Sveske za javno pravo [broj 9, septembar 2012.]

8/22/2019 Sveske za javno pravo [broj 9, septembar 2012.]

http://slidepdf.com/reader/full/sveske-za-javno-pravo-broj-9-septembar-2012 1/126

Sveske za javno pravo

Blätter für Öffentliches RechtUtemeljio prof. dr. Edin Šarčević u saradnji sa doc. dr. Tarikom HaverićemSaradnici ovog broja: Maja Kapetanović, Savo Manojlović, Miomir Matulović, Nejra Orić,Vladan Petrov, Alen Rajko, Vesna Rakić-Vodinelić, Sevima Sali-Terzić, Edin Šarčević, IvanŠprajcGlavni i odgovorni urednik: prof. dr. Edin Šarčević.Redakcija: Centar za javno pravo, Radićeva 5, 71000 Sarajevo www.fcjp.ba

9 2012.Str. 1-1263. godište

Septembar 2012.

Sadržaj:

Edin Šarčević, Uz ovaj broj ..............................

Vesna r akić-vodinelić, Reforma pravosuđa u

Srbiji ...................................................................

Vladan Petrov, Novi Ustavni sud Srbije

(2006-2012) – reforma ustavnog sudstva na

stranputici? ........................................................

Savo Manojlović, Ustavni osnov i procedure(re)izbora sudija u Republici Srbiji ....................

Maja k aPetanović, Ispunjenost standarda o

nezavisnosti sudstva u slučaju Apelacionog

odjeljenja Suda BiH .........................................

1

3

23

31

45

58

81

87

97

107

122

Ivan ŠPrajc, Zahtjev za izvanredno

preispitivanje zakonitosti pravomoćne

presude: Novo pravno sredstvo u hrvatskom

Zakonu o upravnim sporovima ........................

Alen r ajko, Moguća poboljšanja regulacije

radnih odnosa državnih i lokalnih dužnosnika

u Hrvatskoj .......................................................

Nejra orić, Pravna regulativa kvalikacija i

zvanja u sistemu visokog obrazovanja BiH ......

Sevima Sali-terzić, Anonimizacija ili cenzura

sudskih odluka? Problemi s Pravilnikom Suda

BiH ....................................................................

Miomir Matulović, Ustavni sud o

“građanskoj državi” i “državnom narodu” .....

Edin Šarčević, U susret popisu stanovništva

BiH: diskriminacija popisnim obrascem? ........

ISSN 2233-0925

Edin Šarčević

Uz ovaj broj / In addition to this Volume

CJP

Fondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches Recht

Foundation Public Law Centre

U bilans pokušaja da se poboljša regionalno pravosuđeulazi i ovaj broj Sveski. Autori iz Srbije analiziraju probleme reforme pravosuđa (Vesna Rakić-Vodinelić),reforme ustavnog sudstva (Vladan Petrov) i reizborasudija (Savo Manojlović). Bosanskohercegovačka per-s pektiva se koncentrira na problem nezavisnosti Ape-lacionog odjeljenja Suda BiH (Maja Kapetanović). Nastavljamo, dakle, sa analizama koje traže formuludobrog pravosuđa, sa analizama koje otvaraju ključno pitanje ustrojstva treće vlasti: kako uspostaviti pravo-

suđe koje će odgovoriti potrebi građana na poštenosuđenje?

This Volume is a part of efforts aimed to improve the

regional judiciary. Serbian authors analyze the issues

of judicial reform (Vesna Rakic-Vodinelić), con-stitutional reform judiciary (Vladan Petrov) and re-election of judges (Savo Manojlović). Bosnia’s pers-

pective focuses on the issue of independence of theAppellate Division of the Court (Maja Kapetanović).Therefore, the Volume continues with analyzes thatare looking for formula of a good Justice, and withthe analyzes that opens a key issue of the structure of

third government: how to establish a justice systemthat will meet the needs of citizens to a fair trial?



2

CJPFondacija Centar za javno pravoStiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre

Ostale analize predstavljaju koliko zanimljive, toliko iakutne probleme javnog prava.

Iz Hrvatske objavljujemo tri analize. Jedna predstavljanovi izvanredni pravni lijek u hrvatskom Zakonu o

upravnom sporu, naime, zahtjev za izvanredno preispi-tivanje zakonitosti pravomoćne presude (Ivan Šprajc).Druga na pozadini odluke Ustavnog suda RepublikeHrvatske o ukidanju pojedinih zakonskih odredbi o pravima nacionalnih manjina, doduše, u maglovitom pojmovnom diskursu, raspravlja temeljne javnopravne pojmove i pokazuje relevanciju pojmova građanskadržava i državni narod za ustavni koncept modernehrvatske državnosti (Miomir Matulović). Treća analizadonosi prijedloge za poboljšanje pravne regulacijeradnih odnosa zaposlenika u hrvatskom javnom sek-toru (Alen Rajko).

Iz bosanskohercegovačke perspektive donosimo trianalize problema koji nisu uzajamno povezana. Jed-nom analizom predstavljamo problem prepoznavanja irazumijevanja akademskih zvanja koja su u BiH ste-čena prema bolonjskom sistemu (Nejra Orić), drugomotvaramo pandorinu kutiju anonimizacije sudskihodluka u BiH (Sevima Sali-Terzić) i trećom pred-stavljamo problem moguće diskriminacije u popisnomobrascu koji će se koristiti za popis stanovništva BiHu idućoj godini (Edin Šarčević). Zajednička karak-teristika ovih analiza je praktični značaj: one ne rješa-vaju teorijsko-doktrinalna pitanja pravnog sistema ne-go nude praktične odgovore na konkretne probleme sakojima se susreće bosanska jurisdikcija.

Sveske za javno pravo idu dalje, želim vam ugodnulektiru.

Other analyzes represent an interesting and also acute problems of public law.

Three analyzes from Croatia are published in thisVolume. One of the analyses is about a new

extraordinary legal remedy of the Croatian Law onAdministrative Dispute, namely, the request for extraordinary review of the legality of a nal

judgment (Ivan Šprajc). The second analysis is aboutthe background of the decision of CroatianConstitutional Court to abolish certain statutory

provisions regarding the rights of national minorities, i.e., in the hazy conceptual discourse, the analysisdiscusses the basic concepts of public law and showsthe relevance between civil society and the people

for the constitutional concept of the modern Croatian

state (Miomir Matulović). The third analyses brings

proposals for improving the legal regulations of employment of employees on Croatians public sector (Alen Rajko).

From Bosnia and Herzegovina there are threeanalyzes of problems that are not interrelated. Therst analysis represents a problem of recognition andunderstanding of academic titles that are obtainedunder the Bologna system ( Nejra Orić), the secondanalysis opens the Pandora‘s box of anonymization

of court decisions in Bosnia and Herzegovina(Sevima Sali-Terzić) and the third analysis deals with

the issue of possible discrimination in the census form that will be used in census in Bosnia next year (Edin Sarčević). The common feature of these ana-lyzes is the practical signicance: they do not solve

the theoretical and doctrinal issues of the legal system

but offer practical answers to concrete problems

faced by Bosnian jurisdictions.

Public Law Volumes are continuing, I wish you a

pleasant reading.



3

vesna r akić-vodinelić*

Reforma pravosuđa u Srbiji

* Autorica je redovna profesorka Pravnog fakulteta Univer-ziteta Union u Beogradu.

Sadržaj:

1. Uvod ...............................................................1.1. Da li postoji formula “dobrog

pravosuđa”? .....................................................1.2. Elementi formule “dobrog pravosuđa” .....1.3. Pravna recepcija evropskih standarda o

pravosuđu u Srbiji1.3.1. Kratka istorija ......................................1.3.2. Ustav Srbije iz 2006. godine ................

2. Ustavni i zakonski osnovi najnovije“reforme” pravosuđa

2.1. Ustav i Ustavni zakon za sprovođenjeUstava ..............................................................2.2. Organizacioni pravosudni zakoni

2.2.1. Sudije ...................................................

3

3

4

57

7

9

10

12

13

1415

1720

2121

2.2.2. Javni tužioci .........................................2.3. Odluka o utvrđivanju kriterijuma i merilaza ocenu stručnosti, osposobljenosti i dos-tojnosti za izbor sudija i predsednika sudova ...2.4. Ustavna i zakonska procedura pred Viso-kim savetom sudstva ........................................

3. Kako je izvršena reforma pravosuđa u Srbiji3.1. Stavovi Evropske komisije ........................3.2. Stavovi glavnih aktera reforme .................

4. Naknadni pokušaji “otklanjanja nedostataka”4.1. Preispitivanje u VSS umesto žalbi

Ustavnom sudu .................................................4.2. Praksa preispitivanja .................................5. Uzroci i izlazi

5.1. Povod i uzrok ............................................5.2. Izlaz? .........................................................

1. Uvod

U redovima koji slede pravničku javnost suočavamosa nedavnom pravnom istorijom neuspelih nastojanjada se pravosuđe u Srbiji poboljša, da se poverenje

građana povrati, da se postave osnove za vladavinu prava nad politikom, makar u domenu pravosudnevlasti, da se prikažu rezultati neuspele reforme i da seistraže pravni i politički uzroci neuspeha.

1.1. Da li postoji formula “dobrog pravosuđa”?

Da li postoji formula “dobrog pravosuđa”? Možda bise teorijski moglo dokazivati da postoji. Praktično je,međutim, dokazivo i za Srbiju dovoljno to što jeformulisan evropski standard pravosuđa — sposobnogda odgovori osnovnom pravu građanina na pošteno

suđenje i interesima države u kojoj vlada pravo, a ne politička moć.

Do evropske pravosudne formule se nije došlo jednostavno i ona nije bila rezultat samo pravne ob-rade. Konstituisanje pravosuđa, kao treće državnevlasti u koju građanin može imati poverenja, rezultat je političkih borbi, pre nego uspešnih pravnih formula.Uprkos značajnim razlikama u poimanju i normativnojobradi sudstva, naročito u XVII i XVIII veku, izmeđuvodećih država toga doba — Engleske, Francuske i

Pruske — najavljuju se prvi nadnacionalni postulatisudijske nezavisnosti koji će pravno biti formulisani uXX veku. U kontinentalnoevropskom pravnom krugusudstvo se u XVIII veku uspostavlja kao birokratskaorganizacija pod dominacijom izvršne vlasti. Međutim,

posle Francuske revolucije nastupa suštinska promena.Ustavom Francuske iz 1791. godine sudska vlast se

priznaje kao treća državna vlast. Tokom XIX vekaodržava se tenzija između sudske izvršne vlasti uevropskim državama, ali se pravosuđe ipak postepenoemancipuje. Politički i pravno preobražen položajsudske vlasti prihvatile su samo deklarativno komu-nističke/socijalističke države nastale u Evropi posleDrugog svetskog rata. Ali, bitna ustavna i stvarnarazličitost mesta pravosuđa u komunističkim državamanastala je uspostavljanjem tzv. jedinstva državne vla-

sti, uz ideološku dominaciju jednostranačkog parla-

menta, bez formalnih obeležja parlamentarne demo-kratije, što je ne samo u stvarnom već i u normativnomsmislu odlučujuće uticalo na gubitak nezavisnosti isamostalnosti sudstva i sudija i stvorilo teško savladivunaviku pokornosti, u boljem slučaju poslušnosti.Istovremeno i paralelno sa slabljenjem društveneuloge sudstva u socijalističkim zemljama, u državamazapadnih evropskih demokratija posle Drugog svet-skog rata, jača ideja o pravu građanina na nezavisnosuđenje i na nezavisnog sudiju, kao o temeljnom ljud-skom pravu. U okviru pravnog i političkog sistemaSaveta Evrope, ova ideja je kodikovana u Evropskojkonvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih slobodai učvršćena judikaturom Evropskog suda za ljudska



4

prava. Značajan uticaj na ustanovljavanje evropskihstandarda nezavisnog sudstva imale su Preporuka Ko-miteta ministara Saveta Evrope R(94)12 o nezavisnosti,ekasnosti i ulozi sudija i Evropska povelja o statutuza sudije 98/23. U delu Povelje koji se odnosi na

načela, posebna pažnja posvećena je telu čije seustanovljavanje preporučuje svakoj evropskoj državi, posebno tzv. tranzicijskim državama, a koje bi moralo biti nezavisno od izvršne vlasti. Njegova temeljnauloga bi bila da odlučuje o izboru, razrešenju i napredovanju sudija. U novijoj zakonodavnoj praksiSrbije, takvu ulogu trebalo je da igraju Visoki savet pravosuđa, koji je prestao da radi 2009. godine, kao idanas postojeći Visoki savet sudstva i Državno većetužilaca. Države koje ispune kriterijume nezavisnosti isamostalnosti sudstva u okviru Saveta Evrope, trebalo bi da budu spremne za ispunjavanje strožih kriterijumakoje je postavila Evropska unija u Principima iz Ko- penhagena, koji se osnose na pravosuđe i pravnisistem.

Istorijski gledano, formulisanje standarda “dobrog pravosuđa”, u ranom razvoju, bilo je pod uticajem

Nirnberškog suđenja za ratne zločine počinjene uDrugom svetskom ratu, o čemu svedoči čl. 15 st. 2Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pra-vima1.

1.2. Elementi formule “dobrog pravosuđa”

Kombinacijom nacionalnih standarda prava demo-kratskih društava i međunarodnih evropskih standardverujem da se može ustanoviti formula o političkojnezavisnosti sudija i sudstva. Ključni elementi teformule su: (1) pravno denisanje suda kao samostalnei nezavisne državne institucije; (2) zasnovanost suda isuđenja na aktima najvišeg ranga; (3) institucionalnanezavisnost sudije, pod kojom se najpre podrazumevanezavisnost od političkih grana državne vlasti ali i odmoćnih pojedinaca i društvenih grupa; (4) personalnanezavisnost sudije (koja najviše zavisi od zakonskog

uređenja načina sticanja i gubitka položaja i od stal-nosti sudijske funkcije, a postiže se presudnim uticajem

uloge sudske vlasti u postupku sticanja i gubitkasudijskog položaja); (5) donošenje meritorne odluke urazumnom roku, na osnovu pravičnog i javnog ras- pravljanja; (6) nepristrasnost (koja se postiže ustano-vom izuzeća i pravilima o sprečavanju sukoba inte-

resa); (7) pojavni izgled nezavisnosti suda i sudije; (8)način određivanja sudije u konkretnoj pravnoj stvari(pravo na slučajnog, odnosno “prirodnog” sudiju).

Prema Monitoring of EU Accession Process, preko-merni uticaj izvršne vlasti na sudstvo, sudije i suđenjeu vremenu do 1989. godine u komunističkim/socija-lističkim državama predstavljao je najveću pretnjunezavisnosti sudstva. Taj uticaj se naročito ogledao uključnoj ulozi ministarstava pravosuđa i jedine vla-dajuće političke partije na postavljanje, unapređivanjei razrešenje sudija, kao na sadržinu sudskih odluka u

politički delikatnim pravnim stvarima. Ocenjuje se dasu do 2001. godine, samo Mađarska i delimično Slove-nija uspele ne samo normativno nego i stvarno daspreče institucionalni i vaninstitucionalni uticaj mini-starstava pravosuđa na sudstvo (up. Monitoring , s. 24i 25).

Da bi se omogućio uticaj sudske vlasti na sticanje igubitak sudijske funkcije, u svim tranzicijskim drža-vama osnovani su i deluju pravosudni saveti (ili srod-na tela) kao tela sudske vlasti. Pravosudni saveti, kaoinstitucije sudske vlasti, ne postoje u svim evropskim,

a ni u vanevropskim državama. Za stvarno delovanjenačela nezavisnosti suda i za uspostavljanje pravnedržave, posto janje, delovanje i tipične nadležnosti pravosudnih saveta nisu ni pravna ni politička nužnost .Ali, pokazalo se da su oni ustanovljavani u vremenimakoja su usledila posle velikih društvenih turbulencija iu tim vremenima pozitivno uticali na podsticanjenezavisnosti pravosuđa. Bitne istorijske prekretnice zaupostavljanje pravosudnih saveta bili su: Drugi svetskirat (tada su nastali u Francuskoj i Italiji), propast fa-šističkih autoritarnih režima (Portugal i Španija), te propast komunizma (države istočne, srednje i jugois-

točne Evrope).Jedan od dobrih praktičnih testova samog normativnogutemeljenja prava na nezavisnog sudiju nije doživeooz biljnu ni ustavnu ni zakonsku elaboraciju u većinitranzicijskih zemalja: način određivanja sudije u kon-

kretnoj pravnoj stvari. A upravo u ovoj tački realizujese ljudsko pravo na nezavisnog sudiju.

Pored osnivanja samostalnih i nezavisnih pravosudnihtela, u brojnim srednjeevropskim i istočnoevropskimdr žavama, izvršena je lustracija sudija i drugih držav-nih funkcionera koji su kršili ljudska prava u autorita-

tivnim režimima2

. U Srbiji lustracija nije bila iz-vršena.

1 SFRJ je ratikovala Pakt zakonom od 30. 01. 1971. godine,Sl. l. SFRJ br. 7/1971. Član 15 glasi:1. Niko ne može biti osuđen zbog dela ili propusta koji nisu

predstavljali krivično delo prema domaćem ili međuna-rodnom pravu u trenutku kada su počinjena. Takođe, nemože se izreći kazna koja je veća od one koja bi se primenilau trenutku kada je krivično delo počinjeno. Ako posleizvršenja ovog krivičnog dela zakon predviđa lakšu kaznu,krivac treba da se koristi time.2. Odredbe ovog člana ne protive se suđenju ili kažnjavanju

svakog lica zbog dela ili propusta koji su smatrani krivičnimdelom u trenutku kada su počinjeni, shodno opštim prin-cipima prava koja priznaju sve nacije.



5

U brojnim državama u tranziciji, ali ne u Srbiji, pre-duzete su različite pravne, političke i društvene mereradi smanjenja koruptivnosti glavnih nosilaca pravo-sudne vlasti, kao i radi svođenja uticaja moćnih poje-dinaca i društvenih grupa na podnošljiv nivo.

1.3. Pravna recepcija evropskih standarda o

pravosuđu u Srbiji

1.3.1. Kratka istorija

Kako su ideje i formule o sudskoj vlasti i njenoj neza-visnosti recipirane u Srbiji kao državi zakasnele tran-zicije? U poslednjih petnaest godina mogu se razli-kovati tri perioda.

a) Zrelo doba Miloševićevog autoritarizma. Ključna

pravna i pravosudna obeležja ovog razdoblja svode sena nekoliko bitnih odlika:

Autoritarnost i arbitrarno tumačenje prava. Zakonidoneti u Srbiji posle Ustava iz 1990. godine, a naročitozakoni donošeni posle 1997. godine, odlikovali su sevisokim stepenom pravne autoritarnosti i nesankcio-nisanim kršenjem tada važećeg Ustava. Zakoni Srbijedonošeni u poslednjoj deceniji XX veka nisu bili prilagođavani standardima savremene pravne civili-zacije, niti uporedno pravnim iskustvima, a — valja posebno pomenuti — ni pravnom poretku nastalom u

okviru Veća Evrope i u Evropskoj uniji. Propisi izovoga doba su, po pravilu, oskudni, brojne pravnesituacije nisu bile uređene, što je davalo mnogo pro-stora samovoljnom i neprimerenom tumačenju pravaod strane izvršne vlasti.

Ideološki karakter pravnog poretka. Rokovi odre-đivani ustavnim zakonima za sprovođenje nekadašnjegUstava SRJ iz 1992. godine u nekoliko mahova su bili produžavani, pa novi ili bitno revidirani zakoni koji bi bili u skladu s tim Ustavom nikad nisu ni bili doneti. Na taj način je, protivustavnim mehanizmom, re- produkovan pravni poredak bivše SFRJ, koji je imao

odlike jednog politički monističkog pravnog poretka.

Politička uloga pravosuđa. Normativno i stvarno, pravosudni poredak nije bio shvaćen kao samostalnagrana državne vlasti, ravnopravna ostalima. Poredtoga, zakonske odredbe o pravosuđu neretko su protiv-rečile Ustavu. Sudije koje su se otvoreno suprotstavile

političkim naređenjima protivzakonito su razrešavane.Udruživanje sudija u tranzicijskim državama, kaoočita tendencija pravosuđa kraja XX veka u srednjoj,istočnoj i jugoistočnoj Evropi, pripisuje se osvešćivanjusudijske profesije posle propasti ideje jedinstva vlasti

u komunističkim ideologizovanim državama. U nekimzemljama sudijska udruženja su nastala u procesulustracije sudija i javnih tužilaca, a u drugim su upravoova udruženja inicirala osnivanje pravosudnih saveta itime, makar formalno, prebacivanje nadležnosti za re-grutovanje u sudijsku profesiju, sa izvršnih organa(ministarstava pravde) na organe sudske vlasti, kao jedine nepolitičke (pravne) državne vlasti. Društvo su-dija Srbije nastalo je kao reakcija na pokušaje zloupotrebe pravosuđa od strane autoritarne vlasti u vrememasovnih demonstracija zbog izborne krađe na lokal-nim izborima 1996. godine. Društvo sudija je delovalokao neregistrovana institucija, iako je i tadašnji Ustavnavodno jemčio slobodu političkog, sindikalnog idrugog organizovanja. Borba Društva sudija za upis uregistar završila se pred Vrhovnim sudom Srbije koji je taj upis, u vreme autoritarne vlasti, odbio. Društvo je presudno uticalo na uspostavljanje Visokog saveta pravosuđa u postmiloševićevskoj Srbiji.

Odsustvo pravosudne reakcije na ratne zločine i

organizovani kriminal. U ratovima i oružanim sukobima, vođenim na tlu nekadašnje SFRJ od 1991. do1999. Počinjeni su masovni ratni zločini različitih

vrsta. Upravo zato što su involvirane države, a Srbijanaročito, odbijale da procesuiraju ratne zločine, među-narodna zajednica je reagovala ustanovljavanjemMeđunarodnog tribunala u Hagu. U vreme Miloše-vićevog režima u Srbiji je bio ot počet samo jedan postupak zbog ratnih zločina pred redovnim sudom inekoliko ngiranih postupaka pred vojnim sudovima.Organizovani kriminal nije bio predmet sudskih postupaka, već eventualno samo policijske istrage.

Pljačkaška privatizacija bila je praćena sudskom za-štitom “tajkuna” u odnosu na male akcionare.

b) Uspostavljanje demokratske vlasti. Jedno odobećanja demokratske koalicije pre kraja autoritarnog poretka bila je lustracija, a posebno lustracija sudijakoje su sudelovale u političkim suđenjima, u falsi-kovanju izborne volje građana, u političkom progonu, prikrivanju ratnih zločina i protivzakonitom zatvaranju političkih protivnika. Ovaj vid suočavanja sa prošlošću,koji je trebalo da omogući pošteno regrutovanje sud-skog kadra je ugušen, zajedno sa začecima progonaorganizovanog kriminala, ubistvom premijera ZoranaĐinđića.

Među najvažnije konstruktivne aktivnosti u to doba, au oblasti pravosuđa, trebalo je da spadaju: donošenje

2 Izlaganja o vladajućoj formuli standarda koje dobro pravosuđe ima da ispuni, u razvijenijem obliku, autorkaovog teksta je objavila u člancima: Kojim putem ka vladavini zakona – anatomija razaranja treće državne vlasti u Srbiji,Republika, (Beograd, mesečnik) 1-31. 05. 2010, (podlistak);

Čas anatomije, web portal www.pescanik.net, 10. 05. 2010, Evropski forum br. 4, april 2003, Kad pojedinac tuži državu,itd.



6

novih pravosudnih zakona, promena uloge Vrhovnogsuda Sr bije i Ustavnog suda Srbije, konstituisanje Vi-sokog saveta pravosuđa, prijem u Savet Evrope i iš-čekivanje ratikacije Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama te time i prava građana

na obraćanje Evropskom sudu za ljudska prava, dono-šenje Zakona o saradnji sa Međunarodnim tribunalomu Hagu, donošenje Zakona o odgovornosti za kršenjeljudskih prava (lustraciji), osnivanje institucija poputSaveta za reformu pravosuđa Vlade Republike Srbije iPravosudnog centra. Ali, kao da je klica nedostojnih političkih pogodbi koja je pratila donošenje ovihzakona ili primenu ovih mera prerasla značaj novog i boljeg. Zakoni su često bili menjani i dopunjavani, od-lagana je primena njihovih odredaba kojima seustanovljavaju novi sudovi, umanjivan je značaj novihtela poput Visokog saveta pravosuđa i Velikog perso-nalnog veća Vrhovnog suda, koje je bilo nadležno zaispitivanje disciplinske odgovornosti sudija.

Posle proglašenja vanrednog stanja, uvedenog zbogatentata na premijera Đinđića, pokazalo se da uspos-tavljena nezavisnost Vrhovnog suda nije bila institu-cionalna već personalna. Valja podvući i činjenicu da je Vrhovni sud, u vremenu od početka 2001. do početka2003. godine, mnogo više pažnje posvećivao eman-cipaciji od izvršne vlasti, zanemarujući opasnost koja je pretila (i preti) od moćnih pojedinaca ineinstitucionalizovanih društvenih grupa.

c) Novi srpski legalizam. Pozivanje na novi “lega-lizam”, kao izgovor da se ništa ne čini, već je dobrouočeno i objašnjeno u relevantnoj literaturi u Srbiji:“Legalizam u postmiloševićevskoj Srbiji predstavlja praktično-političku poziciju koja insistira na neop-hodnosti poštovanja pravnih normi i procedura.Legalisti su oni koji sebe identikuju kao branioce prava u jednom političkom kontekstu u kome je pravougroženo praksama protiv pravnog ponašanja, odnosnokršenjem važećih propisa. Posle ovog sledi važanautolegitimacijski korak: pozicija legalizma samo pre-

poznaje se u napetosti prema ‘drugoj strani’, odnosno prema onim političkim snagama koje ne poštuju pravo(...). Prepoznavanje druge strane delo je samih lega-lista. (...) Legalizam nije sadržajno prazna politička pozicija. Ali, ponavljam da njegov identitet nije od-ređen insistiranjem na poštovanju prava. Ovu pozicijune identikuje pozitivan odnos prema pravu u obliku pravnog kontinuiteta i kritike bezakonja, već pre svegaodnos prema ideologiji. Okrenuti prošlosti na načindevetnaestovekovnog romantičarskog nacionalizma,legalisti su — verovatno protivno sopstvenim iskrenimintencijama — završili na pozicijama odbrane institu-

cionalnog, pravnog i ideološkog nasleđa Miloševićevogresantimanskog nacionalizma”3.

Ovoj oceni valja dodati još i opasku da se ideološki i politički kontinuitet o kojem je reč opaža i u delovima personalne strukture aktuelne vlasti (strane suprotne“legalistima”), što se pripisuje pogodbama koje suneposredno prethodile 5. oktobru 2000. ili usledile u

vremenu posle njega.

Paradigmatičnu pravosudne gure tog vremena pred-stavljali su ministri pravde4 u stadijumu novog lega-lizma. Pod prividom reforme, a taj privid su, nažalost, prihvatili i neki predstavnici najznačajnijih evropskihinstitucija u Srbiji, ceremonijalno, gotovo ritualnoministar pravde je promovisao/la donošenje tzv. pra-vosudnih zakona koji nisu bili namenjeni primeni, anikad ni nisu bili primenjeni.

Jedan od takvih zakona je bio i Zakon o visokom sa-vetu pravosuđa, od kojeg se mnogo očekivalo, agotovo ništa se nije dobilo. Iako je uspostavljanjeVisokog saveta pravosuđa u Srbiji, samo po sebi, bilo pecepirano kao važan korak ka emancipaciji pravosuđaod ostalih grana državne vlasti, zakonski koncept nijezasluživao visoku ocenu. Najpre, ona ovlašćenja koja bi prema standardima evropskog prava trebalo da buduu nadležnosti pravosudnog saveta, u Srbiji su bila podeljena između Visokog saveta i Velikog personalnogveća Vrhovnog suda. Nadalje, nadležnosti Visokog sa-veta su bile uže od onih koje za odgovarajuća telavezuje Evropska povelja o statutu za sudije. Naime,

Savet nije donosio konačne i obavezujuće odluke oizboru, imenovanju, napredovanju ili prestanku duž-nosti sudije. U vreme ustanovljavanja Visokog saveta pravosuđa u Srbiji, Ustav iz 1990. godine uopšte nijeni u jednoj odredbi pominjao ovo telo. Članom 73tačka 10 tadašnjeg Ustava Republike Srbije (Sl. gl. RS br. 1/90 ) je bilo propisano da sudije i predsednike su-dova bira Narodna skupština. Uslovi i postupak izbora bili su uređeni Zakonom o sudijama (Sl. gl. RS br.63/2001) i Zakonom o visokom savetu pravosuđa (Sl. gl. RS br. 63/2001).

Visoki savet pravosuđa je bio nadležan da Narodnoj

skupštini predlaže izbor predsednika sudova, sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, da imenujesudije porotnike i da vrši druge zakonom određene poslove. Sastav. Savet je činilo pet stalnih i osam po-zivnih članova. Stalni članovi su bili predsednik Vr-hovnog suda Srbije, Republički javni tužilac, ministar pravde, svi po dužnosti, jedan advokat koga bira

3 N. Dimitrijević, Srbija kao nedovršena država, Reč (Be-ograd) br. 69, 15. 03. 2003 , prema izvodu, pod naslovom “Kako iz bezdržavlja”, objavljenom u Republici br. 314-315, 1-31. 08. 2003, s. 59.4

U Srbiji se službeno, a ne kolokvijalno, već oko dvadesetgodina umesto Ministarstvo pravosuđa i ministar pravosuđa, koriste termini Ministarstvo/ministar pravde.



7

Advokatska komora Srbije i jedan član koga bira Na-rodna skupština između tri kandidata koja predložiVrhovni sud Srbije. Od osam pozivnih članova šest susudije, koje je birao Vrhovni sud Srbije među sudijama,a dva javni tužioci, od kojih su jednog birali zamenici

Republičkog javnog tužioca a drugog okružni javnitužioci na zajedničkoj sednici. Mandat članova je bio pet godina i mogli su biti ponovo birani. Razlozi za prestanak mandata bili su uređeni zakonom.

Kada je odlučivao o pitanjima koja se odnose na su-dije, Visoki savet pravosuđa se sastojao od pet stalnihčlanova i šest pozivnih članova iz reda sudija, a kada je odlučivao o pitanjima koje se odnose na javnetužioce, činili su ga pet stalnih članova i dva pozivnačlana iz reda javnih tužilaca. Sednice Visokog saveta pravosuđa su bile zatvorene za javnost i protiv njegovih

odluka nije bio dozvoljen upravni spor. Visoki savet pravosuđa doneo je Poslovnik o radu. Stručne i admi-nistrativne poslove za Visoki savet pravosuđa obavljalo je Ministarstvo pravde. Već prilikom konstituisanjaSaveta u tadašnjem sastavu (2004. godine) vođena jediskusija o neophodnosti donošenja kriterijuma za predlaganje kandidata za sudije, kako bi postupak predlaganja što je više moguće meri objektivan. Od-luka o merilima i kriterijumima za predlaganje kandi-data za izbor sudija i predsednika suda doneta je nasednici Visokog saveta pravosuđa 2005. godine, kada je doneta i Odluka o postupku rada Visokog saveta

pravosuđa pri predlaganju kandidata za izbor sudija i predsednika suda. Donošenjem ovih akata učinjen je pokušaj da se predlaganje kandidata objektivizira, dase preciziraju zakonske odredbe o stručnosti i dostoj-nosti kandidata na način koji bi obavezivao i samVisoki savet pravosuđa, odnosno njegove članove.Statistički podaci. Prema izveštaju o radu Visokog sa-veta pravosuđa za 2005. godinu, u toj godini je Visokisavet pravosuđa razmatrao 1.086 prijava za sudije, a430 prijava za predsednike sudova, ukupno 1.516 prijava. Narodnoj skupštini je predloženo za izbor 159kandidata za predsednike sudova, a 209 kandidata za

sudije, ukupno 468 predloga. Već ovaj pokazateljukazivao je pred kakvim su se teškoćama, zbog obima posla, nalazili članovi Visokog saveta pravosuđa.

1.3.2. Ustav Srbije iz 2006. godine

Ustav Republike Srbije kao i najvažniji akt koji (trebada) služi njegovom sprovođenju — Ustavni zakon — odlikuju se očiglednim demokratskim decitima. Bi-tan decit novog Ustava Srbije iz 2006 jeste prikrivanje Nacrta i Predloga ustava i potpuno izostajanje raspraveo ovim tekstovima. Demokratski deciti ustavne pro-cedure doživeli su vrhunac u dva referendumska dana. Najpre to što su, mimo običaja, referendumu namenjena

čak dva dana. Dalje, to što je prvi referendumski danzabeležio neočekivano nizak procenat glasača. A, on-da u drugoj polovini drugog referendumskog dana nijese žalilo truda, animacije i “inovativnog” pozivanjazatečenih građana da dođu na biračka mesta. Nepra-

vilnosti uočene i dokazane na nekim biračkim mestima bile su takve da je posmatrač referenduma — Centar za slobodne izbore i demokratiju — zaključio da je bitno snižen dostignuti standard poštenog glasanja uSrbiji. Razlike između procenjenog procenta građanakoji su pristupili na referendum i onog koji je Re- publička izborna komisija konačno utvrdila, izbega-vanje da se saopšti procenat i apsolutni broj nevažećihlistića, izbegavanje da se saopšti procenat onih koji suglasali za Ustav u odnosu na ukupan broj izašlih gra-đana, mlake reakcije inostranih posmatrača na uočenenepravilnosti, itd. — jesu indikacije koje su bacilesenku sumnje u stvaran ishod referenduma, umanjileverodostojnost ustavnog postupka, provocirale utisak da su se vlast, vrhovi parlamentarnih političkih stra-naka i predstavnici međunarodnih organizacija i tela,kao i stranih država okupili u nekoj vrsti ustavnezavere: progurati Ustav /2006 po svaku cenu krozskepticizam i izgubljenu energiju građana Srbije.Usled ovakvog pri stupa, delovi Ustava koji se odnosena pravosuđe, bili su vreme donošenja Ustava jedna sasvim sporedna i nevažna tema.

2. Ustavni i zakonski osnovi najnovije “reforme”pravosuđa

2.1. Ustav i Ustavni zakon za sprovođenje Ustava

Ustavne odredbe koje se odnose na pravosuđe, moguse svrstati u sledeće grupe:

(a) Odredbe o sudskoj vlasti. Pored standardnogustavnog načela o podeli državnih vlasti na zako-nodavnu, izvršnu i sudsku (čl. 4 st. 2 Ustava), Ustavutvrđuje ravnotežu i uzajamnu kontrolu državnih vlasti(čl. 4 st. 3 Ustava), što bi, da je ostalo samo na ovakvoj

formulaciji, impliciralo i ustavnu mogućnost kontrolesudske vlasti od izvršne, mogućnost koja bi bila uoštroj suprotnosti sa svim savremenim principima ne-zavisnosti i samostalnosti sudske državne vlasti. Me-đutim, u istom članu, Ustav deklariše posebnu garantijunezavisnosti sudske vlasti, verovatno da bi ublažionegativan efekat prethodno ustanovljenog principauzajamne kontrole tri grane državne vlasti. Uprkosovakvoj formulaciji, čvrste garantije zaštite domenasudske vlasti od zadiranja ili uplitanja izvršne,nažalost, u Ustavu nema. Pravo na nezavisno, nepristrasno i pravično suđenje je ustanovljeno u čl. 32 st.1 Ustava. Izostali su, ipak neki elementi garantija predviđenih u čl. 6 Evropske konvencije o zaštiti



8

ljudskih prava i osnovnih sloboda. Takođe, izostala jeodredba o pravu stranke na slučajnog (prirodnog) su-diju.

(b) Odredbe o zaštiti ljudskih prava u krivičnom po-

stupku. Zaštita lične slobode na nivou ustavnih prin-cipa, sadržana je u čl. 30 i 31 Ustava koji se odnose na pritvor. Policijski pritvor koji može trajati 48 časova je, uporednopravno gledano, predug. Ostale odredbesu standardne i sadržane u čl. 33 i 34 Ustava.

(c) Nezavisna pravosudna tela kao reprezentanti pra-vosuđa. Umesto jednog tela koje bi predstavljalo pravosuđe u celini i kao profesiju i kao granu državnevlasti, a koje je do donošenja važećeg Ustava bilooličeno u Visokom savetu pravosuđa, ustanovljenom prvi put u Srbiji 2001. godine zakonom, Ustav/2006 predviđa Visoki savet sudstva (čl. 153) i Državno većetužilaca (čl. 164). Posledice ovakvog ustavnog ure-đenja su sledeće:

— umesto jednog pravosudnog tela koje bi bilonadležno za imenovanje, promociju i usavršavanjesvih magistrata (sudija i javnih tužilaca), usta-novljavaju se dva samostalna i nezavisna organa,što preti da omete primenu istih ili približno istihstručnih i ličnih standarda u obe profesije;

— javni tužioci se stavljaju pod znatno jaču kontroluizvršne vlasti, sa obrazloženjem, da su oni samostranka u postupku, što je tačno, ali je tačno i to danisu privatne stranke, već i za njih, kao i za sudovei sudije, važi i mora važiti princip zakonitosti.

(d) Sastav, izbor i nadležnost Visokog saveta sudstva. Visoki savet sudstva ima 11 članova. U sastav ovogtela ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, mi-nistar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnogodbora Narodne skupštine, kao članovi po položaju iosam izbornih članova koje bira Narodna skupština.Izborne članove čine šest sudija sa stalnom sudijskomfunkcijom, od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina, i dva ugledna i istaknuta pravnika sa naj-

manje 15 godina iskustva u profesiji, od kojih je jedanadvokat, a drugi profesor pravnog fakulteta5. Već u pogledu sastava, nije poštovana preporuka Komitetaministara Saveta Evrope o potrebi ustanovljenja garan-tije da u pravosudnom savetu budu zastupljene sudijesudova svih vrsta i ste pena. Što se tiče izbora, kao štose vidi, za njega je nadležna Narodna skupština6, što predstavlja pogoršanje u odnosu na stanje zako-nonodavstva 2001-2005. godine, jer je sudije-članoveSaveta birao Vrhovni sud, a po novom Ustavu činiSkupština koja je politički organ. Navedena preporuka

Komiteta ministara počiva na stanovištu da sudije-članove pravosudnog saveta treba da biraju sudije, ane poslanici. U uporednom pravu, postoje veoma raz-vijeni mehanizmi sudijskog izbora članova pravo-sudnog saveta iz reda sudija.

(e) Vrhovni kasacioni sud. Na osnovu upotrebljeneterminologije i na osnovu činjenice da je iz novogUstava izostala standardna odredba o ulozi najvišegsuda, moglo bi se tvrditi da je naziv Vrhovnog sudaSrbije promenjen u “Vrhovni kasacioni sud” samo za-to da bi se načinio articijelni diskontinuitet najvišesudske instance i time omogućila promena (i, dakako, politička kontrola) sudijskog sastava najvišeg suda uSrbiji. Paradoksalno je da o Vrhovnom kasacionom sudu u pogledu ustavnog položaja (na primer: staranjeo jednakoj primeni prava i ujednačavanju sudske

prakse) u novom Ustavu nema ni jedne jedine reči,izuzev odredbe u čl. 143 st. 4 — da je Vrhovni kasa-cioni sud najviši sud u državi. Štaviše nema ni mar-ginalnog naslova o ovoj najvišoj sudskoj instanci.Ustav se (ovim povodom) bavi isključivo pitanjima izbora, mandata i razrešenja predsednika i sudija Vrhov-nog kasacionog suda7, neskriveno time pokazujući političku brigu o konkretnom personalnom sastavunajviše sudske instance.

Odredbe Ustavnog zakona za sprovođenje ustava ne

samo da su problematične, već neke od njih menjaju

sam ustavni tekst.(a) Izbor sudija. U čl. 147 st. 1 Ustava propisano jesledeće: “Narodna skupština, na predlog Visokog sa-veta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira nasudijsku funkciju”, dok se u čl. 7 st. 1 Ustavnog zakonakaže: “Izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i prvi izbor sudija Vrhovnog kasacionog suda izvršićese najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanjaVisokog saveta sudstva”. Prvo što u obe odredbeizaziva pažnju jeste pitanje — zbog čega je potrebno ponovno birati predsednika i sudije Vrhovnog kasa-cionog suda ako između Vrhovnog suda i Vrhovnog

kasacionog suda postoji kontinuitet, tj, identitet, izuzevu pogledu samog naziva? I, sa tim u vezi: da li je Narodna skupština slo bodna da u formi ustavnogzakona za sprovođenje Ustava, taj Ustav zapravomenja, tj. da mu protivreči? Na prvo pitanje odgovor nije teško dati. Ako se radi o istom državnom organu,a po svemu sudeći — izuzev po nazivu — u pitanju jeisti organ, onda nema potrebe da se bira predsednik Vrhovnog kasacionog suda dogod postojećem pred-sedniku ne istekne mandat. Što se tiče sudija Vrhovnogsuda — oni su, kao i ostale sudije, izabrani bezograničenja mandata po legislativnom režimu Ustava

5 Čl. 153. st. 2, 3 i 4 Ustava/2006.6 Čl. 153 st. 3 Ustava/2006.

7 Up. čl. 144 Ustava.



9

iz 1990. godine, pa bi eventualni novi izbor (naročitone-izbor) dirao u njihova stečena prava. Ako je tadašnjavlast nameravala da vrši neku vrstu lustracije, mogla je, a današnja vlast i dalje može da primeni važećiZakon o odgovornosti za kršenje ljudskih prava. Po-

boljšanje sudijskog kadra moglo se legalno i legitimnoizvršiti primenom propisa o lustraciji i pravila orazrešenju sudija zbog nezakonitog, nestručnog inesavesnog rada. Pored ovoga, Ustav u čl. 148 st. 1 predviđa da sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova ilirazrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, kao iako ne bude izabran na stalnu funkciju. Sve sudije uSrbiji u vreme stupanja na snagu Ustava iz 2006.godine su bile izabrane bez ograničenja mandata, tj. na stalnu nkciju, što znači da im ta funkcija nije mogla prestati tako što ne bi bili ponovo izabrani u isti sud, jer su svi sudovi, izuzev Upravnog suda, apelacionihsudova i prekršajnih sudova, stari i ranije postojeći,nezavisno od toga kakvo ime im Ustav daje i kako ćese menjati nazivi sudova u budućnosti. Ustav, dakle, učl. 148 st. 1 sadrži jednu garantiju i branu protiveventualnih zloupotreba od strane zakonodavca, ga-rantiju koja je odmah posle donošenja Ustava prekršenaodredbom čl. 7 Zakona za sprovođenje Ustava: pod iz govorom promene naziva sudova zapravo je pred-viđen ponovni izbor celokupnog sudskog kadra u Sr-biji, što istovremeno znači kolektivni prestanak svoj-

stva svih sudija u Srbiji. A za taj prestanak, nemanikakvog uporišta u samom Ustavu. Inicijativa Društvasudija Srbije za ispitivanje ustavnosti Ustavnog zakona je odbačena. “Izbor sudija i predsednika ostalih sudovaizvršiće se najkasnije u roku od jedne godine od danakonstituisanja Visokog saveta sudstva”. — sadržano jeu čl. 7 st. 2. I za ovu odredbu stoji gore iznesena argu-mentacija. Sve sudije u Srbiji izabrane su bez ogra-ničenja mandata i sa te tačke gledišta svi oni imajusvoja stečena prava. Nema retroaktivnosti ako nijeutvr đena potreba za njom u postupku donošenja za-kona. Takođe, nema ni retroaktivnosti naročito zbog

ustavnog kontinuiteta, koji je očigledno bio zastupljen prilikom donošenja Ustava iz 2006. godine, jer je ondonesen po postupku za promene ustava, predviđenomu Ustavu iz 1990. godine. Zaključujem, dakle, da je čl.7 Ustavnog zakona protivan Ustavu iz 2006. godine, jer uvodi princip retroaktivnosti koji je po tom istomUstavu, tek izuzetno i pod restriktivnim uslovima do- pušten (up. čl. 197 st. 2 Ustava).

(b) Novi ustavni položaj sudije. Najzad valja ponovoeks plicirati da je ustavni položaj sudije novim Ustavomi Ustavnim zakonom apstraktno legislativno gledano — pogoršan u odnosu na ustavni položaj sudije poUstavu Srbije iz 1990. godine. Ovu tvrdnju nije teškodokazati već na osnovu samih ustavnih odredbi. Po-

noviću jedan od već iznesenih argumenata i njemudodati još jedan o kojem do sada nije bilo reči. Ustavni položaj sudije pogoršan je u odnosu na dosadašnjestanje, najpre zato što se odstupilo od bez-izuzetnog pravila o stalnosti sudijske funkcije koje je utvrđeno u

Ustavu iz 1990. godine. Potom, za razliku od Ustavaiz 1990. godine, novi Ustav ne sadrži razloge za raz-loge za razrešenje sudije, što daje zakononodavcu ši-roku marginu za samovoljno određivanje razloga i zanjihovo olako menjanje — od prilike do prilike, od promene vlade do promene ministra pravosuđa, od jedne politike do druge politike.

2.2. Organizacioni pravosudni zakoni

2.2.1. Sudije

Odredbe na osnovu kojih je sprovedena zamenasudijskog kadra u Srbiji, pored Ustavnog zakona zasprovođenje Ustava, sadržane su uglavnom u dvazakonska akta: Zakonu o visokom savetu sudstva(dalje: ZVSS)8 i u Zakonu o sudijama (dalje: ZS)9.

U to vreme (krajem 2008. godine), u Srbiji je bilo oko2.400 sudija (ne računajući sudije za prekršaje), dakle, prosečno 32 sudije na 100.000 stanovnika. Po brojusudija u odnosu na broj stanovnika, Srbija je biladeveta država u Evropi. Ipak, nije se mogla, a ne možese ni danas pohvaliti ekasnim sudstvom. Po Odluci o

broju sudija u sudovima (koju je Visoki savet sudstvadoneo 1. juna 2009. godine), Srbija je od 1. januara2010. godine trebalo da ima 1.838 sudija (ne računajući prekršajne sudije), što je za 562 manje od broja preizbora 2009. U postupku reizbora, oko 830 sudija, kojisu u vreme važenja Ustava/1990 bili izabrani na stalnufunkciju, nije ponovno izabrano. U ovom trenutkutačan broj sudija u Srbiji nije poznat, zato što još uvek traje postupak preispitivanja prigovora ne-izabranihsudija.

Zadatak zamene sudijskog kadra u Srbiji nije bio po-veren Visokom savetu sudstva u redovnom, stalnom

sastavu, nego u privremenom sastavu. Prvi sastav Vi-sokog saveta sudstva, po ZVSS uređen je, kad su u pitanju izborni članovi, u okviru prelaznih odredaba.

Bitni sporni elementi tog uređenja su sledeći:

— Kandidate za privremeni sastav VSS predlažeranije postojeći Visoki savet pravosuđa, što proce-duru u celosti uzima iz delokruga sudija kao nosi-laca sud ske vlasti, pogoršavajući, na taj način,ionako loša ustavna rešenja.

8

Sl. gl. RS br. 116/2008, 101/2010 i 88/20119 Sl. gl. RS br. 116/2008, 58/2009 – odluka Ustavnog suda i101/2010.



10

— Privremenom sastavu VSS poveren je vanredan ikapitalan zadatak — da predlaže kandidate u postupku opšteg novog izbora sudija za prvi izbor za sudiju, kao i da reizabere postojeće sudije koje suveć, po Ustavu/1990. godine bile izabrane na stalnu

sudijsku duž nost . Opšti izbor sudija (prvi izbor su-dija i reizbor celokupnog sudijskog kora u Srbiji)trebalo je da se okonča za samo godinu dana. Os-novni prigovor koji je bio upućivan novim rešenjimasastojao se, kako je već naglašeno, u tome da se su-dije koje su, po ustavnom sistemu 1990. godine ste-kle trajan mandat, izlažu novom izboru, tj. reizboru.Pokazalo se, međutim, da je realizacija ovlašćenja privremenog saziva VSS prevazišla prognoze svihtadanjih kritičara.

— Prelazne i završne odredbe Zakona o VSS o pri-

vremenom sastavu sadrže jednu visoko koruptivnuodredbu: izborni član VSS iz reda sudija, prestankommandata u prvom sastavu Saveta, nastavlja da obav-lja sudijsku funkciju u neposredno višem sudu uodnosu na sud u kojem je obavljao sudijsku funkciju, pod uslovom da ispunjava uslove za izbor sudije utom sudu10. Dakle, sudije, kao izborni članovi VSSizabrani u privremeni saziv ovog tela imaju privi-legiju u odnosu na sve ostale sudije: njima je zaga-rantovan sudijski položaj i to, po redovnom tokustvari, u sudu koji je po rangu viši od onog u kojemsu bili.

Društvo sudija Srbije je u martu 2009. godine, podneloUstavnom sudu inicijativu za proglašenje neustavnim(među ostalim) i relevantnih odredbi ZVSS, zasnovavšitu inicijativu na Ustavu Srbije i međunarodnom doku-mentima koje Srbija ratikovala, kao i na dokumentimaSaveta Evrope, čiji je Srbija član11. Ovu inicijativu jeUstavni sud, iz jedno izdvojeno mišljenje, odbacio,čime je otpočeo postupak opšteg izbora i reizbora su-dija.

Zakon o sudijama, takođe u prelaznim i završnim od-redbama, sadrži rešenja čija je ustavnost sporna. Dru-

štvo sudija Srbije je podnelo inicijativu za ispitivanjeustavnosti čl. 99-101 ovog Zakona, navodeći da izovih odredaba proizlazi da sudijama koje već vršesudijsku funkciju, a ne budu izabrane u skladu saZakonom o sudijama, sudijska funkcija prestaje po silizakona 1. januara 2010. godine, mimo Ustavom i za-konom pro pisanih uslova za prestanak sudijske funk-cije. Stoga su, po mišljenju inicijatora, osporeneodredbe Zakona nesaglasne odredbi člana 148 stav 1Ustava, kojom je utvrđeno da sudiji prestaje sudijska

funkcija nastupanjem zakonom propisanih uslova ilirazrešenjem iz zakonom predviđenih razloga, zato štose time prekida stalnost sudijske funkcije koja jegarantovana odredbom člana 101 stav 1 Ustava od1990. godine, koji je bio na snazi u vreme njihovog

izbora, kao i članom 146 stav 1 važećeg Ustava/2006.I ovu inicijativu Ustavni sud je odbacio uz jednoizdvojeno mišljenje.

2.2.2. Javni tužioci

Javni tužilac u Srbiji (uključujući i zamenika), imanovu, dvostruku ulogu u sudskim postupcima: ulogu stranke u sudskom postupku i ulogu samostalnog organa.

(1) Javni tužilac kao stranka u postupku. Do najnovijeg

Zakonika o krivičnom postupku iz 2011. godine (dalje:ZKP/2011), osnovni položaj javnog tužioca bio je položaj stranke u sudskom krivičnom postupku, s timšto javni tužilac može biti stranka, ali i intervenijent u javnom interesu i u građanskim sudskim postupcima, pod uslovima određenim procesnim zakonima. Kaostranka u krivičnom i u drugim sudskim postupcima,on se ipak razlikovao i razlikuje se od ostalih stranaka(okrivljenog u krivičnom postupku, protivne parničnestranke u parničnom), jer je pravosudni funkcioner države, za ko jeg važe principi ustavnosti, zakonitosti,nadležnosti i sl.

(2) Javni tužilac kao pravosudni funkcioner krivičneistrage. Po ZKP/2011, istragu vodi, umesto ranije suda — javni tužilac (tzv. tužilačka istraga, umesto dosa-dašnje sudske istrage). Istraga se pokreće naredbomnadležnog javnog tužioca12, a takođe, istragu sprovodinadležni javni tužilac. To je značajna novina krivičnog postupka Sr bije, kojoj su prethodile brojne teorijske istručne debate, a čiji se kvalitet i značaj u praksi još nemogu oceniti, jer je primena ZKP/2011 otpočela samoza određene oblike kriminala 2012. godine. Sastanovišta krivične istrage, javnog tužioca treba

posmatrati kao organ koji o toj istazi odlučuje (pokreće je) sprovodi je i zaključuje je.

Kao argumenti načelnog značaja za tužilačku is-tragu nasuprot sudske istrage, najčešće se navode13:

(1) po boljšanje ukupne ekasnosti krivičnog po-stupka; (2) praksa pasivnog držanja javnog tužioca

10

Čl. 56 st. 1 Zakona o VSS.11 Tekst inicijative je objavljen u Informatoru Društva sudijaSrbije, vanredni broj 2, Beograd 2009.

12 Čl. 296 st. 2 ZKP/2011.13 Sve argumente navedene dalje, u prilog tužilačke istrage,zastupa S. Bejatović, Tužilačko-policijski koncept istrage(razlozi normiranja i očekivanja), Zbornik radova XLIIIredovnog godišnjeg savetovanja Udruženja za krivično

pravo i kriminologiju – Nova rešenja u krivičnom zakonodavstvu i dosadašnja iskustva u njihovoj primeni,Beograd 2006, ss. 294-303.



11

u sudskoj istrazi, koja se preobražava u aktivnu, utužilačkoj istrazi; (3) neadekvatno postavljena od-govornost javnog tužioca u normativnom uređenjesudske istrage, koja nije srazmerna njegovoj ulozi usudskoj strazi; (4) razlozi uporednopravnog ka-

raktera, prema kojima treba povećati značaj javnogtužioca i policije u istrazi, jer se tvrdi da to pred-stavlja svetski trend , a primenjeno je i u Među-narodnom krivičnom tribunalu za bivšu Jugoslaviju;isti razlozi govore da je u nekim državama tužilačkaistraga pokazala bolje rezultate nego sudska istragau tim istim državama, koja je prethodila tužilačkoj;(5) navodna sklonost istražnih sudija ka tzv. kabi-netskom radu i (6) izbegavanje ponavljanja doka-zivanja. Takođe se navodi da po svojojoj “pravnoj prirodi istraga nije sudska već tužilačko-policijskadelatnost”14.

Oprezan neutralan odnos prema tužilačkoj istrazi,ili pak, neki argumenti protiv nje, koji su najčešćenavođeni jesu15: (1) Umesto tužilačke istrage, savre-menim standardima više bi odgovarala tzv. stra-načka istraga kojom bi se priznalo pravo okriv-ljenom i njegovom braniocu da takođe vode svojuistragu, na koji način bi osumnjičeni, kao stranka uistražnom postupku, načelno bio izjednačen satužiocem, koji je (takođe) stranka u sudskom po-stupku, po ugedu na italijansko pravo; priznaje se,ovim povodom, da zakonska rešenja ZKP/2011

daju dovoljno prava okrivljenom i njegovom bra-niocu da prikupljaju dokaze i vrše uvid u dokaze javnog tužioca, ali da ta ovlašćenja ne čine tužilačkuistragu stranačkom istragom. (2) Ravnopravnoststranaka je povređena i time što osumnjičeni nema pravo na podnošenje pravnog leka protiv odluke javnog tužioca o otvaranju istrage. (3) Iako je uZKP/2011 propisano da naredbu o otvaranju istragedonosi javni tužilac, ipak je dopuštena mogućnostda policija iznudi naredbu javnog tužioca o otva-ranju istrage bez obzira na njegov stav o tome16. (4)ZKP/2011 nije propisao dokazno ročište radi obez-

beđenja i čuvanja dokaza, ako se ti dokazi ne bimogli ponovo izvesti na glavnom pretresu predsudom, iako druge države koje su prihvatile tu-žilačku istragu, predviđaju takvo ročište. (5) Za pokretanje tužilačke istrage, prema ZKP/2011, do-voljna je sumnja najnižeg stepena saznanja (tj.osnov sumnje), umesto ranije osnovane sumnje.

Uprkos tome što su javnim tužiocima data veća ov-lašćenja nego ikada, način njihovog izbora je više potčinjen legislativnoj i izvršnoj vlasti, nego što je to bio slučaj u autokratsko vreme Miloševićeve vlasti.

Javni tužioci i njihovi zamenici generišu se posred-stvom Državnog veća tužilaca (dalje: DVT). Ustavnadenicija DVT je sledeća: “Državno veće tužilaca jesamostalan organ koji obezbeđuje i garantuje samo-stalnost javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca uskladu sa Ustavom”17. Postoji izvesna razlika izmeđuustavnog određenja VSS i DVT. VSS je Ustavomdenisan kao nezavisan i samo stalan organ koji obez-beđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudija i sudova18. U Ustavu nije rečeno da je Visoki savetdržavni organ, već prosto da je “organ”. To isto jeučinjeno iza DVT. Kao i za VSS i za DVT zaključujem

da je zapravo reč o državnom organu. Za stav da jeDVT državni organ, govori: (1) činjenica da većinunjegovih članova bira Narodna skupština, kao najvišiorgan zakonodavne vlasti; (2) da DVT donosi odlukekonstitutivnog karaktera, a na prvom mestu one kojese tiču izbora značajnog dela tužilačkog korpusa — zamenika javnih tužilaca; (3) da se zarade i naknade zarad članova DVT isplaćuju iz budžeta RS; (4) da ve-ćinu DVT čine javni funkcioneri — tužioci (zamenicitužilaca) i članovi DVT po položaju. Sastav, mehanizamizbora, način rada, položaj članova DVT su veomaslični Visokom savetu sudstva. DVT ima 11 članova, a

čine ga: Republički javni tužilac, ministar pravde i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine, kaočlanovi po položaju i osam izbornih članova koje bira Narodna skupština. Izborne članove čine šest javnihtužilaca ili zamenika javnih tužilaca sa stalnom funk-cijom, od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina, i dva ugledna i istaknuta pravnika sa najmanje 15godina iskustva u struci, od kojih je jedan advokat, adrugi profesor pravnog fakulteta19. Nadležnost za izbor.Izborne članove Državnog veća bira Narodna skupštinana predlog ovlašćenih predlagača. Skupština je vezana predlogom ovlašćenog predlagača, tj. ne može izabrati

nikog koga ovlašćeni predlagač nije predložio. Razumese, Skupština ne mora izabrati predloženog kandidataza člana DVT, u kom slučaju se izborni postupak ponavlja. Sastav izbornih članova DVT — javnihtužilaca i zamenika. Izborni članovi DVT iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca biraju se izsvih vrsta i stepena javnih tužilaštava. Osnovna načelarada DVT nisu detaljno proklamovana u Ustavu kaošto je to učinjeno za VSS. Nezavisnost nije izričnoodređena kao načelo rada Veća, a načela koja su izrično

14 Ibid., s. 301.15 Sve argument navedene dalje, u prilog opreza povodomtužilačke istrage ili protiv nje, zastupa M. Grubač, Noveustanove i rešenja ZKP Srbije od 26. 09. 2011, Pravni zapisi

(časopis Pravnog fakulteta Univerziteta Union), broj 2,Beograd 2011, ss. 491-495.16 Ibid., s. 491, 492.

17

Vidi čl. 164 st. 1 Ustava/2006.18 Čl. 153 st. 1 Ustava/2006.19 Vidi čl. 164 st. 2-4 Ustava/2006.



12

predviđena jesu: samostalnost, određena u čl. 164 st. 1Ustava i javnost rada, koja bi, po Ustavu trebalo davaži za sve državne organe, dok je u čl. 14 ZDVT propisana mogućnost odstupanja od ovog principa. Poredizrično propisanih načela, DVT u donošenju svojih

odluka, kao svaki drugi organ javne vlasti mora poštovati zakonitost i mora odlučivati savesno. OdlukeDVT moraju biti obrazložene, onda kada je protiv njih predviđen pravni lek i kada je to Poslovnikom propisano. U dosadašnjoj praksi DVT ovi bitni principinisu uvek bili poštovani, naročito prilikom opštegreizbora zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju.Greške DVT nisu bile tako masivne kao greške koje jeučinio VSS, ali ih je bilo. Posebno, prilikom odlučivanjao izboru zamenika javnih tužilaca na stalnu funkciju,DVT je morao da postupa u skladu sa čl. 6 Evropskekonvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnihsloboda, kao nezavisan i nepristrasan tribunal, što onnije činio. Izvori prava koji uređuju ne samo nadležnostnego i postupak izbora javnih tužilaca i njihovihzamenika, jesu Ustav, Zakon o javnom tužilaštvu iZakon o državnom veću tužilaca. Valja odmah istaćida je ta nadležnost različita i da zavisi da li se radi oizboru javnog tužioca ili zamenika javnog tužioca, kaoi da li se radi o prvom izboru zamenika javnog tužiocaili o izboru na stalnu funkciju. Re publičkog javnog tužioca, na predlog Vlade, po pribavljenom mišljenjunadležnog odbora Narodne skupštine, bira Narodna

skupština. Republički javni tužilac bira se na period od šest godina i može biti ponovo biran. Nadležnost jeuređena neposredno Ustavom, u čl. 158 st. 2 i 3.Svakog ostalog javnog tužioca — od najnižih doapelacionih, takođe bira Narodna skupština, na predlogVlade, s tim što se, za razliku od Republičkog javnogtužioca, ne traži mišljenje nadležnog skupštinskogodbora (čl. 159 st. 2 Ustava). Mandat javnog tužiocatraje 6 godina (čl. 159 st. 3 Ustava). Drugačije je saizborom zamenika javnih tužilaca. Narodna skup ština,na predlog DVT, bira za zamenika javnog tužioca licekoje se prvi put bira na ovu funkciju. Mandat traje tri

godine. Državno veće tužilaca bira zamenike javnihtužilaca za trajno obavljanje funkcije20.

2.3. Odluka o utvrđivanju kriterijuma i merila za

ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za

izbor sudija i predsednika sudova

Podzakonski akt sa gore navedenim naslovom, najvaž-niji je izvor materijalnog prava u postupu izbora ireizbora sudija. Njega je doneo Visoki savet sudstva, usaradnji sa Venecijanskom komisijom21.

Kako je trebalo da postupa Visoki savet sudstva kada je birao sudije na stalnu funkciju i kako je trebalo da primenjuje merila za ocenu stručnosti, osposobljenostii dostojnosti sudije, sa osvrtom na to kako je u stvar-nosti postupao?

Umesto liste koju je predočio Visoki savet, a koja

sadrži samo imena i prezimena izabranih sudija, sa

podatkom u koji sud se biraju i u kom sudu su ranije

bili sudije, mora se pokazati kakva se stručnost, os-

posobljenost i dostojnost za ta imena vezuju.

(a) Kad je u pitanju stručnost (pored uobičajenih po-dataka o dužini studiranja, prosečnoj oceni, uspehu na pravosudsnom ispitu, kasnijem usavršavanju, objav-ljenim stručnim radovima) neophodno je, najpre, pre-dočiti ob jek tivan podatak o broju ukinutih ili preina-

čenih odluka, ali ne samo o broju nego i o pitanju nakome naročito insistira Venecijanska komisija:

“Iz toga da su (odluke) bile ukidane često ne sledizaključak da sudija nije delao na stručan i profe-sionalan način. Razumno je (zaključiti) da se struč-nost sudije koji ima prekomeran broj ukinutih pre-suda može dovesti u pitanje. Ipak, bilo koja konačnaodluka trebalo bi da bude donesena na osnovu prave procene predmeta koji su u pitanju, a ne na osnovu prostog brojanja predmeta u kojima je došlo doukidanja. Pored ovoga, mora se načiniti razlika iz-među odluka koje su zasnovane na očiglednoj

grešci, koju bi svaki pravnik razumne stručnostimorao izbeći i odluka u kojima je sadržan dobroobrazložen zaključak, a odluka je ipak bila ukinutaod strane višeg suda”.

Ovaj posao, koji je bio dužnost Visokog saveta sudstva,taj Savet nije obavio, a morao je.

(b) Kad je u pitanju osposobljenost (koja se u percepcijiVisokog saveta sudstva manje-više svodi na ekasnost), pored svakog imena i prezimena treba da stoji ne samo podatak o broju okončanih predmeta i odnosu tog broja prema orijentacionoj normi (sve ovo je u pot-

punosti izostalo kada je Visoki savet objavio listusudija izabranih na stalnu funkciju), već i rezultat kri-terijuma na kojem, opet, insistira Venecijanska komi-sija:

“Poštujući pravila o opterećenju sudije, kada je on/ona okončao manji broj slučajeva od onog koji za-hteva orijentaciona norma ili kada su krivični pred-

20 Vidi čl. 159 st. 5-8 Ustava/2006.21 Naziv Venecijanska komisija koristi se da označi Evropskukomisiju za demokratiju putem prava, koja predstavlja save-

todavni organ Saveta Evrope za ustavna pitanja. Ona je os-novana 1990. godine i odigrala je značajnu ulogu u usvajanjunovih ustava država u tranziciji — ustava koji bi trebalo daodgovaraju standardima evropskog konstitucionalnog na-

sleđa. Sastaje se tri puta godišnje u Veneciji. Otuda potičenjen kolokvijalni naziv, koji je u savremenoj komunikacijičešće u upotrebi nego zvanični.



13

meti zastareli zbog isteka rokova za koje je odgo-voran sudija, postoje pitanja koja treba ispitati.Važno je, još jednom, da se ocene aktuelni predmeti. Ne može se isključiti mogućnost da je jednom sudijidodeljeno u rad više teških predmeta nego drugom,

zbog čega se njegov rezultat rada pojavljuje kaoslabiji od njegovih kolega”.

Ni ovaj posao, koji je bio dužnost Visokog savetasudstva, taj Savet nije obavio, a morao je.

(c) Kad je u pitanju dostojnost, čiji pojam je VSSmorao da konkretizuje u svakom pojedinačnomslučaju, u Kriterijumima i merilima predviđena je prezumpcija dostojnosti onih koji već imaju status sudije. Na koji način i kojim dokazom o protivnom jeVSS obarao prezumpciju dostojnosti, nije vidljivo izodluka o reizboru sudija. Kandidati, a ni javnost nisusaznali kako VSS deniše standard dostojnosti zasudijsku dužnost. Takođe ni to koji dokazi su pribav-ljeni i izvedeni da bi se pretpostavka dostojnostiobarala. U izjavama nekih članova VSS datim medijima, pominjan je lični list sudije, kao izvor podatakaza ocenu dostojnosti. Međutim, ministarka pravde(koja je članica VSS po položaju) obelodanila je da su pri odlučivanju o kandidatima za pravosudne nkcijekorišćeni podaci dobijeni od policije i Bezbednosno-informativne agencije (koja je u Srbiji zamenila ranijuSlužbu državne bezbednosti). Da li je dostojnost sudija

ispitivana i pribavljanjem nekih drugih podataka oličnosti izabranih i neizabranih sudija, od koga i kojih — bilo je prilike i vremena da se sazna, ali, izuzev pomenute izjave (koja je naknadno demantovana, iako je neposredno izgovorena pred televizijskom kame-rom) — nije službeno utvrđeno.

2.4. Ustavna i zakonska procedura pred Visokim

savetom sudstva

(a)Položaj VSS. Kada je Visoki savet sudstva odlučivaoo prijavama sudija u reizboru na stalnu sudijsku funk-

ciju, on je imao zadatak da odluči o pojedinačnim pra-vima sudija koji su istovremeno i građani Srbije. Toznači da su se morali poštovati standardi prava na pra-vično odlučivanje sadržani u čl. 6 Evropske konvencijeo ljudskim pravima.

Izraz “tribunal ustanovljen zakonom”, upotrebljen uovoj odredbi, označava telo koje ima sudsku funkciju, podobno da donese obavezujuću odluku ( Benthem v.

Netherlands /1985). (Ovlašćenje da se daju preporukeili saveti nije dovoljnio da se određeno telo smatra“tribunalom ustanovljenim zakonom”/Van de Hurk v.

Netherlands,1994/). Tribunal koji se označava kao“administrativni” može da se smatra tribunalom usmislu čl. 6 Konvencije, ako je nezavisan i nepristrasan

(Campbell and Fell v. UK/1984). “Nezavisnost” značinezavisnost od izvršne vlasti, političkih stranaka i par-lamenta, a relevantni faktori jesu: način imenovanja;sloboda od eksternog pritiska i pojavni oblik ne-zavisnosti. Imenovanje profesionalnih sudija nije je-

dini način obezbeđenja nezavisnosti, naime činjenicada se jedno profesionalno disciplinarno telo sastoji od pripadnika profesije ne znači sama po sebi ispunjenjezahteva nezavisnosti ( H. v. Belgium/ 1987), ali jeobično moćan dokaz nezavisnosti. Prisustvo sudijakoje čine polovinu članstva, uključujući i pred-sedavajućeg sa pravom glasa, obezbeđuje nezavisnost( Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Bel-

gium/1981).

Primeri tela za koje je Evropski sud za ljudska prava

(dalje: ES) prihvatio da imaju svojstvo “nezavisnog

i nepristrasnog tribunala osnovanog zakonom” jesu: (a) Demicoli v. Malta. Demicoli je bio osuđen odstrane predstavničkog doma Parlamenta zato što jeobjavio članak u satiričnoj reviji u kojem su kritikovanineki članovi Parlamenta. Postavilo se pitanje da li sePredstavnički dom parlamenta može smatrati kao telokoje potpada pod pojam “nepristrasnog i nezavisnogtribunala ustanovljenog zakonom”, pa je ES stao nastanovište da čl. 6 EK povređen, prihvativši tezu da predstavnički dom ima svojstvo tribunala u konkretnomslučaju. (b) Van der Hurk v. Netherlands. Postavilo se pitanje da li se Tribunal za industrijske žalbe može

smatrati telom iz čl. 6 st. 1, što je ES potvrdio. Na osnovu ove prakse, Visoki savet sudstva jeste telokoje potpada pod pojam “nezavisnog i nepristrasnog tribunala osnovanog zakonom”, zato što je osnovanUstavom, a bliže regulisan zakonom; zato što sunjegove odluke obavezujuće, zato što je zamišljen i zakonom i Ustavom ustanovljen kao nezavisno telo i zato što u njegovom sastavu većinu čine profesionalne sudije. A, kad je takvo telo, Visoki savet mora daodlučuje na osnovu javne i usmene rasprave, dajućimogućnost licu o čijem pravu odlučuje, da u postupku

sudeluje. Na to telo se, takođe, imaju primeniti sva pravila o izuzeću koja inače važe u sudskom postupku.Isti standardi proizlaze iz čl. 32 Ustava/2006, kojiutvrđuje pravo svakog (dakle, i sudije) — da neza-visan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči onjegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnjekoja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i ooptužbama protiv njega. Reč je, ponavljam, o ustavnojnormi koja uređuje jedno ljudsko pravo i kao takva,ona je neposredno primenjiva norma.

(b) Bitna pravila procedure. Na osnovu principa izlo-ženih u prethodnoj tački, postupak je morao biti javan,VSS je morao dati priliku svakom kandidatu da se



14

usmeno izjasni, bilo je neophodno sačiniti rang listuizabranih sudija, na osnovu primenjenih kriterijuma imerila za izbor, svaka odluka o izboru ili ne-izborusudija morala je biti obrazložena individualnimrazlozima.VSS ništa od ovoga nije učinio. O postupku

VSS, Društvo sudija Sr bije, izvršilo je objavilo analizukoja pokazuje da procedura bila tajna, da su uzimani uobzir kriterijumi koji nisu bili predviđeni Odlukom okriterijumima i merilima osposobljenosti stručnosti idostojnosti, da je VSS povodom istih pitanja saopštavao javnosti ili Društvu sudija Srbije suprotne stavove oistim pitanjima, da su neistinito bili prikazivani rezul-tati rada sudija koji nisu reizabrani, da nikakvo rangi-ranje kandidata nije bilo izvršeno22.

3. Kako je izvršena reforma pravosuđa u Srbiji

3.1. Stavovi Evropske komisije

U svom Izveštaju o napretku Srbije iz 2010. godine,Evropska komisija je povodom pravosuđa iznela sle-deće ocene:

“Postupak reizbora svih sudija i tužilaca sproveden je pod rukovodstvom Ministarstva pravde u drugoj polovini 2009. godine, a deluje od januara 2010.godine. Ukupan broj sudija i tužilaca smanjen je za20-25 %. Više od 800 sudija nije reizabrano, uodnosu na raniji broja sudija i sudija za prekršaje,

kojih je bilo oko 3.000. Novi sistem sudske mreže primenjuje se od januara 2010. godine. Ranijih 138opštinskih sudova reor ganizovano je u 34 osnovnasuda. Pored toga postoji 26 viših sudova, 4apelaciona suda i Vrhovni kasacioni sud. U skladusa tim, promenjena je i organizacija tužilaštava. Onisu podeljeni na osnovne, više i apelacione tužioce.Postoje posebna odeljenja za ratne zločine iorganizovani kriminal. Novi Upravni sud otpočeo je sa radom u januaru 2010. godine. U julu 2010.godine upotpunjen je sastav Ustavnog suda.Međutim, najvažniji aspekti skorašnje reforme

predstavljaju predmet posebne zabrinutosti. Procesreiz bora sudija i tužilaca bio je sproveden na netran-sparentan način rizikujući time princip nezavisnosti pravosuđa. Tela odgovorna za ovu proceduru jesuVisoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, kojisu radili u privremenom sastavu zanemarujućiadekvatno predstavljanje profesije i stvarajući visok rizik za politički uticaj. Pored toga ni za jedno odovih tela nisu bili imenovani svi članovi. Objektivnikriterijumi za reizbor koji su bili razrađeni u saradnji

sa Venecijanskom komisijom Saveta Evrope, nisu bili primenjeni. Sudije i tužioci nisu imali mogućnostda se izjasne za vreme postupka niti su im do-stavljena adekvatna obrazloženja odluka. Kandidatiza prvi izbor (876 sudija i 88 zamenika tužilaca)

bili su iza brani bez obavljenog razgovora ili bez primene profesionalnih karijernih kriterijuma. Uku- pan broj sudija i tužilaca nije bio izračunat na po-uzdan način i bio je menjan nekoliko puta posleobavljenog reizbora. Pravo na pravni lek neizabranihsudija ograničeno je na rekurs Ustavnom sudu, kojinije ovlašćen da meritorno odlučuje tako što biizmenio (prvobitnu) odluku. Samo jedan slučaj me-đu više od 1500 rekursa bio je razmotren. U ovomslučaju, Ustavni sud je ukinuo prvobitnu odlukuzbog proceduralnih razloga. Još uvek ni Visokisavet sudstva ni Državno veće tužilaca nisu izabraniu stalnom sastavu. Novi predsednici sudova nisuimenovani. Rokovi za ova imenovanja istekli su u julu i martu 2010. godine. Novi Zakonik o krivič-nom postupku, novi Zakon o par ničnom postupku inovi Zakon o izvršenju, kao i Zakon o javnom be-ležništvu, čije je donošenje planirano, još nisudoneseni. Veliko opterećenje tekućim sudskim po-stupcima ostaje i dalje predmet zabrinutosti, na-ročito zato što je skorašnja reforma imala negativanuticaj na ukupnu ekasnost pravosudnog sistema.Smanjenje broja sudija i tužilaca nije bilo zasnovano

na ispravnoj proceni potreba. Po novom sudskomsistemu, sudovi koji su ukinuti nastavljaju da radekao sudske jedinice u kojima se održavaju ročišta i pretresi. To znači da sudije i sudsko osoblje morajuda putuju između sudova i sudskih jedinica, što za-hteva značajna sredstva i prouzrokuje brigu o bezbednosti. Nije us postavljen jedinstveni sistemorganizacije rada sedišta sudova i sudskih jedinica.Registar pravnih stvari i IT sistem za povezivanjesvih sudova i sudskih jedinica koji bi omogućavao pristup spisima nije u potpunoj upotrebi. Ustavnisud ima 7000 predmeta u radu, uključujući i rekurse

sudija i tužilaca koji nisu reiza brani. UspostavljanjePravosudne akademije je tek u početnoj fazi istručna obuka još nije započela. Na predak u do-maćim predmetima ratnih zločina je i dalje spor.Sada ima 20 krivičnih postupaka u toku, a u toku suistrage protiv 103 lica. U načelu, pravosudni sistemSrbije samo je delimično ispunio svoje prioritete.Postoji ozbiljna zabrinutost o načinu na koji je spro-vedena skorašnja reforma, posebno povodom reizbora sudija i tužilaca”23.

22 Analiza dostupna na http://www.sudije.rs/sr/aktuelnosti/licni-stav/analiza-dokumenata-vss.

23 European Commission, Brussels, 9 November 2010,SEC(2010) 1330, Serbia 2010 Progress Report, p. 49.



15

3.2. Stavovi glavnih aktera reforme

(a) Sudska mreža i broj sudija. Svuda najveći deo te-reta suđenja nose prvostepeni sudovi opšte nadležnosti.U Sr biji su to ranije bili opštinski, a danas su osnovni

sudovi. Niko od aktera reforme pravosuđa nije objasniokako je došlo do toga da se broj od 138 opštinskihsudova smanji na 34 danas postojeća osnovna suda. Na koji način je proračun o potrebnom broju sudovaizvršen, da li su uzimani u obzir inače uobičajeni pa-rametri: broj stanovnika, gustina naseljenosti, tenden-cija povećanja (ili smanjenja) broja sudskih postupaka,struktura sudskih pravnih stvari (parničnih, krivičnih,ostalih)? Kako i zašto se došlo do zaključka da seukupni troškovi sudskih procedura smanjuju, ako sevan sedišta suda, organizuju sudske jedinice, povezanesa putovanjem građana (stranaka u sudskim pos-tupcima), sudija, javnih tužilaca, prevoza predmeta idrugih troškova? Da li je iko od ak tera reforme sebi postavio pitanje kakav će uticaj imati smanjenje broja prvostepenih sudova na jedno od osnovnih prava gra-đanina — prava na pristup sudu? Ima dovoljno osnovaza tvrdnju da je proračun broja sudova vršen neznalački

i od oka i da nijedan od parametara koji su pomenutinije bio predmet ozbiljnog promišljanja aktera pravo-sudne reforme. Ima dovoljno osnova za tvrdnju daniko od ovih aktera nimalo nije vodio računa o pravu

građanina na pristup sudu. Za razliku od indiferentnog

držanja pravosudnih reformatora u Srbiji, Evropskakomisija u svom (gore citiranom) Izveštaju, iznosisledeća opažanja: “Po novom sudskom sistemu, sudovikoji su ukinuti nastavljaju da rade kao sudske jediniceu kojima se održavaju ročišta i pretresi. To znači dasudije i sudsko osoblje moraju da putuju između su-dova i sudskih jedinica, što zahteva značajna sredstvai prouzrokuje brigu o bezbednosti. Nije uspostavljen jedinstveni sistem organizacije rada sedišta sudova isudskih jedinica. Registar pravnih stvari i IT sistem za povezivanje svih sudova i sudskih jedinica koji biomogućavao pristup spisima nije u potpunoj upo-

trebi”.Povodom broja sudija za koji je ocenjeno da je po-treban pravosuđu Srbije — isto onako kako je odre-đivan broj sudova, njihova nadležnost i struktura, bio je određen i broj sudija — proizvoljno. Suprotno stavusrbijanskih “refor mista”, Evropska komisija o ovom pitanju primećuje: “Ukupan broj sudija i tužilaca nije bio izračunat na pouzdan način i bio je menjan nekoliko puta posle obavljenog reizbora. (…) Smanjenje brojasudija i tužilaca nije bilo zasnovano na ispravnoj pro-ceni potreba”.

b) Sastav i način rada prvog saziva VSS. U vremeopšteg izbora i reizbora sudija, na dan objavljivanja

odluke (16. XII 2009), Visoki savet sudstva je bio nepotpun, jer dogod posao reizbora nije bio okočan, Narodna skupština nije izabrala člana Saveta iz redova profesora pravnih fakulteta u Srbiji. U okviru Advo-katske komore Srbije nastao je spor o tome da li je

član Saveta — advokat bio izabran od reprezentativnogtela — koje je Skupština advokatske komore. Aktu-elnog člana izabrao je, umesto toga Upravni odbor teKomore.

Nepotpunost Visokog saveta nije bio jedini problem prvog (privremenog) saziva ovog tela. Od šest izabranih sudija — njegovih članova — zbog postupanjadvoje sudija Srbija je bila osuđena na naknadu štetezbog povrede Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. U jednom slučaju zato što jeES utvrdio da je jedan član sudija (član VSS) neo-

pravdano dugo vodio postupak izvršenja parnične presude, a u drugom slučaju, zato što je sudija (članVSS) — u jednoj odluci povredio prezumpciju nevi-nosti okrivljenog. Pitanje je za svakog ko se odluči nareformu pravosuđa ovde — zar se odista u Srbiji nijemoglo naći šest (6) sudija zbog čijeg rada Srbija nije bila osuđena pred Evropskim sudom za ljudska prava?

Pored nepotpunosti i moguće nedostojnosti da se su-deluje u radu VSS, ne može se tvrditi da je ovo telo poštovalo principe nepristrasnosti i zabrane sukoba

interesa. Predsednica VSS sudelovala je u unapređenjusvog sina na položaj sudije višeg suda, jedan član VSSu izboru svoje supruge za sudiju, jedan član VSS — uizboru lica sa kojim je u srodstvu za sudiju, a imaindicija da je jedan član Saveta, po profesiji advokat,sudelovao u izboru dotašnjeg kolege iz iste kancelarijeza sudiju.

Kratko rečeno, koristeći se terminologijom Evropskekomisije iz pomenutog Izveštaja: reizbor su sprovelatela (VSS i Državno veće tužilaca) u nezakonitom sa-stavu. Arg: (i) njihov sastav je bio privremen, a nestalan; (ii) sastav oba tela je bio nepotpun; (iii) u njima

nisu bili na adekvatan način zastupljeni predstavnici profesije, tj. sudije i tužioci. Nažalost, jedan dvosmislenstav o ovome je iskazao i Ustavni sud Srbije u svojojodluci broj 102/2010 od 28. maja 2010. godine24: “Us-tavni sud je međutim ocenio da se zbog nepotpunogsastava Saveta ne dovodi u pitanje zakonitost njegovograda i da je on mogao da odlučuje u nepotpunomsastavu, što se, međutim, ne može pravno prihvatiti”.Izostalo je obrazloženje Ustavnog suda o pravnojneprihvatljivosti ovog stava.

24 Odluka je objavljena u Sl. gl. RS br. 41/2010 od 15. 06.2010.



16

(b) Kako je Visoki savet sudstva primenio kriterijume imerila o savesnosti, osposobljenosti i dostojnosti sudija? Najpre, sporno je to da li Savet primenjivaosamo propisane kriterijume ili i neke nepisane.Društvosudija Srbije je tvrdilo i na pojedinim primerima

dokazalo da je među neobjavljenim uslovima za postavljenje sudija bio i taj da supružnik/ca kandidatane sme biti advokat. Doista, u vremenu čestih sukobainteresa i slabo prikrivene korupcije, ovaj uslov nezvuči nerazumno. Ali, u njegovoj primeni postoje bar dva problema: (i) uslov nije unapred saopšten, nego je

saznat tek pošto je konkurs okončan, pa su pravila igre promenjena kad je igra već započeta, a da je tako neštonedopustivo — opšte je mesto; (ii) ako je prihvatljivoi opravdano uskratiti sudijski položaj u Srbiji onomekome je suprug/a advokat, isto tako, ako ne i više to jeopravdano, ako između sudija samih postoji odnosroditeljstva, ili ako su sudije u braku. Drukčije rečeno:ako nastojimo da izbegnemo sukob interesa, izbegnimoda uvek.

