, „strukturalną” i „dialektyczną”. Pierwsza z wymienionych perspektyw — „podmiotowa” — zasadza się na przekonaniu, że to, co nazywamy porządkiem politycznym, jest wtórne wobec decyzji i interakcji jednostek, grup, organizacji lub instytucji (np. poszczególnych po-lityków, partii, lobby, struktur międzypaństwowych). Druga, tj. perspektywa „struktu-ralna”, podkreśla rolę funkcjonujących w zbiorowości czynników ponadjednostko-wych (takich jak ideologia, normy czy nieuświadomione procesy historyczne i mechanizmy polityczne), które mają być przyczyną trwałości w życiu politycznym i są od wymienionych wcześniej jednostek przynajmniej względnie niezależne. Trze-cia, tj. perspektywa „dialektyczna”, próbuje połączyć obie poprzednio wymienione, ukazując ich współwystępowanie lub współzależność.

W perspektywie „podmiotowej” utrzymuje się, że działanie w ramach „gry” jest wynikiem m.in. indywidualnych przekonań i wartości podmiotów, natomiast w perspektywie „strukturalnej” źródło motywacji działania jest wobec tych podmio-tów zewnętrzne. To znaczy, że podmioty są zdeterminowane przez czynniki i procesy od nich niezależne, takie jak utrwalone praktyki czy wzory postępowania. Rozszerza-jąc opis, w perspektywie „podmiotowej”, polityk (albo grupa polityków) jest głów-nym podmiotem sprawczym i to jego (ich) cele, interesy, preferencje i strategie mają być bazą dla racjonalności działania w rozpatrywanej zbiorowości. W efekcie, to pod-mioty mają determinować porządek społeczny i polityczny. W tym sensie „gra” po-wstaje (albo „staje się”, albo „ma miejsce”) już w momencie przystąpienia polityka do

29 M. Weber pisał o tym, że politykę można rozumieć jako „grę o przewagę”; zob. tegoż, Polityka jako zawód i powołanie, Kraków 1998, s. 56; W. Wesołowski, Polityka jako walka i autokreacja przywództwa..., s. 322.

30 Może to być np. teoria agencji; zob. M. Emirbayer, A. Mische, What is Agency, „The American Journal of Sociology” 1998, nr 103, s. 962–1023; K. Eisenhardt, Agency Theory: An Assessment and Review, „Academy of Management Review” 1989, nr 14, s. 57–74.



działania, a jej przebieg i wynik są uwarunkowane przede wszystkim poprzez fakt ist-nienia i oddziaływania różnych aktorów lub graczy. To interakcja pomiędzy polityka-mi jest elementem konstytuującym „grę” albo tym, co w ogóle pozwala powiedzieć, że „gra” rzeczywiście istnieje. Typ i dynamika „gry politycznej” wynika tu zatem z cech lub charakteru podmiotów31. Przykładem „gry” w perspektywie „podmiotowej” jest rywalizacja kandydatów dążących do zdobycia mandatu posła w parlamencie pod-czas kampanii wyborczej. W trakcie kampanii zaczynają mieć znaczenie takie czyn-niki, jak zdolność kandydata do zwrócenia uwagi wyborców na własną osobę i (lub) program oraz zdolność przekonania wyborców, by zaufano właśnie jemu — przy tym zawsze dzieje się to w odniesieniu do działania kontrkandydatów. W perspektywie „podmiotowej” to przede wszystkim cele i interesy podmiotów powodują zachowanie konkurencyjne i kooperacyjne.

Z kolei w perspektywie „strukturalnej” przyjmuje się, że działanie polityka uwa-runkowane jest głównie przez charakter instytucji, w ramach których ów polityk się porusza32. W takiej „grze”, nawet jeżeli wszyscy politycy nie znają wszystkich zasad i reguł postępowania, to te ostatnie nadal obowiązują33 — „gra” w modelowo ujętym sensie „strukturalnym” ma ustalone zasady i reguły, zanim jeszcze politycy przystąpią do jej rozgrywania34. Odwołując się do przywołanego wcześniej przykładu — po to, aby w ogóle kampania wyborcza mogła zaistnieć, muszą istnieć jej reguły, tzn. musi istnieć podstawa podjęcia wysiłku kandydowania. W przypadku Sejmu VI ka-dencji byłby to przede wszystkim porządek wyznaczany przez konstytucję, ordyna-cję wyborczą, inne formalne regulacje i układ polityczny istniejący jeszcze w V ka-dencji. W perspektywie „strukturalnej” to niezależne od jednostek reguły wymuszają zachowanie konkurencyjne i kooperacyjne.

Oczywiście, wszystkie opisane w przykładach elementy „gry politycznej” są ze sobą powiązane. Istotą przytoczonego rozróżnienia jest jedynie zwrócenie uwagi na zagadnienie pierwotności, genezy lub źródła „gry politycznej”. Nie sposób prze-cież wyobrazić sobie demokratycznej kampanii wyborczej bez jej reguł, wyrażonych w powszechnie obowiązującym prawie. Nie sposób też myśleć o regułach kampa-nii wyborczej bez wzięcia pod uwagę, że ktoś de facto musi kandydować i kampanię przeprowadzić.

Odnosząc problematykę „podmiot-struktura” bezpośrednio do badań politologicz-nych na polskim gruncie, uwidacznia się ona wyraźnie np. w próbie odpowiedzi na następujące pytania:

31 E. Berne, W co grają ludzie? Psychologia stosunków międzyludzkich, Gdańsk 2004.32 Zakłada się, że instytucje społeczne i polityczne zmieniają się ze względu na swój półotwarty charak-

ter. Z jednej strony, ograniczają one zachowania jednostek, z drugiej zaś — kierują nimi. W niektórych przy-padkach też stanowią punkt wyjścia do realizacji celów racjonalnych jednostek. Zwrotnie, skutkować to może zmianą charakteru instytucji. Zob. R.D. Putnam, R. Leonardi, R.Y. Nanetti, Making Democracy Work. Civic Tradition in Modern Italy, Princeton 1993.

33 T.M. Moe, Power and Political Institutions, „Perspectives on Politics” 2005, nr 3, s. 215–233.34 R. Scully, Institutions Are Not Boring, They Do Matter, „The International Studies Review” 2006,

nr 8, s. 120–121.

207

a) Czy Polska Rzeczpospolita Ludowa jako ustrój społeczno-gospodarczo-poli-tyczny upadł, ponieważ taka była jego „wewnętrzna logika”, czy też istniały grupy za-interesowane obaleniem tego porządku?

b) Czy Lech Wałęsa, mówiąc „nie chcem, ale muszem”, miał na myśli naciski ze strony osób, z którymi współpracował (lub z którymi nie zgadzał się), czy też — wi-dząc rozwój sytuacji — wyraził w ten sposób, np. „uświadomioną konieczność” pod-jęcia działania zmierzającego do sprawowania urzędu Prezydenta państwa?

Do uzyskania odpowiedzi na te pytania można przytaczać wiele argumentów po-pierających różne stanowiska. Warto zaznaczyć, że przykłady te ukazują wielowymia-rowość sporu o rzeczywistą rolę podmiotu i struktury w polityce, a także wskazują na trudności metodologiczne nauk politycznych. Z jednej strony, nie można wykluczyć, że znajdą się tacy badacze, którzy przychylają się do przekonania, że człowiek dzia-ła intencjonalnie, a zatem to człowiek tworzy kulturę i politykę — to w konsekwencji ludzie obalili PRL, a Wałęsa miał rzeczywisty wybór dotyczący sprawowania prezy-dentury. Z drugiej strony, z pewnością będą również i tacy badacze, którzy podkreślą, że człowiek zawsze działa w określonym otoczeniu kulturowym, które z kolei wpły-wa na dokonywane przez niego wybory w sferze politycznej, a zatem to owe wzory kulturowe (i polityczne) są w istocie najtrwalszym elementem polityki. W następstwie przyjęcia którejś z perspektyw ontologicznych, równouprawnione stają się więc obie hipotezy, tj. w ramach perspektywy „podmiotowej”: 1a) „Istniały osoby i grupy dzia-łające na rzecz upadku PRL”; 1b) „Lech Wałęsa nie chciał i nie musiał zostać Prezy-dentem RP”; w ramach perspektywy „strukturalnej”: 2a) „PRL musiał upaść tak czy owak”; 2b) „Lech Wałęsa tak czy owak musiał zostać Prezydentem”.

Skrajne perspektywy mają wprawdzie zaletę wyostrzania zjawisk, ale wydaje się, że nie umożliwiają uzyskania obrazu w całym jego bogactwie i różnorodności. Stąd też pojawiły się próby sformułowania trzeciego sposobu widzenia relacji między pod-miotem a strukturą i tym samym odniesienia się do relacji pomiędzy „aktorami” a „re-gułami”35. W trzeciej perspektywie, nazywanej „dialektyczną”, nurty „podmiotowy” i „strukturalny” przenikają się i łączą. Perspektywa „dialektyczna” zostanie omówio-na poprzez odniesienia do dwóch szczególnych nurtów teoretycznych, w ramach któ-rych próbuje się wyjaśniać zjawiska polityczne — teorię gier i teorię neoinstytucjo-nalną. Zostały one wybrane ze względu na różnice w wyjściowych założeniach co do współzależności podmiotu i struktury. Należy jednak pamiętać, że przegląd tych zagadnień nie ma charakteru całościowego, a jedynie sygnalizacyjny.

Podsumowując, perspektywy „podmiotowa” i „strukturalna” stanowią użyteczne narzędzie analityczne, ponieważ ukazują i wyostrzają znaczenie różnych aspektów „gry” w polityce — po pierwsze — aktorów (graczy), po drugie — reguł (zasad). Jak się również wydaje, wszystkie opisane wcześniej aspekty mogą stanowić dla samych polityków źródła wpływu politycznego.

35 A. Giddens, Beyond Left and Right. The Future of Radical Politics, Stanford 1994; M. Archer, Mor-phogenesis versus Structuration: On Combining Structure and Action, „British Journal of Sociology” 1982, nr 33, s. 455–483.



1. Wybrane defi nicje gry w teorii gier Teoria gier jest najbardziej sformalizowanym ujęciem zagadnienia „gry” używa-

nym do analizy zjawisk politycznych. Stanowi istotny punkt odniesienia dla każdego, kto chce zrozumieć fenomen „gry” w polityce. Według teorii gier wszelkie sytuacje mię-dzy co najmniej dwoma partnerami można określić mianem „gry”. Stąd również poli-tyka — jako działalność strategiczna — została włączona w zakres jej badań. Jest to bardzo ścisła próba zrozumienia relacji pomiędzy aktorami i regułami. Przy tym — wy-daje się — że „dialektyka” zależności między nimi nie była od początku uznawana, ale raczej wyniknęła w trakcie rozwoju dziedziny. Za jedną z klasycznych prac tego nurtu uznaje się tekst Johna von Neumanna i Oskara Morgensterna pt. Theory of Games and Economic Behavior z 1944 r., którzy defi niują „grę” następująco: „Grą (game) [w sen-sie uproszczonym — K.K.] jest [...] całokształt reguł ją opisujących. [...] Reguły gry są absolutnymi nakazami (absolute commands). Jeżeli reguły są naruszone, wówczas cała wymiana (transaction) z defi nicji przestaje być grą opisywaną przez te reguły. W niektórych przypadkach naruszenie ich jest nawet fi zycznie niemożliwe.” 36

„Grę” utożsamia się tu zatem ze zbiorem wzajemnie powiązanych reguł, które two-rzą nierozerwalną, integralną i szczególną całość. Zmiana którejkolwiek z reguł nie-uchronnie prowadzi do zmiany charakteru całości „gry”. Nowe brzmienie przynaj mniej jednej z reguł powoduje, że nie ma już warunków koniecznych do istnienia pierwot-nej „gry”, ponieważ zmieniają się relacje w jej ramach. Z kolei każda zmiana relacji oznacza zmianę charakteru „gry” i to, że „gra” w pierwotnym sensie nie może się już zdarzyć. Wyobraźmy to sobie na przykładzie pokera — co by się stało, gdyby wpro-wadzić zasadę, że w pokerze wygrywa ten, kto wykłada parę dwójek? Czy i jakie mo-głoby mieć to uzasadnienie, nie ma w tej chwili znaczenia. Chodzi o to, że zmieniło-by to radykalnie strukturę pokera i — najprawdopodobniej — doprowadziłoby do odrzucenia tej formy „gry”, przynajmniej przez „czystych” pokerzystów. Nie byłaby to również — być może — ta sama gra, ale jakaś jej odmiana, uznana tylko i wyłącz-nie za odmianę. Przytoczona defi nicja „gry” ma jednak ograniczone zastosowanie do sfery polityki. Jest ona zbyt restrykcyjna. W polityce istotne znaczenie ma przecież dyskusja. Perswazja może prowadzić do doprecyzowania stanowisk lub ich rozmywa-nia. W konsekwencji struktura gry może zmienić się w wyniku dyskusji. Ta ostatnia właściwość będzie przedmiotem uwagi dalej.

Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że O. von Neumann i J. Morgenstern „grę” (game) odróżniają od „rozgrywki” (play). Gra jest szczególnym ciągiem zdarzeń (od początku do końca) w ramach abstrakcyjnie rozumianej gry. W ramach gry należy wy-różnić „ruchy” (moves). „Ruch” jest okazją do dokonania wyboru spośród różnych alternatyw, dokonanych albo przez graczy (players), albo urządzenie operujące loso-wo, w warunkach ściśle określonych przez reguły (rules) „gry”. Natomiast „decyzja” (choice) jest częścią „rozgrywki”. W ten sposób „gra” składa się z ciągu „ruchów”, a „rozgrywka” z ciągu „decyzji”. Ponadto, „reguły” gry nie powinny być mylone ze

36 „The game is simply the totality of the rules which describe it”; zob. J. von Neumann, O. Morgen-stern, The Theory of Games and Economic Behavior, Princeton 1944, s. 49 [tłum. własne, K.K.].

209

strategiami graczy. Każdy gracz wybiera swoją strategię — tj. generalne zasady rzą-dzące swoimi decyzjami — w sposób całkowicie wolny37.

Innymi słowy, występujące w grze „ruchy” stanowią abstrakcyjną formę „okazji” do podjęcia rzeczywistych decyzji, którymi rządzą strategie, tj. „generalne zasady” po-dejmowania decyzji. Warto tu zauważyć, że rozróżnienie na „grę” i „rozgrywkę” (game versus play) idzie pod prąd potocznemu rozumieniu tych terminów. Zwłaszcza w pol-skiej literaturze łączą się przecież oba pojęcia w jedno. Przy tym użyta przez O. Mor-gensterna i J. von Neumanna defi nicja „gry”, jako zbioru abstrakcyjnych reguł, nosi charakter „strukturalny”. Nie dość, że reguły gry określają wszystkie możliwe zdarze-nia w jej ramach, to jeszcze stanowią o istnieniu bądź nieistnieniu samej „gry”. Nato-miast defi nicja „rozgrywki” wskazuje na konieczność zaistnienia podmiotów. „Gra” bez graczy (lub uczestników „rozgrywki”) jest tylko formułą matematyczną, ponie-waż nie zachodzą żadne zdarzenia w postaci realnych decyzji i można jedynie wysu-wać hipotezy co do potencjalnych wyborów poszczególnych graczy. „Gra” bez gra-czy jest zbiorem potencjalnych sytuacji. To gracze sprawiają, że owe sytuacje są urzeczywistnione. Rozróżnienie to jest istotne, ponieważ ukazuje dwojaką naturę tego, co nazywać można „grą” w polityce. W szczególności widoczny staje się tu aspekt „potencjalności” działania oraz aspekt „faktyczności” działania.

Należy również zauważyć sposób, w jak rozumie się w pracy O. Morgensterna i J. von Neumanna „strategię”. Strategie mają być „generalnymi zasadami rządzący-mi decyzjami”38. Owe „generalne zasady” odnoszą się oczywiście do „rozgrywki” w ramach zdefi niowanej wcześniej „gry”. Jeżeli zatem mowa o pojęciu „strategii”, to należy pamiętać o jej relacji względem defi nicji „gry”. „Strategia” może bowiem utra-cić swój charakter i funkcję wyjaśniającą, jeżeli zmieni się defi nicja „gry”, co pośred-nio oznacza zmianę którejkolwiek z reguł ją dotąd opisujących39.

Ewolucja teorii gier doprowadziła do zmiany rozumienia „gry”. Tym samym wpły-nęła również na zmianę rozumienia „gry” w polityce. Przykładem tego jest książka P. Straffi na, w której na pierwszej stronie opisuje się tę dyscyplinę i samo zagadnienie „gry” w sposób następujący: „Teoria gier zajmuje się logiczną analizą sytuacji kon-fl iktu i kooperacji. O grze w takim rozumieniu możemy mówić wszędzie tam, gdzie:

1. Można wskazać co najmniej dwóch graczy. Graczem może być człowiek, ale także fi rma, państwo, czy nawet gatunek w znaczeniu biologicznym.

2. Każdy gracz ma do wyboru pewną liczbę możliwych strategii, określających sposób rozgrywania przez niego gry.

3. Wynik gry jest determinowany przez kombinację strategii wybranych przez po-szczególnych graczy.

4. Każdemu możliwemu wynikowi gry odpowiada zestaw wypłat dla poszczegól-nych graczy, których wysokość można wyrazić liczbowo.

37 J. von Neumann, O. Morgenstern, dz. cyt., s. 49 [tłum. własne, K.K.].38 Tamże [tłum. własne, K.K.].39 Zagadnienie to ma szczególne znaczenie dla niniejszej pracy w części empirycznej, ponieważ „gra”

rozumiana będzie tu bardziej dynamicznie. W dalszych częściach prowadzona analiza będzie skierowana na potrzebę zreformułowania pojęcia strategii, na rzecz pojęcia „paradygmatu”.