Kako je Visoki savet sudstva ocenjivao stručnost, osposobljenost i dostojnost sudija već je gore opisano. Otome je imao prilike da se izjasni i Ustavni sud, koji je po žalbi ne-izabranog sudije, ukinuo odluku, zbog to-ga što nije bila obrazložena. Međutim, nije uvažio raz-loge žalbe koji se tiču ocene sudijine stručnosti,osposobljenosti i dostojnosti, uz jedno izdvojenomišljenje25.

Rezultati navodne primene kriterijuma i merila o stručnosti osposobljenosti i dostojnosti, doveli su dosledećih rezultata: izabran je jedan umrli sudija; dvesudije su se našle na po dva sudijska mesta u različutimsudovima; jedna osoba istovremeno je izabrana i zasudiju i za zamenika tužioca; u odnosu na bar tri članaVisokog saveta postoje sukobi interesa26. Na listireizabranih nalaze se imena sudija koje su dokazanosudelovale u postupcima: koji su se završili onim štose u žargonu naziva izborna krađa; neosnovanog

pritvaranja političkih protivnika, u najvećoj meri

režima S. Miloševića, ali i kasnijih vlada; u kojima su ponovno izabrane sudije izbegavale donošenje odluka

ili pod neobičnim okolnostima oslobađali okrivljene

u krivičnim stvarima protiv pripadnika bezbednosnih

službi (“Ibarska magistrala”, sklanjanje dosijea službedržavne bezbednosti); koji su primenjivali vanpravne

kriterijume, a najčešće političke, pogodujući tako od-ređenim i jasno prepoznatljivim političkim strankama,ili sa sporovima otpuštenih profesora Univerziteta u

Beogradu, od kojih je samo jedan rešen pre smeneautoritarne vlasti, a svi ostali tek posle toga). Napred

navedeni nedostaci zahvataju oko jednu četvrtinu

sudija Vrhovnog kasacionog suda i Apelacionog

suda u Beogradu — a to su bila jedina dva uzorka na

kojima sam primenila ovaj test 27.

Takođe, gotovo je zanemareno pitanje etničkog sa-

stava sudijskog kora u najvišim sudskim instancama.

Uz ogradu što iz pukih imena i prezimena, kao igeografskog rasporeda ranijih sudova, nepromišljenomožda izvodim zaključak: (I) na listi reizabranih su-

dija Vrhovnog kasacionog suda, koji vrši sudsku vlastna području cele Srbije nema nijednog imena koje bizvučalo drukčije do srpski; (II) na listi sudija Ape-lacionog suda u Beogradu postoji samo jedno ime kojene zvuči srpski; (III) na listi sudija Apelacionog suda uKragujevcu nema nijednog imena koje ne zvuči srpski;(IV) na listi Apelacionog suda u Nišu nema nijednogimena koje ne zvuči srpski; (V) na listi Apelacionogsuda u Novom Sadu, koji je nadležan za područje područje Vojvodine postoje samo dva, a možda i triimena koja ne zvuče srpski; (VI) na listi Upravnogsuda, koji vrši vlast na području cele Srbije postoji

samo jedno ime koje može zvučati ne-srpski; (VII) nalisti Privrednog apelacionog suda, za područje celeSrbije, postoji samo jedno ime koje ne bi moralo bitisrpsko. A, Srbija je ipak država srpskog naroda i svih

građana koji u njoj žive (čl. 1 Ustava Srbije). Kako se silazi prema nižim sudskim instancama , broj sudijakoje su, makar po imenima, pripadnici manjina, po-većava se.

(c) Koja procesna načela je primenjivao Visoki savet sudstva? Gore je o tome bilo ukratko reči. (I) Javnost (transparentnost). Rad Visokog saveta sudstva po Us-

tavu i Zakonu o Visokom savetu sudstva mora biti ja-van28. Zadatak ovog tela bio je da, primenom krite-rijuma koji se kratko mogu opisati kao stručnost,osposobljenost i dostojnost, utvrde koje sudije sunajbolji među prijavljenim kandidatima, u javnom postupku u kojem bi kandidatima bila pružena mo-gućnost da se izjasne o spornim pitanjima ispunjenjakriterijuma i da taj posao okončaju tako što će svakomkandidatu, bio on izabran ili ne, dostaviti obrazloženuodluku. Umesto svega ovoga nije teško dokazati da jerad saveta bio tajan, da se nije vodila debata o

25 Odluka Ustavnog suda Srbije broj 102/2010 od 28. 05.2010, koja je objavljena u Sl. gl. RS br. 41/2010 od 15. 06.2010.26 Predsednica VSS u Narodnoj skupštini dala je, s obziromna to da je pravnik, neprihvatljiva objašnjenja ovih činova:izjavila je da ima dosta primera da se deca sudija biraju zasudije. Teško je poverovati da pravnik, a naročito sudija neuviđa razliku između situacije kada srodnika nekog sudije

bira Narodna skupština i situacije kada tog srodnika biratelo (Visoki savet) kojim srodnik predsedava ili je njegovčlan.

27

V. Rakić-Vodinelić , Novo sudstvo u najnovijoj Srbiji, web portal Pescanik.net, 18. 12. 2009.28 Up. čl. 51 Ustava/2006.



17

ispunjenu kriterijuma za svakog kandidata ponaosob,već su se iznosili spiskovi kandidata za koje se izzapisnika sa sednica Visokog saveta sudstva ne možezaključiti odakle potiču i da je za sve sudije koji nisuizabrani dato istovetno obrazloženje koje ne sadrži

nikakve razloge, a naročito ne konkretne zbog kojihkandidati nisu izabrani.) Uprkos izričnoj zakonskojodredbi, rad prvog saziva VSS proglašen je tajnom.Tek na osnovu rešenja Poverenika za informacije od javnog značaja VSS je Društvu sudija Srbije dostavioodluku kojom se rad VSS proglašava tajnim29. Istuocenu o tajnosti dala je i Evropska komisija: “Procesreizbora sudija i tužilaca bio je sproveden na ne-transparentan način rizikujući time princip nezavisnosti pravosuđa. Tela odgovorna za ovu proceduru jesuVisoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, koji suradili u privremenom sastavu zanemarujući adekvatno predstavljanje profesije i stvarajući visok rizik za politički uticaj”. (II) Nepravičnost. Na osnovu gorecitirane prakse Evropskog suda za ljudska prava, Vi-soki savet sudstva je morao imati položaj nezavisnog inepristrasnog tribunala zato što je zamišljen i zakonomi Ustavom ustanovljen kao nezavisno telo i zato što unjegovom sastavu većinu čine profesionalne sudije. Akad je takvo telo, Visoki savet mora da odlučuje naosnovu javne i usmene rasprave, dajući mogućnostlicu o čijem pravu odlučuje da u postupku sudeluje. Na to telo imaju se primeniti sva pravila o izuzeću

koja inače važe u sudskom postupku. Da li je Visokisavet sudstva bio svestan svog položaja i da li jerazumevao da svoje odluke mora pismeno izraditi,individualno obrazložiti za svakog sudiju ponaosob i pojedinačno dostaviti — ne samo sudijama koje nisuizabrane (ali naročito njima, radi poštovanja ustavnog prava na pravni lek), nego i ostalim, izabranimsudijama? Šta su o tome imali da kažu članovi Saveta? Nažalost, slali su protivrečne poruke: da će sve ne-izabrane sudije dobiti posebno obrazložena rešenja,odnosno da neće, ali će biti pozvani nausmeni razgovor.Ustavni sud Srbije, u svojoj već citiranoj odluci o

pitanju pravičnog odlučivanja pred Visokim savetomsudstva, piše: “Stoga su podnosiocu žalbe u sprove-denom postupku izbora morale biti obez beđene sve procesne garancije obuhvaćene pravom na pravičnosuđenje, između ostalog, i da o prestanku njegove su-

dijske dužnosti bude doneta pojedinačna, obrazloženaodluka Visokog saveta sudstva koja treba da sadržiindividualizovane razloge zbog kojih nije izabran, akoji se temelje na uslovima za izbor sudija propisanimodred bama člana 45. Zakona o sudijama i bliže ure-đenim Odlukom o kriterijumima i merilima za ocenustručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudijai predsednika sudova, kao i na podacima i mišljenjima pribavljenim u skladu sa ovom odlukom”. Slično sta-novište je zauzeto i u Izveštaju Evropske komisije:“Objektivni kriterijumi za reizbor koji su bili razrađeniu saradnji sa Veneci janskom komisijom Saveta Evrope,nisu bili primenjeni. Sudije i tužioci nisu imali mo-gućnost da se izjasne za vreme postupka niti su imdostavljena adekvatna obrazloženja odluka. Kandidatiza prvi izbor (876 sudija i 88 zamenika tužilaca) bili suizabrani bez obavljenog razgovora ili bez primene profesionalnih karijernih kriteri juma”.

4. Naknadni pokušaji “otklanjanja nedostataka”

4.1. Preispitivanje u VSS umesto žalbi Ustavnom

sudu

Posle objavljivanja Izveštaja Evropske komisije, kao iodgovora na Upitnik u procesu sticanja kandidature zaEU, vlastima je postalo jasno da se moraju preduzetimere za popravljanje štete. Koji je bio cilj tih pokušaja?“Ipak, okosnicu odgovora čini otkrivanje ciljeva (nereforme, nego ovih postreformskih mera). Cilj plani-ranih koraka, kaže Vlada, između ostalog je i otkla-njanje svake sumnje u postupanje VSS i DVT u procesu opšteg izbora! Nije cilj, dakle, da se ispravegreške, već da se opravdaju njihovi počinioci. U ’pre-ispitivanje’ se polazi sa tezom da je sumnja bila

neosnovana i da je po svaku cenu treba otkloniti. Samogućnošću da ’preispitivanje’ pokaže da je sumnja bila opravdana kao da se ne računa.Kome je poverentaj pionirski zadatak? Stalnom sastavu organa na čijemčelu će ostati i u čijem sastavu se neće izmeniti upravooni koji su za njihov dosadašnji rad bili najodgo-vorniji”30.

Tragajući za metodama kojima bi ispravile rezultatesopstvenog “reformskog” neuspeha, ključni akteri re-forme — Ministarstvo pravde i VSS — pozivali su sena pomoć Evropske komisije, koju će zatražiti kao

29 Akt o proglašenju tajnosti nosi oznaku Visoki savet sudstvabroj 021-02-17/2009-01 od 28. 10. 2009, a potpisan je od

Nate Mesarović, predsednice Visokog saveta sudstva i ove-ren pečatom. Ne samo da su tok rasprave i odluke zahvaćenitajnošću, već su svi članovi VSS, kao i administrativnoosoblje, obavezani da svojim potpisom potvrde dužnostčuvanja tajne. Akt je dostupan web stranici Društva sudijaSrbije www.sudije.rs. Nadležni organ – Poverenik za in-formacije od javnog značaja protumačio je Zakon onakokako glasi: rad VSS je javan i naložio je Savetu da obelodanisvoju odluku o proglašenju tajnim onoga što je moralo biti

javno. Isto to Poverenik je učinio i povodom uskraćivanjazapisnika o toku rasprave i o odlučivanju VSS — naložio je

da se dostave Društvu sudija. (Nisu dostavljeni svi, a onikoji su dostavljeni objavljeni su na sajtu Društva sudijaSrbije.)

30 Up. S. Beljanski na web portalu www.pescanik.net, od 03.02. 2011.



18

budući modus operandi. Obećali su i brže postupanje: predsednica VSS se javno obavezala da će predsednicisudova, kao i stalni saziv VSS biti izabrani do “sredinedecembra” (2011. godine)31. Obećanje nije održano uzadatom roku — predsednici sudova do zaključenja

ovog teksta (maj 2012) nisu postavljeni: izuzev pred-sednice Vrhovnog kasacionog suda, svi ostali sudovi uSrbiji imaju vršioce dužnosti predsednika suda. Stalnisaziv VSS je izabran, posle proteka obećanog roka. Da bi se ubrzao proces odlučivanja o pravnim lekovimane-izabranih sudija, donesen je Zakon o izmenama idopunama Zakona o sudijama32. Njegovim donošenjem postalo je izvesno da je izabran modus operandi par-tijske države. Zakonodavac ima da reši sve. On ćeobustaviti postupke pred Ustavnim sudom, on ćeuvesti novi pravni lek i novu nadležnost za odlučivanjeo njemu, on će obezbediti retroaktivno dejstvo ne sa-mo zakona nego i jednog podzakonskog akta (čijasadr žina je bila nepoznata u vreme izglasavanja Za-kona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama).Model koji je autoritarni režim Slobodana Miloševića postavio donošenjem zakonodavnog akta kojim je na-stojao da prikrije masivno krivotvorenje rezultataizbora 1996 (poznatog kao lex specialis) , primenjen je

i ovde.

(a)Bitna sadržina ovog Zakona obuhvaćena je čla-novima 5 i 6, premda i u nekim drugim ima novinakoje su značajne za interpretaciju ove dve osnovne

odredbe. Ove odredbe glase:“Član 5

Stalni sastav Visokog saveta sudstva preispitaće od-luke prvog sastava Visokog saveta sudstva o pre-stanku sudijske dužnosti sudija iz člana 101. stav 1.Zakona o sudijama (Sl. gl. RS, br. 116/08, 58/09 – odluka US i 104/09), u skladu sa kriterijumima imerilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i do-stojnosti, koje će doneti stalni sastav Visokog savetasudstva.

Postupci po žalbama, odnosno po ustavnim žalbamakoje su sudije iz stava 1 ovog člana podnele Us-tavnom sudu, okončavaju se stupanjem na snaguovog zakona i predmeti se ustupaju Visokom savetusudstva.

Žalbe, odnosno ustavne žalbe iz stava 2 ovog članasmatraće se prigovorom na odluku Visokog savetasudstva.

Sudije iz stava 1 ovog člana koje nisu podnele žal- bu, odnosno ustavnu žalbu Ustavnom sudu, moguizjaviti prigovor na odluku iz stava 1 ovog člana u

roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovogzakona. O ovom prigovoru odlučuje stalni sastavVisokog saveta sudstva.

U postupku po prigovoru iz st. 3 i 4 ovog člana,

sudija iz stava 1 ovog člana ima pravo da se upoznasa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka, kao i da usmeno pred stalnim sastavomVisokog saveta sudstva izloži svoje navode. Odlukastalnog sastava Visokog saveta sudstva doneta po prigovoru mora biti obrazložena, u skladu sa članom17. stav 2 Zakona o Visokom savetu sudstva.

Protiv odluke stalnog sastava Visokog saveta sud-stva donete po prigovoru iz st. 3 i 4 ovog člana,kojom se potvrđuje odluka prvog sastava Visokogsaveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, sudijaiz stava 1 ovog člana može izjaviti žalbu Ustavnomsudu, u roku od 30 dana od dana dostavljanja od-luke.

Član 6

Stalni sastav Visokog saveta sudstva preispitaće od-luke prvog sastava Visokog saveta sudstva o izboruna stalnu sudijsku funkciju, odnosno odluke o predlogu za izbor sudija koji se prvi put biraju, radiutvrđivanja postojanja razloga koji ukazuju na sum-nju u stručnost, osposobljenost i dostojnost poje-dinog sudije, odnosno postojanja razloga kojiukazuju na povredu postupka u donošenju odluke oizboru ili predlogu za izbor pojedinog sudije.

Odluka stalnog sastava Visokog saveta sudstva kojom se utvrđuje postojanje razloga iz stava 1 ovogčlana, predstavlja poseban osnov za pokretanje po-stupka za razrešenje.

Postupak za razrešenje iz stava 2 ovog člana, stalnisastav Visokog saveta sudstva pokreće po službenojdužnosti.

Prvo vrednovanje rada sudija koje su prvi put izabrane na sudijsku funkciju izvršiće stalni sastav

Visokog saveta sudstva”.Osnovna odredba o retroaktivnosti Zakona, sadržana je u čl. 5 st. 2 i 3 ex lege, svi postupci po žalbamasudija Ustavnom sudu, kao i po ustavnim žalbama,okončavaju se i predmeti se ustupaju VSS, a navedenežalbe se smatraju prigovorima. Predlagač (Vlada, aZakon je pri premljen u Ministarstvu pravde) nisu kriliretroaktivnost. U obrazloženju Predloga ovog zakona(str. 4) iniciran je postupak utvrđivanja opšteg interesa,koji izuzetno, na osnovu čl. 197 Ustava Srbije, omo-gućava retroaktivnost. Član 197 Ustava/2006 glasi:

“Zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati po-vratno dejstvo.

31 Politika, 14. 11. 2010.32 Zakon je objavljen u Sl. gl. RS br. 101/2010.



19

Izuzetno, samo pojedine odredbe zakona moguimati povratno dejstvo, ako to nalaže opšti interesutvrđen pri donošenju zakona.

Odredba krivičnog zakona može imati povratno

dejstvo samo ako je blaža za učinioca krivičnogdela”.

Ex lege, svi postupci po žalbama sudija Ustavnomsudu, kao i po ustavnim žalbama33, okončavaju se i predmeti se ustupaju VSS, a navedene žalbe se sma-traju prigovorima. Valja podvući da samo odredbe za-kona, a ne i drugih akata, mogu izuzetno imatiretroaktivno dejstvo. Samo se po sebi razume da teodredbe moraju biti poznate donosiocu retroaktivnogzakona. Međutim, problem je i u tome što se, po-sredstvom retroaktivnosti zakonskih odredaba sadrža-nih u čl. 5 i 6 Zakona, omogućava retroaktivnost podzakonskog akta, čija sadržina nije bila poznata poslanicima u vreme donošenja zakona. Naime u čl. 5st. 1 Zakona o izmenama i dopunama Zakona o su-dijama predviđeno je da će stalni sastav VSS, preispitatiodluke o reizboru sudija u skladu sa kriterijumima imerilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti, koje će doneti stalni sastav Visokog saveta sudstva. A, ove kriterijume stalni sastav trebalo je dadonese u roku od 15 dana od izbora članova iz redovasudija (čl. 7). Tako da će, na osnovu ovog Zakona,Srbija imati sudije izabrane po jednim kriterijumima i

merilima 2009. godine, a druge, u skladu sa krite-rijumima i merilima koji će biti doneseni 2011. godine.Pa će, potom, Srbija imati sudije čije se žalbe pretvarajuu prigovore koji su zasnovani na kriterijumima imerilima iz 2009. godine, a ti (novi-stari prigovori-žalbe) biće prosuđivani po nekim drugim kriterijumimai merilima koji su, u vreme donošenja Zakona bilinepoznati. Ovako uređena retroak tivnost je neustavna.Izuzetno dopuštena retroaktivnost mora ispunjavatiodređene uslove: (I) ona mora biti opravdana, tj. opštidruštveni interes za retroaktivno dejstvo mora biti pretežniji od razloga pravne sigurnosti, zbog kojih je

retroaktivnost u načelu zabranjena34 (o sadržini i na-činu utvrđenja opšteg interesa za retroaktivnost, u ovoj prilici, povodom ovog Zakona, neće biti reči); (II) čak i ako se stane na stanovište da je retroaktivnost oprav-dana, ona se može odnositi samo na dejstvo pojedinih

odredaba zakona; u ovom slučaju, međutim, retro-aktivno deluju ne samo čl. 5 i 6 Zakona o izmenama idopunama Zakona o sudijama, već i jedan podzakonskiakt za čije donošenje je nadležan VSS – kriterijumi imerila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnostisudija, koji je osnovni supstancijalni izvor prava udatom domenu. Kao što je već podvučeno, ovi kri-terijumi su bili nepoznati u vreme donošenja Zakona,što jasno proizlazi iz čl. 7 “(...) kriterijume i merila (...)doneće” — dakle upotrebljeno je buduće vreme.Pravna sigurnost, međutim nalaže da tekst norme kojatreba da retroaktivno deluje mora biti poznat i jasan35.

Dakle, sve i da podzakonski akt može delovati retro-aktivno (što je Ustavom zabranjeno), u ovom slučajumu se tako dejstvo nikako ne bi moglo priznati, pamakar bilo i posredovano zakonom, jer je akt bio ne- poznat donosiocu zakona, a ovaj (Parlament) nije ninadležan da ga donese (ta nadležnost pripada Visokomsavetu sudstva). Jedan od kriterijuma koji bi upućivaozakonodavca da prizna retroaktivno dejstvo novogzakona bio bi sadržina ranije norme koju treba zamenitinovom: ako je ta norma nejasna ili je praksa njene primene neizvesna ili neujednačena, retroaktivno dej-

stvo će biti opravdano. Pravo sudije da podnese žalbuUstavnom sudu izričito je i jasno, štaviše, propisano jeu dva zakona — Zakonu o sudijama (čl. 67) i Zakonuo Ustavnom sudu (čl. 99-103). Pored toga, Ustavnisud je u svom načelnom stavu, kao i u odluci u slučajusudije Saveljića utvrdio praksu da je žalba Ustavnomsudu dopuštena u slučaju ne-izbora sudije. Stoga nijeubedljvo da je opravdano menjati ovakvu normu,novom normom, prema kojoj se žalba Ustavnom sudu preobražava u prigovor Visokom savetu sudstva.

33 Valja obratiti pažnju na razliku između žalbe Ustavnom sudu i ustavne žalbe. Pravo sudije da izjavi žalbu Ustavnom sudu uređeno je u čl. 67 Zakona o sudijama (Sl. gl. RS br.116/2008, 58/2009, 104/2009 i 101/2010). Postupak po ovojžalbi uređen je u čl. 99-103 Zakona o Ustavnom sudu (Sl. gl. RS br. 109/2007). Razlozi za podnošenje žalbe Ustavnomsudu nisu precizirani u Zakonu o Ustavnom sudu, tako danije izvesno koji procesni zakon valja primeniti radi po-

punjavanja ove pravne praznine. Ustavna žalba je pravnosredstvo, na čije podnošenje su ovlašćeni pojedinci ili prav-na lica, kojima je pojedinačnim aktom ili radnjom povređenoneko od ljudskih prava zajemčenih Ustavom Srbije kaomeđunarodni sporazumima koji predstavljaju izvore prava.

Postupak povodom ustavne žalbe uređen je u čl. 82-92Zakona o ustavnom sudu. Kao i svaki drugi građanin, sudija je, takođe, ovlašćen na podnošenje ustavne žalbe.

34 “Pri odmeravanju moralo bi se naročito uzeti u obzir da li

povratna snaga: narušava pravnu sigutnost, nanosi štetu ad-resatu, dira u ustavna prava, narušava jednakost pred za-konom, uklanja rešenje koje je protivno pravu i moralu”, V.R. Vodinelić, Intertemporalno građansko pravo — o pov-ratnom dejstvu građanskopravnih normi, Anali Pravnog fa-kulteta u Beogradu, 1-3/1991, s. 72.35 “Kao postulat, pravna sigurnost znači, između ostalog, danorme moraju biti jasne (određene). Pri odlučivanju da linor mi dati povratno dejstvo, nije odlučujuća pravna si-gurnost kao postulat, već mera koliko je ona u konkretnomslučaju doista ostvarena: koliko je dosadašnja norma koja semenja, bila određena. Ako je ona bila jasna, ili je postojalačvrsta, ujednačena i ustaljena njena primena (praksa), više

je razloga da se produži primena ranije morme, nego ako pravne sigurnosti nije bilo jer je norma bila nejasna, a praksa

neujednačena, te se adresat nije mogao pouzdati u neki od-ređeni pravni režim”. Vodinelić, op. cit ., s. 72, kao i lit.navedena na istoj strani u fusnoti 19.



20

(b) Odredba čl. 5 st. 2 Zakona neustavna je ne samo zato što se njom prekoračuju Ustavom dopuštene gra-nice ret roaktivnosti. Treba podvući i to da se nadležnostza odlučivanje ne samo po žalbama sudija Ustavnomsudu, nego i po ustavnim žalbama, ovim Zakonom

prenosi sa Ustavnog suda na VSS. Naime, u čl. 166Ustava određeno je sledeće: “Ustavni sud je samostalani nezavisan državni organ koji štiti ustavnost izakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode”, dok se u čl. 170 Ustav bavi uslovima za dopuštenostustavne žalbe — sve to u sastavu Šestog dela Ustavakoji nosi naziv “Ustavni sud”. Iz ovakvog stanja stvari jezičkim i sistematskim tumačenjem se zaključuje da je Ustav taj koji određuje nadležnost Ustavnog sudada postupa po ustavnoj žalbi, izjavljenoj zbog povredeljudskih prava. Jedan zakon, makar i njegova retro-aktivnost bila opravdana, ne može menjati ustav, a akoga menja — taj zakon, odnosno konkretna zakonskaodredba jeste neustavna. Pored toga, zakonom je povređeno ustavno pravilo o podeli državnih vlasti, jer je zakonodavac, a ne sud okončao sudske postupke.

(c) Zakon je donesen po hitnom postupku, a stupio jena snagu prvog dana po objavljivanju. Ovakva žurbaobjašnjava se namerom da se otklone primedbeEvropske komisije, radi što bržeg prilagođavanjazakonodavstva Srbije evropskim standardima i promptnom ispunjenju uslova za kandidaturu za EU.Analizirajmo, međutim, projektovanu dinamiku. Da

bi o žalbama Ustavnom sudu i o ustavnim žalbamamoglo da se odlučuje kao o prigovorima, što Zakon učl. 5 predviđa, potrebno je izabrati sudije-članovestalnog sastava VSS. Ministarka pravde je obećala daće ovaj posao biti okončan u martu 2011. Potom, 15dana od izbora sudija, ako kojim slučajem sve bude uredu i ako ne bude proceduralnih grešaka, potrebno jeda stalni saziv VSS donese pomenute nove kriterijumei merila, da bi potom pristupio odlučivanju o oko 1500(prema Izveštaju EK) prigovora u koje su se preobraziležalbe sudija Ustavnom sudu i ustavne žalbe. Odlu-čivanje mora biti organizovano tako da se svakom su-

diji garantuje “pravo da se upozna sa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom postupka, kao i dausmeno pred stalnim sastavom Visokog saveta sudstvaizloži svoje navode. Odluka stalnog sastava Visokogsaveta sudstva doneta po prigovoru mora bitiobrazložena u skladu sa članom 17 stav 2 Zakona oVisokom savetu sudstva” (čl. 5 st. 5 Zakona). Uzgredsamo, ovom odredbom i zakonodavac i predlagači(Vlada i Ministarstvo) priznaše da je i po važećemZakonu o Visokom savetu sudstva, odluka morala bitiobrazložena, a nije bila, što jasno podriva tezu akterareforme da se postupalo po zakonu. Koliko će ovaj postupak trajati, nije izvesno niti ima indikatora. No tunije kraj. Sudija čija odluka o tome da nije reizabran(a),

ima pravo da podnese ponovo žalbu Ustavnom sudu uroku od 30 dana od dana dostavljanja nove odlukestalnog sastava VSS (čl. 5 st. 6).

Pored krajnje spornog puta kojim su krenuli akteri

reforme i njihovo držanje posle objavljivanja IzveštajaEvropske komisije govori o tome da ne žele da otklonegreške, već da nađu opravdanje za sebe. Kako su akterireforme reagovali na ove ocene? Prvo što se mora pri-metiti jeste da su reakcije menjane — od verbalnovisokog uvažavanja mišljenja EK do njegovogrelativizovanja — što je koincidiralo sa protekom vre-mena i poslovično kratkim pamćenjem srpskog javnogmnjenja.

Ne samo zbog aktera, već na prvom mestu zbogsadržine radnji koje su preduzete kao reakcija naIzveštaj EK, čini se nemogućim postizanje dobrog rezultata.

4.2. Praksa preispitivanja

Osnovni problem primene novog metoda preispitivanjaodluka VSS u privremenom sazivu kojima neke ranijesudije nisu bile reizabrane, bio je u nepotpunom sazivuVSS koji je trajao nekoliko meseci — u drugoj polovini2011. godine i prvih meseci 2012. godine. Jedan sudija-član VSS je suspendovan, zbog toga što je pritvoren(stavljeno mu je na teret krivično delo navodno

učinjeno krajem devedesetih godina), a drugi članVSS-sudija je podneo ostavku. Ustavno pravilo da su-dije moraju činiti većinu sastava VSS u ovom vremenunije bilo poštovano, jer je predsednica VSS članica i predsednica po položaju, te, iako je sudija, na mesto predsednika VSS nije došla na osnovu prethodnogizbornog postupka od strane sudija. Ipak, VSS je uovom vremenu radio, odlučujući o prigovorima ne-izabranih sudija, kao da ovi nedostaci nisu postojali.Ostavka sudije-člana VSS je podnesena 23. novembra2011. godine, zbog nezakonitog i zavisnog rada VSS.Sudija je napisao u tekstu ostavke da VSS u novom

sazivu “nije izradio niti usvojio nijedan zapisnik, sa bilo koje od održanih sednica”, zbog “odsustva ele-mentarne odgovornosti za izrečeni sud i mišljenje pojedinih članova VSS-a”. Sudija je dalje naveo: “Poje-dini članovi VSS-a, posle održanih ročišta na KomisijiVSS, iznose jedno mišljenje i sud, na bazi koga seglasa i donosi predlog odluke koji se prosleđuje Viso-kom savetu sudstva, a na sednici VSS-a, na kojoj seodlučuje o tom istom predlogu, isti taj član se izjašnjava potpuno drugačije, a da se pri tome, činjenično stanjeničim nije izmenilo”36.

36 Izvor http://www.politika.rs/rubrike/Hronika/Lukic-Ne-se dim-sa-neodgovornim-ljudima.lt.html.



21

Što se tiče načina rada VSS u postupku preispitivanjaodluka o ne-izboru sudija, Evropska komisija je dele-girala stručnjake koji posmatraju rad ovog tela, alinjihov izveštaj još nije objavljen.

5. Uzroci i izlazi

5.1. Povod i uzrok

Ako se istorijska učenja o razlikovanju povoda iuzroka mogu primeniti na pravosuđe u Srbiji, povodza in vivo eksperiment pod nazivom reforma “pra-vosuđa” jeste mešavina političke arogancije i pravneignorancije ključnih aktera “reforme” — Ministarstva pravde, Visokog saveta sudstva, Vlade, a donekle iUstavnog suda. Uzroci, međutim, leže u poimanju prava i pravnog poretka u Srbiji u dužem vremenu.Ono što se desilo u Srbiji krajem 2009. godine nije bilo reforma pravosuđa već potraga za politički po-slušnim sudijama. Izjalovila su se očekivanja da ćeVSS poboljšati principe i procedure regrutovanja su-dija. U teoriji navođene prednosti izbora sudija kojevrši specijalizovano telo — na primer: da će se takodoprineti profesionalizmu, jer je pretpostavka dasudije ili specijalizovana sudijska tela najbolje stičuuvid u stručne kvalitete kandidata, podstaći stvarno generisanje sudijskog kadra iz same sudske vlasti te

time poboljšati ravnopravnost sudske vlasti u odnosu

na druge grane državne vlasti, kao i eliminisati ilisvesti na razumnu meru uticaj izvršne vlasti na sudove — nisu se ispunila. Ono što se i inače isticalo kaonedostatak ovog sistema: zadržavanje kandidata u za-tvorenom sudijskom krugu i pogodovanje famili- jarnosti; nepostojanje parlamentarne kontrole i uskra-ćivanje kontrole javnosti, što dovodi do cehovskog pristupa i ograničena kontrolabilnost kriterijuma zaizbor — u ovom reizboru ispoljilo se u punoj meri.Ishodi izbora sudija u Srbiji 2009. godine svedoče oomnipotentnosti izvršne vlasti koja je potpomognutakarikiranim parlamentarizmom, što je rezultat doka-

zane političke moći i uticaja neinstitucionalizovanihdruštvenih grupa koje spadaju u sivu zonu države.Akteri reforme su ozbiljno zakoračili izvan ustavnihokvira, što otvara pitanje da li je u Srbiji s ovakvimustavnim okvirom uopšte moguće izvesti sudsku re-formu koja bi uživala poverenje građana.

“Ustavna tehnologija” zamene sudijskog kadra u Srbijii bivšoj Jugoslaviji, ako se posmatra od šezdesetihgodina do danas, uvek je bila ista. Sastojala se, najkraćerečeno, u sledećem: donese se novi ustav, tim novimustavom se otvoreno ili malo manje otvoreno proglasenovim svi sudovi koji će posle donošenja tog novogustava raditi, pa se onda, pošto su sudovi proglašeninovim, za te sudove biraju nove sudije. Od tih novih

sudija se od šezdesetih godina do danas, bez nekih ve-likih razlika, očekuje da budu lojalni političkoj vlastikoja ih bira. Tako je bilo i s Ustavom iz 1990. godine itako je isto sada s Ustavom Srbije iz 2006. godine.(Posle Drugog svetskog rata, u eri tzv. administrativnog

socijalizma, zamena sudija bila je otvoreno ideološkai nije imala ni privid pravne forme.)

5.2. Izlaz?

I u današnje vreme, već u samom Ustavu iz 2006.godine, a još više u Ustavnom zakonu za sprovođenjeUstava, manje ili više je jasna namera ustavotvorca da proglasi sudove novim i da onda za te nove sudove bira nov sudijski kadar. Takva namera je bila rezultat poimanja novog legalizma na način koji je objašnjen,a čiji je formalni okvir uspostavljen u period od 2004.do 2007. godine, za vreme Vlade Vojislava Koštunice.Taj okvir je primenjen za vreme vlade 2008-2011, poddominacijom Demokratske stranke. Pravosudnureformu je (neovlašćeno) branio i sam predsednik Republike Boris Tadić.

U javnosti poslednjih deset godina nije otpočelaozbiljna debata o tome kakvo pravosuđe Srbija ima ida li ono može zadovoljiti elementarnu potrebu pravnezaštite građana. Važno je postaviti i pitanje da li se pravosuđe u Srbiji može promeniti na zadovoljavajućinačin unutar postojećih ustavnih okvira ili se, pak, iz

tih ustavnih okvira mora izaći. Promena pravosuđavan ustavnih okvira u teoriji i u praksi kritikuje se kaoodstupanje od principa pravne države. Iako držim do pravne države, moram na ovo pitanje, koje ću ponoviti,da odgovorim negativno. Dakle, da li se pravosuđe uSrbiji može promeniti u okviru postojećih ustavnihokvira? Moj odgovor na ovo pitanje glasi: ne, nemože.

Prvi razlog zbog kojeg verujem da je pravosuđe ne-moguće promeniti u okviru postojećeg ustavnog okru-ženja jeste taj što je sam ustavni okvir nelegitiman,

ima i elemenata koji ga možda čine i nelegalnim a nesamo nelegitimnim, zbog mnogo indicija da se nareferendumu nije postigla većina koja je potrebna zadonošenje novog Ustava.

Drugi razlog je u tome što Ustav iz 2006. godine na-stavlja kontinuitet s ustavnim, političkim i pravnim poretkom jednog autoritarnog razdoblja, a sada se pledira za stvaranje nezavisnog pravosuđa, koje nemože da potekne iz takvog jednog miljea.

Sledeći razlog leži u činjenici da jedan ne tako mali broj sudija nije čak uspeo ni da ostavi utisak ne-

zavisnosti i nepristrasnosti, a da se i ne govori ostvarnoj nezavisnosti i nepristrasnosti.



22

Tu već prestaje govor o pravnoj državi, jer se pravnadržava ne može graditi tehnikama ili mehanizmimakoji se razvijaju u okviru nelegitimnog ustavnog ok-vira. Ali, kada se tako nešto kaže ili napiše, onda uvek slede prebacivanja da se zagovara revolucionarna za-

konitost koja je suprotna pravnoj državi. To bi menavelo na isti put kojim idu akteri ove reforme.

Međutim, ne sme se zaboraviti da između pravnedržave i revolucionarne zakonitosti postoji tranziciona

pravda. A tranziciona pravda upravo i služi tome da se premosti stanje između pravno neuređene i konfuzne partokratske države do vladavine prava u toj državi. Ne može vladavina prava da nastane sama iz sebe, a pogotovu ne može da nastane iz nelegitimnih ustavnihokvira, i ne mogu da je štite ljudi koji u svojoj profesijinikad nisu bili ozbiljno podvrgnuti ispitivanju njihove

profesionalne odgovornosti za kršenje ljudskih prava.Kad izostane most prema pravnoj državi, kada se proigra šansa da se u javnom i verodostojnom po-stupku, od verodostojnih ljudi izabere novi sudski kor,ono što se dobije ostaje samo grupa izvršilaca jedne

nepravne države. U tome vidim bitnu razliku prema

reformskim akterima: oni su izbegavali i dalje izbe- gavaju lustraciju i druge pravne metode suočavanja sa prošlošću.

Šteta koja je do sada navodnom reformom prouz-

rokovana je prevelika — i materijalna i moralna.Građani Sbije imaju pravo da saznaju materijalnu

računicu. Koliko do sada košta “reforma”, uključujućisve troškove isplaćene za zarade neizabranih sudija itužilaca, kao i putovanja sudovi-sudske jedinice, raču-najući tu zaturene i izgubljene sudske spise? Koliko se procenjuje da će koštati reforma “reforme”, tj. kom- pletna revizija postupaka svih koji nisu reizabrani?Koliko se procenjuje da će država Srbija isplatitinaknadu za štetu svima onima koji povedu i uspešnookončaju postupak pred Evropskim sudom za ljudska prava zbog neopravdano dugog trajanja sudskih

postupaka? Građani Srbije će možda umeti da svedu irezultate moralne štete. Šta za Srbiju znači upornoizbegavanje da se suoči sa ratnom i autoritarnom pro-šlošću? Šta znači laž o pravosudnoj reformi? Jeste, u politici se laže, ne samo ovde, ali čak ni u politici se nemože nekažnjeno lagati sve vreme.

Summary

The article represents an overview but also an analysis of judicial reform in Serbia from 2009 to 2012. The mainhypothesis advanced in the article is that reform was not in compliance with the Serbian Constitution of 2006

which mainly concerns the general election and re-election of judges and public prosecutors. Adoption of organisational statues which altered the court network, namely the number and designation of general and specialised jurisdiction courts preceded the general election and re-election. These changes are inadequate dueto the fact that they were neither based on previous assessment nor on the use of standard parameters. Thenumber of judges and public prosecutors is also determined arbitrarily. The Constitutional Act for implementing the Constitution served as a basis for the general election and re-election of judges and public prosecutors. Theauthor advances the argument that this Constitutional Act was not in compliance with constitutional provisions governing main judicial principles.The author contends the work of bodies in charge of election and election proposal, namely the High Judicial Council and the State Prosecutors’ Council was unconstitutional and not in compliance with certain statutes governing the organisation of courts. The work of these bodies was not public. They did not act in compliancewith Article 6 of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms,

although those bodies did have the same status as an independent tribunal in the context of this provision. Bothelected judges and those who were not elected were not served decisions with individual explanation. Rulesconcerning worthiness, competence and professional qualication were not applied.Since the European Commission in its 2010 Progress Report for Serbia evaluated the judicial reform asunsuccessful, the Serbian Government resorted to statute amendments, the implementation of which worsens thealready poor results of the judicial reforms.

CJPFondacija Centar za javno pravo

Stiftung Kompetenzzentrum für Öffentliches RechtFoundation Public Law Centre



23

vladan Petrov*

Novi Ustavni sud Srbije (2006-2012) — reforma ustavnog sudstva

na stranputici?

* Autor je vanredni profesor Pravnog fakulteta Univerzitetau Beogradu.

Sadržaj:

1. Uvod — Tri “talasa”ustavnog sudstva u Srbiji ......................................2. Ustavni sud u Ustavu Srbije od 2006.

2.1. Ustavna denicija Ustavnog suda ...............2.2. Nadležnosti Ustavnog suda .........................2.3. Izbor i sastav Ustavnog suda .......................

23

24

24

25

26

27

30

3. Zakon o Ustavnom sudu i problemi u raduUstavnog suda .......................................................4. Zakon o izmenama i dopunama Zakona oUstavnom sudu — da li Ustavni sud postupa poneustavnom zakonu? .............................................5. Zaključak — reforma ustavnog sudstvau Srbiji na stranputici? ..........................................

1. Uvod — Tri “talasa” ustavnog sudstva u Srbiji

Dok je kapitalističke države Zapadne Evrope, posleDrugog svetskog rata, zahvatao novi talas ustavnogsudstva, kao “reakcija na tragičnu prošlost i garancijademokratske budućnosti”1, jedna socijalistička državaodlučila se da u svoj samoupravni stroj unese institucijukoja je do tada bila teorijski nezamisliva u sistemukoji ne počiva na podeli vlasti. Bila je to SFRJ, Us-tavom od 1963. Prema modelu saveznog ustava, ustavisvih šest republika ove federacije predvideli su posto-

janje republičkih ustavnih sudova. Jugoslovenska teo-rija ustavnog prava polazila je od toga da nemasuštinske nespojivosti između ustavnog sudstva i je-dinstva vlasti. Ustavno sudstvo je pravdano neophod-nošću razvoja koncepta tzv. samoupravnog socijalizma.U zapadnoevropskoj teoriji, institucionalizovanje sud-ske kontrole ustavnosti u SFRJ smatrano je “izrazomtežnje za političkom i ideološkom autonomijom uodnosu na SSSR”2.

Ipak, o ustavnom sudstvu u pravom smislu, barem nanormativnom planu, moguće je govoriti tek po dono-šenju Ustava Srbije od 1990. Ovaj ustav označio je povratak liberalno-demokratskoj ustavnosti.

Ustavni sud je vraćen u svoj prirodni ambijent, u sis-tem podele vlasti. Premda je bilo mišljenja da je Us-tavni sud iz Ustava Srbije od 1990. samo kvalitativno poboljšana verzija Ustavnog suda iz socijalističkog perioda, ovaj or gan je bio sasvim nov3.

Ustavom od 1990. stvorene su solidne “institucionalne pretpostavke da Ustavni sud postane njegov istinskičuvar”4. Ipak, bilo je prigovora na pojedina ustavnarešenja. Prvo, način izbora sudija nije bio u duhu po-dele vlasti. Sudije Ustavnog suda birala je Narodnaskupština na predlog predsednika Republike. Funkcijasudije Ustavnog suda bila je stalna. Drugo, Ustav nijezahtevao da kandidat za sudiju Ustavnog suda bude pravnik, tako da su sudije mogle biti birane iz redovadrugih profesija. Treće, od dve osnovne nadležnostimodernog ustavnog suda, Ustav od 1990. predvideo je

samo jednu, zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Nadležnostda odlučuje o ustavnim žalbama zbog povrede ustavomzajemčenih ljudskih prava nije postojala.

Ustavni poredak Republike Srbije od 1990. do 2006.odlikovale su brojne protivrečnosti, kao i veliki ras-korak između pisanog i stvarnog ustava. “Umesto da bude beskompromisni čuvar ustavnog poretka, Ustavnisud je najčešće zauzimao bezbrižnu i mirnu pozicijunezainteresovanog posmatrača političkih dešavanja”5.

Malo je odluka donetih u ovom periodu koje su poči-vale na ozbiljnijoj pravnoj argumentaciji. Ovaj organusavršio je taktiku “čekanja” da se politički osetljiva pitanja koja se pred njim nalaze reše sama od sebe ilidelovanjem političkih činilaca. Ako se tome doda da u jednom periodu (februar 2001-juni 2002), zbog nebla-govremenog izbora novih sudija, nije radio, onda se nemože preteranim smatrati zaključak da “Ustavni sudnije ni morao da postoji”6.

Novembra 2006. Srbija je donela novi ustav. U teorijise smatra da je “možda najviše promena u odnosu na

1 D. Rousseau, La justice constitutionnelle en Europe, Paris1998, p. 24.2 M. Cappelletti, The Judicial Process in Comparative Perspective, Oxford 1989, p. 188.3 O. Vučić, V. Petrov, D. Simović, Ustavni sudovi bivših ju- go slovenskih republika – teorija, norma, praksa, Beograd2010, s. 90.

4 D. Simović, Pisani i živi ustav za vreme važenja Ustava Republike Srbije iz 1990, u: Dva veka srpske ustavnosti,

pripremili A. Fira i R. Marković, Beograd 2010, s. 395.5 Simović (bilj. 4), s. 404.6 Simović (bilj. 4), s. 405.



24

Ustav Srbije od 1990. pretrpeo Ustavni sud”7. Činjenicada se Srbija Ustavom od 2006. konstituisala kao samo-stalna, unitarna država dovoljna je da bi se moglogovoriti o novom periodu u razvoju ustavnog sudstvau Srbiji.

Prema tome, razvoj ustavnog sudstva u Srbiji od na-stanka, 1963. godine, do danas, imajući u vidu ustavnopravni status Srbije i sistem vlasti, moguće je podeliti,u tri perioda (“talasa”): 1) period ustavnog sudstvafederalne jedinice u sistemu zasnovanom na jedinstvuvlasti (1963-1990); 2) period ustavnog sudstva fede-ralne jedinice (republike članice 1990-2003, državečlanice 2003-2006) u sistemu zasnovanom na podelivlasti; 3) period ustavnog sudstva samostalne (unitarne)države u sistemu zasnovanom na podeli vlasti (od2006).

2. Ustavni sud u Ustavu Srbije od 2006.

2.1. Ustavna denicija Ustavnog suda

Površno čitanje Ustava Srbije od 2006. navodi na za-ključak da je institucija Ustavnog suda znatno ojačanau odnosu na prethodni ustav. Promenjena je ustavnadenicija tog državnog organa. “Ustavni sud je samo-stalan i nezavisan državni organ koji štiti ustavnost izakonitost i ljudska i manjinska prava” (član 166 Us-tava). Time je ustavotvorac stavio da znanja da su nor-

mativna kontrola prava i zaštita ljudskih i manjinskih prava primarne i podjednako značajne nadležnostiUstavnog suda.

2.2. Nadležnosti Ustavnog suda

Nadležnosti Ustavnog suda, najvećim delom, pobro- jane su u čl. 167 Ustava, ali se nalaze i na drugimmestima u Ustavu8. Ustavni sud ima sledeće nadlež-nosti: 1) opšta nor mativna kontrola prava; 2) rešavanjesukoba nadležnosti između državnih organa, organateritorijalne autonomije i organa lokalne samouprave;

3) odlučivanje u izbornim sporovima (supsidijarnanadležnost); 4) zabrana rada političkih stranaka, sindi-kalnih organizacija, udruženja građana i verskih zajed-nica; 5) odlučivanje o ustavnoj žalbi; 6) odlučivanje o posebnim žalbama predviđenim Ustavom; 7) utvr-đivanje da li je predsednik Re publike povredio Ustav.

Postoje dva različita mišljenja o obimu nadležnostiUstavnog suda. Prema jednom mišljenju, obim nad-

ležnosti je dobro odmeren9. Prema drugom, nije na-đena prava mera nadležnosti, imajući u vidu negativnaiskustva u radu ove institucije10. Oba mišljenja sadrže“zrno” istine. Broj nadležnosti, tj. poslova ne bi trebaloredukovati (kao što ne bi trebalo ni proširivati), ali o

sužavanju obima pojedinih nadležnosti treba razmisliti.Možda bi iz opšte normativne kontrole trebalo isključitikontrolu zakonitosti, kako bi se Ustavnom sudu omo-gućilo da se usredsredi na odlučivanje o povredamanajvišeg pravnog akta, a ne i pravnih akata manje pravne snage11. Zatim, nadležnost Ustavnog suda dazabranjuje političke stranke i druga udruženja, kao iverske zajednice bi trebalo svesti na razumnu merukakva postoji, na primer, u SR Nemačkoj, gde Savezniustavni sud odlučuje samo o zabrani političkih stra-naka.

Kad je reč o opštoj normativnoj kontroli prava, dve su bitne novine u Ustavu Srbije od 2006. Prvo, normativnakontrola obuhvata ne samo kontrolu ustavnosti zakonai drugih opštih akata, nego i kontrolu saglasnosti ovihakata sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima, kao ikontrolu saglasnosti potvrđenih međunarodnih ugo-vora sa Ustavom12. Drugo, predviđena je mogućnost prethodne kontrole ustavnosti zakona. To je kontrolakoja se vrši po izglasavanju zakona u parlamentu, a pre njegovog stu panja na snagu, na zahtev najmanje jedne trećine narodnih poslanika (čl. 169). Regulativi

ovog instituta u Ustavu od 2006. mogu se istaći sledeći prigovori: 1) kratak rok u kojem Ustavni sud odlučujeo osporenom zakonu u ovom postupku (sedam danaod usvajanja zakona); 2) postu panje Ustavnog suda neodlaže stupanje osporenog zakona na snagu, pa se postavlja pitanje svrhe ove kontrole; 3) Ustav ne doz-voljava da se protiv zakona čija je ustavnost utvrđena pre njegovog stupanja na snagu pokreće postupak naknadne kontrole; prethodna kontrola isključujenaknadnu. Zakon o Ustavnom sudu od 2007. nije pre-ciznije uredio postupak prethodne kontrole ustavnostizakona. U praksi, postupak ocene ustavnosti zakona

pre stupanja na snagu nije nijednom pokrenut.

Druga osnovna nadležnost Ustavnog suda je zaštitaljudskih i manjinskih prava koja se ostvaruje odlu-čivanjem o ustavnoj žalbi. “Ustavna žalba se može

7 R. Marković, Ustav Republike Srbije od 2006. — kritički pogled , u: Ustav Republike Srbije, Beograd 2006, s. 49.8 Tako je nadležnost Ustavnog suda da utvrđuje povredu

Ustava od strane predsednika Republike utvrđena u čl. 118Ustava, dok je nadležnost za odlučivanje o ustavnim žalbamaizdvojena u poseban član (čl. 170) itd.

9 R. Marković, Ustavni sud u Ustavu Republike Srbije, AnaliPravnog fakulteta u Beogradu , 2-2007 , s. 39.10 Vučić, Petrov, Simović (bilj. 3), s. 93.11 D. Stojanović, Stanje i problemi u ostvarivanju naknadneustavne kontrole prava, u: Ustav Republike Srbije — petgodina posle (2006-2011), Niš 2011, ss. 7-8, 17.12 Kontrola ustavnosti međunarodnih ugovora je, premaUstavu od 2006, naknadna, što je sasvim nelogično i nije u

skladu sa rešenjima koja postoje u uporednom pravu. Unekoj budućoj ustavnoj reformi, mora se predvideti postupak prethodne kontrole ustavnosti međunarodnih ugovora.



25

izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnihorgana ili organizacija kojima su poverena javna ov-lašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudskaili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, akosu iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva

za njihovu zaštitu” (čl. 170). Ovoj deniciji ustavnežalbe može se istaći bar jedan ozbiljan prigovor. Us-tavna žalba nema nikakve veze sa institutom žalbe kao pravnim lekom koji se podnosi protiv akata državnihorgana. Ona je izuzetno pravno sredstvo i ne bi trebaloomogućiti njeno izjavljivanje uvek kad su “iscrpljenadruga pravna sredstva” za zaštitu ljudskih i manjinskih prava. U suprotnom, ona od izuzetka postaje pravilo13.

Tome je doprineo i Zakon o Ustavnom sudu, pred-videviši da se “ustavna žalba može izjaviti i ako nisuiscrpljena pravna sredstva, u slučaju kad je podnosiocužalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku”(čl. 82 st. 2). Sporna je ustavnost ove norme, jer jenjome predviđen izuzetak od supsidijarnosti ustavnežalbe, a odstupanje od supidijarnosti ovog pravnogsredstva Ustav ne pominje14.

Nova nadležnost Ustavnog suda je i odlučivanje o žal- bama u pet različitih Ustavom navedenih situacija15. U

srpskoj ustavnopravnoj teoriji postoje dva mišljenja o pravnoj prirodi žalbe koja se izjavljuje Ustavnomsudu. Prema jednom mišljenju, razlike između ustavnežalbe i žalbe su procesnopravne i materijalnopravne.Za razliku od ustavne žalbe, žalba se neposredno iz-

javljuje Ustavnom sudu na osnovu ovlašćenja nepo-sredno sadržanog u Ustavu (nema supsidijarni karak-ter). U materijalno pravnom smislu, žalba služi zazaštitu nekih drugih prava zajmčenih Ustavom, a neljudskih i manjinskih prava (npr. prava na pokrajinskuautonomiju i lokalnu samoupravu, prava na poštovanjeUstavom propisanih uslova i osnova za prestanak sudijske i tužilačke funkcije itd.)16. Prema drugommišljenju, razlika između ustavne žalbe i žalbe koja se

izjavljuje Ustavnom sudu više je terminološka negosuštinska. “(...) Ustavom predviđene žalbe Ustavnomsudu predstavljaju samo posebne oblike ustavne žalbekojima se donekle odstupa od opšteg modela ovog pravnog sredstva u odnosu na predmet ustavne žalbe,

legitimaciju na izjavljivanje ustavne žalbe, kao i uodnosu na uslove pod kojima se ustavna žalba možeiz javiti. Ustavotvorac je smatrao da zbog značaja pojedinih ustavom zajemčenih prava treba, delimičnimodstupanjem od ustanovljenog modela ustavne žalbe,obezbediti jasan i delotvoran mehanizam njihove pravne zaštite, no jasno je da on to nije najveštijeučinio stvarajući privid da su ustavna žalba i žalbaUstavnom sudu različita pravna sredstva”17. Ipak,odlučivanje o ustavnoj žalbi i o žalbi koja se izjavljujeu posebno navedenim ustavnim situacijama dve surazličite nadležnosti Ustavnog suda.

Nova nadležnost Ustavnog suda je i odlučivanje o po-stojanju povrede Ustava od strane predsednika Re- publike kada je pokrenut postupak za njegovo razre-šenje. Postupak za razrešenje može da pokrene Narodna skupština, većinom od ukupnog broja narod-nih poslanika, na predlog najmanje jedne trećinenarodnih poslanika.Ustavni sud je dužan da po po-krenutom postupku za razrešenje, u roku od 45 dana,odluči o postojanju povrede Ustava. Odluku o razre-šenju predsednika Republike donosi Narodna skup-ština, glasovima najmanje dve trećine narodnih

poslanika. Ostaje nejasno da li odluka Ustavnog suda pravno obavezuje Narodnu skupštinu, a pre bi se, izustavne formulacije, reklo da ne obavezuje. Ako Us-tavni sud utvrdi da je predsednik Republike povredioUstav, Narodna skupština donosi odluku o razrešenjudvotrećinskom većinom narodnih poslanika. Ta odlukanema deklarativno, nego konstitutivno dejstvo. Kad jeveć odredio da Ustavni sud utvrđuje povredu Ustava,što je sasvim logično rešenje, ustavotvorac nije trebaloda poveri Narodnoj skupštini donošenje konačneodluke o razrešenju. Najviše što se njoj moglo dati, ada se ne obezvredi uloga Ustavnog suda u ovom

postupku, bilo bi da konstatuje prestanak funkcije predsednika Republike zbog povrede Ustava koju je prethodno utvrdio Ustavni sud.

2.3. Izbor i sastav Ustavnog suda

Ustavni sud ima 15 sudija. Pri određivanju broja su-dija, ustavotvorac se nije rukovodio merilom srazmere prema broju građana, tj. birača. Očigledno se rukovodioobimom nadležnosti Ustavnog suda, a naročito poslomkoji će Ustavni sud imati pri odlučivanju o ustavnimžalbama18.

13 R. Marković (bilj. 9), s. 36.14

R. Marković (bilj. 9), ss. 36-37.15 To su sledeći slučajevi: 1) žalba Ustavnom sudu na odlukudonesenu u vezi sa potvrđivanjem mandata narodnog po-slanika, koji o njoj odlučuje u roku od 72 sata; 2) žalba Us-tavnom sudu protiv odluke Visokog saveta sudstva o

prestanku sudijske funkcije, koju ima pravo da izjavi sudija,s tim da izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenjeustavne žalbe; 3) žalba Ustavnom sudu protiv odluke o pre-stanku funkcije, koju mogu izjaviti javni tužilac i zamenik

javnog tužioca; 4) žalba Ustavnom sudu na koju ima pravoorgan određen statutom autonomne pokranije ako se pojedi-načnim aktom ili radnjom državnog organa ili organa je-dinice lokalne samouprave onemogućava vršenje nadležnostiopštine; 5) žalba Ustavnom sudu na koju ima pravo organodređen statutom opštine ako se pojedinačnim aktom ili rad-

njom državnog organa ili organa jedinice lokalne samoupraveonemogućava vršenje nadležnosti opštine.16 R. Marković, Ustavno pravo, Beograd 2009, s. 551.

17 Vučić, Petrov, Simović (bilj. 3), ss. 209-210.18 R. Marković (bilj. 9), ss. 23-24.



26

Što se načina izbora sudija tiče, Ustav je predvideorešenje koje je, teorijski, najviše opravdano. Sve trivlasti učestvuju u izboru, odnosno imenovanju sudijaUstavnog suda. Pet sudija bira Narodna skupština, petimenuje predsednik Republike, a pet opšta sednica

Vrhovnog kasacionog suda Srbije19. Sudije Ustavnogsuda se biraju i imenuju na devet godina, uz mogućnostda jedno lice bude birano ili imenovano najviše dva puta. Vremensko ograničenje mandata sudije Ustavnogsuda je dobro rešenje, jer sudija Ustavnog suda obavlja javnu funkciju, a ne profesiju kao što je slučaj sasudijama redovnih sudova. Ipak, bilo bi bolje da nije predviđena mogućnost reizbora istog lica za sudiju20.

Sudija Ustavnog suda uživa imunitet kao narodni poslanik i o njegovom imunitetu odlučuje Ustavni sud.Inkompatibilet funkcije sudije Ustavnog suda nijeapsolutan. “Sudija Ustavnog suda ne može vršiti drugu javnu ili profesionalnu funkciju niti posao, izuzev profesure na pravnom fakultetu u Republici Srbiji, uskladu sa zakonom” (čl. 173 st. 1 Ustava). U praksi se,odmah po konstituisanju prvog sastava Ustavnog suda prema novom ustavu, postavilo pitanje da li profesor pravnog fakulteta može ostvarivati radni odnos nafakultetu ili mora zasnovati radni odnos u Ustavnomsudu. U vezi s tim, javila su se dva gledišta. Prema pr-vom gledištu (Bosa Nenadić), profesor pravnog fakul-teta mora zasnovati radni odnos u Ustavnom sudu.Ovo gledište, polazilo je od prirode stvari, prema kojoj

se ne može biti sudija Ustavnog suda, a ne biti uradnom odnosu u ovoj instituciji. Prema drugom, is- pravnom gledištu, profesor pravnog fakulteta koji jeizabran ili imenovan na funkciju sudije Ustavnog sudane mora zasnovati radni odnos u Ustavnom sudu da bizadržao funkciju. Ovo gledište, pošlo je od očiglednenamere ustavotvorca da motiviše istaknute pravnike,kojih svakako ima među univerzitetskim profesorima prava, da ne raskidajući radni odnos na fakultetu,svojim znanjem i iskustvom doprinesu kvalitetnijemradu Ustavnog suda21.

Ustav utvrđuje tri osnova za prestanak funkcije sudijeUstavnog suda pre isteka vremena na koje je izabranili imenovan: 1) lični zahtev; 2) ispunjenje zakonom pro pisanih opštih uslova za starosnu penziju; 3) razre-šenje. O prestanku dužnosti sudije, na zahtev ovlaš-

ćenog predlagača za izbor, odnosno imenovanje zaizbor sudije Ustavnog suda, odlučuje Narodna skup-ština (čl. 174). To nije sasvim logično rešenje, jer Narodna skupština bira samo pet od 15 sudija Ustavnogsuda.

3. Zakon o Ustavnom sudu od 2007. i problemi u

radu Ustavnog suda

Zakon o Ustavnom sudu usvojen je krajem novembra,a stupio na snagu početkom decembra 200722. Prestao je da važi Zakon o postupku pred Ustavnim sudom i pravnom dejstvu njegovih odluka od 1991, a Srbija sevratila prak si sveobuhvatne zakonske regulative insti-tucije Ustavnog suda, koja je postojala za vreme va-ženja Ustava SR Srbije od 1963. Time je ispoštovanizričit ustavni nalog: “Uređenje Ustavnog suda i postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo njegovihodluka, uređuju se zakonom” (čl. 175 st. 3).

I pre konačnog usvajanja Zakona o Ustavnom sudu, bilo je vidljivo da će određena ograničenja, pa i slabostiZakona biti posledica neujednačene i nedovoljno kva-litetne ustavne regulative. Teško je zakonom korigovati

Ustav, a da se ostane u granicama Ustava. Ipak, Zakono Ustavnom sudu mogao je biti bolji tekst, precizniji isadržajniji u regulisanju postupaka pred Ustavnim su-dom u kojima se vrše nove nadležnosti Ustavnog suda(npr. odlučivanje o ustavnim žalbama, odlučivanje ožal bama sudija i javnih tužilaca na odluku o prestankufunkcije itd.).

Jedan od najvećih problema sa kojim se suočio prvi,“krnji”23 sastav Ustavnog suda po Ustavu od 2006. bila je ustavna obaveza da uvek odlučuje većinom gla-sova svih sudija. “Ustavni sud odluke donosi većinom

glasova svih sudija Ustavnog suda” (čl. 175 st. 1 Us-tava). To je sprečilo zakonodavca da u izvornom tekstuod 2007. predvidi uže organizacione oblike, komisijeili veća, koji bi bar odbacivali očigledno neosnovanezahteve. Znalo se da će nepostojanje odgovarajućih

19

Narodna skupština bira pet sudija Ustavnog suda između10 kandidata koje predloži predsednik Republike, predsednik R epublike imenuje pet sudija Ustavnog suda između 10kandidata koje predloži Narodna skupština, a opšta sednicaVr hovnog kasacionog suda imenuje pet sudija između 10kandidata koje na zajedničkoj sednici predlože Visoki savetsudstva i Državno veće tužilaca (čl. 172 st. 3 Ustava Srbijeod 2006).20 R. Marković (bilj. 9), s. 27.21 “Pošto je izbor (imenovanje) za sudiju Ustavnog sudaizbor na jednu javnu funkciju, to u Ustavu učinjen izuzetak od inkompatibilnosti te funkcije sa drugom javnom funk-cijom, profesionalnom delatnošću ili poslom za profesore

pravnih fakulteta u Republici Srbiji ne znači da je izbor (imenovanje) profesora pravnog fakulteta istovremeno i iz-

bor u radni odnos u Ustavnom sudu, nego mogućnost, samoza profesora pravnog fakulteta (u tom i jeste smisao izuzetka)koji je izabran (imenovan) za sudiju Ustavnog suda da, uko-

liko on to bude želeo, i posle izbora (imenovanja) na funkcijusudije Ustavnog suda i dalje ostane u radnom odnosu na

pravnom fakultetu”. R. Marković, Ustavno pravo, Beograd2009, s. 556.22 Zakon o Ustavnom sudu, Sl. gl. RS 109/07.23 Zbog sprovođenja reforme pravosuđa, tj. opšteg (reizbora)sudija, sudska vlast po novom ustavu nije bila konstituisana

do početka 2010, tako da je Ustavnom sudu, koji je kon-stituisan 2008, dve godine nedostajalo pet članova koji se biraju iz redova sudske vlasti.



27

“ltera” biti pogubno za ekasnost rada Suda, naročitou postupku po ustavnim žalbama. Ipak, tada se nijeišlo na zaobilaženje odredbe čl. 175 st. 1 Ustava, jer jeustavotvorac bio jasan. Svaka odluka Ustavnog suda,meritornog ili procesnog karaktera, bez obzira na vrstu

spora, mora biti doneta na sednici Ustavnog suda ve-ćinom glasova svih sudija. Ta odredba Ustava najveći je normativni “krivac” za situaciju u kojoj se ubrzonašao ovaj organ. U javnosti se počelo govoriti o “za-gušenosti Ustavnog suda predmetima”, njegovoj nee-kasnosti, Ustavnom sudu kao “dežurnom šalteru zaspisak želja” itd.Zakon o Ustavnom sudu doprineo je ovakvom stanjuodredbom kojom je proširio mogućnost izjavljivanjaustavne žalbe i kad nisu iscrprljena sva pravna sredstva,zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku.Zakonodavac se rukovodio time da u Srbiji sudski postupci traju dugo (to naročito važi za parnice koje senekada protežu i na više decenija) i da nedonošenjesudskih odluka predstavlja povredu prava na pravičnosuđenje. Ipak, ovo odstupanje od supsidijarnosti us-tavne žalbe ima dve slabosti. Prvo, Ustav nije predvideotakvu mogućnost, nego je ona, mimo Ustava, uvedenaZakonom. Drugo, nije se dovoljno razmislilo o nega-tivnim posledicama po ekasnost Ustavnog suda. Od preko 9000 ustavnih žalbi, veliki broj su ustavne žalbezbog povrede prava na suđenje u razumnom roku.Stoga bi trebalo ovo odstupanje od načela supsidi-

jarnosti ustavne žalbe ukloniti iz Zakona, a predvidetida zaštita prava na suđenje u razumnom roku bude unadležnosti Vrhovnog kasacionog suda.Iako je opterećenost Ustavnog suda ustavnim žalbamanajviše došla do izražaja, ovaj organ se suočio i sadrugim problemima, koji nisu prouzrokovani neade-kvatnim rešenjima Zakona. Prvo, Ustavni sud, sticajemokolnosti, rešava predmete koji nisu tipično ustavno-sudski ili ih, barem, sam Ustav nije zamislio kaoredovne poslove Ustavnog suda. Tako se, posle opšteg(re)izbora sudija u Re publici Srbiji 2009. godine, predUstavnim sudom našlo čak 837 ustavnih žalbi i žalbi

sudija zbog prestanka sudijske funkcije. Prema vlada- jućem stanovištu u srpskoj ustavnopravnoj nauci, opšti(re)izbor sudija protivan je Ustavu, tj. ustavnom načeluo stalnosti sudijske funkcije, i zasnovan je na iskriv-ljenom tumačenju sprovedbenog ustavnog zakona. Našavši se između Ustava i politike, Ustavni sud jeodugovlačio s odlučivanjem po žalbama i ustavnimžalbama sudija, pa je i Evropska komisija ocenila daovaj organ “nema dovoljno kapaciteta” da odlučuje oovim pitanjima. Ustavni sud se pretvorio i u “krivični”sud, uhvativši se u koštac sa ekstremnim političkimorganizacijama, navijačkim grupama i podgrupama,

tajnim organizacijama koje zabranjuje iako su onezabranjene po sili Ustava (“Nacionalni stroj”). Dakle,

opterećenost Ustavnog suda nije isključivo posledicaneadekvatnih ustavnih i zakonskih rešenja, već nedo-voljne sređenosti i zrelosti ustavnog i političkog životau Srbiji. Drugo, što se nadovezuje na prethodno, novisastav Us tavnog suda ne pokazuje značajniju težnju da

postane “otporni centar” aktuelnoj politici. Pred prav-nim pitanjima koja imaju izraženu političku dimenzijuon se povija, odugovlači sa njihovim rešavanjem, stva-ra privid da se ovim pitanjima bavi temeljno i oz- biljno24.

Dakle, ustavno sudstvo u Republici Srbiji mora bitireformisano, ali prava reforma polazi od glave, tj. odUstava. Izmene Zakona o Ustavnom sudu mogu da po prave stvari, ali i da ih pogoršaju. Upravo je to uči-njeno Zakonom o izmenama i dopunama Zakona oUstavnom sudu od 201125.

4. Zakon o izmenama i dopunama Zakona o

Ustavnom sudu od 2011 — da li Ustavni sud

postupa po neustavnom zakonu?

Izmene i dopune Zakona o Ustavnom sudu najavljivanesu uglavnom u medijima, a stručna javnost o njimanije obaveštavana na primeren način. Tako se nagađaloda će ovim zakonskim izmenama Ustavni sud biti ras-terećen suvišnih poslova, da će sedište Ustavnog sudaumesto Beograda biti u Sremskim Karlovcima, da će biti rešen radnopravni status sudija Ustavnog suda koji

se bave profesurom na pravnom fakultetu itd.Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnomsudu (u daljem tekstu: Zakon od 2011) izglasan je pohitnom postupku krajem decembra 2011. godine. Pre-ma Poslovniku Narodne skupštine od 2010, zakon sedonosi po hitnom postupku u dva slučaja: 1) ako sezakonom uređuju pitanja i odnosi nastali usled okol-nosti koje nisu mogle da se predvide, a nedonošenjezakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuještetne posledice po život i zdravlje ljudi, bezbednostzemlje i rad organa i organizacija ili 2) radi ispunjenjameđunarodnih obaveza i usklađivanja propisa s propi-

sima Evropske unije. Dakle, u ovom slučaju, nije biloosnova za donošenje zakona po hitnom postupku26.

24 Najbolji primer, u domenu kontrole ustavnosti, je slučajStatuta AP Vojvodine i Zakona o utvrđivanju nadležnosti APVojvodine, čija se ustavnost pretresa u Ustavnom sudu još od2009.25 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu,Sl. gl. RS 99/11.26 Na isti način se postupilo godinu dana ranije, kada je 29.12. 2010. usvojen Zakon o izmenama i dopunama Zakona osudijama. Tim zakonom, protivno Ustavu, postupci po žal-

bama, odnosno ustavnim žalbama sudija kojima je prestalafunkcija u postupku tzv. opšteg (reizbora) 2009, koji su po-

krenuti pred Ustavnim sudom, okončani su, a žalbe, odnosnoustavne žalbe pretvorene su u prigovor na odluku Visokogsaveta sudstva.



28

Prema obrazloženju predlagača, Zakon od 2011. donet je radi jačanja samostalnosti, nezavisnosti i ekasnostiUstavnog suda. Da je to bila prava namera zakonodavca, promene bi bile izvršene u dva pravca. Prvo, bila biukinuta zakonska modikacija ustavne žalbe koja

omogućava da se ustavna žalba izjavljuje i ako nisuiscrpljena sva pravna sredstva, u slučaju kad je pod-nosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnomroku. Drugo, bili bi razvijeni i precizirani pojedini postupci pred Ustavnim sudom, jer je izvorni tekstZakona ostavio određene pravne praznine. Ništa odtoga nije urađeno. Odredbe ovo zakona mogu se, u os-novi, podeliti u dve grupe: 1) odredbe koje su, naj- blaže rečeno, sporne sa stanovišta ustavnosti; 2) ostaleodredbe, koje bitno ne utiču na rešavanje problema uradu Ustavnog suda. Iako, naizgled, brojne, promene uovom zakonu ne diraju u suštinu ustavnog sudstva, ni-ti adekvatno rešavaju problem preopterećenosti Ustav-nog suda ustavnim žalbama27.

U delu koji se odnosi na status sudija Ustavnog suda,Zakon određuje da “Ustavni sud može, zbog rada nazapočetim predmetima, sudiji produžiti radni vek doisteka vremena na koje je izabran, odnosno imenovan,uz njegovu saglasnost” (čl. 5), iako je sudija ispunioopšte uslove za starosnu penziju, što je Ustavom pred-viđeni osnov za prestanak funkcije sudije Ustavnogsuda. Ova odredba je neustavna, jer Ustav ne predviđamogućnost produženja radnog veka sudiji. Ona je pri-

mer “dopisivanja” Ustava zakonom, tj. propisivanjaizuzetaka od pravila postavljenih Ustavom, iako Ustavtakvu mogućnost ne predviđa28. “I da postoji pravnamogućnost za to, nema razloga koji opravdavaju pro-duženje radnog veka sudiji. Sudijom Ustavnog sudane postaje tek bilo koji pravnik nego, kako Ustav kaže,sudija se bira (imenuje) ’među istaknutim pravnicima’(čl. 172). Istaknuti pravnik bi trebalo, za razliku odobičnog, da bude kadar ’stići i uteći’, pa tako i danastavi predmet koji je započeo drugi sudija, a koji jeispunio opšte uslove za starosnu penziju”29.

Zakon od 2011. uređuje još jednu, u osnovi, neustavnusituaciju koja se tiče uvećanja plata sudijama kad u

Ustavnom sudu nisu popunjena sva sudijska mesta.“U slučaju da u Ustavnom sudu nisu popunjena svasudijska mesta, do njihove popune, plata predsednikai sudije Ustavnog suda se uvećava 10 %, za svako ne- popunjeno sudijsko mesto”. Može se učiniti da je ovo

rešenje opravdano s obzirom na to da se obim poslasvakog sudije ponaosob uvećava kad Sud ne radi ukompletnom sastavu (15 sudija). Postavlja se, me-đutim, pitanje kako se može desiti da Sud ne radi ukompletnom sastavu. Do toga dolazi samo ako jedanod tri državna organa nadležna za izbor (imenovanje)sudije ne izvrši svoju ustavnu dužnost, a iz takve situ-acije koju Ustav ne poznaje, materijalnu korist izvlače predsednik i sudije Ustavnog suda voljom Zakona30.

Pored “privilegija” koje Zakon od 2011. daje sudijamaUstavnog suda, a koje nemaju ustavno utemeljenje,

ovaj pravni akt omogućava i poseban status zapo-slenima u Stručnoj službi Suda, izdvajajući ih iz opšteg pravnog režima koji važi za državne službenike i na-meštenike. Očit primer je odredba koja glasi: “Zapo-slenima u Stručnoj službi mogu se utvrditi koecijentiza obračun i isplatu plate koji su do 30 % veći odkoecijenata predviđenih zakonom kojim se uređuju plate državnih službenika i nameštenika” (čl. 10).

Zakon od 2011. utvrđuje postojanje budžeta Ustavnogsuda i predviđa da se “postupak za utvrđivanje budžetaUstavnog suda uređuje ovim zakonom i Poslovnikom”

(čl. 11). I ovaj član Zakona je sumnjive ustavnosti, jer Ustav ne predviđa da se način nansiranja Ustavnogsuda uređuje Zakonom o Ustavnom sudu.

Najveće promene izvršene su u delu koji se odnosi nanačin rada i odlučivanja u Ustavnom sudu. Dok je prema izvornom tekstu Zakona, Ustavni sud odlučivaosamo na sednici Ustavnog suda, sada to čini na sedniciUstavnog suda, sednici Velikog veća (Ustavni sud imadva Velika veća) ili na sednici Malog veća.

Na sednici Ustavnog suda, odlučuje se o pitanjima op-šte normativne kontrole, zabrani rada političkih stra-

naka i drugih udruženja, kao i o postojanju povredeUstava od strane predsednika Republike. O gotovosvim ostalim pitanjima kad meritorno odlučuje Ustavnisud to čini na sednici Velikog veća, koje čine predsednik Ustavnog suda i sedam sudija (predsednik Ustavnogsuda određuje sastav Velikog veća godišnjim raspo-

27 Mišljenje Venecijanske komisije je gotovo identično. Uuvodnim zapažanjima, stoji da su odredbe Predloga zakonauglavnom “tehničkog” karaktera, a nisu usmerene na temeljeustavnog sudstva u Srbiji. Venecijanska komisija ističe da sesvega nekoliko odredaba neposredno odnosi na postupak poustavnoj žalbi, iako je ona obaveštena da je glavni cilj

predloženih izmena upravo ubrzavanje postupaka poustavnim žalbama. http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)050-e.pdf .28 To je uočila i Venecijanska komisija, koja je istakla daovakvo rešenje iziskuje promenu čl. 174 st. 1 Ustava Srbije

od 2006. http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)050-e.pdf .29 R. Marković, Kapa za Rajka, Pečat , 200-2012, s. 17.

30 U izvesnom smislu, taj prigovor stavila je i Venecijanskakomisija ukazujući na to da čl. 6 “može imati i obrnutodejstvo, jer omogućava da Narodna skupština izabere da ne

popuni upražnjena mesta, a da se posao obavlja sa preostalimsudijama”, čija bi plata bila uvećana. To ne bi, ističe se, bilou saglasnosti sa čl. 172 st. 1 Ustava i čl. 11 Zakona o Us-tavnom sudu, koji zahtevaju da se Ustavni sud sastoji od 15sudija. Mišljenje dostupno na http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011) 050-e.pdf .



29

redom poslova Ustavnog suda). Na sednici Velikogveća odluke, odnosno rešenja donose se jednoglasno.Ako se ne postigne jednoglasnost, odluka, odnosnorešenje donosi sednica Ustavnog suda. Cilj uvođenjaVelikog veća je zakonsko modikovanje čl. 175 st. 1

Ustava, koji traži da “Ustavni sud odluke donosivećinom glasova svih sudija Ustavnog suda”. Smisaoustavne odredbe je jasan. Ona treba da omogući sva-kom sudiji Ustavnog suda da učestvuje u odlučivanjuo svakom pitanju. Kad je taj uslov ispunjen, onda se zadonošenje odluke traži većina svih sudija. OdredbomZakona o jednoglasnosti odlučivanja na sedniciVelikog veća, koje broji osam sudija, zadovoljena jematematička većina, ali je sasvim promašen smisao čl.175 st. 1 Ustava.

Broj osam u sastavu Velikog veća, istovremeno, znači

i obesmišljavanje čl. 172 Ustava koji predviđa dasastav Ustavnog suda čini jednak broj sudija izabranih(imenovanih) od sve tri grane vlasti. Taj uslov koji po-stavlja Ustav, kad je reč o sastavu Velikog veća, nemože se ispuniti. Teško da bi se ovo zakonsko rešenjemoglo popraviti time što bi se, kako je predložila Ve-necijanska komisija, dala mogućnost sudijama kojenisu članovi Velikog veća da zahtevaju da se, umestona sednici Velikog veća, o određenom pitanju odlučujena sednici Ustavnog suda. Najzad, i predsednik Us-tavnog suda se favorizuje u odnosu na ostale sudijeUstavnog suda, jer kao član oba Velika veća jedini od-

lučuje o svim pitanjima iz nadležnosti sednice Velikogveća.

Kad je reč o Malom Veću, neustavnost je belodana.Malo veće čine troje sudija Ustavnog suda od kojih je jedan predsednik veća. Malo veće donosi samo u jed-nom slučaju rešenje, u svim ostalim zaključke. Akonema jednoglasnosti članova Malog veća, rešenje,odnosno zaključak donosi Veliko veće. Dakle, za raz-liku od Velikog veća, gde se pokušalo sa prividom poštovanja odredbe o donošenju odluka iz čl. 175 st. 1Ustava, kod Malog veća nema ni toga.

Sednica Malog veća je dokaz da osnovna merila priizradi Zakona nisu bila merila ustavnosti i sadržinskogkvaliteta zakonskih rešenja, već oportuniteta i ekas-nosti. Ova merila mogu biti smernice u radu političkihinstitucija, poput Vlade ili Narodne skupštine, alineprihvatljivo je dati im primat kad je reč o nezavisnomi samostalnom državnom organu, kao što je Ustavnisud. Pošlo se od toga da se čl. 175 st. 1 Ustava neodnosi na sve oblike odlučivanja Ustavnog suda, većsamo na jednu formu pravnog akta Ustavnog suda — odluku. Da je zakonopisac povredio Ustav, ustanov-ljavajući odredbe o načinu rada i odlučivanju nasednicama Velikog veća i Malog veća, konstatovala je,u nešto blažem obliku, i Venecijanska komisija: “(...)

Komisija predlaže promenu čl. 175 st. 1 Ustava da bise obezbedio izričit osnov za ustanovljenje manjih telaza odlučivanje u Ustavnom sudu”.

Još jedno rešenje Zakona od 2011. koje je očigledno

usmereno na “rasterećivanje Suda suvišnog posla” tičese sužavanja denicije ustavne žalbe iz čl. 170 Ustava.Ustav izričito kaže da predmet ustavne žalbe može biti pojedinačni akt ili radnja državnih organa ili orga-nizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojimase povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska pravai slobode zajemčene Ustavom. Dakle, u obzir dolazisvaki takav pojedinačni akt ili radnja. Zakonom se pojedine kategorije pravnih akata ne mogu isključivati,što je, ipak, učinjeno: “Kada Ustavni sud utvrdi da jeosporenim pojedinačnim aktom ili radnjom povređenoili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda za-

jemčena Ustavom, može poništiti pojedinačni akt osimsudske odluke itd.”. Imajući u vidu da se ustavne žalbečesto izjavljuju protiv sudskih odluka, a da bi se njihov broj ubuduće redukovao, bilo je najjednostavnije is-ključiti sudske odluke. Ipak, ustavnost i nužnost zaštiteljudskih i manjinskih prava nalažu da se ovakvo reše-nje što pre ukloni iz Zakona.Zakon od 2011. sadrži i odredbe kojima se, u izvesnomsmislu, dopisuju nove nadležnosti Ustavnog suda,koje Ustavom nisu utvrđene. Najupečatljiviji primer odnosi se na tajna i paravojna udruženja. Prema Us-tavu, “zabranjena su tajna i paravojna udruženja” (čl.

55 st. 3). Norma je jasnog značenja. Ova udruženjazabranjena su po sili Ustava, te nijedan državni organ, pa ni Ustavni sud nema nadležnost da zabranjuje onošto je već Ustavom zabranjeno (ne isključuje seobaveza nadležnih državnih organa da gone članovetajnih i paravojnih udruženja zbog povrede krivič-nopravnih propisa). Juna 2011. godine, Ustavni sud jedoneo odluku kojom se utvrđuje da je organizacija“Nacionalni stroj” tajno udruženje, čije je delovanjezabranjeno saglasno Ustavu. Ustavni sud je, pod pri-tiskom jednog dela javnosti, zasnovao nadležnost kojumu Ustav nije dao i doneo odluku koju Zakon nije

poznavao. Da Ustavni sud ubuduće ne odlučuje bez pravnog osnova, Zakon od 2011. dopisao je nadležnostUstavnog suda da zabranjuje po sili Ustava zabranjenoudruženje. “Kada je predlogom tražena zabrana tajnogili paravojnog udruženja, Ustavni sud će svojom odlu-kom utvrditi da je delovanje takvog udruženja zabra-njeno Ustavom” (čl. 31). Ovom odredbom ponižen jeUstav. Ispada da ustavna zabrana tajnog ili paravojnogudruženja nije dovoljna, nego Ustavni sud utvrđuje da je “delovanje takvog udruženja zabranjeno Ustavom”.Ustavni sud “može odrediti preduzimanje mera kojesu neophodne da se spreči delovanje tajnog ili para-vojnog udruženja”. Ovom odredbom poniženi su dr-žavni organi koji su po zakonu nadležni da preduzimaju



30

mere protiv pojedinaca — članova tajnih i paravojnihudruženja. Ispada da oni ne vrše svoj posao, te Ustavnisud mora da odredi mere usmerene na sprečavanjedelovanja tajnog ili paravojnog udruženja. Venecijanskakomisija se pita koje to mere Ustavni sud može da

odredi, a da one već nisu sastavni deo važećeg zako-nodavstva, i ko će preduzimati te mere (npr. poli-cija)31.

Zakon od 2011. dodelio je Ustavnom sudu još jedannovi posao. “Odlukom kojom se usvaja ustavna žalbaUstavni sud će odlučiti i o zahtevu podnosioca ustavnežalbe za naknadu materijalne, odnosno nematerijalneštete, kada je takav zahtev postavljen” (čl. 33). Ovaodredba stvorena je po uzoru na praksu Evropskogsuda za ljudska prava koji utvrđuje i povredu prava ivisinu štete. Ustavni sud nije Evropski sud za ljudska

prava. Propisivanjem nadležnosti da odlučuje onaknadi štete, Ustavni sud se udaljava od državnogorgana sui generis i približava par ničnom sudu.

Imajući u vidu navedena loša, i većinom belodano ne-ustavna rešenja Zakona od 2011, nekoliko zadovolja-vajućih novina (npr. Ustavni sud će odbaciti podnesak kojim se inicira ili pokreće postupak pred Ustavnimsudom kad utvrdi da je podnesak očigledno neosnovani ako utvrdi da se podneskom zloupotrebljava pravo),nedovoljno je da bi se popravio nepovoljan utisak oovom zakonu. Pravna nauka i pravna struka ne mogu

stati iza ovakvog zakona. Izgleda, međutim, da većinasudija Ustavnog suda Srbije može, jer očigledno nemaozbiljne namere da se po službenoj dužnosti pokrene postupak za ocenu ustavnosti spornih zakonskih od-redaba.

5. Zaključak — reforma ustavnog sudstva u

Republici Srbiji na stranputici?

Ustav Srbije od 2006, po nadležnostima, po izboru isastavu Ustavnog suda, a pre svega po činjenici da jeUstavni sud Srbije prvi put od kako je ustanovljen

1963, postao državni organ samostalne države, označio je novu fazu u razvoju ustavnog sudstva u Srbiji. Naizgled, ambiciozno Ustavom postavljen, novi Us-tavni sud Srbije je od samog početka naišao na ozbiljne

prepreke u svom radu. Opterećenost poslom, naročitoustavnim žalbama, ali i sporovima za koje se nije predvidelo da će postati redovna aktivnost ovog or-gana, nasleđena neodlučnost sudija Ustavnog suda dase ozbiljnije uhvate u koštac sa političkim pitanjima

koja se rešavaju pravnim rezonovanjem, kao i suštinskonerazumevanje javnosti u vezi sa realnim dometimaUstavnog suda u nedovoljno sta bilnoj demokratiji, problemi su koji zahtevaju novu, ali ovog puta dobroosmišljenu reformu ustavnog sudstva u Srbiji. I kad bise ta reforma mogla izvesti putem zakona, Zakon od2011. je apsolutni promašaj. Ovaj zakon je doveoUstavni sud u apsurdnu situaciju. Ustavni sud koji štitiustavnost i sam povređuje ustavnost, jer postupa poneustavnom zakonu.

Koji je pravi put za uspostavljanje autoritativnog Us-

tavnog suda u Srbiji? Tri uslova moraju biti, u dobrojmeri, kumulativno ispunjena. Prvo, temeljno preispi-tivanje i izmena ustavnih odredaba koje uređuju Us-tavni sud. Na tom poslu moraju raditi iskusni ustavni pravnici koji dobro razumeju osobenu prirodu i uloguinstitucije Ustavnog suda.

Drugo, jačanje prakse Ustavnog suda koja mora poči-vati na tzv. velikim odlukama. To su odluke u ustavnimsporovima sa ozbiljnom političkom dimenzijom, kojesu pravno argumentovane tako da, prema svojoj vred-nosti i značaju, nadilaze aktuelnost političkog trenutka.

Srpska pravna nauka bi mogla da podstakne, posavetujei ohrabri Ustavni sud, ali se između sudija Ustavnogsuda i poslenika pravne nauke mora stvoriti odnos poverenja i saradnje, a ne odnos koji počiva na su-revnjivosti i is praznom kriticizmu.

Treće, izgradnja ustavne kulture koja ustav shvata kaovrhovno merilo u ustavnom poretku, kao instrumentograničenja, a ne sprovođenja dnevne politike. Takultura, koja se stvara evolucijom, a ne revolucijom,rađa sadejstvom mnogih društvenih činilaca, a ne uvo-zi spolja, privilegija je malog broja ustavnih država.Možda i samo ideal od kojeg ne treba odustajati. U toj

idealnoj slici, Ustavni sud je “četvrta” grana vlastiekasna kao dobra vlada, racionalna kao idealni parla-ment, pravno potkovana kao najviši sud. U stvarnosti, bez jakog Ustavnog suda, ustavna demokratija pretvarase u “ustavnu” partitokratiju, a ustavna podela vlasti u“ustavnu diktaturu” političkih vlasti.

31 Mišljenje Venecijanske komisije dostupno na http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)050-e.pdf .




31

savoManojlović*

Ustavni osnov i procedure (re)izbora sudija u Republici Srbiji

* Autor je mlađi savetnik u Ustavnom sudu Republike Sr- bije.

Sadržaj:

1. Uvodna razmatranja ..........................................2. Ustavni osnov (re)izbora ...................................

2.1. Ustavne odredbe, donošenje novog ustavai reorganizacija mreže sudova kao osnov (re)izbora ...................................................................2.2. Pravna priroda Ustavnog zakona zasprovođenje Ustava RS od 2006 — mogućnost

ocene ustavnosti ..................................................

3131

32

35

363636

37

3841

43

3. Postupak (re)izbora ...........................................3.1. Odlučivanje o (re)izboru VSS .....................

3.1.1. Nepotpun sastav VSS .............................3.1.2. Valjanost obrazloženja i mogućnostizjašnjavanja o odlučnim činjenicama .............

3.2. Pravni lek protiv Odluke VSS(reizbor ili izbor) ................................................3.3. Reforma “reforme” sudstva .........................

4. Zaključna razmatranja ......................................

1. Uvodna razmatranja

Problem reizbora sudija posledica je okolnosti dauobičajeni mehanizmi razrešenja nisu davali efekte. Ikritičari procesa (re)izbora, ukazivali su na brojneslabosti koje onemogućavaju delotvorno korišćenjeregularnih metoda razrešenja: “U pitanju je relativnasporost tih mehanizama, njihov ipak suženi manevarski prostor utvrđivanja relevantnih činjenica i ispitivanje

da li je bilo sudijskog narušavanja ljudkih prava, uznezanemarivanje komponente esnafske solidarnostičlanova tih tela”1. Takođe i najžešće pristalice teze oneustavnosti izvršenog (re)izbora, nisu sporile potrebuza odstranjivanjem lica koji su nedostojni sudijskefunkcije2.

Svođenje celokupnog sudstva na nulti nivo u RepubliciSrbiji (RS) je, međutim, veoma radikalno rešenje koje je iznedrilo mnoštvo spornih pravnih pitanja. Ključnetačke obrađene u analizi su: postojanje ustavnog osno-va za opšti (re)izbor sudija, procedura postupka (re)izbora sprovedenog od strane Vrhovnog saveta sudstva

(VSS), postupanje po pravnim lekovima ne(re)izabranih sudija i valjanost legislativnih novina (Za-kona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama3).Jedno od pitanje, koje prati ceo proces, jeste da li se ukonkretnom slučaju radilo u opštem izboru sudija, koji počinje od nulte tačke kao posledica novouspostаv-

ljenog ustavnog poretka, ili je reč o procesu reizboragde se vrši izbor “izabranih” sudija, čija stalnost, ste-čena u prethodnom ustavnom periodu, nije apsolutnoanulirana.

2. Ustavni osnov (re)izbora sudija

Načelo stalnosti sudijske funkcije je aksiomski uslovnezavisnosti sudstva4. Kako je to svojevremeno primetio i Ž. Perić, “samo onda kada je sudija siguranda ga ne mogu postići, odnosno njegovoga položaja,nikakve neprilike za slučaj da se njegova odluka ne bude dopala upravnoj vlasti ili javnom mnjenju,možemo imati vere u njegovu nepristrasnost”5. Ovonačelo je restituisano Ustavom od 19906. Njime seSrbija nakon pola veka socijalističke ustavnosti vratila principima liberalno-demokratskog konstitucionaliz-ma. Ustavom Srbije od 2006. je zadržano navedenonačelo, uz izuzetak da se “lice koje se prvi put bira zasudiju bira na tri godine”7. Time je načelo stalnostisudijske funkcije u odnosu na prethodni ustavni period

“istanjeno”, jer se jednom već izabrane sudije ponovo biraju. Novim ustavom, Visoki savet sudstva postajeustavna kategorija sa odlučujućom ulogom prilikomizbora sudija8, za razliku od prethodnog perioda, kada je sličan organ (Visoki savet pravosuđa) Skupštini predlagao kandidate za sudije9, što je novina u pravcu

1 Z. Tomić, Pravno, uspravno, upravno, Beograd 2011, s. 69.2 K. Čavoški, Čistka u sudstvu, Informator Društva sudijaSrbije, 2/2009 , ss. 50-51. T. Marinković, O ustavnosti opšteg

reizbora sudija, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 1/2009,s. 290.3 Sl. gl. RS 101/10 i 8/12.

4 Opširnije o značaju navedenog načela: T. Marinković(beleška 2), ss. 284-285.5 Ž. Perić, O sudijskoj nezavisnosti, Beograd 1899, s. 14.6 Čl. 101 st. 1 Ustava RS 1990, Sl. gl. RS 1/90.7 Čl. 146 Ustava od 2006, Sl. gl. RS 98/06.8

Videti čl. 147 i čl. 148 Ustava od 2006.9 Videti Rešenje Ustavnog suda I Uz 43/2009 оd 09. 07.2009.



32

jačanja sudijske nezavisnosti. Po Ustavu od 2006,VSS bira sudije za trajno obavljanje sudijske funkcije,dok izbor lica na prvu sudijsku funkciju vrši Narodnaskupština, na predlog VSS. Okolnost da parlamentvrši izbor za prvi sudijski mandat, kao i izabrane

članove VSS, mogu se oceniti kao propuštena šansa dase do kraja izvrši depolitacija sudstva. Na ovo je uka-zala i Venecijanska komisija u svome mišljenju10.

Takođe teorija je kritikovala odredbu saglasno kojoj jeministar pravde član VSS po položaju što je u sup-rotnosti sa ustavnom denicijom ovog organa kao“nezavisnog i samostalnog”11.

Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava RS12 (Us-tavni zakon) je odredbama, koje dozvoljavaju dvosmi-sleno tumačenje, “tiho” nagoveštena mogućnost op-šteg izbora sudija. “Izbor predsednika Vrhovnog

kasacionog suda i prvi izbor sudija Vrhovnog kasacio-nog suda izvršiće se najkasnije u roku od 90 dana oddana konstituisanja Visokog saveta sudstva. Izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiće se naj-kasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanjaVisokog saveta sudstva”13. Opšti reizbor je eksplicitnounet u pozitivnopravni poredak RS Zakonom o su-dijama14 (ZOS): Sudije izabrane na osnovu propisa iz prethodnog ustavnog perioda15 “nastavljaju funkciju usudovima za koje su izabrane do dana stupanja nafunkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom”16.

“Prvim izborom sudije se smatra izbor na dužnost

sudije u skladu sa ranije važećim zakonima”17. Su-dijama koje nisu izabrane, dužnost prestaje stupanjemna funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom,odnosno 1. januara 2010. godine18.

Rešenjem Ustavnog suda IUz-43/2009 od 29. jula2009. godine (Rešenje I) nije prihvaćena inicijativa zautvrđivanje neustavnosti i nesaglasnosti sa potvrđenimmeđunarodnim ugovorima osporenih odredbi ZOS.Izdvojeno mišljenje u navedenom predmetu imala jesudija O. Vučić (Izdvojeno mišljenje O. V. I). Namećese više pitanja od ustavnopravnog značaja u vezi sa

postojanjem ustavnog osnova za (re)izbor sudija. Da liodredbe Ustava od 2006. godine dopuštaju (re)izbor sudija? Da li donošenje novog ustava, označava us-tavni diskontinuitet kojim se prekida stalnost sudijskefunkcije iz prethodnog ustavnog perioda? Da li je

sprovedena organizacijska promena i promena nad-ležnosti sudova dovoljan osnov za (re)izbor sudija?Da li je pravna priroda Ustavnog zakona takva daodredbe kojima se naznačava (re)izbor, mogu bitinjegova težišna tačka?

2.1. Ustavne odredbe, donošenje novog ustava i

reorganizacija mreže sudova kao osnov (re)izbora

Ustavne garancije stalnosti sudijske funkcije su, do-duše okrnjene, prenete i u novi ustav. Da li se možesmatrati da je sam proces (re)izbora u skladu saUstavom? Ustavni sud je Rešenjem I stao na stanovištuda se Ustavom od 2006. ne jemči stalnost sudijskefunkcije stečene po ranije važećem Ustavu od 1990.Prema mišljenju Ustavnog suda, ustavotvoracodredbom kojom reguliše prestanak sudijske funkcije19,u slučaju neizbora na stalnu sudijsku funkciju, “nijeimao u vidu samo prestanak sudijske funkcije sudijikoji se prvi put bira na sudijsku funkciju od tri godine prema Ustavu od 2006. godine, jer iz Ustava nesporno proizilazi da tom sudiji mandat prestaje istekom perioda na koji je izabran, nego i prestanak sudijske

funkcije svim sudijama koje ne budu izabrane od strane Visokog saveta sudstva, a to znači i svimsudijama koje su izabrane prema propisima donetimna osnovu Ustava od 1990. godine, a koje, saglasnoUstavu ne budu izabrane od strane Visokog savetasudstva na stalnu funkciju”20. Mišljenja sam, međutim,da “volja ustavotvorca” o (re)izboru nije ni implicitno,ni eksplicitno izražena. Ne može se tumačenjemnavedene odredbe zaključiti da je ustavotvorac “imaou vidu” i prestanak sudijske funkcije u slučaju ne (re)izbora od strane VSS, jer se novi izbor, po ranijemustavnom režimu, izabranih sudija u samom Ustavu

nigde ne spominje.Prema Rešenju I, po novom ustavu VSS bira sudije nastalnu sudijsku funkciju21, pa, stoga, sve sudije kojenije izabralo ovo telo nemaju “auru” stalnosti. Samimtim stalnost sudijske funkcije stečena izborom odstrane Narodne skupštine, po prethodnom pravnomrežimu, prestaje da važi u novom ustavnom periodu.Time se, prema stanovštu izloženom u navedenom

10 Venice Commission, Opinion on the Draft Law on the High Judical Councial of the Republic of Serbia, st. 74 iVenice Commission, Opinion on the draft Laws on Judgesand the organisation of courts of the Republic of Serbia , st.122. Navedena mišljanja Venecijanske komisije su dostupnana www.venice.coe (očitanje 01. 05. 2012. godine).11 R. Marković, Sudstvo — Ahilova peta države Srbije,Informator Društva sudija Srbije, br. 4, Beograd 2010, s.38.12 Sl. gl. RS 98/06. 13 Čl. 7 Ustavnog zakona.14 Sl. gl. RS 116/08, 58/09, 104/09, 101/2010 i 8/2012.15 Zakon o sudijama (Sl. gl. RS 63/01, 42/02, 17/03, 27/03,29/04, 35/04, 44/04, 61/05, 101/05 i 46/06) i Zakonu osudovima (Sl. gl. RS 46/91, 60/91, 18/92, 71/92, 63/01,

42/02, 27/03 i 29/04).16 Čl. 99 st. 1 ZOS. 17 Čl. 100 st. 4 ZOS.18 Videti čl. 101 st. 1 u vezi sa čl. 100. st. 3 ZOS.

19 “Sudiji prestaje sudijska funkcija na njegov zahtev, nas-tupanjem zakonom propisanih uslova ili razrašenjem iz za-konom predviđenih razloga, kao i ako ne bude izabran na

stalnu funkciju”. Čl. 148 st. 1 Ustava od 2006.20 Rešenje I Ustavnog suda.21 Čl. 137 st. 3 Ustava od 2006.



33

rešenju, “obezbeđuje jednak (isti) položaj svih sudijana stalnoj (trajnoj) sudijskog funkciji u RS”, jer će nji-hov izbor biti izvršen od strane VSS, “kao samostalnogi nezavisnog državnog organa, stručnog i kompetentnogtela u kome većinu članova čine sudije i istaknuti prav-

nici”, dok je izbor sudija u vreme važenja Ustava od1990 “obavljala Narodna skupština kao političko telo,na predlog Odbora za pravosuđe ili Visokog saveta pravosuđa”22. Opštim izborom sudija se, stoga, “obez- beđuje dodatno jemstvo nezavisnosti sudijske funkcijeu budućnosti”. Ustavni osnov, prema stanovištu Ustav-nog suda, “leži u činjenici da prvi izbor sudija po Us-tavu od 2006 obavlja Narodna skupština”, koja jeobavljala i izbor sudija na “stalnu” sudijsku funkciju po Ustavu od 199023.

Izneta argumentacije je pretežno usmerana na logičko

zaokruživanje i vrednosno opravdavanje zakonskihrešenja. Njome se zbilja logički povezuju niti osporenihodredbi ZOS sa Ustavom, ali se ne ukazaje na odredbuUstava kojom se navedeni (re)izbor direktno usta-novljava u pravnom poretku Srbije. Uporična tačkanavedenog stanovišta Ustavnog suda je teza o ustav-nom diskontinuitetu stalnosti sudijske funkcije, kojinastaje kao posledica okolnosti da prethodni i važećiustav predviđaju da izbor na stalnu sudijsku funkcijuvrše dva fundamentalno različita tela.

Navedeno stanovište je u Izdvojenom mišljenju O.V. I

i od strane pravne teorije osporavano tvrdnjom da sekolektivnim reizborima “pribegava u trenutcima dr-žavnih udara i revolucija”, kada korenite društveno- političke promene prati čistka u svim sektorima vla-sti24. Pojam ustavnog diskontinuiteta se vezuje zaradikalne društveno-političke promene i on se tadaiskazuje kroz konstituisanje ustavotvorne skupštine,koja — kako se navodi u Izdvojenom mišljenju O.V. I — ničim sputana, kao potpuno slobodno telo, donoše-njem novog ustava označava novu etapu u razvojuustavnosti jedne države. Time “formalni ustavni dis-kontinuitet u suštini treba da označi i suštinski diskon-

tinuitet u materijalnom smislu”25

. Takođe, klasik ustavnog prava navodi da prekid pravnog kontinuiteta podrazumeva da “stari ustav biva izbrisan putem re-volucije i pošto je načinjena tabula rasa, pravi se noviustav sasvim iznova. Ustavotvorna vlast ne nalazi tadanikakva ograničenja u jednom ustavnopravnom po-

retku koji već postoji — ona ima iz ničega da stvorinovi ustavnopravni poredak”26.

Navedeni ustavni diskontinuitet, u smislu nekog dra-stičnog kopernikanskog društveno-političkog zaokreta

Ustavom od 2006, međutim nije učinjen. To nije uči-njeno ni u formalnom, niti u suštinskom (materijalnom)smislu. Novi ustav je donet uz poštovanje izuzetnotvrdih revizionih odredbi svoga prethodnika27. U ma-terijalnom smislu Ustav od 1990. je sadržinski pripadaoustavima liberalne ustavnosti28, i bez obzira što mo-žemo govoriti o brojnim ustavnim novinama Ustavaod 2006, one u sadržinskom i sistemskom smislu nekonstituišu, neki novi političko-pravni sistem. U vezis donošenjem ustava od strane ustavotvorne skupštine,kao revizionog mehanizma koji nije predviđen od-redbama postojećeg ustava, valja izložiti dva moguća

motiva. Prvi je da se novim ustavom donetim od straneustavotvorne skupštine želi naglasiti novonastala dru-štveno-politička promena, koja izražava radikalan ras-kid sa prethodnim poretkom. P. Nikolić29 i S. Lilić30 suupravo bili na stanovištu da se formalnim činom pre-kida ustavnopravnog kontinuiteta, iskaže otklon od prethodnog (Miloševićevog) režima31. Iz ovih pred-loga, međutim, jasno proizlazi da se time pre svegaželeo istaći diskontinuitet u političko-simboličnomsmislu prema prošlom režimu, a ne u sadržinskomsmislu prema normama Ustava od 1990. Druga hipo-tetička situacija je pribegavanje donošenju novog

ustava putem ustavotvorne skupštine, ne zarad izra-žavanja vrednosno negativnog odnosa prema prethod-nom ustavnom poretku, već zbog nemogućnosti da seu datom trenutku ispoštuju izuzetno čvrste revizione

22 Uporediti: Rešenje I.23 Uporediti: ibid.24 T. Marinković (bilj. 2), ss. 286-287. Kao primer se, takođe,navodi Francuska u periodu Velike revolucije, Burbonskerevolucije, Drugog carstva i Treće Republike. Šire: D. Salas, Aperçu de l’histoire de la justice en France, u: Justice et

institutions judiciaires, La documentation Française, pri- premio P. Truche, Paris 2001, ss 10-14.25 Uporedi: Izdvojeno mišljenje O. V. I.

26 S. Jovanović, O državi, Beograd 1922, s. 236.27 “Predlog za promenu Ustava može podneti najmanje100.000 birača, najmanje 50 narodnih poslanika, predsednik Republike i Vlada. O predlogu za promenu Ustava odlučuje

Narodna skupština dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika. Narodna skupština usvaja akt o promeni Ustava dvotrećinskom većinom od ukupnog brojanarodnih poslanika i stavlja ga na republički referendum

radi potvrđivanja. Akt o promeni Ustava smatra se konačnousvojenim ako se za njega na republičkom referendumuizjasni više od polovine ukupnog broja birača”. Čl. 132-133Ustava od 1990. Ustav od 2006. usvojila je Narodna skup-ština na Prvoj posebnoj sednici održanoj 30. 09. 2006. go-dine, da bi konačnu verikaciju dobio na referendumu odr-žanom 28. i 29. 05. 2006. godine.28 Ustavom od 1990. je restituisan višestranački sistem, ne-

posredni izbori, načelo podele vlasti itd.29 P. Nikolić, Novi Ustav Srbije — potvrda kontinuiteta, Srp-ska pravna revija br. 5, Beograd 2006, ss. 7-15.30 S. Lilić, Tri pitanja u vezi sa revizijom postojećeg UstavaSrbije, u: U susret novom Ustavu Srbije, Friedrich EbertStiftung, pripremili Z. Lutovac i M. Pajvančić, Beograd2004, ss. 13-17.31

Takođe oba autora osporavaju legitimnost Ustava od 1990,s obzirom da ga je donela jednostranačka Skupština. P. Ni-kolić (bel. 29), s. 7 i šire. S. Lilić (bel. 30), s. 15.



34

odredbe postojećeg ustava. Na taj način se ne iskazujenevezanost u odnosu na prethodni period ustavnosti,već se promeni putem ustavotvorne skupštine pristupaiz pragmatičnih razloga.

Ustavni diskontinuitet stalnosti sudijske funkcije je, prema stanovištu zastupanom u Rešenju I, tvorac no-vog ustava iskazao “utvrđujući drugačiji izbor organadržavne vlasti predvideo obavezu izbora nosilacafunk cije u svim organima državne vlasti, uključujući isudsku”. Reč je o stavu koji se može smatrati naj-direktnijim ustavnim osnovom za opšti (re)izbor sudija. U Izdvojenom mišljenju O.V. I, kao i stavovimaviše teoretičara istaknuto je suprotno stanovište32. Ono je zasnovana na okolnosti da je priroda sudske vlastistručna, a ne politička, kao što je to slučaj sazakonodavnom i izvršnom. Upravo ta okolnost

onemogućava povlačenje paralela. R. Markovićukazujući na tu razliku ističe da su “smenljivostnosilaca predstavničke vlasti, zakonodavne i izvršne,u skladu sa promenljivom voljom građana, kaonosilaca suvrenosti, uslov legitimnosti vlasti”, a da sus druge strane “stalnost i nepokretnost jednomizabranih nosilaca sudske vlasti, u skladu sa strogim profesionalnim merilima (...), uslov legalnosti i timevladavine objektivne volje zakona”33.

Što se tiče promena vezanih za sudijsku vlast, promenaorganizacije mreže sudova je, takođe, manje-više

najavljeno ustavnom odredbom kojom se kao najvišisud ustanovljava Vrhovni kasacioni sud (ranijeVrhovni sud). Ona je, zatim, do kraja sprovedenaZakonom o uređenju sudova34, što je “imao u vidu”35 i

Ustavni sud odlučujući o ustavnosti (re)izbora. Odsudova ustanovljenih Zakonom o uređenju sudova:viši i osnovni sudovi su manje više preuzeli nadležnostranijih okružnih i opštinskih; Apelacioni privredni i privredni ranijeg Višeg trgovinskog i trgovinskog;Vrhovni kasacioni bi bio pandan Vrhovnom sudu; dok su novoustanovljeni sudovi: apelacioni, prekršajni,viši prekršajni sudovi i Upravni sud. Nekadašnja 138

opštinska suda su, primera radi, svedena na 34 osnovna.Ovo drastično smanjenje je međutim izvršeno kroz proces centralizacije, pa su raniji (opštinski) sudovi postali sudske jedinice (osnovnih sudova)36. Ovo prekomponovanje, iako nije bilo isključivo fasadno,nije bilo ni takvog intenziteta da bi predstavljalo okol-

nost koja onemogućava “premeštanje” sudija iz uki-nutih u novonastale.

Protivnici (re)izbora su stanovišta da promene u orga-nizacionoj strukturi sudske vlasti nisu razlog zbog ko-

ga bi se moglo odstupiti od načela stalnosti sudijskefunkcije, jer je reč o predstavnicima jedne te iste vlasti — sudske37, te su “bez obzira na ustavne ekvilibristike”,izuzev novoosnovanih sudova, svi ostali sudovi stari iveć postojeći, nezavisno od toga kakvo im Ustav imedaje i kako će se menjati nazivi sudova u budućnosti”38.

Sudije, koje su zvanje stekle u prethodnom ustavnom periodu, trebali su samo biti premešteni u mesno istesudove, odnosno njihove sudijske jedinice, dok bi sa-mo za novonajavljene sudove sproveo izbor 39. T. Ma-rinković ističe da bi se opšti izbor mogao smatratiopravdanim jedino ustavnim promenama koja dras-

tično menjaju zionomiju i karakter same sudske vla-sti, kao što je to primera radi učinjeno sa Ustavnimsudom40.

Sve navedene promene vezane za organizaciju i sastavsudijske mreže su zakonodavnog karaktera, one suokolnost koju je Ustavni sud “imao u vidu”, ali one nemogu predstavljati ustavni osnov. Takođe njihovo pri-hvatanje, otvara prostor da svaka politička garnituraolako, kozmetičkim promenama sudijske organizacije“preskoči” načelo stalnosti sudijske funkcije, svodećiga na platonsku, dekorativnu normu41.

Izdvajuju se dva ustavna pristupa problematici (re)izbora. Prvi je onaj koji načelo stalnosti sudijske funk-cije, ustanovljeno u oba ustava, širi i posmatra kaokontinunirano pravilo na koje nemaju uticaja ni okol-nost promene ustava, ni suštinska promena tela kojevrši izbor sudija. Ono primarno polazi od kontinuitetastalnosti, jer jasno izražene želje ustavotvorca za pre-kidom te stalnosti nema. Drugi se ogleda u promeni

32 K. Čavoški (bel. 2 ), ss. 46-48; R. Marković (bel. 11), ss.38-39; Z. Tomić (bel. 3), s. 63; T. Marinković (bel. 2), ss.285-286 i šire.33 R. Marković, Obraćanje na okruglom stolu “Pravosudni zakoni”, Informator društva sudija Srbije br. 2, Beograd

2008, ss. 14-15.34 Sl. gl. RS 116/08. 35 Rešenje I.36 Šire: R. Marković (bel. 11), s. 39.

37 Izdvojeno mišljenje O. V. I.38 V. Rakić Vodinelić, Obraćanje na okruglom stolu“Pravosudni zakoni”, Informator društva sudija Srbije, br.

2, Beograd 2008, s. 8.39 Ibid., s. 8.40 “Razlika između starog i novog suda, u suštinskom smislu,koja pravdava opšti izbor sudija, vidi se na primeru Ustavnogsuda. U odnosu na Ustav od 1990, aktuelni ustav uspostavljau organizacionom i funkcionalnom smislu sasvim novo us-tavnosudsko telo, zadržavajući, pri tom, njegov stari naziv.Broj ustavnih sudija je čak za dve trećine uvećan, načinnjihovog određivanja je iz osnova izmenjen, tako da su sada

predlagačko-izborne funkcije ravnomerno raspoređene iz-među izvršne i zakonodavne vlasti, a u taj proces je, po prvi

put, uključena i sudska vlast, dok su nadležnosti Ustavnogsuda značajno proširene i kvalitativno dopunjene uvođenjem

prethodne kontrole ustavnosti, instituta ustavne žalbe, kao inadležnosti u postupku razrešenja predsednika Republike”.

T. Marinković (bel. 2), s. 290.41 Slično: Izdvojeno mišljenje O.V. I. R. Marković (bel. 11),s. 43.



35

samog koncepta stalnosti (uvođenje prvog izbora odstrane Narodne skupštine) i koji promenu organa kojivrši izbor sa stalnom sudijskom funkcijom smatraodlučnom okolnošću za prekid stalnosti. Ustavni sud je pokazao visok stepen ustavnosudske uzdržanosti,

krećući se u koordinatama isključivo novog ustava.Promena ustava i značajne ustavne i zakonodavne no-vine u pogledu izbora sudija, kao i organizacijskeizmene sudijske mreže, prema ovom stanovištu, pred-stavljaju temelj za ostavljanje širokog prostora zako-nodavnoj vlasti.

2.2. Pravna priroda Ustavnog zakona za

sprovođenje Ustava RS od 2006 — mogućnost

ocene ustavnosti

Kategorija ustavnih zakona može imati različito zna-čenje. Tako se ustavnim zakonom, po procedruri predviđenoj za reviziju ustava, mogu vršiti parcijalne promene ustava ili dopisivati nove ustavne norme bez promene postojećih, što ih čini jednakim sa onim kojese ustanovljavaju ustavom42. Njime se takođe moguregulisati fundamentalna društvena pitanja (ustavnosudstvo, status nacionalnih manjina itd.), kada se oni po pravilu donose po proceduri koja je otežanija odone predviđene za obične zakone, ali lakša od one kojase zahteva za reviziju ustavnih odredbi 43. Reč je o propisima koji su, stoga, po pravnoj snazi ispod ustava,

ali iznad zakona. Zakon za sprovođenje Ustava od2006 je jedini ustavni zakon koji poznaje pravni po-redak RS44. On pripada trećoj kategoriji ustavnihzakona. Reč je o ustavnom zakonu sprovedbenog ka-rak tera45, koji je vremenski ograničen i čija se primenaiscrpljuje nakon konačnog prelaska na novi ustav-nopravni režim. Reč je o normama koje se po pravilunalaze u prelaznim i završnim odredbama ustava, akoje se izmeštaju kako se ovaj vrhovni, svečani isimbolični pravni akt ne bi (nepotrebno!?) opterećivaoodredbama temporalno ograničenog dometa. On semeđutim ne može smatrati delom Ustava, jer je donet

po proceduri jednostavnijoj od one predviđene za pro-menu, odnosno donošenje novog ustava.

S obzirom da Ustavom od 2006. nije ustanovljen opšti(re)izbor sudija, a da je to učinjeno odredbama Us-

tavnog zakona46

, postavlja se pitanje da li se njime pravno utemeljuje postupak reizbora. R. Marković, R.Vasić i Z. Tomić su stanovišta da se odredba Ustavnogzakona, o “izboru ostalih sudija” najkasnije godinudana od konstituisanja VSS, mogla tumačiti samo uskladu sa načelom stalnosti sudijske funkcije, koju ne preseca ustavni diskontinuitet, te se ona mogla odnositisamo na (dopunjavajući) izbor novih sudija, a ne kaoosnov (re)izbora47. Takođe valja imati u vidu da jeunošenje novih materijalnih odredbi u samoj sup-rotnosti sa “prelaznom” prirodom ovog propisa, kojisamo tehnički treba da premosti prelazak iz jedne

ustavne realnosti u drugu. Kao što zakonopisci znaju,“prelazne i završne” odredbe su vrlo često najosetljivijei najdelikatnije pitanje prilikom promene pravnogrežima. Naročito kod tako ozbiljnog pretakanja jednogcelokupnog, sveobuhvatnog, samim tim i glomaznog,ustavnog sistema u drugi. Otuda njegove prelazne izavršne odredbe ne mogu imati isključivo tehničkikarakter, ako se njime žele sprovesti iole ozbiljnije promene. R. Marković ukazuje da se u našoj ustavnoj praksi “pitijskim formulacijama” ustavnog zakona zapravo vrlo često preinačavavaju odredbe samog ustava,čime se sprovodi “podvala ustavu”. Time se aktom

niže pravne snage od ustava, koji se može lakše pro-meniti vrši dopisivanje ustava. Tako je Ustavni zakonza sprovođenje Ustava od 1990. menjan čak devet puta ( sic!)48. Česte promene su, takođe, u suprotnostisa njegovom prelaznom, jednokratnom prirodom. Sta-novišta smo da bi de constitutione ferenda valjaloodustati od ove prakse i prelazne i završne odredbezadržati kao integralni deo ustava.

Drugo pitanje od značaja je da li se ustavnost Ustavnogzakona može ceniti u postupku pred Ustavnim sudom.Ustavni sud RS je povodom navedenog pravnog pi-

tanja imao različitu praksu. Tako je Odlukom IU-138/91 od 22. septembra 1992. godine ocenjujući us-tavnost odredbi Ustavnog zakona za sprovođenjeUstava od 1990.49 zauzeo stanovište da je reč o “spro-vedbenom”, “specičnom zakonu u pravnom poretku”,“koji podleže oceni ustavnosti, kao i drugi zakoni, bezobzira na svoju specičnu pravnu prirodu”. “Na toupućuje odredba člana 119 Ustava Republike Srbije

42 Takav slučaj imali smo prilikom donošenja Ustavnog za-kona o osnovama društvenog i političkog uređenja FNRJ isaveznim organima vlasti (Sl. l. FNRJ 3/1953), donetognakon Ustava FNRJ od 1953. Više o tome: J. Đorđević, OUstavnom zakonu o osnovama društvenog i političkog ure-đenja FNRJ i saveznim organima vlasti, Pogovor, Beograd1955, ss. 77-78 i dalje.43 Takav je slučaj u Hrvatskoj. Više o tome: B. Smerdel i S.Sokol, Ustavno pravo, Zagreb 2009, s. 17.44 “Za sprovođenje promene Ustav donosi se ustavni zakon.Ustavni zakon se donosi dvotrećinskom većinom od ukup-nog broja poslanika”. Čl. 205 Ustava od 2006.45 Slično: M. Pajvančić, Ustavno pravo, Novi Sad 2008, s.

18. O. Vučić, Ustavnost ustavnog zakona, u: Perspektiveim plementacije evropskih standarda u pravni sistem Srbije,knjiga I, priredio S. Lilić, Beograd 2011, ss. 119-120.

46 Rešenje I.47 R. Marković (bel. 11), ss. 37-38; Z. Tomić (bel. 3), s. 73;R. Vasić, Nova reforma sudstva — uspon ili pad?, Informator Društva sudija Srbije, br. 2, Beograd 2009, s. 38.48

R. Marković (bilj. 11), s. 38.49 Sl. gl. RS 1/90, 18/91, 41/91, 59/91, 63/91, 9/92, 50/92,70/92, 77/92 i 20/93.



36

prema kojoj celokupni sistem pravnih propisa mora da bude u skladu sa Ustavom, što znači da i ustavni zakon,kao deo tog sistema, podleže oceni ustavnosti u okvirunadležnosti Ustavnog suda u smislu člana 125 UstavaRepublike Srbije”50. U Rešenju Ustavnog suda RS IU-

56/92 od 28. aprila 1995. godine došlo je do promenenavedenog stava, pa je istaknuto da nema osnova zaocenu ustavnosti čl. 2 Ustavnog zakona o izmenama idopunama Ustavnog zakona za sprovođenje Ustavaod 1990, jer je reč o odredbama koje imaju karakter prelaznih ustavnih odredbi, koje Ustavni sud nije nad-ležan da ocenjuje. Ustavi sud RS odlučujući o inicijativikoja se direktno ticala reizbora51, ostao je pri stavu Su-da iz 1995, navodeći da odredbom Ustava od 2006.kojim se reguliše nadležnost Ustavnog suda52, nije pred-viđena mogućnost ocene ustavnosti ustavnog zakona.

Ustavni zakon nema snagu Ustava, jer nije donet po proceduri za promenu Ustava53. Samim tim on se nemože staviti u istu ravan sa Ustavom. Stanovišta smoda ga njegov prelazni, temporalno ograničen karakter i “nepostojanje” supstancijalnih odredbi, ne mogu uči-niti imunim od kontrole ustavnosti, ako su njime u pravni poredak uvezene odredbe kojima je utemeljen(re)izbor sudija. Samim tim Ustavni sud RS je imaodve ispravne mogućnosti. Preme prvoj, zastupanoj unašoj teoriji, Ustavni sud je nadležnost mogao zasno-vati na osnovu odredaba Ustava od 2006. kojima jeustanovljen jedinstveni pravni poredak RS, a zakon i

svi drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Us-tavom54. Zakon se u čl. 167 st. 1. Ustava od 2006,kojim se ustanovljava normativna nadležnost Ustavnogsuda, kako navodi K. Čavoški, koristi kao “rodni pojam koji obuhvata sve vrste zakona”55, pa se samimtim njegova ustavnost može bez problema ceniti. Dru-ga mogućnost je da Ustavni sud, držeći se restriktivnog jezičkog tumačenja odredbi čl. 167 st. 1 Ustava od2006, ne ocenjuje ustavnost odredbi Ustavnog zakona,ali da ustavni osnov za sporne odredbe ZOS nikako nemože naći u Ustavnom zakonu. Pogotovu ne, ako binjihovo tumačenje bile u suprotnosti sa odredbama

samog Ustava. Nelogično je stoga stanovište premakome Ustavni zakon ne podleže oceni ustavnosti,istovremeno je slabije pravne snage od Ustava i pritom ekskulpira ocenu ustavnosti “običnih” zakonskih

odredbi. Reeksije Ustavnog zakona, čak iako prihva-timo tumačenje da se njegova ustavnost ne može ce-niti, ne mogu na ostale propise niže pravne snage, nitina pojedinačne situacije biti izraženije od odbleskaodredbi samog ustava.

3. Postupak (re)izbora

Konkretno sprovođenje postupka (re)izbora može se podeliti na tri bitne faze: 1) fazu odlučivanja VSS o(re)izbora; 2) fazu odlučivanja Ustavnog suda po žal- bama ne(re)izabranih sudija; 3) konvertovanje izjav-ljenih žalbi Ustavnom sudu u prigovore VSS i njegovo postupanje po njima. Za analizu prva dva pitanja izu-zetno je značajna Odluka Ustavnog suda VIII U-102/2010 od 28. maja 2010. godine (Odluka I) sa tri izdvojena mišljenja — sudija D. Slijepčevića, M. Draškić iO. Vučić (Izdvojeno mišljenje D. S., Izdvojeno mišlje-nje M. D. i Izdvojeno mišljenje O. V. II)56.

3.1. Odlučivanje o (re)izboru VSS

Analiza postupka odlučivanja VSS iziskuje jednu sve-obuhvatnu studiju slučaja. U nastavku će se ukazitisamo na najspornija pitanja. To su legitimnost sastavaVSS, valjanost obrazloženja Odluke VSS i nedostatak mogućnosti da se stranke izjasne o odlučnim činjeni-cama u postupku (re)izbora.

3.1.1. Nepotpun sastav VSS

Ustavom od 2006, VSS je postao ustavna kategorija injega čine: tri člana po položaju (predsednik Vrhovnogkasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine) iosam izabranih članova (šest sudija, jedan advokat i jedan profesor pravnog fakulteta)57. Ovom složenomstrukturom, ustavotvorac je u organ sudske upraveuveo isprepleten uticaj različitih organa vlasti, uz, po prirodi stvari, dominaciju sudske grane, ali i uticaj raz-

ličitih pravnih branši. Članovi Saveta su predstavnicidelova različitih grana vlasti i profesija, koje imajulegitimni interes i uticaj na sudstvo. Ustavnim zakonom je propisano: “Konstitutivna sednica Saveta održaćese u roku od sedam dana od dana izbora izbornih čla-nova”58. VSS je, međutim, konstituisan u nepotpunomsastavu bez predstavnika profesure59.

50 Odluka Ustavnog suda IУ-138/91 od 22. 09. 1992. go-dine.51 Osporene su bile odredbe čl. 7 Ustavnog zakona koje sma-traju osnovom (re)izbora.52 Čl. 167 Ustava.53 Čl. 205 st. 2 Ustava od 2006.54 Čl. 194 st. 1-3 Ustava od 2006. Slično: O. Vučić (bel. 45),s. 129.55

K. Čavoški, Ustavni zakon kao sprovedbeni zakon, u:Spomenica akademiku Gaši Mijanoviću, Banjaluka 2011,ss. 87-88. Preuzeto iz: O. Vučić (bel. 45), s. 129.

56 Sl. gl. RS 89/2010.57 Videti čl. 153 Ustava od 2006 i čl. 5 Zakona o Visokomsavetu sudstva (Sl. gl. RS 116/08, 101/10 i 88/11).58 Čl. 6 st. 5 Ustavnog zakona.59 Videti: Odluku o izboru prvog sastava Visokog saveta

sudstva (Sl. gl. RS 22/2009 i 24/2009) i Godišnji izveštajVisokog saveta sudstva za 2009. godinu, www.vss.sud.rs/doc/dokum/IZVESTAJ%20O%20RADU%20VSS.pdf



37

Ustavni sud je Odlukom I stao na stanovištu da se“legitimnost rada jednog državnog organa kao što jeVisoki savet sudstva, pored ostalog, ostvaruje njegovimkonstituisanjem u punom sastavu. Međutim, različiteokolnosti mogu uticati na to da pojedini članovi koji

ulaze u sastav državnog organa ne budu izabrani urokovima predviđenim Ustavnim zakonom i zakonom,što se dogodilo i prilikom izbora izbornih članova prvog sastava Visokog saveta sudstva.” Sudija O.Vučić je u Izdvojenom mišljenju II izložila suprotnuargumentaciju. “Nedostajanje izričitog dopuštenja zaodstupanje u pogledu ustavom utvrđenog sastava ko-lektivnog organa, posebno organa složenog, segmen-tiranog sastava, znači samo jedno — da takav sastavnije pravno dopušten, odnosno da nije saglasan pravu,ili da je neustavan i nezakonit”60. Takvo odstupanje je,recimo, izričito učinjeno prilikom konstituisanja Us-tavnog suda61, pa bi ustavotvorac, odnosno zakono-davac, da su “imali na umu” mogućnost konstituisanjaVSS u krnjem sastavu, to i izrazili odredbama kojimase reguliše njegovo konstituisanje62. Ovoj argumentaciji bi smo pridodali da konstituisanje organa sa složenomstrukturom, koje treba da reprezentuje različite granevlasti i profesije ima dodatnu osetljivost, jer se nesvodi na prosto pitanje brojeva, kvorumsko sabiranje potrebno za donošenje odluka, već se njegovo punalegitimnost postiže mogućnošću ostvarivanja svihsegmentirih uticaja. Predstavljanje određenih profesija

(advokature i profesure), sa razlogom je ustanovljeno.Stoga, izostanak njihovih reprezenata, guši i suštinskikrnji legitimnost takvih organa. Venecijanska komisija je, ne ulazeći u pitanje (is)pravnosti ovog koncepta,već sa aspekta mogućih praktičnih konsekvenci, oce-nila da je “zanemarivanjem adekvatnog predstavljanja profesije, stvoren rizik za politički uticaj”63.

3.1.2. Valjanost obrazloženja i mogućnostizjašnjavanja o odlučnim činjenicama

Prilikom odlučivanja o (re)izboru sudija, koji su bili

izabrani po ranijim propisima, na osnovu kriterijuma

koje je doneo VSS (Kriterijumi I)64, važila je pretpostavka da sudije izabrane u prethodnom ustavnom periodu ispunjavanju kriterijume stručnosti, dostojnostii osposobljenosti65. Navedena pretpostavka je oborivau slučaju sumnje da kandidat nije pokazao stručnost,

osposobljenost i dostojnost iz ove odluke66; dok sunavedeni standardi u narednim odredbama razrađeni67.

Da bi se moglo govoriti o valjanom odlučivanju, VSS je prilikom odlučivanja o izboru sudija za određenisud, morao prilikom ne(re)izbora, navedenu pretpostavku oboriti valjanom argumentacijom. S obziromda se radi o licima u istoj pravnoj situaciji, moralo seobrazložiti zašto je data prednost jednima u odnosu nadruge. Posebnu minucioznost i osetljivost je imalaokolnost da se u navedenom slučaju, ne samo daje prednost izabranima u odnosu na neizabrane, već da sene(re)izabrani diskvalikuju i etiketiraju kao nestručni,neosposobjeni i(li) nedostojni.

Proces (re)izbora, koji je i inače balansirao na labavojžici ustavnosti, svoj pravni sunovrat je doživeo Od-lukom VSS broj 06-00-37/2009-01 od 25. decembra2009. godine (Odluka VSS). Izrekom Odluke VSS jekonstatovana da sudijama koje nisu izabrane u skladusa ZOS prestaje dužnost; zatim je dat spisak 837 su-dija. Ilustracije radi od 17 strana, 15 zauzima lista ne-(re)izabranih, dok se zbirno obrazloženje nalazi nanepune dve strane. U obrazloženju je samo ukazano naosnovu čega je VSS utvrđivao stručnost, osposobljenost

i dostojnost68, kao i konstatacija da je jedan broj sudija“podneo prijavu samo za jedan sud, za koji je Visokisavet sudstva, obzirom na utvrđene kriterijume i brojsudijskih mesta i imajući u vidu konkretne rezultatesudije, ocenio da ne ispunjavaju uslove za izbor izbor u taj sud, a Visoki savet sudstva nije mogao da ih bira, bez prijave u neki drugi sud istog stepena”69.

Postupajući u predmetu po žalbi ne(re)izabranog su-dije Z. Saveljića (Z. S.) na Odluku VSS, Ustavni sud je dopisom Su-97/1 od 24. februara 2010. godine za-tražio obaveštenje od VSS “da li su neizabranim

sudijama dostavljene pojedinačne odluke o prestanku

(očitanje 01. 05. 2012. godine). Tako se u Godišnjemizveštaju (s. 3) navodi: “Visoki savet sudstva konstituisan je6. aprila 2009. godine, i u vreme sastavljanja ovog izveštajai dalje radi u nepotpunom sastavu, jer Narodna skupštinanije izabrala člana Visokog saveta sudstva iz reda profesora

pravnog fakulteta, iako je Visoki savet sudstva dva putatražio da o tome odluči”.60 Izdvojeno mišljenje O.V. II.61 Videti: čl. 9 st. 2-3. Ustavnog zakona.62 Slično Marković (bilj. 11), s. 40; Tomić (bilj. 3), s. 77, 78,127 i šire.63 European Commission, Serbian 2010 Progress Report,

SEC(2010) 1330, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_ documents/2010/package/sr_rapport_2010_en.pdf (očitanje01. 05. 2012), s. 49.

64 Odluka o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenustručnosti, osposebljenosti i dostojnosti za izbor sudija i

predsednika sudova (Sl. gl. RS 116/08).65 Čl. 13 st. 1 Kriterijuma I. 66 Čl. 13 st. 2 Kriterijuma I.67 Čl. 14 Kriterijuma I.68 “Visoki savet sudstva je u postupku izbora utvrdiostručnost i osposobljenost sudija, na osnovu izveštaja onjihovom radu u prethodne tri godine, koji sadrži podatke o

broju ukinutih, preinačenih i potvrđenih odluka po pravnomleku, procentu ispunjenosti orjentacione norme, vremenuizrade sudskih odluka, zastarelosti krivičnih postupaka, kaoi neposrednim uvidom u predmete, ako su postojali osnovani

razlozi za sumnju u ekasno i stručno postupanje sudije”.Odluka VSS.69 Odluka VSS.



38

sudijske dužnosti, sa individualizovanim razlozima ida, ukoliko takve odluke nisu dostavljene, navede raz-loge zbog kojih to nije učinjeno”. VSS je odgovarajućina dopis Ustavnog suda (11. marta 2010. godine), na-veo: da sudijama koje nisu izabrane u postupku opšteg

izbora sudija, Visoki savet sudstva nije dostavljao po- jedinačne odluke o prestanku funkcije sa individu-alizovanim razlozima neizbora; da je svim neizabranimsudijama dostavljena identična odluka kojom se kon-statuje prestanak sudijske dužnosti sa 31. decembrom2009. godine, da se u konkretnom slučaju nije radilo o postupku reizbora sudija, odnosno razrešenja sudija,iz kog razloga je VSS smatrao da nije potrebno da sva-kom od neizabranih sudija dostavi pojedinačnu odlukusa individualizovanim razlozima70. Ustavni sud jenakon toga, na sednici od 25. marta 2010. godine utvr-dio pravne stavove, saglasno kojima, ne(re)izabranesudije imaju pravo žalbe Ustavnom sudu protiv OdlukeVSS; kao i da odluka kojom se utvrđuje prestanak sudijske dužnosti mora imati navedene razloge zbogkojih određeno lice nije izabrano71.

Manjkavost obrazloženja je upravo bio razlog zbogkoga je Ustavni sud Odlukom I usvojio žalbu ne(re)izabranog sudije Z. S. i poništio Odluku VSS u delukoji su odnosio na podnosioca žalbe. Zato je ispravnoistaknuto da zakonska obaveza obrazložene odluke,nije usmerena samo na formalno postojanje obraz-loženja, “već na navođenje konkretnih činjenica i

okolnosti koje su bile odlučne za nereizbor određenoglica na stalnu sudijsku funkciju”, kojima “donosilacakta iznosi argumente na osnovu kojih se može za-ključiti da njegovo odluka nije posledica samovolje iarbitrernosti”72. Postojanje obrazloženja je jedan odelemantarnih pravnih postulata i deo garancija koje proističu iz prava na pravično suđenje, zajemčenog čl.32 st. 1 Ustava RS od 2006 i čl. 6 st. 1 Evropske kon-vencije za zaštitu ljudskih prava, što je stanovište iEvropskog suda za ljudska prava73. Navedeni postulatse ne iscrpljuje u činjenici da postoji obrazloženje uformalnom, već se zahteva obrazloženje u suštinskom

smislu — obarazlaganjem odlučnih činjenica zbog kojih je doneta određena odluka. Zbunjujuća je i konsta-tacija da sudijska dužnost prestaje 31. decembra 2009.godine “u skladu sa ZOS”, iako je odredbom čl. 101st. 1 ZOS jasno propisano da im “dužnost prestaje da-nom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu saovim zakonom”, što je — prema čl. 100 st. 3 ZOS — 1. januar 2010. godine!? Jedina pravne posledica ove“sitne” omaške od jednog dana je moglo biti elimi-

nisanje bilo kakve ideje o postojanju prava na žalbu(bliže — usp. pod 3.2.), s obzirom da je ZOS koji raz-rađuje ovo pravo počeo da se primenjuje upravo 1. januara 2010. godine74!

U obrascu-žalbi/ustavnoj žalbi, koju je Društvo sudijaSrbije sastavilo i preporučilo ne(re)izabranim sudija-ma, istaknut je čitav niz zamerki: propuštanje da selica obaveste o postojanju razloga za sumnja u struč-nost, osposobljenost i dostojnost; neomogućavanjeuvida u dokaz koji ukazuju na sumnju, kao i dokaze naosnovu kojih je dokazano da drugi kandidati ispu-njavaju te uslove; neomogućavanje da se sudije izjasneo odlučnim činjenicama na osnovu kojih je zaključivanoo njihovoj stručnosti, dostojnosti i osposobljenosti75.

Navedene manjkavosti su, sa pravnog aspekta i inačekardinalne, a dodatno otežavajuća okolnost je da je reč

o postupku koji je suprotan preporukama Venecijanskekomisije u Mišljenju o Nacrtu Kriterijuma I76. Upravonjihovom primenom se mogla otkloniti bojaznost “dase zatečene sudije, koje nisu krive ni za kakvo rđavo postupanje, ne izaberu ponovo na funkciju”77. Zato jekasnije u Mišljenju Evropske komisije ukazano da“objektivni kriterijumi za reizbor koji su bili razrađeniu saradnji sa Venecijanskom komisijom Saveta Evropenisu bili primenjeni”, da je izbor vršen “bez obavljenograzgovora i primene profesionalnih kriterijuma”, kao ida reizabrane sudije “nisu imale mogućnost da se izjasne, niti im je dostavljena obrazložena odluka”78.

3.2 Pravni lek protiv Odluke VSS (reizbor ili izbor)

Kroz pitanje o mogućem pravnom sredstvu protivOdluke VSS kulminira i dilema koja provejava krozcelu analizu: Da li je u konkretnom slučaju reč o op-štem izboru ili reizboru sudija?

Iako su protivnici koncepta “opšteg izbora”, po pravilu,koristili pojam reizbora u negativnoj konotaciji, dok jeVSS decidirano naglasilo da se “u konkretkretnomslučaju nije radilo o postupku reizbora”79, navedeno

pitanje sve vreme “visi u vazduhu” nedoslednim po-stupanjem ključnih aktera. Teza o opštem izboru (ne ireizboru) svoj temelj ima u odredbi ZOS kojom je propisano da sudijama koje nisu izabrane mandat prestaje

70 Videti: Odluka I Ustavnog suda.71 Ibid .72

Ibid .73 Videti Presudu Evropskog suda za ljudska prava Salov vs.Ukraine, App. no. 65518/01 od 06. 09. 2005. godine.

74 Čl. 107 st. 1. ZOS.75 Videti u: Ustavna žalba Ustavnom sudu, Inormator Društva sudija Srbije, br. 1, Beograd 2010, s. 21 i šire.76 Venice Commission, Opinion on the Draft Criteria and Standards for the election of judges and court presidents of Serbia, CDL-AD(2009)023, st. 33-40.77 European Commission (bilj. 63), s. 49.78

Ibid.79 Dopis VSS od 11. 03. 2010. Ustavnom sudu. Preuzeto izOdluke I Ustavnog suda.



39

po sili zakona80 i konstrukciji o ustavnom diskonti-nuitetu. Da rez između prethodno stečene, pa u novomustavnom režimu od 2006. izgubljene (stalnosti) su-dijske funkcije nije tako jasno učinjen proizlazi,međutim, iz odredbe ZOS kojom se prethodni izbor na

stalnu sudijsku funkciju prevodi u prvi (trogodišnjiizbor)81. Takođe prvih šest izabranih sudija koji ćečiniti sastav prvog VSS, po logici stvari nisu prošletrijažu (re)izbora od strane VSS, ali će po okončanjumandata u VSS, nastaviti da obavljaju funkciju sudijeu sudu istog ili višeg stepena82. Dilema (re)izborasvoju pravnu kulminaciju doživljava kroz pitanje o pravnom leku protiv Odluke VSS. Naime Ustavom od2006. je ustanovljeno da odluku o prestanku sudjskefunkcije donosi VSS, i da protiv nje sudije imaju pravona žalbu, koja isključuje pravo na podnošenje ustavnežalbe83. Ustavna žalba se, saglasano Ustavu od 2006,može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnjidržavnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ljudska ilimanjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako suiscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva zanjihovu zaštitu84.

Mogu se razdvojiti dva pravno čista i zaokruženo pri-stupa. Prvi, gde bi se polazilo od teze da novi izbor počinje, maltene, od nule, jer je reč o procesu opštegizbora, kao posledici preseka i anuliranje prethodnestalnosti sudijske fukcije. Samim tim, poslednje sred-

stvo koje stoji na raspolaganju neizabranim sudijama jeste ustavna žalba. Drugi, gde ako se pođe od teze dasu sudije izgubile status konstitutivnom odlukom VSS,onda one mogu uložiti žalbu Ustavnom sudu i onda jereč o reizboru, što, međutim, predstavlja odstupanjeod stava zastupanog u Rešenju I Ustavnog suda.

Ustavni sud je svojoj Odluci I, stao na stanovištu da je“odredbom čl. 148 st. 2 Ustava garantovana pravo nažalbu protiv odluke Visokog saveta sudstva o prestankusudijske funkcije i u slučaju da sudija ne bude izabranna stalnu sudijsku funkciju, a ne samo u slučaju na-

stupanja drugih zakonom propisanih uslova i razlo-ga”85. Time je Ustavni sud odstupio od teze o ustavnomdiskontinuitetu (Rešenje I), kojim je stao na liniji kon-cepcije opšteg izbora, negirajući stalnost sudijskefunk cije iz prethodnog ustavnog perioda. Ta stalnost jeodredbama ZOS86 pretočena u prvi izbor na sudijskufunkciju, koji nije stalan, već oročen (tri godine).

Upravo je na liniji izložene kritike bilo i Izdvojeno mi-šljenje D. S. u kojem je istaknuta “pravna neuteme-

ljenost” navedenog stanovišta iz Odluke I, jer se“propisano pravo na žalbu konstituiše samo u koristlica koja će se tek izabrati na sudijsku funkciju”87.

Sudija D. Slijepčević se u Izdvojenom mišljenju up-ravo poziva na tezu o “prekidu kontinuiteta stalnosti

sudijske funkcije” iz Rešenja I Ustavnog suda. V. Ra-kić-Vodinelić ovaj stav smatra “teško branljivim”,“zato što se reizboru ili opštem izboru pristupilo pošto je Zakon o sudijama stupio na snagu, te su njegove procesne odredbe trenutne primenljive”88. Takođe R.Marković smatra da je pravo na žalbu garantovanoUstavom, pa se zakonom nije moglo nikako derogi-rati89. Oba navedena stanovišta su međutim posledica protivljenja, pre svega, tezi o diskontinuitetu stalnostisudijske funkcije. S obzirom da je teza o diskontinuitetuključna tačka Rešenja I Ustavnog suda, stav izložen uIzdvojenom mišljenju D. S. je logičan nastavak pret-hodne odluke Suda.

Mimo načelne dileme — izbor ili reizbor — osnovnouporište teze o nepostajanju prava na žalbu protivOdluke VSS nalazimo u samim odredbama ZOS kojima je propisano da sudijama koje nisu izabrane, su-dijska funkcija dužnost prestaje 1. januara 2010. go-dine90. Na liniji Izdvojenog mišljenja D.S. je iargumentacija Z. Tomić koji primećuje da odredbeZakona jasno ukazuju da VSS “ne rešava o prestankusudijske funkcije, već svojim odlukama o (ne)izboru,u ulozi akta uslova stvara ili ne stvara pravne pret-

postavke za otpočinjanje novih sudijskih mandata unovoj mreži sudova, počev od 1. januara 2010. go-dine”91.

Za pitanje primenljivosti pravnog leka protiv OdlukeVSS od značaja je pored Ustavom zajemčenog pravana pravno sredstvo92 i odredba Zakona o upravnimsporovima, kojom je propisano da u upravnom sporu,Upravni sud odlučuje i o zakonitosti konačnih poje-dinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ilina zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih uodređenom slučaju zakonom nije predviđena druga-

čija sudska zaštita, kao i o zakonitosti drugih ko-načnih pojedinačnih akata kada je to zakonom pred-viđeno93. Iz navedenih odredbi proizlazi da je pre

podnošenja ustavne žalbe, ne(re)izabranim sudijama

80 Čl. 101 st. 1 ZOS. 81 Čl. 100 st. 4 ZOS.82 Čl. 56. stav 1. Zakona o Visokom savetu sudstva. Kritiku

ovog rešenja videti u: Z. Tomić, s. 60 i 79.83 Čl. 155 Ustava od 2006. 84 Čl. 170 Ustava od 2006.85 Odluka I. 86 Čl. 100 st. 4 ZOS.

87 Izdvojeno mišljenje D. S.88 V. Rakić Vodinelić, Neustavna reforma “reforme” pra-vosuđa, Pravni zapisi, br. 2, Beograd 2010, ss. 429-430.89 Marković (bel. 11), s. 41.90 Videti: Izdvojeno mišljenje D. S.91 Tomić (bel. 3), s. 126.92 “Svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo

protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obaveziili na zakonom zasnovanom interesu”. Čl. 36 st 2 Ustava od

2006.93 Čl. 3 st. 2 i 3 Zakona o upravnim sporovima (Sl. gl. RS 111/2009).



40

bila na raspolaganju tužba Upravnom sudu, što jestanovište koje zastupa i Z. Tomić94. Time se ne bidošlo u situaciju da nepostojanje pravnog sredstvaizmeđu Odluke VSS i ustavne žalbe bude automatskiuslov za usvajanje ustavne žalbe zbog nepostojanja

Ustavom zajemčenog prava na žalbu ili drugo pravnosredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o nečijem

pravu, obavezi ili na zakonom zasnovanom interesu95.

Na taj način ni Ustavni sud ne bi imao razloga zanavedena skretanja od pravca zastupanog u RešenjuI. Odluka I je, stoga, prva tačka u kojoj se eksplicitnoodstupa od linije ranijeg koncepta opšteg izbora (nikaddoduše čisto uspostavljenog) i zaokreće ka konceptureizbora.

Bez obzira što se slažem sa navedenim stanovištem Z.Tomića, njegovu ocenu o “uzurpaciji nadležnosti

Upravnog suda”, kojom je postupanje suda “nepovratnootišlo, kliznulo stranputicom”96, smatram preoštrom.Činjenica da Upravni sud, koji čine novoizabrane i(re)izabrane sudije treba da odlučuje o pravima iobavezima neizabranih, ozbiljno je dovodila u pitanjenjegove kapacitete o odlučivanju u navedenom pravnom pitanju. Takođe, mišljenja sam da je žalba,koja konzumira ustavnu žalbu, svakako jače pravnesredstvo u zaštiti prava ne(re)izabranih sudija. S drugestrane valja napomenuti da je Ustavni sud u postupkuzaštite prava sudija koje su prvi put birane na sudijskufunkciju, upravo stao na stanovištu da im pre

podnošenja ustavne žalbe na raspolaganju stoji tužbaUpravnom sudu97. Višedimenzionalna nedoslednostUstavnog suda je, prema tome, bila motivisananjegovom težnjom da lično učestvuje u korigovanju postupaka koji je obilovao pravnim anomalijama i da jačanjem pravnih sredstava proba da spasi šta se spastimože. Ustavni sud je u svojoj argumentaciji, kojom potkrepljuje priznavanje prava na žalbu ne(re)izabranim sudijama, istakao da bi se njegovimuskraćivanjem “isključio postupak instancionekontrole osporene Odluke koji sa prvostepenim postupkom čini jedinstvenu celinu”98. Ustavni sud je

kao konačni unutrašnji pravni kontrolor jednimširokim tumačenjem pokazao, u ovom delu, veomaizražen stepen ustavnosudskog aktivizma, dijametralnosuprotan od ustavnosudske suzdržanosti iz Rešenja I.

Poslednje pitanje koje je od značaja za žalbu protivOdluke VSS jeste “dubina” meritornog ispitivanja ikarakter odluke kojom Ustavni sud odlučuje o žalbi protiv odluke o prestanku sudijske dužnosti. ZOS je

propisano da “Ustavni sud može (...) usvojiti žalbu i poništiti odluku o prestanku funkcije”99. U redovnojsituaciji, ako se odluka (upravni akt) poništva, onda senište i sve njene pravne posledice. Samim tim lice čija je žalba usvojena ostaje na sudijskoj funkciji. Kod

odluke kojom sudije nisu (re)izabrane, situacija nijeovako jasna. U navedenoj odluci (st. 1 izreke), Ustavnisud je poništio Odluku VSS, da bi st. 2 izreke bilonaloženo VSS da ponovo odluči o prijavi podnosiocažalbe. Ako je Odluka VSS akt kojim je konstitutivno,kako veli Ustavni sud, prestala sudijska funkcija, ondasamim njegovim poništavanjem, u konkretnom slučajuZ.S. zadržava sudijsku funkciju. Iz odredbi ZOSsudijama proizlazi da ne(re)izabranim sudijama“dužnost prestaje danom stupanja na funkciju sudijaizabranim u skladu sa ovim zakonom”100. Daklesudijska funkcija mu prestaje ex lege (de jure), aliistovremeno (de facto) kao posledica odluke kojomnije izabran. Posledica poništavanja Odluke VSS,stoga, nije bila ista, kao u tipičnim slučajevima prestankom sudijske funkcije razrešenjem VSS, jer biUstavni sud time lično sproveo (re)izbor. Odlukakojom određeno lice nije (re)izabrano za posledicuima gubitak sudijske funkcije, ali se poništavanjem teodluke, ona nije automatski restituisala. Navedenaodredba ZOS je, stoga, čvorišna tačka u kojoj sezapetljavaju niti koncepcija izbora i reizbora iz koje proističe opisana pat pozicija.

VSS je dopisom od 19. 5. 2010. godine Ustavnomsudu dostavio individualizovane razloge zbog kojih jedoneta odluka o ne(re)izboru Z.S. Odlukom I ocenioda navedeni podnesak VSS “ne predstavlja odgovor donosioca osporenog akta na brojne navode žalbe, većdopunu obrazloženja osporene Odluke u pogledurazloga za prestanak sudijske dužnosti podnosiocažalbe”. Takođe je istaknuto da “osporena Odluka kojase odnosi na prestanak sudijske dužnosti svihneizabranih sudija, sa sumarnim i uopštenimobrazloženjem, ima takve procesne nedostatke kojionemogućavaju Ustavnom sudu da oceni njenu

zakonitost u odnosu na podnosioca žalbe umaterijalnopravnom smislu, a podnosiocu žalbe daekasno koristi pravo na žalbu. Stoga je Ustavni sudmogao da pristupi samo takozvanom meritornomrešavanju podnete žalbe, ali ne i meritornoj ocenizakonitosti osporene Odluke.” U Izdvojenom mišljenjuD.S. i Izdvojenom mišljenju M.D. je ukazano naalternativni pravni put101. Tako je sudija D. Slijepčevičistakao da je na osnovu imperativne odredbe ZOS102,donošenju odluke moralo prethoditi održavanje javne

94 Tomić (bilj. 3), ss. 125-126 i šire.95 Čl. 36 Ustava od 2006. 96 Tomić (bilj. 3), s. 126.97

Videti npr. Rešenje Ustavnog suda Už 1155/20 од 29. 09.2011. godine.98 Odluka I.

99

Čl. 67 st 2 ZOS.100

Čl. 101. st. 1 ZOS.101 Slično R. Marković (bilj. 11), s. 42.102 Čl. 100. st 1. ZOS.



41

rasprave, čime bi mogli biti otklonjeni svi propustiučinjeni u postupku donošenja Odluke VSS103. U

Izdvojenom mišljenju M.D. je istaknuto da zadatak Ustavnog suda nije da bira sudije, ali svakako jeste dameritorno odluči o tome jesu li navedeni razlog za

neizbor zadovoljavajuće protumačene, kao i “dadonese pravu meritornu odluku i ponudi pravnuargumentaciju o tome zbog čega smatra da Visokisavet sudstva mora ponovo odlučiti o prijavi ovogkandidata”. Takvom odlukom Ustavni sud bi, premastanovištu sudije M. Draškić, iscrtao pravni put VSS prilikom donošenja nove odluke. Oba izdvojenamišljenja su stanovišta da se ukidanjem kojim se samo“konstatuje formalnopravna pravna manjkavost”104,nepotrebno prolongira okončanje postupka. SudijaDraškić je takođe ukazala na propuštenu šansu da setzv. pilot odlukom reše sve ostale žalbe neizabranihsudija, s obzirom da se radi o idetičnom činjeničnom i pravnom pitanju. Opravdanost oba izdvojena mišljenjaindirektno je potvrdila i Evropska komisija dovodeći u pitanje delotvornost pravnog sredstva pred Ustavnimsudom s obzirom na “nemogućnost meritornogodlučivanja,” kao i konstatacijom da je samo jedanslučaj bio razmotren105.

3.3. Reforma “reforme” sudstva

Okolnost da je od Ustavni sud trebalo da odlučuje o

872 žalbe neizabranih sudija, javnih tužioca i zamenika javnih tužilaca106, da je istovremeno došlo do oštrekritike evropskih zvaničnika i institucija, Društvasudija107 i pravne javnosti, navelo je vladajuću većinuda pristupi reformi “reforme” sudstva. Zakonom oizmenama i dopunama ZOS108 izjavljene žalbe naOdluku VSS su konvertovane u prigovor VSS109.

Novoustanovljeni VSS, dakle organ u istoj pravnojravni sa donosiocem prvostene odluke, preciznije istiorgan ( sic!), treba da odlučuje kao drugostepeni organ.Dobar deo pravne javnosti je veoma negativno ocenionavedene zakonodavne izmene. Najistaknutija imena

pravne javnosti potpisala su Apel stručne političkoj iopštoj javnosti110. Bazična primedba je bila da se

Ustavom zajemčena žalba Ustavnom sudu konvertujeu prigovor — pravni lek slabije pravne snage, čime seuzurpira nadležnost Ustavnog suda i povređuje načeloo zabrani retroaktivne primene procesnih pravila (tem- pus regit actum)111. Isticane su i brojne druge manjka-

vosti ovih zakonskih rešenja112. Ustavni sud, RešenjemIUz 1634/2010 od 10. marta 2011. godine nije prihvatioinicijative za utvrđivanje neustavnosti i nesaglasnostisa potvrđenim međunarodnim ugovorom navedenihzakonodavnih izmena, zauzevši stanovište da je stva-ranje mogućnosti da neizabrane sudije ukažu na even-tualne propuste VSS ne umanjuje njihovo pravo da seobrate žalbom Ustavnom sudu. Naprotiv, kako seističe u navedenom rešenju, uvođenje novog pravnogleka “ne samo da ne narušava pravo na delotvorni pravni lek, već je u funkciji ostvarivanja ovog prava,tako da se ne može govoriti o o bilo kakvoj zloupotrebi prava koja bi imala za cilj ograničavanje prava”.

Ovim izmenama i dopunama, da demistikujemostvari, zakonodavac je priznao normativne pogreške,ali pre svega i manjkavo postupanje VSS. On je za-konskim odredbama normirao Odluku I Ustavnog su-da i prihvatio primedbe i kritike koju se odnosile naOdluku VSS. To se vidi iz odredaba kojima se propisujeda podnosilac prigovora “ima pravo da se upozna sa predmetom, pratećom dokumentacijom i tokom po-stupka, kao i da usmeno pred stalnim sastavom Viso-kog saveta sudstva izloži svoje navode”, kao i da “od-

luka stalnog sastava Visokog saveta sudstva doneta po prigovoru mora biti obrazložena”113. Takođe novodo-

103 Izdvojeno mišljenje D. S.104 Ibid.105 European Commission (bilj. 63), s. 49.106 Pregled rada Ustavnog suda u 2010. godini, Beograd2011, ss. 3-4.107 Videti: Informatore Društva sudija Srbije, Beograd, br.1/2009, 2/2009, 3/2010 i 4/2010.108 Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama (Sl. gl. RS 101/2010).109 “Stalni sastav Visokog saveta sudstva preispitaće odluke

prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijskedužnosti sudija iz člana 101 stav 1 Zakona o sudijama (Sl. gl. RS br. 116/08, 58/09 — odluka US i 104/09), u skladu sa

kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenostii dostojnosti, koje će doneti stalni sastav Visokog savetasudstva. Postupci po žalbama, odnosno po ustavnim žalbamakoje su sudije iz stava 1. ovog člana podnele Ustavnom su-du, okončavaju se stupanjem na snagu ovog zakona i pred-meti se ustupaju Visokom savetu sudstva. Žalbe, odnosnoustavne žalbe iz stava 2. ovog člana smatraće se prigovoromna odluku Visokog saveta sudstva”. Čl. 5 st. 1-3 Zakon oizmenama i dopunama ZOS.U postupku po prigovoru iz st. 3. i 4. ovog člana, sudija izstava 1. ovog člana ima pravo da se upozna sa predmetom,

pratećom dokumentacijom i tokom postupka, kao i dausmeno pred stalnim sastavom Visokog saveta sudstvaizloži svoje navode. Odluka stalnog sastava Visokog savetasudstva doneta po prigovoru mora biti obrazložena, u skladusa članom 17. stav 2. Zakona o Visokom savetu sudstva.Protiv odluke stalnog sastava Visokog saveta sudstva donete

po prigovoru iz st. 3 i 4 ovog člana, kojom se potvrđujeodluka prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestankusudijske dužnosti, sudija iz stava 1. ovog člana može izjavitižalbu Ustavnom sudu, u roku od 30 dana od dana dostavljanjaodluke.110 Dostupno na: http://www.vreme.com/cms/view.php?id=971232 (očitanje 01. 05. 2012).111

Rakić Vodinelić (bel. 38), ss. 428-430.112 Ibid., ss. 418-426. 113 Čl. 5 st. 5 Zakona o izmenama i dopunama ZOSa.



42

netim Pravilom VSS114, jasno se odstupa od konceptaopšteg izbora koji apsolutno ništi stalnost iz prethodnog perioda. Odredbom Pravila je propisano da “OdlukaVSS o broju sudija u sudovima ne može predstavljatiograničenje podnosiocu Saveta da izabere podnosioca

prigovora za sudiju, uz saglasnost ministra pravo-suđa”115. Reč je o normi koja je u direktnoj suprotnostisa stavom izraženom u Odluci VSS kojom se obrazlažeda jedan broj sudija nije mogao biti (re)izabran, jer je podneo prijavu samo za jedan sud, a VSS nije mogaoda ga izabere u drugi sud istog stepena116. Reč je bilo osvakako pogrešnoj primeni prava. S obzirom da je po-stojala pretpostavka stručnosti, osposobljenosti i do-stojnosti (videti bel. 65 i 66), VSS ranije sudije je mo-gao nereizabrati samo u slučaju da tu pretpostavkuobori, a kalkulišući sa brojem predviđenih sudijskihmesta.

S obzirom da bi Odluka VSS u delu prema svimsudijama koje su bile njome obuhvaćene bila poništenai vraćena VSS na ponovno odlučivanje, zakonodavac je odlučio da skrati postupak. Valja napomenuti da bise isti efekat postigao donošenjem pilot odluke Us-tavnog suda koja bi se odnosila na sve neizabranesudije, što je bio stav zastupan u Izdvojenom mišljenjuM.D. Time bi nestao i ratio za donošenje navedenihzakonodavnih izmena i dopuna, čime bi se predupredilai sva saplitanja u njihovoj praktičnoj primeni.

S obzirom na oštre kritike nauke, Društva sudija, šire javnosti, ali pre svega zbog packi formalno oličenih uizveštajima evropskih institucija, otvorilo se pitanjevaljanosti celog postupka. Zakonom o izmenama idopunama ZOS117 želela se otvoriti i mogućnost pre-ispitivanja odluka prvog sastava VSS u slučaju postojanja razloga koji ukazaju na povredu postupka udonošenju odluke o izboru sudija na stalnu sudijskufunkciju, kao i odluku o predlogu za izbor sudija kojise prvi put briraju. Time je verovatno trebala da seotvori mogućnost oslobađanja mesta za nereizabranesudije, koje bi u postupku odlučivanja po prigovoru

trebalo izabrati. Ova odredba je legalizovano priznanjeo celokupnoj sistemskoj manjkavosti postupkareizbora. Korišćenjem ove odredbe bi međutim biootvoren problem povrede “stečenih prava” izabranihsudija. Ustavni sud je Odlukom IUz 1634/2010 od 22.12. 2011. godine ukazao da nije sporna mogućnost preispitivanje odluke o izboru i predlogu sudije, krozkorišćenja “instituta razrešenja”, tako što će utvrditi

razloge koji ukazuju na sumnju u stručnost, ospo-sobljenost i dostojnost pojedinog sudije; ali smatra ne-ustavnim i u suprotnosti sa Evropskom konvencijomza zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda da razlograzrešenja bude manjkovast procesa izbora, koju je

skrivio organ koji je izbor i sprovodio, a ne izabranisudija, zbog čega je te odredbe i kasirao. Sama formu-lacija celog osporenog čl. 6 je pravno nakaradna, jer cilj instituta razrešenja — deo koji je ostao “utvrđivanje postojanja razloga koji ukazuju na stručnost, ospo-sobljenost i dostojnost” ne može biti preispitivanjeodluke o izboru u sudijsko zvanje ( sic!), već konsta-tovanje razloga zbog kojih legitimno i legalno izabranisudija, nije više dostojan sudijskog zvanja.

Najozbiljnije manjkavosti u “reformi reforme” su po-novo nastale u njenom sprovođenju. Tako su četiri

člana VSS (predsednik Vrhovnog kasacionog suda,ministar pravde, predsednik Odbora za pravosuđe Narodne skupštine i predstavnik advokature) bila licakoja su već odlučivala u prvostepenom postupku. Ovaj problem je trebalo da bude prevaziđen njihovim izu-zimamanjem prilikom odlučivanja po prigovorima naOdluku VSS. Nakon što je VSS izgubio natpolovičnuvećinu potrebnu za donošenje odluke (jedan izabranisudija je onemogućen da odlučuje, drugi je podneoostavku, a za predstavnika profesure je Agencija za borbu protiv korupcije donela odluku o sukobu inte-resa), odustalo se od suzdržavanja članova prvobitnog

sastava, pa je u odlučivanju po prigovorima na OdlukuVSS učestvovao i prestavnik advokature koji je biočlan i prvog saziva VSS koje je i donelo osporenu od-luku118, dok su i ostali inkopatibilni članovi popunjavalikvorum.

Nakon okončanja odlučivanja o prigovorima neizabranih sudija, Ustavni sud je Odlukom VIII U 534/2011od 11. 7. 2012. godine (Odluka II) usvojio žalbe 126ne(re)izabranih sudija i utvrdio da u postupku odlu-čivanja o prigovorima nije oborena pretpostavka da podnosioci ispunjavaju uslove za izbor na stalnu su-

dijsku fukciju; odluke VSS su poništene; a VSS jenaloženo da u roku od 60 dana izvrši izbor (kurzivomS. M.) podnosilaca žalbi u skladu sa Pravilom VSS.Ustavni sud je iz spisa predmeta utvrdio su četiri lica personalno bila u istom svojstvu i članovi prvog sazivaVSS; da ne postoji rešenje o njihovom izuzimanju; dasu se prilikom glasanja uzdržavali od glasanja. Ustavnisud je zauzeo stanovište da je nepristrasnost dovedenau pitanje u slučaju kada odlučivanju po pravnom lekuodlučuje isti član koji je odlučivao u prvostepenom postupku (videti i Presudu Evropskog suda za ljudska

114 Pravila za primenu Odluke o utvrđivanju kriterijuma imerila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za

postupak preispitivanja odluka prvog sastava Visokog savetasudstva o prestanku sudijske dužnosti, Sl. gl. RS 35/11 i

90/11 (Pravila VSS).115 Čl. 3 st. 1 Pravila VSS. 116 Odluka VSS.117 Čl. 6 st. 1 Zakona o izmenama i dopunama ZOS.

118

Videti : Visoki savet sudstva — sa ili bez kvoruma?, http://www.politika.rs/rubrike/Hronika/Visoki-savet-sudstva-sa-ili-bez-kvoruma.sr.html (očitanje 01. 05. 2012. godine).



43

prava u predmetu De Haan vs. The Netherlands od 26.08. 1997. godine); da to isključuje mogućnost “uzdrža-vanja”; jer se odluka može donositi samo glasanjem“za” ili “protiv”; lica koja se izuzimaju ne mogu seračunati radi namicanja kvoruma; uostalom i samo

prisustvo inkompatibilnih članova (presuda Evropskogsuda za ljudska prava u predmetu Kress vs. France od

07. 06. 2001. godine) stvara privid nedostatka nezavis-nosti i nepristrasnosti. VSS je odluke mogao donetisamo u slučaju da za određenu odluku — usvajajućuili odbijajuću glasa 6 članova VSS. U slučaju podno-sioca žalbe Z. Jovanovića, primera radi, pet članovaVSS iz reda izabranih sudija sa stalnom sudijskomfunkcijom je glasalo za usvojanje prigovora, dok je petčlanova (od toga četiri koji su bili članovi prvogsaziva) bilo uzdržano, te je VSS doneo odluku da se prigovor odbija ( sic!)!? Ne samo što nije postojalavećina za konstituisanje bilo koje odluke i ne samo štosu glasovi uzdržanih tretirani protiv, nego je VSS ponovo “zaboravio” da on mora doneti konstitutivnuodluku kojom obara pretpostavku o postojanju, struč-nosti i osposobljenosti nereizabranog sudije!

Mimo ovih prima facie povreda elementarnih pravnih postulata, Ustavni sud je u Odluci II naznačio i druge propuste prilikom utvrđivanja nestručnosti; selek tiv-nost u primeni nepreciznih pravnih standarda; propu-štanje (što je bio propust i prvog saziva VSS) da seradi jednakosti izvrši upoređivanje rezultata rada

neizabranih i izabranih sudija; sumnja u mogućnost(što je takođe bio propust prvog saziva VSS!) da u javnoj raspravi nereizabrane sudija ospore navode.

Odluka I Ustavnog suda je bila vraćanje na popravniispit reforme sudstva, dok je Odlukom II postupak re-forme oboren, a njeni glavni efekti anulirani. Jasno jeda će odluke i za ostale sudije biti identične, čime jekrug reforme zatvoren, a stvari vraćene na početak.Lutanje izbor-(re)izbor završeno je tumačenjem da jereč o reizboru. Odluka II Ustavnog suda faktički gle-dano ima tipične efekte akta kojima se ništi onaj

prvobitno proklamovani prekid stalnosti i njome seuspostavlja kontinuitet sa stalnošću sudijske funkcije.Ustavni sud nije učinio to konstatujući u svojoj odlucida samo poništavnje odluke o ne(re)izboru vraćasudije, već je naložio VSS da on u roku od 60 dana — kratkoća roka takođe pojačava pritisak na VSS — izvrši izbor. U samom obrazloženju je doduše napravioogradu da “Ustavni sud nije vlastan da donosi odlukuo izboru neizabranih sudija na stalnu sudijskufunkciju”, da je VSS dužan utvrdi postoje li razlozi za prestanak sudijske funkcije po sili zakona, čime muostavlja mogućnost da u obori pretpostavku dostojnosti

stručnosti i osposobljenosti u odnosu na pojedinesudije, kao i da je dužan da “utvrdi postoji li dovoljan

broj sudijskih mesta” ili će morati da donose odluku oizmeni Odluke o broju sudija za sudove u odnosu nakoje se mora izvršiti izbor žalioca”. S obzirom na pritisak roka, kao i na činjenicu da VSS u dva saziva uodnosu na većinu ne(re)izabranih sudija nije uspeo da

obori pretpostavku dostojnosti, stručnosti iosposobljenosti jasno je da manevarski prostor VSSmaksimalno sužen i da je ovom odlukom Ustavni suddenitivno odstupio od teze o nultom izboru sudija.