[...] wypłaty określają wartość wyniku gry dla poszczególnych graczy. [...] Teoria gier bada, jak gracze powinni racjonalnie rozgrywać grę. Każdy z nich powinien dą-żyć do takiego jej zakończenia, które daje mu najwyższą wypłatę”40.

W podanej defi nicji punktem wyjścia nie są niezależne od „graczy” reguły, opisu-jące dopuszczalne zdarzenia, ale zagadnienie interakcji pomiędzy „graczami”. „Reguły gry”, jeżeli w ogóle istnieją, to jako jeden z elementów albo aspektów sytuacji, w któ-rej znajdują się gracze. Znaczenie „reguł” ogranicza się przede wszystkim do okreś lenia liczby dostępnych „graczom” alternatyw decyzyjnych, a przez to także liczby i jakości dostępnych im strategii działania. W efekcie może się wydawać, że za konstytutywne elementy „gry” uznano tu „graczy” (podmioty), a nie „reguły” (strukturę).

Główną przesłanką działania podmiotów politycznych w obszarze teorii gier ma być przede wszystkim „racjonalność”, rozumiana jako maksymalizacja „korzyści” i mi-nimalizacja „kosztów” lub „strat”, która jest jednym z podstawowych aksjomatów oraz zmienną wyjaśniającą relacje międzypodmiotowe41. Stąd też mocną stroną teorii gier jest jej zdolność do ukazywania dynamiki możliwych relacji między graczami. Współ-cześnie teoria gier w zastosowaniu do polityki, jako nauka oparta na analizie formalnej, skupia się na działaniach podmiotów politycznych w relacji do innych podmiotów i w sytuacji rywalizacji o dające się zdefi niować i liczbowo zoperacjonalizować cele42. Teoria gier wykazuje przy tym konieczność brania pod uwagę tego, że konkretne dzia-łania podmiotów są wzajemnie uzależnione, chociażby ze względu na jednoczesność realizacji strategii i jednoczesność obowiązywania reguł gry. Mimo że teoria gier jest często używana w badaniach podejmowania zbiorowych decyzji politycznych43, to cier-pi na problem „arbitralności”, tj. problem przypisywania preferencji i użyteczności oraz „racjonalności” poszczególnym podmiotom przez badaczy. Stąd również krytykowana bywa m.in. za to, że w części nauk społecznych stała się dogmatem, mimo że nie jest w stanie zapewnić właściwego wyjaśniania zjawisk społecznych44.

W teorii gier pod znakiem zapytania można postawić kilka kwestii. Pierwszą z nich jest postulat liczbowej wyrażalności wypłat i wyników „gry”. Jak się wydaje, w sfe-rze politycznej jest to zbyt daleko idące uproszczenie. Trudno jest skwantyfi kować rze-czywisty zakres realizacji poszczególnych celów przez graczy, np. trudno jest w par-lamencie ocenić, na ile kompromis polityczny w sprawie konkretnej ustawy jest rzeczywistym wyrazem racjonalnych zachowań. Jednocześnie należy m.in. określić, czy mowa jest o bieżącym, czy długoterminowym interesie ugrupowania; jak ma się

40 P.D. Straffi n, Teoria gier, Warszawa 2004, s. 1.41 E. Rasmusen, Games and Information. An Introduction to Game Theory, Cambridge 1994, passim.42 P.C. Ordeshook, A Political Theory Primer, Routledge, 1992, passim.43 K. Benoit, J.W. Schiemann, Institutional Choice in New Democracies, Bargaining Over Hungary’s

1989 Electoral Law, „Journal of Theoretical Politics” 2001, nr 13, s. 153–182; J.M. Buchanan, G. Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor 1965, passim; M. Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard 1971, passim; J. Morrow, Game Theory for Political Scientists, Princeton 1994, passim.

44 N.M. Kay, Game Theory as Dogma, komputeropis, b.w., b.m.w. 2005, URL: <http://www.brocher. com/Academic/Game%20Theory%20as%20Dogma.pdf> (dostęp: 12.01.2011).

211

ten kompromis do kompromisów w sprawie innych ustaw; czy da się te kompromisy połączyć i uznać jakieś rozwiązanie za użyteczne?

Ponadto, należy zwrócić uwagę na to, że na liście warunków koniecznych do za-istnienia „gry” zabrakło elementu, który można nazwać „mocą polityczną”. Każdy gracz z osobna (jako indywiduum) lub w połączeniu z innymi graczami (jako sojusz) rozporządza wpływem o określonej „mocy”. Przy tym zarówno zawarcie sojuszu, jak i rozporządzanie nim mogą same w sobie stanowić „grę”. „Moc” może wypływać za-równo z cech osobistych gracza (np. charyzma), jak i strukturalnych (np. miejsce w strukturze sojuszu). Co więcej, „gry” takie jak „dylemat więźnia”45, zawsze zmie-niają swój charakter w momencie, w którym gracze uświadomią sobie, że grają wła-śnie w „dylemat więźnia”46. Odkrycie przez graczy dotąd niejawnych elementów „gry” — takich jak kwestia zaufania w „dylemacie więźnia” — wpływa na istotę samej „gry”, na istotę konfl iktu, kooperacji i koordynacji działań47.

2. Aspekty gry na gruncie neoinstytucjonalnej analizy politykiWydaje się, że innym podejściem do „dialektycznego” rozumienia zależności mię-

dzy podmiotami a strukturą działania w polityce jest podejście neoinstytucjonalne. „Neoinstytucjonalizm” można uznać za szczególne podejście do analizy „gry” w po-lityce, ponieważ — w sposób względnie klarowny — łączy aspekt indywidualnych decyzji i ich wielowymiarowego kontekstu instytucjonalnego. Nie budzi wątpliwości, że omówione poniżej główne nurty perspektywy neoinstytucjonalnej są de facto róż-nymi prezentacjami natury społeczeństwa i polityki — analitycznie rozłącznymi a fak-tycznie przenikającymi się.

„Neoinstytucjonalizm” (niekiedy nazywany „nowa analiza instytucjonalna”, albo „nowy instytucjonalizm”) wyrósł z XIX-wiecznego instytucjonalizmu ekonomicznego (tzw. starego instytucjonalizmu)48. Jednak na gruncie analizy polityki do tego nurtu moż-na zaliczyć zarówno Państwo Platona, jak i prace M. Webera, jeżeli tylko przyjmiemy, że opisują one relacje pomiędzy jednostkami a regułami formalnymi i nieformalnymi rządzącymi wspólnotą polityczną. „Neoinstytucjonalizm” — w największym zarysie — próbuje opisywać i wyjaśniać zachowania oraz działania podmiotów politycznych (in-dywidualnych jednostek) poprzez odwołanie do związku między ich przekonaniami i preferencjami a instytucjami, w ramach których owe jednostki się poruszają49. Z tym, że współcześnie generalnie przyjmuje się tu — inaczej niż w teorii gier — że instytucje (struktury) są pierwotne względem jednostek politycznych (podmiotów). Organizacje są zaś poziomem pośredniczącym w relacji między jednostkami a instytucjami50.


45 P.D. Straffi n, dz. cyt., s. 94–104.46 Classics in Game Theory, red. H. W. Kuhn, Princeton 1997, passim.47 A. Dixit, B. Nalebuff, Thinking Strategically: The Competitive Edge in Business, Politics, and Eve-

ryday Life, New York 1991.48 P. Chmielewski, Homo Agens. Instytucjonalizm w naukach społecznych, Warszawa 2011, s. 11–28.49 B.R. Weingast, Rational Choice Institutionalism, [w:] Political Science: The State of The Discipli-

ne, red. I. Katznelson, H.V. Milner, New York 2002, s. 660–692; D.C. North, Institutions, „Journal of Eco-nomic Perspectives” 1991, nr 5, s. 97–112.

50 P. Chmielewski, dz. cyt., s. 200.


W ramach nurtu neoinstytucjonalnego zakłada się m.in., że istnieją różnego typu zależności między celem powołania i funkcjonowaniem instytucji a typem aktywno-ści osób w ich ramach51. Jednocześnie, mimo uwarunkowań nakładanych przez kon-kretne rozwiązania organizacyjno-instytucjonalne, ludzie mają zdolność do kształto-wania i używania instytucji w stopniu uzależnionym głównie od własnej w niej pozycji i indywidualnych dążeń. Przyjmuje się przy tym, że — w zależności od typu analizy neoinstytucjonalnej — jednostkom przysługuje różny zakres swobody działa-nia w różnych uwarunkowaniach. Typów analizy neoinstytucjonalnej jest wiele i trud-no jest wskazać pracę, która mogłaby być uznana za kamień węgielny całego nurtu neoinstytucjonalnego52. Jednak w wielu klasyfi kacjach wyróżnia się „instytucjonalizm racjonalnego wyboru” (rational choice institutionalism) oraz „instytucjonalizm histo-ryczny” (historical institutonalism) lub „historyczno-kulturowy”53. Dlatego należy scharakteryzować krótko oba najczęściej wymieniane nurty.

W instytucjonalizmie „historyczno-kulturowym” uznaje się, że znaczenie mają przede wszystkim wcześniejsze i ogólniejsze procesy, w tym wcześniej istniejące struk-tury instytucjonalne i kontekst podejmowania decyzji. Uwaga skupiona jest tu na pań-stwie, strukturalizującym konfl ikty i sposoby ich rozwiązywania. Przyjmuje się, że in-stytucje polityczne nie są jedynymi siłami w polityce, choć są tylko względnie niezależne od instytucji społecznych i kulturowych. Podkreśla się rolę państwa, zorga-nizowanych grup interesów oraz elit politycznych. Zakłada się, że analiza polityczna powinna być zintegrowana z takimi czynnikami jak wzrost ekonomiczny i idee poli-tyczne. Działania instytucji związane są przeważnie z „asymetrią władzy” — instytu-cje nierówno dzielą władzę między różne grupy społeczne i interesy54.

W instytucjonalizmie „racjonalnego wyboru” świat polityki jest światem indywi-dualnych preferencji, interakcji oraz wyborów. Polityka jest głównie powiązana z pro-cesami i dylematami zbiorowego działania. O wynikach przesądzają przede wszystkim kalkulacje strategicznie działających aktorów, mających wolną wolę i zróżnicowaną lub równą siłę przetargową. Aktorami są przede wszystkim osoby, w mniejszym stop-niu grupy. Instytucje to „intencjonalnie budowane konstrukcje nastawione na ochronę jednostkowych interesów”55.

W „neoinstytucjonalizmie”, podobnie jak w teorii gier, istnieją zatem odmienne typy myślenia w różnym stopniu odnoszące się do znamienności podmiotów i struktury. War-to odnotować, że z teorii gier nurt neoinstytucjonalny zaczerpnął założenie o racjonal-

51 H.A. Simon, Reason in Human Affairs, Stanford 1990, passim.52 Prawdopodobnie jedną z najbardziej rozwiniętych klasyfi kacji przedstawił G. Peters. W jej ramach

wyróżnił: instytucjonalizm normatywny, instytucjonalizm racjonalnego wyboru, instytucjonalizm historycz-ny, instytucjonalizm empiryczny, instytucjonalizm stosunków międzynarodowych, instytucjonalizm społecz-ny, instytucjonalizm ekonomiczny i instytucjonalizm socjologiczny. Zob. G. Peters, Institutional Theory In Political Science. The „New Institutionalism”, London–New York 1999, passim. Por.: G. Burrell, G. Mor-gan, Sociological Paradigms and Organizational Analysis, London 1979, passim; J.S. Coleman, Founda-tions of Social Theory, Cambridge–London 1990, passim; M. Emirbayer, A. Mische, What is Agency?..., s. 962–1023. D. Marsh, G. Stoker, Theory and Methods in Political Science, Houndmills–New York 2002.

53 P. Chmielewski, dz. cyt., s. 300–301.54 Tamże, s. 300–301.55 Tamże, s. 301.

213

ności działania podmiotowego, tj. poszukiwania dróg ekonomicznej realizacji celów56 w sytuacji ryzyka rozumianego ekonomicznie57. Ponadto, porządek polityczny ma wy-pływać — z jednej strony — z działań i współdziałań jednostek, z drugiej zaś — z cha-rakteru instytucji i czasu podjęcia określonych decyzji (np. teoria path dependency).

Należy zauważyć, że w obu głównych podejściach „neoinstytucjonalnych” istnie-je sfera niezdeterminowania, powodująca niepewność — niepewny jest wynik dzia-łań w efekcie rozwiązania konfl iktu między podmiotami. W podejściu „historyczno-kulturowym” podmiotami są grupy interesu oraz elity polityczne58, natomiast w podejściu „racjonalnego wyboru” są to głównie równe sobie jednostki indywidual-ne. Ograniczanie niepewności należy przede wszystkim do instytucji politycznych, funkcjonujących albo w efekcie zmian w otoczeniu historyczno-kulturowym, albo w wyniku działań jednostek działających intencjonalnie. Zakres i siła, a także możli-wy wynik konfl iktu jest określony przede wszystkim przez instytucje.

Ponadto, w perspektywie „neoinstytucjonalnej” jednostki są albo raczej ograni-czane, albo raczej stymulowane do działania. Mogą z rozmysłem stosować już istnie-jące rozwiązania instytucjonalne lub specjalnie je tworzyć59. W tym sensie pozostają raczej „reaktywne” względem systemu politycznego lub też raczej „proaktywne”. Wy-nika z tego, że polityka — a w jej ramach porządek instytucjonalny — jest sferą bar-dzo dynamiczną, albo — przykładając do niego termin użyty przez dwóch przedsta-wicieli tego nurtu — tylko „tymczasowo uporządkowaną”60.

„Gra polityczna” w takim przypadku może polegać na „czytaniu między wiersza-mi”, albo interpretowaniu, naginaniu, a nawet przekształcaniu rozwiązań instytucjonal-nych, tak by te w najbardziej dogodny sposób pasowały do celów działania podmiotów. Reguły gry mogą więc być zarówno celem samym w sobie (jako element podtrzymu-jący dotychczasowy porządek), jak i instrumentem działania. Przykładem obrazującym dialektykę podmiot–struktura może być „gra” opisana w kolejnej części.

3. NOMIC — polityka jako gra w reguły i o reguły zorganizowanego działaniaZmiany, jakie zaszły w ramach teorii gier i nurcie neoinstytucjonalnym, ich wza-

jemne przenikanie oraz obecne zróżnicowanie potwierdzają, że zjawiska polityczne


56 S.J. Brams, Game Theory and Politics, New York 2004, passim; A. Downs, An Economic Theory of Democracy, New York 1957, passim; A. Tversky, D. Kahneman, The Framing of Decisions and the Psycho-logy of Choice, [w:] Rational Choice, red. J. Elster, Oxford 1986, s. 123–141; J. Friedman, The Rational Choice Controversy: Economic Models of Politics Reconsidered, New Haven 1996, passim; D.P. Green, I. Shapiro, Pathologies of Rational Choice Theory: A Critique of Applications in Political Science, New Ha-ven 1994, passim; B.D. Jones, Politics and the Architecture of Choice. Bounded Rationality and the Gover-nance, Chicago–London 2001, passim; Classics in Game Theory, red. H.W. Kuhn, Princeton 1997, passim; J. Morrow, Game Theory for Political Scientists, Princeton 1994, passim; E. Rasmusen, Games and infor-mation. An Introduction to Game Theory, Cambridge 1994, passim; P.D. Straffi n, Teoria gier, Warszawa 2004, passim.

57 A. Tversky, D. Kahneman, The Framing of Decisions and the Psychology..., s. 123–141.58 M. Crozier, E. Friedberg, Człowiek i system. Ograniczenia działania zbiorowego, Warszawa 1982,

passim.59 M. Jarosz, Władza. Przywileje. Korupcja, Warszawa 2004, passim. 60 J.G. March, J.P. Olsen, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki, Warszawa 2005, s. 21.


mogą być zjawiskami współzależnymi. Współzależność tę można nazwać jako „dia-lektyczną” pomiędzy podmiotami a strukturą działania. Co więcej, im bardziej skom-plikowane i wieloznaczne są „reguły gry” i im większa skłonność uczestników do róż-nicowania interpretacji, tym trudniej zrozumieć rzeczywisty sens owych reguł i określić trwałość oraz celowość praktyk powstałych na ich podstawie. Tym większy jest też po-tencjał dla zaistnienia „gry politycznej”. Wyrazistym przykładem współzależności mię-dzy aktorami a regułami działania jest — stworzona przez fi lozofa prawa Petera Su bera — gra NOMIC. Ma ona odzwierciedlać charakter kolektywnej działalności politycz-nej w państwie demokratycznym, a oparta jest na modelu ustroju Stanów Zjednoczo-nych61. Jej analiza staje się tu przydatna dlatego, że uwypukla ważny aspekt działalno-ści poselskiej, tj. działalności na podstawie, w ramach i poprzez konkretne reguły życia zbiorowego na różnych jego poziomach. Należy nadmienić, że przez „reguły” rozumie się tu jedynie reguły wspólnego działania. W polskim parlamentaryzmie może się to odnosić np. do procedury legislacyjnej i regulaminu Sejmu. „Regułą” w tym sensie nie jest ustawa określająca politykę gospodarczą czy społeczną.

W NOMIC każdy ruch graczy polega na tym, by doprowadzić do zgody pozosta-łych graczy na zmianę którejś z już istniejących reguł wspólnego działania (włącznie z całkowitym jej wykreśleniem). W polskim Sejmie „zmianą reguł” jest np. zmiana regulaminu Sejmu, ustalenie szczegółowych procedur działania komisji sejmowych, wpisanie projektu ustawy w porządek dzienny, czy sposób, czas i kolejność zabiera-nia głosu podczas sesji plenarnej.

W NOMIC w każdym z ruchów gracze wybierają jedną regułę spośród zbioru już istniejących, która według nich powinna być zmieniona. Z tym, że zmiana kon-kretnej reguły może nastąpić jedynie na podstawie i w ramach reguł już istniejących. Reguły gry podzielone zostały wyjściowo na „zmienialne” (mutable) i „niezmienial-ne” (immutable). Nie znaczy to jednak, że taki stan musi pozostać do końca gry. Gra-cze mogą doprowadzić do zmian także reguł „niezmienialnych” jednak dopiero w mo-mencie, gdy — w oczach graczy — rozpatrywany całościowo zbiór reguł taką sytuację dopuszcza. Innymi słowy, jeżeli z reguł istniejących (tj. pozostałych w grze) wynika dla uczestników, że dana reguła nie może być zmieniona, to reguła pozostaje w pier-wotnym kształcie. Ma to w równym stopniu odniesienie do reguł „zmienialnych” oraz „niezmienialnych”. W każdej z wymienionych sytuacji ruch gracza w ostateczności nie następuje. Dla gracza oznacza to utratę kolejnej „okazji” do zmiany reguł w pożą-danym przez siebie kierunku aż do momentu, w którym charakter zmian pozostałych reguł to umożliwi. To, które z reguł będą zmienione (np. zreformułowane czy wykre-ślone), ich nowy charakter i ogólny kierunek zmian reguł w grze, wynika przede wszyst-kim z celów, możliwości i umiejętności perswazyjnych graczy.

W konsekwencji, w grze NOMIC istotne staje się to, z jakimi pierwotnymi założe-niami dotyczącymi wspólnego działania gracze przystępują do gry, jaką logikę działa-nia przyjmują w jej trakcie i czy oba te elementy zmieniają się po wielu rundach nego-

61 P. Suber, The Paradox of Self-Amendment: A Study of Law, Logic, Omnipotence, and Change, b.m.w. 1990, passim.

215

cjacji. Istotne dla przebiegu rozgrywki staje się też, czy ważniejsze są dla graczy doraźne wzajemne relacje, czy też utrwalone i przyjęte wzory postępowania. W efek-cie, to gracze decydują o tym, które reguły są najbardziej pierwotne i podstawo-we względem pozostałych, oraz też o tym, co może i co będzie zmienione; które regu-ły są rzeczywiście trwałe, a które nie; co powinno być podstawą dalszego działania, a co nie. W toku trwania gry, gracze dowiadują się zatem, co jest dla nich rzeczywiście waż-ne. Oczywiście, ma to miejsce z zastrzeżeniem, że zmiany następują tylko i wyłącznie na podstawie istniejących już reguł. Choć i tę ostatnią regułę można zmienić.

Na podstawie gry NOMIC można sformułować uproszczony model postępowania w ramach „gry politycznej” w polskim parlamencie. Przykładowy zbiór reguł w odnie-sieniu do polityki parlamentarnej może wyglądać tak, jak w tabeli poniżej.

Gra w Sejmie a gra w formule NOMIC

Nr Gra w formule NOMIC Gra w Sejmie

1. Istnieje zbiór graczy Istnieje 460 posłów, przedstawicieli Narodu

2. Istnieje zbiór reguł niezmienialnych Istnieje Konstytucja RP

3. Istnieje zbiór reguł zmienialnych Istnieje zbiór ustaw, regulamin Sejmu, statu-ty partii i regulaminy klubowe

4. Gracz wykonuje ruch poprzez propozycję zmiany brzmienia którejś z reguł (zmienialnej lub niezmienialnej) lub sformułowanie regu-ły nowej

Poseł działa poprzez uchwalanie lub zmianę ustaw, w ramach norm dopuszczanych przez zbiór ustaw, regulamin Sejmu i inne akty nor-matywne

5. Gracz formułuje nową regułę bądź wybiera regułę, której brzmienie chce zmienić i propo-nuje ją innym graczom

Poseł może napisać nową ustawę bądź zapro-ponować nowelizację już istniejącej wszyst-kim posłom w parlamencie

6. Nowosformułowana reguła nie powinna być sprzeczna z już istniejącymi regułami

Prawo powinno być spójne; posłowie powin-ni tworzyć prawo zgodnie z zasadami prawo-dawstwa oraz stanem lub obrazem rzeczywi-stości

7. Ruch może być wykonany jedynie w przypad-ku zgody pozostałych graczy

Decyzje podejmowane są większością gło-sów

Przykład gry NOMIC pokazuje, jak bardzo w systemie politycznym mogą być ważne początkowe uwarunkowania, rozumiane jako formalne normy i nieformalne re-lacje międzypodmiotowe, w odniesieniu do celów działania. NOMIC przyczynia się też do zrozumienia, jak istotna jest bieżąca analiza sytuacji i interpretacja norm dla ko-lejnych zdarzeń i procesów. W odniesieniu do polskiego Sejmu wspomniane czynni-ki mogą mieć subiektywne znaczenie ograniczające lub zwiększające szansę na osią-gnięcie pożądanego stanu rzeczywistości przez posła. NOMIC pokazuje też kolejną właściwość procesów politycznych — podjęcie lub niepodjęcie decyzji o zmianie któ-rejkolwiek z reguł, wpływa na kształt kolejnych działań w ramach szerszego wieloeta-powego procesu podejmowania decyzji.



IV. PODSUMOWANIE

Przedstawione w tekście rozważania mogą prowadzić do stwierdzenia, że istota „gry politycznej” może kryć się w wielości podmiotów i jednoczesności obowiązywa-nia reguł (struktur) działania. W ustroju demokratycznym zależności polityczne przy-bierają formę konkurencji. Konkurencja istnieje dlatego, że politycy muszą najpierw zdobyć zdolność do działania w parlamencie (udział we władzy), aby następnie dopro-wadzić do rozwiązania określonego problemu społecznego, gospodarczego czy poli-tycznego (a zatem zrealizować cele merytoryczne). Stąd źródeł niepewności można po-szukiwać zarówno wśród celów, wartości, preferencji, interesów czy potencjalnych decyzji i działań graczy, jak i w tym, jak gracze interpretują charakter i zakres oddzia-ływania reguł. Może mieć to związek zarówno z podmiotami (rozumianymi jako sys-temy autonomiczne), jak i strukturą ich działania (tj. formalne i nieformalne relacje, cał-kowicie, częściowo niezależne od podmiotów lub w pełni podlegające ich kontroli).

Należy zauważyć, że „gra polityczna” może istnieć w systemie politycznym głów-nie dlatego, że jest dogodnym dla polityków sposobem uzyskiwania autonomii w prze-strzeni politycznej i powiększania zdolności do wpływu na bieg spraw publicznych. Przyczyn tego może być kilka. Po pierwsze, podmioty polityczne, w tym posłowie, funkcjonują w sytuacji zależności o różnorodnej naturze, a zatem władza staje się kon-trolą nad celami, metodami i środkami w procesie podejmowania decyzji, będącymi w obszarze ich zainteresowania. To może, ale nie musi pokrywać się z formalnymi, tj. prawnie przypisanymi kompetencjami. Z samego też faktu istnienia wielu podmiotów na scenie politycznej (tj. pluralizmu sił politycznych) wynika, że władza jest rozpro-szona i ma związek z celami i zakresem obowiązywania (lub możliwości interpretowa-nia) nieformalnych i formalnych „reguł gry” (instytucji). W odniesieniu do posłów cho-dzi tu o to, że uzyskują oni zdolność do wpływu na system społeczny i gospodarczy poprzez wykorzystywanie niepewności, wpisanej w strukturę systemu politycznego.

Po drugie, niepewność będąca udziałem polityków, potęgowana jest przez fakt funkcjonowania w wielu przestrzeniach politycznych jednocześnie (m.in. dla posłów w strukturach regionalnych, klubie parlamentarnym, komisji sejmowej) i — w konse-kwencji — pełnienia jednocześnie wielu ról politycznych, co w Polsce wyznaczane jest przede wszystkim przez konstytucję, ustawy i akty pokrewne. Razem może to powo-dować kolejną niepewność co do charakteru konkretnego działania i rozwoju konkret-nej sytuacji. Niepewność może też wynikać z niepełnej jasności co do celów uczestni-ków gry (ich własnych celów) oraz zmienności celów w trakcie gry. W ten sposób może również powstawać niepewność co do faktycznej mocy politycznej w ramach rozgryw-ki politycznej. Wynika to z nieokreśloności zasobów działania aktorów i zmienności „sumy mocy”, zależnej od wielu czynników (w tym umiejętności używania zasobów w sporach i konfl iktach przez każdego uczestnika gry). Niepewność może być wyni-kiem wielofazowości działania politycznego. W końcu, niepewność może być efektem zmienności sytuacji zewnętrznej wobec gry (np. międzynarodowy kryzys fi nansowy). W tym ujęciu wpływ posła w systemie parlamentarnym może zależeć od jego bieżącej

217

autopercepcji, interpretacji własnej sytuacji i dotyczyć dostępnych mu alternatyw de-cyzyjnych czy uznawanych przez różne strony norm zachowania.

Po trzecie, politycy w ogóle, a posłowie w szczególności muszą zdawać sobie spra-wę z przynajmniej niektórych aspektów sytuacji, tj. mechanizmów i czynników wa-runkujących działanie polityczne po to, aby w ogóle móc działać w sferze politycznej. Przy tym w zależności od przedmiotu zainteresowania aspekty te mogą być postrze-gane jako całkowicie, częściowo niezależne od woli polityka lub w pełni podlegają-ce jego kontroli. Źródło działania posła, a przez to i „gry politycznej” może zatem tkwić na różnych poziomach systemu politycznego: w samym pośle, w jego otocze-niu organizacyjnym, dalszym otoczeniu społecznym (nieformalne reguły zachowań), czy otoczeniu regulacyjnym (instytucjonalne reguły formalne). Czynniki takie mogą mieć naturę podmiotową (np. indywidualni posłowie, ich nieformalne grupy, kluby, komisje i wyborcy, rozumiani jako przyczyna lub sprawcy zdarzenia lub procesu) lub strukturalną (np. trwałe: formalne i nieformalne reguły parlamentarne takie jak usta-wa o wykonywaniu mandatu posła i senatora, ustawa o partiach politycznych, regula-min Sejmu, regulaminy klubów, lub doraźne — dyscyplina klubowa, nieformalne po-lecenia szefów klubu itp.).

W konsekwencji zjawiska polityczne, w których uczestniczą posłowie w parlamen-cie, mogą mieć co najmniej cztery, współwystępujące cechy charakterystyczne — cele (władcze i merytoryczne) oraz uwarunkowania (podmiotowe i strukturalne). Współwy-stępowanie rozmaitych celów i uwarunkowań powoduje stan niepewności co do natu-ry i faktycznego znaczenia dostrzeganych aspektów sytuacji. Cele i uwarunkowania polityczne umożliwiają zaistnienie „gry politycznej”, jeżeli zostaną zinstrumentalizo-wane przez aktorów politycznych (w parlamencie posłów). Oznacza to również, że po-słowie — jako indywidualne podmioty polityczne — mogą świadomie korzystać z nie-pewności do realizacji celów założonych przez siebie i własne ugrupowanie.

Można zatem stwierdzić, że posłowie mogą wpisywać się w działanie grup i or-ganizacji w parlamencie oraz — wymuszone bądź własne — aktywne wykorzystywa-nie obszarów niepewności, wynikających z przenikania i współzależności zróżnico-wanych celów i uwarunkowań.

Krzysztof Kasianiuk*


* Dr Krzysztof Kasianiuk, Collegium Civitas w Warszawie.


OCHRONA MNIEJSZOŚCI POLSKIEJ NA LITWIE ORAZ MNIEJSZOŚCI LITEWSKIEJ W POLSCE W ŚWIETLE REALIZACJI KONWENCJI RAMOWEJ O OCHRONIE MNIEJSZOŚCI NARODOWYCH ORAZ INNYCH ZOBOWIĄZAŃ MIĘDZYNARODOWYCH

Celem publikacji jest dostarczenie informacji z zakresu ochrony praw mniejszo-ści litewskiej w Polsce oraz praw mniejszości polskiej na Litwie w kontekście mię-dzynarodowych standardów ich ochrony. Oba kraje zamieszkiwane są przez mniejszo-ści narodowe, jednak odsetek populacji mniejszościowej na Litwie jest kilka razy wyższy niż w Polsce. Należy też pamiętać o różnicach — Litwa liczy niecałe 3 mln mieszkańców1, z kolei Polska ma ponad 38,5 mln ludności2. Obydwa kraje są ojczy-zną dla mniejszości pochodzących z sąsiedniego państwa. Mniejszość polska na Li-twie jest skoncentrowana głównie w Wilnie i okolicznych samorządach. Ze spisu lud-ności przeprowadzonego na Litwie w 2011 r. wynika, że ponad 212 tys. osób w państwie należy do mniejszości polskiej3. Po odzyskaniu przez Litwę niepodległo-ści znaczący spadek liczby osób należących do mniejszości rosyjskiej sprawił, że mniejszość polska stała się najliczniejszą mniejszością narodową, stanowiącą prawie 7% ludności kraju. W porównaniu z Litwą, gdzie prawie jeden na sześciu mieszkań-ców4 należy do mniejszości narodowej, odsetek mniejszości narodowych w Polsce nie jest aż tak znaczący. Szacuje się, że jedynie około 3% obywateli należy do mniejszo-ści narodowej lub etnicznej. Licząca 7376 przedstawicieli5 mniejszość litewska jest jedną z najmniej licznych spośród dziewięciu grup mniejszościowych, które wyróżnia się w Polsce, i stanowi mniej niż 0,015% ogółu populacji.

Głównym zamierzeniem autorów jest ustalenie statusu i praw mniejszości obu grup mniejszościowych w wymienionych krajach oraz ocena realizacji tych praw w od-niesieniu do międzynarodowych standardów ich ochrony.

Litwa i Polska z tytułu członkostwa w organizacjach międzynarodowych, czyli Rady Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie6 i Unii Europej-skiej7, przyjęły na siebie liczne zobowiązania bezpośrednio lub pośrednio związane z ochroną praw mniejszości, takie jak: Akt Końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie8, europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podsta-

1 Departament Statystyki Litwy. Liczba mieszkańców na początku miesiąca, 2013M04.2 Ludność. Stan i struktura demografi czno-społeczna. Narodowy Spis Powszechny Ludności i Miesz-

kań 2011, GUS, Warszawa 2013.3 Litewski Departament Statystyki. Spis Ludności i Mieszkań 2011. 4 Mniejszość polska i rosyjska są najliczniejszymi mniejszościami narodowymi na Litwie — stanowią

odpowiednio 6,7% oraz 6,3% ludności. Kolejne mniejszości to: Białorusini i Ukraińcy, odpowiednio: 1,2% i 0,6% populacji. Na Litwie można wyróżnić 115 różnych narodowości, z których jedynie 29 składa się z więcej niż 100 osób.

5 Narodowy Spis Powszechny Ludności i Mieszkań 2011. Ludność według języka ojczystego, płci oraz charakteru miejsca zamieszkania w 2011 r.

6 Litwa od 10 września 1991 r.; Polska od 25 czerwca 1973 r. 7 Zob. więcej: T. Białek, Jak w UE chroni się prawa mniejszości narodowych?, „Prawo Europejskie

w Praktyce” 2009, n. 7/8, s. 120–130.8 Litwa podpisała ten Akt 14 października 1991; Polska — 1 sierpnia 1975 r.

219Elżbieta Kuzborska, Łukasz Wardyn, Ochrona mniejszości polskiej na Litwie oraz mniejszości litewskiej w Polsce...

wowych wolności9, Konwencję ramową o ochronie mniejszości narodowych [dalej też: Konwencja ramowa]10. Polska, inaczej niż jej północny sąsiad, ratyfi kowała również Europejską kartę języków regionalnych lub mniejszościowych11. Poszczególne prawa mniejszości litewskiej w Polsce oraz polskiej na Litwie gwarantują odpowiednie po-stanowienia Traktatu między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Litewską o przyja-znych stosunkach i dobrosąsiedzkiej współpracy z 1994 r.12 Litwa — w odróżnieniu od Polski, która złożyła dwie deklaracje załączone do Konwencji ramowej — nie zgłosi-ła żadnych zastrzeżeń i zaakceptowała wszystkie postanowienia dokumentu.

I. OCHRONA MNIEJSZOŚCI NARODOWYCH NA LITWIE

1. WstępDane z ostatniego spisu powszechnego wykazały, że pod względem demografi cz-

nym Litwa nie jest państwem homogenicznym: mimo że 84% mieszkańców stanowią Litwini, to 6,6% (212,8 tys.) stanowią Polacy; 5% — Rosjanie; 1,3% — Białorusini; 0,6% — Ukraińcy, 0,1% — Żydzi, 0,1% — Niemcy, 0,1% — Romowie oraz 0,1% — Tatarzy13.

Członkowie mniejszości polskiej są uznawani za autochtonów. Są to grupy zwar-cie zamieszkujące niektóre tereny — około 18% mieszkańców stolicy Wilna to przed-stawiciele mniejszości polskiej14. W rejonie wileńskim stanowią oni około 60% ludności, w rejonie Solecznickim — około 80%. Jak wynika z badań, 80% przedsta-wicieli mniejszości polskiej na Litwie za swój język ojczysty uważa polski, dla 9,5% z nich pierwszym językiem jest rosyjski, podczas gdy jedynie dla 7,3% jest to język litewski15.