4. Zaključna razmatranja

(Re)izbor sudija je obilovao brojnim pravnimmanjkavostima i propustima. Sa aspekta ustavnosti,Ustavni sud je povezujući pravno-logički normestvorio pravnu konstrukciju, koja se zasnivala narestriktivnom tumačenju načela stalnosti sudijskefunkcije i tezi o ustavnom diskontinuitetu. Ustavnidiskontinuitet koji se u teoriji i praksi vezuje zafundamentalne društveno-političke promene, Ustavnisud je sveo na različito sticanje stalne funkcije u prošlom i važećem ustavnom periodu. Ustavna promena načela sudijske funkcije i organa koje vršiizbor na sudijsku promene funkcije, ustavni nalogkojim se sprovođenje Ustava prepušta Ustavnomzakonom, dvosmislena odredba Ustavnog zakona omogućnosti reizbora, kao i okolnost promene sudijskemreže, bile su prema stanovištu Ustavnog suda impuls

za njegovu suzdržanost u ovom pitanju kojim jeostavljeno široko diskreciono polje zakonadavcu.

Navedena upitnost bi verovatno ostala u domenima pravnog teoretisanja da je VSS valjano sproveo postupak reizbora. Iako ne bi ispunile svrhu reforme,čak bi se i neke pogreške u vidu loše primenjenediskrecionisti u procesu (re)izbora, elementarnom pravnom formom mogle prikriti. Umesto svega togaVSS je zbirnom odlukom, bez individualnihobrazloženja, konkretizovanja razloga i bez davanjamogućnosti izjašnjavanja o odlučnim činjenicama povredio najelementarnije postulate prava na pravično

suđenje.

Ustavno sudstvo je ustanovljavanjem žalbe kaosredstva ne(re)izabranim sudijama suštinski odustalood koncepta koji je legitimisao i legalizovao RešenjemI. Nastupajući, ovaj put, sa pozicija nešto izraženijegsudijskog aktivizma Ustavni sud je u određenimtačkama (obezbeđivanje forme pravne zaštite) pokušaoda postupak (re)izbora vrati u pravno podnošljiveokvire. Istovremeno je propustio priliku, dakorišćenjem ovlašćenja koja su mu stajala naraspolaganju, a koja su bila pored ostalog iskazana u

izdvojenim mišljenjima sudija D. Slijepčevića i M.Draškić, sa aspekta meritorne dubine i ulaženja u



44

suštinu stvari, energičnije učestvuje u “pravnoj reani-maciji” celog postupka.

U daljem spašavanju navedenog koncepta došlo je donovih kardinalnih pravnih omaški VSS. Uzak otvor

koji su zakonodavne izmene trebale da otvore ne bi lise postupak reforme nekako provukao, u koliziji sasubjektivnim okolnostima, bio je preuzak. U želji dase ceo postupak kako-tako uobliči, učinjene su nove pravno kardinalne omaške. Takođe ponovo se nije pošlo od jasnih kriterijuma koji ukazuju da (konačni)gubitak sudijske funkcije može pogoditi samo lica zakoje se jasno obrazloženo, sa individualizovanim raz-lozima i mogućnošću da se izjasni o odlučnim činje-nicama dokaže da ne ispunjavaju uslove stručnosti,osposobljenosti i dostojnosti. Ponovo je zanemarena potreba za ustanovljavanjem nultog nivo kriterijuma

koji bi važio za sve učesnike postupka reizbora, jer seradilo o licima u istoj pravnoj situaciji. Kako ceo postupak nije mogao nikako više biti ispravljan, Us-tavni sud je porušio celokupnu koncepciju reizboraništeći njene pravne afekte.

Stanovište koje je (široko!?) tumačilo načelo stalnostisudijske funkcije i ispravno ukazivalo da Ustavnizakon ne može biti izuzet iz jedinstvenosti pravnog poretka, najdoslednije zastupano u izdvojenim mišlje-njima (I i II) sudije O. Vučić, kao i od strane većeg broja teoretičara, je (na žalost) potvrdilo tezu da će

Ustavni sud po pravilu manje pogrešiti ako prilikomtumačenja ustavnih normi polazi sa pozicija neštoizraženijeg ustavnosudskog aktivizma umesto ustav-nosudske suzdržanosti, jer ustavna načela i prava up-ravo jesu brana koja ograničava pravne tvorce i organekoje sprovode opšte pravne propise. Od početka sum-njive tačke koncepta (re)izbora u svakoj daljoj fazisamo su otkrivale i proizvodile nove, veće pravneanomalije.

Postupak (re)izbora je jasno pokazao da pravno pretakanje fundamentalnih sistema i njihovo radikalnoreformisanje zahteva obazrivost. Načelo stalnosti su-

dijske funkcije je upravo ustanovljeno kako bi se njimeizgradila nezavisnost sudijskih poslanika. Ako se pođe

od teze da je sudijski sistem tražio radikalne rezove,što je pragmatični i suštinski osnov koncepta (re)izbora, njime se nije mogla brutalno anulirati postojećestanje. Odredbe pravnih propisa su ostavljale mo-gućnost da se navedenom izboru, ne mora pristupiti

potpunim nivelisanjem prethodnog stanja stvari. Od-lukom VSS je, međutim, jedno izuzetno osetljivo pravno-društveno pitanje, koje je zahtevalo mikro-skopsku minucioznost, pokušano da se “kasapski”reši. Time je, umesto adekvatnog okončavanja, ceo postupak reforme sudstva usmeren na pokušaje nak-nadnog docrtavanja jurističkih linija, ne bi li ceo postupak dobio elementarne, kakve-takve pravno podnošljive obrise. Postupkom u kojem su prima faciezanemareni elementarni pravni principi, sasvim je poljuljan svaki osećaj nezavisnosti nosioca sudijsketoge. Usled jurnjave za pokušajima zaštite osnovnih prava ne(re)izabranim sudijama iz korpusa prava na pravično suđenje, sasvim zanemaren osnovni ciljreforme sudstva — izgradnja nezavisnog i stručnogsudstva. Svi efekti reforme koji su uglavnom bili štetnianulirani su nakon dvoipogodišnje pravne agonije.

Nakon ocena evropskih institucija da je celokupnareforma “imala negativan uticaj na ukupnu ekasnost pravosudnog sistema”119 nameće se pitanje: Ne čeka liSrbiju u doglednoj budućnosti neka nova reformasudstva? Ova reforma sudstva nije rešela ni jedan fun-damentalni problem. Ona je naprotiv otvorila nove

probleme. Sudstvo koje je trebalo poboljšati je pogor-šano. Ko će se nakon ovoga usuditi da sprovede istin-sku reformu? I kako? Ako se nakon izvesnog vremenai bude pristupili novoj reformi, koja bi podrazumevalaltriranje sudijskih redova na umu bi valjalo imati pouke ove reforme. Za početak bi bilo dovoljno da sene anulirala stalnost njihove funkcije, a odstranjivanjenedostojnih izvrši putem redovnog razrešenja u slučajudokaza da su zanemarili — jasno ustanovljene krite-rijume — dostojnosti, osposobljenosti i stručnosti,koji će se odnositi na sve jednako.

119 European Commission (bel. 63), s. 49.




45

Maja k aPetanović*

Ispunjenost standarda o nezavisnosti sudstva u slučaju

Apelacionog odjeljenja Suda BiH

* Autorica je magistrica pravnih nauka i pravna savjetnicau Sudu BiH. Izneseni stavovi ne predstavljaju stavove SudaBiH, već isključivo autoričine stavove

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Nadležnost i struktura Suda BiH ......................3. Međunarodni dokumenti o nezavisnostisudstva i Apelaciono odjeljenje Suda BiH ...........

3.1. Pojam “suda” u EKLJP ...............................

4546

4748

4849

52

5456

3.2. Nezavisan sud ..............................................3.2.1. Procedura i način imenovanja sudija ......3.2.2. Stalnost i nepokretnostsudske funkcije .................................................3.2.3. Nepristrasan sud i privid onepristrasnosti ..................................................

4. Preporuke i zaključna razmatranja ....................

1. Uvod

Učestalost kritika na račun nedovoljne nezavisnostiApelacionog odjeljenja Suda BiH kao žalbenog suda uodnosu na odluke koje donosi isti sud u prvom stepenu,stvorila je potrebu da se podrobnijom analizom rele-vantnih standarda o nezavisnosti sudstva preispitajuovi navodi i ponudi najbolji način za prevazilaženjeeventualnih nepravilnosti. Kritike su isprva dolazile iod nekih sudija Suda BiH1, dok je pitanje ponovnoaktualizirano u okviru tzv. “strukturiranog dijaloga” oreformi pravosuđa u BiH kojeg je u junu 2011. Evrop-ska unija počela voditi sa Bosnom i Hercegovinomkao budućom zemljom kandidatkinjom za članstvo uEvropskoj uniji. Jedna od preporuka Evropske komisijesa drugog sastanka strukturiranog dijaloga, od 11. no-vembra 2011. godine, bila je da Ministarstvo pravdeBiH počne aktivnije raditi na uspostavi Apelacionogsuda BiH2. Radna grupa koju je Ministarstvo pravde

oformilo 2008. godine radi razmatranja opravdanostiovakve inicijative zaključila je s jedne strane da postojanje Apelacionog odjeljenja unutar Suda BiH nije usuprotnosti sa međunarodnim instrumentima zaštiteljudskih prava, ali je istovremeno ustanovila da ne po-stoji dovoljno garancija o unutrašnjoj nezavisnostiovog suda kao i da bi to moglo uticati na percepciju javnosti o njegovom radu3.

Univerzalno je ljudsko pravo svakoga da o njegovojstvari pravično i javno raspravi nezavisan i nepristrasansud koji će odlučiti o njegovim pravima i obavezama i

osnovanosti svake optužbe protiv njega4

. Ovaj raddaje kratki prikaz pojedinih evropskih i međunarodnihstandarda u pogledu postojanja nezavisnog i nepri-strasnog suda te se analizira u kojoj mjeri su oni ispu-njeni kada je u pitanju Apelaciono odjeljenje SudaBiH. Namjera je da se ovo pitanje sagleda sa aspekta pravnih principa, standarda i relevantne sudske prakse,te ponude određena rješenja, a sve u cilju doprinosakvalitetnoj i prije svega stručnoj diskusiji po pitanju budućih strukturalnih izmjena u pravosudnom sistemuna nivou BiH.

Prije samog razmatranja pitanja današnje organizacijei strukture Suda BiH i njegove apelacione nadležnosti,važno je podsjetiti na činjenicu da je ovaj sud danas bitno drugačija i veća institucija od one prvobitno os-novane u 2000. godini. Danas Sud BiH broji ukupno

1 Vidi: B. Perić, Struktura Suda Bosne i Hercegovine i među-

narodni dokumenti o ljudskim pravima, prilozi za diskusiju,Pravo i pravda 1/2007, ss. (261-269); vidi također: ManfredDauster, Osvrt na članak Branka Perića “Struktura Suda Bosne i Hercegovine i međunarodni dokumenti o ljudskim pravima”, objavljen u časopisu Pravo i pravda, 1/2007, ss.261-269”, u Pravo i pravda br. 1, Sarajevo 2008, ss. 441- 452.2 Preporuka Evropske komisije je glasila: “Po pitanju insti-tucionalne reforme apelacionog sistema u Sudu BiH, Evrop-ska komisija: sa zabrinutošću konstatuje da Ministarstvo

pravde nije ostvarilo napredak u provođenju zaključaka rad-ne grupe o uspostavljanju Apelacionog suda; očekuje da

prijedlozi usvojeni 2008. godine, a koje je i VSTV ponovilona svojoj sjednici održanoj 9. novembra ove godine, buduupućeni u parlamentarni postupak prije sljedećeg sastankaStrukturnog dijaloga”. Dostupno na službenoj stranici

VSTV- a http://pravosudje.ba/vstv/faces/vijesti.jsp;jsessionid=cda67e642c88101411ee86a2189117b4a7438519a3dfa0595edf0c888744264d.e34TbxyRbNiRb40Qb34MahmQaN1

0?id=32883 (očitanje 30. 03. 2012). Kao rezultat takve preporuke Ministarstvo je u kratkom roku izradilo nacrt zakonao osnivanju Apelacionog suda BiH čiji tekst je upućen rele-vantnim institucijama na konsultacije.3 Zaključci radne grupe iznijeti su u: M. Kreso, Institucionalnareforma apelacionog sistema na Sudu BiH i prijedlog za os-nivanje nove sudske instance u BiH , Sveske za javno pravo,

br. 7, Sarajevo 2012, ss. 61-69 (62).4

Član 1 Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima i slobo-dama koju je 1948. usvojila Generalna skupština Ujedinjenihnacija.



46

54 sudija od čega njih 20 u Apelacionom odjeljenju. U2001. godini isti sud brojao je ukupno 9 sudija od čega3 u Apelacionom odjeljenju suda. U tom kontekstu, s pravom bi se moglo reći da u ranom periodu nastankaSuda BiH i nije bilo opravdano razmišljati o drugačijoj

organizaciji državnog suda ili pak odvojenom dr-žavnom Apelacionom sudu. Međutim, tokom gotovo12 godina rada stvorena je velika institucija, zakonom povećan obim njenih nadležnosti, time i broj upo-slenika, i svakako da je razmatranje prvobitno ustanov-ljenog ustrojstva Suda sazrelo za određena kritičkarazmatranja.

2. Nadležnost i struktura Suda BiH

Sud Bosne i Hercegovine, jedini je sud redovne nad-ležnosti na nivou države BiH, sa specičnim nadlež-nostima koje se tiču provođenja državnih zakona,zaštite interesa države, i općenito su u vezi s nad-ležnostima i obavezama koje državi pripisuje UstavBiH i njeni zakoni. Tako je Sud BiH u prvom stepenunadležan u krivičnim, upravnim i građanskim stvarima. Njegova krivična nadležnost odnosi se na sva krivičnadjela koja su propisana Krivičnim zakonom BiH idrugim zakonima BiH, te u određenim slučajevima ikrivična djela propisana entitetskim zakonima. U po-gledu upravne nadležnosti Sud BiH nadležan je daodlučuje o tužbama protiv upravnih akata državnih

organa i institucija, te ocjenjuje zakonitost upravnihakata donesenih na osnovu državnih zakona ili od stra-ne državnih organa. Kada je u pitanju građanska nad-ležnost Sud BiH rješava imovinske sporove izmeđudržave i entiteta ili Distrikta Brčko, između entitetameđusobno, ili sa Distriktom Brčko, kao i sporoveizmeđu institucija BiH koje su povezane sa vršenjem javnih ovlaštenja. U vezi s navedenim nadležnostimau prvom stepenu, organizaciona struktura Suda BiH,kako je propisana u Zakonu o Sudu BiH5, predviđaKrivično i Upravno odjeljenje (ali ne i građansko odjeljenje, te se poslovi iz ove nadležnosti suda odvijaju

unutar Upravnog odjeljenja suda). Krivično odjeljenjesastoji se od tri odjela: Odjel I za ratne zločine, OdjelII za organizovani kriminal, privredni kriminal i ko-rupciju, te Odjel III za sva ostala krivična djela iz nad-ležnosti Suda.

Pored navedenih prvostepenih nadležnosti Sud BiHima i tzv. apelacionu nadležnost, koja prema Zakonu oSudu BiH ovlašćuje ovaj sud da odlučuje po žalbama protiv presuda ili odluka koje donese Krivično iliUpravno odjeljenje ovog suda. U vezi s ovom nadlež-nošću, Zakonom o Sudu BiH je, u organizacionoj stru-k turi Suda BiH ustanovljeno Apelaciono odjeljenje,

koje se sastoji od tri odjela (prateći strukturu Krivičnogodjeljenja), i to: Odjel I koji odlučuje po žalbama naodluke Odjela I Krivičnog odjeljenja, Odjel II koji od-lučuje po žalbama na odluke Odjela II Krivičnog odjeljenja, te Odjel III koji odlučuje po žalbama na od-

luke Odjela III Krivičnog odjeljenja i na odlukeUpravnog odjeljenja. Apelaciono odjeljenje Suda BiHtrenutno broji dvadeset sudija, dok je ukupan broj su-dija u Sudu BiH 546. Sva odjeljenja Suda BiH smje-štena su u istoj zgradi, sa sjedištem u Sarajevu.

Postojanje višeg i nižeg suda unutar jednog sudskogor gana — nije jedinstveno, ali je svakako neuobičajenorješenje. Naime, ovakvo rješenje je često u praksi me-đunarodnih tribunala (primjerice Međunarodni krivičnisud za bivšu Jugoslaviju (MKSJ), Međunarodni kri-vični sud, i dr.), ali kada su u pitanju nacionalni sistemi

pravosuđa, ono nije toliko često. Najsličniji sud međuevropskim zemljama jeste sud u Kraljevini Španiji, ito je Državni sud Španije koji takođe ima nadležnostna teritoriji cijele države, i u čijem sastavu se nalaziApelaciono vijeće koje djeluje kao drugostepeni sud.7

O tom sudu će biti više riječi u nastavku teksta. Sva-kako da zičko postojanje dva suda pod istim krovomne predstavlja samo po sebi kršenje principa neza-visnosti sudstva,8 ali moraju biti ispunjene druge fak-tičke garancije nezavisnosti koje su predviđene među-narodnim dokumentima, o kojima će ovdje biti riječi.

Sve sudije u Sud BiH imenuje Visoko sudsko i tuži-lačko vijeće BiH kao nezavisno tijelo nadležno zaimenovanje svih nosilaca pravosudnih funkcija u BiH,kojem je zadatak da osigura nezavisno, nepristrasno i profesionalno sudstvo. Nakon imenovanja u Sud BiH, predsjednik ovog suda prema Zakonu o Sudu BiH imaovlaštenje da rasporedi imenovane sudije u bilo kojeod odjeljenja i sudskih vijeća, što svakako uključuje iApelaciono odjeljenje — kao drugostepeni sud9. Za-ključujemo da se odredbama organizacione prirode

5 Sl. gl. BiH 49/09, 74/09.

6 Podatak preuzet od uprave Suda BiH, dana 28. 03. 2012.7 Državni sud Španije nadležan je na cijeloj teritoriji države.

Nadležnost u krivičnim stvarima podrazumijeva: krivičnadjela protiv krune, terorizam, trgovinu drogom, nansijskakrivična djela kojima se nanosi velika šteta po državnu eko-nomiju, ekstradicije i dr. Vidi http://www.poderjudicial.es/cgpj/en/Judiciary/National_High_Court/Institutional_ information/How_the_National_High_Court_functions (očitanje 24. 03. 2012). Osnovni zakon o pravosuđu — Leyorgánica 19/2003 BOE br. 309, čl. 62-69: Zakonom je uve-deno apelaciono vijeće (Sala de Apelación) istog suda koje

postupa kao drugostepeni žalbeni sud u odnosu na odlukekoje donesu krivična vijeća u prvom stepenu.8 Vidi stav Ustavnog suda BiH, Odluka АP 1785/06 od 30.03. 2007, § 50.9 Zakon o Sudu BiH, Član 10.4: “U skladu sa Poslovnikom

Suda, predsjednik Suda je nadležan da sudije raspoređuje naopće i posebne zadatke u bilo koje odjeljenje, vijeće ili pred-met, osim ako zakonom nije drugačije propisano”.



47

kakve su one sadržane u Zakonu o Sudu BiH, zako-nodavac opredijelio da Apelaciono odjeljenje tretirakao organizacionu jedinicu unutar Suda BiH, za čijeupravljanje je, kao i u drugim sudovima, nadležan predsjednik suda. Međutim, činjenica je da Apelaciono

odjeljenje Suda BiH, prema Zakonu o Sudu BiH, imanadležnost za odlučivanje po žalbama na odluke SudaBiH. Kao pitanje za razmatranje postavlja se — da li je Apelaciono odjeljenje Suda BiH poseban, drugo-stepeni sud ili organizaciono odjeljenje unutar SudaBiH. Odgovor na ovo pitanje zavisit će od različitihkriterija koji se odnose kako na nadležnosti tog organa,tako i na njegovu nezavisnost.

3. Međunarodni dokumenti o nezavisnosti

sudstva i Apelaciono odjeljenje Suda BiH

Ključni dokumenti o zaštiti ljudskih prava koji se pri-mjenjuju u BiH, poput Evropske konvencije za zaštituljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP), Među-narodnog pakta o građanskim i političkim pravima,Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, svi utje-lovljuju neke temeljne principe poštivanja ljudskih prava poput jednakosti građana pred zakonom, pravana pravično suđenje, pretpostavke nevinosti, zaštite po jedinca od diskriminacije u ostvarenju ljudskih pra-va i dr. Za ostvarenje pobrojanih ljudskih prava odključne važnosti je i pravo pojedinca da mu sudi

nezavisan i nepristrasan, na zakonu zasnovan sud.Postulat nezavisnog sudstva koji se prvobitno vezaouz dosljednu podjelu državne vlasti na izvršnu, zako-nodavnu i sudsku, postepeno je prerastao u zasebnoljudsko pravo koje uživa posebnu zaštitu10. Tako je unamjeri da se opšti principi poštivanja ljudskih prava prevedu u stvarnost u zemljama potpisnicama, done-sena i nekolicina specičnih međunarodnih dokume-nata kojima se detaljnije elaboriraju principi i pravilao sudskoj nezavisnosti. Među njima je najvažnije ista-ći: Osnovna načela Ujedinjenih nacija o nezavisnostisudstva koje je usvojila Generalna skupština UN no-

vembra 1985. godine (UN načela), Preporuku R(94)12Komiteta ministara Vijeća Evrope državama člani-cama “O nezavisnosti, ekasnosti i ulozi sudija” od13. oktobra 1994. godine (Preporuka R(94)), te Evrop-sku povelju o zakonu za sudije od 10. jula 1998. godine(Evropska povelja)11. Konačno kroz praksu Evropskog

suda za ljudska prava (ESLJP), taj sud je svojim tuma-čenjem dao značenje principima nezavisnog i nepri-strasnog suda sadržanim u članu 6. EKLJP, u njihovoj primjeni u zemljama članicama. Praksa ESLJP, kojomse daje autentično tumačenje minimalnih standarda

poštivanja prava i sloboda garantovanih u EKLJP va-žna je zbog posebnog značaja koji ovaj dokument injeni protokoli imaju u Ustavu BiH. Obzirom da činesastavni dio Ustava, direktno se primjenjuju u BiH iimaju prioritet nad svim ostalim zakonima, može sereći da je i princip nezavisnosti sudova koji je inkor- poriran u konvencijske odredbe uzdignut na ustavni princip12.

Principi nezavisnosti sudstva, koji su garantovani usvim pomenutim međunarodnim dokumentima, mogli bi se sistematizirati u nekoliko tematskih skupina: Op-

šta načela nezavisnosti i nepristrasnosti sudstva, Ime-novanje sudija, Uslovi za odabir, Stalnost mandata iuslovi službe, Disciplinska odgovornost, Suspenzija irazrješenje, Sloboda izražavanja i udruživanja sudija,Sloboda djelovanja, Lični imunitet i tajnost. Pažnja će biti fokusirana na neke principe više od ostalih,uzimajući u obzir njihovu važnost za razmatranje temeovog rada, a prilikom analize biće uzete u obzir ga-rancije sadržane u svim gore pobrojanim međunarod-nim dokumentima.

Najprije valja reći da svi navedeni dokumenti nameću

obavezu državama ne samo da garantuju nezavisnostsudstva kroz ustavne i zakonske odredbe, već i da po-duzmu aktivne mjere i uspostave mehanizme kako bise propisane garancije provele u stvarnosti13. Bosna iHercegovina u tom smislu ne zaostaje, te je u svojeustavne odredbe ugradila garanciju nezavisnog sud-stva. Pored navedene direktne primjene Konvencije,čime je, kao ustavni, uveden princip nezavisnosti sud-stva, u entitetskim Ustavima eksplicitno je navedenisti princip14. Takođe, zakonima o sudovima Federacije

10 Više o razvoju postulata neovisnog sudstva i internacio-nalnom katalogu ljudskih prava v. D. Krapac, Pojam neovis-nosti sudstva u judikaturi suda za ljudska prava Vijeća Eu-rope: pravnopovijesni korijeni, suvremena shvaćanja, Zbor-nik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 42 (suppl. 4) 1992, ss. 535-

560.11 Pored toga važni su i: Minimalni standardi o sudskoj ne-zavisnosti koje je 1982. usvojilo Međunarodno udruženje

pravnika/International Bar Association (IBA minimalni stan-dardi), te Bangalorški principi sudijskog ponašanja usvojeni

2002. godine.12 Čl. II 2 Ustava BiH: “Prava i slobode predviđeni u Ev-ropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih slo-

boda i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u Bosnii Hercegovini. Ovi akti imaju prioritet nad svim ostalimzakonima”.13 Tako 1. UN načelo nalaže: “Nezavisnost sudstva biće ga-rantovana od strane države i utemeljena u Ustavu ili zakonuzemlje. Dužnost je svih državnih i drugih organa da poštujui staraju se za nezavisnost sudstva”.14 Tako je u članu 121 Ustava Republike Srpske propisano:“Sudovi su samostalni i nezavisni i sude na osnovu Ustava iZakona”, a član 121 a) istog Ustava propisuje: “Sudstvo jesamostalno i nezavisno od izvršne i zakonodavne vlasti uRe publici Srpskoj”. Ustav Federacije BiH isti princip ga-rantuje u čl. 4: “Sudska vlast Federacije samostalna je i ne-zavisna. Sudska vlast je samostalna i nezavisna od izvršne i



48

BiH i Republike Srpske15 garantovana je nezavisnostsudova. Međutim, i pored toga, država i njeni organidužni su konstantno preispitivati svoja rješenja s ci-ljem osiguranja punog poštivanja svih principa neza-visnosti sudstva. U tom smislu analiza unutrašnje ne-

zavisnosti žalbenog suda unutar Suda BiH može bitiod koristi za eventualne korekcije zakonskih rješenja.

3.1. Pojam “suda” u EKLJP

Kako bi smo odgovorili na ranije postavljeno pitanje:da li je Apelaciono odjeljenje Suda BiH odvojen žal- beni sud ili organizaciono odjeljenje unutar Suda BiH,korisno je prije svega osvrnuti se na autonomni pojam“suda” korišten u EKLJP (franc. tribunal/ eng. tribu-nal ), a čije je značenje kroz praksu denisao ESLJP. Iznjega je jasno da postoje dvije vrste kriterija pomoćukojih se ustanovljava pojam “suda”: 1) jedni se odnosena nadležnosti tj. sudsku funkciju postupajućeg organa,2) a drugi na njegovu nezavisnost. Naime, u praksiESLJP, pojam “suda” podrazumijeva svako nezavisnoi nepristrasno tijelo koje kroz vršenje sudske funkcije, primjenom unaprijed određenih pravnih pravila nautvrđeno činjenično stanje, u propisanom postupkukoji nudi potrebne garancije, odlučuje o građanskim pravima ili osnovanosti krivičnih optužbi16. Za pojam“suda”, u smislu EKLJP, nije ključna okolnost da li onspada u sistem redovnih sudova date zemlje članice,

već to mogu biti i drugi organi koji ispunjavaju na-vedene kriterije17. Drugim riječima nije odlučujuće dali “sud” organizaciono spada pod okrilje jednog te is-tog organa (u ovom slučaju Suda BiH), odnosno kojesu njegove vanjske karakteristike, ukoliko taj organima sve odlike nezavisnog i nepristrasnog tijela. Iz na-vedenog, a uzimajući u obzir da Apelaciono odjeljenjeSuda BiH može da odlučuje o svim činjeničnim i prav-nim pitanjima koja su predmet osporavanja u žalbama,tj. ima punu jurisdikciju, kao i da je njegov postupak uređen zakonom, proizlazi da Apelaciono odjeljenje

nedvosmisleno djeluje kao zaseban — sud druge in-stance, barem kada je u pitanju njegova sudska funk-cija. No, Evropski sud je predmetu Le Compte, Van Leuven i Meyere protiv Belgije ispitujući karakteristike“žalbenog savjeta” naglasio da činjenica da to tijelo

obavlja sudske funkcije nije dovoljna da bi se onomoglo nazvati “sudom” jer je taj termin rezervisan zaor gane koji ispunjavaju niz drugih pretpostavki u po-gledu nezavisnosti od sudske vlasti i stranaka u po-stupku, trajanja mandata njegovih članova, procedu-ralnih garancija od kojih se nekolicina nalazi u članu6. EKLJP18.

Dakle, kako bi suđenje pred Apelacionim odjeljenjem predstavljalo suđenje pred “sudom” (druge instance) ukonvencijskom smislu te riječi, moraju biti ispunjenisvi uslovi nezavisnosti i nepristrasnosti sadržani u

članu 6 EKLJP i odgovarajućoj sudskoj praksi. Na-dalje, od ispunjenosti tih uslova zavisit će ne samo po-štovanje garancija iz člana 6, već i onih propisanih učlanu 2 Protokola broj 7 uz EKLJP, a odnose se na: pravo svakoga da krivičnu osudu protiv njega preispitaviši sud (istovjetnu garanciju sadrži i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (čl. 14. st. 5)).Ovo zbog toga što je Evropski sud kroz svoju praksu uviše predmeta učinio jasnim da se garancije sadržane učlanu 6. EKLJP protežu i na drugostepeni postupak,koji čini sastavni dio cjelovitog krivičnog postupka. U predmetu Delcourt protiv Belgije ESLJP je istakao da

bi bilo nezamislivo da postupak po žalbi izlazi izokvira primjene člana 6 EKLJP, te da bi takvo restrik-tivno tumačenje moglo imati ozbiljne i opasne poslje-dice i bilo bi protivno cilju i namjeri ove odredbe19. U

domaćoj stručnoj literaturi nailazimo na kategoričnetvrdnje da Apelaciono odjeljenje unutar Suda BiH nijeviši sud, upravo zbog navodnog kršenja člana 2 nave-denog Protokola 7 uz EKLJP20. U nastavku se, polazećiod pretpostavke da Apelaciono odjeljenje Suda BiH usmislu njegovih nadležnosti jeste zaseban žalbenisudski organ, ispituju garancije o nezavisnosti kojemoraju postojati u odnosu na takav organ, a koje

vrijede za sve druge sudove.

3.2. Nezavisan sud

Princip nezavisnog suda, denisan u ranije citiranim

zakonodavne vlasti Federacije”. Konačno, Statut Brčko di-strikta Bosne i Hercegovine u čl. 62 garantuje: “SudstvoDistrikta je nezavisno, a čine ga Osnovni sud i Apelacionisud”.15 Član 3 Zakona o Sudovima u Republici Srpskoj, Sl. gl. RS ,

br. 111/04, 109/05, 37/06, 119/8; Član 3 Zakona o sudovimau Federaciji Bosne i Hercegovine, Sl. nov. FBiH br. 38/05,22/06.16 Takav stav Sud je izrazio u više predmeta: Wilde, Ooms iVersyp protiv Belgije, 18. 06. 1971, serija A br. 12; Campbell i Fell protiv Ujedinjenog kraljevstva, 18. 06. 1984, serija A

br. 80; Sramek protiv Austrije, 22. 10. 1984, serija A br. 84.17 Campbell i Fell protiv Ujedinjenog kraljevstva, ibid., §76: “Opet, riječ ’sud’ u članu 6 stavu 1 (čl. 6-1) ne treba nuž-no shvatiti kao da označava sud klasične vrste, integrisan u

standardni sudski sistem u zemlji (vidi, mutatis mutandis, presudu u X protiv Ujedinjenog Kraljevstva od 05. 11. 1981,Serija A br. 46, s. 23, stav 53)”.

18 Predmet Le Compte, Van Leuven i De Meyere protiv Bel- gije, 23. 06. 1981, § 55, serija A br. 43.19 Delcourt protiv Belgije, § 25, 17. 01. 1970, serija A, br. 11;vidi takođe T. Bubalović, Postupanje višega suda o žalbi protiv prvostupanjske kaznene presude, Zbornik Pravnogfakulteta u Rijeci (1991), v. 31, br. 2 (2010), ss. 935-967(944-948).20

Vidi M. Sahadžić, Uspostavljanje Vrhovnog suda BiH:ak tualna pravna misao o teoretskoj nedosljednosti u praksi,Sveske za javno pravo br. 4, Sarajevo 2011, ss. 15-27 (s. 17).



49

međunarodnim dokumentima, podrazumijeva pravosvakog građanina da o njegovim pravima odlučuje sudzasnovan na zakonu, oslobođen od bilo kakvih upli-tanja bilo državne vlasti ili druge vrste, i koji je uodlučivanju vezan samo činjenicama, savješću i prav-

nim propisima. Prema garanciji iz člana 6 EKLJP i praksi ESLJP jasno je i da ovaj princip čini dio pravana pravično suđenje21.

Iako usko vezani, pojmovi nezavisnosti i nepristrasnostiimaju različite pojmovne odrednice22. Nezavisnost seodnosi na relaciju između suda i drugih stubova vlasti,čija jasna odvojenost čini temelj demokratski uređenihdržava, a nepristrasnost na odnos između suda i stra-naka u postupku, u kojem sud mora da odlučuje samona osnovu činjenica iznesenih u toku postupka, bez pristrasnosti, prethodnih uvjerenja ili predrasuda pre-

ma strankama ili činjenicama u sporu.Proklamovana sudska nezavisnost uobičajeno podra-zumijeva s jedne strane “institucionalnu”, “vanjsku”ili “suštinsku” nezavisnost — što se odnosi na neza-visnost sudova kao organa sudske vlasti od uplitanjaizvršnih i zakonodavnih nivoa vlasti u njen rad, a sdruge strane “individualnu”, “unutrašnju” ili “funkcio-nalnu” nezavisnost — što se odnosi na nezavisnostsudija pojedinaca u donošenju odluka, koje ne smiju biti predmetom bilo kakvih vanjskih uticaja (izvršnavlast, mediji i sl.) ili onih iznutra (odnos prema nad-

ređenom)

23

. I jedan i drugi oblik nezavisnosti moraju biti garantovani unutrašnjim zakonima zemlje, te me-hanizmima koji u praksi garantuju njihovo ostva-renje24.

Kad se navedeno dovede u vezu sa predmetom analize,može se reći da Sud BiH, pa samim tim i njegovoApelaciono odjeljenje, uživaju institucionalnu neza-visnost od organa izvršne i zakonodavne vlasti, u istojmjeri koliko i drugi sudovi u BiH. Sudije za svoj rad

ne odgovaraju organima izvršne ili zakonodavne vla-sti, a imenovanja na sudske funkcije vrši nezavisni or-gan — Visoko sudsko i tužilačko vijeće BiH koji sestara za profesionalno, ekasno i nezavisno pravosuđe.Iako bi se moglo govoriti o nedovoljnoj nansijskoj

nezavisnosti pravosudnih organa od druga dva stubavlasti, to izlazi izvan okvira ovog rada, te neće bitirazmatrano.

Međutim, kada je u pitanju individualna nezavisnost uvezi s funkcionisanjem Apelacionog odjeljenja SudaBiH, vrijedi se duže zadržati na njenom razmatranju. Naime, individualna nezavisnost sudija pojedinacacijeni se putem nekolicine različitih parametara: načini uslovi odabira sudija, sticanje, trajanje i prestanak sudske funkcije, napredovanje u službi, raspoređivanje,nansijska stabilnost, imunitet, disciplinska odgo-

vornost itd. Među nabrojanim parametrima vrlo važnoili čak najvažnije mjesto zauzimaju, kako u praksiESLJP tako i u međunarodnim dokumentima o neza-visnosti sudstva: procedura i način imenovanja sudija,te stalnost i nepokretnost njihovih funkcija, a kojimase u najvećoj mjeri garantuje njihova nezavisnost. U jednom od ključnih predmeta iz prakse ESLJP onezavisnom sudu Campbel i Fell protiv Ujedinjenog kraljevstva25, sud je ponovio osnovne kriterije na os-novu kojih cijeni nezavisnost: “Prilikom odlučivanjada li je neki sud nezavisan — naročito od izvršne vlastii stranaka, Sud uzima u razmatranje sljedeće: način na

koji su postavljeni i koliko traje mandat sudija; da li postoji garancija protiv spoljašnjeg pritiska i pitanjeda li taj organ ostavlja utisak nezavisnosti”.Zadržaćemose najprije na prva dva parametra, i to u kontekstuimenovanja sudija u Apelaciono odjeljenje suda BiH.

3.2.1. Procedura i način imenovanja sudija

U načelu proces odabira sudija na sudijsku dužnost unutar određenog suda mora biti vršen od strane ovlaštenogorgana koji ispunjava određene kriterije nezavisnostiod izvršne i zakonodavne vlasti, zatim biti zasnovan na

objektivnim kriterijima (bazirano na zaslugama, zna-nju, iskustvu, i bez diskriminacije), u unaprijed propi-sanom postupku26.

21 Čl. 6 EKLJP: “Prilikom utvrđivanja građanskih prava iobaveza ili osnovanosti bilo kakve krivične optužbe protivnjega, svako ima pravo na pravično suđenje i javnu raspravuu razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim, zakonomustanovljenim sudom”; 2. UN princip garantuje: “Sudstvorješava predmete nepristrasno, na osnovu činjenica i uskladu sa zakonom, bez ikakvih ograničenja, nepropisnihuticaja, podsticaja, pritisaka, prijetnji ili ometanja, direktnihili indirektnih, sa bilo koje strane i iz bilo kojeg razloga”.22 ESLJP u svojoj praksi često zajedno ispituje pojmove“nezavisnog” i “nepristrasnog” suda, koji će u ovom radu

biti razmatrani u odvojenim podnaslovima.23 O načelu sudske nezavisnosti vidi: D. Krapac, op. cit.(bilj. 10); D. Protić, Pravni položaj sudija prema novomUstavu Srbije, nedopustiva neizvesnost , Pravda u tranziciji,tema broja: Ustav i pravosuđe, februar 2007; H. Sijerčić-Čolić, Krivično procesno pravo, Knjiga I, Krivično procesni

subjekti i krivično procesne radnje, Sarajevo 2005, ss. 135-136.24 Vidi npr. 1. UN načelo, op. cit (bilj 13).

25 Op. cit. (bilj. 12), § 78.26 Vidi: Evropska povelja o zakonu za sudije, čl. 2.1. i 2.2:“2.1. Prema odredbama zakona povodom izbora i zapoš-ljavanja sudija od strane nezavisnog organa ili savjeta, izbor kandidata zasniva se na njihovoj sposobnosti slobodne inepristrasne procjene pravnih pitanja o kojima će odlučivatii primjene prava uz poštovanje dostojanstva ličnosti. Za-konom se isključuje mogućnost odbijanja kandidata samozbog njihovog pola, etničke ili socijalne pripadnosti, lo-

zofskih i političkih stavova ili vjeroispovijesti.2.2. Zakonom se predviđaju uslovi za izbor, koji u viduzahtjeva vezanih za stručnu spremu ili prethodno iskustvo



50

Naime, kao što je na početku rečeno sve sudije u SudBiH imenuje VSTV, a na osnovu zakonskog ovlaštenjaiz člana 17 st. 1 Zakona o VSTV-u prema kojem ovotijelo vrši odabir i imenovanje svih nosilaca sudskefunkcije. Procedura odabira i imenovanja detaljnije je

propisana u poglavlju VIII Poslovnika VSTV-a27, dok su kriteriji za odabir kandidata na sudijske funkcije propisani zakonom28.

Iz prakse ESLJP vidljivo je da kada je u pitanju ime-novanje ovaj sud se fokusira uglavnom na osiguranjenezavisnosti od izvršnih organa vlasti, kako u procesuimenovanja tako i pogledu mogućnosti smjene sudijaili uticanja na njihov rad. U oblasti imenovanja postojinajveća šarolikost u zemljama članicama Vijeća Ev-rope (postoje sistemi imenovanja od strane vlade, mi-nistara, šefova države, parlamenta, neposrednog izbora

od strane građana, ili pak od nezavisnog specijali-zovanog organa). Imajući to u vidu, kao i da ESLJPnastoji ustanoviti samo minimum standarda čime se ne bi dovele u pitanje specičnosti pojedinih društvenihsistema, BiH je bez sumnje, prihvatajući potpuno de- politizovani sistem imenovanja putem nezavisnogspeci jalizovanog organa kakav je VSTV, ispunila ovajminimum standarda koje postavlja ESLJP.

Ipak, uprkos garancijama nezavisnosti od izvršne vla-sti, u odluci o imenovanju kojom se sudija imenuje uSud BiH, ne pravi se razlika između odjeljenja u koja

se sudija imenuje, tj. između Apelacionog odjeljenja idrugih, prvostepenih odjeljenja istog suda. Iako za-konom propisana, procedura imenovanja kao i propi-sani kriteriji za imenovanje takođe, ne diferencirajuove dvije faktički zasebne sudske instance. Unutrašnji postupak raspoređivanja sudija u Apelaciono odjeljenjeodvija se, kako to predviđa Zakon o Sudu BiH, nanačin da predsjednik suda o tome donosi odluku. Ov-dje je važno reći da je od 2006. godine u Sudu BiHuspostavljena i praksa da predsjednik suda odluku do-nosi u konsultaciji s komisijom sastavljenom od sudijai predstavnika sudske uprave29. Međutim, ukoliko se

prihvati ranija pretpostavka da Apelaciono odjeljenje,u smislu nadležnosti, funkcioniše kao odvojen viši sudu odnosu na Sud BiH — onda se raspoređivanje sudija

u to od jeljenje svakako ima smatrati svojevrsnim ime-novanjem, ili u najmanju ruku napredovanjem u karijeri. I jedno i drugo podjednako moraju ispunjavatiodređene standarde odnosno biti garant nezavisnostisudstva30. Kao što smo vidjeli u okviru zahtjeva koje u

pogledu samog imenovanja postavlja ESLJP, a koji seuglavnom iscrpljuju u postojanju dovoljno garancijaod neprimjerenog uplitanja izvršne vlasti u procesimenovanja, čini se da postojećim sistemom imeno-vanja ne bi bile dovedene u pitanje konvencijskeodredbe31.

No, za razliku od EKLJP koja nudi minimum stan-darda nezavisnosti, drugi međunarodni dokumenti daju mnogo preciznije smjernice u pogledu kriterija kojise moraju primjenjivati prilikom imenovanja, napredo-vanja u službi, kao i karakteristika koje mora imati

organ koji odlučuje o profesionalnoj karijeri sudija.Tako Evropska povelja o zakonu za sudije u čl. 2.2. propisuje: “Zakonom se predviđaju uslovi za izbor,koji u vidu zahtjeva vezanih za stručnu spremu ili pret-hodno iskustvo zajemčuju posebnu sposobnost zaobavljanje sudijskih dužnosti”. Nadalje, član 1.3. Ev-ropske povelje predviđa: “U vezi sa svakom odlukomkoja utiče na izbor, zapošljavanje, imenovanje, napre-dovanje u karijeri ili prestanak funkcije sudije, zako-nom se predviđa intervencija organa nezavisnog odizvršne i zakonodavne vlasti, od čijeg članstva barem polovinu čine sudije, koje su izabrale njihove kolege

sudije, na način koji garantuje najširu predstavljenostsudstva”. Preporuka R (94) 12 Vijeća Evrope, u stavu2. c) predviđa: “Sve odluke o profesionalnoj karijerisudija treba da se zasnivaju na objektivnim kriterijumima; izbor i karijera sudija treba da se zasnivaju nauspjehu, uzimajući u obzir njihove kvalikacije, integ-ritet, sposobnost i ekasnost”. IBA minimum standardaza nezavisnost sudstva u tački 26. predviđa: “ Izbor su-dija se zasniva na stručnosti, profesionalnosti i rezulta-tima rada” (eng. mertis). Konačno, Princip br. 10 UN-ovih principa nalaže da “svaki postupak izbora sudijamora da obezbijedi da se sudije ne biraju iz neprimje-

renih razloga”.

zajemčuju posebnu sposobnost za obavljanje sudijskih duž-nosti”. Vidi UN načelo br. 10; IBA minimum standarda,tačka 26.27 Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08.28 Član 3 Zakona o Sudu BiH “Uslovi za obavljanje funkcije”

propisuje: “Za sudiju Suda imenuje se državljanin Bosne iHer cegovine koji je diplomirani pravnik i ima položen pra-vosudni ispit i iskustvo u radu u pravosudnim tijelima iliadvokatskoj kancelariji u trajanju od najmanje deset godina”; takođe vidi Zakon o VSTV BiH, Sl. gl. BiH br. 25/04, 93/05,

48/07, 15/08; čl. 21-23.29 Usmena komunikacija sa predsjednikom Suda BiH od 30.03. 2012. godine.

30 Načelo br. 13 UN načela: “Napredovanje sudija, ukoliko postoji, treba biti temeljeno na objektivnim faktorima, anaročito sposobnosti, moralnim kvalitetama i iskustvu”;Evropska povelja, čl. 2.2: “Zakonom se predviđaju uslovi zaizbor, koji u vidu zahtjeva vezanih za stručnu spremu ili

prethodno iskustvo zajemčuju posebnu sposobnost zaobavljanje sudijskih dužnosti”.31 Zand protiv Austrije, D&R 15 (1979), Izvještaj od 12. 10.1978, s. 70: “Da bi se utvrdilo da je prekršen član 6. Evropskekonvencije, moralo bi da se dokaže da praksa kod po-stavljanja sudija u cjelosti nije zadovoljavajuća ili da je us-

postavljanje određenog suda bilo pod uticajem motiva kojinavode da je bilo pokušaja u smislu uticanja na konačniishod postupka”.



51

Navedene odredbe nemaju obavezujući karakter uonoj mjeri u kojoj to ima EKLJP i praksa ESLJP, alidaju važne smjernice za najbolju praksu, i to:

1) Prije svega svi navedeni dokumenti pretpostavljaju

da odabir i imenovanje mora vršiti kolektivno tijelo, teuspostavljaju standarde koje takvo tijelo mora da po-sjeduje (u tome je najpreciznija gore citirana tačka 1.3.Evropske povelje). Po svim indikacijama jasno je da jetakvo tijelo u BiH VSTV BiH. U slučaju imenovanjasudija u Apelaciono odjeljenje Suda BiH, imenovanjesamo donekle vrši VSTV ( prilikom imenovanja sudijau Sud BiH), ali daljnje raspoređivanje ne vrši taj organ.Iako u praksi postoji konsultativni proces predsjednikasuda s komisijom koja ima karakter kolektivnogorgana, jasno je da bi taj organ morao biti VSTV zboggore citiranih standarda u pogledu njegovog članstva i

karakteristika.2) Zatim pomenuti standardi pretpostavljaju da procedura odabira ili napredovanja mora biti unaprijed propisana zakonom, kako bi se obezbijedilo “da se su-dije ne biraju iz neprimjerenih razloga” (UN načelo10). Kada je u pitanju Sud BiH, procedura za ime-novanje postoji, opet, samo u određenoj mjeri, tj. od-nosi se na imenovanje sudija u Sud BiH. Kriterije zaimenovanje u Sud BiH utvrđuje Zakon o VSTV-u, aPoslovnikom VSTV-a je u glavi VIII detaljnije propisan: Postupak odabira i imenovanja. Ipak, ne postoji

odvojena zakonom propisana procedura za unutrašnjeraspoređivanje sudija u Apelaciono odjeljenje, nakonnjihovog imenovanja u Sud BiH, što ukazuje nanepoštivanje standarda koji se odnosi na “zakonsku” propisanost postupka.

Iako se primjećuje da bi posebni interni akt mogaodetaljnije propisati procedure i postupak za unutrašnjeraspoređivanje sudija u Apelaciono odjeljenje, što nijeslučaj32, činjenica je da takav akt ne bi imao karakter zakona te je jasno da ni takvo rješenje ne bi zadovoljilostandard “zakonom” propisane procedure.

3) Konačno, međunarodni standardi ukazuju i na vrstukriterija koji trebaju biti presudni za odabir ili napre-dovanje sudija (zasluge, iskustvo, sposobnost, integ-ritet) koji bi takođe trebali biti zakonom propisani. Uslučaju imenovanja sudija u Apelaciono odjeljenje Su-da BiH, ponovno, zakonom propisani kriteriji samodonekle zadovoljavaju standard. Naime oni propisujuuslove za imenovanje u Sud BiH, pa samim tim i uApelaciono odjeljenje. No, ne postoje u zakonu propisani odvojeni kriteriji koji bi diferencirali imenovanje

u prvostepena od imenovanja u drugostepeno — Ape-laciono odjeljenje Suda. Kada je u pitanju uspostavljena praksa, predsjednik suda i ranije pomenuta komisija skojom se predsjednik konsultuje, koriste se istim kri-terijima koje prilikom svojih imenovanja koristi VS-

TV33, što pokazuje da su problematične zakonskeodredbe korištene u dobroj volji i u svjetlu priznatihstandarda. Međutim, sam nedostatak propisanosti tihkriterija u zakonu ili opštem aktu očita je slabost po-stupka koju bi trebalo otkloniti zakonskim izmjenama,a radi otklanjanja bilo kakvih sumnji u proces imeno-vanja odnosno raspoređivanja sudija u Apelacionoodjeljenje Suda BiH.

Iz svega zaključujemo da zakonska rješenja nisu udovoljnoj mjeri elaborirana kako bi zadovoljila citiranestandarde, a koji proističu iz međunarodnih dokumenata

o nezavisnosti sudstva. Tu pronalazimo i izvorište kri-tika na račun nezavisnosti Apelacionog odjeljenja sudaBiH. Naime, zakonsko rješenje kojim predsjednik Su-da BiH faktički imenuje sudije u Apelaciono odjeljenjekoje suštinski djeluje kao odvojen sud propust je za-konodavca. U koliziji su odredbe o upravljanju sudom,što uključuje raspoređivanje sudija na različite posloveunutar organizacione strukture suda (a što je uobičajenoovlaštenje predsjednikâ sudova), i odredbe o imeno-vanju ili napredovanju sudija prema kojima je VSTV jedino ovlašteno tijelo za obavljanje tih funkcija.

Kao što je na više mjesta ukazano, u pitanju je kvalitetodnosno nepotpunost zakonskih rješenja koja moraju biti takva da sama zakonska norma pruža dovoljno ga-rancija da neće doći do izigravanja principa o neza-visnosti “apelacionog suda” u okviru Suda BiH. Nai-me, pokazali smo da zakonsko rješenje mora u sebi dasadržava sljedeće garancije: propisanost kriterija zaodabir, procedure za odabir, kao i obavezno djelovanjenezavisnog tijela nadležnog za imenovanja. Sadašnjezakonsko rješenje samo formalno zadovoljava te kri-terije, tj. sadržava sve navedeno samo u pogledu ime-novanja u Sud BiH, čija je organizaciona jedinica i

Apelaciono odjeljenje. No obzirom da ta jedinicadjeluje kao odvojen viši sud u pogledu nadležnosti,trebala bi tako da djeluje i u pogledu procedure i načinaimenovanja. Naime, iako je istina je da je izbor kojivrši predsjednik suda propisan zakonom (Zakon oSudu BiH) i kao takav jedini zakonit, takvo rješenje neispunjava sve garancije nezavisnosti (u pogledu tijelakoje vrši imenovanje, procedure ili kriterija).

S druge strane, ukazano je i na dosadašnju praksu kojase kreće u okviru zakonskih okvira, čak uvodeći ele-mente koje zakon ne predviđa (konsultativni proces

32 U Poslovniku o radu suda (Sl. gl. BiH 82/05), a u skladu

sa Zakonom o Sudu BiH, propisano je: “Sudije su raspo-ređene po odjeljenjima i po odjelima u okviru odjeljenja,sukladno odluci predsjednika Suda”.

33 Usmena komunikacija sa predsjednikom Suda BiH od 30.03. 2012. godine.



52

između predsjednika suda i unutrašnje komisije;korištenje istih kriterija koje koristi i VSTV prilikomodabira). Ovakva praksa, iako predstavlja izrazrazumijevanja problematičnih zakonskih normikorištenih u svjetlu priznatih standarda, nije sama po

sebi dovoljna kako bi bila otklonjena svaka sumnja u pogledu percepcije javnosti koja može postojati u vezinezavisnosti Apelacionog odjeljenja unutar Suda BiH. Nadalje, čak i ukoliko bi postojala bolje i detaljnije propisana unutrašnja pravila, na kojima je zasnovana praksa imenovanja — takva pravila i dalje ne bizadovoljavala uslov “propisanosti zakonom” na kojiukazuju citirani standardi.

Zbog toga bi propust zakonodavca trebalo otkloniti jasnim zakonskim odredbama koje propisuju: kriterijei proceduru za imenovanje sudija u Apelaciono

odjeljenje Suda, te predvidjeti da tijelo koje imenuje bude VSTV, a po uzoru na zakonska rješenja u drugim,sličnim sistemima. Na ovom mjestu važno je povući paralelu sa ranije spomenutim Državnim sudomŠpanije koji prema nadležnostima i strukturi najvišesliči Sudu BiH. Naime tek španskim Osnovnimzakonom o pravosuđu iz 200334. uvedeno je u zakonuApelaciono vijeće/sud (Sala de Apelación) unutar Državnog suda kako bi se odgovorilo na ranije kritikeo nepoštivanju prava na žalbu garantovanogMeđunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima (čl. 14. 5.), a koje je u svojim izvještajima iz

1996. isticala UN Komisija za ljudska prava35. Iakoovo vijeće još uvijek nije formirano, predviđeno je datijelo pod nazivom Consejo General del Poder Judicial koje po svojim karakteristikama odgovara VSTV-u uBiH, imenuje sudije direktno u Apelaciono vijećeDržavnog suda.

3.2.2. Stalnost i nepokretnost sudske funkcije

Stalnost ili nepokretnost sudske funkcije jedna je odključnih garancija nezavisnosti sudije pojedinca. Su-dija mora biti uvjeren da zbog svojih odluka neće biti

smijenjen kao i da neće biti premješten na druge po-slove bez njegove saglasnosti. Izuzeci su predviđenisamo u slučaju disciplinskog postupka, dakle kao mje-

ra sankcionisanja sudije, ili u slučaju reorganizacijesudova, njihovog zatvaranja i sl., što onda mora biti pro pisano zakonom. Minimalni zahtjev koji postavljaEKLJP odnosno praksa suda u Strazburu je da “Nijeneophodno da se doživotno imenuju sudije, ali je po-

trebno da se obezbijedi da vlasti ne mogu sudije daotpuštaju svojevoljno i na neprimjerenoj osnovi”36. Nadalje, 11. UN načelo nalaže da dužina trajanja man-data sudije mora biti određena zakonom. Ključna ga-rancija koja se time želi obezbjediti jeste nemogućnostizvršnih organa vlasti da smjenjuju sudije, odlučuju onjihovom mandatu, drugim riječima da imaju političkiuticaj na njihov rad. U idealnim okolnostima trajanjesudijskog mandata trebalo bi biti doživotno, a ne pri-vremeno, iako to nije imperativ.

Član 23. Zakona o VSTV-u predviđa da se sudije u

Sud BiH imenuju doživotno s tim što im mandat može prestati u slučaju da podnesu ostavku, navrše starosnudob propisanu za obavezan odlazak u penziju ili budusmijenjeni s funkcije iz razloga utvrđenih zakonom.Predviđanjem doživotnog imenovanja sudija, daklegarancijom trajnog mandata sudija, BiH je u cijelostizadovoljila osnovne zahtjeve nezavisnosti koje namećeKonvencija.

No, obzirom da Apelaciono odjeljenje unutar SudaBiH predstavlja zaseban drugostepeni organ, postavljase pitanje da li mogućnost premještanja sudije ovog

“suda” na prvostepeni sud, koje je u teoriji omogućenoZakonom o Sudu — predstavlja de facto smjenu ili barem premještaj koji bi onda morao biti u saglasnostis određenim principima. Pogledajmo u tom smislu do-datne zahtjeve koje propisuju međunarodni dokumenti.Stav 3.4. Evropske povelje: “3.4. U načelu, sudija kojiveć radi u sudu ne može se rasporediti na neku drugusudijsku funkciju ili premjestiti bilo gdje, čak i na os-novu unapređenja, ako na to dobrovoljno ne pristane.Izuzeci od ovog načela dozvoljeni su jedino ako je premještaj sudije vrsta disciplinske sankcije, u slučajuzakonite izmjene sudskog sistema i u slučaju privre-

menog raspoređivanja u susjedni sud radi ispomoći, pri čemu se zakonom izričito ograničava maksimalnotrajanje takvog zadatka”. Drugim riječima, svaka slič-na praksa premještanja ili raspoređivanja na drugusudsku funkciju, mogla bi osnovano ukazivati na slič-nosti sa disciplinskim postupkom. Nadalje, PreporukaR (94) 12 Vijeća Evrope u čl. 2. a) predviđa: “Stalnostsudijske funkcije ... mora se garantovati zakonom”37.

34 Ley orgánica 19/2003 BOE br. 309 od 26. 12. 2003. kojimse mijenja Ley orgánica 6/1985, dostupan na http://www.

boe.es/boe/dias/2003/12/26/pdfs/A46025-46096.pdf .35 Komisija je isticala da sistem prema kojem o žalbi na od-luke Državnog suda odlučuje Vrhovni sud, koji ima isklju-čivo kasacionu nadležnost, ne zadovoljava zahtjeve čl. 14st. 5 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pra-vima. Vidi: Concluding observations of the Human RightsCommittee: Spain, od 03. 04. 1996, CCPR/C/79/Add.61.

Dostupno na http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/601b5670e8f58208c12563dc004ff531?Opendocument očitanje (30. 03. 2012).

36 Zand protiv Austrije , D&R 15 (1979), Izvještaj od 12. 10.1978, s. 70.37 Načelo I - Opšta načela nezavisnosti sudija:“2. a) i stalnost sudijske funkcije i plate sudija moraju se

garantovati zakonom;3. Sudijama, imenovanim ili izabranim, mora se garantovatistalnost funkcije sve do ispunjenja zakonskih uslova za



53

UN načela br. 12 i 13 predviđaju: “Sudijama, bilo ime-novanim ili izabranim, garantovaće se stalnost funkcijedo sticanja uslova za penziju ili isteka njihovog man-data, tamo gdje takav postoji. Unapređenje sudija, ta-mo gdje takav sistem postoji, mora se zasnivati na objek -

tivnim kriterijumima, posebno sposobnosti, integritetui iskustvu”.

Zahtjevi iz citiranih dokumenata svode se na sljedeće:stalnost funkcije mora biti zakonom propisana, a ona podrazumijeva osiguranu poziciju u sudu u kojem je pojedinac imenovan sve do ispunjenja uslova za pen-ziju ili isteka mandata po nekom drugom osnovu, ilirazrješenja iz razloga utvrđenih zakonom. U slučajuApelacionog odjeljenja u okviru Suda BiH, trenutnimzakonskim rješenjem nije obezbijeđena garancija dane može doći do ponovnog premještanja na prvostepeno

odjeljenje suda, a zbog same činjenice da takva mo-gućnost postoji i nije protivna pozitivnim pro pisima38.

Dakle, u slučaju da u praksi dođe do premještanjasudije sa drugostepenog u prvostepeno odjeljenje SudaBiH, bez dobrovoljnog pristanka, postavlja se pitanjeda li bi time došlo do ugrožavanja stalnosti sudijskefunkcije? Čini se da bi to bila prestroga kvalikacija,obzirom da sudijska funkcija kao takva ne bi bilaugrožena, a imajući u vidu da bi sudija koji je pre-mješten i dalje obavljao funkciju sudije Suda BiH.Ipak, takvo bi se faktičko premještanje na sud niže in-stance nesumnjivo moglo smatrati ugrožavanjem nepo-

kretnosti sudijske funkcije, ili u protivnom opravdanoukazivati na elemente disciplinskog sankcionisanja(jedino u tom slučaju bilo bi dozvoljeno nedobrovoljno premještanje).

Ovakva ocjena ne znači da je u stvarnosti bila ugroženastalnost ili nepokretnost sudijskih funkcija u slučajuSuda BiH. Naprotiv, dosadašnja višegodišnja praksa jasno pokazuje da sudije koje su jednom imenovane uApelaciono odjeljenje nisu nikada nakon toga ponov-nom odlukom raspoređene u prvostepena odjeljenjaovog suda39. No, ponovno na ovom mjestu valja uka-

zati na činjenicu da pozitivna praksa ne ispunjavastandard zasnovanosti na zakonu, zbog toga što ne pruža dovoljno garancija od svake, pa i teorijske mo-gućnosti ugrožavanja nepokretnosti sudijske funkcije.

Napravimo li poređenje sa Državnim sudom Španije — Osnovnim zakonom o pravosuđu iz 2003. godine učlanu 64bis predviđeno je da, zbog obima poslova, su-dija raspoređen u Apelaciono vijeće/sud (Sala de Ape-lación) može na prijedlog predsjednika suda i uzsaglasnost Komisije koja upravlja radom suda (Salade Gobierno) biti raspoređen, od strane tijela kojeodgovara VSTV-u (Consejo General del Poder Judi-cial ) u neko drugo vijeće (Sala) različitog stepena, ada se to neće smatrati kažnjavanjem. Prilikom raspore-đivanja uzima se u obzir staž, oblast specijalizacijekao i preference sudije40.

Tako dolazimo do istog zaključka kao i u pogledu ime-novanja. Naime, zakonska rješenja garantuju mini-malne standarde koje postavlja EKLJP, obzirom dagarantuju stalnost funkcije sudije koji je imenovan uSud BiH, kao i da postoji praksa nesmjenjivosti sudijaraspoređenih u Apelaciono odjeljenje. Jasna je praksaESLJP da po pitanju trajanja mandata nije od presudnogznačaja doživotnost ili čak određeno minimalno trajanje mandata već da je za vrijeme takvog mandata ga-rantovana nesmjenjivost zakonom, a u najmanju ruku faktički41. No, s druge strane, iako se čini da su temeljni

zahtjevi Konvencije zadovoljeni, ostaje činjenica da

penziju ili do isteka njihovog mandata, tamo gdje takavmandat postoji”. 38 Jedini dozvoljeni izuzetak od nepokretnosti sudijske funk-cije može biti disciplinska mjera ili restruktuiranje suda ili

privremena pomoć drugom sudu, na način kako je to propi-sano zakonom (vidi preporuku br. 3.4. Evropske povelje ozakonu za sudije).39 Uvid u odluke o raspoređivanju sudija u sudska vijeća: br.Su-13-1/07 od 21. 09. 2007, Su-80/08 od 05. 02. 2008, Su-80-1/08 od 05. 05. 2008, Su-80-2/08 od 16. 06. 2008, Su-80-3/08 od 25. 06. 2008, Su-80-4/08 od 15. 09. 2008, Su-80-5/08 od 26. 12. 2008, Su-80-6/08 od 26. 12. 2008, Su-01-100/09 od 05. 03. 2009, Su-01-100-1/09 od 02. 12. 2009,

Su-10-67/10 od 03. 02. 2010, Su-10-67-2/10 od 15. 03.2010, Su-10-83-1/11 od 23. 03. 2011, Su-10-83-2/11 od 07.09. 2011.

40 Ley orgánica, op. cit . (čl. 64bis): “(1) Apelaciono vijećeDržavnog suda odlučuje po žalbama na odluke Krivičnogvijeća, propisane zakonom. (2) Kada to zahtijeva značajna ikontinuirana razlika u obimu posla, uz saglasnost Komisijekoja upravlja radom suda (Sala de Gobierno), a na prethodnuinicijatvu predsjednika suda, sudije ovog Vijeća mogu bitiimenovane od strane Visokog sudskog vijeća (ConsejoGeneral del Poder Judicial ) u cijelosti ili djelomično udruga Vijeća različitog stepena, a da se to ne smatra kaž-njavanjem. Prilikom raspoređivanja uzimat će se u obzir staž u obavljanju sudijske funkcije, oblast specijalizacije su-dije i njegovo iskustvo, te ukoliko je moguće njegove

preferencije”.41

Relevantni predmeti: Le Compte, Van Leuven i De Mayere protiv Belgije, op.cit. (bilj. 18), Campbell i Fell protiv UK,op. cit. (bilj. 10), § 80: “Istina je da se nemogućnost smjenesudija od strane izvršne vlasti tokom njihovog mandata mo-ra općenito smatrati nužnom posljedicom njihove neza-visnosti i kao takva biti uključena u garancije iz člana 6 stav1 (čl. 6-1). Međutim, nedostatak formalnog priznavanja ovenemogućnosti smjene u zakonu sama po sebi ne znači ne-dostatak nezavisnosti, pod uslovom da je ona priznata ustvarnosti i da su prisutne i druge potrebne garancije”; Ta-kođe u predmetu Ettl protiv Austrije, §41, 23. 04. 1987,serija A, br. 117, Sud je zaključio da iako su članovi (au-strijskih) regionalnih komisija za agrarnu reformu,

postavljeni na pet godina, činjenica njihove faktičke nesmje-njivosti za to vrijeme ne baca nikakvu sumnju u njihovu

nezavisnost i nepristrasnost. Više o praksi ESLJP u pogledutrajanja mandata sudija vidi: D. Krapac, op. cit . (bilj. 10), s.552.



54

zakonsko rješenje ne praveći diferencijaciju izmeđuunutrašnjih odjeljenja suda, ostavlja prostora za druga-čije prakse od postojećih. Reklo bi se da je ovaj propustu svojevrsnoj koliziji sa standardima nezavisnog sud-stva proklamovanih u nekolicini drugih dokumenata,

utoliko što se ne pružaju dovoljne garancije da u praksineće doći do ugrožavanja nepokretnosti sudske funk-cije. Takav propust mogao bi uticati na privid o nedo-statku nezavisnosti, o čijoj važnosti će više biti riječi unastavku.

Zbog svega navedenog, rješenje bi bilo da se jasnomzakonskom odredbom bilo u Zakonu o Sudu BiH iliZakonu o VSTV-u, ili čak u oba ova zakona, predvidigarancija stalnosti tj. nepokretnosti funkcija sudijaimenovanih u Apelaciono odjeljenje Suda BiH. Pouzoru na citirani španski Osnovni zakon, zakonskom

odredbom trebalo bi predvidjeti da premještanje sudijasa drugostepenog na prvostepeno odjeljenje moževršiti samo VSTV iz zakonom utvrđenih razloga i u propisanoj proceduri.

U prilog tome govorilo bi i tumačenje postojeće od-redbe člana 13 Zakona o Sudu BiH koji nosi nazivSudska odjeljenja i koji propisuje najmanji broj sudijaod kojeg će se sastojati svako odjeljenje Suda42. U

stavu 5 ovog člana navodi se: “Od sudije iz drugogodjeljenja može se tražiti da sudi u Apelacionom odjeljenju”. Moglo bi se zaključiti da je u ovakvom po-

sebnom propisivanju mogućnosti da se od sudije ne-kog od prvostepenih odjeljenja suda može tražiti dasudi u Apelacionom odjeljenju suda, implicitno sadr-žana pretpostavka da obrnut proces ne bi bio dozvoljen.Tačnije, moglo bi se pretpostaviti da je namjera za-konodavca upravo bila da se od sudija iz Apelacionogodjeljenja ne može tražiti da sude u prvostepenim odjeljenjima. Ipak, ovako široko tumačenje nedorečenezakonske odredbe, zbog nedostatka preciznosti, sva-kako ne pruža dovoljno garancija za stalnost i nepo-kretnost sudijskih funkcija u Apelacionom odjeljenjukako bi to zahtijevali međunarodni standardi o neza-

visnosti.

3.2.3. Nepristrasan sud i privid o nepristrasnosti

Iz dosadašnje analize pokazano je da se Apelacionoodjeljenje u okviru Suda BiH može smatrati odvojenim

“sudom” u smislu nadležnosti i da je ono nezavisno odizvršne vlasti. Kada su u pitanju zakonska rješenja u pogledu procedure i načina imenovanja, te stalnosti inepokretnosti sudske funkcije, iako zadovoljavaju mi-nimalne zahtjeve koje postavlja EKLJP, ona nisu do-

voljno dobra da bi zadovoljila sve principe nezavisnostina koje ukazuju brojni drugi dokumenti te ima prostoraza unapređenja. Ostaje pitanje “privida nepristrasno-sti” koje zauzima važno mjesto u judikaturi ESLJP, alii međunarodnim dokumentima o nezavisnosti sudstva43.

Najprije, valja reći da pojam nepristrasnosti suda podrazumijeva da sud svoje odluke donosi samo naosnovu činjenica iznesenih u toku postupka, oslobođenod vanjskih informacija (npr. stava javnosti) ili bilokakvih drugih pritisaka predrasuda ili naklonosti44.

Pravi se razlika između subjektivne i objektivne nepri-

strasnosti sudije. Subjektivna nepristrasnost odnosi sena ličnu nepristrasnost sudije u odnosu na stranke ičinjenice u postupku, odnosno ličnog uvjerenja sudijeu konkretnom predmetu, a ona se uvijek pretpostavljadok se ne dokaže suprotno45. Ovaj vid nepristrasnostise dosta teško dokazuje. S druge strane, objektivna nepristrasnost nezavisna je od ličnog ponašanja sudije iodnosi se na činjenice koje objektivno mogu da iza-zovu sumnju u nepristrasnost suda, čak i ako se radi o prividu. Ovdje privid, prema mišljenju ESLJP, igravrlo važnu ulogu zbog povjerenja koje sudovi morajuuživati u demokratskom društvu”46.

U jednom od predmeta pred Ustavnim sudom BiH po-krenuto je pitanje objektivne nepristrasnosti u slučajuApelacionog odjeljenja Suda BiH. Apelant pred Us-tavnim sudom tvrdio je da “Sud BiH nema zičkiodvojene objekte pa se stiče dojam da faktički i ne po-stoji apelaciono vijeće... bez obzira na način dvoste- penosti u Sudu BiH upitno je da li svakodnevni kon-takti i zajednički rad omogućavaju i garantuju da jeobezbijeđen princip nepristrasnog dvostepenog suđe-nja”47. Ustavni sud je prilikom razmatranja ovog

42 Član 13 (Sudska odjeljenja)(1) Upravno odjeljenje sastoji se od najmanje pet sudija.(2) Krivično odjeljenje sastoji se od najmanje deset sudija.(3) Apelaciono odjeljenje sastoji se od najmanje desetsudija.(4) Odjeljenja sude u vijećima sastavljenim od po trojice

sudija.(5) Od sudije iz drugog odjeljenja može se tražiti da sudi uApelacionom odjeljenju.

43

Vidi npr. Bangalorški principi, tačka 2.5: “Sudija će seizuzeti iz postupanja u predmetu u kome sudija nije u mo-gućnosti da donese nepristrasnu odluku, ili u kome razum-nom posmatraču može djelovati kao da sudija nije u moguć-nosti da donese nepristrasnu odluku”.44 UN načelo br. 2: “Sudstvo rješava predmete nepristrasno,na osnovu činjenica i u skladu sa zakonom, bez ikakvihograničenja, nepropisnih uticaja, podsticaja, pritisaka, pri-

jetnji ili ometanja, direktnih ili indirektnih, sa bilo koje stra-ne i iz bilo kojeg razloga”.45 Vidi npr. predmete: Piersack protiv Belgije, §30, 01. 10.1982, serija A, br. 53, i Le Compte, Van Leuven i De Meyere protiv Belgije, op. cit, §58.46 Predmet Hauschildt protiv Danske, 24. 05. 1989, §47,Serija A, br. 154; vidi takođe: Fey protiv Austrije, 24. 02.

1993, §30, seija A, br. 255-A.47 Odluka o dopustivosti i meritumu, Ustavni sud BiH, AP1785/06, 30. 03. 2007, §49.



55

prigovora, kojeg je cijenio kao žalbu zbog odsustvaobjektivne nepristrasnosti sudskog vijeća, primijeniorezonovanje iz svoje ranije odluke48 i naveo: “Ustavnisud smatra da zaključak iz citirane odluke može da se primijeni i u konkretnom slučaju. Ovo tim prije što se

ovdje radi o situaciji kada su različita vijeća istog sudasmještena u istoj zgradi i što samo paušalan navod izapelacije o ’svakodnevnim kontaktima i zajedničkomradu’ ne može sam po sebi da znači da je prekršen princip nepristrasnosti suda”49. Ustavni sud je ovdjedosljedno pratio praksu ESLJP50, te odbio kao neos-novane navode apelanta koji se odnose na objektivnunepristrasnost Suda BiH, pa je zaključio da ne postojikršenje standarda prava na pravično suđenje iz članaII/3e) Ustava BiH i člana 6. EKLJP.

Pored zičkih kontakata koji, dakle, sami po sebi ne

dovode u pitanje privid nepristrasnosti, jedan drugi aspekt objektivne nepristrasnositi zavređuje veću pažnju,a to je kumulacija procesnih funkcija koja je u praksiESLJP u nekoliko predmeta razmatrana s aspekta pri-vida nepristrasnosti. Polazeći od premise “ne samo da

pravda mora biti zadovoljena, već se mora i vidjeti da je ona zadovoljena”51, ESLJP je u različitim predme-tima razmatrao da li postoje činjenice zbog kojih bi jedna od strana u postupku mogla sumnjati u članovesudskog vijeća, a zbog njihove ranije funkcije ili ulogeu postupku, bez obzira na to da li je stvarno i došlo do

miješanja funkcija. U tom smislu presudan je stav Su-da u predmetu Piersack protiv Belgije52 gdje je sud jasno ukazao da zbog same činjenice da su sudskisluž benici ranije bili zaposleni u odjelu tužilaštva nemože biti doveden u pitanje privid nepristrasnosti, jer

bi takvo strogo tumačenje onemogućilo prelaske poje-dinaca iz jedne službe u drugu što je česta praksa usvim državama. No sud je takođe istakao da ukoliko je priroda ranije funkcije, bila takva da je pojedinac mo-gao da postupa u određenoj stvari prilikom vršenjasvo jih dužnosti (ne i da li je stvarno postupao), a na-knadno postupa u istom predmetu (u drugoj procesnojfunkciji, koja se ne smije miješati s ranijom), mogao bi biti doveden u pitanje privid o nepristrasnosti. Sud je, naime, naglasio: “Da bi sudovi mogli u javnosti daostvare neophodno povjerenje, mora da se vodi računao pitanjima unutrašnje organizacije. Ukoliko pojedinacnakon službe u odjeljenju javnog tužilaštva, čija je priroda takva da je mogao da postupa u određenojstvari prilikom vršenja svojih dužnosti, naknadno po-stupa u istom predmetu kao sudija, javnost ima pravoda strahuje da on ne nudi dovoljno garancija nepri-strasnosti”.

Kada je riječ o Sudu BiH, sudija koji postupa u drugomstepenu, ukoliko je ranije bio sudija u prvom stepenu,ne bi trebao postupati u predmetima koji su za vrijemenjegovog mandata na bilo koji način bili njemu do-dijeljeni u rad (bez obzira na činjenicu stvarnog postu-

panja). Drugim riječima, čak i ukoliko sudija nije imaonikakvo stvarno postupanje u predmetu, ali ga je mo-gao imati (pa je primjerice, radi odsustva sudije predmet presigniran i dat drugom sudiji u rad), moglo bi opravdano izazvati bojazan o nedostatku nepristra-snosti53. Ovo zato što se za privid o nepristrasnostivodi računa o dojmu koji kod stranaka može ostavitisama mogućnost da je pojedinac mogao ranije postupati u istom predmetu. Obzirom na ovakvo tumačenjesuda, za pretpostaviti je da su gornje garancije obez- bijeđene prilikom dodjele predmeta u rad vijećimaApelacionog odjeljenja unutar Suda BiH, te nema bo-

jazni da je ugrožena percepcija o nepristrasnosti sudakoji postupa u drugom stepenu.

Međutim, treba voditi računa o još jednom aspektu koji nije nevažan, a to je percepcija javnosti o odvojenosti

48 Odluka o dopustivosti i meritumu, Ustavni sud BiH, AP767/04, 17. 11. 2005. § 33.49 AP 1785/06, ibid, §50. Vidi: M. Simović, Novija praksaUstavnog suda Bosne i Hercegovine iz oblasti krivičnog zakonodavstva i Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Pravo i pravda I-2008, (49-98), s.62. Takođe u predmetu Delcourt protiv Belgije, 17. 01.1970, § 35-37, serija A, br. 11, u kojem je aplikant tvrdio da

postoji povreda čl. 6.1 Konvencije zbog učestvovanja jav-nog tužioca na nejavnim sjednicama kasacionog suda bez

prava glasa, i bez svojstva stranke već isključivo kao čuvarazakonitosti, Sud je ustanovio da sistem u kome javni tužilac

prisustvuje vijećanju sudskog vijeća, samo prisustvo tužiocanije bilo dovoljno da se dokaže nedostatak nepristrasnosti iu tom smislu kršenje člana 6.1 a zbog njegove faktičke ne-

ovisnosti (od egzekutive) i nepristrasnosti.50 Campbell i Fell protiv UK , op. cit. (bilj. 10), § 80: “Dojamkoji zatvorenici mogu imati o uskoj povezanosti Odbora sizvršnom vlasti i upravom zatvora predstavlja veoma važanfaktor, naročito imajući u vidu važnost maksime ’ne samoda pravda mora biti zadovoljena: također se mora vidjeti da

je ona zadovoljena’ u kontekstu člana 6 (čl. 6). Međutim, postojanje takvih osjećaja kod zatvorenika, što je vjerovatnoneizbježno u zatvorskom u okruženju, nije samo dovoljnoda se utvrdi nedostatak ’nezavisnosti’. Ovaj zahtjev člana 6(čl. 6) ne bi bio zadovoljen ukoliko bi zatvorenici opravdanomogli misliti da, zbog čestih kontakata između Odbora i vla-sti, ovaj prvi ovisi o posljednjem ... međutim, Sud ne smatrada sama činjenica postojanja tih kontakata, koji takođe po-stoje i sa samim zatvorenicima, može opravdati takav do-

jam”.51 U engleskom jeziku: justice must not only be done, but must also be seen to be done.

52 Piersack protiv Belgije, op.cit. (bilj. 45).53 U citiranom predmetu Piersack protiv Belgije pred ESLJPaplikant se žalio na pristrasnost gosp. Van de Wallea koji jeu žalbenom postupku postupao kao predsjedavajući vijeća,

jer je u vrijeme istražnog postupka postupao kao šef jednogod odjela tužilaštva koje je vodilo istagu u istom slučaju.Iako ESLJP nije našao da je on igrao bilo kakvu stvarnuulogu u istražnom postupku u datom predmetu, sama činje-

nica da je kao nadređeni bio ovlašten da pregleda sve pisane podneske ostalih tužilaca, bila je dovoljna da kod stranaka bude doveden u pitanje privid o nepristrasnosti.



56

Apelacionog odjeljenja od prvostepenih vijeća unutar Suda BiH. Naime, iako dva “suda” unutar Suda BiHfunkcionalno djeluju kao odvojene sudske instance, netreba izgubiti iz vida činjenicu da percepcija javnostimožda nije podudarna s ovim viđenjem, tj. da se i

jedno i drugo doživljava kao isti sud. Tu bi najvišemogla doći do izražaja elastičnost u tumačenju pojma percepcije koja se javlja pred ESLJP u različitim predmetima, a koja zavisi od “psiholoških momenata”koji u konkretnom slučaju mogu djelovati na aplikanta,ali i na same sudije Evropskog suda54. Neki autorikritikuju ovako elastičan pristup koji ESLJP po pitanju“percepcije o nepristrasnosti”, te smatraju da se iz tak-vog elastičnog tumačenja “opravdano može zaključitida Sud u praksi ne pokazuje jednak sluh za problemekoje u poštovanju konvencijskih normi ima jednaVelika Britanija odnosno mala Austrija ili Portugal”55.

4. Preporuke i zaključna razmatranja

Kao što je istaknuto na početku, dostignuti nivo ne-zavisnosti sudstva direktno utiče na ostvarenje svihdrugih prava zagarantovanih ustavom, zakonima, temeđunarodnim dokumentima o zaštiti ljudskih prava.Stepen nezavisnosti pravosuđa pokazatelj je i po-stignutog nivoa vladavine prava u demokratski ure-đenoj državi.

Brojni međunarodni dokumenti upućuju na obavezu

države da putem Ustava, zakona, ali i u praksi, obezbijedi mehanizme za ostvarenje potpune nezavisnostisudova. Ti dokumenti međutim, kao ni praksa Ev-ropskog suda za ljudska prava, ne nalažu niti jednojzemlji na koji tačno način će urediti svoje pravosuđeili organizovati sudsku vlast, već isključivo koje garan-cije takvo pravosuđe mora osigurati u pogledu neza-visnosti. U tom smislu iz gore navedene analize može

se zaključiti da nije obaveza države BiH da osnujeodvojen apelacioni sud, zički dislociran od SudaBiH, ali jeste njena obaveza da obezbijedi sve garancijenezavisnosti sudstva u okviru postojećeg Suda BiHodnosno njegovog Apelacionog odjeljenja. Očit dokaz

za to je slučaj španskog Državnog suda gdje je upravouspostava Apelacionog vijeća (suda) unutar istog suda bila odgovor na zahtjeve za osiguranjem prava na pre-ispitivanja krivične optužbe od strane višeg suda, nanačin kako to predviđaju međunarodni dokumenti oljudskim pravima56. No, kako smo vidjeli na primjerušpanskog suda, zakonska rješenja su potpunija od onihu BiH, u smislu postupka i načina imenovanja sudija uApelaciono vijeće koje u Španiji vrši Visoko sudskovijeće, a zakonom su takođe propisane i garancije nepokretnosti funkcije.

U svjetlu principa da je svaka država dužna obezbijeditisredstva za adekvatno funkcionisanje sudstva koje je uskladu sa svim principima nezavisnosti, čini se da jeobaveza države BiH da se pozabavi pitanjem otkla-njanja istaknutih nepravilnosti u pogledu “individualne”ili “unutrašnje” nezavisnosti sudija Apelacionog odje-ljenja Suda BiH, dok se “institucionalna nezavisnost”ne bi trebala dovoditi u pitanje. Očito je da postoje dvanačina za rješavanja problema:

Prvi bi bile intervencije u postojeće zakone kojima jeriješeno pitanje imenovanja i raspoređivanja sudija u

Apelaciono odjeljenje Suda BiH, na način da se za-konom garantuju procedura, kriteriji za odabir kao istalnost i nepokretnost sudske funkcije, kao što je is-taknuto u poglavljima 2.2.1. i 2.2.2. Ovakvo rješenjene zahtijeva nansijska ulaganja, njime se ne vrše zna-čajnije promjene u strukturi državnog pravosuđa pasamim tim predstavlja i brže ostvarivo rješenje.

Drugi način bilo bi osnivanjem novog državnog Ape-lacionog suda koji bi imao nadležnost za odlučivanje po žalbama na odluke Suda BiH. Ovakvo rješenje pret postavlja značajnije strukturne izmjene u pravo-suđu BiH, zahtijeva veće nansijske izdatke, te bi

zbog toga, moglo predstavljati i teže ostvarivo rješenje.Činjenica je takođe da bi takvo rješenje značilo iuspostavu nove državne institucije što samo po sebi predstavlja političko pitanje koje izlazi izvan okviraovog rada, čiji je cilj bio da adresira minimum inter-vencija koje su neophodne kako bi se otklonile manj-kavosti u pogledu nekih elemenata unutrašnje neza-visnosti Apelacionog odjeljenja Suda BiH.