2. Informacje ogólne dotyczące litewskich podstaw legislacyjnych ochrony mniejszości narodowych

Litwa nie posiada kompleksowego rozwiązania wewnątrzkrajowego dotyczącego ochrony praw mniejszości narodowych. Z końcem 2009 r. straciła moc obowiązującą ustawa o mniejszościach narodowych z 1989 r. i od tego czasu nie doszło do uchwa-lenia nowego rozwiązania w tej mierze. Trudno jest wytłumaczyć decyzję litewskich posłów w kwestii doprowadzenia do wygaśnięcia jedynego rozwiązania prawnego

9 Litwa ratyfi kowała Konwencję 20 czerwca 1995 r.; Polska — 19 stycznia 1993 r.10 Litwa ratyfi kowała dokument 26 listopada 2002 r. (wejście w życie 1 stycznia 2003 r.); Polska —

20 grudnia 2000 r. (wejście w życie 1 kwietnia 2001 r.). Zob. więcej: Ł. Wardyn, J. Fiala, Reforma z 2009 roku w Słowackim Prawie dotyczącym języka urzędowego i jej wpływ na prawa mniejszości, „Polish Year-book of International Law” 2009, t. XXIX, s. 170.

11 Europejska karta języków regionalnych lub mniejszościowych nr 148, Strasburg, 5 grudnia 1992 r. Konwencja otwarta do podpisu w 1992 r., weszła w życie 1 marca 1998 r. Do 1 marca 2010 r. ratyfi kowały ją 24 kraje. Polska ratyfi kowała Kartę 12 lutego 2009 r.

12 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Litewską o przyjaznych stosunkach i dobrosą-siedzkiej współpracy, sporządzony w Wilnie dnia 26 kwietnia 1994 r.

13 Litewski Departament Statystki. Ludność na początku roku według pochodzenia etnicznego, wskaź-nik statystyczny oraz rok, tabela M3010215, 2011.

14 Litewski Departament Statystyki. Spis Ludności i Mieszkań 2011. 15 Ludność według pochodzenia etnicznego oraz języka ojczystego. Litewski Departament Statystyki,

Spis ludności i Mieszkań 2011.


w pełni poświęconego prawom mniejszości narodowych. Tego rodzaju działanie jest sprzeczne przede wszystkim z główną zasadą ochrony praw mniejszości narodowych — zakazem uszczuplania praw gwarantowanych. Jak odnotowano w jednym z rapor-tów, brak odpowiedniej regulacji budzi wątpliwości co do intencji władz litewskich wobec mniejszości narodowych16. Zaistniała luka prawna powoduje nie tylko margi-nalizację ochrony praw mniejszości narodowych w państwie, ale również brak możli-wości pełnej realizacji tych praw. Fakt ten został m.in. odnotowany przez zajmujące się ochroną praw człowieka organizacje międzynarodowe. O braku regulacji i potrze-bie pilnego uchwalenia rozwiązania prawnego w tym zakresie pisano m.in. w rapor-cie Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji [dalej: ECRI] na temat Litwy z 2011 r.17 Należy podkreślić, że również w czasie obowiązywania wspomnia-nej ustawy niektóre jej postanowienia (szczególnie odnoszące się do praw językowych) były zapisami martwymi. Zauważył to Komitet Doradczy Rady Europy, który jeszcze w 2003 r. zwrócił uwagę na „pewne braki zarówno w ustawodawstwie, jak i praktyce na takich polach, jak edukacja, używanie języków mniejszości, udział w sprawach pu-blicznych oraz dialog międzykulturowy”18.

Przechodząc do omawiania poszczególnych praw mniejszości polskiej na Litwie, należy zaznaczyć, że litewski system ochrony mniejszości zawiera, obok poważnego braku legislacyjnego, znaczącą lukę natury instytucjonalnej. Z końcem 2009 r. rozwią-zano Departament Mniejszości Narodowych i Wychodźstwa, przekazując koordynację spraw związanych ze sprawami mniejszości narodowymi (z wyjątkiem spraw dotyczą-cych edukacji) Ministerstwu Kultury. Na długo przed tymi zmianami przedstawiciele mniejszości narodowych wyrażali wątpliwości co do celowości takiej reorganizacji19.

3. Przegląd poszczególnych praw mniejszości polskiej na LitwieA. P r a w o d o t o ż s a m o ś c iZgodnie z art. 37 konstytucji Litwy20, obywatele przynależni do wspólnot narodo-

wościowych mają prawo do pielęgnowania swego języka, kultury i obyczajów. W li-tewskim ustawodawstwie nie zdefi niowano, czym jest mniejszość narodowa czy wspólnota narodowościowa, oraz nie wskazano żadnych grup osób, którym państwo miałoby zapewniać ochronę zgodną z międzynarodowymi standardami ochrony mniej-szości. Dodatkowo w art. 29 ustawy zasadniczej wprowadzono ogólny zakaz dyskry-minacji, m.in. ze względu na pochodzenie narodowe21.

16 Raport ECRI, European Commission against Racism and Intolerance Report on Lithuania adopted on 22 June 2011, s. 15.

17 Tamże, s. 15: „ECRI zachęca władze Litwy do uchwalenia, bez zbędnej zwłoki, ustawy o mniejszo-ściach narodowych, która uznawałaby co najmniej prawa zagwarantowane przez ustawę o mniejszościach narodowych z 1989 r.”.

18 Opinia o Litwie Komitetu Doradczego w sprawie Konwencji ramowej o ochronie mniejszości naro-dowych, Strasburg, 21 lutego 2003 r., ACFC/INF/OP/I(2003)008.

19 Zob. więcej: E. Kuzborska, Sytuacja prawna mniejszości narodowych na Litwie, Warszawa 2012, s. 159–162.

20 Konstytucja Republiki Litewskiej z 25 października 1992 r.21 Zob. więcej: T. Białek, Międzynarodowe standardy ochrony praw mniejszości narodowych i ich re-

alizacja na przykładzie Białorusi, Litwy i Ukrainy, Warszawa 2008, s. 216–219.

221

W połowie lipca 2014 r. litewski Sejm uchwalił poprawki do ustawy o paszporcie, które zezwalają — na wniosek osoby zainteresowanej — na umieszczenie w doku-mencie danych na temat narodowości22. Parlamentarzyści nie poparli jednak zmiany umożliwiającej wpis narodowości do karty tożsamości (z powodów technicznych w karcie nie przewidziano dodatkowej rubryki). Tym niemniej wspomnianą popraw-kę należy ocenić pozytywnie, gdyż przywraca ona stan prawny sprzed 2003 r.23 i daje możliwość swobodnego zadeklarowania swojej przynależności narodowej.

B. U ż y w a n i e j ę z y k a m n i e j s z o ś c i p r y w a t n i ei p u b l i c z n i e o r a z p r z e d o r g a n a m i a d m i n i s t r a c y j n y m iPo utracie mocy obowiązującej ustawy o mniejszościach narodowych24 Państwo-

wa Inspekcja Językowa wielokrotnie karała przedstawicieli administracji lokalnych za zapisywanie nazw ulic (obok zapisu w języku państwowym) po polsku. Urzędnicy po-woływali się m.in. na art. 17 ustawy o języku państwowym: „Napisy publiczne w Re-publice Litewskiej są w języku państwowym”25, mimo że w samym art. 1 tej ustawy wykluczono możliwość jej zastosowania wobec mniejszości, w myśl zasady lex spe-cialis derogat legi generali26.

Chociaż UE nie posiada kompetencji do regulowania kwestii użycia języka mniej-szości na szczeblu narodowym, to Agencja Praw Podstawowych UE w swoim rocz-nym raporcie z 2010 r. w sprawie barier językowych wypowiedziała się na temat de-cyzji Litewskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazującego usunięcie dwujęzycznych tablic w rejonie wileńskim27. W proteście przeciwko działaniom ma-jącym na celu pozbawienie mniejszości narodowych ich praw mieszkańcy w akcie obywatelskiego nieposłuszeństwa umieszczają dwujęzyczne tablice z nazwami ulic w granicach prywatnych posesji.

Obecnie na Litwie nie ma prawnej możliwości używania języka mniejszości przed organami administracyjnymi. Komitet Doradczy Rady Europy w opinii o Litwie z 2003 r., nawiązując do odpowiednich postanowień Konwencji ramowej, stwierdził, że Litwa powinna poczynić dodatkowe starania w sprawie prawnego uregulowania obecnie nieprecyzyjnego prawa dotyczącego używania języka mniejszości narodo-wych w instytucjach administracyjnych oraz nazwach miejscowości, ulic oraz innych nazwach topografi cznych (klauzula 110). W tym kontekście zwrócić należy uwagę na powszechne tolerowanie w sferze publicznej innych języków obcych, nienależących

22 Ustawa Republiki Litewskiej o zmianie artykułu 4 ustawy o paszporcie z 10 lipca 2014 r., nr IX-590.

23 Wówczas w litewskich paszportach istniała (fakultatywna) rubryka dotycząca narodowości jego posiadacza.

24 Ustawa Republiki Litewskiej o mniejszościach narodowych z 23 listopada 1989 r., nr XI-3412. 25 Ustawa Republiki Litewskiej o języku państwowym z 31 stycznia 1995 r., nr I-779, ze zm.26 Raport alternatywny, przygotowany przez Europejską Fundację Praw Człowieka dla Komitetu ds.

Likwidacji Dyskryminacji Rasowej z okazji przeglądu Raportów Okresowych (IV i V) Litwy, zgodnie z Międzynarodową konwencją w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej, Wilno, marzec 2011 r.

27 Decyzja nr A-261-997/2009, Litewski Naczelny Sąd Administracyjny, Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Raport Roczny 2010.

Elżbieta Kuzborska, Łukasz Wardyn, Ochrona mniejszości polskiej na Litwie oraz mniejszości litewskiej w Polsce...


do języków mniejszości. ECRI w swoim raporcie zwrócił m.in. uwagę na fakt, że — z jednej strony — język angielski jest w publicznym oznakowaniu tolerowany, a — z drugiej — rosyjski i polski w miejscowościach, zamieszkiwanych przez mniejszo-ści, już nie. Chodzi np. o nakładanie kar za umieszczanie na prywatnych domach dwujęzycznych tabliczek z nazwami ulic. Tego rodzaju działania są przejawem dowol-nej interpretacji przepisów ustawy o języku państwowym28.

Dnia 8 listopada 2012 r. Państwowa Komisja Języka Litewskiego przyjęła uchwa-łę w sprawie informacji publicznej w języku niepaństwowym, zgodnie z którą obec-nie zezwala się na używanie dowolnego języka — obok litewskiego — w napisach pu-blicznych w środkach transportu, agencjach turystycznych, w hotelach i reklamach29. Do tego czasu dochodziło do przypadków karania grzywną za publiczne umieszcza-nie dwujęzycznych napisów. Np. w 2010 r. za umieszczenie szyldu z dwujęzycznym napisem „Sklep spożywczy” właścicielka sklepu w Awiżeniach została ukarana grzyw-ną w wysokości ok. 130 euro, a w 2011 r. za umieszczenie dwujęzycznych tras prze-jazdu na autobusach karą ok. 350 euro został ukarany kierownik fi rmy transportowej „Irzimas”30. Wspomniana regulacja w dalszym ciągu nie gwarantuje praw związanych z używaniem języka mniejszości narodowych prywatnie i publicznie, jak też przed or-ganami władz lokalnych.

C. U ż y w a n i e w ł a s n e g o n a z w i s k a w j ę z y k u m n i e j s z o ś c iArtykuł 11(1) Konwencji ramowej stanowi, że każda osoba należąca do mniejszo-

ści narodowej ma prawo do używania swojego nazwiska i imion w języku mniejszo-ści oraz ich ofi cjalnego uznania, zgodnie z trybem przyjętym w danym ustawodaw-stwie. Mimo to w litewskich aktach prawnych nadal nie ma takich przepisów.

Zgodnie z obowiązującą do dziś zasadą, zawartą w uchwale Rady Naczelnej Li-twy z 31 stycznia 1991 r.31, imiona i nazwiska osób nielitewskiego pochodzenia są pi-sane literami języka litewskiego. Na pisemną prośbę obywatela, jego imię i nazwisko może być pisane zgodnie z wymową bez litewskich końcówek lub zgodnie z wymo-wą i z litewskimi końcówkami.

Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej w orzeczeniu z dnia 6 listopada 2009 r. od-notował, iż oryginalny zapis imienia i nazwiska obywatela Litwy może być umieszczo-ny na dalszych stronach paszportu, jednak nie będzie on miał znaczenia urzędowego32. Sąd w uzasadnieniu odniósł się do swojego wcześniejszego orzeczenia z 1999 r. i roz-winiętej tam doktryny prymatu państwowego języka litewskiego w sferze publicznej33.

28 Raport ECRI..., s. 14.29 Przestrzeganie Praw Człowieka na Litwie w 2012 r., raport Europejskiej Fundacji Praw Człowieka

w Wilnie, 2013.30 Raport alternatywny..., luty 2011 r.31 Uchwała Rady Naczelnej Republiki Litewskiej z 31 stycznia 1991 r., nr I-1031. 32 Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo sprendimas dėl LR Konstitucinio teismo 1999 m. spalio

21 d. Nutarimo motyvojamosios dalies 4 ir 7 punktų nuostatų išaiškinimo, 6.11.2009, No. 14/98.33 Lietuvos Respublikos Konstitucinio teismo nutarimas dėl Lietuvos Respublikos Aukščiausiosios Ta-

rybos 1991 m. sausio 31 d. nutarimo „Dėl vardų ir pavardžių rašymo Lietuvos Respublikos piliečio pase” atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai, 21.10.1999.

223

Dnia 8 kwietnia 2010 r. litewski Sejm odrzucił projekt ustawy gwarantującej pra-wo do oryginalnej pisowni nazwisk, zgodnie z zasadami języków ojczystych zapisy-wanych alfabetem łacińskim34: Czy Litwa jest naprawdę tak słaba i czy litewski jest tak słaby, że pozwolenie na wpisanie imienia i nazwiska danej osoby w paszporcie w formie, jaką dał jej Bóg, zniszczy ten język? — zapytał wówczas w Sejmie litew-ski premier Andrius Kubilius35. Jeszcze pod koniec 2009 r. Thomas Hammarberg, Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, w liście adresowanym do premiera wyraził niepokój związany z tym, że „nie znaleziono, jak dotąd, żadnego rozwiązania doty-czącego transkrypcji nazwisk i imion osób należących do mniejszości narodowej (w szczególności Polaków) w litewskich paszportach”36.

W orzeczeniu z dnia 12 maja 2011 r. Trybunał Sprawiedliwości UE zaznaczył37, że na obecnym etapie rozwoju prawa unijnego przepisy regulujące zapis imienia i nazwi-ska w aktach stanu cywilnego należą do wewnętrznych kompetencji państw członkow-skich, które są jednak zobowiązane do wykonywania tej kompetencji zgodnie z prawem unijnym, szczególnie z zasadą swobodnego przemieszczania się i pobytu obywateli UE w granicach Unii38. Obecnie nad nową propozycją wewnątrzkrajowej regulacji prawnej w sprawie oryginalnej pisowni imion i nazwisk pracuje rządowa grupa robocza39.

D. P r a w o d o e d u k a c j iIstotnym problemem polskiej mniejszości na Litwie są prawa związane ze szkolnic-

twem. Komitet Doradczy w opinii o Litwie jeszcze w 2003 r. twierdził, że w dziedzinie oświaty należy zapewnić podstawę prawną umożliwiającą uczenie się języków mniej-szości narodowych oraz pobieranie nauki w tych językach. Uwzględniając stopniowe zmniejszanie się liczby takich szkół oraz klas, instytucje rządzące powinny w nowych aktach prawnych ustalić wyraźne kryteria w tej sprawie, a przede wszystkim powinny określić niezbędną liczbę uczniów oraz mianować odpowiednie instytucje, odpowiedzial-ne za tworzenie takich klas i szkół, ich utrzymywanie oraz zamykanie (klauzula 111)40.

Mimo protestów mniejszości polskiej, która zebrała 60 tys. podpisów przeciwko zmianom w systemie edukacji mniejszości narodowych41, 17 marca 2011 r. Sejm Litwy

34 Projekt ustawy o pisowni imion i nazwisk w dokumentach urzędowych, Nr XIP-1644(2), z 29 mar-ca 2010 r.

35 Zob. na stronie: <http://www.alfa.lt/straipsnis/10340123/?Seimas.votes.against.original.foreign.sur-names.in.passports.again=2010-04-08_12-29>.

36 List do premiera Litwy Andriusa Kubiliusa, Comm DH (2010)4, Strasburg, 9 grudnia 2009 r., Ref: CommHR/BUsf188-2009.

37 Sprawa Wardyn/Vardyn przeciwko Litwie, nr C391/09.38 Rzecznik generalny Niila Jääskine w swojej opinii z 16 grudnia 2010 r. stwierdził, że dyrektywa

Rady 2000/43/EC nie ma w tej sprawie zastosowania; zob. A. Dorabialska, Między normą kolizyjną a insty-tucją uznania — nazwisko w orzecznictwie TS, „Europejski Przegląd Sądowy” 2011, nr 3.

39 Zob. więcej: Prawo przedstawicieli mniejszości narodowych do imienia i nazwiska na Litwie w świe-tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, materiały pokonferencyjne IV Programu In-terdyscyplinarnych Sądeckich Dysput Naukowych, Rytro 2010; Polityczne wyzwania współczesnych państw, red. W. Gizicki, Toruń 2011.

40 Opinia o Litwie... 41 Zob. na stronie: <http://kurierwilenski.lt/2011/03/15/petycja-z-podpisami-w-obronie-polskich-szkol-

%E2%80%94-juz-u-najwyzszych-wladz/>.



przyjął nowelizację ustawy o oświacie. Odnosi się ona m.in. do: zmian w programie na-uczania w szkołach mniejszości narodowych — wprowadzenia nauczania w języku li-tewskim przedmiotów związanych z historią i geografi ą Litwy oraz wychowaniem oby-watelskim (zgodnie z dotychczasową regulacją, możliwe było podjęcie decyzji przez rodziców/uczniów szkół mniejszości w sprawie nauczania niektórych przedmiotów w języku państwowym) oraz wprowadzenia od 2013 r. ujednoliconego egzaminu ma-turalnego z języka litewskiego bez uprzedniego ujednolicenia programów nauczania szkół litewskich i szkół mniejszości narodowych42. Głównie ta ostatnia zmiana wywo-łała niezadowolenie przedstawicieli mniejszości. Zorganizowano szereg protestów w tej sprawie43, które jednak nie doprowadziły do zaniechania przyjęcia zmian.

Mimo tymczasowych ułatwień, z jakich mogli korzystać uczniowie szkół mniej-szości (możliwość napisania dłuższego wypracowania, zrobienia większej liczby błę-dów), wyniki egzaminów w szkołach mniejszości się pogarszają. Według danych organizacji mniejszościowych w 2012 r., jedynie 6% uczniów szkół mniejszości naro-dowych nie zdało egzaminu z języka państwowego (litewskiego), gdy tymczasem od-setek ten w 2013 r. (po ujednoliceniu egzaminu) wzrósł do 11,8%. W 2011 r. 47% abi-turientów szkół mniejszości uzyskało na egzaminie 50–99% punktów, a w 2013 r. odsetek ten zmniejszył się do 18%44. Jak podkreśla Józef Kwiatkowski, prezes Stowa-rzyszenia Nauczycieli Szkół Polskich na Litwie „Macierz Szkolna”, wyniki w szko-łach mniejszości z 2013 r. nie zostały poddane odpowiedniej analizie, nie prowadzono egzaminów pilotażowych, które wskazałyby poziom wiedzy uczniów: „Absolwenci polskich szkół już nie mogą się chwalić lepszymi wynikami i stwarzają mniejszą kon-kurencję jako kandydaci na nieodpłatne studia” 45.

Pozytywną tendencję w sferze oświaty należy dostrzec w zatwierdzonych w sierp-niu 2013 r. nowych zasadach kompletowania klas, które pozwolą na utrzymanie mniej-szych szkół polskich w miejscowościach wiejskich46.

E. U d z i a ł w ż y c i u p o l i t y c z n y mWywodząca się z polskiej mniejszości chrześcijańsko-demokratyczna Akcja Wy-

borcza Polaków na Litwie (Lietuvos lenkų rinkimų akcija; dalej: AWPL) w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2009 r. zdobyła 8,2% i jedno miejsce47 — mandat eu-roposła objął przywódca partii Waldemar Tomaszewski. Z kolei w wyborach samorzą-dowych w lutym 2011 r. AWPL walczyła w 11 okręgach wyborczych, głównie zamiesz-

42 Ustawa o zmianie ustawy Republiki Litewskiej o oświacie z 17 marca 2011 r., nr XIP-1814(3).43 Np. wiec protestacyjny przed Kancelarią Prezydenta RL w dniu 2 września 2011 r., marsz protesta-

cyjny z dnia 17 marca 2012 r., wnioski do Prezydenta RL — skierowane przez Sojusz Rosjan Litwy, Zwią-zek Polaków na Litwie, Stowarzyszenie Nauczycieli Szkół Polskich na Litwie „Macierz Szkolna”, Forum Rodziców Szkół Polskich na Litwie, Związek Zawodowy Pracowników Oświaty Rejonu Solecznickiego — o zawetowanie ustawy o oświacie.

44 Dane „Macierzy Szkolnej” z listopada 2013 r.45 J. Lisiewicz, Ujednolicona matura — drugie podejście, „Magazyn Wileński”, na stronie: <http://

www.magwil.lt/archiwum/2014/m7/7lip4.htm>. 46 Zob. uchwałę rządu Republiki Litewskiej z 28 sierpnia 2013 r. „Dėl Mokinio krepšelio lėšų apskai-

čiavimo ir paskirstymo metodikos patvirtinimo”, nr 785, ze zm.47 Wybory do PE z 7 czerwca 2009 r., wyniki z 7 czerwca 2009 r., dane Centralnej Komisji Wyborczej

Republiki Litewskiej.

225

kałych przez mniejszość polską i zdobyła 61 stanowisk (11 mandatów w stolicy — Wilnie)48. W wyborach parlamentarnych 2012 r. AWPL po raz pierwszy w historii przekroczyła próg wyborczy (5,7% głosów). Obecnie partia ma osiem mandatów w 141--osobowym Sejmie. Rekomendacje zawarte w raporcie Biura Instytucji Demokratycz-nych i Praw Człowieka w sprawie tych wyborów dotyczyły m.in. potrzeby zapewnie-nia praw mniejszości narodowych w procesie wyborczym. Zwrócono uwagę na potrzebę ustanowienia niższego progu wyborczego dla partii mniejszości, udostępnia-nia informacji wyborczej również w języku mniejszości, konsultowania z wyborcami zmian granic okręgów wyborczych wpływających na proporcje narodowościowe.

Komitet Doradczy w swojej opinii o Litwie podkreślił, iż instytucje rządzące po-winny więcej uwagi poświęcić żądaniom mniejszości narodowych, a poprzez współ-pracę z ich przedstawicielami odnaleźć sposoby na umożliwienie im uczestniczenia w sprawach publicznych49. Odwołano się również do problemu zmiany granic okrę-gów wyborczych — wyrażono zaniepokojenie tym, że po zmianach okręgów wybor-czych maleje liczba przedstawicieli mniejszości narodowych wybieranych do central-nych oraz lokalnych instytucji władz, podkreślono obowiązek konsultowania tego rodzaju decyzji z przedstawicielami mniejszości.

F. W n i o s k iStandardy praw mniejszości narodowej na Litwie stanowią przedmiot szerszej dys-

kusji na temat realizowania przez Litwę praw człowieka50. W raporcie alternatywnym przygotowanym przez Instytut Monitoringu Praw Człowieka dla Komitetu ds. Elimi-nacji Dyskryminacji Rasowej z okazji przeglądu raportów okresowych (IV i V) Litwy, zgodnie z Międzynarodową konwencją o eliminacji wszelkich form dyskryminacji ra-sowej, podkreśla się, że występuje tendencja do pogarszania się sytuacji, jeśli chodzi o przestrzeganie praw człowieka w tym kraju, od czasu przystąpienia do UE w 2004 r. Litwa charakteryzuje się niskim poziomem świadomości decydentów, urzędników pań-stwowych, przedstawicieli sądownictwa, mediów i ogólnej populacji w kwestii praw człowieka, a państwo nie wykształciło jeszcze skutecznych podstaw prawnych i insty-tucjonalnych ochrony tych praw51.

Problem staje się przedmiotem zainteresowania wspólnoty międzynarodowej52. Kwestia została odnotowana i omówiona również w alternatywnym raporcie Europej-skiej Fundacji Praw Człowieka53. W raporcie zwraca się uwagę na to, że decyzje w sprawie linii postępowania wobec mniejszości narodowych na Litwie są przyjmo-wane ad hoc, bez jasnego określenia kierunku polityki czy dokładnego celu do osią-

48 Dane: Centralna Komisja Wyborcza RL, zob. na stronie: <http://www.vrk.lt/en>.49 Opinia o Litwie..., klauzula 76.50 Zob.: D. Jočienė, K. Čilinskas, Žmogaus teisių apsaugos problemos tarptautinėje ir Lietuvos Respu-

blikos teisėje, Lietuvos Respublikos Seimas, 2004.51 Raport alternatywny..., luty 2011 r., s. 4.52 Zob. np. projekt rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie naruszenia wolności słowa oraz dys-

kryminacji ze względu na orientację seksualną na Litwie z 12 stycznia 2011 r., B7-0000/2011.53 Zob. na stronie: <http://www.efhr.eu/2011/03/30/raport-alternatywny-przygotowany-dla-komitetu-

ds-likwidacji-dyskryminacji-rasowej/#more>.



gnięcia. Podkreśla się, że chociaż nie ma racjonalnych argumentów przeciw wprowa-dzeniu oryginalnej pisowni alfabetem łacińskim, w roku 2010 litewski parlament odrzucił projekt ustawy umożliwiającej pisownię nazwisk zgodnie z zasadami pisow-ni języków, w których używa się alfabetu łacińskiego54.

Przestrzeganie praw językowych mniejszości narodowych w państwie stało się — za sprawą odpowiedniej petycji55 — w roku 2011 przedmiotem rozważań na forum UE. W dokumencie poruszono m.in. problem używania imienia i nazwiska w języku mniejszości, używania języków mniejszości w sferze publicznej oraz praw oświato-wych mniejszości polskiej. Właśnie ta ostatnia kwestia w kontekście reformy systemu oświaty mniejszości narodowych wzbudza obecnie największy niepokój. Ujednolice-nie egzaminu bez wcześniejszego pełnego dostosowania programów nauczania nale-ży rozpatrywać w kategoriach dyskryminacji i pozbawienia abiturientów szkół mniej-szości możliwości wstąpienia na wyższe uczelnie w państwie (w czasie egzaminów wstępnych brany jest pod uwagę wynik egzaminu z języka litewskiego).

II. OCHRONA MNIEJSZOŚCI W POLSCE

1. WstępWyniki spisu powszechnego z 2011 r. wykazały, że tożsamość polską deklaruje 36

085 tys. osób, a inną, jako jedyną — 516 tys. (1 388 tys. zarówno jako polską i inną). Najliczniejszą grupą etniczną są Ślązacy — 847 tys. (551 tys. deklaruje ją jako jedyną) i Kaszubi — 233 tys. (16 tys. deklaruje ją jako jedyną), mniejszość niemiecka liczy 148 tys. (45 tys. jako jedyną), ukraińska — 51 tys. (28 tys. deklaruje ją jako jedyną), biało-ruska — 47 tys. (30 tys. jako jedyną), romska — 17 tys. (10 tys. jako jedyną), rosyjska — 13 tys. Na identyfi kację litewską, jak już wspomniano, wskazało 8 tys. osób (5 tys. jako jedyną)56. Większość przedstawicieli mniejszości zamieszkuje woj. podlaskie. W kilku miejscowościach, jak: Puńsk, Szypliszki, Krasnopol i Sejny mniejszość litew-ska dominuje. W Puńsku stanowi ona około 75% mieszkańców. Ponadto Litwini za-mieszkują gminę wiejską Sejny (ponad 18%) oraz gminę miejską Sejny (około 8%)57.

2. Informacje ogólne na temat podstaw prawnych ochrony mniejszości naro-dowych w Polsce

Zgodnie z art. 27 Konstytucji RP, językiem urzędowym w Polsce jest język pol-ski, co jednak „nie może naruszać praw mniejszości narodowej wynikających z raty-fi kowanych umów międzynarodowych”. W art. 35 Konstytucji zapewnia się obywa-telom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwo-ju własnej kultury58. Przedstawiciele mniejszości mają również prawo do tworzenia

54 Raport alternatywny..., luty 2011, s. 25.55 Petycja T. Snarskiego do Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego z 31 marca 2011 r., nr 0358/

2011.56 GUS Departament Badań Demografi cznych i Rynku Pracy, materiał z 29 stycznia 2013 r. Przynależ-

ność narodowo-etniczna ludności — wynik spisu ludności i mieszkań 2011. 57 Zob. na stronie: <http://www2.mswia.gov.pl/portal.php?serwis=pl&dzial=61&id=37#litwini>.58 Zob. E. Kurzępa, Sytuacja administracyjnoprawna mniejszości narodowych i etnicznych w Polsce,

Toruń 2009 r.

227

własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsa-mości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsa-mości kulturowej. Ponadto w art. 13 Konstytucji wprowadzono zakaz zakładania i pro-wadzenia partii politycznych i organizacji, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, art. 25 stanowi zaś o równoupraw-nieniu wszystkich Kościołów i związków wyznaniowych oraz o wolności przekonań. Art. 54 Konstytucji dotyczy wolności wyrażania poglądów.

Dnia 6 stycznia 2005 r. uchwalono ustawę o mniejszościach narodowych i etnicz-nych oraz o języku regionalnym59 [dalej: u.m.n.], która szczegółowo reguluje kwestie związane z zachowaniem i rozwojem tożsamości mniejszości narodowych i etnicz-nych oraz języków regionalnych, sprawy związane z ochroną praw językowych mniej-szości, praw oświatowych i kulturowych, ochroną instytucjonalną itd.60 Komitet Do-radczy RE z aprobatą przyjął nową ustawę, a przedstawiciele mniejszości narodowych wyrazili zadowolenie w związku z wdrożeniem jej postanowień w życie61. Jeśli cho-dzi o zarys instytucjonalnej ochrony mniejszości narodowych, to rozdział 5 ustawy odnosi się do trzech organów do spraw mniejszości narodowych i etnicznych. Dwo-ma z nich są organy administracji rządowej, głównie minister właściwy do spraw wy-znań religijnych oraz mniejszości narodowych i etnicznych (obecnie minister admini-stracji i cyfryzacji) oraz wojewoda. Dodatkowo rolę organu opiniodawczo-doradczego prezesa Rady Ministrów pełni Komisja Wspólna Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych.

3. Przegląd poszczególnych praw polskiej mniejszości w PolsceA. P r a w o d o t o ż s a m o ś c i W ustawie o mniejszościach narodowych zawarto defi nicję pojęć „mniejszość na-

rodowa”, „mniejszość etniczna”, jak również wyliczono grupy narodowe i etniczne uznawane za mniejszości. Zgodnie z ustawą, każda osoba należąca do mniejszości ma prawo do swobodnej decyzji o traktowaniu jej jako osoby należącej bądź też nienale-żącej do mniejszości, a wybór taki lub korzystanie ze związanych z tym wyborem praw nie pociąga za sobą jakichkolwiek niekorzystnych skutków (art. 4 u.m.n.). Zgodnie z tym artykułem, nikt nie może być zobowiązany do udowodnienia własnej przyna-leżności do danej mniejszości. Co ważne, osoby należące do mniejszości mogą korzy-stać z praw i wolności wynikających z zasad zawartych w ustawie indywidualnie, jak też wspólnie z innymi członkami swojej mniejszości.

Artykuł 6 u.m.n. odnosi się do zobowiązań negatywnych państwa w tym zakresie (zabrania się dyskryminacji wynikającej z przynależności do mniejszości). Chodzi o zapewnienie mniejszościom środowiska wolnego od dyskryminacji. Ustawa zawie-ra również przepisy dotyczące pozytywnych zobowiązań władz publicznych do podej-

59 Dz.U. z 2005 r. Nr 17, poz. 141.60 Zob. K. Zabielska, A. Malicka, Legal Status of National Minorities in Poland: The Act on Na-

tional and Ethnic Minorities as well as Regional, „European Yearbook of Minority Issues” 2005/6, t. 5, s. 471–502.

61 Druga opinia o Polsce Komitetu Doradczego RE o stosowaniu Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych, z 20 marca 2009 r., pkt 8.



mowania odpowiednich środków w celu popierania pełnej i rzeczywistej równości w sferze życia ekonomicznego, społecznego, politycznego i kulturalnego między oso-bami należącymi do mniejszości a osobami należącymi do większości oraz ochrony osób, które są obiektem dyskryminacji, wrogości lub przemocy, będących skutkiem ich przynależności do mniejszości. W ten zakres wchodzi również umacnianie dialo-gu międzykulturowego.

Podobnie jak w przypadku art. 5(1) Konwencji ramowej, tak i zgodnie z art. 5 u.m.n. zabrania się stosowania środków mających na celu asymilację osób należących do mniejszości, jeżeli środki te są stosowane wbrew ich woli, oraz środków mających na celu zmianę proporcji narodowościowych lub etnicznych na obszarach zamieszka-łych przez mniejszości.

B. U ż y w a n i e j ę z y k a m n i e j s z o ś c i p r y w a t n i e i p u b l i c z n i eo r a z p r z e d o r g a n a m i a d m i n i s t r a c y j n y m i Artykuł 9 u.m.n stanowi, że przed organami gminy62 — obok języka urzędowego

— może być używany język mniejszości jako język pomocniczy. Przepis ten umożli-wia zwracanie się do organów oraz uzyskiwanie, na wyraźny wniosek63, odpowiedzi w języku pomocniczym, w formie pisemnej lub ustnej. Dopuszcza się również wnie-sienie podania w języku pomocniczym. Jednak procedura odwoławcza odbywa się wy-łącznie w języku urzędowym. Język pomocniczy może być używany jedynie w gmi-nach, w których liczba mieszkańców gminy należących do mniejszości, której język ma być używany jako język pomocniczy, jest nie mniejsza niż 20% ogólnej liczby mieszkańców gminy, i które zostały wpisane do Urzędowego Rejestru Gmin. Wymóg ten spełniają obecnie cztery mniejszości: Białorusini (9 gmin), Niemcy (22 gminy), Kaszubi (19 gmin) oraz Litwini (1 gmina). Do połowy 2014 r. 33 gminy (spośród 51) zostały zarejestrowane jako te, w których wprowadzono język pomocniczy (część wniosków jest wciąż weryfi kowana). Zgodnie z art. 11 u.m.n., pracownicy zatrudnie-ni w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych w gminie, w której używany jest język pomocniczy, mogą otrzymać dodatek z tytułu znajomości języka pomocnicze-go w wysokości do 10% najniższego wynagrodzenia zasadniczego.