Predložena rješenja ne mogu se posmatrati odvojenood rasprava o potrebi osnivanja Apelacionog suda BiHkoje sve više dobivaju na važnosti u okviru struk-

54 Vidi kritičke primjedbe uz judikaturu ESLJP u D. Krapac,op. cit. (bilj. 17), s. 555: Tu komentatori ponajprije upućujuna slučaj Campbell i Fell (protiv Velike Britanije) u kojemu”indikacije” (česti kontakti članova komisjie za nadzor kaznionice sa svojim pretpostavljenim ministrom) nisu, pomišljenju Suda, mogle stvoriti kod pritužitelja takvu sumnju,za razliku od slučaja Sramek (protiv Austrije) u kojemu sutakvi kontakti pritužiteljevog procesnog protivnika shijerarhijski nadređenim članom drugostepenog vijeća tomogli.Takođe u predmetu Belilos protiv Švicarske, 29. 04. 1988.§66-67, serija A, br. 132, Sud je i nakon što je ustanovio da

je uposlenik policijskog organa (koji je odlučivao u prekršajnim stvarima kao viši sud) uživao garancijeinstitucionalne kao i individualne nezavisnosti, našao da suobični građani skloni da u njemu ipak vide pukog člana

policijskih snaga, podvrgnutog nadređenima i lojalnogsvojim kolegama što može kod njih izazvati sumnju u

neovisnost i tako potkopati povjerenje koje sudovi morajuuživati u demokratskom društvu.55 Ibid. 56 Vidi podnaslov 2.2.2, i bilj. 34 i 35.



57

Summary

Independence of the Appellate Division of the Court of Bosnia and Herzegovina, acting as a court of second instance in relation to decisions taken in the rst instance by the same court, has for a number of years been the

subject of debate amongst legal experts. The unusual model of having both rst and second instance courts as part of one judicial institution has raised concerns as to the independence, or even the very existence of a“higher court” within the Court of BiH. The issue has recently become part of the Structured Dialogue on the Judiciary between the EU and BiH. With the aim of focusing the discussion strictly on legal arguments, theauthor examines key European and international standards as well as the jurisprudence of the European Court of Human Rights pertaining to judicial independence, particularly focusing on individual independence of judges. The article provides an analysis as to the extent to which these standards are met when it comes to the Appellate Division of the Court of BiH . It is shown that albeit the organizational setup of the Court of BiH is not in itself in breach of the ECHR standards, some aspects of the legal framework regulating the appointment and professional careers of judges of the Appellate Division are not fully in line with other international documents detailing the requirements for the independent exercise of judicial functions. In light of theseconclusions two options are proposed to overcome the observed insufciencies.

turiranog dijaloga između EU i BiH o reformi pravosuđa u BiH. Iz njih se zaključuje da trenutno postoji neka vrsta opredjeljenja za drugo istaknutorješenje, odnosno osnivanje novog državnogApelacionog suda. To je vidljivo iz preporuke Evropske

komisije, citirane na početku ovog rada57, a kojom seod Ministarstva pravde BiH traži brži napredak naimplementaciji zaključaka radne grupe ovogministarstva, koja je još 2008. ukazala na nedostatke u pogledu unutrašnje nezavisnosti Suda BiH. Iako radnagrupa nije dala jasan odgovor u pogledu načinaadresiranja tih nedostataka, Ministarstvo pravde BiH je, nakon ovakve preporuke Evropske komisije, udecembru 2011. god. pripremilo nacrt zakona oApelacionom sudu BiH. U nacrtu je predloženoosnivanje novog suda čija bi nadležnost bila istovjetnakao ona kakvu posjeduje Apelaciono odjeljenje SudaBiH. Naravno, sâmo odvajanje od Apelacionog sudaod Suda BiH značilo bi i da proces imenovanja vršiVSTV, da su propisani odvojeni kriteriji za imenovanjau taj sud, kao i da postoji garancija stalnosti inepokretnosti sudske funkcije, na isti način kako to postoji za sve druge sudove. Takođe, time bi bileotklonjene moguće percepcije o Apelacionomodjeljenju i prvostepenim vijećima Suda BiH, kaoistom sudu.

Može se reći da ovakva inicijativa svakako imauporište u međunarodnim dokumentima o nezavisnosti

sudstva. Međutim, neizvjesno je koliko će ona naići na političko odobravanje u parlamentarnoj proceduriusvajanja zakona. Zbog toga je važno naglasiti daneosnivanje Apelacionog suda BiH ne bi samo po sebi

značilo ugrožavanje prava na fer i pravično suđenje izčlana 6 EKLJP, ili prava na ispitivanje krivične optužbeod strane “višeg suda” iz člana 2 Protokola 7 EKLJP.Kao što je u prethodnoj analizi pokazano, teško da bizbog sistemskog rješenja kakvo postoji u organizaciji

i strukturi jedinog redovnog suda na nivou države — Suda BiH, tj. zbog same njegove unutrašnje organi-zacije ili postojećih zakonskih rješenja, automatski bilo ugroženo pravo na pravično suđenje ili pravo naviši sud, kako ih deniše ESLJP58. Drugim riječima,svako eventualno kršenje konvencijskih odredbi mo-ralo bi se dokazivati u pojedinačnom predmetu, i utom pravcu najvažnije mjesto zauzima “privid o nepri-strasnosti” ovog suda (vidi poglavlje 2.2.3).

Međutim, EKLJP nije jedini dokument koji obavezujeBosnu i Hercegovinu. Praksa ESLJP se mora posmatrati

u svjetlu činjenice da Evropski sud u Strazburu pred-stavlja regionalni mehanizam zaštite ljudskih pravakoji nema za cilj unikaciju evropskog prava već is-ključivo ustanovljavanje minimalnih standarda pošti-vanja ljudskih prava. Priroda ovog Suda je takva dadaje tumačenja kojima se kreira najmanji nivo stan-darda koje svaka zemlja mora zadovoljiti (kako setime ne bi ugrozio suverenitet zemalja u vlastitim pravnim rješenjima). U tom smislu drugi dokumentianalizirani u ovom radu, propisuju detaljnije i višestandarde odnosno daju veće garancije u pogledu ne-zavisnosti suda. Na prvom mjestu je Evropska povelja

o zakonu za sudije koju je usvojilo Vijeće Evrope; BiH bi kao članica ovog organa trebala poduzeti korake daispuni propisane standarde, što se može učiniti pred-loženim intervencijama u postojeće zakone.

57 Usp. bilj. 2.58 U prilog tome govori primjer uspostave Apelacionog vi-

jeća u okviru Državnog suda Španije.



58

Sadržaj:

1. Uvod ................................................................2. Generalna determinacija Zahtjeva kao

pravnog sredstva .................................................2.1. Digresija: Kako popuniti pravne praznineuočene u čl. 78 ZUS-a? .....................................

3. Temeljne postupovne pretpostavke za podnošenje Zahtjeva ...........................................

3.1. Pravodobnost Zahtjeva ..............................

3.2. Razlozi korištenja Zahtjeva .......................3.3. Objekt Zahtjeva .........................................3.4. Ovlaštenje za podnošenje Zahtjeva i statusstranke u postupku po Zahtjevu ........................

ivan ŠPrajc*

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude:

Novo pravno sredstvo u hrvatskom Zakonu o upravnim sporovima

* Autor je magistar pravnih znanosti i viši predavač na Vele-učilištu “Nikola Tesla” u Gospiću.

3.5. Sadržaj Zahtjeva ........................................3.6. Odricanje i odustanak od Zahtjeva ............

4. Postupak po Zahtjevu ......................................4.1. Utjecaj temeljnih načela ZUS-a na postu-

pak po Zahtjevu ................................................4.2. Utjecaj prava na pravično suđenje na

postupak po Zahtjevu ........................................4.3. Završne primjedbe glede postupka poZahtjevu ............................................................

5. Zaključak ........................................................

1. Uvod

Predmet ovog rada je novi izvanredni pravni lijek uZakonu o upravnim sporovima (dalje u tekstu: ZUS)1:zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravo-moćne presude (dalje u tekstu: Zahtjev). Riječ je o pravnom sredstvu čije korištenje stranke iz prethodnog

upravnog spora mogu tek inicirati potičući Državnoodvjetništvo RH (dalje u tekstu: DORH) da kao jedinoovlašteno tijelo za njegovo korištenje pokrene postupak pred Vrhovnim sudom RH2. S obzirom na navedeno uKonačnom prijedlogu ZUS-a Zahtjev bi trebao pri-marno služiti kao instrument zaštite javnog interesa ataj je interes, od strane predlagatelja ZUS-a, primarnoshvaćen kao interes Vrhovnog suda RH u ostvarenjusvoje ustavne funkcije jamca jedinstvene primjene za-kona i ravnopravnosti građana. Nažalost, a to očito pro-izlazi iz teksta Konačnog prijedloga ZUS-a, inicijalnaideja da se Zahtjev oblikuje i kao pravno sredstvo na

raspolaganju građanima i ostalim pravnima subjektimanije dobila svoj izraz u konačnom tekstu relevantneodredbe ZUS-a3. Bilo kako bilo, Zahtjev je uvršten utekst ZUS-a i to kao novi institut pa je tim važnije i

interesantnije pristupiti njegovoj analizi. Pri tome će-mo se voditi idejom da je kvalitetna, a to znači potpunai dostatno određena regulacija svakog, a osobito novog pravnog instituta ključno jamstvo njegove uspješne primjene te najizravniji izraz vladavine prava kao vr-hunske vrijednosti čijem ostvarenju mora težiti svaki

propis4

.

2. Generalna determinacija Zahtjeva kao

pravnog sredstva

Imajući u vidu da je Zahtjev pravno sredstvo te da kaotakav nije postojao u zakonodavstvu koje je uređivalo

1 Zakon o upravnim sporovima (ZUS, NN br. 20/10).2 Autor ovog rada ne radi nikakvu bitnu razliku između poj-mova “pravni lijek” i “pravno sredstvo” pa ih stoga shvaćakao istoznačnice. Usp. različita gledišta o tome kod M. Di-ka, Građansko parnično pravo – Pravni lijekovi, X. Knjiga,Zagreb 2010, ss. 5-6.3 Konačni prijedlog Zakona o upravnim sporovima, s. 48.

Dokument dostupan na web-stranici http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=31717 (očitanje 01. 02. 2012). Na citira-nom mjestu stoji: “Svrha toga pravnog lijeka je osiguranje

mogućnosti izvanredne intervencije Vrhovnog suda Repub-like Hrvatske kao Ustavom Republike Hrvatske utvrđenognajvišeg suda u državi radi osiguranja jedinstvene primjenezakona i ravnopravnosti građana”.4 U moru literature o vladavini prava kao vrijednosti i cilju

regulacije izdvajamo djela D. Vrbana, Država i pravo, Za-greb 2003, ss. 43-49 te s. 102, kao i G. Radbrucha, Filozoja prava, Beograd 1980, ss. 230-238, odnosno kod P. Mastro-nardia, Verfassungslehre — Allgemeines Staatsrecht als Lehre vom guten ud gerechten Staat , Bern-Stuttgart-Wien2007, ss. 286-292, te Pavčnik u: G. Kušej, M. Pavčnik i A.Perenič: Uvod u pravoznanstvo, Ljubljana 1992, ss. 55-58,kao naposljetku i usporednopravni pregled realizacije ovevri jednosti kod Đ. Vuković, Pravna država, Zagreb 2005,ss. 17-21. Usp. i zahtjeve koji se pred nacionalno pravo po-stavljaju iz perspektive međunarodnih dokumenata posve-ćenih zaštiti temeljnih ljudskih prava i sloboda na primjeruKonvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(dalje u tekstu: Europska konvencija), a koje sistematizira T.Schilling, Internationale Menschenrechtsschutz, Tübingen

2010, ss. 25-30, odnosno C. Grabenwarter, Europäische Men- schenrechtskonvention, München-Basel-Wien 2008, ss. 22-25.

58

58

60

6464

6565

68

707173

74

76

7779



59

upravne sporove u periodu od 1991. do 20125, potrebno je napraviti osnovnu i generalnu determinacijuZahtjeva kao pravnog sredstva. No još prije toga potrebno je citirati čl. 78 ZUS-a koji uređuje Zahtjev.Čl. 78 ZUS-a glasi:

ZAHTJEV ZA IZVANREDNO PREISPITIVANJE ZAKONITOSTI PRAVOMOĆNE PRESUDE

Podnošenje zahtjeva i odlučivanje

Članak 78

1. Stranke u upravnom sporu mogu zbog povrede za-kona predložiti Državnom odvjetništvu Republike Hr-vat ske podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne sudske odluke upravnog sudaili Visokog upravnog suda.

2. Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne sudske odluke može podnijeti Državnoodvjetništvo Republike Hrvatske u roku od šest mjeseciod dana dostave pravomoćne sudske presude stran-kama. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske ovaj zahtjev može podnijeti i po službenoj dužnosti.

3. O zahtjevu odlučuje Vrhovni sud Republike Hrvatskeu vijeću koje čini pet sudaca.

4. Ako Vrhovni sud Republike Hrvatske usvoji zahtjev,može ukinuti presudu i vratiti predmet na ponovno rje- šavanje ili preinačiti presudu.

Prethodna najava generalne determinacije Zahtjevakao pravnog sredstva znači da će se na putu korištenjauobičajenih kriterija procjene nekog pravnog sredstva6,utvrđivati o kakvoj se vrsti pravnog sredstva radi. Utom smislu može se ustvrditi da je Zahtjev izvanredno,devolutivno, nesuspenzivno, jednostranačko te samo-stalno pravno sredstvo. Kriterij jednostranosti/dvostra-nosti traži dodatna objašnjenja koja ćemo dati nakonobrade prethodno spomenutih, a nespornih kriterija.

Izvanrednost Zahtjeva proizlazi iz notorne činjeniceda se Zahtjev može podnijeti tek nakon nastupa

pravomoćnosti osporavane presude. Notornost ovetvrdnje — očitost koje dolazi do izražaja i kroz nazivsamog pravnog sredstva — nije potrebno dodatno eks- plicirati.

Devolutivnost Zahtjeva posljedica je okolnosti da nje-govo korištenje aktivira nadležnost ne samo višegsuda (što je uobičajeni sadržaj aktualnog kriterija) većnajvišeg suda u pravosudnoj piramidi hrvatskog prav-nog poretka — Vrhovnog suda RH7. Riječ je o sudukoji je s obzirom na svoju poziciju unutar pravosudnogsustava RH jedini pozvan presuđivati sporove poputonih koji će nastati primjenom Zahtjeva.

Nesuspenzivnost kao odlika Zahtjeva izravno je vezanaza njegovu izvanrednost i toliko je očita da se i nemora posebno dokazivati. U jednoj rečenici sažeto:korištenje Zahtjeva ni na koji način ne utječe na stupanje na snagu odluke koja se Zahtjevom pobija i to iz jednostavnog razloga što je kao jedna od pretpostavkinjegova korištenja uvjetovana pravomoćnost odlukekoja se Zahtjevom osporava. Glede nesuspenzivnostiZahtjeva možemo tek ustvrditi da narav njegova objekta — a radi se o pravomoćnoj odluci nekog od up-ravnih sudova ili Visokog upravnog suda — ostvaruje prednost u važenju pa je stoga očekivan potez zako-nodavca koji u tekst ZUS-a nije uvrstio niti jednuodredbu koja bi se bavila ovim pitanjem. Tek pookončanju postupka bit će poznata sudbina Zahtjevom

napadane pravomoćne presude, a samim tim razriješitće se i pitanje njezinog djelovanja. Eventualno usvajanje Zahtjeva dovest će ili do prestanka važenja napadane presude (u slučaju njezina ukidanja) ili do dru-gačijeg važenja od onog koje je postojalo prije dono-šenja odluke Vrhovnog suda RH (u slučaju njezina preinačenja). Do tog trena snagom svoje pravomoćnostidotična presuda djeluje onako kako je donesena.

Zahtjev se može označiti i kao jednostranačko pravnosredstvo. Karakteristika je to koja odlikuje samo ona pravna sredstva za čije je korištenje ovlaštena isklju-čivo jedna stranka u postupku. U konkretnom slučaju

radi se o Državnom odvjetništvu koje u postupku poZahtjevu posjeduje ulogu stranke. Dodjela ovakveuloge Državnom odvjetništvu opravdana je s obziromna opću funkciju ovog tijela u pravosuđu RH8.

Samostalnost Zahtjeva ne dolazi u pitanje jer se radi o pravnom sredstvu koje se podnosi samostalno i neve-

5 Prethodni Zakon o upravnim sporovima ( NN br. 53/91,9/92, 77/92) koji je na snazi bio od 1991.-2012. kao iz-vanredna pravna sredstva poznavao je ponavljanje postupkate zahtjev za zaštitu zakonitosti. Zahtjev pokazuje nekesličnosti potonjem pravnom sredstvu, ali se zaključak o to-me, zbog različitosti opsega i kvalitete regulacije, teškomože izvesti uopće, a posebno ne u sadašnjem stadiju našeanalize. Za stanje prije 1991. usp. Androjna, Upravni po- stopek in upravni spor , Ljubljana 1985, ss. 327-333 uz tamonavedeni popis literature, od kojih radova posebno ističemoLj. K. Mirovski, Vanredno pravno sredstvo u upravnom sporu, u: Pravni život, Beograd 5-1980, ss. 29 i dalje te D.Medvedović, Zahtjev za izvanredno preispitivanje sudskeodluke u upravnom sporu, u: Zbornik Pravnog fakulteta

Sveučilišta u Rijeci, Rijeka 1983, ss. 251 i dalje.6 Usp. o tome više kod S. Triva i M. Dika, Građansko par-nično procesno pravo, Zagreb 2004, ss. 660-662.

7 Spomenuti status Vrhovnog suda RH izravna je posljedicaustavne norme čl. 119 st. 1 Ustava RH ( NN 85/10 – pročišćenitekst). Usp. i čl. 24 al. 2 Zakona o sudovima ( NN 150/05 do130/11).8 Usp. čl. 2 st. 1 Zakona o državnom odvjetništvu ( NN 76/09

do 130/11) u kojem se navodi da ovo tijelo, među inima:“podnosi pravna sredstva za zaštitu Ustava i zakona”. Riječ je o jednoj od tri temeljne funkcije državnog odvjetništva.



60

zano za bilo koje drugo pravno sredstvo odnosno bilokoju drugu eventualno spornu sudsku odluku.

Kriterij jednostranosti/dvostranosti Zahtjeva najav-ljuje, na posljetku, probleme koji nastaju pri analizi

ovog pravnog sredstva, ali jednako tako pruža i prigoduda se ukaže na način kojim se dotični problemi moguriješiti. Sadržaj navedenog kriterija diferencira pravnasredstva ovisno o tome mora li se protivniku podnosi-telja pravnog sredstva omogućiti izjašnjavanje o za-htjevima podnositelja pravnog sredstva. Obveza u tom pogledu čini jedno pravno sredstvo dvostranim, dok nepostojanje takve postupovne obveze pravno sredstvooznačava kao jednostrano. ZUS u čl. 78 nije izrijekomrazriješio ovo pitanje pa je opravdano upitati se, kakoima postupiti nadležni sud nakon što zaprimi Zahtjev postavljen od strane DORH-a. Dotična dilema pred-

stavlja tek prvu u nizu, ali zato vrlo znakovitu poslje-dicu normativne nepotpunosti čl. 78 ZUS-a. Nasreću,iako u tekstu ZUS-a nedostaje odredba koja bi pružilaizravan odgovor na ovo pitanje ne nedostaju osnovnanačela koja, uvjereni smo, svojim značenjem sugerirajurješenje u nastaloj situaciji. Ukratko i samo za svrhunajave opširnijeg objašnjenja koje slijedi, dovoljno jeuputiti na latinsku maksimu koja lapidarno izražavaosnove našeg stava o mogućem rješenju uočenog problema: regula pro lege, si decit lex (ako ne postoji pravo, na njegovo mjesto stupa načelo).

Dakle, slovom čl. 78 ZUS-a nenormiranu situaciju ukojoj tražimo odgovor na pitanje o načinu na koji ima postupiti nadležni sud premostit će se tako što će serješenje naznačene situacije potražiti u primjeni odgo-varajućeg načela. U konkretnom slučaju ZUS sadrživiše načela od kojih neka vrlo jasno sugeriraju modus faciendi i za dotičnu situaciju. Jedno od rečenih načela jest i načelo izjašnjavanja stranke koje je sadržano učl. 6 ZUS-a:

“(1) Prije donošenja presude sud će svakoj strancidati mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodimadrugih stranaka te o svim činjenicama i pravnim

pitanjima koja su predmet upravnog spora.

(2) Sud može odlučiti u upravnom sporu bez davanja stranci mogućnosti da se izjasni samo u slučajevima propisanim zakonom”.

Vodeći se načelom izjašnjavanja stranke mora sezaključiti da čl. 78 ZUS-a nije izrijekom predvidioiznimku na osnovu koje bi bilo prihvatljivo odlučiti ouloženom Zahtjevu bez da se prethodno svim stran-kama u konkretnom postupku omogući izjašnjavanjeo svim činjenicama i pravnim pitanjima relevantnimza odlučivanje. Iz toga, nadalje, proizlazi da je nakon pokretanja postupka po Zahtjevu nadležni sud dužanomogućiti svim strankama — a pod time razumijemo

sve stranke iz prethodno i pravomoćno okončanog up-ravnog spora9 — izjašnjavanje o uloženom Zahtjevu.Uključivanje spomenutih stranaka nadležni će sudobaviti dostavom Zahtjeva na očitovanje te ostav-ljanjem odgovarajućeg roka za to nakon čega će nasta-

viti provoditi konkretni postupak. Nakon rečenogmože se dopuniti prethodno postavljeni zaključak iutvrditi da je Zahtjev izvanredno, devolutivno, nesuspenzivno, jednostranačko, samostalno te dvostrano pravno sredstvo.

Ipak, u formiranju gornjeg zaključka, a prilikom raz-matranja kriterija jednostranosti/dvostranosti korištena je pretpostavka koja nije do kraja opravdana. Riječ jeo primjeni načela ZUS-a u funkciji popunjavanja prav-ne praznine uočene u slovu čl. 78 ZUS-a. Zbog toga jeneophodno u formi digresije obrazložiti ponuđeno rje-

šenje uočenog problema te ga tako opravdati i za bu-duću primjenu u svim sličnim situacijama kojih će,nažalost, kada se radi o čl. 78 ZUS-a biti i više negodovoljno.

2.1. Digresija: Kako popuniti pravne praznine

uočene u čl. 78 ZUS-a?

Već prima facie analiza norme sadržane u čl. 78 ZUS-a jasno ukazuje na njezinu nepotpunost, odnosno na po-stojanje pravnih praznina. Tek jedan članak sastavljenod nekoliko škrtih odredbi ne može odgovoriti na sva

pitanja koja se postavljaju prilikom primjene ovoginstituta. Već se iz uvodnih natuknica vidi koliko jenormativnih segmenata Zahtjeva kao instituta ostaloneregulirano.

Ako se sada postavi pitanje o kojoj je vrsti pravne praznine riječ, onda se optira za onu vrstu koju diodok trine naziva “pravom prazninom” ili “prazninomformulacije” (pri čemu je pravna praznina u ovomslučaju posljedica nedostajućeg normativnog teksta)10

ili “početnom pravnom prazninom”11 (gdje se kaokriterij koristi vrijeme ustanovljavanja pravne praznine

— početna pravna praznina je posljedica nedostatkanormativnog teksta od njegova stupanja na snagu), adrugi dio “tehničkom” ili “zakonskom prazninom”,odnosno “pravnom prazninom u užem smislu” (s ob-zirom na kriterij ustanovljavanja praznine), za koju jekarakteristično nepostojanje nekog važnog dijela naj-češće zakonske norme12. Osloncem na sistematiku R.

9 Usp. infra dio ovog rada označen s 3.4.10 Tako P. Koller, Theorie des Rechts — Eine Einführung ,Wien 1997, s. 228.11 Tako Pavčnik (bilj. 4), s. 144. Naknadna pravna praznina,

prema Pavčniku, predstavlja prazninu nastalu nakon što je

pravni izvor već formuliran.12 Tako N. Visković, Teorija države i prava, Zagreb 2001, s.235, odnosno Vrban (bilj. 4), s. 464 koji govori o pravnim



61

Wanka, koji navodi razliku između početno svjesne inesvjesne praznine, čl. 78 ZUS-a bi se očito mogaosvrstati u drugu kategoriju za koju je karakterističnoda se radi o pravnoj praznini koja postoji od stupanjana snagu propisa o kojem se radi i koju njezin donositelj

ne vidi kao problematičnu13.

Dakle, u slučaju čl. 78 ZUS-a, evidentno, radi se onor mi koja ne sadrži sve potrebne odredbe odnosnočije su postojeće odredbe nedostatne da bi se postu- pajući sukladno njima mogao provesti postupak koji jeu potpunosti fundiran na zakonskom tekstu. U pogledu postupka pokrenutog po Zahtjevu to je evidentno jer osim dosada prikazane normativne nedostatnosti ob-zirom na određenje Zahtjeva kao jednostranog ili dvo-stranog pravnog sredstva iz čl. 78 ZUS-a nije mogućedetektirati ni odredbe koje bi regulirale pitanja poput

sadržaja Zahtjeva, postupka koji se ima provesti pouloženom Zahtjevu, mogućnosti odricanja odnosnoodustanka od Zahtjeva itsl. Svi navedeni nedostaci re-gulacije traže odgovor te nas postavljaju pred dilemukako ispuniti uočenu pravnu prazninu.

U rješavanju naznačene dileme smatramo da treba poći od zabrane uskrate pravosuđa odnosno od zabrane pozivanja nadležnog suda na nemogućnost rješavanja predmeta zbog postojanja pravne praznine14. Od me-toda koje sucu stoje na raspolaganju kako bi dopuniooskudnu ili nedostajuću pravnu normu doktrina naj-

češće preporučuje analogiju (bila to analogia legis — zakonska analogija ili analogia iuris — pravna ana-logija), pozivanje na pravne principe, odnosno na ko-rištenje različitih argumenata-toposa poput zaključi-vanja po suprotnosti (argumentum a contrario). Neštorjeđe preporuka se daje za primjenu argumenata-toposa poput prirode stvari (rerum natura), odnosno za primjenu običajnog prava15. Za koju god se od nabrojanih metoda odlučili treba se pridržavati savjeta kojisucu u dotičnoj situaciji daje Pavčnik, a prema kojem pravnu prazninu treba popuniti na “pravni način”, štoznači da se nadležni sud nalazi u potrazi za pravilom

jednake solidnosti, trajnosti i funkcionalnosti kao što bi to učinio i zakonodavac16. Drugačije izraženo, tražise rješenje koje bi se moglo primijeniti ne samo u do-

tičnom već u čitavom nizu (sličnih/istih) budućihslučajeva.

Čvrsto sam uvjeren da je najpreporučljivije u konkret-nom slučaju pouzdati se u prednosti analogije kao

sredstva ispunjenja uočene pravne praznine pri čemuse s obzirom na potrebe slučaja kao najizdašnija vrsta pokazuje pravna analogija (analogia iuris) u smislu ukojem je shvaća dio doktrine. Imenovana metoda za-sniva se na popunjavanju pravne praznine ne toliko prema načelu sličnosti reguliranog i nereguliranog pravnog prostora koliko na primjeni načela jedne pravne grane ili područja i u prostoru/i na odnose kojenormotvorac nije uopće ili nije dostatno regulirao17.

Za razliku od zakonske analogije kod koje je osnovna pretpostavka korištenja postojanje bitne sličnosti iz-među reguliranih i nereguliranih odnosa ovdje se kao

osnovna pretpostavka nadaje jasna statuiranost cilj propisa u kojem se detektira pravna praznina. Naime,upravo će postojanje cilja propisa predstavljati povez-nicu s pravnim načelima koja će kao normativni izrazivrijednosti omogućiti postavljanje novog pravila pre-ma kojem će se postupiti i u nereguliranoj situaciji18.

Kako istraživanje pokazuje pretpostavka jasno izra-ženog cilja propisa nije samo pravno već i hermeneutičkizasnovana čime se još u većoj mjeri naglašava logičkazasnovanost ovakvog rješenja19.

Pravnu analogiju u goreizloženom smislu vidim do-

datno opravdanim i preferiranim postupkom ispunjenja pravne praznine naspram zakonske analogije u kon-kretnom slučaju i zbog još jednog razloga. Naime, bitna sličnost između reguliranog i nereguliranog slu-čaja temeljna je odrednica i pretpostavka primjene za-konske analogije; nažalost, u konkretnoj situaciju

prazninama u užem smislu riječi pod čime referira na pra-znine detektirane u zakonu dok bi pravne praznine u širemsmislu riječi bile praznine koje se odnose na šira područja

prava (institute i dijelove pojedinih pravnih grana).13 R. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, Köln-München2008, ss. 80-81.14 Tako i Vrban (bilj. 4), ss. 462-463.15 Podrobnije usp. kod Vrban (bilj. 4), s. 464, zatim kodPavčnik (bilj. 4), ss. 146-147, odnosno kod Wank (bilj. 13),

ss. 83-88, Koller (bilj. 10), ss. 230-238; glede toposa usp. N.Visković, Argumentacija i pravo, Split 1997, s. 51-55.16 Usp. kod Pavčnik (bilj. 4), s. 146.

17 Tako Vrban (bilj. 4), s. 465. Usp. i stav Wanka (bilj. 13), s.83-85 koji navodi da je za pravnu analogiju karakterističnokorištenje više propisa temeljem kojih se popunjava pravna

praznina, dok je zakonska analogija okarakterizirana koriš-tenjem tek jednog propisa u tu svrhu.18 Više o ovakvom određenju pravnih načela te njihovom

odnosu s vrijednostima usp. kod R. Alexy, Theorie der Grund rechte, Baden-Baden 1994, ss. 74-76, zatim M. Pav-čnik, Argumentacija v pravu, Ljubljana 1991, ss. 91-94 teKoller (bilj 10), s. 237.19 Usp. u tom smislu vrlo instruktivan tekst O. F. Bollnowakoji u svom radu “Što znači razumjeti nekog pisca boljenego što je on razumio samoga sebe?” navodi i slijedeće:“Osvrnemo li se od sada postignutoga stanja na do sadaobrađene mogućnosti razumijevanja i boljeg razumijevanja,tada se sve one odlikuju time da je razumijevanje napredovalou pravcu pisca kojeg treba razumjeti, da se onaj koji ra-zumijeva u neku ruku premjestio na njegovo mjesto kako biu daljem mišljenju toga što je tamo započeto dovršio njegovodjelo. Ali sada istodobno vidimo granice tog postupka: on je

primjenjiv samo tamo gdje je jasno barem postavljanje cilja

pravca pitanja koji se treba razumjeti.” Rad je prenesen u: Ž.Pavić, Filozojska hermeneutika XX. st. u Njemačkoj, Za-greb 1998, s. (155 i dalje) 169.



62

primjene Zahtjeva dotična pretpostavka ne može sesmatrati zadovoljenom.

To stoga što strogo formalno uzevši postupak poZahtjevu ne ulazi u zakonsko određenje pojma

upravnog spora u smislu čl. 1 i čl. 12, st. 1. ZUS-a. Naime, legalno određenje opsega i sadržaja ZUS-a,sadržano u čl. 1 istog zakona, pretpostavlja isključivoodlučivanje upravnih sudova što nije slučaj u postupku po Zahtjevu obzirom na nadležnost Vrhovnog sudaRH. Takvo rezoniranje dodatno je ojačano sadržajemčl. 12, st. 1 ZUS-a u kojem se — bez obzira na razlog — ne spominje nadležnost Vrhovnog suda RH niti postupak po Zahtjevu20.

Konačno, pravna analogija u prednosti je kao metoda popunjavanja očitih pravnih praznina u ZUS-u i zbogčinjenice da je zakonodavac izostavio iz teksta ovogzakona odredbu koja je u njegovom prethodniku upu-ćivala na supsidijarnu primjenu Zakona o parničnom postupku21. Takva odluka zakonodavca na prvi pogledmože biti opravdana zbog želje da se ZUS-om uredesva ili barem većina pitanja koja se tiču upravnogspora. Međutim, kada se uoči kako je uređenje u sa-dašnjoj verziji ZUS-a nepotpuno i nekvalitetno — a toćemo pokazati u nastavku rada ne samo na primjeruZahtjeva — uočava se i potreba za odredbom takvogsadržaja. Uz postojanje takve odredbe pravne praznine poput dosad i ubuduće uočenih ne bi predstavljale

oso bit ili barem ne tako čest problem; supsidijarna pri-mjena, primjerice, Zakona o parničnom postupku naprosto bi prilagodila normu iz potonjeg zakona pri-mjeni u upravnom sporu. Umjesto toga, sada imamosituaciju u kojoj ZUS sadrži mnoge pravne praznine, a jednako često i nažalost nekonzistentno te parcijalno

upućuje na primjenu više različitih, među ostalim i postupovnih, kodikacija — na Zakon o parničnom postupku, Zakon o općem upravnom postupku odno-sno i Ovršni zakon22. Dakle, ZUS-om se nije u potpu-nosti uredila materija upravnog spora (postojanje broj-

nih pravnih praznina je očigledno), nadalje nije seizbjegla supsidijarna primjena (daleko šira i manjeopravdana) drugih propisa u upravnom sporu. To samoznači da je konstelacija propisa koji se u upravnomsporu primjenjuju temeljem ZUS-a još manje pre-gledna, predvidiva pa time i prihvatljiva no što je to bilo slučaj s prethodnim zakonskim aktom.

Zbog navedenih razloga primjena isključivo zakonskeanalogije može logički gledano prispjeti u slijepu ulicuukoliko se ne može zasnovati pretpostavka bitne slič-nosti postupka po Zahtjevu i upravnog spora što bi

onda vodilo zaključku o potrebi primjene druge postupovne kodikacije a ne ZUS-a (uz trenutnu konku-rentnost Zakona o parničnom postupku). Kako takavrezultat popunjavanja pravne praznine ne smije seuzeti kao prihvatljiv, a još manje kao poželjan, pri-marno će se pravne praznine popunjavati primjenom pravne analogije23.

20 Moguće je, između ostalog, argumentirati i okolnošću dase upravni sporovi ne uređuju isključivo ZUS-om već je tomoguće učiniti i drugim zakonskim aktima. Jednako tako,sudska zaštita nad upravom nije u našem pravnom sustavu

povjerena isključivo upravnim sudovima. Sve to proizlazi izčl. 19 st. 2 Ustava RH koji glasi: “Zajamčuje se sudska kon-

trola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijelakoja imaju javne ovlasti”. E. g. usp. organizaciju sudske za-štite u upravnom području izvlaštenja: od 1991 pa do kraja2001 ( NN 114/01) bila je u nadležnosti upravnog sudstva,od tog vremena pa do ožujka 2012 ( NN 34/12) u nadležnostižupanijskih sudova, da bi od ožujka 2012. ponovo bila vra-ćena u nadležnost upravnih sudova. Stoga čudi što autorikomentara ZUS-a ne vide i komentarom ne spominju ovajočiti propust zakonodavca iz čl. 12 ZUS-a, te što kontra-diktorno tvrde da je upravni spor isključivo uređen ZUS-omuz istodobnu tvrdnju — bez sumnje točnu — o otvorenojmogućnosti da posebnim zakonima propiše primjerice dru-gačiji krug nadležnosti upravnih sudova te Visokog upravnogsuda. Usp. D. Đerđa i M. Šikić , Komentar Zakona o uprav-nim sporovima, Zagreb 2012, ss. 79-80 te ss. 116-118. Usp.

i infra tekst bilj. 23.21 Usp. čl. 60 Zakona o upravnim sporovima ( NN 53/91,9/92 i 77/92).

22 Zakon o parničnom postupku ( NN 53/91 do 57/11; dalje utekstu: ZPP) na koji ZUS upućuje npr. u čl. 20 st. 6 odnosnou čl. 34 st. 3. Zakon o općem upravnom postupku ( NN 47/09; dalje u tekstu: ZUP) također predstavlja normativnudestinaciju uputa iz ZUS-a; npr. u čl. 50 st. 1 te u čl. 81 st. 4.

Naposljetku, i Ovršni zakon ( NN 139/10 do 12/12; dalje utekstu: OZ) je zakonski akt čije će se odredbe primjenjivatitijekom upravnog spora; primjer usp. u čl. 82 st. 2 ZUS-a.23 Naše uvjerenje možemo poduprijeti s nekoliko ključnihargumenata; prvo, postupak po Zahtjevu predstavlja

postupak kroz koji se ostvaruje jedan od izvanrednih pravnihlijekova u upravnom sporu koji postupak je tadanajprihvatljivije locirati unutar pravnog prostora upravnogspora/upravnog sudovanja; iz toga slijedi drugo, da je sveeventualno neregulirane ili nedovoljne regulirane segmenteovog postupka uputno razrješavati pomoću normi kojereguliraju upravne sporove a ne pomoću normi koje druge

postupovne kodikacije. Dakle, možemo zaključiti daupravo koherentnost postupanja u postupku prvog i drugogstupnja odnosno u postupcima po izvanrednim pravnim

sredstvima traži da se svi navedeni postupci vode primjenomidentične ili bitno slične postupovne paradigme (što ostavljamogućnost propisivanja posebnih postupaka). Potpuno namse stranim i neuvjerljivom, naime, čini postupovna varijantau kojoj bi upravni sudovi najprije odlučivali upravne sporovetemeljem ZUS-a u prvom i drugom stupnju a zatim bi sezakonitost njihova postupanja i odlučivanja u postupku poZahtjevu procjenjivala temeljem neke druge postupovnekodikacije. Nažalost, svjesni smo činjenice da je ZUS i usadašnjoj verziji zadržao upute — parcijalne pa time teškoodržive — na druge postupovne kodikacije te upravo zbogtoga ne predstavlja jedinstveni sustav postupovnih pravila.Jednako je žalosna činjenica da doktrina tu okolnost nezamjećuje, pogrešno predstavlja ili čak i pozdravlja. Usp. utom smislu D. Đerđa i M. Šikić (bilj.20), ss. 81-82, koji

autori najprije pohvalno opisuju rečene normativne uputeZUS-a na ZUP, ZPP i OZ jer se time navodno “nastojalo...izbjeći propisivanje istovjetnih odredba u više zakona koji



63

Dotična vrsta analogije bit će zasnovana na primjenitemeljnih ustavnih načela koja se odnose na djelovanjesudova, zatim sudske kontrole nad upravom. Pri tomće se ista načela shvaćati ne samo kao elementarnenormativne vrijednosti koje su normirane primjerice u

ZUS-u već i kao načela koja su armirana u odlukamarelevantnih međunarodnih sudskih foruma koji svojimodlukama primjenjuju u RH važeće međunarodneugovore. Potonji zaključak odnosi se prije svih na od-luke Europskog suda za ljudska prava donesene u pri-mjeni Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnihsloboda (dalje u tekstu: Europska konvencija)24.

Sve navedeno učvršćuje stav da je popunjavanje prav-ne praznine uputno započeti iz normativne perspektivekoju pružaju Ustav RH te ZUS kao najprimjenjivija postupovna kodikacija od svih konkurentnih. U tom

kontekstu zbog razumljivih razloga primat pripadaustavnom tekstu te u njemu sadržanim načelima jed-nakosti sviju pred zakonom (čl. 14 Ustava RH)25. Iztoga izlazi ne samo temeljno pravo jednakosti svih dr-žavljana i stranaca u sudskim i drugim postupcima (čl.26 Ustava RH)26, već i ravnopravnost svih pravnihsub jekata u primjeni prava čije je ostvarenje uz dužnostosiguranja jedinstvene primjene prava određeno kaodužnost Vrhovnog suda RH (čl. 119 st. 1 Ustava RH)27.

Upravno je potonja ustavna odredba navedena i kaocilj Zahtjeva kao instituta što je bitna spoznaja ujednoi postavka na koju se mora obratiti dužna pozornost

prilikom primjene Zahtjeva. Da bi se dotične ustavnevrijednosti konkretizirale potrebno je da svaki sudski postupak bude proveden na način koji se može oka-rakterizirati kao pravičan (čl. 29 st. 1 Ustava RH)28,što je pak ne samo ustavnopravni već i međuna-

rodnopravni koncept. Dotična činjenica snažno utječena tumačenje i shvaćanje pojma “pravičnog suđenja”,a to se ogleda upravo u odlukama onih međunarodno- pravnih foruma čija nadležnost obuhvaća i zaštitu prava na pravično suđenje prema odgovarajućim među-

narodnopravnim dokumentima. U tom kontekstu per-cepcija pravne zajednice u Hrvatskoj mora obuhvatitii odluke Europskog suda za ljudska prava koji jeautonomnim tumačenjem čl. 6 Europske konvencije(koji sadrži pravo na pravično suđenje) unio i unosi bitne novosti u shvaćanje i primjenu dotičnog pravnogkoncepta u svim pravosudnim sustavima država-čla-nica Vijeća Europe, pa tako i u hrvatskom pravosuđu29.

Stoga je pregled odluka ovog međunarodnog foruma — a osobito odluke donesene u predmetima pokrenutim protiv RH — od najveće važnosti u radu poput našeg.

Ako se sada pogled uperi prema zakonskoj razini jasno je da se ne može zaobići ZUS i u njemu postavljen ciljupravnosudske zaštite odnosno u njemu statuirana na-čela upravnosudskog postupka. Tako strukturiranaanaliza ZUS-a mora označiti čl. 2 st. 1, odnosno čl. 5-9ZUS-a kao norme od krucijalne važnosti. Predmetnenorme izražavaju cilj upravnosudske zaštite odnosnoona načela koja je zakonodavac smatrao najvažnijiminstrumentima osiguranja uvjeta u kojima spomenuticilj dolazi najpotpunije do izražaja. Napomenimo i toda se ostvarenje cilja upravnosudske zaštite na načinna koji je zapisano u ZUS-u i shvaćeno u odlukama

primarno Europskog suda za ljudska prava (a podrednoi Ustavnog suda RH) u potpunosti poklapa s ciljemZahtjeva kao instituta, a koji je izrijekom izražen uKonačnom prijedlogu ZUS-a.

Ako se u fokus stave načela upravnosudske zaštite,onda u pravi plan dolaze: načelo zakonitosti (čl. 5)30,načelo izjašnjavanja stranke (čl. 6)31, načelo usmene

istodobno postoje u pravnom sustavu” da bi potom izo-stavljanje odredbe (jedne!) o supsidijarnoj primjeni ZPP-aocijenili kao “veliki iskorak u odnosu prema Zakonu o up-ravnim sporovima preuzetom u hrvatski pravni sustav1991...”.24 Usp. službeni prijevod Europske konvencije na hrvatskom

jeziku na web-stranici http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres

/8E8F1266-6754-4880-80DD-BBA9D2677D9C/0/CRO_ CONUsp.pdf (očitanje 01. 03. 2012).25 Čl. 14 Ustava RH glasi: “(1) Svatko u Republici Hrvatskojima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože,spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacio-nalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, nao-

brazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama. (2) Svisu pred zakonom jednaki”.26 Čl. 26 Ustava RH glasi: “Svi su državljani Republike Hr-vatske i stranci jednaki pred sudovima i drugim državnim iinim tijelima koja imaju javne ovlasti”.27 Čl. 119 Ustava RH glasi: “Vrhovni sud Republike Hr vat-ske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava iravnopravnost svih u njegovoj primjeni”.28 Čl. 29, st. 1 Ustava RH glasi: “Svatko ima pravo da zako-

nom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u ra-zumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili osumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela”.

29 U potvrdu usp. N. Mole i C. Harby, The right to a fair trial — A guide to the implementation of Article 6 of the EuropeanConvention on Human Rights, Human rights handbooks —

No. 3, Council of Europe Strasbourg 2006, ss. 16-17, te

Grabenwarter (bilj. 4), ss. 310-315. Glede presuda Europskogsuda za ljudska prava u vezi hrvatskog pravosuđa usp. primjerice presudu u slučaju Majski (presuda od 19. 07.2011.) u kojoj je iznešen autoritativni stav o tome da u pojam“civilnog prava” iz čl. 6 st. 1 Europske konvencije ulazi i

pravo jednakopravnog natjecanja za javne dužnosti kaosastavni dio ustavnog prava na jednaki pristup javnim služ-

bama (§§ 50-54). Općenito o tumačenju Europske konvencijeuz navođenje literature usp. kod Grabenwartera (bilj. 4), ss.34-39.30 Čl. 5 ZUS-a glasi: “U upravnim sporovima sud odlučujena temelju Ustava i zakona”.31 Čl. 6 ZUS-a glasi: “(1) Prije donošenja presude sud ćesvakoj stranci dati mogućnost izjasniti se o zahtjevima inavodima drugih stranaka te o svim činjenicama i pravnim

pitanjima koja su predmet upravnog spora. (2) Sud možeodlučiti u upravnom sporu bez davanja stranci mogućnostida se izjasni samo u slučajevima propisanim zakonom”.



64

rasprave (čl. 7)32, te načela učinkovitosti (čl. 8)33 od-nosno pomoći neukoj stranci (čl. 9)34. Enumerirananačela svojim će ostvarenjem u postupku omogućitidosizanje cilja upravnosudske zaštite koji je u čl. 2 st.1. ZUS-a označen kao osiguravanje “sudske zaštite

pravima i pravnim interesima zičkih i pravnih osobaodnosno drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnimodlukama i postupanjima javnopravnih tijela”.

Zbog činjenice da se primjenom načela mogu samodjelomice iznaći norme koje popunjavaju pravnu praz-ninu, ne može se na posljetku isključiti mogućnost daćemo se gdjekad u cilju potpunijeg popunjavanja prav-ne praznine poslužiti i zakonskom analogijom (ana-logia legis), odnosno da ćemo u pomoć prizvati i većustaljene argumente — topose; ipak, dotične metode popunjavanja pravnih praznina biti će tek sekundarne

po važnosti nakon pravne analogije.Dakle, kao cilj popunjavanja uočene pravne praznine postavljena je potreba da se kreiraju norme koja ćeistodobno udovoljiti svim zahtjevima ustavnih vrijed-nosti koje se odnose na standard sudske zaštite odnosnozahtjevima koje pred iste norme postavlja najprimjenji-viji postupovni propis na zakonskoj razini, a to jeZUS. Dotični konkretni i u ZUS-u upisani zahtjevitiču se dužnosti osiguranja sudske zaštite naspramodluka/postupaka javnopravnih tijela na način kojiosigurava redom izjašnjavanje svih stranaka, provo-

đenje usmene rasprave te ukupnog postupka na učin-kovit i za neuke stranke prihvatljiv način. Konačanishod provođenja takovog postupka mora zadovoljitizahtjeve pravičnog postupka kako je to zapisano u Us-tavu RH odnosno Europskoj konvenciji. U svrhu iz-nalaženja takvih normi primarno će se u nastavkuuzimati u obzir pravna analogija (analogia iuris), uzdjelomično i samo iznimno korištenje zakonske ana-logije (analogia legis), odnosno odgovarajućih argu-menata-toposa.

3. Temeljne postupovne pretpostavke za

podnošenje Zahtjeva

Jedno od pitanja koje neminovno traži svoje razrješenje jest i pitanje postupovnih pretpostavki za podnošenjeZahtjeva. Uobičajena specičnost postupovnih pretpo-

stavki za podnošenje pravnih lijekova traži od analizeiznimnu preciznost te temeljitost. U ovom dijelu radakoncentrirat ćemo se stoga na pretpostavke od kojihovisi podobnost Zahtjeva kao pravnog lijeka35: pravo-dobnost Zahtjeva (3.1.), razlozi korištenja Zahtjeva

(3.2.), objekt Zahtjeva (3.3.), ovlaštenje za podnošenjeZahtjeva i status stranke u postupku po Zahtjevu (3.4.),sadržaj Zahtjeva (3.5.), odricanje i odustanak od Zah-tjeva (3.6.).

3.1. Pravodobnost Zahtjeva

Glede pravodobnosti Zahtjeva čl. 78 ZUS-a ukazujena osnovni rok — da bi bio pravodoban Zahtjev mora biti uložen unutar roka od šest mjeseci od dana dostave pravomoćne odluke strankama u prethodnom uprav-nom sporu. Kako je za upravni spor karakteristično postojanje najmanje dviju stranaka — a vrlo vjerojatnoće uređenje pojma zainteresirane osobe kao trećestranke u novom ZUS-u relativno često aktualizirati itrostranačku situaciju u upravnom sporu36 — suoča-vamo se s dilemom točnog određenja momenta od kojeg počinje teći ovaj 6-mjesečni rok. Mišljenja smo dase kao relevantan ima uzeti moment uredne dostave pravomoćne odluke posljednjoj od svih involviranihstranaka, jer sve do tog momenta ne možemo tvrditi da je dotična odluka uredno dostavljena (točnije: da jedostavljena svim strankama u postupku). Naravno,

ukoliko je prethodni upravni spor okončan rješenjem uobzir osim dostave dolazi i moment objave rješenja(arg. ex čl. 65 st. 2 i prva rečenica st. 3 ZUS-a), čimese armira mogućnost da relevantni rok započne teći iod trena objave rješenja (pod pretpostavkom da su svestranke bile prisutne u momentu objave rješenja)37.

U suprotnom imali bismo pravno nepodnošljiv slučajfavoriziranja jedne od stranaka, što bi bilo suprotno nesamo zahtjevima praktičnosti glede korištenja Za-htjeva, već bi predstavljalo vrlo vjerojatan slučaj nedo- puštene diskriminacije stranaka što ne može, a da nerezultira suđenjem koje se mora označiti kao nepra-

vično. Kako se istodobno radi i prijestupu naspramizričitih ustavnih normi — a radi se o čl. 26 i 29 UstavaRH — sloboda zaključivanja sužava se u smjeru samo jednog mogućeg, a prethodno izloženog zaključka.Rok u pitanju je objektivan te prekluzivan i neproduživ, pa se kao jedina postupovna opcija stranke u slučaju32 Čl. 7 ZUS-a glasi: “(1) U upravnom sporu sud odlučuje na

temelju usmene, neposredne i javne rasprave. (2) Sud možeodlučiti u upravnom sporu bez održavanja rasprave samo uslučajevima propisanim ovim Zakonom”.33 Čl. 8 ZUS-a glasi: “Sud će upravni spor provesti brzo i bezodugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troš-kova, onemogućit će zlouporabu prava stranaka i drugih su-dionika u sporu te će odluku donijeti u razumnom roku”.34

Čl. 9 ZUS-a glasi: “Sud će voditi brigu o tome da neznanjei neukost stranke i drugih sudionika u upravnom sporu ne bude na štetu prava koja imaju na temelju zakona”.

35 Glede podobnosti pravnog sredstva u izloženom smisluusp. podrobnije kod Triva i Dika (bilj. 6), s. 663.36 Usp. čl. 19 ZUS-a osobito st. 2 koji glasi: “Zainteresiranaosoba je i javnopravno tijelo koje smatra da sudska odlukamože imati učinak na prava i pravne interese koje to javno-

pravno tijelo štiti na temelju zakona.”37

Moj stav temelji se na shvaćanju da se Zahtjev može kori-stiti i protiv pravomoćnog rješenja, a ne samo pravomoćne presude. Usp. podrobniju razradu u tekstu infra pod 3.3.



65

njegova propuštanja pokazuje institut povrata u pri- jašnje stanje38.

3.2. Razlozi korištenja Zahtjeva

Sljedeća postupovna pretpostavka čije određenje ne predstavlja pretjeran problem odnosi se na razlogekorištenja Zahtjeva. Izričaj čl. 78 st. 1 ZUS-a u tom je pogledu označio “povredu zakona” kao causa movens

korištenja Zahtjeva. Ovakvom određenju se ne može prigovoriti pretjerana škrtost izričaja jer je sintagma u pitanju dostatno određena. Radi se o svakoj povredisvakog korištenog zakona u prethodnom upravnomsporu.

Naravno, ovim zaključkom se problem ne iscrpljuje jer se ne može zaobići pitanje intenziteta eventualne

povrede. U tako označenom normativnom prostorusvoju će vrijednost imati buduća praksa Državnog od-vjetništva u ulaganju, odnosno Vrhovnog suda RH uodlučivanju o uloženim Zahtjevima. Prakse ovih dvajudržavnih tijela će pokazati koja razina povrede jedostatna za aktiviranje pravosudnog sustava, a onda ieventualno saniranje detektiranih povreda. Ipak, obje prakse moraju poći od nekoliko ključnih smjerokaza prilikom vršenja odgovarajućih procjena; prvo, Za-htjev kao institut jedno je od sredstava pomoću kojegVrhovni sud RH ispunjava svoju temeljnu dužnostosiguranja jedinstvene primjene prava i ravnopravnosti

svih pravnih subjekata prilikom primjene prava; drugo, povreda zakona uvijek je vrijedna sumnje i odgo-varajuće pravozaštitne reakcije ako za posljedicu nosii istodobnu povredu prava i sloboda pravnih subjekata.Dotične postavke moraju voditi DORH prilikom koriš-tenja, odnosno Vrhovni sud RH prilikom odlučivanjau postupku po Zahtjevu u svakom pojedinom slučaju.

S druge pak strane, ne smije se izgubiti iz vida niti či-njenica pravomoćnosti odnosno njezin značaj za pravno sigurno i nedvosmisleno odvijanje pravnih od-nosa te na njima zasnovanih životnih odnosa svake

druge vrste. Činjenica da je u novoj postupovnoj para-digmi upravnog spora osigurana u najvećem brojusporova dvostupnjevitost — uz sve moguće i redom prihvatljive prigovore aktualnom normativnom rješe-nju39 — predstavlja prilično snažnu konkluziju o zako-nitosti osporene odluke upravnih sudova. Stoga bi bi iDORH, kao jedini ovlašteni podnositelj Zahtjeva, iVrhovni sud RH, kao nadležni sud, trebali koncentrirati

svoje djelovanje u postupku po Zahtjevu isključivo naone povrede koje svojim intenzitetom pa onda i mo-gućim posljedicama po jednakost, na prava i slobode pravnih subjekata, nadilaze potrebu zaštite egzistencije jedne pravomoćne sudske odluke.

Dosad rečeno u presudnom smislu određuje još jedanaspekt korištenja Zahtjeva. U naznačenom kontekstusintagma “povreda zakona” može se različito shvatitis obzirom na klasične sheme uzroka nezakonitostinekog pravnog akta (nenadležnost, povreda materijal-nog prava, pogrešno i/ili nepotpuno činjenično stanje, povreda postupovnih normi — uz određene varijacijeveć prema pravnoj grani o kojoj se radi)40. Budući da je primjena zakona osnova svakog suđenja41 na ovommjestu nije moguće suziti korištenje Zahtjeva samo naneke od spomenutih uzroka nezakonitosti i to zbog

nesporne spoznaje da je svaki navedeni uzrok poslje-dica pogrešne primjene zakona. Sve to, u još većojmjeri naglašava važnost prakse Državnog odvjetništvai Vrhovnog suda RH u primjeni Zahtjeva kao pravnoginstrumenta koji će pripomoći nom ugađanju i nor-mativnom dimenzioniranju “povrede zakona” kao in-dikacije za primjenu Zahtjeva42.

3.3. Objekt Zahtjeva

Sljedeća postupovna pretpostavka vrijedna razmatranja je objekt Zahtjeva. Površno čitanje čl. 78 ZUS-a neće

problematičnim vidjeti određenje objekta Zahtjeva, alizato će podrobnija analiza prva dva stavka rečenogčlanka otkriti mnoge nesavršenosti dotičnih odredbi inorme kao cjeline43. U prva dva stavka citirane odredbekao objekt Zahtjeva označava se “sudska odluka” (jed-nom u st. 1. te jednom u st. 2.), ali i “sudska presuda”(u st. 2.). Evidentno je da se radi o dva različita pojma

38 Za ovaj institut usp. čl. 52 ZUS-a.39 Usp. navedene prigovore kod D. Medvedović, Novi sustavupravnog sudovanja, u: Đerđa i Šikić (bilj. 20), ss. (17-75),

osobito ss. 62-64. U osnovi iste ove prigovore ponavljaju ispomenuti autori komentara ZUS-a na ss. 275-276 netomcitiranog djela.

40 Usp. kod Dika (bilj. 2), ss. 121-122 (za građansko postupovno pravo i žalbu kao pravni lijek), zatim kod V. Ivančević, Institucije upravnog prava, Zagreb 1983, s. 355 i I. Bor-kovića, Upravno pravo, Zagreb 2002, ss. 73-77 (za upravno

postupovno pravo), te naposljetku usp. čl. 467-471 Zakonao kaznenom postupku ( NN 152/08 do 121/11).41 Usp. u potvrdu čl. 118 st. 3 Ustava RH koji glasi: “Sudovisude na temelju Ustava, zakona, međunarodnih ugovora idrugih važećih izvora prava.”42 O važnosti sudske prakse u stvaranju prava usp. uvodnokod M. Pavčnik, Presuda kao pravni akt koji učestvuje u stvaranju prava, u: Pravni život, 6-7/1984, ss. (679 i dalje),osobito ss. 685-691 kao i ss. 693-694, te u usporednopravnoj

perspektivi kod H. Abadinsky, Law and Justice — An Introduction to the American Legal System, Upper SaddleRiver — New Jersey 2003, ss. 20-27.43 Nažalost, kao površnim moramo označiti čitanje čl. 78ZUS-a od strane autora komentara ovog zakona koji evi-dentno nisu zamijetili razliku u zakonskom tekstu koja se u

četiri stavka i naslovu rečene glave ovog dijela ZUS-a po-navlja nekoliko puta. Usp. Đerđa i Šikić (bilj. 20), ss. 293-294.



66

od kojih je jedan (“sudska presuda”) uži, a drugi(“sudska odluka”) širi. Ovome treba dodati i očitu dis-krepanciju teksta čl. 78 sa samim nazivom ovog prav-nog sredstva; naime, prema naslovu cijele glave do-tičnog dijela ZUS-a radi se o pravnom sredstvu čiji je

objekt “pravomoćna presuda”. Iako podnaslov normene predstavlja relevantni normativni tekst već nanomotehničkoj razini ovakav previd izaziva nelagodukod objektivnog promatrača, a kod sudionika postupka pokrenutog po Zahtjevu nelagodi će se zasigurno pridružiti i nesigurnost.

Različitost pojmova proizlazi iz okolnosti da sudovi uupravnom sporu donose ili presude ili rješenja. Obaakta bez obzira na njihov međusobni odnos su podobna biti objektom pravnih lijekova jer se oba akta koristeza razrješavanje onih postupovnih situacija koje nemi-

novno involviraju prava, slobode i pravne interesestranaka. Glede presude je to notorna okolnost koju sene mora posebno dokazivati, a glede rješenja je do-statno ukazati na nekoliko slučajeva u kojima jezakonodavac u ZUS-u predvidio mogućnost ne samoodlučivanja o bitnim postupovnim pitanjima putemrješenja44, već i slučajeve u kojima može doći do okon-čanja upravnog spora upravo putem donošenja odgo-varajućeg rješenja45.

Uočena gramatička, nomotehnička te smislena nepo-dudarnost sadržaja odredbi st. 1 i st. 2 čl. 78 ZUS-a

postavlja pred nas dilemu koju se može razriješiti od-govarajućom interpretacijom. U tom kontekstu zago-varam takvo shvaćanje uočene gramatičke diskre pan-cije koje će favorizirati mogućnost korištenja Zahtjevane samo protiv sudskih presuda, već i protiv sudskihrješenja. Dakle, smatram da je Zahtjev moguće koristiti protiv svake sudske odluke, i to stoga što bi drugačijeshvaćanje izvrgnulo neželjenoj postupovnoj diskrimi-naciji stranke onog upravnog spora koji je razriješenrješenjem upravnih sudova. Kako su gornji primjeri pokazali i u takvim se upravnim sporovima odlučuje otemeljnim pravima i slobodama odnosno pravnim in-

teresima temeljem zakonskih akata, međunarodnihugovora i ustavnog teksta. Ovim se mogućnost even-tualne povrede zakona čini jednako izglednom kao i uslučaju spora razriješenog presudom. U tom smislu nevidim bitnu razliku između rješenja kojim se tužbaodbacuje odnosno presude kojom se tužba odbija. Uoba slučaja moguće je povrijediti zakon, a to čini jednuod pretpostavki za korištenje Zahtjeva. Ako se radi o

bitno sličnim situacijama (aktima) onda se ni njihovo postupovno tretiranje ne smije u bitnome razlikovati.Zaključujem, dakle, da se Zahtjev može koristiti protivsvih sudskih odluka, a da je korištenje pojma “sudska presuda” iz st. 2 čl. 78 ZUS-a nepreciznost zakono-

davčeva izraza koja ne smije ostaviti traga na razini pravne zaštite koja se ostvaruje primjenom Zahtjeva.

Nadalje, potrebno je da objekt Zahtjeva stekne svojstvo pravomoćnosti. Glede presude spomenuta kvalitetanormirana je u čl. 63 ZUS-a46. Međutim, uzimajući uobzir i okolnost da se i rješenjem može okončati up-ravni spor, kao i sve naprijed rečeno glede rješenja kaomogućeg objekta primjene Zahtjeva, potrebno je raz-riješiti i probleme koji se uočavaju zbog nepostojanjaodgovarajuće regulacije ovog pitanja unutar ZUS-a. No, najprije se mora pogledati norma o pravomoćnosti

presude. Slovo čl. 63 ZUS-a očito je nedostatno kadase analiza suoči sa sadržajem st. 1 citirane norme. Nai-me, jasno je da prvostupanjska presuda može postati pravomoćna u više različitih trenutaka, a ne samo uspomenutom trenutku isticanja roka za žalbu (ako istanije konzumirana). To stoga što već i površno pozna-vanje postupovnih normi armira i neke druge mo-mente u kojima prvostupanjske odluke mogu stećisvojstvo pravomoćnosti.

Tako već sama mogućnost disponiranja žalbom — ašto je posljedica slobodnog disponiranja strankama sa

svojim pravima odnosno postupovnim dispozicijama — stvara uvjete za nastup pravomoćnosti prvostupanjske odluke u drugom momentu od onog nor-miranog u st. 1 čl. 63 ZUS-a. Opisano rezoniranje do-datno je osnaženo kada se zapaze učinci institutaodricanja stranke od žalbe (čl. 68 st. 1 ZUS-a), odnosno povlačenja već uložene žalbe (čl. 68 st. 2 ZUS-a). Neopozivost ovih stranačkih dispozicija izravno uzro-kuje pravomoćnost odluke protiv koje je žalba mogla biti iskorištena i to u momentima koji se razlikuju odmomenta isteka roka za žalbu. Opisanim situacijamatreba dodati i onu koja nastane u trenu odbacivanja

žalbe, a što je razrađeno u čl. 71 i čl. 72 st. 1 ZUS-a47

.Dotična situacija posljedično će značiti prestanak po-stupanja po žalbi, što također osporenu prvostupanjsku presudu čini pravomoćnom. Naposljetku, s obzirom

44 Usp. u tom smislu čl. 45 (rješenje o prekidu upravnogspora) i 47 (rješenje o privremenoj mjeri) ZUS-a.45 Ilustracije u tom smislu predstavljaju čl. 29 (odbacivanje

tužbe kao neuredne), čl. 30 (odbacivanje tužbe zbog nepo-stojanja pretpostavki za vođenje upravnog spora) te čl. 46(obustava upravnog spora).

46 Čl. 63 ZUS-a glasi: “(1) Prvostupanjska presuda postaje pravomoćna protekom roka za žalbu, ako žalba nije podne-sena. (2) Drugostupanjska presuda postaje pravomoćna da-nom donošenja.”47 Čl. 71 ZUS-a regulira mogućnost odbacivanja žalbe odstrane upravnog suda zbog nepravodobnosti ili stoga što je

podnesena od neovlaštene osobe (st. 1), odnosno zbog neu-

rednosti (st. 2). U čl. 72 st. 1 ZUS-a uređena je istovrsnamogućnost odbacivanja žalbe, ali od strane Visokog up-ravnog suda.



67

na regulaciju odnosa između spora o zakonitosti i spo-ra pune jurisdikcije u ZUS-u te s obzirom na načelnunedopuštenost žalbe u slučaju spora o zakonitosti (arg.a contrario ex čl. 66 st. 2 ZUS-a), nedvojbeno je da uovovrsnim sporovima svaka prvostupanjska presuda

stječe svojstvo pravomoćnosti pa je njezina dostavastrankama ujedno i dostava pravomoćne presude48.

Već dosada navedeno ukazuje na nepotpunost regula-cije iz čl. 63 st. 1 ZUS-a. Ovo u kontekstu analizeistodobno znači i potrebu da se mogućnost korištenjaZahtjeva nedvojbeno proširi i na netom spomenute pravomoćne presude. Proširenje očito značenjski pre-uske odredbe čl. 63 st. 1 ZUS-a potrebno je i zbogizbjegavanja postupovne diskriminacije koja bi zasi-gurno nastupila ako bi se prihvatio mioptični stav odopustivosti korištenja Zahtjeva samo u slučaju prvo-

stupanjskih presuda koje su svojstvo pravomoćnostistekle na način opisan u čl. 63 st. 1 ZUS-a. Diskri-minacija u pitanju pogodila bi stranke u svim upravnimsporovima u kojima bi prvostupanjska presuda steklasvojstvo pravomoćnosti na neki drugi način. To bionda onemogućilo Državno odvjetništvo da koristiZahtjev i protiv takvih presuda. Riječ je o diskriminacijikoja različitim pravnim posljedicama ne može op-ravdati u bitnome identičnost faktične situacije ovedvije grupe stranaka čime se učvršćuje zaključak oneprihvatljivosti takvog razlikovanja. Stoga bi perzi-stiranje u ovakvom stavu vodilo ka vrlo vjerojatnoj

povredi prava na jednakost, ali i prava na pravičnosuđenje u segmentu u kojem je pravo na sudsku kon-trolu uprave dio spomenutog prava. Povreda prava na pravično suđenje tim je izglednija ako se prihvati stavEuropskog suda za ljudska prava o pravu svake osobena postojanje dostatno koherentnog i jasnog sustavasudske zaštite naspram uprave49. Naime, ne vidimonačin na koji bi se stav o dopustivosti korištenja Za-htjeva samo protiv presuda odnosno samo protiv pre-suda koje su na određeni način stekle svojstvo pravo-moćnosti mogao pomiriti s netom citiranim i potpunoopravdanim stavom Europskog suda za ljudska prava.

S tim u vezi — uz prethodno navedene argumente — zaključujem da se Zahtjev može koristiti protiv svihsudskih odluka odnosno protiv svih pravomoćnih pr-vostupanjskih presuda bez obzira na koji je način re-čena presuda stekla svojstvo pravomoćnosti.

Što se pravomoćnosti drugostupanjskih presuda tičeodredba čl. 63 st. 2 ZUS-a vrijedi u svim slučajevimau kojima se donosi drugostupanjska presuda. Drugo je pitanje načelne prihvatljivosti odredbe ovakvog sadr-žaja, ali razmatranje ovog pitanja izlazi iz fokusa oveanalize50.

Sljedeće pitanje koje se mora razriješiti s obzirom nastav o dopustivosti korištenja Zahtjeva protiv svihodluka koje se donose u upravnom sporu jeste pitanje pravomoćnosti rješenja. Pri tome se treba poći odnotorne spoznaje da moment nastupa pravomoćnostirješenja presudno ovisi o tome je li protiv rješenja do- puštena posebna žalba51. Ako jest, tada nastup pravo-moćnosti ovisi o eventualnom korištenju žalbe; uslučaju njezina nekorištenja rješenje postaje pravo-moćno istekom roka za žalbu. Suprotni slučaj — a to je slučaj ulaganja žalbe protiv rješenja — može rezul-tirati s različitim sadržajem odluke donesene po žalbiod strane prvostupanjskog ili drugostupanjskog sudashodno čemu će varirati i moment nastupa pravomoć-nosti rješenja52.

Ako, pak, nije dopuštena posebna žalba protiv rješenja

onda pravomoćnosti ovovrsnog rješenja nastupa ovis-no o tome je li dopuštena nesamostalna žalba protivslijedeće odluke u upravnom sporu (to može biti i

48 Glede tvrdnje o nedopuštenosti žalbe u slučaju spora ozakonitosti jednako rezoniraju i Đerđa i Šikić (bilj. 20), ss.275-276, no autori uopće ne razmatraju utjecaj odricanjaodnosno povlačenja žalbe na nastup pravomoćnosti prvo-stupanjske presude, usp. ibidem, ss. 267-268 kao i 278-279.49 U tom kontekstu citiranja je vrijedna presuda ovog forumau slučaju De Geouffre de la Pradelle protiv Francuske (pre-suda od 16. 12. 1992.) u kojoj Europski sud za ljudska prava,naveo da podnositelj pritužbe ima pravo očekivati “(...) ko-herentan sustav koji postiže pravednu ravnotežu između

interesa vlasti i svojih interesa te osobito, posjedovanje ja-sne, praktične i učinkovite mogućnosti osporavanja uprav-nog akta (...)” (§ 34).

50 U svrhu naznake uočenog problema upućujemo samo nanepraktičnost određenja dana donošenja presude umjestonjezine dostave. Osim toga, u prilog takvog rješenja govorii razmatranje usklađenosti donesene presude s pravnimshvaćanjem odjela odnosno s donesenim presudama drugihvijeća sukladno čl. 33 i 35 Zakonu o sudovima ( NN 150/05do 130/11).51 Ključna odredba u tom smislu je odredba čl. 67 st. 1ZUS-a koja glasi: “Protiv rješenja upravnog suda žalba semože podnijeti samo kad je to propisano ovim Zakonom.

Protiv rješenja Visokog upravnog suda žalba nije do pu-štena.”52 U razradi samo najvažnijih situacija ove vrste možemo

primjerice istaknuti situaciju kada pravomoćnost nastupadonošenjem drugostupanjske presude o žalbi protiv rješenjakojom se presudom žalba odbija (čl. 74 st. 1 ZUS-a) ilisituaciju kada pravomoćnost nastupa donošenjem rješenjemod strane Visokog upravnog suda kojim odbacuje žalbu (čl.72 st. 1-2 u vezi s čl. 66 st. 1 ZUS-a), nadalje to može bitisituacija nastupa pravomoćnosti u slučaju donošenja

prvostupanjskog rješenja o odbacivanju žalbe protiv rješenja(čl. 67 st 1 u vezi s čl. 71 st. 1-2 ZUS-a) kada zbog nedo-

pustivosti žalbe pravomoćnost nastupa danom dostaverješenja strankama, zatim tu je i situacija nastupa pravo-moćnosti kada se obustavi instancioni postupak u slučaju

povlačenja žalbe protiv rješenja koje rješenje o obustavimogu donijeti sudovi oba stupnja (čl. 68 st. 2 u vezi s čl. 46st. 1 al 2 ZUS-a) itsl.



68

presuda ali i rješenje). Ako nije, rješenje postaje pravo-moćno odmah po objavi ili dostavi (čl. 65 st. 3 ZUS-a);ako jest, a stranka osporava ovo nesamostalno rješenje,tada variraju momenti u kojima nastupa pravomoćnosttakvog rješenja53.

Dakle, iz svega navedenog je jasno da je postojeća re-gulacija u ZUS-u pretjerano oskudna te da je za njezinu primjenu u svakom slučaju — pa tako i u slučaju pri-mjene Zahtjeva — potrebno u boljem slučaju tu-mačenje, a u nešto manje povoljnom popunjavanje pravnih praznina. Obje ove radnje potrebne su i radirazjašnjenja vrste odluke protiv koje se Zahtjev možekoristiti odnosno radi razjašnjenja momenta nastupa pravomoćnosti kao jedne od ključnih pretpostavki primjene Zahtjeva kao pravnog sredstva. Kvaliteta ioskudnost sadašnjeg stanja regulacije izazivaju brojne

dvojbe, a neke od njih pružaju čak i dovoljnu podloguza vrlo osnovane sumnje u ustavnost pojedinih odre-daba54. Povrh toga, sadašnje normativno stanje nije pogodno za jedinstvenu primjenu već će izravnoovisiti o načinu na koji različiti upravni sudovi tumačesporna mjesta odnosno popunjavaju uočene pravne praznine. Stoga se opravdano može rezimirati da uanaliziranom segmentu regulacije objekta ZahtjevaZUS ne pokazuje traženu razinu kvalitete i predvidi-vosti kao glavnih sastavnica pravne sigurnosti.

3.4. Ovlaštenje za podnošenje Zahtjeva i status

stranke u postupku po Zahtjevu

Postoji samo jedan ovlašteni podnositelj Zahtjeva i to je Državno odvjetništvo RH. Dakle, nesumnjivo jezakonodavac priznao svojstvo stranke DORH-u koje je ovlašteno koristiti Zahtjev iako nije morao bitistrankom u sporu koji je pravomoćno okončan i nakoji se Zahtjev odnosi. U slučaju, pak, da je DORH bio strankom u prethodno i pravomoćno okončanomupravnom sporu njegova isključiva ovlast korištenja

Zahtjeva pokazuje se problematičnom i iz ustavnopravnog rakursa.

Naime, tada je DORH kao stranka izravno privilegiranu odnosu na ostale stranke u istom upravnom sporu pa

se u punoj mjeri pokazuje kao propust zakonodavcakada mogućnost korištenja Zahtjeva nije proširio nasve stranke iz prethodnog upravnog spora55. Privile-giranost o kojoj govorimo nije opravdana ako se uočida u tom slučaju DORH pored žalbe u prethodnomupravnom sporu može koristiti i Zahtjev kao izvanredno pravno sredstvo. Ukoliko tu mogućnost usporedimo s jedinom opcijom drugih stranaka iz prethodnog uprav-nog spora, a glede mogućnosti korištenja izvanrednih pravnih sredstava koje na dispoziciji imaju isključivoobnovu spora, te kada još usporedimo razloge zbogkojih se može koristiti Zahtjev sa razlozima zbog kojih

se može koristiti obnova spora, jasno se vidi privi-legiranost DORH-a kao stranke na uštrb svih ostalihstranaka iz prethodnog upravnog spora. To je razlog zasumnju u sukladnost opisane pravne situacije s ustav-nim normama koje utjelovljuju načelo opće odnosno postupovne jednakosti kao i pravo na pravično su-đenje.

Kako će u nastavku biti pokazano, na sličan način raz-mišlja Europski sud za ljudska prava56.

Glede mogućnosti korištenja Zahtjeva, položaj stra-naka iz upravnog spora pravomoćno okončanog od-

lukom protiv koje se Zahtjev može koristiti (naravno, pod pretpostavkom da se ne radi o DORH-u) nije ni učemu bolji od položaja faktičnog interesenta. Naime, prema izričitoj odredbi čl. 78 st. 1 ZUS-a, dotične osobe nemaju stranačku legitimaciju na podnošenje Za-htjeva. Maksimum njihova utjecaja je u tom pogleduograničen na predlaganje korištenja Zahtjeva koji prijedlog mogu uputiti DORH-u. Međutim, to ne zna-či da stranke iz prethodnog upravnog spora neće ni nakoji način sudjelovati u postupku koji je jednom po-krenut po Zahtjevu, odnosno još točnije da neće imati poziciju stranke u tom postupku. Protiv njihova sudje-

lovanja u postupku po Zahtjevu govore argumentiiznešeni povodom određenja Zahtjeva kao dvostranog pravnog sredstva57.

Uz sve to važi da stranke iz prethodnog upravnogspora, po svim ključnim kriterijima zaslužuju pozicijustranke i u postupku koji je jednom pokrenut po Za-htjevu (iako ga stranke nisu ovlaštene pokrenuti).

53

Od najvažnijih situacija u takvoj postupovnoj konstelacijiističemo situaciju kada pravomoćnost nastupa istekom rokaza žalbu protiv slijedeće, glavne odluke u upravnom sporu ukojoj žalbi se moglo osporavati i dotično rješenje (čl. 63 st.1 za presudu odnosno čl. 67 st. 3, druga rečenica za rješenjeZUS-a), zatim situaciju kada se odbaci odnosno odbije žalba

protiv glavne odluke itsl.54 Usp. takav slučaj s normativnim rješenjem iz čl. 71 st. 1 i2 ZUS-a; naime, prema ovim propisima nije dopuštenažalba protiv rješenja upravnog suda kojim se odbacuje žalbaiako se radi o prvostupanjskom rješenju. Usporedi citiranuzakonsku normu s čl. 18 st. 1 Ustava RH koji glasi: “Jamčise pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata do-nesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugimovlaštenim tijelom.” Nažalost, ni u ovom slučaju autori

komentara ZUS-a nisu ni registrirali, a kamoli komentiraliuočeni problem; usp. D. Đerđa i M. Šikić (bilj. 20), ss. 281-282.

55 Primjedba upućena zakonodavcu u postupku donošenjaZUS-a išla je za tim da se i građanima osigura mogućnostkorištenja ovim izvanrednim pravnim sredstvom. Nažalost,zakonodavac je donio drugačiju odluku. Usp. Konačni pri-

jedlog Zakona o upravnim sporovima (bilj. 3), s. 48.56 Usp. tekst ovog rada infra između bilj. 61 i 64.57 Usp. pod 2.



69

Dotična pozicija karakterizirana je okolnošću da se u postupku po Zahtjevu razmatra zakonitost odlukekojom je pravomoćno odlučeno o upravnom sporu ukojem su dotične osobe sudjelovale kao stranke uzzakonski predviđenu mogućnost ukidanja ili preinake

iste odluke. Dakle, radi se o poziciji zainteresiranihosoba koje su — svaka na svoj način — izravno zain-teresirane za ishod postupka po Zahtjevu te čiji jeinteres nesumnjivo pravno zasnovan (pravni interes okojem govorio dodatno je osnažen okolnošću da jezapisan u pravomoćnoj odluci jednog od upravnih su-dova!); sve to čini njihovu poziciju nedvojbeno stra-načkom. Navedeni argument vrijedi tim više — iakonije presudno karakteriziran ovom okolnošću — kadase radi o stranci koja je inicirala korištenje Zahtjeva posebnim podneskom prema Državnom odvjetništvu jer se u tom slučaju radi o stranci koja ne zna i ne moraznati da je Državno odvjetništvo pokrenulo postupak pred nadležnim sudom. Osim toga, iako je Državnoodvjetništvo sastavljeno od pravnih profesionalaca, nemože se reći da samo zbog toga posjeduje monopol navalidne argumente u postupku po Zahtjevu.

Goreizložena shvatanja u osnovi vrijede, ali uz potrebumanjih modikacija, i kada se razmotri pozicija tuže-nika iz upravnog spora — a to je redovito javnopravnotijelo58. Naime, kada se radi o tijelima državne upravekao tuženicima u upravnom sporu radi se ne samo otijelima o čijim se ovlastima i dužnostima odlučuje u

upravnom sporu već i o tijelima koja su vitalno za-interesirana za pitanja zakonitosti i pravilnosti primjene propisa koji čine pravnu osnovu upravnog spora. Ovo,naime, itekako utječe na način na koji ova tijelaizvršavaju svoje funkcije pa su zainteresirana da od-luke koje se donose u upravnom sporu ne budu ote-gotne po njihovu dužnost primjene onih propisa okojima se u upravnom sporu odlučuje. Dotična dužnost proizlazi iz relevantnih zakonskih akata koji uređuju poslove i postupanje tijela državne uprave, ali i izustavne koncepcije i pozicije javne uprave59. Sve što je

kazano za tijela državne uprave, mutatis mutandis,vrijedi i za druga tijela koja ulaze u legalni pojam javnopravnih tijela prema ZUS-u60.

Naposljetku, pozicija i status stranke u postupku po

Zahtjevu za sve osobe koje su kao stranke sudjelovaleu prethodnom upravnom sporu mogu se utemeljiti i naargumentu pravednosti ukoliko se on u postupovnomsmislu shvati kao izraz reprezentativnosti bez koje nijemoguće pretendirati na legitimiranje odluke kao produkta postupka61.

Prethodno opisana pozicija aktivno odriče vrijednost potencijalnim protuargumentima kao primjerice onom prema kojem bi Zahtjev trebalo dostaviti samo jednojod stranaka u upravnom sporu (i to onoj koja jezainteresirana da osporena odluka ostane neizmijenjena)ili drugom protuargumentu prema kojem nadležni suduopće ne bi trebao tražiti očitovanje stranaka iz pret-hodnog upravnog spora kao potpuno neprihvatljivo.

U prilog neodrživosti netom navedenih argumenatamože se navesti i da bi pristajanje uz njih te shodnotome odgovarajuće postupanje u konkretnom postupku po Zahtjevu predstavljalo puno veću transgresiju na-spram prava na pravično suđenje (u formi propuštanjaosiguranja ekasnih jamstava postupovne jednakostišto se najkraće naziva načelom “jednakosti oružja”)nego što je primjerice Europski sud za ljudska prava pronašao da se zbilo u slučaju Kress protiv Francuske.

Naime, u konkretnom je slučaju Europski sud za ljud-ska prava tek puku mogućnost utjecaja zastupnika javnog interesa (franc. commissaire du gouvernement )na odluku Državnog savjeta a bez istovrsne mogućnostiutjecaja drugih stranaka u upravnom sporu označiokao protivnu pravu na pravično suđenje62. Takav stav je potvrđeno i u kasnijim slučajevima sa bitno sličnimčinjeničnim pretpostavkama; slučajevi Yvon odnosno Martinie, svaki na svoj način, potvrdili su da je pravona pravično suđenje povrijeđeno kada tijela koje za-stupaju javni interes u postupovnoj ulozi koja čak i ne

58 Usp. čl. 18 u vezi s čl. 2 st. 2 ZUS-a koji deniraju tuženikaodnosno javnopravno tijelo.59 U tom smislu usporedi čl. 117 st. 1 Ustava RH koji glasi:“Ustrojstvo i poslovi državne uprave i način njihovog obav-ljanja uređuje se zakonom”, te čl. 113 al. 6 Ustava RH kojiglasi: “Vlada Republike Hrvatske usmjerava i nadzire raddr žavne uprave...”, te konačno i čl. 34 Zakona o sustavu dr-žavne uprave (NN 150/11) koji glasi:“(1) Tijela državne up-rave prate stanje u okviru svog djelokruga prikupljanjem

potrebnih podataka i obavijesti, izradom odgovarajućihstručnih podloga te na druge prikladne načine. (2) Natemelju izrađenih stručnih podloga (izvješća, elaborata, ana-liza, itd.) te na drugi način prikupljenih saznanja o stanju usvom djelokrugu, tijela državne uprave poduzimaju mjere iradnje za koje su zakonom i drugim propisima ovlašteni te

predlažu nadležnim državnim tijelima donošenje propisa idrugih akata iz njihove nadležnosti.” Glede doktrinalne ana-

lize usp. detaljnije kod Borković (bilj. 40), ss. 66-73. te osobito kod Medvedović (bilj. 5), s. 263.60 Usporedba na primjeru Hrvatske agencije za nadzor nancijskih usluga (dalje: HANFA) pokazuje da često iagencije iz područja tzv. javnog sektora nalikuju po svojimovlastima i načinu njihova izvršavanja u mnogim segmentimatijelima državne uprave. Usp. za rečeni segment čl. 15 al. 7i 11 Zakona o Hrvatskoj agenciji za nadzor nancijskihusluga ( NN 140/05).61 Usp. u tom smislu rezoniranje P. Mastronardia (bilj. 4), s.186, kao i I. Šprajc, Uvjeti propisivanja posebnog upravnog postupka; usporedba novog i starog ZUP-a, u: Hrvatska pravna revija, Zagreb 1-2011, ss. 58 i dalje, osobito ss. 61-62 uz tamo navedenu literaturu.62

Usp. presudu Europskog suda za ljudska prava u slučajuKress protiv Francuske (presuda od 07. 06. 2001), §§ 77-87,osobito §§ 81 i 85.