Z kolei, zgodnie z art. 12 u.m.n., zezwala się na używanie — obok urzędowych nazw miejscowości i obiektów fi zjografi cznych — dodatkowych, tradycyjnych nazw w języku mniejszości oraz nazw ulic zarejestrowanej gminy64. Odpowiednio do art. 12 ust. 6 u.m.n. nazwy te, zapisane zgodnie z zasadami pisowni tego języka, powinny być umieszczone po oryginalnej wersji w języku polskim, a wielkość i krój liter muszą być takie same jak te, którymi zapisano nazwę w języku polskim65. Obecnie na obszarze

62 Zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta).

63 Jeśli wniosek nie zostanie złożony, to odpowiedź zostanie sformułowana w języku polskim. 64 Ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fi zjografi cznych

(Dz.U. z 2003 r. Nr 166, poz. 1612, ze zm.).65 Rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 10 sierpnia 2005 r. w sprawie umieszczania na zna-

kach i tablicach dodatkowych nazw w językach mniejszości narodowych i etnicznych oraz w języku regio-nalnym (Dz.U. z 2005 r. Nr 157, poz. 1320).

229

56 gmin używane są języki mniejszości narodowych66. Np. gmina Puńsk/Punskas, za-mieszkała przez mniejszość litewską, otrzymała w 2009 r. środki w wysokości 85 tys. zł (21 tys. euro) na wymianę tablic informacyjnych w 30 miejscowościach (z 33)67. Do 2011 r. tablice informacyjne zostały wymienione w 25 gminach (w 2008 r. — 7; w 2009 r. — 7 i w 2010 r. — 11), a zmiany w dwóch gminach są omawiane. W 2011 r. dotacje na wymianę tablic z dodatkowymi nazwami miejscowości w językach mniej-szości mają wzrosnąć do 1,1 mln zł, a w porównaniu z 2010 r. to więcej o 85%.

Obecnie w Polsce dwujęzyczne tablice umieszczono w ponad 1100 miejscach, przy wjazdach do gmin, w których zamieszkuje co najmniej 20% mieszkańców nale-żących do mniejszości narodowych. Najwięcej takich tablic znajduje się na terenach gmin na Pomorzu (ponad 740) oraz Opolszczyźnie (ponad 340 nazw). Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji postawiło sobie za cel zwiększenie obecności języków mniejszościowych i języka regionalnego w życiu prywatnym i publicznym. Poprzez zaplanowaną na jesień 2014 r. kampanię informacyjną ministerstwo dąży do spopula-ryzowania użycia języków ojczystych (języków mniejszości narodowych, etnicznych oraz języka kaszubskiego) zarówno w szkołach, w miejscach zamieszkania, jak i w ży-ciu politycznym i społecznym mniejszości narodowych. W zakres zaplanowanych działań wchodzi m.in. poprawa wiedzy samorządów o prawach dotyczących języków przysługujących mniejszościom narodowym, zobowiązań samorządów w tym zakre-sie, jak i zwiększenie liczby dwujęzycznych tablic z nazwami miejscowości, nazwa-mi fi zjografi cznymi oraz nazwami ulic68.

C. U ż y w a n i e n a z w i s k a w j ę z y k u m n i e j s z o ś c iZgodnie z art. 7 ust. 1 u.m.n., „osoby należące do mniejszości mają prawo do uży-

wania i pisowni swoich imion i nazwisk, zgodnie z zasadami pisowni języka mniej-szości, w szczególności do rejestracji w aktach stanu cywilnego i dokumentach tożsa-mości”. Korzystanie zatem z tego prawa jest wyłącznie kwestią uznaniową samego zainteresowanego — przedstawiciele mniejszości litewskiej mają prawo do zapisu swojego nazwiska we wszystkich formach gramatycznych języka litewskiego (z uwzględnieniem form właściwych dla mężczyzn oraz dla kobiet zamężnych i nie-zamężnych).

D. P r a w o d o e d u k a c j iZgodnie z ustawą, przedstawiciele mniejszości mają zagwarantowane prawo do

nauki języka mniejszości lub w języku mniejszości, a także do nauki historii i kultury mniejszości. Zobowiązuje ona organy władzy publicznej do podejmowania odpowied-

66 Lista gmin wpisanych do rejestru gmin, na terenie których używane są nazwy w języku mniejszości, zob. na stronie: <http://mniejszosci.narodowe.mac.gov.pl/mne/rejestry/rejestr-gmin/6794,Rejestr-gmin-na-ktorych-obszarze-sa-uzywane-nazwy-w-jezyku-mniejszosci.html>; dostęp: październik 2014 r.

67 Zob. na stronie: <http://bialystok.gazeta.pl/bialystok/1,35234,6454905,Tablice_dwujezyczne_w_Punsku.html#ixzz1DhVSo537>.

68 Zob. na stronie: <http://mniejszosci.narodowe.mac.gov.pl/mne/prawo/europejska-karta-jezyk/uzy-wanie-jezykow-mniejs/8090,Wiecej-jezykow-mniejszosci-narodowych-i-etnicznych-kampania-promocyj-na.html>.



nich środków w celu wspierania działalności zmierzającej do ochrony, zachowania i rozwoju tożsamości kulturowej mniejszości w formie dotacji celowych lub podmio-towych (art. 17 i 18 u.m.n.). W Polsce przedstawiciele mniejszości mogą wybierać spośród różnych form nauczania języka mniejszości lub grupy etnicznej69. W roku szkolnym 2009/2010 nauka języków mniejszości była prowadzona w 654 placówkach dla 40 885 uczniów70. Nauka języka lub w języku mniejszości narodowej, etnicznej oraz języka regionalnego w roku szkolnym 2010/2011 prowadzona była w 1149 pla-cówkach i obejmowała 54 353 uczniów. Ponad 36,5 tys. uczniów pobierało naukę w 558 placówkach z nauką języka niemieckiego jako języka mniejszości narodowych. W roku szkolnym 2012/2013 nauka języka lub w języku mniejszości narodowej, et-nicznej oraz języka regionalnego obejmowała 65 675 osób, z czego najwięcej, bo aż 40 809 uczniów, uczyło się języka niemieckiego, 17 147 — uczyło się języka kaszub-skiego, a 3141 — białoruskiego71.

Mniejszość litewska, jako jedyna, używa języka ojczystego do nauczania prawie wszystkich przedmiotów w szkole. Taka jest sytuacja w gminie Puńsk (w szkolnictwie podstawowym i ponadpodstawowym). Istnieją szkoły, w których litewski jest języ-kiem nauczania (gmina Sejny), oraz takie, w którym uczy się go jako języka obcego. W roku szkolnym 2011/2012 mniejszość litewska mogła uczęszczać do 19 szkół, w których nauczanie języka i w języku litewskim zorganizowane było na wszystkich etapach edukacji. Naukę pobierało w nich 720 litewskich uczniów (zarówno dzieci, jak i dorosłych)72. Według stanu na 30 września 2013 r. języka litewskiego w różnego typu jednostkach edukacyjnych uczyło się 664 dzieci (18 placówek), w 2012 r. — 683 (19 placówek), w 2011 r. — 675 (18 placówek), a w 2010 r. — 660 (21)73. Z ogólnej liczby 664 uczniów w 2013 r. języka litewskiego w trzech przedszkolach uczyło się 126 dzieci, w siedmiu szkołach podstawowych — 276, w pięciu gimnazjach — 143, w dwóch liceach ogólnokształcących — 114 oraz w jednym technikum — 574.

W 2003 r. władze samorządowe w gminach Puńsk i Sejny zdecydowały o zlikwido-waniu — z przyczyn ekonomicznych — pięciu szkół mniejszości. Z tą decyzją nie zgo-dziła się kurator oświaty75. W celu utrzymania placówek Ministerstwo Edukacji Naro-

69 Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymy-wanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodo-wych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem (Dz.U. z 2007 r. Nr 214, poz. 1579).

70 Informacja o wynikach kontroli realizacji zadań wynikających z ustawy o mniejszościach narodo-wych i etnicznych, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 2010, s. 38.

71 Dane na podstawie: Odpowiedź ministra edukacji narodowej na interpelację nr 378 w sprawie za-pewnienia uczniom należącym do mniejszości narodowych warunków umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej i językowej, na stronie: <http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/Interpelacja-Tresc.xsp?key=716EFF94>.

72 III Raport dla Sekretarza Generalnego RE z realizacji przez Rzeczpospolitą Polską postanowień Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych, Warszawa 2012.

73 Zob. na stronie: <http://www.cie.men.gov.pl/index.php/dane-statystyczne/140.html>. 74 Zob. Języki mniejszości narodowych – wg stanu na 30 września 2013 r., Centrum Informatyczne

Edukacji, na stronie: <http://www.cie.men.gov.pl/index.php/dane-statystyczne/140.html>. 75 Zob. na stronie: <http://wiadomosci.gazeta.pl/kraj/1,34308,1368438.html>.

231

dowej zapewniło dofi nansowanie w wysokości ponad 800 tys. zł76. W lutym 2011 r. władze samorządowe gminy Puńsk zadecydowały o zamknięciu jedynej tamtejszej pol-skiej szkoły77. Z kolei w 2013 r. władze podjęły decyzję o likwidacji dwóch 6-letnich li-tewskich szkół w Przystawańcach (9 uczniów) oraz Nowinkach (28 uczniów). Dzieci z tych szkół są dowożone do litewskiej szkoły w Puńsku oraz Widugierach.

E. U d z i a ł w ż y c i u p o l i t y c z n y mZgodnie z art. 2 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., Polska jest krajem demokra-

tycznym. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia partii politycznych i pro-wadzenia przez nie działalności. Z wejściem w życie ordynacji wyborczej do Sejmu z dnia 28 maja 1993 r. wprowadzony został powszechny 5-procentowy próg wyborczy dla partii politycznych (art. 5), komisje wyborcze zarejestrowanych organizacji mniej-szości narodowych zostały jednak zwolnione z tego wymogu. Ordynacja ta została uchy-lona 31 maja 2001 r., ale klauzula dotycząca mniejszości została utrzymana w mocy w art. 133 nowej ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rze-czypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej78. Od 1989 r. w każdym de-mokratycznie wybranym Sejmie zasiadają przedstawiciele mniejszości. W Sejmie zasia-da również kilku przedstawicieli innych mniejszości, którzy zdecydowali się startować z list partii narodowych, np. Eugeniusz Czykwin (mniejszość białoruska).

Mniejszość litewska nie ma w polskim parlamencie swoich przedstawicieli. W wy-niku wyborów samorządowych w 2014 r. w Radzie Gminy Puńsk mniejszość litew-ska otrzymała 12 mandatów (z 15), a w Radzie Powiatu Sejneńskiego — trzy manda-ty79. Przedstawiciel mniejszości litewskiej Witold Liszkowski (Vytautas Liškauskas) został ponownie wójtem w gminie Puńsk80. Zgodnie z wynikami ostatnich wyborów samorządowych, przedstawiciele mniejszości litewskiej będą pełnili funkcje w staro-stwie oraz Radzie Powiatu Sejneńskiego. Wicestarostą ponownie został Romuald Wit-kowski, natomiast wiceprzewodniczącym Rady Powiatu — Antoni Baudzis81.

III. OCHRONA PRAW MNIEJSZOŚCIW POLSCE I NA LITWIE — PORÓWNANIE I OCENA

Wszelkim próbom porównania sytuacji mniejszości narodowych w Polsce i na Li-twie można, z pozoru, zarzucić brak obiektywnych przesłanek do przeprowadzenia ta-kiej analizy. Na wstępie podkreślono, że Polskę i Litwę różnią od siebie przede wszyst-kim: wielkość terytorialna i proporcje poszczególnych mniejszości. Do tego dochodzą różne doświadczenia historyczne (szczególnie, jeżeli chodzi o proces budowania własnej tożsamości i państwowości). Zestawienie sytuacji mniejszości narodowych w obu kra-jach pozwala jednak ocenić stan realizacji międzynarodowych standardów ochrony praw

76 Zob. na stronie: <http://wiadomosci.gazeta.pl/kraj/1,34308,1536407.html>.77 Zob. na stronie: <http://jacwing.salon24.pl/281745,litwini-zamykaja-polskie-szkoly-w-polsce>.78 Dz.U. 2001 Nr 46, poz. 499.79 Zob na stronie: <http://punskas.pl/savivaldybiu-rinkimu-rezultatai-punsko-valsciuje/>.80 Zob. na stronie: <http://www.lrytas.lt/pasaulis/europa/pirmieji-rinkimai-per-kuriuos-punsko-virsa-

iciui-buvo-neramu.htm>.81 Zob. na stronie: <http://www.suwalki24.pl/article/37,sejny-zmiany-w-miescie-i-powiecie>.



mniejszości w zakresie zobowiązań, które Litwa i Polska podjęły w ramach członkostwa w organizacjach międzynarodowych zajmujących się ochroną tych praw82.

Podsumowując, należy zwrócić uwagę, że w zakresie przestrzegania praw mniej-szości w Polsce: prawa mniejszości są gwarantowane ustawą o mniejszościach naro-dowych; istnieje możliwość używania języka mniejszości jako języka pomocniczego; oryginalny zapis imion i nazwisk jest urzędowo uznany; dozwolone jest używanie dwujęzycznych nazw topografi cznych; szkoły i przedszkola mniejszości narodowych posiadają status podmiotów mniejszości narodowych; brak jest progu wyborczego dla partii mniejszości; decyzje związane z mniejszościami narodowymi podejmowane są w procesie konsultacyjnym.

Z kolei w odniesieniu do praw mniejszości narodowych na Litwie, stwierdzić na-leży, że: brakuje kompleksowego rozwiązania prawnego gwarantującego podstawowe prawa mniejszości narodowych; ich instytucjonalna ochrona została zdegradowana do poziomu 5-osobowego wydziału w ramach resortu kultury; nie ma możliwości uży-wania języka mniejszości jako języka pomocniczego na terenach zwarcie zamieszka-łych przez daną mniejszość (brak możliwości umieszczania dwujęzycznych nazw to-pografi cznych, stosowania języka w urzędach lokalnych, w procesie wyborczym); placówki oświatowe mniejszości nie mają specjalnego statusu; próg wyborczy dla par-tii mniejszości jest taki sam, jak dla partii litewskich; reforma oświatowa na Litwie zo-stała przeprowadzona bez efektywnej konsultacji z zainteresowanymi, czyli z człon-kami mniejszości narodowych.

Konkludując, ochronę mniejszości litewskiej w Polsce należy ocenić pozytywnie. Jej przedstawiciele cieszą się wszystkimi prawami, jakie gwarantuje Konwencja ramo-wa i szereg innych dokumentów międzynarodowych. Przedstawione zestawienie obra-zuje z kolei pewne braki, jeżeli chodzi o ochronę mniejszości polskiej na Litwie83. W przeważającej mierze wynika to z braku kompleksowej regulacji prawa wewnętrz-nego — ustawy o mniejszościach narodowych, której postanowienia regulowałyby ochronę poszczególnych praw jej przedstawicieli. Problem ten został dostrzeżony na gruncie międzynarodowym. Sekretarz Generalny Rady Europy Thorbjørn Jagland w dniu 7 czerwca 2013 r. w Wilnie — w kontekście sytuacji wewnętrznej na Litwie m.in. odnotował — „Ważne jest obecnie uniknięcie podziałów wewnątrzpaństwowych. Wiemy, że w waszym państwie istnieje dużo mniejszości narodowych, jednakże [dok-tryna — E.K. i Ł.W.] praw człowieka mówi o potrzebie ochrony i zapewnienia godno-ści każdego, niezależnie od jego pochodzenia narodowego. [Kwestia ochrony — E.K. i Ł.W.] mniejszości narodowych nie może stać się przedmiotem gier politycznych. Jest to odpowiedzialność wspólna”84.

82 Zob.: Ł. Wardyn, E. Kuzborska, Polish Minority protection in Lithuania and Lithuanian Minority protection in Poland: The implementation of the Framework Convention of the Protection of National Mi-norities and other relevant international conventions, [w:] Regionalization and Minority Policies in Central Europe Case Studies from Poland, Slovakia, Hungary and Romania, Foster Europe, „International Studies Series” 2011, t. 1.

83 Zob. raport: Przestrzeganie praw człowieka na Litwie...; oraz uwagi ogólne nt. sytuacji praw czło-wieka na Litwie, [w:] Raport alternatywny..., luty 2011 r.

84 Wypowiedź T. Jaglanda na Uniwersytecie Wileńskim w dniu 7 czerwca 2013 r. w czasie otwarcia konferencji „Dwadzieścia lat członkostwa Litwy w Radzie Europy: lekcje i perspektywy”.

233

Władze litewskie podnoszą, że mimo braku odpowiedniej ustawy o mniejszościach narodowych prawa przedstawicieli mniejszości w państwie są chronione przez posta-nowienia konstytucji Litwy. Jednak słabe gwarancje konstytucyjne w tym zakresie nie przekładają się na ochronę (szczególnie) praw językowych mniejszości, praw doty-czących politycznej partycypacji oraz niektórych aspektów praw oświatowych.

W lipcu 2012 r. strona litewska odmówiła podania do publicznej wiadomości re-komendacji Knuta Vollebæka, Wysokiego Komisarza OBWE ds. Mniejszości Naro-dowych, które zostały sformułowane w związku z napięciem na linii Wilno–Warsza-wa w kwestii sytuacji oświatowej przedstawicieli mniejszości po obu stronach granicy. Przed wystosowaniem rekomendacji K. Vollebæk w ramach mediacji i wizyt fact fi n-ding trzykrotnie odwiedził Litwę. Wysoki Komisarz w czasie swojego wcześniejsze-go pobytu w Wilnie w lipcu 2009 r. wyraził opinię, iż Litwa nie powinna bać się ory-ginalnej pisowni nazwisk przedstawicieli mniejszości narodowych. Z kolei w czasie wizyty w litewskim Sejmie w dniu 16 listopada 2011 r. oświadczył, że w sferze ochro-ny praw mniejszości na Litwie istnieją luki prawne: „Mieliście ustawę o mniejszo-ściach narodowych, obecnie jej brak tworzy inną sytuację. Wydaje się, że istnieje luka prawna w tej sferze. [...] Kwestie oświaty, pisowni nazwisk mniejszości są skompli-kowane i budzą wiele dyskusji” 85.