70

mora biti stranačka (slučaj Martinie a u osnovi je to pozicija zastupnika javnog interesa i u slučaju Kress),odnosno kada se istodobno radi o stranačkoj i eks- pertnoj ulozi (slučaj Yvon) imaju veća postupovna prava od “običnih” stranaka63. Upravo suprotno tome

načelo “jednakosti oružja” — kao jedan od ključnihelemenata prava na pravično suđenje — imperativnotraži da svaka stranka posjeduje mogućnost zaštitesvo jih prava u postupku pod uvjetima koji u bitnomenisu nepovoljniji od uvjeta koji vrijede za drugustranku.

Međutim, s postupkom po Zahtjevu najusporediviji jeslučaj Menchinskaya protiv Rusije (presuda od 15.siječnja 2009). U dotičnom je slučaju ruski pandanDORH-u uložio pravni lijek pred višim sudom zbognavodne povrede zakona počinjene od strane nižeg su-

da. Europski je sud u ovom slučaju detaljno ispitaorazloge koje je nadležno rusko tijelo navelo kao od-lučujuće za korištenje pravnog sredstva te zaključio danavedeni razlozi nisu opravdali djelovanje ovog tijelaodnosno da je tijelo u pitanju narušilo zahtjeve načela“jednakosti oružja” pa time i prava na pravično su-đenje. Osobite napomene je vrijedna okolnost da je ukonkretnom slučaju podnesak nadležnog ruskog tijela bio dostavljen ostalim strankama u postupku na očito-vanje odnosno da se u konkretnom slučaju odlučivalo bez održavanja usmene rasprave (in camera). Europskisud je naveo i da je djelovanje nadležnog ruskog tijela

u konkretnom predmetu prešlo tolerabilne granice in-stituta sukoba interesa, te da je neopravdano s motrištazaštite javnog interesa (osobito stoga što niti jedanaspekt tog interesa nije bio naveden u postupku predEuropskim sudom za ljudska prava)64.

Pouke ovog slučaja su jasne i primjenjive i na postupovnu situaciju koja nastaje u postupku po Zahtjevu; pokretanje postupka po Zahtjevu od strane DORH-amora biti opravdano isključivo zaštitom javnog inte-resa, pa je stoga odmah suspektno ako je DORH u prethodnom upravnom sporu sudjelovao kao jedna od

stranaka spora, a onda koristi Zahtjev kao sredstvo za-štite javnog interesa; zatim, razlozi na koje se pozivaDORH kada pokreće postupak po Zahtjevu moraju biti solidni i obranjivi, jer je jasno da je čak i Europski

sud spreman provjeravati njihovu zasnovanost u kon-tekstu primjene domaćeg prava; te konačno, postupovno tretiranje stranaka iz prethodnog upravnog spo-ra kao stranaka i u postupku po Zahtjevu predstavljaminimum postupovnog standarda čije se nepridržavanje

ne može održivo argumentirati odnosno braniti kaostav.

Jednom kada se uspostavi pozicija stranke za svakuosobu koja je sudjelovala u prethodnom upravnomsporu tada do primjene dolazi temeljem prethodnoelaboriranih izvoda i načelo izjašnjavanja stranke izčl. 6 ZUS-a. Na razini ovog načela impostirana je duž-nost nadležnog suda da svakoj stranci omogući izjaš-njavanje o svim bitnim pitanjima postupka po Zahtjevu(o činjeničnim i pravnim pitanjima kao i o zahtjevimai navodima drugih stranaka). Kako ni u samom čl. 78

ZUS-a ne postoji pravilo koje bi derogiralo ovu duž-nost, jasno je da u konkretnom postupku po ZahtjevuVrhovni sud mora primijeniti ovo načelo na opisaninačin, te time osigurati minimalni postupovni standard pravednosti65.

Zaključno možemo ustvrditi da se u postupku po Za-htjevu uspostavlja sljedeća stranačka konstelacija.Prvo, jedini ovlašteni podnositelj Zahtjeva je DORHuz veliku rezervu mogućnosti korištenja Zahtjeva usituaciju u kojoj je DORH bio strankom u prethodnomupravnom sporu. Rezerva se ne odnosi na ovlaštenje

DORH-a, već na okolnost da ni u takvim situacijamadruge stranke iz prethodnog upravnog spora ne posje-duju pravo na korištenje Zahtjeva. Drugo, status zain-teresiranih osoba (stranaka) imaju sve stranke iz pret-hodnog upravnog spora, što znači da je u pogledu tihstranaka došlo samo do promjene koja se odnosi nanemogućnost pokretanja postupka po Zahtjevu (uzzadržavanje mogućnosti iniciranja istog postupka), aline i do gubitka stranačkog statusa. Treće, da bi svako postupanje suprotno iznesenim tezama gotovo sigurnodovelo do povrede prava na pravično suđenje kako gatumači i shvaća Europski sud za ljudska prava, a kako

to pokazuju brojni i usporedivi slučajevi odlučeni predovim sudom.

3.5. Sadržaj Zahtjeva

Dotičnoj pretpostavci zakonodavac nije posvetio niti jednu specijalnu i izravnu odredbu66. Stoga se tek

63 Usp. presude Europskog suda za ljudska prava u sluča- jevima Yvon odnosno Martinie protiv Francuske (presudaYvon od 24. 04. 2003, presuda Martinie od 12. 04. 2006),osobito §§ 35-37 presude u slučaju Yvon, odnosno § 50, te§§ 53-55 presude u slučaju Martinie. Usp. podrobniju ana-lizu kod M.-L. Paris, Europeanization and Constitutionali- zation: The Challenging Impact of a Double Transformative Process on French Law, u: Yearbook of European Law, Ox-

ford 2010, ss. (21 i dalje) 36-37.64 Usp. presudu Europskog suda za ljudska prava u citiranomslučaju, osobito §§ 35-39.

65 Više o postupovnoj pravednosti usp. kod K. F. Röhl i H. C.Röhl, Allgemeine Rechtslehre — Ein Lehrbuch, Köln-Mün-chen 2008, ss. 513-517.66 Upravo zbog ovakve oskudnosti ZUS-a u dotičnom seg-mentu teško je analizi dotične pretpostavke pristupiti na

način uobičajen u doktrini, a koji način razlikuje minimalani preporučljiv sadržaj pravnog lijeka. Usp. reprezentativan primjer rečene analize kod Dika (bilj. 2), ss. 23-24.



71

odgovarajućim tumačenjem postojećeg teksta čl. 78ZUS-a odnosno drugih relevantnih propisa mogu izvo-diti zaključci o potrebnom sadržaju Zahtjeva. O svimostalim sadržajnim potrepštinama o kojima ne možemozaključivati na opisani način zaključiti će se putem

neke od metoda popunjavanja pravnih praznina.

Analiza čl. 78 ZUS-a u tom smislu mora poći od do-slovnog značenja zakonskog teksta. U minimalno potrebni sadržaj Zahtjeva deduktibilan iz teksta čl. 78ZUS-a ulaze svakako slijedeći elementi: a) oznaka podnositelja Zahtjeva (sukladno čl. 32 st. 3 Zakona održavnom odvjetništvu)67, uz napomenu da se Zahtjev podnosi ex offo ili na inicijativu neke od stranaka iz prethodnog upravnog spora, b) oznaka odluke koja seosporava (identicirana po donositelju, broju i datu-mu), c) oznaka suda kojem se Zahtjev upućuje, d) oz-

naka pravodobnosti Zahtjeva, te e) opis povredezakona koja motivira podnošenje Zahtjeva. Netom na-vedenom popisu treba dodati i relevantne podzakonskeodredbe vezane za djelovanje DORH-a, a putem kojihse razrješava pitanje potpisa i pečata Zahtjeva kao aktaDORH-a, odnosno odredbe iste razine i izvora, koje seodnose na slanje Zahtjeva nadležnom sudu68.

Elemente iz skupine preporučljivih djelomice ćemoizvesti iz teksta čl. 78 putem odgovarajućeg tumačenja,a djelomice putem popunjavanja uočene pravne praz-nine. S obzirom na propisane ovlasti nadležnog suda

kao i s obzirom na ostale postupovne pretpostavke činise da svaki Zahtjev mora sadržavati opseg osporavanjaodluke protiv koje je uperen. Shodno tome Zahtjev bimorao sadržavati i naznaku traži li se preinačenje iliukidanje osporene presude (u potonjem slučaju i na-znaku traži li se vraćanje predmeta na odlučivanjedrugom vijeću nadležnog suda). Potom je potrebno dase navedu i činjenice koje supstanciraju navedene raz-loge korištenja Zahtjeva, te ukoliko je moguće i do-kazne prijedloge o istim činjenicama.

Izneseni niz preporučljivih sadržajnih elemenata Za-htjeva posljedica je primjene odgovarajućih metoda

tumačenja čl. 78 ZUS-a: prije svih gramatičko, zatim,smisleno, te sistemsko tumačenje. Naime, iz oskudnihodredbi analizirane norme ZUS-a moguće je izvestinekoliko sadržajnih elemenata koji spadaju u grupu preporučljivih, čemu, dakako, pridonosi i odgovarajućeshvaćanje cilja i smisla postupka po Zahtjevu. Tako je primjerice gramatičkim te sustavnim tumačenjem čl.

78 st. 4 ZUS-a (koji navodi ovlasti nadležnog suda)moguće izvesti element traženja preinake ili ukidanjaosporene sudske odluke, a što je opet povezano s op-segom osporavanja iste odluke. Jednako tome, naosnovu smislenog tumačenja će se lako uočiti da je

navođenje razloga koji indiciraju primjenu Zahtjeva povezano sa sugeriranjem činjenica koje supstancirajunavedene razloge, a sve to skupa s dokaznim prijed-lozima kojima se dokazuje postojanje ovih činjenica,te smisleno tome, razloga koji opravdavaju korištenjeZahtjeva. Na navedenim primjerima pokazuje se kako je tumačenje zakonskog teksta ponekad blisko argu-mentu prirode stvari i to u onoj mjeri koji je taj argu-ment povezan sa sustavnim odnosno ciljnim tumače-njem69.

Logično je i opravdano pri samom kraju ovog dijela

rada nekoliko redaka posvetiti i situaciji koja nastajeonda kada Zahtjev ne sadrži sve potrebne dijelove.Podjela elemenata na minimalno potrebne i preporuč-ljive određuje opseg analize te ga sužava na nepostojanje nekog od minimalno potrebnih elemenata Zah-tjeva70. U situacijama poput ove nadležni sud, držimo,dužan je zatražiti dopunu podneska te u tom cilju podnositelju ostaviti primjereni rok. Tek ako podno-sitelj ne reagira na traženje nadležnog suda ili ponoviidentičnu pogrešku mogao bi nadležni sud odbacitiZahtjev kao neuredan/nepotpun. U tom kontekstu iz-nalaženje netom opisanog pravila rezultat je primjene

identičnih metoda koje smo upotrijebili i prilikom iz-nalaženja pravila o preporučljivom sadržaju Zahtjeva.

3.6. Odricanje i odustanak od Zahtjeva

Jedno od neriješenih pitanja u tekstu ZUS-a odnosi sena pretpostavku renuncijabilnosti, odnosno na moguć-nost povlačenja već uloženog Zahtjeva.

Što se renuncijacije od ulaganja Zahtjeva tiče, pri sa-dašnjem normativnom stanju bitne su slijedeće okol-nosti: a) okolnost da se Zahtjev koristi protiv pravo-

moćne sudske odluke (odnosno da je izvanredno pravno sredstvo), b) okolnost da je DORH kao jediniovlašteni korisnik Zahtjeva zaštitnik javnih interesa, tec) okolnost da se odluka koja se Zahtjevom možeosporiti u pravilu ne dostavlja DORH-u.

Prvospomenuta okolnost utječe na mogućnost odri-canja od Zahtjeva tako da zapravo formalno odricanječini besmislenim. Ako se, naime, o upravnosudski su-stav o nekom upravnom sporu odredio na pravomoćannačin onda se posve suvišnim čini raspravljati omogućem odricanju od izvanrednog pravnog sredstva

67 Zakon o državnom odvjetništvu ( NN 76/09 do 130/11).68 Usp. u tom smislu i smjeru čl. 82-83 za potpis i pečat te čl.156-158 za slanje Zahtjeva Poslovnika državnog odvjetništva( NN 156/09 I 61/11), odnosno čl. 78-79 za potpis i pečat,

odnosno čl. 128-130 za slanje Zahtjeva Pravilnika o unu-tarnjem poslovanju u državnim odvjetništvima ( NN 121/07).

69 Usp. na primjeru tumačenja norme kod Visković (bilj. 12),ss. 257-258.



72

kojim se pravomoćna odluka može osporavati. U tomslučaju ovlašteni korisnik izvanrednoga pravnog sred-stva ga se ne mora formalno odricati, već je dovoljnoda ostane pasivan u rokovima predviđenim za ulaganjetog izvanrednog pravnog sredstva.

Ovoj okolnosti svakako se mora pridružiti i sljedeća, aona pokazuje da se DORH-u, ako nije bio strankom u prethodnom upravnom sporu, u pravilu ne dostavljaodluka koja bi se Zahtjevom mogla osporavati. Da bise moglo odricati od prava na korištenje nekog pravnogsredstva poznato je da se najprije mora biti svjestan postojanja neke odluke kao i njezinog sadržaja71. Kakoto u slučaju DORH-a i njegova poznavanja pravomoćneodluke u upravnom sporu ne predstavlja pravilo većiznimku tek bi se od saznanja za odgovarajuću odlukuDORH mogao odreći ovlasti na korištenje Zahtjeva.

Ako se zajedno razmotre goreizložene okolnosti, po-staje jasno da DORH zapravo i nema potrebu da se posebnom, formalnom postupovnom radnjom odričeod mogućnosti ulaganja Zahtjeva. Umjesto toga, do-voljno je da ostane pasivan (a to u ovom slučaju značida poštuje pravomoćnu upravnosudsku odluku kaozakonitu) unutar roka za korištenje Zahtjeva. Na ovommjestu potrebno je staviti samo sljedeću rezervu: uslučaju u kojem je inicijativa za korištenje Zahtjevadošla od stranke iz prethodnog upravnog spora po-trebno je da DORH obavijesti stranku o svom mišljenju

da ne postoje razlozi za korištenje Zahtjeva. To je primarno posljedica ustavne odredbe o dužnosti javnihtijela da odgovore na predstavke građana iz čl. 46Ustava RH72.

Naposljetku, ali nikako ne i najmanje važno, dužnu pažnju potrebno je posvetiti i okolnosti da DORH u postupku po Zahtjevu nastupa kao zaštitnik javnihinteresa koji se u ovom slučaju mogu konkretiziratikao interesi ustavnosti i zakonitosti73. Odricanje se — čak i kada bi bilo praktično opravdano — ne bi mogloizvesti kao kada je u pitanju pravni subjekt koji brineisključivo o vlastitim interesima. Naime, u takvim bi

okolnostima DORH nastupao kao mandatar, a ne man-dator javnih interesa. Optiranje za načelno slobodnurenuncijaciju dovelo bi do potpune inverzije uloge

DORH-a. S motrišta zaštite javnih interesa, takva in-verzija ne bi bila ni najmanje prihvatljiva. No, pret-hodno izrečeno čini dalje razmatranje ovog, inačeanalitički vrijednog aspekta, suvišnim.

Glede odustanka od već uloženog Zahtjeva treba pri-hvatiti stav da je moguć sve dok nadležni sud ne do-nese odluku o Zahtjevu. Mogućnost odustanka od Za-htjeva — zapravo opoziva radnje ulaganja Zahtjeva — nije regulirana čl. 78 ZUS-a. Stoga je i na ovommjestu potrebno popuniti pravnu prazninu na neki od poznatih i prihvatljivih načina. U konkretnom slučaju povjerenje ćemo opet pokloniti pravnoj analogiji kojaće nas, pak, uputiti na načela ZUS-a. Od svih načelanavedenih u temeljnim odredbama ZUS-a najisko-ristivijim se čini načelo učinkovitosti koje svojim in-zistiranjem na brzom okončanju upravnog spora sa-

svim sigurno zagovara i mogućnost okončanja sporakao posljedice povlačenje podneska kojim se upravno-sudski postupak pokreće. Kada se tome doda i slobodastranaka u disponiranju svojim postupovnopravnimovlaštenjima, tada se mogućnost odustanka od već ulo-ženog Zahtjeva čini jedinim prihvatljivim rješenjem.

Naime, bilo bi teško braniti stav da DORH nije slobodan u povlačenju prethodno uloženog Zahtjeva.Razlozi za zagovaranje armativnog stava u ovom pitanju proizlaze iz činjenice da je DORH stranka u postupku koja bi trebala imati poziciju izjednačenu

svim ostalim strankama; zatim, da se radi o državnomtijelu sastavljenom od profesionalaca koji tijekom postupka mogu uvidjeti kako su mali izgledi da se nji-hov Zahtjev usvoji te konačno da bi bilo kontra pro-duktivno načelu učinkovitosti inzistirati na provođenju postupka te time poduzimanju nepotrebnih radnji i prouzrokovanju nepotrebnih troškova ako je DORHkao stručno tijelo procijenilo o daljem nepostojanju pravne potrebe za zaštitom.

O vremenskoj dimenziji odustanka od jednom ulože-nog Zahtjeva — o kojoj također ne postoji niti jednaodredba ZUS-a — smatramo da treba odlučivati putem

pravila do kojih se dolazi primjenom pravne analogijeu vidu pozivanja na načelo učinkovitosti iz čl. 8 ZUS-a,uz dodatnu asistenciju koju će nam pružiti teleološkotumačenje, kako ovog instituta, tako i postupka kaocjeline. Naime, sadržaj ovog načela — iz kojeg po-sebno izdvajamo dužnost izbjegavanja nepotrebnihradnji i troškova, a time i zabranu zloupotrebu pravastranaka — armirat će moment donošenja odlukenadležnog suda o Zahtjevu kao vremensku granicu pri je koje se jedino smije odustati od uloženog Za-htjeva. Uostalom, među ciljeve svakog — pa i postupka po Zahtjevu — spadaju realizacija materijalnog pravaodnosno realizacija temeljnih prava stranaka (u štospadaju i postupovna prava), što istodobno opravdava

70 Iako u DORH-u rade pravnici-profesionalci pa bi broj ta-kvih slučajeva trebao biti minimalan, nikada se u potpunostiova mogućnost ne može isključiti. Stoga je potrebno, makar i elementarno, razmotriti konzekvence njezina ozbiljenja.71 Tako i Dika (bilj. 2), s. 70.72 Čl. 46 Ustava RH glasi: “Svatko ima pravo slati predstavkei pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tije-lima i dobiti na njih odgovor”.73

Usp. u tom smislu tumačenje Mirovskog (bilj. 5), s. 29koje, iako počiva na starijem zakonodavstvu, zadržava smi-slenost i u sadašnjem normativnom kontekstu.



73

ograničenja navedenih prava, a poradi realizacije pr-vonavedenog cilja74.

Prema tome, iz navedenog konteksta je posve održiv i prihvatljiv stav koji bi sugerirao da je posljednji pri-

hvatljiv rok za odustanak od Zahtjeva moment koji prethodi aktu donošenja odluke nadležnog suda. Re-akcija nadležnog suda također je odrediva primjenom jednog od dvaju načela iz ZUS-a: riječ je o načelu iz- jašnjavanja stranaka, odnosno, načelu učinkovitosti.Još konkretnije to znači da se od nadležnog suda oče-kuje donošenje rješenja kojim bi se postupak obustavio.U prilog takvog shvaćanja možemo navesti slobodustranačkog disponiranja, koju slobodu bez sumnjeuživa i DORH kao stranka u postupku po zahtjevu,odnosno, okolnost da ocjenu o potrebi odustajanja oduloženog Zahtjeva donosi državno tijelo sastavljeno

od pravnika-profesionalaca. Dotična ocjena istodobno predstavlja i procjenu potrebnog u zaštiti javnog inte-resa u formi ustavnosti i zakonitosti koju donosenadležna tijela.

S obzirom na prirodu Zahtjeva kao izvanrednog pravnog sredstva kao i na okolnost da se ulaže protiv pravomoćne odluke, posve je opravdano zaključiti da je odustanak od uloženog Zahtjeva neopoziva postupovna radnja. Teško bi, naime, bilo prihvatiti stav da jekorištenje izvanrednog pravnog sredstva protiv pravo-moćne sudske odluke toliko podložno nahođenju nje-

gova ovlaštenika te da su cjelokupni pravosudni sustavi najviši sud u tom sustavu potpuno ovisni o toj,moguće vrlo promjenjivoj okolnosti. Uostalom, u pri-log našeg stava jasno zbori i načelo učinkovitosti — potrebno je izbjegavati nepotrebne radnje i troškovedo kojih bi sasvim sigurno došlo kada bi odustanak tretirali kao opozivu postupovnu radnju.

Upravo u cilju osiguranja postupovne učinkovitosti tezaštite pravosudnog sustava koji se već pravomoćnoodredio o jednom predmetu potrebno je postaviti ne-dvosmislene formalne uvjete o mogućem povlačenjuuloženog Zahtjeva. Ukoliko kao cilj postavimo pravno

sigurno odvijanje postupka čak i u uvjetima nedostatneregulacije — a ovaj element je sastavni dio vladavine prava kao jednog od najvišeg dobara našeg ustavnog poretka te temelj za tumačenje Ustava (čl. 3 UstavaRH)75 — te ukoliko pristanemo na postupak koji će se provesti sukladno načelima na kojima se zasniva up-

ravni spor, a to konkretno znači odvijanje usmenerasprave kao pravilo, tada je jasno da je od uloženogZahtjeva moguće odustati i na usmenoj raspravi iizvan nje. Ovo u bitnome određuje i moguće formeodustanka, a shodno tome i moguće formalne zahtjeve

koji se postavljaju pred ovlaštenika Zahtjeva. U takooznačenom kontekstu logičnim se čini kao formuodustanka odrediti usmenu formu na ročištu usmenerasprave, odnosno pisanu formu izvan ročišta usmenerasprave. Pri tome, posve je prihvatljivo da odustanak mora biti izričit te nedvosmislen obzirom naneopozivost dotične postupovne radnje76.

Rezimirajući sve izrečeno, može se zaključiti da pretpostavka pravomoćnosti mogućeg objekta Zahtjeva,kao i okolnost da DORH u pravilu nije stranka u pret-hodnom upravnom sporu, čine strogo formalno odri-

canje od korištenja Zahtjeva deplasiranim, jer seDORH-u preporuča pasivnost ako smatra da su interesiustavnosti i zakonitosti zaštićeni pravomoćnom sud-skom odlukom (uz obvezu obavještavanja o tome stra-naka iz prethodnog upravnog spora kao eventualnihinicijatora postupka), dok se povlačenje već uloženogZahtjeva ima smatrati načelno mogućim i slobodnimuz pridržavanje nekoliko jednostavnih pravila kojauređuju pitanje roka, forme te učinka rečene postupovneradnje. Nažalost, većina pravila o kojima govorimo ukontekstu povlačenja Zahtjeva posljedica je tumačenjate popunjavanja pravnih praznina koje i u ovom seg-

mentu karakteriziraju čl. 78 ZUS-a.

4. Postupak po Zahtjevu

Postupak koji nadležni sud mora provesti po uloženomZahtjevu reguliran je u čl. 78 ZUS-a rudimentarno ilitek u normativnim tragovima, iako se iz ključnihreguliranih elemenata — kao i iz ključnih denitornihodredbi ZUS-a o pojmu upravnog spora — uočava da je zakonodavac postupak po Zahtjevu zamislio kao posebni postupak, na koji se ne primjenjuje cjelina postupovnih odredbi ZUS-a77. Bilo kako bilo, iz samo

jednog pogleda na sadržaj čl. 78 ZUS-a jasno je da seradi o nedovoljno normiranom postupku ako imamo

74 Usp. u tom smislu, iako na primjeru parničnog postupka,Triva i Dika (bilj.6), ss. 204-205.75 Uz netom navedenu kao najviše ustavne vrednotehrvatskog ustavnog poretka nabrojane su i: sloboda,

jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost

spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje pravačovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode ičovjekova okoliša te demokratski višestranački sustav.

76 Glede službene osobe ovlaštene na odustanak usp. čl. 32st. 3 Zakona o državnom odvjetništvu ( NN 76/09 do 130/11).77 Takav zaključak zasniva se bar na dvije okolnosti: prvo,kao nadležni sud određene je Vrhovni sud RH; te drugo,

jedini ovlaštenik korištenja Zahtjeva jest DORH. U prilogtvrdnje da zakonodavac postupak po Zahtjevu ne vidi kaoupravni spor usp. čl. 1 i čl. 12 ZUS-a u kojem se izostavljanadležnost Vrhovnog suda RH. Usp. i bilj. 20 odnosno 23supra. Nije nam poznat razlog takvog normativnog odabirazakonodavca jer se u obrazloženju Konačnog prijedloga

ZUS-a niti jednom riječju ne dotiče pitanje naravi postupka po Zahtjevu koje bi se moralo riješiti obzirom na normativnusoluciju uzakonjenu u čl. 1 i čl. 12 ZUS-a.



74

na umu uobičajeni i doktrinalno potvrđeni sadržaj po-stupovnih normi78. To se vidi iz sadržaja čl. 78 ZUS-a:izrijekom se reguliraju tek: a) inicijatori odnosno ovla-štenik korištenja Zahtjeva, b) rok unutar kojeg se Za-htjev može uložiti kao i razlozi zbog kojih se može

uložiti, c) nadležnost Vrhovnog suda RH te njegovsastav, i d) ovlasti Vrhovnog suda RH kada odlučuje oZahtjevu.

Iz navođenja onoga što jest regulirano jasno je da jeodnos reguliranog i nereguliranog kod Zahtjeva kaoinstituta upravo takav da ga najbolje opisuje izreka o“vrhu ledenog brijega” gdje je manji dio vidljiv (regu-lirani segmenti), a najveći dio nevidljiv (nereguliranisegmenti). Jednako tako je zamjetno da je najveći ne-dostatak u čl. 78 ZUS-a u području regulacije pro-vođenja postupka jednom kada je Zahtjev uložen.

Stoga je zadaća doktrine da pokuša koristeći svadopuštena metodološka sredstva sugerirati normativnomoguće i prihvatljivo postupanje nadležnog suda. U tusvrhu se neophodno osloniti primarno na pravnuanalogiju, a djelomično i na zakonsku analogiju uzodgovarajuće argumente-topose. Pravna analogija ukonkretnom slučaju iskoristit će postojanje temeljnihnačela upravnosudskog postupka kako bi barem ok-virno ocrtala postupak koji nadležni sud ima provesti jednom kada je Zahtjev uložen. U tu svrhu od posto- jećih načela bitna su tri načela: a) načelo učinkovitosti(čl. 8 ZUS-a), b) načelo izjašnjavanja stranke (čl. 6

ZUS-a), te konačno c) načelo usmene rasprave (čl. 7ZUS-a). Promatrano iz tako određenog rakursa po-stupak po uloženom Zahtjevu morao bi biti provedenučinkovito uz obavezno pružanje mogućnosti stran-kama da se očituju o svim bitnim pitanjima konkretnog postupka te uz provođenje usmene rasprave. Već samaodluka da ćemo postupak po Zahtjevu provesti podegidom ovih načela predstavlja svojevrsni smjerokazna poduzimanje određenog broja postupovnih radnji.

Ipak, nabrojana upravnosudska načela neće bitidovoljna da se ocrtaju sve konture postupka koji

nadležni sud ima provesti nakon ulaganja Zahtjeva.Stoga je potrebno u pomoć prizvati i pravo na pravičnosuđenje kao pravo koje je dijelom ne samo Europskekonvencije već i ustavnopravnog poretka RH. Naravno,u obzir treba uzeti i shvaćanja odnosno interpretacije

ona dva foruma koja su najpozvanija da svojim odlu-kama interpretiraju značenje ovog načela u Ustavu RHodnosno u Europskoj konvenciji — Ustavnog sudaRH te Europskog suda za ljudska prava. Imajući u vi-du rečeno najprije ćemo razmotriti utjecaj nekoliko

temeljnih načela ZUS-a, a potom i utjecaj prava na pravično suđenje na postupak po Zahtjevu koji ćemorati provesti Vrhovni sud RH.

4.1. Utjecaj temeljnih načela ZUS-a na postupak po

Zahtjevu

Načelo izjašnjavanja stranke neposredno i nezaobi-lazno upućuje na dostavu Zahtjeva svim strankama u postupku uz pružanje odgovarajućeg roka radi očito-vanja o njegovom sadržaju kao i o svim bitnim (činje-ničnim i pravnim) pitanjima koja čine bit spora na-stalog ulaganjem Zahtjeva. Kako pokazuje novija prak sa Europskog suda za ljudska prava, obveze nad-ležnog suda u realizaciji prava na pravično suđenjetime nisu okončane; naime, nadležni sud je dužan osi-gurati primjenu načela “jednakosti oružja” (kao sastav-nog dijela prava na pravično suđenje) što u konkretnomslučaju znači da je odgovoran za upoznavanje svakestranke sa sadržajem očitovanja svih ostalih stranaka.U tom smislu dobar smjerokaz pruža i presuda Eu-ropskog suda za ljudska prava u slučaju Hrdalo protiv Hrvatske (presuda od 27. rujna 2011), iako je odlučena

temeljem normativnog stanja deniranog važenjemzakonskog prethodnika ZUS-a. Ključni dio slučaja Hr dalo — a kako to pokazuje i podrobnija analizacitirane presude79 — ipak je primjenjiv i u sadašnjojnormativnoj konstelaciji u upravnom sporu. U do-tičnom je slučaju Europski sud za ljudska prava pro-našao da je postupak pred Upravnim sudom RH biokarakteriziran mogućnošću da se upravni spor odluči bez da su obje strane imale jednak pristup navodima iočitovanjima protustranke što je, naravno, Europskisud za ljudska prava označio kao protivno načelu“jednakosti oružja” te posljedično pravu na pravično

suđenje iz čl. 6 Europske konvencije. Pouka iz netomopisanog slučaja je nedvosmislena i nadasve primjenjiva i u postupku po Zahtjevu; potrebno je dasvaka radnja nadležnog suda poduzeta u ciljuizjašnjavanja stranaka bude dvosmjerna (ili višesmjernaovisno o broju stranaka u postupku). To nadalje isasvim konkretno znači da je nadležni sud obvezantako provoditi rečene radnje da niti jedna od stranakane bude lišena bilo koje, pa i najmanje, postupovneopcije koju uživa druga stranka (ili stranke), a da je

78 Tako Vrban (bilj. 4), ss. 399-400, koji vrlo prihvatljivoodređuje postupak kao skup normi o kompetenciji, normi o

postupanju u užem smislu te normi o ispitivanju zakonitosti. Norme o kompetenciji određuju ovlasti pravnih subjekata udonošenju pravnih akata, norme o postupanju u užem smisluiscrpljuju svoj smisao u regulaciji postupka donošenjaodluka, dok norme iz posljednje navedene grupe uređujukoja pravna sredstva stoje na raspolaganju pravnim sub-

jektima te koje ovlasti posjeduju tijela koja odlučuju o tim pravnim sredstvima kao i norme o učincima ispitivanjazakonitosti.

79 Usp. u tom smislu i smjeru analizu kod I. Šprajc i A.

Šoštarec, O posljedicama presude Europskog suda zaljudska prava u slučaju Hrdalo, u: Hrvatska pravna revija,Zagreb 2-2012, (ss. 42 i dalje), osobito ss. 44-45.



75

pritom svaka stranka informirana o navodima drugestranke (ili stranaka).

Načelo učinkovitosti presudno će utjecati na dužinuroka — sudskog po svojoj naravi — koji će nadležni

sud ostaviti strankama za očitovanje vodeći se pri to-me potrebom da se postupak provede brzo i bez odugo-vlačenja, a osobito izbjegavajući moguće zloporabe prava stranaka i drugih sudionika u postupku. Ključno je postići ravnotežu u određivanju dužine roka pričemu smo skloni vjerovati da rok unutar kojeg nadležniupravni ili Visoki upravni sud ili javnopravno tijelokoje je odlučivalo u upravnom postupku morajudostaviti tražene isprave i/ili spise predmeta mora bitikraći od roka unutar kojeg se stranke imaju očitovati oZahtjevu. U tom smislu dostava isprava i/ili spisa jeapsolutni prioritet i ne vidimo razloga da rok za ovo-

vrsnu dostavu ne iznosi odmah ili najviše tri radnadana80. Što se pak roka za očitovanje stranaka tičeuvjereni smo da je, zbog funkcionalne i bitne sličnosti,i u postupku po Zahtjevu moguće primijeniti intervalza određenje dotičnog roka naveden u čl. 32 st. 1ZUS-a.

Sljedeće načelo čija pravilna primjena mora rezultiratiizvođenjem nekoliko postupovnih radnji jest načelousmene rasprave. Sadržano u čl. 7 ZUS-a dotično na-čelo impostirano je kao pravilo s obvezom održavanjausmene rasprave u svakom konkretnom postupku. Su-

kladno drevnoj maksimi Nulla regula sine exceptione i glede ovog pravila zakonodavac je predvidio izuzeća,ali uz poprilično visok prag zadovoljenja uvjeta po-trebnih za prihvatljivost postupka u kojem se nećeodr žati usmena rasprava. Stoga je u st. 2 čl. 7 ZUS-a predviđeno da je odlučivanje nadležnog suda in ca-mera dopustivo jedino uz postojanje prethodne i izri-čite norme ZUS-a. Drugačije rečeno, bez izričito pred-viđenog izuzetka u ZUS-u svaki postupak vođen naosnovu ZUS-a mora uključivati usmenu raspravu. Iako postupak po Zahtjevu ne ulazi u okvire legalne de-nicije upravnih sporova, već smo prethodno elaborirali

razloge zbog kojih smatramo da se i ovaj postupak ima provesti uz primjenu temeljnih načela ZUS-a81.

Na kraju, ali nikako ne i najmanje važno, potrebno jeimati na umu i zahtjeve koje pred svaki postupak po-stavlja Europska konvencija i u njoj sadržano pravo na pravično suđenje. Naime, kao jedna od najvažnijihodlika ovog prava nadaje se održavanje usmene rasprave pa je opravdano razmotriti iz tog rakursa postupovnu situaciju u postupku po Zahtjevu82. Iako je odr-

žavanje usmene rasprave najjasniji izraz načela jav-nosti te najizravniji doprinos održavanju javne vjere u pravosuđe, postoje postupovne situacije u kojima jeEuropski sud za ljudska prava opravdao neodržavanjeusmene rasprave. Presudne u procjeni sukladnosti

određenog postupka čl. 6 Europske konvencije bile susljedeće okolnosti: prvo, radi li se o kaznenom ili ci-vilnom postupku (u smislu u kojem ove pojmova tu-mači i shvaća sam Europski sud za ljudska prava);drugo, radi li se o prvostupanjskom ili instancionom postupku; te treće, kakvim ovlastima raspolaže nad-ležni sud83. Ukoliko se radi o civilnom postupku, od-nosno ako se postupak odvija pred instancionimsudom, zahtjev za održavanjem usmene rasprave jeipak nešto blaži, ali će se na njemu uvijek inzistiratiako se radi o sudu koji posjeduje ovlasti propitivanja ičinjeničnih i pravnih okolnosti slučaja84. Kako su u postupku po Zahtjevu ovlasti nadležnog suda takve daobuhvaćaju ispitivanje svake povrede zakona, bezobzira radilo se o primjeni prava, postupovnoj povrediili pogrešci u utvrđivanju činjeničnog stanja, nedvojbeno se usmena rasprava pokazuje kao nezaobilaznidio postupka koji nadležni sud u ovom slučaju mora provesti85.

Na osnovu navedenog se može procijeniti pravna si-tuacija u kojoj se nalazi nadležni sud u postupku vođe-nom na osnovu Zahtjev — on naprosto mora provestiusmenu raspravu. Pitanje načina na koji će se izvesti

ova postupovna radnja predstavlja ipak rješivi problem. Naime, norme sadržane u čl. 37-39 ZUS-a pružajudostatnu osnovu da bi se po njima mogla provestiusmena rasprava i u postupku po Zahtjevu. Zakonskaanalogija, pak, zasnovana na bitnoj i funkcionalnojsličnosti usmene rasprave u upravnom sporu i u po-stupku po Zahtjevu opravdat će korištenje spomenutihnormi i u potonjem postupku. Pitanja poput zakazivanjarasprave te njezina odvijanja kao i primjena načela javnosti na održavanje usmene rasprave normirana ucitiranim člancima osiguravaju posve prihvatljivistandard za obavljanje ove postupovne radnje i u

postupku po Zahtjevu. Stoga ne vidimo niti jedan ioleodrživ razlog koji bi potisnuo argumente koji govore u prilog održavanja usmene rasprave. Povrh toga, niti jedan zamislivi protuargument ne može se pozvati na pravo na pravično suđenje na koje se oslanjajunavedeni argument. Suprotno mišljenje bi zapravo

80 Usp. u tom smislu i čl. 35 st. 1 ZUS-a koji uopće ne pred-viđa rok za realizaciju ove radnje.81

Usp. tekst ovog rada supra označen kao 2.1.82 Usp. jedan od ranijih autoritativnih iskaza usmene raspravekao dijela prava na pravično suđenje u presudi Europskog

suda za ljudska prava u slučaju Axen protiv SR Njemačke (presuda od 08. 12. 1983), § 25.83 Usp. u tom smislu i smjeru i Schilling (bilj. 4), ss. 240-241.84 Dotični zaključak ključni je dio presude Europskog suda

za ljudska prava u slučaju Ekbatani protiv Švedske (presudaod 26. 05. 1988), §§ 31-33.85 U potvrdu toga usp. Mole i Harby (bilj. 29), s. 21.



76

bilo neodrživo. Ovim su opisana načela ZUS-a is-korištena kao osnov za izvođenje postupovnih radnjikoje Vrhovni sud RH mora provesti u postupku poZahtjevu. Stoga će se u nastavku pozornost kon-centrirati na pravu na pravično suđenje kako bi se

ustanovio utjecaj ovog prava na postupak po Za-htjevu.

4.2. Utjecaj prava na pravično suđenje na postupak

po Zahtjevu

Pravo na pravično suđenje jedno je od temeljnih ljud-skih prava koje se odnosi i na postupovni standard pravednosti. Zbog razvijene prakse gotovo svih insti-tucija i foruma nastalih temeljem međunarodnih i na-cionalnih izvora prava koji sadrže ovo pravo teško jeistodobno sažeto i korektno te potpuno opisati sadržaj prava na pravično suđenje. Opis je teži kada se odnosina slovo Europske konvencije te s njom povezanu praksu Europskog suda za ljudska prava, ali nije ne-izvediv. Ako se naglasak u većoj mjeri stavi na sažetostmožemo sumirati temeljne odrednice ovog prava naslijedeći način. Pravo na pravično suđenje pretpostavlja pravo pristupa svakoga pravnog subjekta neovisnom inepristranom sudu ustanovljenom zakonom koji jeovlašten u pravičnom postupku uz održavanje usmenerasprave u potpunosti razriješiti sumnje u postojanjekaznene odgovornosti, odnosno determinirati civilna

prava dotičnog pravnog subjekta, a sve to opisani sudmora obaviti u razumnom roku putem javnog dono-šenja obrazložene odluke86. U gotovo istom bitnomsadržaju pravo na pravično suđenje uvršteno je u UstavRH (čl. 29)87; ipak, neke razlike koje se mogu uočitidaju nam osnove za zaključak da je verzija ovog pravau hrvatskom Ustavu daleko šira no što je to slučaj seuropskom verzijom88. No, vratimo se na zahtjeve

koje pred pravosudne sustave obuhvaćene Europskomkonvencijom postavlja ovo pravo.

Dosad analizirana načela iz ZUS-a već su jednim dijelom pokrili dio europskih zahtjeva u ovom segmentu

— tako je održavanje usmene rasprave nedvosmislenozadano primjenom načela usmene rasprave, dok načeloizjašnjavanja stranaka svakako pokriva načelo “jed-nakosti oružja” koje načelo je sastavnim dijelom pravana pravično suđenje u najužem smislu. Ipak, i nadalje postoji nekoliko segmenata koje niti jedno od načelaiz ZUS-a ne pokriva pa je upitno što i kako treba učinitinadležni sud u postupku po Zahtjevu kako bi zadovoljiosve segmente prava na pravično suđenje u situaciji ukojoj ne postoje odgovarajuće zakonske odredbe.

Prvi od spomenutih segmenata odnosi se na normativna jamstva nepristranosti i neovisnosti nadležnog sudakoja jamstva, dakako, moraju biti kumulativno ispu-njena89. Obzirom na poziciju Vrhovnog suda RH unu-tar pravosudne organizacije i ukupne državne vlasti jamstvo neovisnosti, držimo, nije upitno90. Ono štomože biti problem u okolnostima tako podnormiranoginstituta kao što je Zahtjev jest jamstvo nepristranostisuda(ca). Nepristranost suda(ca) procjenjuje se u dvaaspekta koji su naravno nužno povezani: subjektivnomei objektivnom. Prvi aspekt pozornost koncentrira naosobna uvjerenja sudaca i do dokaza o suprotnomovovrsna nepristranost se pretpostavlja. Drugi aspekt

provjerit će se primjenom dva kriterija: funkcionalni,koji se može odnositi na kumulaciju različitih postupovnih uloga suca u istom postupku kao i na organi-zaciju suda, te osobni koji se tiče ponašanja sudaca ukonkretnom postupku91. Objektivni test nepristranostisuda(ca) često će ovisiti o kvaliteti reguliranja institutaizuzeća, ali ništa manje i o primjeni dotičnog insti-tuta92.

Stoga je u postupku po Zahtjevu opravdano upitati sena koji će način stranka moći realizirati svoje pravo na pravično suđenje u predstavljenom aspektu. Zapanjenomožemo konstatirati da imajući u vidu posebnost

postupka po Zahtjevu odnosno njegovu podnormiranostne postoji čak niti normativna uputa na pravila iz druge

86 U potvrdu toga usp. Mole i Harby (bilj. 29), ss. 6-10, uzopširan pregled polja primjene čl. 6 Europske konvencije,odnosno Grabenwarter (bilj. 4), ss. 309-310, koji naglasak

stavlja na aspekt prava koji pokriva sudsku kontrolu za-konitosti rada upravnih tijela.87 Usp. tekst bilj. 28 supra.88 Razlika je najočitija te istodobno i najznačajnija u dijelu ukojem Ustav RH pravo na pravično suđenje jamči za sve

pravne sporove bez ograničenja koja u tom smjeru sadržiEuropska konvencija koja izrijekom ograničava jamstvo nadvije vrste sporova — one koji se tiču sumnje oko postojanjakaznene odgovornosti odnosno na one koji se tiču prava iobveza građanske naravi. U tom smislu ne možemo ne za-

paziti kontradikciju kod Triva i Dika (bilj. 6), s. 16, kadanajprije zapažaju takvu razliku te pravilno zaključuju da bi

pojam građanskopravne stvari mogao po domaćem zako-nodavstvu biti širi nego po Konvenciji, ali ne i uži, da biodmah u slijedećem odjeljku citiranu odredbu Ustava RH

tumačili na način kao da to nije moguće. Pri tome autoriočito ne uzimaju dovoljno u obzir sadržaj odredbe čl. 19 st.2 Ustava RH kojim se sudska jurisdikcija širi i na kontrolu

zakonitosti svih upravnih i drugih pojedinačnih akata tijelas javnim ovlastima.89 U potvrdu toga usp. Grabenwarter (bilj. 4), ss. 329-330, teslučaj Bochan protiv Ukrajine, presuda od 3. svibnja 2007,

par. 68.90 Usp. u tom smjeru čl. 119 Ustava RH.91 Usp. Schilling (bilj. 4), s. 236, odnosno Grabenwarter (bilj. 4), ss. 330-334, te slučaj Wettstein protiv Švicarske,

presuda od 21. 12. 2000, § 44.92 Usp. u tom smislu presude Europskog suda za ljudska

prava koje se odnose na slučajeve protiv RH; Mežnarić

(presuda od 15. 07. 2005, § 27) te Olujić (presuda od 05. 02.2009, §§ 58-60 te 64-68), ali i Parlov-Tkalčić (presuda od22. 12. 2009, §§ 78-97).



77

postupovne kodikacije koja bi se mogla primijeniti u postupku po Zahtjevu. To je svakako još niži stupanjnormiranja nego je bio prisutan u situaciji na koju seodnosila presuda Europskog suda za ljudska prava uslučaju Mežnarić pa ako je tamo ocjena ovog foruma

bila negativna po RH lako je zamisliti kakva bi bilakada bi se estimirao postupak po Zahtjevu u tomsegmentu93. Stoga je još potrebnije i hitnije uputiti naodgovarajuće norme primjenjive u analiziranom postupku. Funkcija pravila o izuzeću odnosno njihovavisoka sadržajna sličnost u različitim postupovnimkodikacijama zahtijevaju tumačenje čl. 15 ZUS-akao najbliže postupovne kodikacije. U citiranojnormi postoji uobičajeni popis razloga za izuzećesudaca te se jasno obvezuje sudac koji je svjestan postojanja nekog od razloga s istog popisa da sam prekine svaki dalji rad na predmetu, a jednako je jasnoi ovlaštenje stranaka da zatraži izuzeće nekog odsudaca. Stoga se opravdano može ukazati na primjenjivost čl. 15 ZUS-a i u postupku po Zahtjevu,čime se barem na normativno-koncepcijskoj razinizadovoljava zahtjev na postojanje nepristranosti suda isudaca. Ujedno se time osigurava važna normativna pretpostavka realizacije prava na pravično suđenje.Ostaje još da se razmotre dva bitna segmenta ovog prava čije reguliranje nije izvršeno u referentnoj normičl. 78 ZUS-a, a na koja se na prihvatljiv način neodnose niti načela ZUS-a.

Prvi od navedenih segmenata, čije ćemo razrješenje pokušati naći na način identičan segmentu koji seodnosio na izuzeće sudaca, jest segment formalnihzahtjeva kojima moraju udovoljiti odluke nadležnogsuda u postupku po Zahtjevu. Kao što smo najavili iovdje ćemo, vodeći se kriterijima funkcionalne primjenjivosti, odnosno, bitne normativne sličnostirazmotriti sadržaj relevantnih odredbi ZUS-a. U tomsmislu u prvi plan dolaze odredbe čl. 60 (odredbaregulira obligatoran sadržaj presude) odnosno čl. 65(odredba regulira sadržaj kao i ostala pitanja vezana zarješenje kao vrstu odluke) ZUS-a. Analiza njihova

sadržaja i primjenjivosti u postupku po Zahtjevu daje,držimo, prihvatljive rezultate pa zaključujemo da će seu pogledu odluka koje donosi Vrhovni sud RH uanaliziranom postupku primjenjivati relevantneodredbe ZUS-a94.

Drugonavedeni segment iste skupine jest onaj koji seodnosi na uvjet razumnosti roka trajanja suđenja. Iakou hrvatskom zakonodavstvu postoji posebno pravnosredstvo za osiguranje ovog segmenta prava na pra-vično suđenje — a riječ je o posebnim odredbama Za-

kona o sudovima95 — dotične odredbe ne nalaze svoju primjenu na postupke pred Vrhovnim sudom RH (arg.ex čl. 27 st. 2 Zakona o sudovima u vezi sa čl. 119 st.1 Ustava RH). Na dotične se postupke zbog toga imajuizravno primijeniti odredbe Ustava RH odnosnoUstavnog zakona o Ustavnom sudu RH96.

4.3. Završne primjedbe glede postupka po Zahtjevu

Naposljetku, potrebno je osvrnuti se na još barem jedan zanimljiv aspekt postupka po Zahtjevu. Riječ jeo ovlastima nadležnog suda odnosno pitanju koje seneminovno postavlja, a glasi: iz kojih će razloga nad-ležni sud koristiti svaku od navedenih ovlasti? Naža-lost, zakonodavac nam nije dao niti naznake smjeraslijedom kojeg treba tražiti rješenje ovog pitanja paćemo se ponovno poslužiti prethodno naznačenimmetodama traženja odgovora na pitanja koja postavljaju pravne praznine u čl. 78 ZUS-a. Ipak, u odgovoru nadotično pitanje značajniju ulogu će igrati zakonskaanalogija, zatim spoznaje doktrine te na kraju i sudska praksa.

Ovlasti koje nadležni sud posjeduje temeljem čl. 78 st.

4 ZUS-a su istodobno i kasatorne (ukidanje osporeneodluke i vraćanje na ponovno rješavanje), ali i refor-matorske (preinaka osporene odluke). To nas vodi k zaključku da su nadležnom sudu povjerene vrlo širokei vrlo raznolike ovlasti. Tim je manje shvatljivo zaštozakonodavac nije posvetio niti jednu odredbu uređenjunačina i slučajeva kada se takve ovlasti mogu koristiti.Doktrina u sadašnjem momentu nije naglasak stavilana ovo pitanje već se mnogo više bavi pitanjem pri-

93 Primjedba se odnosi na situaciju u slučaju Mežnarić ukojoj je upitna bila normativna garancija nepristranosti sucaUstavnog suda RH. Po tadašnjem sadržaju relevantnog

propisa postojala je uputa na supsidijarnu primjenuodgovarajućih odredbi Zakona o parničnom postupku. Usp.§ 28 presude u slučaju Mežnarić (bilj. 92).94 Iz istih, već navedenih i elaboriranih razloga, dotični

zaključak vrijedi i za druge relevantne odredbe poput čl. 61(objava presude) i čl. 64 (ispravljanje pogrešaka u presudi)ZUS-a.

95 Usp. čl. 27-28 citiranog zakona.96 Neprimjenjivanje rečenih odredbi Zakona o sudovima na

postupke pred Vrhovnim sudom RH posljedica je okolnostida je taj sud najviši sud u RH, pa se ne može primijenitiodredba čl. 27 st. 2 Zakona o sudovima koja se zasniva nanadležnosti neposredno višeg suda kada odlučuje orazumnosti trajanja suđenja pred nižim sudom. Stoga doneposredne primjene dolazi odredba čl. 129 al 4 Ustava RHodnosno čl. 63 Ustavnog zakona o Ustavnom sudu RH ( NN 49/02 — pročišćeni tekst). Usp. i recentne primjere iz prakseUstavnog suda RH koji potvrđuju ovo rezoniranje pod

brojem: U-IIIA/5489-2011 (Odluka od 25. 01. 2012) kao i pod brojem U-IIIA/6037-2011 (Odluka od 16. 02. 2012).Usp. kritičku analizu prakse Vrhovnog suda RH glede

primjene dotičnog instituta iz Zakona o sudovima naspramupravnosudskih postupaka kod I. Šprajc, Vrhovni sud RH i

zaštita prava na suđenje u razumnom roku u upravnosud- skom postupku, u: Informator, Zagreb br. 5299-2008 (s. 12 idalje).



78

hvatljivosti reformatorske ovlasti nadležnog suda na-spram odluke upravnih sudova97. Međutim, to ne značida se radi o manje važnom ili uopće nevažnom pitanju;štoviše, mislimo da se radi o pitanju od barem jednakevažnosti. Ono je tim aktualnije obzirom da je norma-

tivna situacija u zakonskom predšasniku ZUS-a bilamnogo jasnija imajući u vidu supsidijarnu primjenuZakona o parničnom postupku98. Danas kada takvauputa ne postoji opravdano je otvoriti raspravu o na-činu, uvjetima te situacijama u kojima nadležni sudkoristi svoju kasatornu odnosno reformacijsku ovlast.

Dosadašnja praksa Vrhovnog suda RH u postupcimakoji su nalikovali postupku po Zahtjevu barem poidentičnim ovlastima ovog suda donijela je nekolikotipičnih rezultata99. Naime, kasatorne ovlasti nadležni je sud koristio isključivo u slučaju grešaka Upravnog

suda RH koje su se ticale kontrole prethodno utvrđenogili po Upravnom sudu utvrđenoga činjeničnog stanja i/ili postupovnih grešaka kontroliranog suda (što je on-da često rezultiralo i pogrešnom primjenom materijalnog prava), dok je reformatorske ovlasti koristioisključivo u slučaju pogrešne primjene materijalnog prava100. Opisani način na koji je nadležni sud koristio

svoje ovlasti upućuje nas na razmatranje primjenjivostiovakve prakse i u postupku po Zahtjevu. Prije togamoramo još razmotriti što karakterizira navedene ov-lasti u području primjene parnično-postupovnih propisa, odnosno u zoni primjene Zakona o parničnom

postupku101. U tu svrhu obraćamo se vrlo reprezen-tativnoj analizi pravnih lijekova u parničnom postupkute zamjećujemo slijedeće rezultate102. Ovlast ukidanja(i vraćanja predmeta na ponovno rješavanje) odgovor je parničnog postupovnog prava na postupovne po-greške koje se smatraju neprihvatljivima ili na greškeučinjene u utvrđivanju činjeničnog stanja; međutim,ovlast ukidanja može biti popraćena odbacivanjemtužbe što je u osnovi postupovna odluka ali s daleko-sežnijim učinkom od prethodne varijante iste ovlasti. Nasuprot tome, ovlast preinake primjenjiva je jednakonaspram meritornih kao i naspram postupovnih odlukaali je načelno mnogo uža ovlast no što je to slučaj skasacijom uz ukidanje osporene odluke103.

Dakle, usporedba ovlasti Vrhovnog suda u parničnom postupku s načinom na koji je ovaj sud koristioidentične ovlasti u nekadašnjem postupku po zahtjevuza zaštitu zakonitosti (predviđenom zakonskim pred-šasnikom ZUS-a) pokazuje visok stupanj identičnosti(uz rezervu manjkavog obrazloženja korištenja ovlastiod strane Vrhovnog suda RH u potonjem postupku).Postavlja se pitanje može li se to iskustvo iskoristiti i u postupku po Zahtjevu.

U prilog takve opcije govori potreba popunjavanja pravne praznine s obzirom da je po tekstu sadašnjegZUS-a ona u ovom segmentu potpuna. Povrh toga, po-stupovna pozicija Vrhovnog suda RH naspram up-

97 Usp. Medvedović (bilj. 39), ss. 67-68, s opravdanim pri-govorima (iako ne do kraja deniranim obzirom na vrstuovlasti) a u pogledu odnosa Vrhovnog suda RH i upravnihsudova, te u identičnom izričaju i Đerđa i Šikić, (bilj. 20), s.294.

98 Usp. u tom smislu e. g. P. Krijan, Komentar Zakona o up-ravnim sporovima (sa sudskom praksom), Zagreb 2001, ss.208-209, odnosno Medvedović (bilj. 5), s. 264. Zanimljivo

je pri tome da Krijan vidi način korištenja ovlasti Vrhovnogsuda RH u rješavanju zahtjeva za zaštitu zakonitosti uspo-rediv s načinom korištenja ovlasti Vrhovnog suda RH kadau parničnom postupku odlučuje o reviziji. Tako Krijan, nanav. mjestu. Glede zahtjeva za zaštitu zakonitosti bilj. 99.99 Radi se o zahtjevu za zaštitu zakonitosti (kraće: zzz) koji

je bio dijelom prethodnog Zakona o upravnim sporovima( NN 53/91, 9/92, 77/92) pa time i hrvatskog pravnog poretkaod 1991. pa do 2012. U osnovi radilo se o izvanrednom

pravnom sredstvu u Zakonu o upravnim sporovima koji jedo 1991. bio federalni zakon. U tom smislu radilo se o prav-nom sredstvu koje je imalo drugačiji pravni oblik odnosno

svrhu u federalnoj državi i pravnom poretku nekadašnjeSFRJ. Ipak, preuzimanje je ostavilo sljedeću pravnu situaciju(prikazanu ukratko): zzz je mogao koristiti nadležni državniodvjetnik, o njemu je odlučivao Vrhovni sud RH te je pod

pretpostavkom usvajanja zzz-a mogao osporenu odluku uki-nuti ili preinačiti.100 Zaključak slijedi na osnovu provjere 10-tak odlukaVrhovnog suda RH donijetih u vremenskom intervalu od2008-2011. Radi se o slijedećim odlukama Vrhovnog sudaRH: a) odluke kojima se ukidaju odluke Upravnog suda RH(Uzz 7/06-5, Uzz 11/08-6, Uzz 7/09-7, Uzz 10/09-4, Uzz13/09-7 te Uzz 1/10-9), b) odluke kojima se preinačujuodluke Upravnog suda RH (Uzz 2/05-3, Uzz 12/07-6, Uzz2/08-4, Uzz 8/08-3, Uzz 15/08-4, Uzz 49/09-5, Uzz 2/10-2te Uzz 35/10-5). Izvor: web-stranica Vrhovnog suda RH(www.sudskapraksa.vsrh.hr), očitanje 30. 03. 2012.Memento da se Vrhovni sud RH donoseći ove odluke nije

pozivao na Zakon o parničnom postupku u objašnjenjukorištenja pojedine ovlasti!101 Razlozi zbog kojeg na ovom mjestu koristimo Zakon o

parničnom postupku kao svojevrsni normativni uzor vrlo su jednostavni; prvo, riječ je o postupovnoj kodikaciji koja jezaista najsličnija upravnom sporu (zbog osnovnog predmeta

postupka, a to je spor o navodno povrijeđenim pravima/ pravnim interesima pravnih subjekata — usp. čl. 1. Zakonao parničnom postupku) te koja se sve do početka 2012. g. ikoristila kao supsidijarni izvor postupovnih pravila za svesituacije koje nisu bile regulirane ZUS-om; drugo, riječ je o

postupovnoj kodikaciji koja za razliku od ZUS-a redovitosadrži i potanko uređuje ovlasti koje trenutno analiziramo.

Nasuprot tome, u ZUS-u se jedino u postupku o ocjenjivanjuzakonitosti općeg akta uređuje ovlast ukidanja kao izričitamogućnost (usp. čl. 86 st 3-4 ZUS-a), dok se tek tumačenjem(arg. a maiore ad minus) dopušta kao ovlast suda kojiodlučuje o obnovi postupka jer se na relevantnom norma-tivnom mjestu govori o stavljanju izvan snage prijašnjeodluke (čl. 77 st. 3 ZUS-a). Ovlast preinačenja osporene od-luke ZUS uopće ne sadrži.102 Usp. Dika (bilj. 2), ss. 104-105.103

U potvrdu toga na primjeru revizije u parničnom postupkuusp. Dika (bilj. 2), s. 329. Usp. u tom smislu i čl. 394-396Zakona o parničnom postupku ( NN 53/91 do 57/11).



79

ravnih sudova ipak nije toliko različita u odnosu na parnične sudove što je još jedan argument u prilog pri-hvaćanja gorenavedenih razloga i načina korištenjaovlasti i u postupku po Zahtjevu. Potvrda takve tezedodatno osnažuje analiza onog segmenta koji se odnosi

na utvrđivanje činjeničnog stanja. Jer, prema izričitojodredbi ZUS-a utvrđivanje činjeničnog stanja u up-ravnom sporu vezano je za odgovarajuća pravila Za-kona o parničnom postupku (arg. ex čl. 33 st. 5 ZUS-a). Naposljetku, ako se podrobnije, a to znači primarnosadržajno analiziraju dotične kasatorne i refor macijskeovlasti parničnih sudova u parničnom postupku,držimo da se mora zaključiti o prihvatljivosti rečenihovlasti i u postupku po Zahtjevu.

Sveukupno gledajući možemo zaključiti da bi Vrhovnisud RH u postupku po zahtjevu trebao biti ovlašten na

korištenje kasatorne ovlasti ukidanja osporene odluke(uz vraćanje predmeta na ponovno rješavanje) u slu-čajevima bitne povrede postupovnog prava (pri čemusu iz ove skupine izuzeti predmeti u kojima je odlukadonesena u predmetu koji uopće ne spada u sudskunadležnost ili predmet u kojem je tužbu trebalo na ni-žim sudskim instancama odbaciti iz nekog ZUS-om predviđenog razloga) kao i u slučajevima pogreške uutvrđivanju činjeničnog stanja zbog koje je pogreške potrebno ponovno provesti dokazni postupak i/ili odr-žati usmenu raspravu. Primjenom argumenta a fortiori (u inačici a maiore ad minus) zaključujemo da kad Vr-

hovni sud RH u postupku po Zahtjevu koristi ovu ov-last ovlašten odrediti i održavanje nove glavne rasprave pred novim vijećem tj. sucem.

Glede okvirne naznake slučajeva u kojima je nadležnisud u postupku po Zahtjevu ovlašten preinačiti ospo-renu odluku temeljni slučaj ove skupine odnosi se na pogrešnu primjenu materijalnog prava uz dopunu saslučajevima u kojima je činjenično-dokazni fond pra-vilno i potpuno utvrđen, odnosno, izveden, ali pogrešno protumačen.

Dakako, ovaj pregled načina i slučajeva u kojima će

nadležni sud u analiziranom postupku koristiti ovlastinavedene u čl. 78 st. 4 ZUS-a tek je uvodne naravi.Dotične ovlasti potrebno je dodatno precizirati i minu-ciozno razraditi, ali to se isto može reći i za cijeli čl. 78ZUS-a. Stoga ovaj pregled smatramo više smjerokazom privremene naravi, sve dok se zakonodavac ne odlučina doradu čl. 78 ZUS-a i u dotičnom segmentu.

5. Zaključak

Iz prethodne analize Zahtjeva za izvanrednim preis- pitivanjem zakonitosti pravomoćne presude u ZUS-uslijedi:

a) Zahtjev je u tekst ZUS-a očito uvršten tek tijekomzakonodavnog postupka. To znači da ga predlagatelj

(Vlada RH) nije predvidio u tekstu ZUS-a104. Dotičnačinjenica značajno je i nedvojbeno utjecala na kvalitetuinstituta: institut se pokazuje neuklopljen u cjelinu za-konskog teksta, a što je zamjetno i po potpunom za-konskom ignoriranju suda nadležnog za odlučivanje(čl. 1 te 12 ZUS-a uopće ne spominju nadležnost Vr-hovnog suda RH) i po pravilima postupka koja seimaju primijeniti prilikom korištenja Zahtjeva. U poto-njem smislu postupak po Zahtjevu uopće nije povezans postupcima koje imaju provoditi upravni sudovi. Svenavedeno predstavlja samostalan uzrok problema jer se pokazuje da

b) Zahtjev kao institut posjeduje temeljnu i negativnukarakteristiku podnormiranosti. Pravne praznine toliko

odlikuju regulaciju čl. 78 da se slobodno može ustvrditikako se radi o najmanje uređenom institutu u ZUS-u.Tvrdnja se odnosi na sve elemente Zahtjeva kao in-stituta. U uvjetima i okvirima našeg pravnog poretka postojanje pravnih praznina osobito je delikatna ma-terija ako se zna da je i Ustavni sud RH u svojoj dosadaš-njoj praksi iskazao izuzetnu suzdržanost glede postupov-nog tretiranja pravnih praznina u zakonodavstvu105;

c) Vrhovni sud RH kao nadležan za odlučivanje oZahtjevu nema jednostavan zadatak. Ovaj sud moraistodobno popunjavati brojne pravne praznine djelujući

temeljem čl. 78 ZUS-a, zatim mora zadovoljiti raisond’être Zahtjeva kao instituta i sve to mora učiniti nanačin koji je barem minimalno spojiv s temeljnimstandardima pravičnog suđenja kako su isti zadaniUstavom RH odnosno međunarodnopravnim izvorima prava (posebice Europskom konvencijom).

d) Uvjeren sam da je u tu svrhu svim gorenavedenimzadaćama najlakše i najprihvatljivije odgovoriti primarno primjenom pravne analogije, a sekundarno izakonske analogije odnosno primjenom različitihargumenata-toposa kao metoda popunjavanja pravnih praznina, odnosno, metoda odgovarajućeg tumačenjačl. 78 ZUS-a. Koristeći pravnu analogiju lociran jeZUS kao onaj postupovni propis čiji cilj odnosno

104 U dokaz usp. tekst Prijedloga ZUS-a iz lipnja 2009. naweb-stranicama Hrvatskog sabora (http://www.sabor.hr/Default.aspx?art=28726, očitanje 01. 02. 2012), a koji ne sadržiZahtjev kao institut.105 Usp. “Problemi zakonodavnih propusta u ustavnosudskoj

praksi — Odgovori Ustavnog suda Republike Hrvatske naUpitnik za XIUsp. kongres Konferencije europskih ustavnihsudova” (izvor: http://www.usud.hr/uploads/Upitnik%20i%20tema%20XIV%20kongresa%20Konferencije%20europskih%20ustavnih%20sudova%20odr%C5%BEanog%20u%20Vilniusu%20-%20%20Republika%20Litva%20%20od%203%20do%206%20lipnja%202008.pdf, očitanje01. 02. 2012), osobito ss. 13-19.



80

načela odgovarajućim tumačenjem generiraju elemen-tarna postupovna pravila sukladno kojima se može provesti postupak po Zahtjevu. Kada se rečena metodadopuni zakonskom analogijom u prvi plan dolaze iodređene norme ZUS-a, ali i Zakona o parničnom

postupku (usp. gore pod 4.3 o razlozima i slučajevimakorištenja ovlasti Vrhovnog suda u postupku poZahtjevu.) Primjena svih nabrojanih ustavnih, zakon-skih i načela/prava Europske konvencije, normi i od-luka različitih foruma vodi do slijedećih zaključaka:

— Zahtjev je izvanredno pravno sredstvo koje u za-konskom roku može koristiti isključivo DORH poradi povrede zakona svake vrste (bilo materi- jalnoga, bilo postupovnog zakona) izraženih u sva-koj pravomoćnoj odluci (presude i rješenja) done-senoj u upravnom sporu. U postupku po Zahtjevu

trebale bi sudjelovati sve stranke iz prethodno pravomoćno okončanog upravnog spora pa je timupitnija odredba koja korištenje Zahtjevom omo-gućuje isključivo DORH-u, čak i u slučajevima ukojima je ova institucija sudjelovala kao stranka uupravnom sporu. DORH smije odustati od uloženogZahtjeva, a njegov minimalan sadržaj deduktibilan je iz teksta čl. 78 ZUS-a, dok se o preporučljivimsadržajnim elementima može zaključivati tek teme-ljem metoda popunjavanja pravnih praznina.

— Postupak po Zahtjevu također je vrlo oskudno

reguliran pa je čak i za okvirnu naznaku postupkakoji treba provesti potrebno popuniti pravnu praz-ninu koja postoji u tom smislu. Osnovna načelaZUS-a vode k zaključku da je nadležni sud dužan provesti usmenu raspravu (uz primjenu relevantnihnormi ZUS-a) te omogućiti svakoj stranci u dotič-

nom postupku očitovanja o svim bitnim pitanjimaovog postupka, rukovodeći se pri tome ključnimodlukama Europskog suda za ljudska prava, od-nosno relevantnim normama Ustava RH. Dodatno,nedostajuće norme koje moraju osigurati nepri-

stranost i neovisnost nadležnog suda treba potražitiu Zakonu o parničnom postupku pa onda primijenitiu analiziranom postupku. Ovlasti koje nadležni sud posjeduje u slučaju usvajanja Zahtjeva su kasatornei reformatorske, a razlozi za njihovo korištenje mo-gu se svesti na formulu “ukidanje osporene odluke posljedica je bitne povrede postupovnog prava i/ili pogrešaka u utvrđivanju činjeničnog stanja, a pre-inačenje osporene odluke posljedica je pogrešne primjene materijalnog prava te pogreške prilikomtumačenja činjenično-dokaznog fonda”. Sve to po-trebno je provesti u razumnom roku sukladno stan-dardima iz Europske konvencije, Ustava RH teUstavnog zakona o Ustavnom sudu RH a izraženimi u odlukama Europskog suda za ljudska prava od-nosno Ustavnog suda RH.

— Sve nabrojane metode popunjavanja pravnih praznina u čl. 78 ZUS-a ne mogu u potpunosti za-mijeniti kvalitetno i temeljito koncipiran i izvedenzakonski tekst. Gornji redovi predstavljaju pokušajda se premoste očite teškoće izazvane podnor-miranošću analiziranog instituta, a spomenuta re-gula bi morala predstavljati tek privremeno rješenje.

Prema tome, potrebno je novelirati, a zapravo nor-mativno usavršiti rečenu odredbu ZUS-a. Ovaanaliza predstavlja prvi pokušaj čija je svrha na-govor zakonodavca da pristupi noveli ZUS-a, te danovelira institut Zahtjeva za izvanrednim preispiti-vanjem zakonitosti pravomoćne presude.

Summary

In the paper the author shows an extraordinary remedy in the new Croatian Law on Administrative Disputes – a

request for extraordinary review of the legality of a nal judgment. Basic features of this remedy are pointed out in the text and special attention is paid to its incomplete normative structure. Consequently, the application of the remedy is possible only after numerous legal gaps are appropriately lled and after an appropriateinterpretation of existing provisions. By using these methods the author concludes about basic characteristics of the remedy and about the proceedings that has to be carried out once the remedy is used. In conclusion, theauthor advocates for amending of article 78 of the Law on Administrative Disputes which contains a request for extraordinary review of the legality of a nal judgment.





81

Sadržaj:

1. Uvod ..................................................................2. Važeći pravni okvir (specijalnozakonodavstvo) .....................................................

alen r ajko*

Moguća poboljšanja regulacije radnih odnosa državnih i

lokalnih dužnosnika u Hrvatskoj

* Autor je doktor pravnih znanosti, sudac i v. d. predsjed-nika Upravnog suda u Rijeci te stalni suradnik FCJP za Hr-vatsku.

1. Uvod

Zbog posebne javne funkcije poslova koje obavljajuzaposleni u javnom sektoru, u većini pravnih poredakauobičajena je određena razina specijalne regulacijenjihova radnopravnog statusa1.

Javnopravni značaj takve regulacije očituje se, prijesvega, u sljedećem:

— javnom uvidu i kontroli tog segmenta funkcio-niranja javnog sektora, kao dijelu opće transpa-rentnosti javne sfere te povjerenja građana u javne

institucije, — osiguranju primanja usklađenih s proračunskimmogućnostima i načelom društvene solidarnosti,

— neovisnosti i potrebnoj mjeri materijalne sigur-nosti zaposlenika javnog sektora.

Posebno uređenje radnih odnosa u javnom sektoru postoji i u Republici Hrvatskoj. Zaposlenike javnogsektora u Hrvatskoj možemo podijeliti u sljedećekategorije2:

1) državni dužnosnici3;

2) pravosudni dužnosnici

4

;3) lokalni i područni (regionalni) dužnosnici5 (u na-stavku teksta: lokalni dužnosnici);

4) pripadnici Oružanih snaga6;

5) državni službenici i namještenici na koje se pri-marno primjenjuju odredbe posebnoga službeničkog prava (npr. policijski službenici, službenici Porezneuprave, Carinske uprave i dr.);

6) državni službenici i namještenici na koje se pri-mjenjuju isključivo odredbe općega službeničkog

prava;7) lokalni i područni (regionalni) službenici i namje-štenici (službenici i namještenici u upravnim tijelima jedinica lokalne i područne /regionalne/ samouprave);

3. Primjena općega radnopravnogzakonodavstva na radne odnose dužnosnika ........4. Primjena podzakonskih propisa i kolektivnihugovora na radne odnose dužnosnika ..................5. Zaključak ..........................................................

1 Ta se posebnost nerijetko proteže i u sferu mirovinskogosiguranja. Tijekom 2012. jedna od glavnih tema u hrvatskoj

političkoj areni bilo je ukidanje povlaštenih mirovina sabor-skih zastupnika, sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatskei glavnoga državnog revizora, na što se nadovezala polemikao ukidanju povlaštene mirovine predsjednika Republike.2 Nazivi dijela kategorija zaposlenika javnog sektora nave-deni u ovoj sistematizaciji nisu ujedno i službeni, normiraninazivi, već nazivi uporabljeni za potrebe ove analize.3 Popis položaja državnih dužnosnika v. u čl. 1 st. 2 Zakonao obvezama i pravima državnih dužnosnika ( Nar. nov. 101/98, 135/98, 105/99, 25/00, 73/00, 131/00, 30/01, 59/01,

114/01, 153/02, 154/02, 163/03, 16/04, 30/04, 105/04, 187/04, 92/05, 121/05, 136/05, 151/05, 141/06, 17/07, 34/07, 82/07, 107/07, 60/08, 38/09 i 150/11, u nastavku teksta: ZOP-DD).4 Pravosudni dužnosnici su suci te državni odvjetnici i za-mjenici državnih odvjetnika (čl. 1 st. 2 Zakona o plaćamasudaca i drugih pravosudnih dužnosnika — Nar. nov. 10/99,25/00, 30/01, 59/01, 114/01, 64/02, 153/02, 154/02, 17/04,8/06, 142/06, 34/07, 134/07, 146/08, 155/08, 39/09, 155/09,14/11).5 Riječ je o općinskim načelnicima, gradonačelnicima i žu-

panima te o njihovim zamjenicima. Dio lokalnih dužnosnikamora, dio može, a dio ne može dužnost obavljati profe-sionalno (v. čl. 90 Zakona o lokalnoj i područnoj /regionalnoj/samoupravi — Nar. nov. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09 i 150/11, u nastavku teksta: ZLPS).6 Prema čl. 3 Zakona o službi u Oružanim snagama RepublikeHrvatske ( Nar. nov. 33/02, 58/02-ispr, 175/03, 136/04, 76/07, 88/09, 124/09), pripadnici Oružanih snaga u smislu od-redaba navedenog Zakona jesu vojne osobe te državnislužbenici i namještenici. U čl. 4 st. 1 navedenog Zakonaodređeno je da su vojne osobe djelatna vojna osoba, ročnik,

pričuvnik i kadet.

81

82

84

8585



82

8) javni službenici i namještenici (službenici i namje-štenici javnih ustanova na državnoj, regionalnoj i lo-kalnoj razini);

9) zaposlenici ostalih pravnih osoba s javnim ovla-

stima.Za razliku od privatnog sektora, gdje su radni odnosi u pravilu uređeni odredbama Zakona o radu7 (u nastavkuteksta: ZOR), pravilnikom o radu, a eventualno i ko-lektivnim ugovorom, dok temelj radnog odnosa činiugovor o radu, u javnom sektoru radni odnosi su — osim navedenim aktima — redovito uređeni odredbama jednog ili više posebnih zakona, ponekad i pravilnicimao unutarnjem redu, dok se u dijelu javnog sektora oradnim odnosima na pojedinačnoj razini odlučuje, bezsklapanja ugovora o radu:

— kod dužnosnika — posebnim vrstama akata s područja političkog sustava, a djelomice i upravnimaktima (rješenjima donesenima u upravnom po-stupku).

— kod službenika — upravnim aktima.

U okviru “dužnosničkoga” i službeničkog prava raz-vijen je niz radnopravno relevantnih instituta speci-čnih za dužnosnike, odnosno za službenike, a neki odinstituta postoje su okviru propisa koji se primjenjujuna obje skupine (npr. sukob interesa). Instituti ima-nentni dužnosnicima su, primjerice, mandatni izbor/

imenovanje, imunitet, politička odgovornost, razrje-šenje, primopredaja vlasti, prava nakon prestanka duž-nosti. Službeničkoj regulaciji svojstveni su, pak, pri- jam u službu na neodređeno vrijeme, kretanje u službi(premještaj, napredovanje, raspored i sl.), stegovna(disciplinska) odgovornost, ocjenjivanje, stavljanje naraspolaganje, prestanak službe.

Ova analiza ograničena je na radnopravni položaj dr-žavnih i lokalnih dužnosnika u Hrvatskoj koji dužnostobavljaju profesionalno (uz zasnivanje radnog odnosa),tj. na radne odnose političkih profesionalaca.

Pravni okvir regulacije radnopravnog položaja dužnos-nika prije svega karakterizira:

a) kombinacija izrazite fragmentiranosti i djelomične podnormiranosti regulacije;

b) vrlo česte izmjene i dopune dijela propisa, uočljivei u broju objava pojedinog propisa u Narodnimnovinama, ne samo nakon svakih parlamentarnihizbora, već i tijekom trajanja mandata pojedinogasaborskog saziva;

c) djelomična međusobna neusklađenost navedenih

propisa

8

.

U nastavku analize prezentiraju se osnove važećega pravnog okvira uređenja radnih odnosa dužnosnika(zasebno na državne, odnosno lokalne dužnosnike),razmatra se pitanje u kojoj mjeri je opće radno zakono-davstvo primjenjivo u odnosu na dužnosnike (de lege

lata i de lege ferenda), analiziraju se varijante podza-konskog normiranja radnih odnosa dužnosnika, uz primjere nedosljednosti u mišljenjima koje je o pri-mjeni pojedinih radnopravnih normi u odnosu na duž-nosnike izdavalo nadležno ministarstvo. Zaključno senavode prijedlozi poboljšanja regulacije na ovom području.

2. Važeći pravni okvir (specijalno

zakonodavstvo)

“Količina posebnosti” radnopravnih normi za pojedinekategorije zaposlenika javnog sektora redovito jerazmjerna blizini jezgre javne vlasti. Kao i u drugim pravnim granama, radnopravne odredbe primjenjujuse od posebnih prema općim propisima.

Polazeći od specijalne prema generalnoj regulaciji,radnopravni položaj državnih dužnosnika primarno jeuređen specijalnom legislativom na području poli-tičkog sustava, prije svega odredbama:

— ZOPDD-a, kojima su uređena prava dužnosnikaza vrijeme obnašanja dužnosti (pravo na plaću, pravo

na naknadu određenih materijalnih troškova

9

i druga prava10),

7 Nar. nov. 149/09 i 61/11.

8 Primjerice, dan početka, odnosno prestanka obavljanjadužnosti lokalnih dužnosnika neprecizno je i neusklađenoodređen odredbama triju zakona — čl. 1 ZPPV-a, čl. 92 st. 1ZLPS-a i čl. 5 Zakona o izborima općinskih načelnika, gra-donačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba.9 Riječ je o naknadi za odvojeni život, naknadi troškova zaslužbeno putovanje i naknadi za prehranu.10 U kontekstu radnopravne analize, ukazujemo na odredbučl. 15 st. 1 ZOPDD-a, prema kojoj dužnosnici nakon pre-stanka obnašanja dužnosti sve do početka ostvarivanja plaće

po drugoj osnovi ili do ispunjenja uvjeta za mirovinu, imajušest mjeseci od dana prestanka obnašanja dužnosti pravo nanaknadu u visini plaće koju ostvaruje dužnosnik na toj duž-nosti, a sljedećih šest mjeseci pravo na naknadu u visini 50% plaće koju ostvaruje dužnosnik na toj dužnosti.Iznimke od navedenog prava propisane su odredbama čl. 15st. 2, te članaka 15a-15c ZOPDD-a. U odnosu na državnedužnosnike, v. npr. i odredbe Odluke o visini osnovice zaobračun plaće državnih dužnosnika ( Nar. nov. 83/09), Od-luke o zadovoljavanju stambenih potreba dužnosnika i služ-

benika u tijelima državne vlasti i javnim službama ( Nar.nov. 14/097, 200/03 i 96/06), Odluke o uvjetima korištenjaslužbenih osobnih automobila, mobilnih telefona, redovnih

zrakoplovnih linija, poslovnih kreditnih kartica te načinuodobravanja službenih putovanja ( Nar. nov. 83/09 i 70/10).



83

— Zakon o sprječavanju sukoba interesa u obnašanju javnih dužnosti11 (u nastavku teksta: ZSSI), kojimasu regulirana načela djelovanja dužnosnika u obna-šanju javnih dužnosti, zabranjena djelovanja dužnos-nika12, obavještavanje o imovinskom stanju dužnos-

nika te o izvorima i načinu stjecanja imovine, naknadedužnosnicima, obavljanje drugih poslova dužnosnika,članstvo u upravnim tijelima, nadzornim odborima itrgovačkim društvima, trajanje obveza iz ZSSI i og-raničenja nakon prestanka dužnosti, kao i položaj idjelovanje Povjerenstva za odlučivanje o sukobuinteresa13;

— Zakona o pravima i dužnostima zastupnika u Hr-vatskom saboru14, propisa koji sadržava specijalneodredbe u odnosu na parlamentarne zastupnike, ve-zano za pravo na plaću, odnosno razliku plaće ako je

plaća koju zastupnik ostvaruje po drugoj osnovi ma-nja, naknadu plaće nakon prestanka obnašanja za-stupničke dužnosti, naknadu materijalnih troškova umjesečnome paušalnom iznosu (zastupnički paušal),mirovinu prema Zakonu o mirovinskom osiguranju15,te druga prava utvrđena tim Zakonom, PoslovnikomHrvatskoga sabora16 i drugim aktima;

— Zakona o posebnim pravima predsjednika Repu- blike Hrvatske po prestanku obnašanja dužnosti17,kojima su uređena prava prijašnjeg šefa države naosobnog vozača i službeno vozilo, zičku zaštitu,

posebni ured s dva državna službenika, kao i podmi-renje troškova pogreba na teret države;

— Zakona o postupku primopredaje vlasti18 (u na-stavku teksta: ZPPV), kojim je propisan, između os-talog, krug osoba koje su nakon promjene vlasti svojemandate dužne staviti na raspolaganje, kao i pravo povratka na rad na ranije poslove (odnosno, pravo

prijašnjih službenika na ponovni službenički raspored).

Na dužnosničkim položajima podređenima ministru tena najvišim službeničkim položajima u državnojupravi nakon proteklih triju parlamentarnih izboradolazilo je do sistemskih promjena. Nakon parla-mentarnih izbora održanih krajem 2003, umjesto duž-nosničke funkcije zamjenika ministra uvedena jedužnosnička funkcija državnog tajnika19. Nadalje, učl. 151 osnovnog teksta Zakona o državnim službe-nicima20 bilo je propisano da na dan stupanja na duž-

nost Vlade nakon prvih parlamentarnih izbora (spome-nuti su izbori održani krajem 2007) položaji tajnikaministarstva, ravnatelja (direktora) u ministarstvu, za-mjenika tajnika Vlade, predstojnika ureda Vlade, za-mjenika državnog tajnika središnjega državnog uredate zamjenika i pomoćnika ravnatelja državne upravneorganizacije postaju radna mjesta državnih službenika,a da se dotadašnji položaji pomoćnika ministra ukidaju. Nakon parlamentarnih izbora provedenih krajem 2011,vraćeni su politički (dužnosnički) položaji zamjenikaministra i pomoćnika ministra (pomoćnici ministarasada ponovno vode upravne organizacije unutar mini-

starstava), a ukinuta službenička radna mjesta ravna-telja upravnih organizacija21.