Obecnie w litewskim Sejmie jest zarejestrowanych kilka projektów ustawy o mniej-szościach narodowych, m.in.: Jarosława Narkiewicza, posła AWPL, z 2010 r.; sejmo-wego Komitetu Praw Człowieka, przywracający przepisy nieobowiązującej już usta-wy z 1989 r.; projekt, autorstwa posłów partii konserwatywnej (Związek Ojczyzny — Litewscy Chrześcijańscy Demokraci), którzy m.in. nie uwzględnili podstawowych praw językowych przedstawicieli mniejszości narodowych. Dodatkowo w połowie września frakcja AWPL zarejestrowała kolejny projekt ustawy, w której zakłada się po-wszechne używanie języków mniejszości narodowych w życiu publicznym. Najwięk-sze nadzieje wiąże się jednak z projektem rządowym. Wprawdzie już w marcu 2013 r. międzyinstytucjonalna grupa robocza złożyła rządowi Litwy odpowiednią propozycję rozwiązania legislacyjnego, do dzisiaj nie osiągnięto jednak porozumienia w sprawie jej ostatecznego kształtu, a tym samym w sprawie zagwarantowania przedstawicielom mniejszości narodowych podstawowych praw. Jeżeli państwo litewskie w najbliższym czasie nie podejmie działań dotyczących sfery ochrony podstawowych praw mniejszo-ści narodowych, będzie narażone na wzmożoną krytykę ze strony państw sąsiednich i społeczności międzynarodowej, szczególnie Rady Europy oraz OBWE.

Elżbieta Kuzborska Łukasz Wardyn

85 Wypowiedź K. Vollebæka w litewskim Sejmie w dniu 16 listopada 2011 r., zob. na stronie: <http://www.respublika.lt/lt/naujienos/lietuva/lietuvos_politika/tautiniu_mazumu_srityje_yra_teisinis_vakuumas_teigia_kvolebekas/,print.1>.



235DOKUMENTYMATERIAŁY ŹRÓDŁOWE

DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE INNYCH PAŃSTW

Francja: decyzje Rady Konstytucyjnej: z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie Corinne S. i Sophie H. (nr 2010-92 QPC)

oraz z dnia 17 maja 2013 r. (nr 2013-669 DC) w sprawie ustawy umożliwiającej zawarcie małżeństwa parom osób tej samej płci

Fakty: Niedawno Rada Konstytucyjna wydała dwie decyzje dotyczące instytucji mał-żeństwa, dopuszczalności małżeństwa osób tej samej płci, a także możliwych konsekwen-cji prawnych, jakie mogą wynikać z takiego zabiegu ustawodawczego. Francuski sąd konstytucyjny został włączony w debatę na temat umożliwienia parom osób tej samej płci uzyskania statusu prawnego małżeństwa zarówno na etapie, gdy przepisy ustawo-we (kodeksu cywilnego) to wykluczały, jak i po uchwaleniu ustawy z dnia 17 maja 2013 r. umożliwiającej zawarcie małżeństwa wszystkim („mariage pour tous”)1.

W decyzji nr 2010-92 QPC z dnia 28 stycznia 2011 r. Rada Konstytucyjna rozpozna-ła, w trybie kontroli następczej (art. 61-1 konstytucji), pytanie Sądu Kasacyjnego doty-czące zgodności z konstytucją dwóch przepisów kodeksu cywilnego (art. 75 i art. 144), w których ustawodawca posłużył się pojęciami „mężczyzna” i „kobieta” oraz (odpo-wiednio) „mąż” i „żona”. Jednolita wykładnia tych postanowień ustawowych w orzecz-nictwie sądów powszechnych (potwierdzona w wyroku Pierwszej Izby Cywilnej Sądu Ka-sacyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sprawa „mariage de Bègles”) wykluczała jakąkolwiek dopuszczalność sądowego wyrażenia zgody na zawarcie małżeństwa przez dwie osoby tej samej płci. Spektrum zarzutów obejmowało konstytucyjną wolność zawierania mał-żeństw, prawo do prowadzenia normalnego życia rodzinnego, a także równość wobec

1 Ustawa nr 2013-404 z dnia 17 maja 2013 r. umożliwiająca zawarcie małżeństwa parom osób tej sa-mej płci (J.O.R.F. nr 114 z 18.05.2013 r., s. 8253).

236 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 Dokumenty

prawa. Rada Konstytucyjna nie dostrzegła jednak niezgodności z żadnym z tych wyma-gań konstytucyjnych. Podkreśliła przy tym kompetencję ustawodawcy do regulowania spraw dotyczących statusu prawnego osób fi zycznych (stan cywilny, małżeństwo i jego skutki prawne), a także wynikającą z tej kompetencji swobodę dokonywania ocen i po-dejmowania decyzji w kwestiach z zakresu życia społecznego.

Ustawodawca podjął taką decyzję, uchwalając ustawę z 2013 r., która umożliwi-ła parom osób tej samej płci uzyskanie statusu prawnego małżeństwa, a także umożli-wiła małżeństwom jednopłciowym wspólne adoptowanie dzieci lub adoptowanie dziec-ka współmałżonka. Ustawa ta została zakwestionowana przez grupę deputowanych oraz grupę senatorów w trybie kontroli prewencyjnej (art. 61 ust. 2 konstytucji). Swo-je zastrzeżenia wnioskodawcy oparli zarówno na argumentach konstytucyjnych, jak też na argumentach wywodzonych z prawa naturalnego. W decyzji nr 2013-669 DC z dnia 17 maja 2013 r. Rada Konstytucyjna oddaliła jednak zarzuty niekonstytucyjno-ści ustawy, tak co do kwestii poszerzenia defi nicji małżeństwa, jak i skutków prawnych, jakie ustawodawca powiązał z reformą (w tym w sprawie adopcji dzieci przez małżeń-stwa osób tej samej płci). Podobnie jak w przypadku decyzji z 2011 r. centralny argu-ment stanowiła kompetencja ustawodawcy do modelowania stosunków społecznych (rodzinnych) oraz wynikająca z niej swoboda decyzyjna, której — zdaniem Rady Kon-stytucyjnej — nie ograniczały w tym przypadku wymagania konstytucyjne: równości wobec prawa, ochrony nadrzędnego interesu dziecka czy prawa do prowadzenia nor-malnego życia rodzinnego. Rada nie podzieliła przy tym argumentacji wnioskodaw-ców, jakoby wynikająca z republikańskiej tradycji ustawodawczej zasada odmienno-ści płci nupturientów mogła zostać uznana za zasadę o walorze konstytucyjnym.

W zakresie materialnej zasady równości, Rada Konstytucyjna stanęła na stanowi-sku, że o ile wynika z niej nakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji, o tyle zasada ta nie zobowiązuje ustawodawcy do odmiennego potraktowania podmiotów znajdujących się w sytuacji odmiennej. Ustawodawca mógł uznać, że różnica sytuacji między parami osób tej samej płci oraz parami osób płci od-miennej „nie uzasadnia już” różnego ich traktowania w zakresie uzyskania statusu prawnego małżeństwa.

Decyzja Rady Konstytucyjnej nr 2010-92 QPC z dnia 28 stycznia 2011 r. w spra-wie Corinne S. i Sophie H.:

RADA KONSTYTUCYJNA[...]1. Zważywszy, że zgodnie z art. 75 kodeksu cywilnego: „[...] urzędnik stanu cy-

wilnego odbiera od każdej ze stron, najpierw od jednej, następnie od drugiej, oświad-czenie, że chcą pojąć się za męża i żonę [...]”.

2. Zważywszy, że zgodnie z art. 144 tego kodeksu: „Mężczyzna i kobieta nie mogą zawrzeć małżeństwa przed ukończeniem 18 roku życia”.

3. Zważywszy, [...] że postanowienia te [...] fi gurują wśród postanowień ustawo-wych, z których wynika — jak przypomniał Sąd Kasacyjny we wskazanym wyroku

237

z 13 marca 2007 r. — że „według prawa francuskiego małżeństwo jest związkiem męż-czyzny i kobiety”.

4. Zważywszy, że — zdaniem skarżących — zakaz małżeństwa między osobami tej samej płci oraz brak możliwości sądowego odstąpienia od tego zakazu narusza art. 66 konstytucji oraz ogranicza wolność zawierania małżeństw; że stowarzyszenia interweniujące podnoszą ponadto, że naruszone zostaje również prawo do prowadze-nia normalnego życia rodzinnego oraz równość wobec prawa.

5. Zważywszy, że zgodnie z art. 34 konstytucji, ustawa określa normy dotyczące „stanu cywilnego i zdolności prawnej jednostki, prawa małżeńskiego, spadków i daro-wizn”; że ustawodawca, działając w zakresie swoich kompetencji, w każdym momen-cie jest upoważniony do uchwalania nowych postanowień, których zasadność sam oce-nia, a także do ich zmiany lub uchylenia i w razie potrzeby wprowadzenia zamiast nich innych postanowień, o ile wykonanie tych kompetencji nie ogranicza praw zagwaran-towanych w konstytucji; że na mocy art. 61-1 konstytucji, w związku z art. 61, nie po-wierza się Radzie Konstytucyjnej ogólnej kompetencji do dokonywania ocen i podej-mowania decyzji o takim samym charakterze, jak kompetencja parlamentu; że artykuł ten daje jej jedynie kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie zgodności posta-nowienia ustawowego z prawami i wolnościami, które gwarantuje konstytucja.

6. Zważywszy, po pierwsze, że art. 66 konstytucji zakazuje arbitralnego pozba-wiania wolności oraz powierza władzy sądowniczej, na zasadach określonych w usta-wie, ochronę wolności osobistej; że wolność zawierania małżeństw, będąca elemen-tem wolności osobistej, wynika z art. 2 i 4 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.; że zaskarżone postanowienia nie dotyczą wolności osobistej; zatem że za-rzut naruszenia art. 66 konstytucji jest nieadekwatny.

7. Zważywszy, po drugie, że wolność zawierania małżeństw nie ogranicza kom-petencji, z jakich korzysta ustawodawca na mocy art. 34 konstytucji w celu ustalenia przesłanek dopuszczalności małżeństwa, o ile wykonanie tych kompetencji nie ogra-nicza praw zagwarantowanych w konstytucji.

8. Zważywszy, z jednej strony, że prawo do prowadzenia normalnego życia ro-dzinnego wynika z ust. 10 preambuły do konstytucji z 1946 r., który stanowi: „Naród zapewnia jednostce i rodzinie warunki niezbędne do ich rozwoju”; że ostatni ustęp ar-tykułu 75 i art. 144 kodeksu cywilnego nie ograniczają prawa par osób tej samej płci do życia w konkubinacie na warunkach określonych w art. 515-8 tego kodeksu ani możliwości skorzystania z regulacji prawnych Paktu cywilnego o solidarności (Pact civil de solidarité, art. 515-1 i n.); że prawo do prowadzenia normalnego życia rodzin-nego nie implikuje prawa do zawarcia małżeństwa w odniesieniu do par osób tej sa-mej płci; że w następstwie tego zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa do pro-wadzenia normalnego życia rodzinnego.

9. Zważywszy, z drugiej strony, że art. 6 deklaracji z 1789 r. stanowi, że ustawa „powinna być taka sama dla wszystkich, niezależnie od tego, czy chroni, czy też ka-rze”; że zasada równości nie stanowi przeszkody w odmiennym uregulowaniu przez ustawodawcę sytuacji odmiennych ani w ustanowieniu wyjątku od zasady równości ze względu na interes publiczny, z zastrzeżeniem — w jednym i w drugim przypadku

Francja: decyzje Rady Konstytucyjnej z 28 I 2011 r. (nr 2010-92 QPC) oraz z 17 V 2013 r. (nr 2013-669 DC)


— że różnica w traktowaniu, jaka z tego wynika, pozostaje w bezpośrednim związku z celem ustawy, która ją wprowadza; że zachowując zasadę, zgodnie z którą małżeń-stwo jest związkiem mężczyzny i kobiety, ustawodawca, wykonując kompetencje zgodne z art. 34 konstytucji, przyjął, że odmienność sytuacji między parami osób tej samej płci oraz parami tworzonymi przez mężczyznę i kobietę może uzasadniać róż-ne ich traktowanie w zakresie norm prawa rodzinnego; że nie należy do Rady Konsty-tucyjnej przedkładanie własnej oceny, uwzględniającej odmienność tej sytuacji, nad ocenę ustawodawcy w tej kwestii; że w następstwie powyższego zarzut naruszenia art. 6 deklaracji z 1789 r. powinien być oddalony.

10. Zważywszy, że z powyższego wynika, że zarzut naruszenia wolności zawie-rania małżeństw powinien być oddalony.

11. Zważywszy, że zaskarżone postanowienia nie są sprzeczne z żadnym innym prawem ani z żadną inną wolnością, które gwarantuje konstytucja.

ORZEKA1. Ostatni ustęp art. 75 i art. 144 kodeksu cywilnego są zgodne z konstytucją.[...]3. Decyzja Rady Konstytucyjnej nr 2013-669 DC z dnia 17 maja 2013 r. w spra-

wie ustawy umożliwiającej małżeństwo parom osób tej samej płci:

RADA KONSTYTUCYJNA[...]O NORMACH KONSTYTUCYJNYCH ZNAJDUJĄCYCH ZASTOSOWANIE14. Zważywszy, że — zgodnie z art. 34 konstytucji — ustawa określa normy do-

tyczące „stanu cywilnego i zdolności prawnej jednostki, prawa małżeńskiego, spad-ków i darowizn”; że ustawodawca, działając w zakresie swoich kompetencji, w każ-dym momencie jest upoważniony do uchwalenia nowych postanowień, których zasadność sam ocenia, a także do ich zmiany lub uchylenia i w razie potrzeby wpro-wadzenia zamiast nich innego postanowienia, o ile wykonanie tych kompetencji nie ogranicza praw zagwarantowanych w konstytucji; że zgodnie z art. 61 konstytucji nie powierza się Radzie Konstytucyjnej ogólnej kompetencji do dokonywania ocen i po-dejmowania decyzji o takim samym charakterze, jak kompetencja parlamentu, ale daje jej jedynie kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie zgodności z konstytucją ustaw przedłożonych do jej kontroli.

15. Zważywszy, że zgodnie z art. 6 Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. ustawa „powinna być taka sama dla wszystkich, niezależnie od tego, czy chro-ni, czy też karze”; zasada równości nie stanowi przeszkody w odmiennym uregulowa-niu przez ustawodawcę sytuacji odmiennych ani w ustanowieniu wyjątku od zasady równości ze względu na interes publiczny, z zastrzeżeniem — w jednym i w drugim przypadku — że różnica w traktowaniu, jaka z tego wynika, pozostaje w bezpośred-nim związku z celem ustawy, która ją wprowadza; że o ile zasadniczo — zgodnie z tą zasadą — osoby, które znajdują się w tej samej sytuacji należy traktować w ten sam sposób, o tyle nie wynika z tego, że należy odmiennie traktować osoby znajdujące się w sytuacjach odmiennych.

239

16. Zważywszy, że prawo do prowadzenia normalnego życia rodzinnego wynika z ust. 10 preambuły do konstytucji z 1946 r. [...].

O MAŁŻEŃSTWIE17. Zważywszy, że art. 1 ustawy nowelizuje art. 143 kodeksu cywilnego [...]; że

zgodnie z tym artykułem: „Małżeństwo zawierane jest przez dwie osoby o odmiennej lub tej samej płci”.

18. Zważywszy, że — zdaniem wnioskodawców — umożliwienie zawarcia mał-żeństwa parom osób tej samej płci narusza fundamentalną zasadę wynikającą z ustaw Republiki, zgodnie z którą małżeństwo jest związkiem mężczyzny i kobiety; zważyw-szy, że podnoszą oni, że zmiana defi nicji małżeństwa mogłaby naruszać wymagania wynikające z ust. 14 preambuły do konstytucji z 1946 r.

19. Zważywszy, że senatorowie wnioskodawcy podnoszą, że art. 34 konstytucji zawiera jedynie odwołanie do „prawa małżeńskiego”; że defi nicja małżeństwa ze względu na swój fundamentalny charakter należy do kompetencji ustrojodawcy; że małżeństwo zawarte między osobami tej samej płci naruszałoby „naturalne zakorze-nienie prawa cywilnego”, w świetle którego odmienność płci stanowi fundament mał-żeństwa; że umożliwienie zawarcia małżeństwa parom osób tej samej płci „prowadzi-łoby do sprzeniewierzenia się instytucji małżeństwa [...]”; że — wreszcie — zmiana defi nicji małżeństwa, wprowadzanej przez zakwestionowane postanowienia, narusza-łaby wolność zawierania małżeństw oraz prawo do utrzymania umów zawartych zgod-nie z prawem osób pozostających w związku małżeńskim.

20. Zważywszy, po pierwsze, że normy dotyczące małżeństwa regulują stan cy-wilny osoby fi zycznej; że w konsekwencji zarzut, że art. 34 konstytucji nie daje usta-wodawcy kompetencji do określania właściwości i warunków wymaganych do zawar-cia małżeństwa, powinien być oddalony.

21. Zważywszy, po drugie, że można skutecznie powoływać się na tradycję repu-blikańską w celu podtrzymania twierdzenia, że ustawa, która jej zaprzecza, jest sprzeczna z konstytucją tylko wtedy, kiedy z tradycji tej można wywieść fundamen-talną zasadę, wynikającą z ustaw Republiki i zgodną z ust. 1 preambuły do konstytu-cji z 1946 r.; że nawet jeśli w ustawodawstwie sprzed 1946 r., jak i w ustawach póź-niejszych, aż do zakwestionowanej ustawy, małżeństwo było określane jako związek mężczyzny i kobiety, z reguły, która nie dotyczy praw i wolności podstawowych ani suwerenności narodowej, ani organizacji władz publicznych, nie można wywieść fun-damentalnej zasady, wynikającej z ustaw Republiki i zgodnej z ust. 1 preambuły kon-stytucji z 1946 r.; że — w każdym razie — zarzut wynikający z założenia, że małżeń-stwem jest tylko związek mężczyzny i kobiety, powinien być oddalony.

22. Zważywszy, po trzecie, że umożliwiając zawarcie małżeństwa parom osób tej samej płci, ustawodawca uznał, że różnica między parami tworzonymi przez mężczy-znę i kobietę oraz parami osób tej samej płci nie uzasadnia już pozbawienia tych ostat-nich możliwości uzyskania statusu i ochrony prawnej wynikających z instytucji mał-żeństwa; że nie należy do Rady Konstytucyjnej przedkładanie własnej oceny, uwzględniającej odmienność tej sytuacji, nad ocenę ustawodawcy w tej kwestii.



23. Zważywszy, po czwarte, że postanowienia art. 1 nie prowadzą do naruszenia praw nabytych wynikających z zawartych uprzednio małżeństw; że — w konsekwen-cji — zarzut wynikający z założenia o naruszeniu wolności w zakresie zawierania mał-żeństw, będącej elementem wolności osobistej, podlegającej ochronie na podstawie art. 2 i 4 deklaracji z 1789 r., oraz prawa do przestrzegania umów zawartych zgodnie z prawem, które wynika z jej art. 4, powinien być oddalony.

[...]25. Zważywszy, że z powyższego wynika, że postanowienia art. 143 kodeksu cy-

wilnego nie naruszają wskazanych wymagań konstytucyjnych.26. Zważywszy, że na mocy art. 1 ust. 2 ustawy wprowadza do [...] kodeksu cywilne-

go rozdział IVbis, zatytułowany „O normach kolizyjnych”, zawierający art. 200-1 i 202-2.27. Zważywszy, że zgodnie z ust. 1 art. 202-1 kodeksu cywilnego: „Właściwości i wa-

runki wymagane do zawarcia małżeństwa określane są, dla każdego z małżonków, według prawa ojczystego”; że zgodnie z ust. 2 tego artykułu: „Dwie osoby tej samej płci mogą za-wrzeć małżeństwo, jeśli co najmniej jednej z nich pozwala na to albo prawo ojczyste, albo prawo państwa, na terytorium którego ma ona miejsce stałego zamieszkania lub pobytu”.

28. Zważywszy, że — zdaniem wnioskodawców — postanowienia te, ustanawia-jące kolizyjną normę na korzyść małżeństw osób tej samej płci, odmienną od tej, któ-ra znajduje zastosowanie odnośnie do małżeństw osób różnej płci, naruszają zasadę równości wobec prawa; że zakwestionowane postanowienia będą: zachęcać obcokra-jowców do przyjazdu do Francji w celu „obejścia przeszkód wynikających z ich pra-wa ojczystego”, faworyzować „białe małżeństwa” zawierane w celu obejścia prawa dotyczącego zasad wjazdu i pobytu we Francji oraz obywatelstwa, a także spowodu-ją wzrost liczby małżeństw ważnych w jednym kraju i nieważnych w innym; że zo-stałaby w ten sposób naruszona zasada bezpieczeństwa prawnego.

29. Zważywszy, po pierwsze, że na mocy postanowień ust. 2 art. 202-1 kodeksu cy-wilnego [...] ustawodawca zamierzał wprowadzić normę szczególną [...]; że ustawodaw-ca był upoważniony do zezwolenia dwóm osobom tej samej płci, mającym zagraniczne obywatelstwo, którym prawo ojczyste nie zezwala na zawarcie małżeństwa jednopłcio-wego, na zawarcie małżeństwa we Francji, pod warunkiem, że inne warunki dotyczące za-warcia małżeństwa, a w szczególności warunek dotyczący miejsca zamieszkania, są speł-nione; że ustawodawca, który nie był zobowiązany do przyjęcia takich samych norm w odniesieniu do małżeństw między osobami płci odmiennej, nie potraktował odmiennie osób znajdujących się w sytuacjach podobnych; że — w konsekwencji — zarzut wynika-jący z założenia, że naruszono zasadę równości wobec prawa, powinien być oddalony.

30. Zważywszy, po drugie, że możliwość obejścia ustawy lub popełnienia nad-użyć podczas jej stosowania nie oznacza jej niekonstytucyjności; że do właściwych sądów należy uniemożliwienie takich praktyk, eliminowanie ich efektów oraz, w ra-zie konieczności, karanie; że zarzut wynikający z naruszenia bezpieczeństwa prawne-go powinien być — w każdym razie — oddalony;

31. Zważywszy, że z powyższego wynika, że postanowienia art. 202-1 kodeksu cywilnego, które nie naruszają żadnego z wymagań konstytucyjnych, powinny być uznane za zgodne z konstytucją.

241

[...]

O ADOPCJI43. Zważywszy, że z wyłączeniem postanowień tytułu VII księgi I kodeksu cy-

wilnego, normy prawa cywilnego, w szczególności te dotyczące władzy rodzicielskiej, małżeństwa, prawa małżeńskiego i spadków, nie różnicują sytuacji mężczyzn i kobiet, gdy chodzi o stosunki małżeńskie, konsekwencje, jakie z niego wynikają oraz więzy pokrewieństwa; że — w konsekwencji — małżeństwo i pokrewieństwo przynoszą te same skutki, a prawa i obowiązki są regulowane w ustawach, niezależnie od tego, czy małżonkowie lub rodzice są odmiennej czy tej samej płci [...];

44. Zważywszy, z jednej strony, że ani przedmiotem, ani celem zakwestionowa-nego postanowienia nie jest zmiana art. 16-7 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym: „każda umowa dotycząca prokreacji albo ciąży zastępczej (gestation pour le compte d’autrui) jest nieważna”; że, z drugiej strony, z art. L. 2141-2 kodeksu zdrowia publicz-nego wynika, że medyczne wspomaganie prokreacji ma na celu przeciwdziałać pato-logicznej bezpłodności, zdiagnozowanej medycznie u pary w wieku rozrodczym, two-rzonej przez mężczyznę i kobietę, niezależnie od tego, czy pozostają oni w małżeństwie, czy też nie; że pary tworzone przez mężczyznę i kobietę są, gdy chodzi o prokreację, w sytuacji odmiennej od sytuacji par osób tej samej płci; że zasada równości nie stano-wi przeszkody w odmiennym unormowaniu przez ustawodawcę sytuacji odmiennych, pod warunkiem, że różnica w traktowaniu, która z tego wynika, pozostaje w bezpośred-nim związku z celem ustawy, która ją wprowadza; że — w konsekwencji — ani zasa-da równości, ani mające charakter konstytucyjny wymaganie dostępności i określono-ści ustawy, nie wymagają, aby — umożliwiając małżeństwo i adopcję parom osób tej samej płci — ustawodawca zmienił ustawodawstwo regulujące te odmienne kwestie.

[...]46. Zważywszy, że — zdaniem wnioskodawców — przyznana dwóm osobom tej

samej płci możliwość adoptowania dziecka narusza „mającą walor konstytucyjny za-sadę dwuliniowego pokrewieństwa wynikającego z odmienności płci”, deklarowaną w ustawach Republiki, a także konstytucyjne prawo każdego dziecka do pokrewień-stwa ustalonego w stosunku do ojca i do matki; że adopcja dziecka przez dwie osoby tej samej płci naruszałaby ponadto jego prawo do prowadzenia normalnego życia ro-dzinnego oraz zasadę ochrony nadrzędnego dobra dziecka [...].

47. Zważywszy, że wnioskodawcy podnoszą również, że w przypadku pełnej adopcji dziecka przez dwie osoby odmiennej płci zatarcie dotychczasowych więzów pokrewieństwa gwarantowałoby zachowanie tajemnicy adopcji i skutkowałoby wej-ściem dziecka do rodziny przysposabiającego „tak jak dziecka biologicznego”; że — przeciwnie — możliwość adoptowania dziecka przez dwie osoby tej samej płci z ko-nieczności prowadziłoby do ujawnienia orientacji seksualnej przysposabiających oraz adopcyjnego charakteru więzów pokrewieństwa; że wiązałoby się to z naruszeniem prawa do ochrony życia prywatnego oraz zasady równości wobec prawa.

48. Zważywszy, że wnioskodawcy podnoszą także, że przede wszystkim ze względu na trudności z adopcją, z jakimi borykają się pary osób tej samej płci, moż-liwość ustanowienia więzów małżeństwa w stosunku do dwóch osób tej samej płci



mogłaby skłaniać te pary do korzystania z zabiegów medycznego wparcia prokreacji albo z ciąży zastępczej za granicą, niezgodnie z francuskim prawem.

49. Zważywszy, po pierwsze, że umożliwiając adopcję dziecka przez dwie osoby tej samej płci albo w ramach pary osób tej samej płci, ustawodawca posiadający — na mocy art. 34 konstytucji — kompetencję do ustanowienia reguł dotyczących stanu cy-wilnego osób, uznał, że identyczność płci przysposabiających nie stanowi — jako taka — przeszkody w ustanowieniu stosunku pokrewieństwa wynikającego z przysposo-bienia; że nie należy do Rady Konstytucyjnej przedkładanie własnej oceny, uwzględ-niającej różnice między parami osób tej samej płci oraz parami tworzonymi przez męż-czyznę i kobietę, nad ocenę ustawodawcy w kwestii ustanowienia pokrewieństwa.

50. Zważywszy, z drugiej strony, że na mocy art. 356 kodeksu cywilnego pełna adopcja oznacza związanie więzami pokrewieństwa, które zastępują pokrewieństwo pierwotne; że zasada równości wymaga, aby dzieci adoptowane korzystały w rodzinie adoptującej z takich samych praw, z jakich korzystają dzieci związane więzami pokre-wieństwa, zgodnie z tytułem VII księgi I kodeksu cywilnego; że to wymaganie zosta-ło spełnione przez postanowienia art. 358 kodeksu cywilnego.

51. Zważywszy ponadto, że wolność z art. 2 deklaracji z 1789 r. implikuje posza-nowanie życia prywatnego; że jednakże żadne z wymagań konstytucyjnych nie naka-zuje zatajenia adopcyjnego charakteru więzów pokrewieństwa ani, aby więzy pokre-wieństwa wynikające z pokrewieństwa adopcyjnego naśladowały pokrewieństwo biologiczne; że w konsekwencji zarzut wynikający z założenia, że możliwość adopcji przez dwie osoby tej samej płci narusza zasadę równości oraz prawo do ochrony ży-cia prywatnego, powinien być oddalony.

52. Zważywszy z kolei, że ani przedmiotem, ani celem zakwestionowanego po-stanowienia nie jest przyznanie parom osób tej samej płci „prawa do dziecka”; że nie wyłącza ono par osób tej samej płci z zakresu zastosowania reguł, warunków oraz me-chanizmów ustanowionych w zakresie kontroli pokrewieństwa wynikającego z adop-cji; [...]; że w ten sposób pary osób tej samej płci, które będą chciały adoptować dziec-ko, będą podlegały, tak jak pary tworzone przez mężczyznę i kobietę, procedurze badającej ich zdolność do przyjęcia dziecka w celu jego adopcji.

53. Zważywszy, z jednej strony, że zakwestionowane przepisy wpływają na za-kres art. L. 225-2 i L. 225-17 kodeksu o opiece społecznej i rodzinach; że przepisy do-tyczące zakwalifi kowania przysposabiającego albo przysposabiających, niezależnie od tego, czy są odmiennej, czy tej samej płci, nie mogą prowadzić do tego, że kwali-fi kacja ta zostanie dokonana bez uprzedniego zweryfi kowania przez organ administra-cji, w każdej sprawie, spełnienia wymagania kierowania się dobrem dziecka, które wy-nika z ust. 10 preambuły do konstytucji z 1946 r.; że — przy tym zastrzeżeniu — postanowienia art. L. 225-2 i L. 225-17 kodeksu o opiece społecznej i o rodzinach nie naruszają wymagań wynikających z ust. 10 preambuły do konstytucji z 1946 r.

54. Zważywszy, z drugiej strony, że zakwestionowane postanowienia nie uchyla-ją postanowień art. 353 kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi o adopcji orzeka na wniosek przysposabiającego sąd I instancji w sprawach ważniejszych, jeśli są spełnio-ne warunki ustawowe „oraz jeśli przysposobienie jest zgodne z interesem dziecka”; że

243Francja: decyzje Rady Konstytucyjnej z 28 I 2011 r. (nr 2010-92 QPC) oraz z 17 V 2013 r. (nr 2013-669 DC)

postanowienia te, znajdujące zastosowanie niezależnie od tego, czy przysposabiający-mi są osoby tej samej płci czy też płci odmiennej, realizują wymaganie wynikające z ust. 10 preambuły do konstytucji z 1946 r., zgodnie z którym adopcja może być orze-czona tylko wówczas, gdy jest przeprowadzana dla dobra dziecka.

55. Zważywszy, że z powyższego wynika, że zarzut wynikający z założenia, że zakwestionowane postanowienia naruszają ust. 10 preambuły do konstytucji z 1946 r., powinien być oddalony; że to samo dotyczy zarzutu wynikającego z założenia, że pra-wa dzieci byłyby w nierówny sposób chronione w zależności od tego, czy dzieci było-by adoptowane przez rodziców tej samej płci czy też przez rodziców płci odmiennej.

56. Zważywszy, po pierwsze, że można skutecznie powoływać się na tradycję re-publikańską w celu podtrzymania twierdzenia, że ustawa, która jej zaprzecza, jest sprzeczna z konstytucją tylko wtedy, kiedy z tradycji tej można wywieść fundamen-talną zasadę, wynikającą z ustaw Republiki i zgodną z ust. 1 preambuły do konstytu-cji z 1946 r.; że ustawodawstwo Republiki sprzed 1946 r., dotyczące przeprowadzenia adopcji oraz ustanowienia pieczy rodzicielskiej zawsze zawierało normy ograniczają-ce lub regulujące kwestie dotyczące więzów pokrewieństwa dziecka w stosunku do ojca i matki, od których pochodzi; [...] że w każdym przypadku powinien być oddalo-ny zarzut wynikający z założenia, że naruszono fundamentalną zasadę zawartą w usta-wach Republiki w sprawie „dwuliniowego charakteru więzów pokrewieństwa wyni-kających z odmienności płci”; że to samo dotyczy zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady gwarantującej prawo dziecka do posiadania więzów pokrewieństwa ustalonych zarówno w stosunku do ojca, jak i do matki.

[...]58. Zważywszy, po trzecie, że możliwość obejścia ustawy lub popełnienia nad-

użyć podczas jej stosowania nie oznacza jej niekonstytucyjności; że do właściwych sądów należy uniemożliwienie takich praktyk, eliminowanie ich efektów oraz, w ra-zie konieczności, karanie.

59. Zważywszy, że z powyższego wynika, że umożliwienie adopcji dzieci parom osób tej samej płci oraz w ramach tych par nie jest sprzeczne z wymienionymi wyma-ganiami konstytucyjnymi; że postanowienia art. 1 i 13 zakwestionowanej ustawy, któ-re nie naruszają żadnego innego wymagania konstytucyjnego, powinny być uznane za zgodne z konstytucją.

[...]92. Zważywszy, że nie ma powodów do podniesienia — z urzędu — przez Radę

Konstytucyjną żadnego innego zastrzeżenia w sprawie konstytucyjności.

ORZEKAArt. 1. Art. 1, 7, 8, 11–14, 19, 21 i 22 ustawy umożliwiającej zawarcie małżeństwa

parom osób tej samej płci są zgodne z konstytucją.Art. 2. Z zastrzeżeniem zawartym w pkt. 53 uzasadnienia art. L. 225-2 i L. 225-17

kodeksu o opiece społecznej i rodzinach są zgodne z konstytucją. [...]

Opracowanie i tłumaczenie: Radosław Puchta

244 Przegląd Sejmowy 6(125)/2014 DokumentyKSIĘGARNIE WSPÓŁPRACUJĄCE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM

Katowice Księgarnia Liber ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. 32 359-12-72

Dom Handlowy Nauki. Zakład OR PAN ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. 32 258-77-09

Kraków Academicus. Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie ul. Podchorążych 2, 30-084 Kraków, tel. 12 626-13-99

Lublin Księgarnia Iuris Prudentia pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5 (budynek Wydziału Prawa UMCS), 20-031 Lublin, tel./fax 81 537-54-75

Księgarnia Iuris Prudentia ul. Mełgiewska 7–9 (punkt sprzedaży w budynku WSEI) 20-209 Lublin, tel. 81 476-19-09

Rzeszów Księgarnia Iuris Prudentia ul. Sobieskiego 2d/2 (obok Urzędu Wojewódzkiego) 35-002 Rzeszów, tel. 17 852-39-26

Szczecin Księgarnia Akademicka ul. Jedności Narodowej 31, 70-453 Szczecin, tel. 91 489-09-26

Toruń Księgarnia Uniwersytetu Mikołaja Kopernika ul. Reja 25, 87-100 Toruń, tel. 56 611-42-98, 56 611-48-86

Warszawa Księgarnia Ekonomiczna Kazimierz Leki ul. Grójecka 67, 02-094 Warszawa tel. 22 822-90-41

Wrocław Księgarnia Naukowa im. M. Kopernika ul. Kuźnicza 30/33, 50-137 Wrocław, tel. 71 343-29-77

Zamość Księgarnia „Iuris Prudentia” ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis), 22-400 Zamość, tel. 84 643-85-85

Systemowe źródła gry politycznej w liberalno-demokratycznym parlamencie

Documents