U odnosu na lokalne dužnosnike, posebno zakonodav-stvo prije svega čine:

— ZLPS, u materiji političkog statusa lokalnih duž-nosnika, prestanka njihova mandata po sili zakona,razrješenja, zamjenjivanja izvršnog čelnika te povje-ravanja određenih poslova iz djelokruga izvršnog

11 Nar. nov. 26/11 i 12/12.Dužnosnički položaji u smislu ZSSI denirani su u čl. 3 st.1 tog Zakona. Usp. navedeni popis s katalogom državnihdužnosnika, koji je deniran ZOPDD-om (v. bilj. 3).12 Među zabranjenim djelovanjima je i primanje dodatnenak nade za poslove obnašanja javne dužnosti (čl. 7 t. dZSSI).13 V. npr. i Uredbu o darovima koje prime dužnosnici ( Nar.nov. 141/04).14 Nar. nov. 55/00, 107/01, 86/09, 91/10, 49/11 i 12/12. Nazastupnike se primjenjuju i određeni podzakonski propisi,npr. Odluka o uvjetima korištenja službenih osobnih auto-mobila, mobilnih telefona, sredstava za službena putovanja,

poslovnih kreditnih kartica i sredstava reprezentacije ( Nar.nov. 137/02 — proč. tekst i 18/06) te Odluka o smještajuzastupnika Hrvatskog sabora u Zagrebu u vrijeme zasjedanjaSabora, radnih tijela domova i klubova zastupnika ( Nar. nov.

144/02 — proč. tekst, 158/03, 38/05 i 44/05 — proč. tekst).15 Nar. nov. 102/98, 127/00, 59/01, 109/01, 147/02, 117/03,30/04, 177/04, 92/05, 43/07, 79/07, 35/08, 40/10, 121/10,130/10 — proč. tekst, 61/11 i 114/11.16 Nar. nov. 71/00, 129/00, 117/01, 6/02 — proč. tekst, 41/02,91/03, 58/04, 39/08 i 86/08.17 Nar. nov. 105/04.18 Nar. nov. 94/04, 17/07 i 91/10.

19 V. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu dr-žavne uprave ( Nar. nov. 199/03).20 Nar. nov. 92/05. Kasnije izmjene i dopune navedenog Za-kona objavljene su u Nar. nov. 107/07, 27/08, 49/11 i 150/11.21 V. Zakon o sustavu državne uprave te Zakon o izmjenamai dopunama o državnim službenicima — navedeni propisiobjavljeni su u Nar. nov. 150/11. Čini se da se slična “repoli-tizacija” vodećih službeničkih mjesta priprema i na lokalnojrazini, vraćanjem pročelnika upravnih tijela lokalnih jedinicau režim mandatnog reizbora (doduše, na temelju javnog na-tječaja), 11 godina nakon pozicioniranja pročelnika kaosluž benika natječajno imenovanih na neodređeno vrijeme.

Navedeno slijedi iz Nacrta prijedloga zakona o izmjenama idopunama ZLPS-a, objavljenog u okviru internetskog savje-

tovanja Ministarstva uprave sa zainteresiranom javnošću(www.uprava.hr, pristupljeno 7. kolovoza 2012).



84

čelnika njegovu zamjeniku, prava dužnosnika u re-žimu fakultativne profesionalnosti da odaberu načinobavljanja dužnosti, prava na druga prava iz rada, prava na plaću i staž osiguranja za vrijeme od 180dana po prestanku profesionalnog obavljanja duž-

nosti, prestanka prava koja na temelju obavljanjadužnosti pripadaju lokalnim dužnosnicima;

— Zakon o Gradu Zagrebu22, koji u dužnosničkojmateriji uglavnom sadržava upućujuće odredbe nadruge propise, prije svega na ZLPS;

— Zakona o izborima općinskih načelnika, grado-načelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba23,u dijelu koji se odnosi na pasivno biračko pravo, ter-min završetka mandata lokalnog dužnosnika, položajzamjenika izvršnog čelnika kada izvršnom čelnikumandat prestane prije isteka, inkompatibilnost funk-cija, zabranu kandidiranja pojedinih kategorija osoba;

— Zakona o plaćama u lokalnoj i područnoj (regio-nalnoj) samoupravi24, kojim su propisani elementi zaobračun plaće (između ostalih) lokalnih dužnosnika,te maksimalni iznosi osnovne plaće lokalnih duž-nosnika pojedine razine;

— kao i kod državnih dužnosnika, odredbe ZSSI iZPPV-a.

Normiranje radnopravnog položaja dužnosnika, te stime povezanih pitanja, u okviru velikog broja propisa,

koji se često noveliraju, a međusobno su djelomiceneusklađeni, protivno je zahtjevima transparentnosti javnog sektora, stabilnosti pravnog sustava i pravnesigurnosti, te legitimnog interesa (potencijalnih) duž-nosnika da mogu planirati svoju karijeru. Parcijalnostregulacije i nesistematičnost razmotrenoga pravnogokvira dijelom je posljedica činjenice da je riječ omateriji pogodnoj za borbe u dnevnopolitičkoj areni — kao nadomjestak za bavljenje važnijim temama,kao i činjenice egzistencijalne zainteresiranosti predla-gatelja i donositelja tih propisa za svoj materijalni po-ložaj, što u određenoj mjeri nužno smanjuje racio-

nalnost pri normiranju.

3. Primjena općega radnog zakonodavstva na

radne odnose dužnosnika

Temeljni propis općega radnog zakonodavstva jeZOR, koji je ujedno supsidijarni propis u odnosu nasve oblike radnog odnosa u Republici Hrvatskoj. Pre-ma čl. 1 ZOR-a, tim Zakonom se uređuju radni odnosi,ako drugim zakonom ili međunarodnim ugovorom

nije drukčije određeno. Stoga se odredbe ZOR-a sup-sidijarno primjenjuju i na dužnosnike koji dužnostobavljaju profesionalno25. Odredbe posebnih propisa u pravilu ne sadržavaju izričito isključenje pojedinihodredbi ZOR-a, već se do odgovora na pitanje koje

nor me ZOR-a se (ne) primjenjuju na dužnosnike do-lazi pravnom interpretacijom.

Primjena dijela normi ZOR-a isključena je u odnosuna dužnosnike slijedom regulacije odnosne materije u posebnom zakonodavstvu, primjerice, u pogledu na-čina i prestanka zasnivanja radnog odnosa (tj. stupanjana dužnost i prestanka dužnosti), te plaća. Pritom, profesionalno obavljanje dužnosti dužnosnika po-trebno je promatrati kao rad na određeno vrijeme sui generis26.

Međutim, mišljenja sam da netom razmotreno posebnozakonodavstvo ne isključuje primjenu odredbi ZOR-akojima je, u bitnome, uređena materija: evidencije oradnicima, zaštite života, zdravlja i privatnosti radnika,radnog vremena, odmora i dopusta (uključujući preko-vremeni rad), te naknade štete. Takva normativna si-tuacija ne mora biti smatrana društveno prihvatljivom,ali to ne utječe na njenu pravnu opstojnost sve dok jetakva situacija na snazi. Naime, riječ je o materiji kojanije uređena posebnim propisima, pa je u tom dijelu,sukladno odredbi čl. 1 ZOR-a, potrebno supsidijarno primijeniti odredbe ZOR-a. Međutim, u praksi postoje

razlike u stupnju primjene odredbi ZOR-a na dužnos-nike, na dio kojih je ukazano i u okviru ove analize(npr. u 4. dijelu teksta).

Dakle, u materiji koja nije drukčije uređena odredbama posebnih zakona, na radne odnose profesionalnih po-litičara supsidijarno se primjenjuju odredbe ZOR-a.Takvu normativnu situaciju smatram problematič-nom:

— kako suštinski, zbog specične naravi političkihdužnosti, bitno različite od “klasičnoga” radnog od-nosa,

— tako i pravno-provedbeno, jer je potreba kompli-cirane interpretacije, koja obuhvaća niz propisa, ri-zična sa stanovišta pravne sigurnosti, što se često pokazuje u praksi.

22 Nar. nov. 62/01, 125/08 i 36/09.23 Nar. nov. 109/07 i 150/11.24 Nar. nov. 28/10.

25 Ograničenja u primjeni ZOR-a, propisana u čl. 3 togZakona, ne obuhvaćaju poslove državnih i lokalnihdužnosnika.26 Primjerice, specijalne odredbe o četverogodišnjem trajanjumandata dužnosnika isključuju primjenu odredbe čl. 10 st. 2i 5 ZOR-a, kojima je trajanje rada na određeno vrijemeograničeno na tri godine, uz presumpciju prelaska u režimrada na neodređeno vrijeme u slučaju sklapanja ugovora oradu na određeno vrijeme protivno odredbama ZOR-a.



85

4. Primjena podzakonskih propisa i kolektivnih

ugovora na radne odnose dužnosnika

Općenito, na području radnih odnosa potrebno je raz-likovati prava priznata zakonom, od prava utemeljenih

na pravilnicima o radu, pravilnicima o unutarnjemredu, drugim općim aktima poslodavca, te na kolek-tivnim ugovorima. Zakonom priznata prava pripadajusvakom radniku, ako ZOR-om ili posebnim zakonom primjena pojedinog prava nije isključena za određenuskupinu zaposlenika. S druge strane, prava zasnovanana podzakonskim propisima i kolektivnim ugovorima pripadaju samo onim zaposlenicima u odnosu na kojesu izrijekom normirana, odnosno ugovorena.

Primjena normi podzakonskih propisa i kolektivnihugovora na dužnosnike može biti propisana samo u

dijelu u kojem to nije protivno odredbama specijalnelegislative. Kod radnih odnosa dužnosnika, u pravilu je riječ o upućivanju na primjenu odredaba koje se primjenjuju na službenike, ili na korisnike proračuna.

U mjeri u kojoj je indirektno dopuštena izostankom posebnog zakonodavstva primjenjivog na dužnosnike, primjena odredbi podzakonskih propisa i kolektivnihugovora na radne odnose dužnosnika u osnovi može biti regulirana na tri glavna načina. Radi jednostavnosti,nazvat ćemo ih maxi, midi i mini varijantom. U maxi varijanti, dužnosnicima pripadaju sva prava koja imajui npr. službenici, osim u dijelu isključenom posebnimzakonima. Prema midi varijanti, regulator (u pravilu predstavničko tijelo odgovarajuće razine javne vlasti) propisuje koja prava se (ne) primjenjuju na dužnosnike, pozitivnom ili negativnom enumeracijom. Mini varijanta razumijeva da se dužnosnicima priznaju samozakonska prava iz radnog odnosa (ova varijanta vrijedii ako u odnosu na dužnosnike nema posebne regulacije primjene prava iz radnog odnosa normiranih podza-konskim propisima i kolektivnim ugovorima).

Na području primjene podzakonskih propisa i kolek-tivnih ugovora postoji bitna razlika između državnih i

lokalnih dužnosnika. Taj dio legislative jednak je zasve državne dužnosnike, dok spomenutu materiju sva-ka jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave(u nastavku teksta: lokalna jedinica) uređuje auto-nomno, u skladu sa zakonom. Državna legislativa vrlorijetko sadrži spomenute upućujuće odredbe27. Isto-dobno, u lokalnim jedinicama prisutni su različiti

oblici maxi, midi i mini propisivanja primjene pravaslužbenika iz podzakonskih propisa i kolektivnih ugo-vora na radne odnose dužnosnika.

Mnoge dvojbe vezane za autonomno uređenje prava

lokalnih dužnosnika iz radnog odnosa zasad nije us- pjelo riješiti niti nadležno Ministarstvo uprave. Naime, povodom dvaju usporedivih pitanja podnositeljimaupita, dostavilo je posve oprečna mišljenja. U mišljenjuod 27. rujna 2010. godine28, Ministarstvo uprave u po-gledu primjene ostalih prava iz radnog odnosa na lo-kalne dužnosnike (uključujući pravo na naknadu za prekovremeni rad) upućuje na odluku predstavničkogtijela lokalne jedinice. Međutim, u mišljenju Mini-starstva od 8. rujna 2011. godine29, u odnosu na preko-vremeni rad dužnosnika naveden je suprotan stav, dok je na generalnoj razini istaknuto, između ostalog: “Za

vrijeme profesionalnog obavljanja dužnosti državni ilokalni dužnosnici ne zasnivaju radni odnos u skladu sodredbama Zakona o radu odnosno ne sklapaju ugovor o radu kojim se, između ostaloga, utvrđuje dnevno,tjedno ili mjesečno vrijeme obvezne nazočnosti rad-nika na mjestu rada… S obzirom da državni i lokalnislužbenici ne zasnivaju radni odnos u smislu odredbiZakona o radu i svoju dužnost ne obavljaju u propisanom ili ugovorenom radnom vremenu, mišljenjasmo da ne mogu ostvarivati povećanu plaću za preko-vremeni rad”.

Ministarstvo je potonjim mišljenjem očito pokušalonadomjestiti potrebu zakonodavne intervencije, koja bi isključila primjenu instituta općega radnog pravaneprikladnih za rad dužnosnika (ovdje: odredbi o pre-kovremenom radu). Takva pravna interpretacija Mini-starstva pravno je neprihvatljiva zbog sljedećih raz-loga:

— ignoriranja odredbe čl. 1 ZOR-a o supsidijarnoj primjeni tog Zakona na sve radne odnose,

— implikacije da se opći propisi o radu supsidijarnone primjenjuju ni na službenike, jer ni oni radni od-

nos ne zasnivaju ugovorom o radu, već rješenjem o prijmu u službu (iako dosad nije zabilježeno da bisupsidijarna primjena općih propisa o radu na služ- benike bila dvojbena).

— nedosljednosti u odnosu na ranije mišljenje Mi-nistarstva.

5. Zaključak

Na kraju, slijede prijedlozi poboljšanja regulacije rad-nih odnosa dužnosnika.

27 Primjerice, u čl. 13 st. 2 ZOPDD-a propisano je da se nanaknade dužnosnika za odvojeni život, troškova za službeno

putovanje i troškova prehrane primjenjuju propisi koji seodnose na te naknade za ostale korisnike državnog pro-računa.28 KLASA: 023-01/10-01/226, URBROJ: 515-04-01/3-10-2.Mišljenje je upućeno na upit Grada Novigrada.

29

KLASA: 113-01/11-01/19, URBROJ: 515-04-01/1-11-2.Mišljenje je upućeno na upit Sindikata državnih i lokalnihslužbenika Republike Hrvatske.



86

Cjelovita normativna solucija na “personalnome” jav-nopravnom području obuhvatila bi donošenje trijuzakonika:

1) dužnosničkoga, koji bi objedinio regulaciju radnih

odnosa te obveza i prava dužnosnika, sprečavanjasukoba interesa u obavljanju dužnosti te druga pove-zana pitanja;

2) službeničkoga, zajedničkog za državnu i lokalnuslužbu, s obzirom na to da bi posebnosti koje je po-trebno urediti specijalno za pojedini službenički korpus zauzele manji dio takvog propisa;

3) izbornog, kojim bi u jednom propisu ujednačeno i pregledno bili uređene sve vrste izbornih procesa.

Objedinjeno reguliranje položaja dužnosnika doprini- jelo bi i usklađivanju sada neusklađenih normi sadr-

žanih unutar fragmentirane legislative.

Također, to bi bila prilika za preispitivanje zadržavanja,odnosno opsega pojedinih prava, poput privremenog prava na naknadu plaće nakon prestanka obavljanjadužnosti (na državnoj i lokalnoj razini), ili obligatorne profesionalnosti te broja dužnosničkih mjesta u lokal-nim jedinicama.

Pritom bi polazno pitanje bilo treba li u odnosu nadužnosnike posve isključiti primjenu ZOR-a ili jeograničiti na primjerenu razinu? Radi očuvanja mini-malne cjelovitosti radnopravnog sustava, te radi sta-

bilnosti koju pruža supsidijarna primjena pojedinogatemeljnog propisa (ovdje: ZOR-a), vjerujem da je bo-lja varijanta ograničena primjena ZOR-a na radne od-nose dužnosnika.

U spomenutom okviru, pozitivnim ili negativnim enu-meriranjem potrebno je odrediti koji instituti ZOR-a(ni)su prikladni za sferu rada dužnosnika. Mišljenjasam da nema zapreke da se na dužnosnike primjenjujuopće odredbe o, primjerice, zaštiti života i zdravljaradnika, naknadi štete, odmorima i dopustima.

U razdoblju do predloženoga cjelovitog reguliranja položaja dužnosnika, to je moguće učiniti i dopunomčl. 3 ZOR-a, u kojem su propisana ograničenja pri-mjene tog Zakona u odnosu na pojedine kategorijeradnika.

Također, potrebno je odrediti opseg dopuštenosti re-gulacije radnih odnosa dužnosnika na razini podza-konskih propisa, odnosno kolektivnih ugovora. U od-ređenoj mjeri prihvatljivo je upućivanje na npr. od-redbe o opsegu nematerijalnih prava (poput odmora idopusta) koje se primjenjuju u odnosu na službenike,dok je kod materijalnih prava upućivanje prikladnijeograničiti na područje stvarnih materijalnih troškova(npr. troškova službenog puta), isključujući primjenunormi o pravu na, primjerice, uvećanje plaće za preko-vremeni rad, jubilarnu nagradu, dodatak za rad nedje-ljom i sl.

Summary

Labour status of state and local functionaries in Croatia is regulated in a fragmented way, in a number of lawsthat are not harmonized. Such a normative situation does not contribute to the transparency of the public sector.The author proposes several measures to improve the regulation of labour status of functionaries, as well as to

determine the criteria which provisions of gerenal labour law are appropriate for functionaries.




87

nejra orić*

Pravna regulativa kvalikacija i zvanja u sistemu

visokog obrazovanja BiH

* Autorica je dipl. pravnik, saradnica FCJP.

Sadržaj:

1. Uvod ................................................................2. Tradicionalni sistem visokog obrazovanja ......3. Okvirni Zakon o visokom obrazovanju Bosnei Hercegovine .......................................................4. Legislativne neusklađenosti unutar Bosne iHercegovine .........................................................

4.1. Praksa u Republici Srpskoj .........................4.2. Praksa u Federaciji BiH ..............................

5. Zvanja na tržištu rada .......................................6. Nedostajuća pravna regulativa .........................

6.1. Evropski kvalikacijski okvir .....................6.2. Kvalikacijski okvir Bosne i Hercegovine ..........................................

7. Ustavnost i zakonitost entitetskihi kantonalnih propisa ............................................8. Završna razmatranja .........................................

1. Uvod

Okvirnim zakonom o visokom obrazovanju Bosne iHer cegovine1 (u daljnjem tekstu: Okvirni zakon) po-stavljeni su osnovni standardi i principi u oblasti viso-kog obrazovanja u kontekstu reforme zakonodavstvaiz ove oblasti i harmonizacije sa evropskim sistemomvisokog obrazovanja. Visoko ili tercijarno obrazovanje podrazumijeva obrazovanje nakon četverogodišnjegsrednjoškolskog obrazovanja koje vodi do međuna-

rodno priznatog stepena visokog obrazovanja2. Pred-met ove analize jeste pitanje prepoznavanja i razu-mijevanja ranije stečenih zvanja u novom sistemu, poznatijem kao “bolonjski sistem” obrazovanja koji, uodnosu na tradicionalni sistem visokog obrazovanja uBosni i Hercegovini, podrazumijeva nova pravila, no-vi način rada i nova zvanja. Zvanje je naziv za određenuvrstu kvalikacije s tačno naznačenim prolom kvali-kacije3. Kvalikacija4 visokoškolskog obrazovanja je formalni naziv za skup kompetencija određenih ni-voa, obima, prola i kvalitete, koja se dokazuje diplo-mom odnosno drugom javnom ispravom koju izdajenadležna ustanova5. Dodijeljena kvalikacija podra-

zumijeva: zvanje, kvalikaciju, titulu, stepen ili diplomu koja opisuje završen dodiplomski, magistarskiili doktorski stepen, ili bilo koje drugo zvanje ako jestudijski program vezan za to priznanje registrovankao visokoškolski program6. Neregulirano pitanje zva-nja implicira brojne nedoumice u praksi uključujući pitanje prepoznavanja ranije stečenih zvanja na tržišturadne snage, prepoznavanje bolonjskih zvanja od na-cionalnih institucija, prepoznavanja i priznavanja do-maćih kvalikacija u inostranstvu, reguliranja uslova

za nastavak školovanja, pitanje mogućnosti perso-nalnog napretka pojedinca, omogućavanja mobilnosti,kao i transparentnosti zvanja u zemlji i inostranstvu7.

Činjenica je da bi se Kvalikacijskim okvirom Bosnei Hercegovine trebao uspostaviti međunarodno priznatistandard kvalikacija u Bosni i Hercegovini. Stoga ćese u analizi ukazati na neusklađenosti pravnih propisaiz oblasti visokog obrazovanja koji se odnose na zva-nja unutar Bosne i Hercegovine, ukazati na pravne praznine i skrenuti pažnja na nekonzistentnu upotrebutermina u postojećim propisima. Izlazna zvanja nakonokončanog visokoškolskog obrazovanja u Bosni iHer cegovini u bolonjskom sistemu su: bachelor , ma-gistar i doktor nauka, te bi analiza trebala potaknutirasprave u stručnim i naučnim krugovima o položajuranijih diplomiranih iz raznih oblasti i magistara1 Okvirni zakon o visokom obrazovanju, Sl. gl. BiH 59/07,

59/09.2 Čl. 4 (bilj. 1).3 R. Beljo Lučić, A. Buntić Rogić, M. Dubravac Šigir, M.Dželalija, S. Hitrec, S. Kovačević, M. Krešo, M. Lekić, K.Mr njaus, M. Rašan Križanac, M. Štajduhar, M. Tatalović, Hrvatski kvalikacijski okvir — Uvod u kvalikacije, Zagreb2009, s. 21.4 Kvalikacija lat. (qualis — kakav + facere, feci, factum

— činiti, raditi) određenje vrijednosti nečemu, ocjena ne-

čega; stepen naobrazbe čovjeka za ovu ili onu profesiju ili posao. B. Klaić, Veliki rječnik stranih riječi, Zagreb 1972, s.738.

5 Bologna Working Group on Qualications Frameworks, A Framework for Qualications of The European Higher Education Area, Kopenhagen 2005, s. 30.6 Evropska komisija i Vijeće Evrope, Standardi i smjernice za osiguranje kvaliteta u visokom obrazovanju u BiH — Jačanje visokog orazovanja u BiH , Sarajevo 2007, s. 7.7 Npr. apsurdne su činjenice da Zavodi za zapošljavanje ne

prepoznaju diplome koje se dobijaju na fakultetima, te da

jedan entitet ne priznaje diplome drugog, Više o tome vidjetihttp://www.sarajevo-x.com/vijesti/bih/haos-s-diplomama-u-visokom-obrazovanju/110303048 (očitanje 20. 03. 2012).

8788

88

898991

9192

92

93

94

95



88

nauka, s obzirom na to da su doktori nauka koji su tozvanje stekli ranije izjednačeni u pravima sa doktorimanauka koji su to zvanje stekli u bolonjskom sistemu8.

2. Tradicionalni sistem visokog obrazovanja

Tradicionalni sistem visokog obrazovanja u Bosni iHercegovini temeljio se na stepenima stručne spreme9.

Ovaj sistem visokog obrazovanja egzistirao je do us-va janja najnovijeg Okvirnog zakona kojim se zako-nodavac opredijelio za pripadnost evropskom prostoruvisokog obrazovanja. Prema tradicionalnom sistemustudent je mogao steći zvanja: diplomirani10, uz naz-naku struke, magistar nauka i doktor nauka11.

Zvanje “diplomirani” dobijalo se završetkom ranijihdodiplomskih studija koji su trajali četiri ili pet godina.

Sticanjem ovog zvanja imalac diplome je dobijao aka-demsko zvanje u zemlji i sticao pravo da konkuriše nanajzahtjevnije poslove iz struke u kojoj je diplomirao,kao i da konkuriše za daljnje usavršavanje (studiranje)kako bi dobio zvanja naučnog karaktera: magistar na-uka i doktor nauka.

3. Okvirni Zakon o visokom obrazovanju Bosne

i Hercegovine

Zakonodavstvo iz oblasti visokog obrazovanja nakonzavršetka rata, uslovljeno složenom ustavnopravnom

strukturom Bosne i Hercegovine, bilo je fragmentiranoi nije postojao zakon na državnom nivou sve do dono-šenja Okvirnog zakona. Navedenim Zakonom, usvo- jenim 2007. godine, visoko obrazovanje se označavakao djelatnost od posebnog interesa, i prihvataju seevropski strateški ciljevi u oblasti visokog obrazovanjaizraženi u Deklaraciji evropskih ministara visokogobrazovanja iz Bolonje, kao i kasniji razvoj ovog kon-cepta12. Ovime je Bosna i Hercegovina počela da po-staje dio evropskog prostora visokog obrazovanja.

Okvirnim zakonom napušta se tradicionalni sistem ivisoko obrazovanje se organizira u tri ciklusa, i to:

— prvi ciklus vodi do akademskog zvanja završenogdodiplomskog studija (the degree of Bachelor ) ili

ek vivalenta, stečenog nakon najmanje tri i najvišečetiri godine redovnog studija nakon sticanja svjedo-čanstva o završenoj srednjoj školi, koji se vrednujesa najmanje 180 odnosno 240 ECTS bodova,

— drugi ciklus vodi do akademskog zvanja magistraili ekvivalenta, stečenog nakon završenog dodi plom-skog studija, traje jednu ili dvije godine, a vrednujese sa 60 odnosno 120 ECTS bodova, i to tako da uzbiru s prvim ciklusom nosi 300 ECTS bodova, i

— treći ciklus vodi do akademskog zvanja doktoraili ekvivalenta, traje tri godine i vrednuje se sa 180

ECTS bodova13

.Završetkom svakog od ciklusa, stiče se pravo na odre-đenu akademsku titulu, odnosno stručno zvanje u od-ređenoj oblasti i to:

— završetkom stepena prvog ciklusa stiče se pravona određenu akademsku titulu, odnosno stručno zva-nje u određenoj oblasti;

— završetkom stepena drugog ciklusa stiče se aka-demska titula i zvanje magistra za određenu oblast, i

— završetkom stepena trećeg ciklusa stiče se aka-

demska titula i naučno zvanje doktora nauka za odre-đenu oblast.

Ovo bi trebalo biti denirano Pravilnikom o korištenjuakademskih titula, te sticanju naučnih i stručnih zvanjakoji donosi Vijeće ministara BiH, na prijedlog Mini-starstva civilnih poslova BiH14. Međutim, ovaj Pravil-nik još nije donesen.

Zakonom je predviđeno da se, osim zvanja koja se do-djeljuju honoris causa (počasni doktorat nauka), nemogu dodjeljivati nikakva druga zvanja koja nisu predviđena Zakonom, odnosno Pravilnikom o koriš-

tenju akademskih titula, te sticanju naučnih i stručnihzvanja15. Nadalje, Okvirnim zakonom predviđeno jeda lica koja su stekla određena naučna i stručna zvanjazadržavaju pravo njihovog korištenja u skladu s propisima prema kojima su ih stekli, s tim da mogu tražitiod visokoškolske ustanove na kojoj su stekli ta zvanjada im u postupku i pod uvjetima predviđenim statutomvisokoškolske ustanove izda dokument (potvrdu ili diplomu) o ekvivalenciji ranije stečenog akademskognaziva s novim akademskim nazivima; kao i da imaju pravo na izdavanje dodatka diplomi16.

8

Čl. 56 st. 3 (bilj. 1).9 Više o sistemu visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini prije reforme vidjeti Zakon o stručnim nazivima koji se stičuu visokoškolskim ustanovama, Sl. list SR BiH 14/67.10 Diploma — službena isprava ili svjedodžba o dodjeli ti-tule ili odlikovanja od nekog fakulteta, učenog društva itd.,Klaić (bilj. 4), ss. 287-288.11 Doktor (lat. doctor — učitelj) najviši akademski stepen;stiče se pod različitim uvjetima u različitim zemljama, naj-češće disertacijom i njenom odbranom pred određenom ko-misijom, Klaić (bilj. 4), s. 300.12 Čl. 2 st. 2 i 3 (bilj. 1); Bolonjska deklaracija označavazajedničku deklaraciju evropskih ministara od 19. 06. 1999.godine u Bolonji o harmonizaciji sistema visokog obrazo-vanja, te zajedničkim standardima osiguravanja kvalitete.

Deklaracijom se dodatno uvode osnovni ciklusi visokogobrazovanja, te ECTS bodovni sistem u visokom obrazovanjus ciljem promocije pokretljivosti studenata.

13 Čl. 5 (bilj. 1). 14 Čl. 6 (bilj. 1).15 Čl. 6 (bilj. 1). 16 Čl. 56 (bilj. 1).



89

Okvirnim zakonom nije precizirano na koji način ćeranije stečena zvanja biti prepoznata u novom sistemu,odnosno koji ekvivalent će dobiti, izuzev odredbe da je doktorat nauka stečen prema ranijim propisimaistovrsan s doktoratima nauka stečenim prema novom

Zakonu, te da lica koja su ih stekla imaju ista pravakao i lica koja su doktorat nauka stekla prema novomZakonu17. Od stupanja na snagu Okvirnog Zakona,visokoškolske institucije ne mogu dodjeljivatiakademska zvanja prema tradicionalnom sistemuvisokog obrazovanja, nego samo zvanja predviđenaOkvirnim Zakonom, odnosno, bachelor 18, magistar idoktor nauka, s izuzetkom osoba koje imaju pravozavršiti započeto školovanje po propisima koji suvažili u vrijeme upisa19. U odnosu na tradicionalnisistem u kojem je zvanje magistar nauka bilo naučnogkaraktera, zvanje magistar prema novim propisimanije naučnog, nego akademskog karaktera. Naučnikarakter u novom sistemu ima samo akademska tituladoktora.

4. Legislativne neusklađenosti unutar Bosne i

Hercegovine

Princip legaliteta, odnosno formalne i materijalneusklađenosti svih podzakonskih akata sa zakonom,zajedno sa principom ustavnosti, predstavlja temeljvladavine prava i pravne države20. Kompleksna

ustavno-pravna struktura Bosne i Hercegovine, kojukarakteriše visok stepen decentraliziranosti ifragmentiranosti u pogledu raspodjele zakonodavnih iadministrativnih nadležnosti, u potpunosti se reektujei u oblasti visokog obrazovanja i kao takva značajnodeterminira mogućnost njegovog usklađivanja sevropskim sistemom visokog obrazovanja21, iako ono

predstavlja međunarodnu obavezu Bosne i Herce-govine22. Okvirnim zakonom predviđeno je da će sezakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblastivisokog obrazovanja uskladiti sa odredbama Okvirnogzakona u periodu od šest mjeseci nakon njegovog

stupanja na snagu, kao i da će se sva pitanja iz oblastivisokog obrazovanja koja nisu regulirana ovim Za-konom regulirati zakonima na nivou Republike Srpskei kantona23. Ovom zakonskom odredbom data je mo-gućnost različitog reguliranja pravnog statusa ranijihzvanja u novom sistemu obrazovanja, jer je Okvirnimzakonom samo predviđeno pravo ekvivalencije i pravona izdavanje dodatka diplomi, ali ne i koji ekvivalentodgovara svakom od ranije stečenih zvanja, a Pravilnik na državnom nivou još ne postoji iako je predviđenOk virnim zakonom. (usp. pod. 3 str. 3) Visokoškolskimustanovama, kojih u Bosni i Hercegovini sa oko četirimiliona stanovnika ima trideset devet24, od dana stupanja Okvirnog zakona u obavezu je stavljeno prilago-đavanje studija ovom Zakonu. Okvirnim zakonom je predviđeno da će se ustrojavanje završiti i organizacijastudija početi provoditi prema odredbama ovog Za-kona u roku od godinu dana od dana njegovog stupanjana snagu, od kada će se obavezno uvesti i ECTSsistem25. Činjenice da studenti na visokoškolskim in-stitucijama u Bosni i Hercegovini dobijaju različitazvanja na različitim visokoškolskim ustanovama unu-tar entiteta, te da razlike postoje i od kantona do kan-

tona, pa i od univerziteta do univerziteta, ilustrativnisu primjeri neusklađenosti i pravnog haosa kada su u pitanju kvalikacije i njihovi nazivi26.

4.1. Praksa u Republici Srpskoj

Zakon o visokom obrazovanju Republike Srpske27 koji je stupio na snagu 16. jula 2010. godine, kao i Ok-virni zakon, propisuje organiziranje visokog obra-zovanja u ciklusima. Završetkom prvog, drugog ilitrećeg ciklusa studija lice stiče pravo na određenu aka-demsku titulu, odnosno stručno ili naučno zvanje u

određenoj oblasti. Međutim, zvanja koja lica stiču nisu

17 Čl. 56 st. 3 (bilj. 1).18 Bakalaureat (lat. baccalaureatum) — nekada najniži aka-demski stepen na zapadnoevropskim univerzitetima (sedam-desetih godina još samo u Engleskoj); ispit zrelosti, matura(u Francuskoj i nekim dr. zemljama); baccalaureus — onajkoji je dobio najnižu akademsku čast. Klaić (bilj. 4), s. 133.19 Čl. 59 (bilj. 1).20 K. Trnka, Ustavno pravo, Sarajevo 2006, s. 357.21 BiH ima dva osnovna administrativna dijela, a to su: Re-

publika Srpska i Federacija BiH, koja je dalje podijeljena na10 kantona. Uz dva entiteta, BiH čini i Distrikt Brčko, kojiima međunarodnu superviziju i koji je administrativna jedi-nica pod suverenitetom države BiH. Zakonodavne nadlež-nosti u obrazovanju su na Parlamentu BiH, Narodnojskupštini RS, Parlamentu FBiH, 10 kantonalnih skupština,te na Skupštini Distrikta Brčko. U BiH ima 11 ministarstavaobrazovanja (jedno u RS i deset u kantonima u FederacijiBiH) koji imaju punu nadležnost nad obrazovanjem, uklju-čujući visoko obrazovanje. U Distriktu Brčko, Odsjek zaobrazovanje Distrikta Brčko ima punu nadležnost nad obra-zovanjem. Na nivou države, Ministarstvo civilnih poslovaima mandat da koordinira obrazovnu politiku u zemlji.Ministarstvo obrazovanja i nauke Federacije BiH ima

nadležnost za donošenje standarda i normativa za visokoobrazovanje i zaduženo je za koordinaciju između 10kantonalnih ministarstava obrazovanja.22 Član 70. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju;Obaveza usklađivanja zakonodavstva stupila je na snagu 16.06. 2008. godine, tj. datumom potpisivanja Sporazuma ostabilizaciji i pridruživanju. Sporazumom o stabilizaciji i

pridruživanju, obrazovanje je precizirano kao jedna oddvadeset pet politika saradnje.23 Čl. 63 (bilj. 1). 24 Bilj. 7.25 Čl. 58 (bilj. 1).26 O haotičnom stanju govori i Mitar Novaković,

predsjedavajući Rektorske konferencije BiH (bilj. 7).27 Zakon o visokom obrazovanju RS, Sl. list RS 73/10,104/11.



90

predviđena ovim, nego se uređuju posebnim zako-nom28. Lica koja su završila studij prema propisimakoji su bili na snazi do stupanja na snagu ovog zakonamogu tražiti od visokoškolske ustanove u kojoj sustekli zvanja da im u postupku utvrđenim statutom vi-

sokoškolske ustanove izda javnu ispravu o ekvivalen-ciji ranije stečenog zvanja s novim zvanjem, u skladusa ranije spomenutim posebnim zakonom, kao i danavedena lica imaju pravo i na izdavanje dodatkadiplomi29. Lica koja su završila studij prema propisimakoji su bili na snazi do stupanja na snagu ovog zakonamogu da koriste stručna i naučna zvanja u skladu sa propisima prema kojima su ih stekla. Do donošenja po-sebnog zakona, dodjeljivanje zvanja vršiće se u skladusa odredbama ranije važećih propisa, a najduže u rokuod dvije godine od dana stupanja na snagu zakona30.

Zakonom o visokom obrazovanju RS predviđena je inovčana kazna za visokoškolsku ustanovu ukoliko do-dijeli zvanja koja nisu predviđena posebnim zakonom31.

Neke visokoškolske ustanove u Republici Srpskoj re-gulirale su način ekvivalencije. Tako je npr. Pravilnikomo postupku ekvivalencije ranije stečenih zvanja sa no-vim zvanjima Univerziteta u Banjoj Luci32 predviđenoda:

— “ranije stečeno dvogodišnje više obrazovanje, spe-ci jalističko obrazovanje stečeno nakon osnovnih peto-godišnjih studija, naučno zvanje magistra nauka/um- jetnosti nemaju ekvivalenta u novim zvanjima;

— ranije stečeno obrazovanje nakon tri godine os-novnih studija i stručno zvanje određeno Zakonomizjednačeno je sa novim zvanjem bachelor (diplo-mirani), uz naznaku odgovarajućeg zanimanja istečenih 180 ECTS bodova;

— ranije stečeno visoko obrazovanje i stručno zva-nje određeno zakonom, nakon četiri godine osnov-nih studija, izjednačiće se sa novim zvanjem ba-chelor (diplomirani), uz naznaku odgovarajućegzanimanja i stečenih 240 ECTS bodova;

— ranije stečeno visoko obrazovanje i stručno zva-nje određeno zakonom nakon pet godina studiranjaizjednačiće se sa novim zvanjem master uz naznakuodgovarajućeg zanimanja i stečenih 300 ECTS bo-dova;

— ranije stručno zvanje specijaliste stečeno nakončetverogodišnjih osnovnih studija i jednogodišnjih

specijalističkih studija izjednačiće se sa novim zva-njem master uz naznaku odgovarajućeg zanimanjai stečenih 300 ECTS bodova”.

Kao osnov za donošenje ovog Pravilnika navedeni su

čl. 10 st. 1 Zakona o visokom obrazovanju RS kojinor mira mogućnost ekvivalencije ranije stečenog zva-nja s novim zvanjem, u skladu sa posebnim zakonomiz čl. 9 st. 2 i čl. 146 st. 2 kojim je propisano da će se,do donošenja posebnog zakona (iz čl. 9 st. 2), do-djeljivanje zvanja vršiti u skladu sa odredbama ranijevažećih propisa, a najduže u roku od dvije godine oddana stupanja na snagu ovog zakona što konkretnoznači do jula 2012. god. Kako je Uredba o korištenjuakademskih titula, sticanju stručnih i naučnih zvanjaRepublike Srpske33 donesena 2009. godine na osnovuranijeg Zakona o visokom obrazovanju RS34, može se

smatrati “ranijim propisom” u kontekstu čl. 146 st. 2.Uredbom je predviđeno da lice koje završi dodiplomskistudij prvog ciklusa stiče akademsku titulu i stručnozvanje diplomirani u određenoj naučnoj oblasti, te dase zvanja koja se stiču završetkom studija određuju ideniraju studijskim programom visokoškolske usta-nove, u skladu sa zakonom i ovom uredbom35; odnosnoda Završetkom studija prvog ciklusa, koji traje tri iličetiri godine, i čijim završetkom se stiče 180 bodova,odnosno 240 bodova po Evropskom sistemu za prije-nos bodova, lice stiče akademsku titulu i stručno zva-nje diplomirani u određenom naučnom polju, određene

naučne oblasti, uz naznaku broja ECTS bodova. Umeđunarodnom pravnom prometu i u dodatku diplomina engleskom jeziku za nosioca diplome završenogstudija prvog ciklusa od 180 do 240 ECTS bodova ko-risti se naziv bachelor uz dodavanje naziva stručnogzvanja, odnosno naučnog polja, uz naznaku broja EC-TS bodova36.

Iako bi se moglo polemisati o zakonitosti navedeneUredbe, a time i Pravilnika u smislu odredbi Zakona ovisokom obrazovanju RS kojim je predviđeno da stupanjem na snagu ovog zakona prestaje da važi raniji

Zakon o visokom obrazovanju37

, ali i da će se dodonošenja posebnog Zakona (iz čl. 9 st. 2) dodjeljivanjezvanja vršiti u skladu sa odredbama ranije važećih propisa, a najduže u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu ovog zakona38, nesumnjivo je da su iPravilnik i Uredba u suprotnosti sa Okvirnim zakonom.Zakon o visokom obrazovanju Republike Srpske uop-će ne regulira zvanja koja se stiču nakon okončanja

28 Čl. 9 st. 2 (bilj. 27). 29 Čl. 10 (bilj. 27).30 Čl. 146 (bilj. 27). 31 Čl. 144 (bilj. 27).32 Pravilnik o postupku ekvivalencije ranije stečenih zvanjasa novim zvanjima Univerziteta u Banjoj Luci br. 05-5271-

XL-13/10 od 28. 10. 2010, dostupno na internet straniciUniverziteta u Banjoj Luci http://www.unibl.org/index.php?idsek=243&Zakoni/i/interni/propisi (očitanje 20. 03. 2012).

33 Uredba o korišćenju akademskih titula, sticanju stručnih inaučnih zvanja Republike Srpske, Sl. gl. RS 111/09, 102/10.34 Zakon o visokom obrazovanju Republike Srpske, Sl. gl.

RS 85/06, 30/07.35 Čl. 2 (bilj. 34). 36 Čl. 3 (bilj. 34).37 Član 159 (bilj. 27). 38 Čl. 146 st. 2 (bilj. 27).



91

svakog od ciklusa visokog obrazovanja iako je entitetuRS i kantonima u obavezu stavljeno prilagođavanjeOkvirnom zakonu u roku od šest mjeseci od stupanjana snagu ovog zakona, a isti je stupio na snagu 15.augusta 2007. godine.

4.2. Praksa u Federaciji BiH

Unutar Federacije BiH, evidentno je da se na nekimuniverzitetima, iako proklamiraju transformaciju uskladu sa bolonjskom reformom visokog obrazovanja,izlazna zvanja deniraju u skladu sa tradicionalnimsistemom visokog obrazovanja što je, svakako, suprotno Okvirnom zakonu. (usp. pod 4.1, s. 7, zajednosa bilj. 38) Zakon o visokom obrazovanju Zeničko-dobojskog kantona je, u dijelu koji se tiče zvanja, us-klađen sa Okvirnim zakonom, ali praktična primjenaizostaje39. Zakon o visokom obrazovanju Kantona 10 propisuje da “prvi ciklus ili dodiplomski studij vodi doakademskog zvanja završenog dodiplomskog studija prvostupnik (the degree of Bachelor ) ili ekvivalenta,stečenog nakon najmanje tri i najviše četiri godineredovnog studija nakon sticanja svjedodžbe o završenojsrednjoj školi, koji se vrednuje s najmanje 180 odnosno240 ECTS bodova”40. Ovakva odredba predviđena je iZakonom o visokom obrazovanju Zapadnohercego-vačkog kantona41. “Prvostupnik” je termin koji ne po-znaje Okvirni zakon, ali ga poznaje Zakon o akadem-

skim i stručnim nazivima i akademskom stupnjuRepublike Hrvatske. Zakon o visokom obrazovanjuUnsko-sanskog kantona predviđa da “drugi ciklus vo-di do akademskog zvanja magistra nauke odnosnostruke ili ekvivalenta”42. Zvanje magistra nauke jenaučnog karaktera, dok je zvanje magistra (mastera)akademskog karaktera. Očito je da su pomiješani ter-mini tradicionalnog sistema prema kojem se moglosteći zvanje magistra nauke i sistema prema novomOkvirnom zakonu, gdje je zvanje magistar akadem-

skog karaktera, kao ranije zvanje diplomirani. Nasuprot praksi u entitetu RS i praksi u drugim kantonima unu-tar Federacije, Pravilnik o postdiplomskom doktor-skom studiju iz pravnih nauka na Pravnom fakultetu

Univerziteta u Mostaru, koji traje tri godine i koji

završava odbranom doktorske disertacije, čime polaz-nik stiče diplomu i akademski stepen doktora nauka iz područja društvenih nauka, polje prava, odgovarajućagrana prava43, propisuje sljedeće: “Na postdiplomskidoktorski studij iz pravnih nauka može se upisati onajkoji je:

— završio dodiplomski pravni studij i stekao zvanjediplomiranog pravnika, ili drugi dodiplomski studijiz područja društvenih ili humanističkih nauka;

— završio diplomski pravni studij i stekao zvanjemagistra pravne struke, ili drugi diplomski studij iz područja društvenih ili humanističkih nauka i stekaozvanje magistra struke;

— završio postdiplomski naučni magistarski studij iz pravnih nauka ili drugi postdiplomski naučni magi-starski studij iz društvenih ili humanističkih nauka;

— upisan na postdiplomski naučni magistarski studijiz pravnih nauka ili drugi postdiplomski naučni ma-gistarski studij iz društvenih ili humanističkih nauka(…)”44.

Univerzitet u Mostaru je Pravilnik izradio po uzoru na

zakonsko rješenje Republike Hrvatske45 gdje zakono-davac pravi razliku između akademskih i stručnih stu-dija. Novina koju donosi u odnosu na ostale univerziteteu Bosni i Hercegovini jeste jednako rangiranje sedmogstepena predbolonjskog sistema obrazovanja sa bo-lonjskim drugim ciklusom visokog obrazovanja. Ovak -vo rješenje moglo bi biti interesantno kao inspiracijaza našeg zakonodavca, obzirom na jednaku obrazovnutradiciju iz bivše zajedničke države, ali i činjenice da je Republika Hrvatska na pragu Evropske unije.

5. Zvanja na tržištu rada

Evidentna je i nekonzistentna upotreba termina koji seodnose na nazive/zvanja kvalikacija u visokomobrazovanju Bosne i Hercegovine46. Evropski kvali-

39 Univerzitet u Zenici, Vodič za brucoše s osnovnim objaš-

njenjima o uslovima upisa na Univerzitet u Zenici, ECTS-ui Bolonjskom procesu, Zenica 2011, s. 5 i dalje. Npr. pred-stavljajući pojedine fakultete Univerziteta, kao izlaznazvanja navode se diplomirani ekonomisti, pravnici, inženjeri(…) uz prevod na engleski jezik kao bachelor of science ineconomics, bachelor of science in law, bachelor of sciencein engineering .40 Čl. 127 Zakona o visokom obrazovanju Kantona 10, Sl.nov. Kantona 10 9/09.41 Čl. ?? Zakona o visokom obrazovanju Zapadnohercego-vačkog kantona, Sl. nov. Zapadnohercegovačkog kantona 10/09.42 Čl. 45 Zakona o visokom obrazovanju Unsko-sanskogkantona, Sl. nov. Unsko-sanskog kantona 8/09. Čl. 47 st. 2:“Završetkom stepena drugog ciklusa stiče se akademska ti-

tula i zvanje magistar/magistrica nauke ili struke za određenuoblast, što je denirano Pravilnikom o korištenju akademskihtitula, te stjecanju naučnih i stručnih zvanja”.

43 Čl. 17 Pravilnika o postdiplomskom doktorskom studijuiz pravnih nauka na Pravnom fakultetu Univerziteta uMostaru, br. 05-1444/11 od 18. 10. 2011, dostupno na inter-net stranici Pravnog fakulteta Univerziteta u Mostaru http://www.pfmo.ba (očitanje 20. 03. 2012).44 Čl. 13 (bilj. 43).45 Zakon o akademskim i stručnim nazivima i akademskomstupnju Republike Hrvatske, Narodne novine 107/07.46

Okvirni zakon o visokom obrazovanju BiH u sintagmamauz “zvanje” koristi: stručna zvanja, naučna zvanja, akadem-ska zvanja, nastavna zvanja, naučno nastavna zvanja, umjet-



92

kacijski okvir poznaje samo termin “qualication”,odnosno “qualication title”, tj. “kvalikacija”, odno-sno “naziv (zvanje) kvalikacije”. Prepoznavanje kva-likacija na tržištu rada od ključne je važnosti, jer je jedna od svrha visokog obrazovanja upravo priprema

za tržište rada. Kada se govori o zvanjima stečenim prema Okvirnom zakonu, često se dešava da i ove tzv. bolonjske kvalikacije nisu prepoznate u Zavodima zazapošljavanje, ili od poslodavaca čime se krše osnovnaegzistencijalna prava onoga ko je stekao diplomu, kaošto je uskraćivanje mogućnosti za konkurisanje na od-govarajuća radna mjesta47 Npr. Zakonom o državnojslužbi FBiH48, kao jedan od općih uvjeta za postavljanjena radno mjesto državnog službenika bilo je navedenoda lice mora, između ostalog, da ima univerzitetskudiplomu ili druge obrazovne ili akademske kvalikacijenajmanje VII stepena stručne spreme49. Kako je premaOkvirnom Zakonu, visoko obrazovanje organizovanou ciklusima, što je i ranije u analizi izneseno (vidi pod.3. s. 3), očito da nije bilo moguće na mjesto državnogslužbenika postaviti onoga ko je diplomu visokoškolskeustanove stekao po ovom Zakonu, odnosno da to licenije moglo ni konkurisati za takvo radno mjesto. Me-đutim, najnovijim izmjenama Zakona o državnoj služ- bi50, uvrštena su i zvanja iz Okvirnog zakona, pa suopći uvjeti za postavljenje državnog službenika dopu-njeni tako što je predviđeno posjedovanje univerzitetskediplome ili druge obrazovne ili akademske kvalikacije

najmanje VII stepena stručne spreme odnosno visokoobrazovanje prvog, drugog ili trećeg ciklusa Bolonj-skog sistema studiranja, što se utvrđuje propisomkojim se uređuju poslovi osnovnih djelatnosti i po-moćno-tehnički poslovi i uvjet za njihovo obavljanje uorganima državne službe u FBiH. Ovime je otvorena imogućnost za donošenje podzakonskih propisa kojimaće se pobliže regulirati ovo pitanje. Međutim, posebnoznačajne distinkcije nisu napravljene. Uredbom VladeFBiH je predviđeno da visoka stručna sprema podra-zumijeva stečenu diplomu visokog obrazovanja ilidruge obrazovne ili akademske kvalikacije najmanje

VII stepena stručne spreme odnosno visoko obrazo-vanje prvog, drugog ili trećeg ciklusa Bolonjskog sis-tema studiranja. Precizirano je da se osoba sa završenim

prvim ciklusom Bolonjskog sistema studiranja koji sevrednuje sa 180 ECTS bodova, može postaviti, isklju-čivo, na radno mjesto stručnog saradnika51.

6. Nedostajuća pravna regulativa

Donošenje Pravilnika o korištenju akademskih titula,te sticanju naučnih i stručnih zvanja, kao i donošenjeKvalikacijskog okvira Bosne i Hercegovine, od izu-zetne je važnosti (usp. pod 3, str. 3). Naime, kvali-kacijski okviri su identicirani kao ključni alat za rea-lizaciju Evropskog prostora visokog obrazovanja.Stoga bi pitanje zvanja moglo biti riješeno Kvali-kacijskim okvirom Bosne i Hercegovine, koji se morauklopiti u Evropski kvalikacijski okvir za cjeloživotnoučenje, čija osnovna funkcija jeste upravo da djelujekao vodič i referentna tačka za one koji rade na stva-ranju novih kvalikacija i revidiranju postojećih52.

Kvalikacijski okvir, čiji dio treba da čini i okvir zakvalikacije u visokom obrazovanju, doprinio bi jav-nom povjerenju u akademske standarde i olakšao bi javno razumijevanje postignuća predstavljenih razli-čitim kvalikacijama i zvanjima visokog obrazovanja.Kvalikacijski okvir za visokoškolske kvalikacije predstavlja opis, na nivou države ili nivou obrazovnogsistema, koji je međunarodno razumljiv i putem kojegse sve kvalikacije i ostali uspjesi u učenju u visokomobrazovanju mogu opisati i dovesti u vezu jedni s dru-

gima na koherentan način koji deniše odnose izmeđuvisokoškolskih kvalikacija, te osigurava konzistentnuupotrebu naziva kvalikacija.

6.1. Evropski kvalikacijski okvir

Evropski kvalikacijski okvir za visoko obrazovanje je dokument koji je usvojila Konferencija evropskihministara obrazovanja u Bergenu 2005. godine, kojidenira generičke deskriptore za svaki od tri ciklusavisokog obrazovanja, i koji se primjenjuje u svim dr-žavama potpisnicama bolonjskog procesa, pa i u Bosni

i Hercegovini53

. Dok bolonjski proces harmoniziravisokoškolske sisteme različitih zemalja, Evropskikvalikacijski okvir ostaje na povezivanju i olakša-vanju međusobnog razumijevanja svih stečenih kva-likacija među različitim zemljama54. Ima dva osnovnacilja: promovirati mobilnost građana među zemljama i podsticati cjeloživotno učenje55. On je formalno na

nička zvanja, odnosno akademski stepen, akademska titula.(bilj. 1).47 E. Hadžagić (bilj. 7).48 Zakon o državnoj službi u FBiH, Sl. nov. FBiH 29/03,23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06, 4/12.49 Čl. 25 st. 1 tačka c (bilj. 48).50 Čl. 7 Zakona o izmjenama i dopunama zakona o državnojslužbi u FBiH 4/12.51 Čl. 26 Uredbe o poslovima osnovne djelatnosti iz nadlež-

nosti organa državne službe koje obavljaju državni službe-nici, uvjetima za vršenje tih poslova i ostvarivanju određenih prava iz radnog odnosa, Sl. nov. F BiH 35/04, 3/06, 19/12.

52 Evropska komisija i Vijeće Evrope, Jačanje visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini — Okvir za visokoškolskekvalikacije u BiH , Sarajevo 2007, s. 1, dostupno na http://www.coe.ba/visokoobrazovanje (očitanje 20. 03. 2012).53

Dostupno na http://www.ns.ac.yu/sr/novosti_dogadjaji/ bergen/050520_Bergen_Communique.pdf .54 Bilj. 6, s. 15.



93

snazi od 23. 04. 2008. godine i ima osam nivoa kva-likacija. Ministri odgovorni za visoko obrazovanjesu se na spomenutom sastanku u Bergenu složili dadeskriptor prvog ciklusa u Okviru za kvalikacije ev-ropskog područja visokog obrazovanja korespondira

šestom nivou Evropskog kvalikacijskog okvira, de-skriptor drugog ciklusa korespondira sedmom nivou, atreći ciklus korespondira nivou osam56. Kvalikacije prvog ciklusa trebaju se dodijeliti studentima koji su pokazali znanje i razumijevanje u oblasti studija nanivou naprednih udžbenika, koji vlastito znanje i razu-mijevanje mogu primijeniti u profesionalnom pristupuradu i zanimanju i koji posjeduju sposobnost prikup-ljanja i interpretiranja relevantnih podataka. Kvali-kacije drugog ciklusa trebaju se dodijeliti studentimakoji iskazuju razumijevanje koje predstavlja osnovuza originalnost u razvijanju i primjenjivanju ideja, kaoi u istraživanju, koji posjeduju sposobnost primjenestečenog znanja u novim okruženjima te u širem kon-tekstu, a sve u vezi s pripadnom oblašću studiranja, posjeduju sposobnost integriranja znanja i bave sekom pleksnim pitanjima, te posjeduju takvu sposobnostučenja da su u stanju studirati na autonoman način. Navedeni deskriptori mogli bi olakšati reguliranje pi-tanja ekvivalencije ranijih zvanja sa zvanjima u bolonj-skom sistemu. Nacionalnim kvalikacijskim okviromse uvodi skup kriterija kojim se stvara osnova za pri-hvatljivu jasnoću, pristupanje, prohodnost (u smislu

razvoja kompetencija), sticanje i pouzdanost cijelogakvalikacijskog sistema57. Neki kvalikacijski okviriimaju jaku regulatornu funkciju utemeljenu na Za-konu.

6.2. Kvalikacijski okvir Bosne i Hercegovine

Kvalikacijski okvir Bosne i Hercegovine još nijedonesen, ali isti bi trebao povezati “prethodne, sadašnjei buduće rezultate učenja, te ih postaviti u međusobneodnose unutar BiH, ali i Evropskog kvalikacijskogokvira i evropskog obrazovnog prostora i trebao bi biti

donesen najkasnije do kraja 2015. godine”58

. Kvali-

kacijski okvir BiH jedna je od pravnih pretpostavkiza intenzivniju pripremu našeg društva za evropskuintegraciju u oblasti obrazovanja. Odlukom Vijeća mi-nistara Bosne i Hercegovine u aprilu 2011. godine,usvojen je osnov kvalikacijskog okvira u BiH59. Os-

nove kvalikacijskog okvira u BiH predstavljaju os-nov za donošenje Kvalikacijskog okvira u BiH, a naosnovu Evropskog kvalikacijskog okvira. Titule kva-likacija (pozicija na tržištu rada) i sadržaj diplome idodatka diplomi za prvi, drugi i treći ciklus visokogobrazovanja biće riješene donošenjem Pravilnika okorištenju akademskih titula, te sticanju naučnih i struč-nih zvanja60. Osnovama kvalikacijskog okvira data jei uporedba kvalikacija sadašnjeg sistema i kvalika-cija ranijeg sistema zasnovanog na stepenima stručnespreme što je najkonkretnija mogućnost rješenja prob-lema ranijih zvanja u bolonjskom sistemu. U Odluci je61 navedeno da:

— nivou 6, nakon završenog prvog ciklusa visokogobrazovanja (kvalikacija bachelor ili baccalaureat), prema Evropskom kvalikacijskom okviru, odnosnoosnovama kvalikacijskog okvira BiH, odgovara ra-niji VI stepen stručne spreme koji se sticao nakonzavršene više škole (kvalikacija viša stručna sprema — VŠS);

— nivou 7, nakon završenog drugog ciklusa visokogobrazovanja (kvalikacija master) prema Evropskom

kvalikacijskom okviru, odnosno osnovama kvali-kacijskog okvira BiH, odgovaraju raniji VII-1 stepenstručne spreme nakon završenog fakulteta, osnovnestudije, (kvalikacija visoka stručna sprema — VSS)i VII-1 stepen stručne spreme nakon završene specijalizacije, (kvalikacija magistar specijalist);

— nivou 8 prema Evropskom kvalikacijskom ok-viru, odnosno osnovama kvalikacijskog okviraBiH, nakon završenog trećeg ciklusa visokog obrazo-vanja (kvalikacija doktor), odgovaraju raniji VII-2stepen stručne spreme, nakon završenog magisterija(kvalikacije magistra nauka62) i VIII stepena stručne

spreme, nakon završenog doktorata (kvalikacijadoktor nauka).

Odlukom je predviđeno da će se odnos između posto- jećeg sistema u BiH, koji je zasnovan na stepenimastručne spreme i kvalikacija deniranih Evropskimkvalikacijskim okvirom, detaljnije razrađivati i de-

55 Kao instrument promocije cjeloživotnog učenja, Evropskikvalikacijski okvir obuhvaća sve nivoe kvalikacija kojese mogu steći u općem i stručnom, te akademskom obra-zovanju i osposobljavanju, jednako u početnom kao i cjelo-životnom učenju. Ishodi učenja se prikazuju kroz znanja,vještine, te samostalnost i odgovornost koju nazivaju compe-tence. Znanja se odnose na činjenična i teorijska, odnosnona stečene zasebne informacije, te njihovo povezivanje.Vještine dijele na spoznajne (logičko i kreativno razmišljanje)i psihomotoričke (zička spretnost, te upotreba metoda,instrumenata, alata i materijala) vještine.56 European Commision, The European Qualications Fra-mework for Lifelong Learning , Luxembourg 2008, s. 14.57 Bilj. 6, s. 15.58 Odluka o usvajanju osnova kvalikacijskog okvira uBosni i Hercegovini, Sl. gl. BiH 31/11. Sastavni dio ove od-

luke su Osnove kvalikacijskog okvira u Bosni i Hercego-vini.59 Čl. 6 (bilj. 58).60 Bilj. 58, s. 5. 61 Bilj. 58.62 U nivou 8 kvalikacija magistar nauka ne može se koristiti

za predlaganje sticanja novih kvalikacija, već samo za prepoznavanje postojećih kvalikacija, te onih koje su sestekle ili će se steći u inostranstvu (bilj. 58, s. 6).



94

nirati izmjenama i dopunama postojećih zakona, te po potrebi i posebnom zakonskom regulativom i podza-konskim aktima. Dokument usvojen ovom odlukomVijeća Ministara predstavlja okvir djelovanja za sveinstitucije i pojedince koji su, u skladu sa svojim nad-

ležnostima, involvirani u proces priprema kvalikacij-skog okvira63. Vijeće ministara je organ izvršne vlastiBosne i Hercegovine koji vrši svoja prava i dužnostikao vladine funkcije, u skladu sa Ustavom BiH, za-konima i drugim propisima Bosne i Hercegovine64.

Organi i druga tijela vlasti u Bosni i Hercegovini dužnisu u potpunosti se pridržavati odluka Vijeća ministaraBosne i Hercegovine donesenih u skladu sa nadležno-stima Vijeća ministara Bosne i Hercegovine65. Polazneosnove utvrđene ovim dokumentom predstavljaju ismjernice za usklađivanje propisa kojima se uređuju područja osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja,odnosno cjeloživotnog učenja, ali i bolje povezivanje promjena i potreba tržišta rada sa obrazovnim progra-mima u Bosni i Hercegovini66.

Imperativ svakog potencijalnog legislativnog rješenjakoje se bavi pitanjem statusa ranije stečenih zvanja unovom sistemu visokog obrazovanja Bosne i Herce-govine je zadovoljenje kriterija pravne sigurnosti gra-đana koji su stekli akademsko zvanje u skladu saranijim propisima. Ranije stečena prava moraju u potpunosti biti zaštićena. Zvanja stečena prema ranijim propisima, u smislu prava koja iz toga proizlaze, tre-

baju biti izjednačena s odgovarajućim akademskim ilistručnim nazivom ili akademskim stepenom utvrđenimnovim Zakonom67. U prilog navedenoj konstataciji,mutatis mutandis, ide autentično tumačenje susjednedržave, Republike Srbije, gdje se navodi: “Vremenskodejstvo zadržavanja prava na korištenje stečenog aka-demskog naziva odnosi se ne samo na sadašnjost, veći na budućnost. U konkretnom slučaju, to znači da u praksi treba da budu izjednačeni nazivi koji su stečenido stupanja na snagu Zakona o visokom obrazovanju,sa novim nazivima koje predviđa zakon”68. Odnos iz-među starih i novih kvalikacija i zvanja potrebno je

da bude transparentan, detaljan i precizan i orijentisanviše na sadržaj, nego na formu visokoškolskog obrazo-vanja. Poređenje treba da bude usmjereno na ono štonosilac kvalikacije stvarno zna i radi — na ishodeučenja i na gore spomenute (usp. pod. 6.1. str. 10.)deskriptore ciklusa69.

Zakonom je propisano da će nadležni državni organi,te drugi organi i organizacije u Bosni i Hercegovini, usvrhu zaposlenja ili javne funkcije, priznavati samoone akademske stepene i diplome koje izdaju akredi-tirane visokoškolske ustanove70. Stupanjem na snagu

Okvirnog zakona o visokom obrazovanju, postojećevisokoškolske ustanove dobile su privremenu akredi-taciju od nadležne institucije. Predviđeno je da ćeakreditacija visokoškolskih ustanova biti obavljena u periodu od najviše četiri godine od dana stupanja nasnagu Zakona71. Imajući u vidu navedeno, postavlja se pitanje validnosti svih diploma izdatih nakon 15. 08.2011. god, jer je ovim datumom istekla akreditacijauniverziteta u Bosni i Hercegovini.

Takođe, pažnju privlači i odredba kojom se Ministar-stvo civilnih poslova navodi kao odgovorno za provo-

đenje Okvirnog zakona72 (usp. pod 4, zajedno sa bilj.18). Logično bi bilo da se obrazovnom problematikom bavi Ministarstvo obrazovanja sa adekvatnim ingeren-cijama. Međutim, ono ne postoji na državnom nivou.Ovakvo ili neko drugo jedinstveno regulatorno tijeloza vođenje politike visokog obrazovanja73 za područjecijele države pretpostavka je harmonizacije sistemavisokog obrazovanja u BiH. U nedostatku direktnih izakonom utvrđenih mehanizama ostvarivanje ovognadzora od strane Ministarstva civilnih poslova mogu-će je samo u tijesnoj i neposrednoj saradnji sa nadlež-nim obrazovnim vlastima na svim nivoima. U skladu

sa odredbama Okvirnog zakona, Ministarstvo je odgo-vorno, između ostalog, za koordinaciju i razvoj viso-kog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, uz konsultiranjes drugim nadležnim ministarstvima.

7. Ustavnost i zakonitost entitetskih i

kantonalnih propisa

Ustav Bosne i Hercegovine predviđa da sve osobe nateritoriji Bosne i Hercegovine uživaju ljudska prava islobode, uključujući pravo na obrazovanje74. Takođe, predviđa da sve funkcije i ovlaštenja koja nisu izričito

povjerena institucijama Bosne i Hercegovine pripadajuentitetima75. U skladu sa Ustavom BiH, obrazovanjenije u izričitoj nadležnosti institucija BiH76. Ustav BiH predviđa dodatne nadležnosti institucija BiH, odnosno

63 Čl. 1 st. 2 (bilj. 58).64 Čl. 2 Zakona o Vijeću ministara BiH, Sl. gl. BiH 30/03,42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07, 24/08.65 Čl. 20 (bilj. 64).66 Bilj. 58. 67 Bilj. 45.68 Saopštenje Sekretarijata za zakonodavstvo Ministarstva

prosvjete i sporta Republike Srbije, vezano za autentičnotumačenje Zakona o visokom obrazovanju Republike Srbije,dostupno na www.mps.sr.gov.yu (očitanje 20. 03. 2012).

69 Evropska komisija i Vijeće Evrope, Jačanje visokog obra-zovanja u BiH — Vodič o sticanju i korištenju akademskih inaučnih zvanja u Bosni i Hercegovini, Sarajevo 2009, s. 11.70 Čl. 54 (bilj. 1). 71 Čl. 61 (bilj. 1).72 Čl. 42 (bilj. 1).73 Na ovo je skretao pažnju i rektor Univerziteta u TuzliEnver Halilović, te predsjednica Odbora za kulturu i obra-zovanje Evropskog parlamenta Doris Pack (bilj. 7).74

Čl. II st. 3 tačka l) Ustava BiH.75 Čl. III st. 3, tačka a, (bilj. 74).76 Čl. III st. 1 (bilj. 74).



95

da će Bosna i Hercegovina preuzeti nadležnosti u onimstvarima u kojima se o tome postigne saglasnost en-titeta77. Okvirnim zakonom, dio nadležnosti u oblastivisokog obrazovanja povjerene su institucijama BiH.Entitetski zakoni, kantonalni zakoni i podzakonski

akti moraju biti u skladu sa Okvirnim zakonom. Na-žalost, mehanizam kontrolisanja zakonitosti propisa uodnosu na zakone Bosne i Hercegovine ne postoji.Ipak, ukoliko odredbe entitetskih zakona nisu u skladusa Okvirnim zakonom, a što je ranije istaknuto (usp. pod 4.1 i 4.2), indirektno je povrijeđen i principustavnosti78. Princip ustavnosti povrijeđen je kada jezakonska odredba u suprotnosti sa Ustavom bilo da je protivna smislu ustava, ili pojedinih odredaba79. Čla-nom VI, stav 3 Ustava BiH predviđeno je da Ustavnisud podržava Ustav BiH i jedini je nadležan da od-lučuje o bilo kojem sporu koji se javlja po Ustavuizmeđu dva entiteta, ili između BiH i jednog ili obaentiteta, te između institucija BiH, uključujući, ali neograničavajući se na to pitanje (…) da li je bilo kojaodredba ustava ili zakona jednog entiteta u skladu saUstavom80. Neophodnost usklađenosti entitetskih propisa sa “odlukama institucija BIH” ističe i argumentiraUstavni sud BiH. “Ustavni sud naglašava81 da je, shod-no odredbi čl. VI, st. 3, tačka a Ustava Bosne i Herce-govine, Ustavni sud nadležan da odlučuje o tome ’dali je bilo koja odredba ustava ili zakona jednog entitetau skladu sa ovim Ustavom’. Samim tim Ustav je jasno

opredijelio nadležnost Ustavnog suda kada se radi ozakonu bez obzira na to da li se radi o zakonu u for-malnom ili materijalnom smislu. Prema tome, Ustavnisud će uvijek prihvatiti ocjenjivanje ustavnosti zakonaako je u jednom momentu ovlašteni podnosilac iz čl.VI st. 3 tačka a Ustava Bosne i Hercegovine doveo u pitanje njegovu ustavnost. Polazeći od toga, Ustavnisud je nadležan za ocjenjivanje ustavnosti Zakona(…). Ustavni sud naglašava da, iako odredba čl. VI st.3 tačka a Ustava Bosne i Hercegovine ne predviđaeksplicitnu nadležnost Ustavnog suda da ocjenjuje us-tavnost zakona ili odredbe zakona Bosne i Hercegovine,

supstancionalni pojam ovlaštenja određenih samimUstavom Bosne i Hercegovine sadrži u sebi titulusUstavnog suda za takvu nadležnost, a posebno ulogu

Ustavnog suda kao tijela koje podržava Ustav Bosne iHercegovine. Stanovište Ustavnog suda u ovakvimslučajevima u njegovoj dosadašnjoj praksi ukazuje da je Ustavni sud nadležan da ocjenjuje ustavnost zakonâ,odnosno pojedinih odredaba zakona Bosne i Herce-

govine (…). Osim toga, zakoni Bosne i Hercegovinekoje je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Her-cegovine smatraju se ’odlukama institucija Bosne iHercegovine’ iz čl. III st. 3 tačka b Ustava Bosne iHer cegovine, te donošenje zakona od entitetâ ili drugihadministrativnih jedinica u Bosni i Hercegovini suprotno proceduri koju propisuju državni zakoni možedovesti u pitanje poštivanje odredaba čl. III st. 3 tačkab Ustava Bosne i Hercegovine, prema kojima su enti-teti i druge administrativne jedinice u Bosni i Herce-govini dužni da se pridržavaju, između ostalog, (i)odluka institucija Bosne i Hercegovine. Kada bi sesmatralo suprotno, osim što bi se u potpunosti doveo u pitanje autoritet institucija Bosne i Hercegovine, do-veo bi se u pitanje i princip iz čl. I st. 2 Ustava Bosnei Hercegovine prema kome će ’Bosna i Hercegovina biti demokratska država koja će funkcionirati premaslovu zakona...’. U tom slučaju s pravom bi se moglo

postaviti pitanje svrhe državnih zakona (…) ako bi en-titeti ili druge administrativne jedinice Bosne i Herce-govine mogli donositi zakone kojima se krše ili izbje-gavaju obaveze koje se entitetima ili drugim admini-strativnim jedinicama Bosne i Hercegovine nalažu od-

red bama dr žavnih zakona, tj. zakona donesenih na ni-vou institucija Bosne i Hercegovine. Dakle, entiteti (ilidruge administrativne jedinice Bosne i Hercegovine)moraju poštivati obaveze koje im se nalažu putemzakona koje su donijele institucije Bosne i Hercegovine.Činjenica da te obaveze nisu ispoštovane može dovestido kr šenja odredaba Ustava Bosne i Hercegovine”.Iako u postupku kontrole ustavnosti, neustavne zakonetreba eliminisati iz pravnog poretka i otkloniti učinkeukoliko ih je proizveo, biće teško, skoro nemoguće,otkloniti sve nastale posljedice. Kršenje principa lega-liteta nikako ne doprinosi garanciji pravne sigurnosti

građana Bosne i Hercegovine, a eventualne pravne praznine ne mogu se popunjavati na način da se u potpunosti zaobilazi smisao i postojeće odredbe Ok-virnog zakona, ali i podzakonski akti doneseni naosnovu Okvirnog zakona.

8. Završna razmatranja

Reguliranje zvanja ne može se ekstrahirati iz cjelo-kupnog sistema visokog obrazovanja, te je usvajanjerelevantnog zakonodavstva na državnom nivou odključnog značaja, kao i usklađivanje entitetskih i kan-

tonalnih zakona sa državnim. Na taj način najprije bise obrazovni sektor unutar BiH doveo na

77 Čl. III st. 5 tačka a) (bilj. 74).78 Kako su Ustavom BiH predviđene i dodatne nadležnostiinstitucija BiH, entitetski i kantonalni zakoni, kao i podza-konski akti koji nisu saglasni odredbama Okvirnog zakona,

postavlja se pitanje neustavnosti i u smislu uzurpiranjanadležnosti institucija BiH.79 Trnka (bilj. 20), s. 356.80 U ovom kontekstu vidjeti Odluku Ustavnog suda br.U-1/99 od 14. 08. 1999. god., Sl. gl. BiH 16/99, Odluku Us-tavnog suda br. U-9/00 od 03. 11. 2000, Sl. gl. BiH 1/01 i

Odluku Ustavnog suda br. U-14/02 od 30. 01. 2004, Sl. gl. BiH 18/04.81 Odluka Ustavnog suda BiH U-2/11 od 27. 05. 2011.



96

zadovoljavajući nivo kako bi se moglo istinski pristupiti integrisanju u evropski prostor visokog obrazo-vanja. Stvaranje uslova za integraciju zahtijeva potpuniangažman svih institucija unutar države i društva ucjelini. Usaglašavanje akademskih zvanja u svim stu-

dijskim ciklusima mora biti zakonski denisano kako bi se omogućilo priznavanje diploma i mobilnost gra-đana82. Konkretno, prelaznim odredbama Okvirnogzakona o visokom obrazovanju BiH treba biti preci-ziran način na koji će se u novom sistemu visokogobrazovanja prepoznavati i priznavati ranije stečeneakademske kvalikacije i zvanja kako bi se standar-dizirali nazivi akademskih kvalikacija83. Implemen-tacija, odnosno primjena i provođenje postojećeg i

Summary

This paper analyses a specic eld in the system of higher education in Bosnia and Herzegovina – the legal status of pre bologna qualications and titles in the bologna system. Current concept reveals total legal chaos.

Higher education in Bosnia and Herzegovina is regulated by the Framework Law on Higher Education in Bosnia and Herzegovina, adopted in July 2007. The Law sets the basic standards and principles for the area of higher education which is organized in three cycles that leads to the titles of: bachelor, master and doctor. Equivalention possibility of earlier qualications and titles with new ones is given, but not either the way. Entitylaw in RS and cantonal law in FBiH govern all other issues in the area of higher education that are not regulated by the Law. Different practice in different parts of the State, is an alarm signal for harmonization of national laws, and than with the acquies communitaire in the light of bologna reforms. Some provident legal documentsneed to be adopted like Regulations on use and acquisition of academic and scientic titles in BiH. Most problemscould be solved with adoption of National qualication framework or with adding new regulations to Framework Law on Higher Education. In any case, many open questions still remain.

budućeg zakonodavstva, također, predstavlja obavezuBiH, pored obaveze harmonizacije zakonodavstva izobrazovnog sektora sa odgovarajućim direktivama iregulativama EU84. Međutim, implementaciju je mo-guće očekivati uz odgovarajuću i kvalitetnu legislativnu

podlogu i volju svih aktera da reguliranjem zvanja kaosegmenta sistema visokog obrazovanja omogućegrađanima jednake mogućnosti u pogledu mobilnosti, pristupa i prepoznavanja na tržištu rada i usavršavanja,kako unutar države, tako i u inostranstvu. Povezivanjeranijih, sadašnjih i budućih zvanja, i postavljanje umeđusobne odnose unutar Bosne i Hercegovine, ali iEvropskog kvalikacijskog okvira i evropskog obra-zovnog prostora potrebno je činiti na način da sezaštite ranije stečena prava i pravna sigurnost građanane smije biti narušena.82 Parlamentarna skupština BiH, Sažetak Javne rasprave o

reformi visokog obrazovanja ustavnopravnih povjerenstavaobaju domova Parlamentarne skupštine BiH , Sarajevo2006, s. 97.83 Strateški pravci razvoja obrazovanja u BiH sa planomimplementiranja 2008-2015, Sarajevo 2008, s. 26.

84 Naglasak na implementaciju stavlja i šef Odjela za visokoobrazovanje u Vijeću Evrope Sdur Bergen. Dostupno nahttp://www.sarajevo-x.com/vijesti/bih/haos-s-diplomama-u-visokom-obrazovanju/110303048 (očitanje 20. 03. 2012).




97

seviMa sali-terzić*

Anonimizacija ili cenzura sudskih odluka?

Problemi s Pravilnikom Suda BiH

* Autorica radi na Ustavnom sudu BiH i saradnica je FCJP.Mišljenja iznesena u ovom članku ne predstavljaju ni na kojinačin mišljenje Ustavnog suda BiH, već isključivo mišljenjeautorice.

Sadržaj:

1. Uvod ..................................................................2. Transparentnost sudstva i javni interes .............3. Sloboda izražavanja ..........................................4. Zaštita ličnih podataka ......................................

1. Uvod

Nedavno je donošenje novog “Pravilnika o ostvarivanju pristupa informacijama pod kontrolom Suda i saradnjasa zajednicom” (Pravilnik)1, naišlo na žestoke protestemedija. Naime, određene odredbe ovog dokumentako ji se, između ostalog, tiče i medijskog praćenja su-đenja, te anonimizacije odluka i drugih informativnihsadržaja Suda Bosne i Hercegovine (Sud BiH), medijisu ocijenili kao uvođenje cenzure. Na osnovu ovogPravilnika, donesene su i Upute o načinu anonimizacijesudskih odluka, audio i video zapisa (Upute), koje re-gulišu kako će se u praksi provoditi anonimizacija2.

S jedne strane, mediji su zabrinuti da im neće bitiomogućeno da u potpunosti prate suđenja za krivičnadjela koja su u nadležnosti Suda BiH, a tiču se najtežihkrivičnih djela zbog kojih je ovaj sud i uspostavljen:ratni zločini, organizovani kriminal i korupcija. S dru-ge strane, neki pravnici su ocijenili da se odredbamaPravilnika i Uputa krši pravo iz člana 10 Evropske kon-vencije za zaštitu ljudskih prava i sloboda (Evropskakonvencija) u odnosu na pravo javnosti na pristup in-formacijama što je, kako je ocijenjeno, suprotno među-narodnim standardima i onemogućava žrtvama ratnihzločina pravo na djelotvoran pravni lijek i reparaciju3.

Iako anonimizacija sudskih odluka nije nepoznata uevropskim jurisdikcijama, postavlja se opravdano pi-

tanje kada i na koji način se može primijeniti, naročitokada su u pitanju suđenja koja su u nadležnosti SudaBiH,a da se ne naruši pravo i interes javnosti da budeinformisana o funkcionisanju sudstva kao javne vlasti,te da se istovremeno zaštiti pravo na privatnost i osi-gura zaštita ličnih podataka. S obzirom da se radi orelativno novim pitanjima u domaćoj pravnoj praksi i primjeni međunarodnih standarda o kojima se rijetkogovori, u ovoj analizi će se prvo iznijeti prikaz među-narodnih standarda i prakse u vezi sa transparentnošćusudstva, slobodom pristupa informacijama i zaštitomličnih podataka, te prakse u drugim zemljama po pi-tanju anonimizacije sudskih odluka, a zatim će se uodnosu na to analizirati odredbe Pravilnika. Budući dase Upute odnose na praktičnu primjenu odredaba Pra-vilnika koje se odnose na anonimizaciju, one neće biti predmetom analize.

2. Transparentnost sudstva i javni interes

Transparentnost sudskog postupka ima nekoliko bitnihfunkcija: društvena kontrola, osiguranje nepristrasnog postupka, utjecaj na promjene u društvu kroz preven-

tivnu ulogu koju sudski postupci imaju naročito ukrivičnim stvarima, pravna sigurnost itd. Kad je riječ odruštvenoj kontroli putem javnog nadzora nad funkcio-nisanjem sudstva, mora se zapaziti da su društvene,ekonomske i tehničke promjene, do kojih je došlo na-ročito pred kraj XX vijeka, postavile pred sudstvonove izazove, uz istovremeno jačanje uloge društvenekontrole i postavljanje novih zahtjeva. U takvoj situ-aciji, javnost sudskog postupka u tradicionalnom

5. Javnost sudskih odluka i pitanje privatnosti uEvropi i propisi u BiH .........................................6. Pristup informacijama i anonimizacijasudskih odluka prema Pravilniku Suda BiH — uočeni problemi ..................................................

7. Zaključak .........................................................

1 Pravilnik Suda BiH, stupio na snagu danom donošenja, 20.03. 2012, dostupan na http://sudbih.gov. ba/les/docs/PRAVILNIK_ o _ostvarivanju_pristupa_informacijama_

pod _kon trolom_suda_ i _sar ad nj i_ sa _zaj ed nico m.pdf (očitanje 11. 05. 2012).2 Upute o anonimizaciji stupile na snagu danom donošenja,21. 03. 2012, dostupne na http://sudbih.gov. ba/les/docs/Upute_ o _nacinu_anonimizacije_sudskih_odluka,_audio_ video_zapisa.pdf (očitanje 11. 05. 2012).3

Usp. tekst Cenzura iz Suda BiH , BIRN, 23. 03. 2012,dostupno na http://www. bim. ba/bh/314/10/34759/ (očitanje19. 06. 2012); A. Jusić, Pravna analiza: Neizravna cenzura i

obesmišljavanje sudskog postupka, objavljeno na http://www. bim. ba/bh/323/10/35186/ (očitanje 20. 06. 2012.);

vidjeti i Anonimizacija ili interes javnosti, objavljeno nahttp://www.rtvusk.ba/content/anonimizacija-ili-interes- javnosti (očitanje 02. 07. 2012).

97979899

100

101105



98

smislu nije više dovoljna, jer društvo u kojem su serazvile informatičke tehnologije zahtijeva i dodatnemogućnosti pristupa informacijama o radu sudskogsistema. Tako se uz zahtjev za pristup odlukama u pismenoj formi, razvojem informatičkih tehnologija

postavio i zahtjev za objavljivanjem tih odluka elek-tronskim putem. Ovaj proces je do sada postavio više pitanja nego što ima odgovora o tome kako postićiharmoniju u kompleksnoj mreži zahtjeva koji se tičunezavisnosti sudstva, društvene kontrole nad njegovimradom, objavljivanja odluka, privatnosti i zaštite ličnih podataka.

Princip javnosti sudskih postupaka nalazi se u teme-ljima svih demokratskih društava. Ovim principomosigurava se javni nadzor nad funkcionisanjem sud-stva. Opće je pravilo da su sudski postupci javni, pa

zbog toga identitet učesnika u sudskim postupcima predstavlja informaciju koja stoji na raspolaganju javnosti. Međutim, ovaj princip nije apsolutan, već sudozvoljeni, pod određenim uslovima, izuzeci od pra-vila. Prema članu 6 stav 1 Evropske konvencije, svakoima pravo na “pravično suđenje i javnu raspravu” predsudom, a presuda se izriče javno iako se novinari i javnost mogu isključiti s čitavog ili jednog dijela su-đenja u interesu morala, javnog reda ili nacionalnesigur nosti, radi zaštite interesi maloljetnika ili privat-nog života strana u postupku, ili “kada to sud smatraizričito neophodnim zato što bi u posebnim okolnostima

publicitet mogao nanijeti štetu interesima pravde”.Javnost rasprave pred sudom je, dakle, osnovna karak-teristika prava na pravično suđenje, što je u svojimodlukama redovno isticao i Evropski sud za ljudska prava (Evropski sud)4. Međutim, za razliku od pravila javnosti rasprave od kojeg su dozvoljeni izuzeci, pra-vilo da se presuda izriče javno ne podliježe bilokakvom izuzetku, mada formulacija “izrečena javno”ne mora nužno značiti da će se presuda uvijek javno pročitati na sudu, već se:

[...] oblik javnosti koji će presuda imati po domaćem

zakonu odgovorne države, mora procjenjivati u svjetlu posebnih karakteristika konkretnog postupkai pozivanjem na cilj i svrhu člana 6 (1)5.

Stanovište Evropskog suda je da javna priroda po-stupka u kombinaciji sa javnom objavom presude služiosiguranju blagovremene i propisno informisane jav-nosti, što uključuje informisanost i putem medija, teda javnost može pratiti sudski proces, što doprinosi

osiguravanju povjerenja u sudstvo. Međutim, kako jeveć rečeno, sud može odlučiti da rasprava ne bude jav-na na osnovu procjene i “odmjeravanja” interesa, iz-među ostalog, strana u sporu u odnosu prema javnominteresu. Pri tome, sud mora uzeti u obzir i zaštitu privatnog života strane u sporu kao jedan od izričitospomenutih osnova za ograničenje, kao i rizik za pre-sumpciju nevinosti koji se pojavljuje kada je postupak javan.

3. Sloboda izražavanja

Sloboda izražavanja je garantovana članom 10 Evrop-ske konvencije i u sebi sadrži ne samo pravo na da-vanje, već i pravo na primanje informacija. Praksa Ev-ropskog suda u ovoj oblasti razvila se u vezi saslobodom štampe koja služi prenošenju informacija iideja o takvim pitanjima6. Evropski sud konzistentnoukazuje da, u odnosu na interes koji je zaštićen članom10 Evropske konvencije, zakon ne smije dozvoliti pro-izvoljna ograničenja slobode izražavanja i slobode pri-manja i prenošenja informacija i ideja. Jer, takva ogra-ničenja lako mogu postati oblik indirektne cenzure

ukoliko vlasti kreiraju prepreke prikupljanju infor-macija. Upravo je prikupljanje informacija, kako jeEvropski sud zaključio, pripremna faza u novinarstvui stoga je ona “zaštićeni dio slobode štampe”7.

Međutim, pravo na slobodu izražavanja nije apsolutno.Ono može biti može ograničeno zakonom, izmeđuostalog, i radi zaštite prava i sloboda drugih. Bitno jeda ovo pravo može biti ograničeno i radi zaštite pravana privatnost, jer pojedinac koji učestvuje u sudskom postupku ima legitimno očekivanje da njegov privatniživot bude zaštićen i poštovan, a mediji imaju obavezuda prenose i šire ideje i informacije koje su u javnom

interesu, pazeći da ne pređu određene granice. To zna-či da je uvijek potrebno izbalansirati zaštitu privatnogživota u odnosu na slobodu izražavanja, odnosno, da je potrebno provesti “test javnog interesa” kako bi semiješanje u pravo na slobodu izražavanja radi zaštite

4 Vidjeti npr. Axen protiv SRNJ, presuda od 08. 12. 1983, st.25, Serija A br. 72, dostupna na http://cmiskp.echr .coe.int/tkp197/ portal .asp?sessionId=99798220&skin=hudoc-en&action=request (očitanje 10. 06. 2012).5 Pretto i dr. protiv Italije, presuda od 08. 12. 1983, st. 26,Serija A br. 71, dostupna na http://cmiskp.echr .coe.int/tkp197/ porta l.asp?sessionId=99799488&skin=hudoc-en&action=request (očitanje 10. 06. 2012). U ovom predmetu,Evropski sud je smtrao da, imajući u vidu ograničenu nad-ležnost žalbenog suda, deponovanje presude u sudski regi-

star omogućava dostupnost cijelog teksta presude svakome,što je dovoljno da se zadovolji zahtjev o “javnom izri-canju”.

6 Više o tome vidjeti u S. Sali-Terzić, “Međunarodni stan-dardi u vezi sa slobodom izražavanja, pristupom informa-cijama i zaštitom nacionalne sigurnosti”, objavljeno u Me-dijsko pravo u Bosni i Hercegovini, ur. M. Halilović i A.Džihana, Sarajevo 2012.7 Vidjeti, Tarsasag A Szabadsagjogokert protiv Mađarske,

presuda od 14. 07. 2009, st. 26-27, apl.br.37374/05, dostupno

na http://cmiskp.echr .coe.int/tkp197/ portal.asp?sessionId=100273389&skin=hudoc-en&action=request (očitanje 16.06. 2012).



99

privatnosti moglo opravdati. U provođenju ovog testaod posebnog je značaja karakter informacije: da li jeona privatna ili intimna, a posebna pažnja se treba po-kloniti zaštiti vrlo povjerljivih ličnih informacija kojise tiču zičkog i moralnog integriteta pojedinca. Me-

đutim, mora se također voditi računa i o tome da će pravo javnosti da dobije informaciju pretegnuti nad pravom na privatnost kada su u pitanju javne ličnosti. Naime, informacije koje su u suštini vrlo lične prirode(npr. o plaćama, imovini, privatnim vezama, bolesti isl.) mogu odlučivati o sposobnosti za ocjenu nečijihsposobnosti za bavljenje javnom službom.

4. Zaštita ličnih podataka

Brzi napredak u oblasti elektroničke obrade podataka predstavljao je značajan napredak u smislu ekasnostii produktivnosti u mnogim oblastima, ali je istovremenodoveo i do masivnog elektronskog pohranjivanja po-dataka koji se tiču privatne sfere pojedinca. Ovo je,svakako, zahtijevalo i stvaranje pravnog okvira kako bi se privatnost pojedinca zaštitila, ali i kako bi seočuvalo pravo na slobodu izražavanja, odnosno pravona pristup informacijama koje je sastavni elementslobode izražavanja. U okviru Vijeća Evrope, već1981. godine donesena je Konvencija za zaštitu poje-dinaca u vezi sa automatskom obradom ličnih poda-taka, poznata kao Konvencija br. 108 zato što je, bez

obzira na zaštitu koju pruža Evropska konvencija, uo-čeno da ekasna zaštita privatnosti zahtijeva specičani sistematski pravni okvir 8. Konvencija br. 108 utvrđuje principe kojima se treba rukovoditi prilikom prikup-ljanja i obrade podataka u različitim sektorima: medi-cinske zaštite i istraživanja, sigurnosti, osiguranja, ban-kar stva, zapošljavanja, policije, telekomunikacija itd.Bitno je zapaziti da su ovi principi utvrđeni tako da seočuva konceptualno ustrojstvo Evropske konvencije, prema kojoj ne postoji kontradikcija između člana 8kojim se garantuje pravo pojedinca na privatni i poro-dični život i člana 10 kojim se garantuje pravo na slo-

bodu izražavanja, koje eksplicitno uključuje i “slobodu primanja i davanja informacija i ideja bez miješanja javnih vlasti i bez obzira na granice”, a implicitno pod-razumijeva i “slobodu traženja informacija”.

Praksa Evropskog suda u odnosu na ova dva kom- plementarna prava, pravo na privatnost i pravo na slobodu izražavanja, od ključne je važnosti i za pitanjezaštite ličnih podataka. Naime, Evropski sud naglašavada je

[...] zaštita ličnih podataka [...] od suštinske važ-nosti za pravo pojedinca da uživa u svom pravu na privatni i porodični život koje je garantovano čla-nom 8. Konvencije [...] a domaći zakon mora pružiti zaštitu radi prevencije dostavljanja ili objavljivanja

ličnih [...] podataka koje bi moglo biti u suprotnosti sa garancijama iz člana 8 Konvencije9.

Nesporno je da i zahtjev za objavljivanjem odluka do-nesenih u sudskom postupku vrlo lako može doći ukonikt sa pravom na zaštitu privatnosti strana u tom postupku, odnosno sa obavezom za zaštitu ličnih poda-taka. Naime, sudski postupci započinju identikacijomstrana u postupku i davanjem njihovih ličnih podataka,ali i podataka o njihovim punomoćnicima, o ošteće-nima, svjedocima, vještacima i drugima koji moguimati ulogu u određenom postupku. Nekada, podaci

ko ji se o strani u postupku moraju iznijeti na suđenjumogu imati utjecaja na nečiju privatnost, a postaju javni kadgod je suđenje javno. Također, nesporno je ida sudske odluke sadrže lične podatke i to one koji suizneseni tokom suđenja, ali i one koje generiše sudskaodluka koja u tom postupku bude donesena. Npr, kadaneko bude oglašen krivim za krivično djelo i kada muse izrekne kazna, sudskom odlukom se kreiraju podacikoji u odnosu na tu osobu nisu samo lični, već iosjetljivi po prirodi. Isto se odnosi i na presude koje setiču parničnog postupka, jer se presudama u takvimslučajevima generišu lični podaci koji se tiču npr, us-

postavljanja, raskidanja ili mijenjanja nekih zakonom propisanih odnosa. Takvi lični podaci i informacijekoji su sadržani u izreci sudske presude su lični podacikoji su stvoreni upravo sudskom odlukom. Osim toga,u obrazloženjima odluka navode se i oni podaci kojisu izneseni pred sudom, a tiču se izvedenih dokaza,činjenica koje je sud utvrdio, a u krivičnim stvarima iinformacija o tome da li je optuženi ranije osuđivan zaneko krivično djelo što je, prema normama prava Ev-ropske unije o zaštiti ličnih podataka, osjetljiva infor-macija10.

Prema Direktivi Evropske unije o zaštiti pojedinca uodnosu na obradu ličnih podataka i njihovom slobod-nom protoku (Direktiva EU), principi koji se tiču ču-vanja i minimizacije ličnih podataka odnose se, ustvari,na princip proporcionalnosti koji zahtijeva da kontrolor

8 Konvencija br. 108 dostupna na http://conventions.coe.int/

treaty/en/treaties/html/108.htm (očitanje 20. 06. 2012).Bosna i Hercegovina je ovu Konvenciju ratikovala 31. 03.2006.

9 Vidjeti npr. M.S. protiv Švedske, presuda od 27. 08. 1997,st. 41, Izvještaji 1997-IV, dostupna na http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/portal.asp?sessionId=100263561&skin=hudoc-en&action=request (očitanje 16. 06. 2012).10 O zaštiti ličnih podataka u pravnom sistemu EU vidjeti,između ostalog, Direktivu 95/46/EC o zaštiti pojedinaca uodnosu na obradu ličnih podataka i njihovom slobodnom

protoku od 24. 10. 1995, dostupna na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1995:281:0031:0050:EN:PDF (očitanje 16. 06. 2012).



100

podataka može obrađivati samo one podatke koji su“adekvatni, relevantni i koji nisu pretjerani u odnosuna svrhu za koju se prikupljaju i/ili obrađuju”11. Dalje,lični podaci se moraju “čuvati u obliku koji omogućavaidentikaciju subjekta ne duže nego što je to neophodno

radi svrhe za koju su podaci prikupljeni ili za koju sedalje obrađuju”12. Ovim općim principima se željeloosigurati da se zaštiti privatnost građana i da infor-macije o njima ne budu prikupljane ili pohranjivaneako to nije neophodno za neku specičnu svrhu. Važno je, međutim, primijetiti da, prema stavu Evropskog su-da pravde, činjenica da se dokument kojem se traži pristup tiče nekog od interesa koji su zaštićeni propi-sanim izuzecima, nije dovoljna za opravdanje primjeneizuzetka od općeg pravila. U svakom konkretnom slu-čaju se mora ispitati: 1) da li bi pristup traženom doku-mentu, stvarno i specicirano, umanjio zaštićeni in-teres, i 2) da ne postoji javni interes koji preteže iopravdava otkrivanje traženog dokumenta13.

Posljednjih godina, a naročito porastom popularnostiinternetskih društvenih mreža, pojavilo se i pitanje tzv.“prava da se bude zaboravljen”, kojim se želi omogućitigrađanima da zaštite svoju “elektronsku reputaciju” ikoje treba poslužiti kao sredstvo pomoću kojeg se mo-gu smanjiti neželjene posljedice on-line prikupljanja podataka i podsjećanja. Ovo pravo podrazumijeva daonda kada kontrolor podataka ne može pokazati da postoje legitimni razlozi za čuvanje nečijih ličnih po-

dataka, te podatke mora izbrisati, odnosno ukloniti.Iako postoji opća saglasnost o tome da određene osobenemaju pravo da traže da njihovi postupci budu zabo-ravljeni (npr. ratni zločinci, političari koji su kažnjeniza prevaru ili zloupotrebu položaja ili osobe čiji sulični podaci tijesno vezani za neke istorijski važne do-gađaje koji se prikupljaju i arhiviraju u cilju tačnognovinskog ili istorijskog istraživanja), denicija ovak-vih izuzetaka je još pitanje o kojem se vodi debata14.

5. Javnost sudskih odluka i pitanje privatnosti u

Evropi i propisi u BiH

Općenito, anonimizacija sudskih odluka podrazumijevauklanjanje ličnih identikatora iz konkretne odluke po-moću kojih bi se nosilac podataka povezao sa odre-

đenim činjenicama15. Međutim, ovo ne znači da se ve-za između podataka koji se nalaze u presudi i nosioca podataka nikako ne može ponovo uspostaviti. Iako od-luka neće sadržavati identikatore, to svakako nećeisključiti mogućost da oni koji su npr. prisustvovali

suđenju, pa čak i javnost koja je bila obaviještena osudskom postupku, neće znati za informacije na os-novu kojih se može ponovo uspostaviti veza izmeđusudske odluke i nosioca podataka. Npr. neko ko je pri-sustvovao suđenju koje je bilo otvoreno za javnost,znaće i dalje o kome se radi u određenoj sudskoj od-luci, bez obzira što je ona anonimizirana, što ne pred-stavlja problem niti pokreće pitanje zaštite ličnih po-dataka ili privatnosti. Ovo dalje znači da iako anoni-mizacija treba biti potpuna, ona ne vodi nužno premaneopozivom uklanjanju svih ličnih karakteristika od-ređenih podataka. Osim toga, javnost sudskog postupkai izricanja presude, kako je već rečeno, znači da jesuđenje i izricanje presude otvoreno za svakoga ko jeza to zainteresovan, a javno izricanje presude nema zacilj otkrivanje i prenošenje ličnih podataka već služikao sredstvo javne kontrole nad radom sudstva i osi-guranja njegove nepristrasnosti16.

Sudovi u evropskim zemljama razvili su različita rje-šenja u vezi sa anonimizacijom sudskih odluka. U ne-kim zemljama to se radi na osnovu zakona (Češka Re- pu blika, Estonija, Švedska, a u drugim putem odlukeorgana nadležnog za zaštitu privatnosti (Holandija,

Danska, Portugal, Litvanija). Mnoge evropske zemljesu davno odlučile da iz sudskih odluka izbrišu sve lič-ne identikatore bez obzira na njihov oblik (Njemačka,Austrija, Poljska, Mađarska, Finska, Grčka). U pome-nutim zemljama, općenito je pravilo da se anonimizirajuodluke donesene u svim predmetima, a ne samo onekoje se odnose na pojedine kategorije predmeta (npr.one koji se tiču maloljetnika, seksualnih krivičnih dje-la, HIV pozitivnog statusa i sl.). Za razliku od tih ze-malja, u Velikoj Britaniji je opće pravilo da su sudski postupci javni i da se imena stranaka u postupku na-vode u presudama, te u izvještajima o presudama. Me-

đutim, stranke ili svjedoci mogu zatražiti da njihovi podaci budu anonimizirani radi zaštite privatnosti17.

Također, ima i zemalja u kojima se anonimizacija pri-mjenjuje samo u odnosu na određene sudove. Tako,

11 Na nav. mjestu čl. 6(1)c. 12 Na nav. mjestu čl. 6(1)e.13 Vidi, npr. Švedska protiv Komisije. (C-64/05 P, ECRI-11389, st. 66) 2007, ili predmet Access Info Europe protivVijeća Evropske unije (T-233/09) 2011, dostupno na http://www.statewatch.org/news/2011/mar/eu-ecj-access-inf-

judgment-mar-11.pdf (očitanje 17. 09. 2011).14 Više o ovome vidjeti u Studiji o prikupljanju i pohranjivanju podataka u EU , European Network and Information Security

Agency (ENISA), dostupno na http://www.enisa.europa.eu/activities/identity-and-trust/library/deliverables/data-collection (očitanje 20. 06. 2012).

15 Termin “nosilac podataka” preuzet je iz Zakona o zaštitiličnih podataka.16 Više u Publicity in the Administration of Justice and the Disclosure of Court Decisions, EKINT 2009, dostupno nahttp://right2info.org/resources/publications/publications/EKINT%20-%20Publicity%20in% 20the%20 Administration%20of%20Justice_2009.pdf (očitanje 18. 06. 2012).17 Više u The anonymity requirement in publishing court

decisions, Krisztiyna Kovacs, Izvještaj na 10. sastankuZajedničkog vijeća o ustavnom sudovanju, Venecijanskakomisija, dokument: CDL-JU(2011)010.



101

npr, u Hrvatskoj se, prije objave u službenom glasilu,anonimiziraju odluke samo u predmetima iz nadležnostiUstavnog suda Republike Hrvatske da odlučuje o us-tavnim tužbama. Međutim, ovo pravilo se ne primje-njuje ako podnositelj ustavne tužbe pismenim zahtje-

vom zatraži da se njegovo ime odnosno naziv (pravnalica) objavi, ali i u takvom slučaju sva druga imenanavedena u izvorniku odluke se anonimiziraju18.

U Bosni i Hercegovini, anonimizacija odluka redovnihsudova općenito nije propisana, osim u odnosu na za-štićene svjedoke u skladu sa Zakonom o zaštiti svje-doka pod prijetnjom i ugroženih svjedoka19. U apela-cionom postupku pred Ustavnim sudom omogućeno je apelantu da zahtijeva da njegovo ime ne bude objavljeno u odluci koja bude donesena po njegovoj ape-laciji, a taj zahtjev apelant ne mora obrazložiti. Me-

đutim, u takvom slučaju, anonimizira sa samo ime i prezime apelanta (ali ne i naziv pravnog lica), dok sesvi ostali podaci, imena i nazivi ne anonimiziraju20.

Postoje, međutim, odredbe u relevantnim zakonima oobaveznom isključenju javnosti sa suđenja. Tako, npr. porodični zakoni u BiH propisuju da je javnost oba-vezno isključena u bračnim sporovima i sporovima izodnosa roditelja i djece21. Zakoni o krivičnim postup-cima u Bosni i Hercegovini propisuju obavezno is-ključivanje javnosti u krivičnim postupcima protivmaloljetnika, odnosno da se ne smije objaviti tok kri-vičnog postupka, niti odluka donesena u tom postupku,

a pravosnažna odluka se može objaviti bez navođenjaličnih podataka maloljetnika iz kojih se može utvrditinjegov identitet22. Dakle, za razliku od pravila općekrivične procedure, procesni zakoni su propisali vrlostroge uslove u odnosu na mogućnost obavještavanja javnosti o toku i rezultatu postupka protiv maloljetnika,

čime je zakonodavac nastojao zaštiti interese malo-ljetnika, ali je uvažio i opravdan interes javnosti da bude blagovremeno i tačno informisana.

6. Pristup informacijama i anonimizacijasudskih odluka prema Pravilniku Suda BiH —

uočeni problemi

Pravilnik općenito propisuje obaveze svih zaposlenih isudija Suda BiH u postupcima u vezi sa zahtjevom za pristup informacijama pod kontrolom tog suda i “po pitanju saradnje Suda sa građanima, grupama građana,domaćim i stranim medijskim kućama, organizacijamai udruženjima”23. U vezi s tim, Pravilnik propisuje dasvako zičko i pravno lice ima pravo na pristup infor-macijama koje su pod kontrolom toga suda “a Sud ima

odgovarajuću obavezu da objavi takve informacije”.Dalje, propisano je i da pravo na slobodan pristup in-formacijama podliježe samo radnjama i ograničenjima predviđenim Zakonom o slobodi pristupa infor macijama u BiH24, kao i da Sud BiH može utvrditi izuzetak od objavljivanja tražene informacije, djelimično ili ucjelini, kada to zahtijevaju zakonom predviđeni inte-resi, među kojima je spomenuta i zaštita privatnosti,ali i da će, bez obzira na utvrđeni izuzetak, Sud BiHobjaviti traženu informaciju “ako je to opravdano jav-nim interesom, uzimajući u obzir svaku korist i svakuštetu koji mogu proisteći iz toga”25. Iz navedenih od-

redaba jasno je nekoliko stvari. Prvo, Pravilnik ne od-stupa od Zakona o slobodi pristupa informacijama,već prihvataju principi propisani Zakonom o slobodi pristupa informacijama, uz moguće izuzetke koji sutakođer propisani i u navedenom zakonu. Drugo, Pra-vilnik također propisuje neophodnost provođenja “te-sta javnog interesa” koji propisuje i Zakon o slobodi pristupa informacijama, o kojem je već bilo riječi, štoznači da će Sud BiH u svakom konkretnom slučajumorati ocjenjivati proporcionalnost između interesazbog kojeg bi mogao uskratiti pristup nekoj informacijii javnog interesa da tu informaciju dobije.

Dalje, o zahtjevu za pristup informacijama o predme-tima koji se vode pred Sudom BiH, odlučuje nadležnaosoba po prethodnom odobrenju nadležnog sudije26.

Međutim, zahtjev za izdavanje audio ili video zapisasa ročišta, dostavlja se na rješavanje sudiji odnosno predsjedniku sudskog vijeća, koji pri odlučivanju ozahtjevu mora voditi računa “o zaštiti ličnih i povjer-ljivih informacija iznijetih tokom ročišta” tako što će

18 Poslovnik o radu Ustavnog suda Republike Hrvatske, član56, dostupno na http://www.usud.hr/default.aspx?Show=poslovnik_ustavnog_suda&m1=13&m2=28&Lang=hr (očitanje 16. 06. 2012).19 Sl. gl. BiH br. 3/03, 21/03, 61/04, 55/05, dostupan i nahttp://www.sudbih.go v. ba /fi les/ doc s/ zak on i/ba /ZA

KON_O_ZASTITI_SVJEDOKA_ POD_PRIJETNJOM_I_ UGROZENIH_SVJEDOKA_-_precisceni,_nezvanicni_ tekst.pdf (očitanje 22. 06. 2012).20 Ovi se podaci zasnivaju na dosadašnjoj praksi Ustavnogsuda BiH, jer o tome ne postoji posebna odredba u PravilimaUstavnog suda BiH.21 Čl. 277 Porodičnog zakona FBiH, Sl. n. FBiH br. 35/05 i41/05, dostupan i na http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/-zakoni/2005/zakoni/25bos.pdf, čl. 68 i 141 Porodičnog za-kona RS, Sl. gl. RS br. 54/02, dostupan i na http://www.advokat-prnjavorac.com/zakoni/porodicni_zakon_RS.pdf i čl.252 Porodičnog zakona BDBiH, Sl.gl. BDBiH br. 23/07, do-stupan i na http://skupstinabd.ba/ba/zakoni/ba/porodi-zakon-br-distrikta-bih.html (svi dokumenti očitani 22. 06. 2012).22 Čl. 349 Zakona o krivičnom postupku BiH i Zakona o kri-

vičnom postupku Brčko Distrikta BiH, čl. 370 Zakona o kri-vičnom postupku FBiH i čl. 355 Zakona o krivičnom pos-tupku RS.

23 Čl. 1 Pravilnika.24 Sl. gl. BiH , br. 28/00, dosutpan i na http://www.

ombudsmen.gov.ba/materijali/ZOSPI-BiH,%20Sl.%20glasnik%20BiH,%2028-2000.pdf (očitanje 11. 06. 2012).25 Čl. 6 Pravilnika. 26 Čl. 7 Pravilnika.



102

“odgovarajućim zaštitnim kodom” denisati stepen povjerljivosti informacija “ukoliko snimci pojedinihročišta sadržavaju povjerljive informacije”. Nakontoga, tehnička služba materijal, po potrebi, rediguje od-nosno anonimizira i dostavlja na propisani način pod-

nosiocu zahtjeva27. Jezičkim tumačenjem navedenihodredaba se uočava da se neće redigovati ili anonimi-zirati svaka informacija u vezi sa suđenjem koje je utoku, već samo one za koje sudija ocijeni da podliježuzaštiti ličnih ili povjerljivih podataka koji su iznesenitokom ročišta. Međutim, jasno je, također, da i onda,kada se neka informacija smatra povjerljivom, ne mo-že biti zaobiđen “test javnog interesa” kod odlučivanjao takvom zahtjevu. Tako odluka o pristupu informacijama mora sadržati i obrazloženje iz kojeg bi se vidjeloda je takav test proveden i da je na osnovu njega do-nesena odluka.

U vezi sa ovim važno je zapaziti da prihvaćeni principislobode pristupa informacijama koji se primjenjujučak i kad se radi o informacijama koje su klasikovaneiz određenih razloga (od zaštite nacionalne sigurnostido privatnosti drugih), uključuju i obavezu nadležnogorgana vlasti da pruži dokaze da zaista postoji rizik odnanošenja štete nekom zaštićenom interesu, ali i da bude osigurano sudsko preispitivanje navodnog rizika,odnosno, osnova zaštite informacija na koji se vlast pozvala ili nadzor nad takvom odlukom putem drugenezavisne institucije28. Pravilnik, eksplicitno ne pred-

viđa mogućnost sudskog preispitivanja odbijanja za-htjeva za slobodan pristup informacijama, ali propisujemogućnost žalbe protiv odluke o odbijanju zahtjeva predsjedniku suda i mogućnost obraćanja Ombudsmanuza ljudska prava. Odluka predsjednika Suda BiH o žal- bi je, prema Pravilniku, konačan upravni akt, pa semože zaključiti da bi, prema Zakonu o upravnim spo-rovima FBiH, protiv odluke predsjednika Suda BiH bilo moguće pokrenuti upravni spor. Ovo bi mogloispuniti zahtjev za sudskom zaštitom kako to tražemeđunarodni standardi o slobodi pristupa informacijama, ali i Zakon o slobodi pristupa informacijama29.

Međutim, problem može predstavljati u konkretnomslučaju činjenica da je nadležan za suđenje u upravnomsporu bio upravo Sud BiH koji je i donio odluku oodbijanju zahtjeva za pristup informacijama. Zbogtoga se postavlja pitanje da li bi u takvom slučaju SudBiH ispunjavao zahtjev nezavisnosti i nepristrasnosti(koji je neodvojiv od prava na pristup sudu), jer bisudio o odluci koju je kao konačnu donio predsjednik tog suda.

Dalje, Pravilnik stavlja jasan naglasak na praćenjestava javnosti o radu Suda BiH, pa u tom cilju propisujemehanizme za osiguranje javnosti rada koji, izmeđuostalog, uključuju i “stvaranje uslova da što veći brojzainteresiranih građana i medija može da prati pretrese

i sjednice suda sa kojih nije isključena javnost”30. Uvezi sa ovim, može se zapaziti da je javnost rasprave i javno izricanja presude, prema Pravilniku, i dalje pra-vilo od kojih mogu postojati izuzeci kada je sa suđenjaisključena javnost. Međutim, određene odredbe uPravilniku koje se tiču dobijanja informacija o tekućimsuđenjima mediji smatraju uvođenjem cenzure, a SudBiH dosljednim provođenjem Zakona o zaštiti ličnih podataka. Naime, Pravilnikom je propisano kako će se po zahtjevima medija za izdavanje audio ili videozapisa i fotograja sa ročišta postupati tako što će SudBiH izdavati AV zapise sa suđenja u trajanju do desetminuta “prethodno anonimizirane i redigovane, u skla-du sa odlukom sudije odnosno predsjedavajućeg vije-ća”31. Ovakva odredba u medijima je ocijenjena kaocenzura, uz obrazloženje da “[s]vjedočenja žrtava, kaoi drugih svjedoka, više neće moći biti emitovana uelektronskim medijima”, te da zbog anonimizacije javnost više neće imati pravovremene informacije otome kome se sudi za najteža krivična djela. Ovomedoprinosi i činjenica da je, prema internoj odluciTužilaštva BIH iz februara 2012. godine, “zabranjenoizdavanje potvrđenih optužnica javnosti”32. S druge

strane, reagujući na ovakav zaključak o cenzuri, SudBiH je u svom saopštenju za javnost naveo da je “[o] pšti rok za postupanje po zahtjevu za snimak po zakonu[...] 15 dana”, te da se u tom roku “može tražiti i dobitikompletan snimak suđenja na zahtjev i po odobrenjusudije, a nakon obaveznog uklanjanja zaštićenih poda-taka”. Također, Sud BiH je naveo da “razumije po-većan interes javnosti za najteža krivična djela, te i dasam ima određene rezerve u pogledu postojećih za-konskih rješenja i smatra da je zakon trebao predvidjetiizuzetke u tom smislu”, referirajući se na Zakon o za-štiti ličnih podataka33. Ovdje treba razmotriti dva

pitanja. Prvo je, da li je zaista uvedena svojevrsna cen-zura, tj. da li se medijima neopravdano uskraćuje mo-gućnost dobijanja audio i video zapisa sa tekućihsuđenja i, drugo, dokle seže i koji su efekti anonimi-zacije kako je propisana Pravilnikom.

Kad se pažljivo iščitaju odredbe Pravilnika koje regu-lišu pitanje pristupa medija AV zapisima i fotograjamasa ročišta, može se vidjeti da se nigdje ne spominje rok

27

Čl. 12 Pravilnika.28 Više u Halilović i Džihana (bilj. 6).29 Čl. 23 st. 2 Zakona o slobodi pristupa informacijama.

30 Čl. 29 i 30 Pravilnika.31 Čl. 13 st. 3 Pravila.32 Vidjeti Cenzura iz Suda BiH (bilj. 3).33 Saopštenje za štampu Suda BiH od 27. 03. 2012, dostupnona http://www. bim. ba/bh/315/10/34800/.



103

od 15 dana na koji se u svom pojašnjenju pozvao SudBiH. Naime, čl. 13 st. 2 Pravilnika eksplicitno propisujeda će zahtjevi medija za izdavanje AV materijala bitirazmatrani sa posebnom hitnošću, dok će zahtjevi zaizdavanje AV materijala sa tekućih suđenja biti obra-

đeni po ubrzanoj proceduri u toku istog dana ako jezahtjev podnesen najkasnije do 9:00 sati na dan odr-žavanja ročišta, a “u mjeri u kojoj je to moguće” i za-htjevi podneseni nakon tog vremena. Dakle, Pravilnik jasno propisuje obavezu Suda BiH da u odnosu na te-kuće suđenje isti dan dostavi AV materijal zaintere-sovanim medijima. Međutim, problem nastaje zboganonimizacije tog, ali i drugog informativnog materijala koji Sud BiH dostavlja javnosti u vezi sa suđenjemkoje je u toku.

Naime, Sud BiH je Pravilnikom regulisao pitanje ano-

nimizacije, pozivajući se na potrebu poštivanja Zakonao zaštiti ličnih podataka34 i uputa Agencije za zaštituličnih podataka35. Važno je, međutim, naglasiti da Za-kon o zaštiti ličnih podataka ni na koji način ne isklju-čuje primjenu Zakona o slobodi pristupa informacijama,niti bi to bilo moguće, već svim osobama “osigurava pravo na tajnost u pogledu obrade ličnih podataka

koji se na njih odnose” (nagl. aut.)36. Međutim, javnostsuđenja i izricanja presude, kako je to već rečeno, ne-ma za funkciju obradu ličnih podataka, već predstavljamehanizam javne kontrole nad radom sudstva i neizo-stavan element prava na pravično suđenje.

Dalje, Pravilnikom je propisana obavezna anonimiza-cija sudskih odluka “i drugih dokumenata dostavljenih javnosti”, tako što će se zamijeniti i ispustiti “podaci usudskim odlukama i drugim informacijama (sažeciodluka, audio-video materijali i sl.) koje su objavljenena web stranici Suda BiH ili na drugi način distribuiranemedijima ili široj javnosti” (nagl. aut.), ali da anonimi-zacijom nisu obuhvaćena dnevna saopštenja za javnosti sedmični pregledi aktivnosti37. Dalje, anonimizacijomsu “u informativnom sadržaju” obuhvaćeni podaci ostrankama u svim postupcima pred Sudom BiH (kri-

vičnim, građanskim i upravnim), bilo da su to zičkaili pravna lica, zatim svi podaci o zakonskim zastup-nicima i punomoćnicima, svjedocima i drugim licimau postupku, državnim, entitetskim i lokalnim tijelimaitd, kao “i dr. čije djelovanje i sudjelovanje u sudskom

postupku predstavlja izvršavanje službene dužnosti — sudski vještak, sudski tumač, socijalni radnik, psiholog, pedagog, defektolog, liječnik i dr.”38. Podaci o nave-denim zičkim i pravnim licima koji su obuhvaćeni pravilima o anonimizaciji obuhvataju sve lične podatke

koji su u Pravilniku Suda BiH detaljno nabrojani, ali i“druge slične podatke čijom zloupotrebom može na-stupiti šteta”39.

Informativni sadržaj će se, kako je dalje propisano,anononimizirati odmah nakon otpremanja pisanogotpravka odluke prvostepenog, drugostepenog, odno-sno trećestepenog organa, a anonimizaciju informa-tivnog sadržaja “vrši zaposlenik odjeljenja čiji seinformativni sadržaj anonimizira, odnosno AV tehničar kada je u pitanju anonimizacija AV materijala”40. Izovoga proizlazi da se “informativni sadržaj” direktno

veže za odluku u nekom predmetu, ali ipak ostaje nejasno šta se pod tim pojmom tačno podrazumijeva,odnosno koji će se to “informativni sadržaj” anonimi-zirati. Iz do sada navedenih odredaba, moglo bi sezaključiti da se do donošenja odluke pred Sudom BiHinformacije koje se javnosti daju putem dnevnih saop-štenja za štampu neće anonimizirati, ali da će se anoni-mizirati AV materijali koji se dostavljaju medijima ineki drugi “informativni sadržaji”, mada nije jasnokoji.

Uzimajući u obzir da medijima niti bilo kome drugom

nije uskraćena mogućnost da prate suđenje koje jeotvoreno za javnost, opravdano se postavlja pitanjerazloga anonimizacije AV materijala ili bilo kojegdrugog informativnog sadr žaja. Naime, anonimizacijanigdje nije i ne može biti shvaćena kao uskraćivanjesvih informacija javnosti o sudskom postupku, a na-ročito za krivična djela ratnih zločina, organizovanogkriminala ili korupcije koja su, između ostalog, unadležnosti Suda BiH. Kad bi obaveza anonimizacije bila shvaćena na ovaj način, ona bi izgubila svojusvrhu — u konkretnom slučaju, kako Pravilnik propisuje, da se zaštite lični i drugi podaci “čijom zloupo-

trebom može nastupiti šteta”41

. Informisanje javnosti osudskim postupcima također nema za funkciju “obradu podataka” niti može voditi zloupotrebi ličnih podatakau onom smislu koji koncept anonimizacije općenitoima (o čemu je već bilo riječi).

Dalje, anonimizacija je, prema Pravilniku, obavezaSuda BiH, a ne obaveza medija koji prate suđenje iko ji imaju dužnost i obavezu da o tome obavijeste iširu javnost od onih koji su bili zainteresovani za pra-ćenje suđenja. U tom smislu, nema ništa u Pravilniku

34 Sl. gl. BiH br. 49/06, dostupan i na http://www.rzs.rs. ba/Dokumenti/OstaliZakoni/zakon_ o _zastiti_licnih_podataka.

pdf (očitanje 22. 06. 2012).35 Saopštenje za štampu (bilj. 33).36 Čl. 1. Zakona o zaštiti ličnih podataka (bilj. 34).37 Prema čl. 42 st. 1 Pravilnika, anonimizacijom se zamjenjujui ispuštaju podaci u sudskim odlukama i drugim informa-

cijama (sažeci odluka, audio-video materijali i sl.) koje suob javljene na web-stranici Suda BiH ili na drugi način di-stribuirane medijima ili široj javnosti.

38

Za detaljne informacije, vidjeti čl. 43 Pravilnika.39 Čl. 44 Pravilnika. 40 Čl. 46 Pravilnika.41 Bilj 39.



104

što bi se moglo tumačiti kao ograničavanje prava jav-nosti da zna za podatke o osobama kojima se sudi zaratne zločine, npr. ili pravo medija da o tome obavje-štavaju javnost. Osim toga, lični podaci i druge infor-macije koje Sud BiH smatra povjerljivim u smislu

člana 12 Pravilnika, ne postaju ni na koji način “tajni podaci” u smislu Zakona o zaštiti tajnih podataka42, pada ih niko ne bi smio objaviti. Čak i kad bi neke po-datke Sud BiH klasikovao iz razloga koje propisujeZakon o zaštiti tajnih podataka, a među njima nisu raz-lozi zaštite privatnosti ili ličnih podataka, međunarodnistandardi u vezi sa slobodom pristupa informacijama,koje je preuzeo i Zakon o slobodi pristupa informa-cijama, bi opet nalagali da javnost ima pristup čak iinformacijama koje su klasikovane, ako javni interes preteže nad zaštićenim interesom, jer prepreke javnomi nezavisnom nadzoru javnosti koje se kreiraju u imenacionalne sigurnosti, povećavaju rizik od nezakonitogi korupcionaškog ponašanja vlasti i drugih zloupotrebakoje, zbog zaštite takvih informacija, mogu ostati ne-otkrivene43.

Nesporan je i značajan interes da javnost bude oba-viještena o funkcionisanju krivično-pravnog sistemaopćenito, što ima ne samo kontrolnu već i preventivnufunkciju. Posebno je, međutim, naglašen interes jav-nosti kad su u pitanju najteža krivična djela, uključujućiratne zločine ili zloupotrebe ovlasti od strane državnihfunkcionera, naročito u zemljama koje su, kao što je

slučaj sa BiH, iskusile rat i u kojima još mnogo žrtavačeka da ratni zločinci budu izvedeni pred lice pravde44,a brojni izvještaji stalno naglašavaju raširenost korup-cije i nedostatak djelotvornih koraka (naročito putem pravosudnih institucija) radi njenog suzbijanja45. U

tom smislu, važno je ponovo naglasiti da u takvim slu-čajevima privatni interes za zaštitom ličnih podatakaoptuženog/osuđenog za ratne zločine, ili političara

osuđenog za korupciju, ili druge osobe čiji su lični podaci značajni za prikupljanje i arhiviranje nekihvažnih informacija u cilju tačnog novinskog ili isto-rijskog istraživanja, kako je naprijed rečeno, neće ne-ophodno prevagnuti nad interesom javnosti da o suđe-

njima za takva krivična djela bude adekvatno obavi- ještena putem medija. U tom smislu, može se reći dasu odredbe o anonimiziranju AV materijala i “infor-mativnog sadržaja” nedorečene, pa čak i kontradiktornei da ne ispunjavanju uslov proporcionalnosti izmeđuzaštite privatnosti optuženog za krivična djela iz nad-ležnosti Suda BiH i interesa javnosti da o tome budeobaviještena.

Situacija je, međutim, drugačija kada je u pitanju ano-nimizacija pismenih oblika presuda. Pravilnik propisuje da će se anonimizirati pismeni otpravak odluke,

pa se postavlja pitanje da li se time uskraćuje pravo javnosti općenito da dobije relevantnu informaciju?Imajući u vidu standarde koji su ranije izneseni, ne bise moglo potvrdno odgovoriti na ovo pitanje. Naime,radi se o dvije forme javnosti. Usmeno proglašenjeodluke, kako je već rečeno, podrazumijeva minimum javnosti i zadovoljava standarde u tom smislu. Onikoji prisustvuju suđenju i izricanju presude znaće svešto se u sudnici dogodilo, ali takvo objavljivanje nećemoći biti predmetom naknadnog pretraživanja kao štoto može biti slučaj kada se odluka objavi u pismenomobliku, npr. na web-stranici suda. Objavljivanje pre-

sude u pismenom obliku daje sasvim drugu dimenziju javnom karakteru odluke, naročito kada se odluke objavljuju elektronskim putem. One ovim postaju diovirtualnog internet-svijeta u omjeru koje taj medij pruža. Pismeno objavljivanje presude (bilteni suda,web, i sl.) ima sasvim drugi cilj od onog koji ima javnosuđenje i javno izricanje presude. Takvo objavljivanjenije više u interesu strana u postupku niti javnostiopćenito (presuda je već javno izrečena i standard jezadovoljen), već za cilj ima omogućavanje pristuparelevantnim informacijama onima koji su zaintere-sovani za pravne informacije bilo o sudskoj praksi,

pravnim stanovištima sudova, tumačenju i primjenizakona, ili za nadzor nad primjenom standarda pra-vičnog suđenja npr. Ostvarenje ovih ciljeva, međutim,ne zavisi od poznavanja ili saznavanja ličnih podatakastrana u postupku ili drugih koji su na neki način bili utaj postupak uključeni. Ovo dalje znači da, iako postojevažni razlozi za postojanje zahtjeva za javnim objav-ljivanjem presude i za javnošću suđenja općenito, ne-ma opravdanih razloga da se utvrdi postojanje obavezena objavljivanje presude u pismenom obliku sa svimličnim podacima. Naprotiv, ovakav zahtjev bi mogaovoditi i zloupotrebi nečijih podataka, ali i ugrožavanju privatnosti u formama koje se ne bi više mogle op-ravdati javnim interesom. Jer, kako je već rečeno,

42 Sl. gl. BiH br. 54/05, dostupno i na http://www.msb.gov. ba/Zakoni/zakoni/?id=3403. Prema ovom zakonu, tajni po-datak je “činjenica ili sredstvo koje se odnosi na javnu bez-

bjednost, odbranu, spoljne poslove ili obavještajnu i bez- bjednosnu djelatnost Bosne i Hercegovine, koji je potrebno,u skladu s odredbama Zakona, zaštititi od neovlašćenih licai koji je ovlašćeno lice označilo oznakom tajnosti”.43 Više u Halilović i Džihana (bilj. 6).44 Prema informaciji koju je BiH dala prilikom predstavljanja

prvog UPP Izvještaja, u BiH ima 1.500 predmeta koji se od-nose na 10.000 osumnjičenih za ratne zločine. Vidjeti: DraftReport on the Universal Periodic Review, UN Komitet zaljudska prava, Radna grupa za Univerzalni periodični pre-gled, tačka 57 dostupno na http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/G10/118/12/PDF/G1011812.pdf?OpenElement.45 Vidjeti npr. S. Blagovčanin, Korupcija u BiH, Sarajevo2009, dostupno i na http://www.fes. ba/publikacije/2009Ko

rupcija_u_BiH.pdf (očitanje 26. 06. 2012); vidjeti i infor-macije na http://antikorupcija. ba/index. php/korupcijaubih.html (očitanje 26. 06. 2012).



105

sudska odluka sadrži i takve podatke čija dostupnost putem objavljivanja konkretne odluka na internetu ilinekim drugim putem ne može biti opravdana javniminteresom.

Bez obzira na navedeno, postavlja se, ipak, pitanje dali je, s obzirom na nadležnost Suda BiH u krivično- pravnoj oblasti, dovoljno samo to što Pravilnik propisuje provođenje testa javnog interesa, ili bi ipak trebalo utvrditi izuzetke za predmete za koje je nesumnjivoda javni interes preteže nad interesom pojedinca damu bude zaštićena privatnost (ratni zločini, organi-zovani kriminal i korupcija). Kao što je ranije rečeno,denisanje izuzetaka od anonimizacije je pitanje okojem se još vode debate, ali općenito postoji sa-glasnost da neke osobe nemaju pravo tražiti da njihovi postupci koji su predmet krivičnog gonjenja, budu za-

boravljeni46. O ovome se, na žalost, prilikom donošenjaPravilnika nije vodilo računa, pa stoga odredbe o ano-nimizaciji objavljenih presuda, uz odredbe o anonimi-zaciji “informativnog sadržaja” ostavljaju u javnostiutisak o uvođenju svojevrsne cenzure. Ipak, i poredovih manjkavosti, Pravilnik ne onemogućava pristupcijeloj presudi, koja je radi javnog objavljivanja anoni-mizirana, onima kojima iz nekih razloga treba pristupinformacijama o identitetu osuđenog (radi tačnog no-vinarskog, istorijskog ili nekog drugog relevantnogistraživanja, npr.). U takvom slučaju, zahtjev za pristupinformacijama bi se morao rješavati primjenom Za-

kona o slobodi pristupa informacijama, a kako će tofunkcionisati u praksi, ostaje da se vidi.

Isto tako, pravilo o anonimizaciji pismeno objavljeneodluke se ne može primijeniti ni ako zakon eksplicitnonalaže da se imena učesnika u postupku moraju javnoobjaviti u medijima. Takva je situacija sa članom 21Zakona o zabrani diskriminacije, koji se također pri-mjenjuje pred Sudom BiH47. Naime, navedenom od-red bom je propisano da se rješenje kojim se utvrdidiskriminacija neke osobe objavljuje u “javnim medijima koji su dostupni na cijeloj teritoriji BiH”. Ovakva

odredba za cilj ima proširiti informacije o provedenom postupku za zaštitu od diskriminacije, podizati svijestu javnosti o načinima zaštite od diskriminacije i o ne- prihvatljivoj praksi, a istovremeno predstavlja i sank-ciju za one koji su prekršili odredbe navedenog zakona,te satisfakciju za oštećene. Zakon o zabrani diskrimi-nacije propisuje i da se drugi zakoni i propisi morajuusaglasiti sa odredbama tog zakona, te da će se u slu-čaju neusaglašenosti primjenjivati odredbe tog zakona.

Pri donošenju Pravilnika nije, međutim, vođeno računao ovim zakonskim odredbama, pa Pravilnik ne pred-viđa izuzetak čak ni u ovom slučaju. Međutim, s obzi-rom na direktnu primjenu Zakona o zabrani diskri-minacije u slučaju neusaglašenosti drugih propisa,

Sud BiH treba u praksi objavljivati presude donesene prema tom zakonu bez anonimizacije. Slično propisujei Zakon o zaštiti od klevete, ali Sud BiH nema nadlež-nost da sudi u predmetima u kojima se primjenjuje tajzakon, pa se u ova analiza neće posebno baviti odredbama tog zakona. Ipak, ukoliko i drugi sudovi odlučedonositi slične propise koji se tiču anonimizacije, mo-raće voditi računa i o obavezi objavljivanja presude utakvim slučajevima.

7. Zaključak

Analiza odredaba Pravilnika Suda BiH pokazuje da postoje nejasnoće u njegovim odredbama kao što jeizostanak precizne denicije pojma “informativnogmaterijala” koji će biti anonimiziran. Iako Pravilnik ničim ne dovodi u pitanje javnost postupka i mogućnost javnosti da, ukoliko suđenje nije zatvoreno za javnost, prisustvuje suđenju u svakom stadiju postupka i izri-canju presude, niti u njemu ima ijedna odredba kojom bi se onemogućavali mediji i javnost općenito da pri-sustvuju javnim suđenjima, anonimizacija “informa-tivnog materijala” i AV materijala koji sud dostavlja

medijima opravdava zabrinutost da će javnosti bitiuskraćene relevantne informacije o suđenjima u pred-metima Suda BiH za koja postoji nesumnjiv javni in-teres, a koji se tiču suđenja za ratne zločine, organi-zovani kriminal ili korupciju. Stoga bi bilo neophodnodoraditi ove odredbe Pravilnika tako što bi se eksplicito propisalo da će se u svakom pojedinačnom slučajuvoditi računa o uspostavljanju pravične ravnoteže iz-među interesa javnosti i potrebe zaštite ličnih podatakai/ili privatnosti uvijek kada se ocjenjuje eventualna potreba anonimiziranja određenog informativnog ma-terijala. Iako se Pravilnik poziva i u njega su inkor-

porisani standardi prava na slobodu pristupa informa-cijama, a naročito obaveza Suda BiH da u svakomslučaju provodi “test javnog interesa” prilikom od-lučivanja o zahtjevu za pristup informacijama podkontrolom tog suda, ipak je u poglavlju o anonimizaciji potrebno jasno propisati da se prilikom odlučivanja oanonimizaciji informativnog sadržaja uvijek morauzeti u obzir ocjena da li bi pristup traženoj informacijizaista umanjio zaštićeni interes i da li postoji javni in-teres koji preteže i opravdava otkrivanje tražene infor-macije, što bi i pravne lijekove koje Pravilnik propisujeučinilo djelotvornijim.

S druge strane, vidi se da odredbe o anonimizaciji kojese tiču odluka Suda BiH nemaju za cilj onemogućavanje

46 Bilj. 14.47 Sl. gl. BiH br. 59/09, dostupan i na http://www.ombudsmen.

g o v. b a / m a t e r i j a l i / Z a k o n % 2 0o % 2 0 z a b r a n i% 2 0diskriminacije%20SlGlasnik%20BiH%20broj%2059-09. pdf (očitanje 29. 06. 2012).



106

javnosti da zna za počinioce najtežih krivičnih djelakoja su u nadležnosti Suda BiH, već se želi osiguratida iz odluka koje se objavljuju, naročito na web-stra-nici Suda BiH i koje su, tim putem, dostupne svakomei mogu postati i predmetom zloupotrebe, budu uklo-

njeni svi lični podaci, u skladu sa međunarodnimstandardima o zaštiti ličnih podatka. To ni na koji na-čin ne derogira propise o javnosti suđenja i izricanja presude. Međutim, Pravilnik bi morao biti dorađentako da bude usaglašen sa odredbama Zakona o zaštitiod diskriminacije koji propisuje javno objavljivanjeodluke koja se donese po tom zakonu, ali i radi propisivanja izuzetaka od pravila anonimizacije odlukakoje se pismeno objavljuju, kako se zaštita privatnostii/ili ličnih podataka ne bi zloupotrebljavala na štetu javnosti. Također, bilo bi poželjno da se u Pravilnik ugrade i odredbe koja će jasno propisivati mogućnost ponovnog uspostavljanja veze između sudske odluke i

nosioca podataka, kada za tim postoje relevantni iopravdani razlozi, što bi omogućilo da traženje pristupaovakvim informacijama bude zaštićeno pravnim lije-kovima koje Pravilnik propisuje.

Svakako da će praktična primjena odredaba Pravilnikazavisiti od osoba koje su prema Pravilniku nadležneda odlučuju o zahtjevima za slobodu pristupa infor-macijama. S tim u vezi se iz napisanih redova vidi da postoje pravni lijekovi i mogućnosti traženja zaštitekroz upravni postupak i upravni spor. Ipak, problem bimogli predstavljati nadležnost za odlučivanje u uprav-nom sporu. To bi bio Sud BiH, dakle, isti sud koji do-nosi odluku povodom zahtjeva za pristup informacijama. Ovo je otvoren problem koji se trenutno, zbogorganizacije i ustrojstva sudskog sistema u BiH opće-nito, ne može drugačije riješiti, ali se o njemu svakako

mora voditi računa.

Summary

The enactment of the “Regulation on Access to information under the control of the Court of BiH and CooperationWith the Community” raised serious concerns in both media and legal community who consider that the Regulation introduces a sort of censorship in access to information, in particular in relation to criminal proceedings on war crimes, organized crime and corruption cases and neglects the high public interest to beduly and timely informed on these cases. The analysis shows that the Regulation does not annul the public

character of the trial and the pronouncement of the judgment. However, it lacks sufcient clarity in order toavoid misinterpretation of the rules on anonymization of audio-visual and other „informative material“ that Court of BiH provides to media and general public in relation to the ongoing cases and in order to preserve theright of public to be informed as well as the right of a private person to have his/her personal data protected inan appropriate manner. In this regard, the Regulation should be revised in a way to put more emphasis on theneed of „public interest test“ in relation to all information related to the ongoing trials on war crimes, organized crime and corruption cases, that are of particular importance to the general public in BiH. Also, the rules onanonymization of judgments should be revised in order to be harmonized with the Law on Prohibition of Discrimination that provides for publicity of the written judgment always when the Court establishesdiscrimination, but also in order to regulate exemptions from the anonymization of judgments in war crime,organized crime and corruption cases.





107

MioMir Matulović*

Ustavni sud o “građanskoj državi” i “državnom narodu”

* Autor je doktor pravnih znanosti i redoviti profesor u tra- jnom zvanju Pravnog fakulteta u Rijeci. Rad je u ovoj for-mi priređen zahvaljujući pismenim i usmenim sugestijama

prof. dr. sc. Ivana Padjena. Autor mu se na ovom mjestuzahvaljuje, vjerujući da je time poboljšana argumentacija irazumljivost teza.

Sadržaj:

1. Uvod .................................................................2. Relevantni propis .............................................3. Ocjena Ustavnog suda ......................................4. Kritika Ustavnog suda ......................................

4.1. Država i stanovništvo .................................

4.2. Etnonacionalistička država i etnonacija4.2.1. Hrvatski narod i nacionalna država ........4.2.2. Nacionalne manjine u Hrvatskoj ............

4.3. Demokratska država i zajednica državljana4.3.1. Hrvatsko državljanstvo ...........................4.3.2. Etnička i građanska demokracija ............

5. Zaključak ...........................................................

1. Uvod

Prošlog je ljeta Ustavni sud Republike Hrvatske uki-nuo kao neustavne nekoliko zakonskih odredaba kojimsu uređena prava nacionalnih manjina u Republici Hr-vatskoj:

— članak 1 Ustavnog zakona o izmjenama i dopu-nama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih ma-njina1, kojim se pripadnicima nacionalnih manjinakoje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju sviše od 1,5 % stanovnika jamči najmanje tri zastup-nička mjesta u Hrvatskom saboru temeljem općeg biračkog prava, a nacionalnim manjinama koje u

stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manjeod 1,5 % stanovnika dodjeljuje, pored općeg birač-kog prava, posebno biračko pravo da izaberu petzastupnika u posebnim izbornim jedinicama2;

— članke 1, 5, 6, 9 i 10 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatskisabor 3, koji su povezani s gore navedenim odredbama Ustavnog zakona4;

— i članak 4 stavke 7 i 8 Ustavnog zakona, koji pro pisuje da funkciju koordinacije nacionalne ma-njine može vršiti krovna udruga te manjine, kada je

to određeno međunarodnim ugovorima, te da Srp-sko narodno vijeće djeluje kao Koordinacija vijećasrpske nacionalne manjine za područje RepublikeHr vatske i ima pravnu osobnost5.

Istoga dana kada je ukinuo kao neustavne gore nave-dene zakonske odredbe o pravu pripadnika nacionalnihmanjina na zastupljenost u Hrvatskom saboru Ustavnisud je odbacio prijedlog za pokretanje postupka zaocjenu suglasnosti s Ustavom odredbu članka 7 Pro-mjene Ustava Republike Hrvatske6 kojom se jamčihrvatskima državljanima koji nemaju prebivalište uRepublici Hrvatskoj pravo na izbor troje zastupnika uHrvatski sabor 7.

U nastavku razmatram samo odluku Ustavnog suda oneustavnosti zakonskih odredbi o unaprijed zajam-čenim i osiguranim zastupničkim mjestima za nacio-nalnu manjinu na temelju općeg biračkog prava, te posebnom biračkom pravu pripadnika nacionalnihmanjina. Ustavni sud u njoj između ostalog tvrdi kakosu zakonske odredbe koje je proglasio neustavnima protivne “građanskom konceptu države” koji navodnoUstav prihvaća. Prema Ustavnom sudu “svi državljani[Republike Hrvatske] — koji obuhvaćaju pripadnikehrvatskoga naroda i pripadnike svih nacionalnih ma-

njina — čine ’narod’ (njem. Staatsvolk , državni na-rod)” (točka 30.2 Odluke), te su neustavne zakonskeodredbe kojima je “jedna manjinska skupina građanaizdvojena iz ukupnog korpusa ’naroda’ po kriteriju na-cionalne pripadnosti i (…) ’priznata i prepoznata’ kao poseban ’dio naroda’” (točka 31 Odluke).

U radu upućujem na neadekvatnost uporabe pojmovagrađanska država i državni narod unutar konteksta

1 Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakonao pravima nacionalnih manjina (NN 80/10).2 Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-3597/2010, U-I-3847/2010, U-I-692/2011, U-I-898/2011, U-I-994/2011, od29. srpnja 2011.3 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izborima za-stupnika u Hrvatski sabor (NN 145/10).4

Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-120/2011, U-I-452/2011, U-I-693/2011, U-I-746/2011, U-I-993/2011, U-I-3643/2011, od 29. srpnja 2011.

5 Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I-3786/2010, U-I-3553/2011, od 29. srpnja 2011.6 Promjena Ustava Republike Hrvatske (NN 76/10).7

Ustavni sud Republike Hrvatske, Ured glavnog tajnika,Priopćenje s 5. sjednice Ustavnog suda Republike Hrvatskeodržane 29. srpnja 2011.

107108110112112

113114116117118120



108

Ustava od strane Ustavnog suda. Ustavni sud u svojojodluci rabi kao sinonime hrvatski izraz “državni na-rod” i njemački izraz “Staatsvolk” time sugerirajući dase u tumačenju ustavnih odredaba oslanja na njemačkoustavnopravno nasljeđe. U radu posebno ne rasprav-

ljam o značenju koje pojam Volk (narod) ima u nje-mačkom Grundgesetzu (njemačkom Ustavu) jer to nečini niti Ustavni sud, niti komentiram sretnost njegovogodabira njemačkog ustavnopravnog nasljeđa kao po-drške vlastitom tumačenju pojmova država i narod uUstavu Republike Hrvatske.

Rad je podijeljen u tri glavna dijela: u drugom dijelu prikazan je članak 1 Ustavnog zakona o izmjenama idopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnihmanjina; u trećem dijelu prikazana je odluka Ustavnogsuda kojom je ukinuo kao neustavan članak 1 Ustavnog

zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina; i u četvrtom dijelu izlo-žena je kritika Ustavnog suda.

2. Relevantni propis

Člankom 1 Ustavnog zakona o izmjenama i dopunamaUstavnog zakona o pravima nacionalnih manjina iz-mijenjen je članak 19 Ustavnog zakona o pravima na-cionalnih manjina iz 2002. godine8.

Članak 19 Ustavnog zakona o pravima nacionalnih

manjina glasi:“(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacio-nalnih manjina prava na zastupljenost u Hrvatskomsaboru.

(2) Pripadnici nacionalnih manjina, biraju najmanje pet a najviše osam svojih zastupnika u posebnimizbornim jedinicama, u skladu sa zakonom kojim seuređuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor, a čimene mogu biti umanjena stečena prava nacionalnihmanjina.

(3) Pripadnicima nacionalnih manjina koji u ukup-

nom stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju sviše od 1,5 % stanovnika jamči se najmanje jedno,a najviše tri zastupnička mjesta pripadnika te nacio-nalne manjine, u skladu sa zakonom kojim se ure-đuje izbor zastupnika u Hrvatski sabor.

(4) Pripadnici nacionalnih manjina, koji u ukupnomstanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju s manjeod 1,5 % stanovnika imaju pravo izabrati najmanječetiri zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, uskladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnikau Hrvatski sabor”.

Taj je članak izmijenjen člankom 1 Ustavnog zakona oizmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina tako da glasi:

“(1) Republika Hrvatska jamči pripadnicima nacio-

nalnih manjina pravo na zastupljenost u Hrvatskomsaboru.

(2) Nacionalnim manjinama koje na dan stupanjana snagu ovoga Ustavnog zakona u stanovništvuRe pu blike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5 % sta-novnika jamči se najmanje tri zastupnička mjesta pri padnika te nacionalne manjine u Hrvatskom saboru koji svoju zastupljenost ostvaruju na temeljuopćega biračkog prava na stranačkim listama te ma-njine ili listama koje predlažu birači te manjine, uskladu sa zakonom kojim se uređuje izbor zastupnikau Hrvatski sabor.

(3) Nacionalne manjine koje u stanovništvu Repub-like Hrvatske sudjeluju s manje od 1,5 % stanovnika, pored općega biračkog prava, na osnovi posebnoga biračkog prava imaju pravo izabrati pet zastupnika pripadnika nacionalnih manjina, u posebnim izbor-nim jedinicama, a čime ne mogu biti umanjena ste-čena prava nacionalnih manjina, u skladu sa zako-nom kojim se uređuje izbor zastupnika u Hrvatskisabor”.

Vlada Republike Hrvatske podnijela je Hrvatskomsaboru Prijedlog Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih ma-njina u lipnju 20109. Pozivajući se na članak 15 UstavaRepublike Hrvatske10, Vlada u svom Prijedlogu navodisljedeće razloge zbog kojih je predložila izmjene i dopune članka 19 Ustavnog zakona o pravima nacionalnihmanjina:

“Izmjenama članka 19. Ustavnog zakona, u utvr-đivanju jamstva pripadnicima nacionalnih manjinana pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru, uvo-de se dva modela pozitivne diskriminacije za nacio-nalne manjine, koji se razlikuju ovisno o tome, su-

8 Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina ( NN 155/02).

9 Vlada Republike Hrvatske, Prijedlog Ustavnog zakona oizmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacio-nalnih manjina, s konačnim Prijedlogom Ustavnog zakona,lipanj 2010.10 Članak 15 Ustava Republike Hrvatske glasi:“U Republici Hrvatskoj jamči se ravnopravnost pripadni-cima svih nacionalnih manjina.Ravnopravnost i zaštita prava nacionalnih manjina uređujese ustavnim zakonom koji se donosi po postupku za dono-šenje organskih zakona.Zakonom se može, pored općega biračkog prava, pripadni-cima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da birajusvoje zastupnike u Hrvatski sabor.

Pripadnicima svih nacionalnih manjina jamči se sloboda iz-ražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pismom i kulturna autonomija”.



109

djeluju li u ukupnom stanovništvu Republike Hrvat-ske s više ili manje od 1,5 %.

Pripadnici nacionalnih manjina koji na dan stupanjaovog Ustavnog zakona u stanovništvu Republike

Hrvatske sudjeluju s više od 1,5 % stanovnika, svoje pravo na zastupljenost u Hrvatskom saboru, i tood najmanje tri, a moguće i više zastupnika, ostvaritiće posredstvom općeg biračkog prava.

S obzirom da je moguće da pripadnici nacionalnihmanjina koji u ukupnom stanovništvu RepublikeHrvatske sudjeluju s manje od 1,5 % stanovnika ne-će pravo na svoju zastupljenost u Hrvatskom saboruostvariti (samo) posredstvom općeg biračkog prava,to im se sukladno odredbi članka 15. stavka 3. Usta-va Republike Hrvatske, novom odredbom članka19. stavka 3., osigurava i posebno biračko pravo.

Uvođenje prikazanih modela pozitivne diskrimina-cije predstavlja znakovit pomak u daljnjom razvitkudemokratskog sustava Republike Hrvatske i konkre-tizaciju pozitivnih mjera proklamiranih na načelnojrazini u članku 3. stavku 1. Ustavnog zakona.

Novouvedeni modeli pozitivne diskriminacije na-cionalnih manjina slijede i temeljnu odrednicu izčlanka 4. stavka 6. Ustavnog zakona prema kojoj jeovim Ustavnim zakonom ili posebnim zakonommoguće utvrditi ostvarivanje određenih prava i sloboda ovisno o brojčanoj zastupljenosti pripadnikanacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj”.

Hrvatski sabor je16. lipnja 2010. donio dvotrećinskomvećinom glasova svih zastupnika Ustavni zakon o iz-mjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima na-cionalnih manjina, zajedno s amandmanima koje je predložio Odbor za ljudska prava i prava nacionalnihmanjina, a koje je Vlada prihvatila.

Gore navedene izmjene zahtijevale su odgovarajućeizmjene Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor koje su izvršene Zakonom o izmjenama i dopunama

Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, od 15. prosinca 2010. godine11.

Postupak za ocjenu ustavnosti članka 1 stavaka 2 i 3,Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnogzakona o pravima nacionalnih manjina pokrenuli su pred Ustavnim sudom Srpski demokratski forum(SDF), Socijalistička partija Hrvatske (SPH), Hrvatski

helsinški odbor za ljudska prava (HHO), GONG i jed-na privatna osoba. Predlagatelji su osporavali suglas-nost gore navedenih zakonskih odredbi s Ustavomzastupajući dva suprotna stava: prema jednima (SDF,SPH, GONG i privatna osoba) navedene zakonske od-redbe dovode srpsku nacionalnu manjinu u neravnopravan položaj u odnosu prema drugim nacionalnimmanjinama u Republici Hrvatskoj, dok prema drugima(HHO) te zakonske odredbe u izbornom procesu stvar-no povlašćuju samo srpske političke stranke i srpskemanjinske organizacije u odnosu na sve ostale političkestranke i nezavisne liste.

Nakon provedenog postupka, Ustavni sud je 29. srpnja2011. godine donio odluku kojom je ukinuo čitav čla-nak 1 Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Us-tavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, te osta-vio na snazi članak 19 Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina. Ustavni sud u svojoj odluci tvrdida navedene zakonske odredbe nisu u suglasnosti sUstavom Republike Hrvatske. Također, Ustavni sud jesvojom drugom odlukom ukinuo kao neustavne od-redbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor kojima su uređena

pitanja sadržana u ukinutom članku 1 Ustavnog zakonao izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina.

Sukladno navedenim odlukama Ustavnog suda na po-sljednjim parlamentarnim izborima u Republici Hrvat-skoj, održanim 4. prosinca 2011. godine, primjenjivalesu se na nacionalne manjine odredbe članka 19 Ustav-nog zakona o pravima nacionalnih manjina koje su bila na snazi do stupanja na snagu Ustavnog zakona o

11 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o izborima za-stupnika u Hrvatski sabor predviđa da birači, pripadnici na-cionalnih manjina koje u stanovništvu Republike Hrvatskesudjeluju s manje od 1,5 % stanovnika, pored općeg biračkog

prava imaju i posebno biračko pravo u izborima zastupnikau Sabor, te biraju pet zastupnika pripadnika nacionalnih ma-njina u posebnoj izbornoj jedinici koju čini cjelokupno pod-ručje Republike Hrvatske (članci 1 i 6). Nacionalnim manji-nama koje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju sviše od 1,5 % stanovnika jamči se najmanje tri zastupničkamjesta pripadnika te nacionalne manjine u Saboru. Riječ je

o srpskoj nacionalnoj manjini, koja svoju zastupljenost os-tvaruje na temelju općega biračkog prava na stranačkimkandidacijskim listama te manjine ili kandidacijskim listama

koje predlažu birači te manjine u izbornim jedinicama na području Republike Hrvatske. Ako kandidacijske liste srp-ske nacionalne manjine nisu dobile tri zastupnička mjesta uSaboru na temelju utvrđenih rezultata izbora zastupničkamjesta do zajamčenog broja određuju se na temelju ukupnog

broja glasova pojedine kandidacijske liste u svim izbornim jedinicama. Zajamčena zastupnička mjesta osvaja ona kan-didacijska lista srpske nacionalne manjine koja je ostvarilanajveći broj glasova. Ako je neka od lista srpske nacionalnemanjine ostvarila pravo na jedno zastupničko mjesto u Sa-

boru na temelju utvrđenih rezultata izbora, tri zajamčena za-stupnička mjesta dobiva kandidacijska lista srpske nacio-nalne manjine koja je ostvarila najveći broj glasova u ostalimizbornim jedinicama. Ako su liste srpske nacionalne manjineostvarile pravo na dva zastupnička mjesta u Saboru na te-melju utvrđenih rezultata izbora, dva zajamčena zastupnička

mjesta dobiva kandidacijska lista srpske nacionalne manjinekoja je ostvarila najveći broj glasova u ostalim izbornim je-dinicama (članci 5 i 10).



110

izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina, kao i odredbe Zakona o izborimazastupnika u Hrvatski sabor koje su bile na snazi dostu panja na snagu Zakona o izmjenama i dopunamaZakona o izborima zastupnika u Hrvatski sabor. Teme-

ljem tih zakonskih odredbi u Hrvatski sabor izabrano je osam zastupnika nacionalnih manjina, od kojih trizastupnika srpske nacionalne manjine, koji su izabraniu posebnoj izbornoj jedinici koju čini područje Re- publike Hrvatske.

3. Ocjena Ustavnog suda

Ustavni sud u svojoj odluci postavlja tri ustavnopravna pitanja u vezi s rješenjima sadržanim u članku 1 stavci2 i 3 Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Us-tavnog zakona o pravima nacionalnih manjina, te nanjih odgovara.

Prvo ustavnopravno pitanje koje Ustavni sud postavljaglasi:

“(...) je li u suglasnosti s Ustavom Republike Hr-vatske rješenje, sadržano u članku 1, stavku 2, Us-tavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustavnogzakona o pravima nacionalnih manjina, koje pred-viđa unaprijed zajamčena i osigurana zastupničkamjesta za nacionalnu manjinu u okviru općeg iz bor-nog sustava utemeljenog na općem i jednakom bi-

račkom pravu?” (točka 27 Odluke).Ustavni sud negativno odgovara na ovo pitanje navo-deći dva razloga.

Prvo, Ustavni sud tvrdi:

“Iz (…) Izvorišnih osnova i (…) ustavnih odredbi pro-izlazi da je Ustav prihvatio građanski koncept dr-žave u kojoj svi njezini državljani — koji obuhvaćaju pripadnike hrvatskoga naroda i pripadnike svih na-cionalnih manjina — čine ’narod’ (njem. Staatsvolk ,državni narod).

Tako deniran ’narod’ — to jest ’zajednica slobod-nih i ravnopravnih državljana’ — ostvaruje vlastizborom svojih predstavnika u Hrvatski sabor, pred-stavničko tijelo građana” (točka 30.2 Odluke).

Na osnovi toga zaključuje:

“(...) člankom 1. stavkom 2. UZID UZoPNM-a jed-na manjinska skupina građana izdvojena [je] iz ukup-nog korpusa ’naroda’ po kriteriju nacionalne pripad-nosti i … ’priznata i prepoznata’ kao poseban ’dionaroda’, što je u nesuglasnosti s ustavnom postav-kom o ’jednom i jedinstvenom’ narodu koji, kao za-

jednica državljana, ostvaruje vlast u Republici Hr-vatskoj” (točka 31 Odluke).

Drugo, Ustavni sud navodi:

“(...) rješenjem sadržanim u članku 1. stavku 2.[Ustavnog zakona o izmjenama i dopunama Ustav-nog zakona o pravima nacionalnih manjina] izravno

se narušava temeljni ustavni zahtjev za jednakim biračkim pravom svih birača državljana RepublikeHrvatske u okviru općeg izbornog sustava. Sustavunaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkih mje-sta pretpostavlja (…) posebne mjere koje će osigu-rati da kandidati-pripadnici nacionalne manjine do-ista budu i izabrani na unaprijed im zajamčenazastupnička mjesta u Hrvatskom saboru. To pak pretpostavlja priznavanje različitih mjera pogodo-vanja u korist ’manjinskih’ kandidacijskih lista,koje mjere po naravi stvari dovode do nejednakosti biračkog prava u okviru općeg izbornog sustava,

što Ustav ne dopušta” (točka 32 Odluke).Drugo ustavnopravno pitanje koje Ustavni sud po-stavlja glasi:

“[J]e li u suglasnosti s Ustavom rješenje, sadržanou članku 1, stavku 3, Ustavnog zakona o izmjenamai dopunama Ustavnog zakona o pravima nacionalnihmanjina, koje omogućuje da birači-pripadnici na-cionalnih manjina na izborima zastupnika u Hrvat-ski sabor imaju glas više od birača-pripadnika ve-ćinskog naroda?” (točka 27 Odluke).

Ustavni sud negativno odgovara i na ovo pitanje na-vodeći dva razloga.

Prvo, Ustavni sud tvrdi:

“(...) ako Hrvatski sabor odluči pripadnicima nacio-nalnih manjina osigurati posebno pravo da ’birajusvoje zastupnike’ (što nije njegova ustavna obveza),onda je prethodno dužan (…) razraditi mandat za-stupnika nacionalnih manjina iz članka 15. stavka3. Ustava u zakonu s ustavnom snagom, koji se do-nosi u postupku za donošenje i promjenu Ustava(mogućnost da se to učini i promjenom, odnosno

do punom samog Ustava podrazumijeva se po naravistvari)” (točka 44 Odluke).

Na osnovi toga zaključuje:

“Unatoč svom nazivu, [Ustavni zakon o izmjenamai do punama Ustavnog zakona o pravima nacionalnihma njina] (kao i cjelokupni [Ustavni zakon o izmje-nama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacio-nalnih manjina]) jest organski zakon koji nemaustavnu snagu, jer nije donesen u postupku za dono-šenje i promjenu Ustava (…) Stoga [Ustavni zakono izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravi-

ma nacionalnih manjina], s aspekta formalne ustav-nosti, nema snagu zakona potrebnog za uređenje



111

mandata zastupnika iz članka 15. stavka 3. Ustava”(točka 45 Odluke).

Drugo, Ustavni sud navodi:

“Priznavanje dopunskog glasa pripadnicima nacio-

nalnih manjina (…) mora imati svoju racionalnuosnovu i razumno opravdanje utemeljeno na činje-ničnom supstratu. Ono istodobno mora biti legitimi-rano i s aspekta razmjernosti. To znači da bi osigura-vanje posebnog biračkog prava iz članka 15. stavka3. Ustava moglo biti opravdano samo ako ne bi postojala blaža sredstva za ostvarenje cilja koji seželi postići, to jest takva sredstva koja bi manje za-dirala u jednakost prava glasa drugih birača” (točka47 Odluke). (...)

“U obrazloženju Prijedloga [Ustavnog zakona o iz-

mjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina], međutim, nije navedena nijedna činjenica koja bi mogla ukazivati da je pri nje-govu donošenju proveden test opravdanosti uvođe-nja te iznimne pozitivne mjere tranzicijske naravi”(točka 50 Odluke)12.

Treće ustavnopravno pitanje koje Ustavni sud postavljaglasi:

“(...) je li u suglasnosti s Ustavom rješenje, sadržanou članku 1, stavcima 2 i 3, koje omogućuje da birači pripadnici malobrojnih manjina na izborima zastup-

nika u Hrvatski sabor imaju glas više od birača-

pripadnika brojčano velike manjine u Republici Hr-vatskoj?” (točka 27 Odluke).

Ustavni sud pozitivno odgovara na ovo pitanje navo-deći sljedeće:

“(...) ostvarenje formalne jednakosti među manji-nama ne mora značiti, a u praktičnom životu naj-češće i ne znači, njihovu međusobnu ravnopravnost.U situaciji kad u društvu postoji jedna ili više broj-čano nadmoćnih nacionalnih manjina u odnosu prema ostalima, ustavni zahtjev za međusobnomravnopravnošću [nacionalnih manjina] nije dostatnotumačiti u svjetlu njihove formalne jednakosti. (…)Važniji od toga jesu stvarni učinci primijenjenihmjera. Same mjere pri tome mogu biti različite, paovisno i o tome je li riječ o ’brojčano velikim’ ili ’ma-lo brojnim’ manjinama” (točka 55 Odluke). (…)

[Iz članka 15, stavak 3, Ustava prema kojem ’Za-konom se može, pored općega biračkog prava, pripadnicima nacionalnih manjina osigurati posebno pravo da biraju svoje zastupnike u Hrvatski sabor’]ne može se izvući jednoznačan zaključak o ustavnopravnoj obvezi koja bi značila ustavni nalog: ’ilisvima ili nikom’, sve dok priznavanje prava na dopunski glas samo pojedinim, a ne svim nacionalnimmanjinama ne proizvodi diskriminatorne učinke pre-ma onima koji tim pravom nisu obuhvaćeni” (točka58 Odluke)13.

12 Nakon utvrđivanja da u Prijedlogu Ustavnog zakona o iz-mjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravima nacio-nalnih manjina nedostaje “racionalna osnova i razumnoopravdanje” prava na dopunski glas pripadnika nacionalnihmanjina, Ustavni sud dalje u točci 51 odluke iznosi vlastituocjenu učinaka zakonskog priznavanja tog prava u svjetluzahtjeva za razmjernošću ograničavanja jednakosti biračkog

prava u demokratskom društvu:“S obzirom na konkretne činjenice i okolnosti vezane uzzastupljenost nacionalnih manjina u Hrvatskom saboru u

posljednjih troje parlamentarnih izbora (2000., 2003. i

2007.), čini se da pravo na dopunski glas teško može osi-gurati veći stupanj integracije nacionalnih manjina u poli-tički život od onog koji je prije stupanja na snagu UZIDUZoPNM-a već postignut putem sustava unaprijed zajam-čenih i osiguranih zastupničkih mjesta za manjine. Istodobno,međutim, to pravo u daleko većem stupnju narušava jed-nakost biračkog prava negoli su to činile pozitivne mjerekoje su bile na snazi do stupanja na snagu UZID UZo-PNM-a.Stoga se mjera iz članka 1 stavka 3 UZID UZoPNM-a — usvjetlu konkretnih okolnosti — ne može ocijeniti razmjer-nom. U nedostatku obrazloženja objektivnog i razumnogopravdanja zbog kojega je uvedena, a imajući u vidu da je uizbornopravni poredak već uveden sustav unaprijed osigu-ranih i zajamčenih mjesta za zastupnike nacionalnih manjina

u Hrvatskom saboru, osnovano je zaključiti da učinci temjere dovode do prekomjernog narušavanja jednakosti bi-račkog prava u demokratskom društvu”.

13 Ustavni sud temelji svoj stav da priznavanje prava na dopunski glas samo pojedinim, a ne svim nacionalnim manji-nama ne proizvodi diskriminatorne učinke prema onima ko-

ji tim pravom nisu obuhvaćeni na sljedećem “činjeničnomutvrđenju”:“— posebno biračko pravo koje je osigurano pripadnicima’malobrojnih’ manjina proteže se i na njihovo aktivno i nanjihovo pasivno biračko pravo, tako da bi se njegove po-sebnosti mogle opisati kao ’isključivo pravo biti izabran’ i’isključivo pravo birati svoje zastupnike’;

— posebno biračko pravo koje je osigurano pripadnicimasrpske manjine proteže se samo na njihovo pasivno biračko

pravo, tako da bi se ono moglo opisati kao ’isključivo pravo

biti izabran’, ali ne i ’isključivo pravo birati svoje zastupnike’ budući da za kandidate-pripadnike srpske manjine imaju pravo glasovati i svi drugi birači u općim izbornim jedi-nicama, neovisno o činjenici što nisu njezini pripadnici.S aspekta učinaka navedenih posebnih biračkih prava, činise nespornim da posebno biračko pravo osigurano srpskojmanjini u daleko većoj mjeri omogućuje izborni uspjeh temanjine no što to omogućuje posebno biračko pravo osi-gurano ’malobrojnim’ manjinama. Posebno biračko pravoosigurano srpskoj manjini, naime, izravno otvara mogućnostda — osim unaprijed zajamčenih i osiguranih zastupničkihmjesta u Hrvatskom saboru — ta manjina osvoji još i dodatni

broj zastupničkih mandata budući da je njezina biračka baza proširena na sve birače-državljane Republike Hrvatske,neovisno o nacionalnoj pripadnosti. S tog se aspekta prigo-

vori … da je srpska manjina diskriminirana u odnosu na’malobrojne’ manjine ukazuju očito neutemeljenim” (točka56.1 Odluke).



112

Treba napomenuti da Ustavni sud u svojoj odluci, premda proglašava neustavnim odredbe članka 1 stav-ka 2 i 3 Ustavnog zakona o izmjenama i dopunamaUstavnog zakona o pravima nacionalnih manjina izgore navedenih razloga, ne tvrdi da su instituti dvo-

strukog prava glasa i unaprijed zajamčena i osiguranazastupnička mjesta u Saboru kao takvi suprotni Ustavu.Tvrdi da je primjena sustava unaprijed zajamčenog iosiguranog broja mjesta za zastupnike nacionalnihmanjina u Hrvatskom saboru ustavno dopuštena izvanopćeg izbornog sustava, a unutar posebne izborne je-dinice kao što je to uređeno Ustavnim zakonom pra-vima nacionalnih manjina, te da je priznavanje dopunskog glasa potrebno urediti s zakonom s ustavnomsnagom (vidi točke 34.1 i 44 Odluke).

Hoće li i kada Hrvatski sabor pristupiti izradi novih

izmjena i dopuna Ustavnog zakona o pravima nacio-nalnih manjina kojim će se urediti pitanja sadržana uukinutom članku 1 Ustavnog zakona o izmjenama ido punama Ustavnog zakona o pravima nacionalnih ma-njina uvažavajući stajališta iznesena u odluci Ustavnogsuda, tek ćemo vidjeti.

4. Kritika Ustavnog suda

Glavna teškoća ocjene Ustavnog suda je u njegovojtvrdnji da su zakonske odredbe koje je proglasio neu-stavnima protivne građanskom konceptu države koji

navodno Ustav prihvaća, prema kojem svi državljaniRepublike Hrvatske, pripadnici hrvatskoga naroda i pripadnici nacionalnih manjina čine, “državni narod”14.

Međutim, u Ustavu se nigdje ne spominje građanskadržava niti državni narod15. No, budući da nije riječ

samo o jezičnim izrazima nego i o pojmovima, daljeću odrediti moguća značenja pojmova država i narodu ustavnim i nekim zakonskim odredbama temeljemtri kriterija: državnog stanovništva, državljanstva i

etnonacije16 . Tvrdit ću da Ustav pretpostavlja nekoliko

pojmova države i naroda, a ne jedan, te da se nijedanod tih pojmova ne da svesti na pojam građanske državeili državnog naroda. Stoga je neadekvatna uporaba tih pojmova unutar konteksta Ustava od strane Ustavnogsuda. Takva uporaba čini nerazumljivim ne samo pra-vne odredbe o zaštiti nacionalnih manjina u Hrvatskoj,nego i pravne odredbe o Hrvatskoj kao nacionalnoj dr-žavi hrvatskog naroda, te njenim odnosima s Hrvatimaizvan Hrvatske, kao i pravne odredbe o stjecanju hr-vatskoga državljanstva. Ona ima za posljedicu i tvrd-nju Ustavnog suda da zastupnici nacionalnih manjinaizabrani u Hrvatski sabor ne predstavljaju “narod” usmislu Ustava (vidi točka 42 Odluke).

Kritičko razmatranje zaslužuju i tvrdnje Ustavnog su-da o jednakosti biračkog prava, naravi pravnog aktakojim treba biti uređeno pravo dopunskog glasa birača pripadnika nacionalnih manjina, opravdanju prizna-vanja takvog prava pripadnicima nacionalnih manjina,te formalnoj i materijalnoj jednakosti nacionalnihmanjina, no u koje se ovdje neću upuštati.

4.1. Država i stanovništvo

Stanovništvo je jedan od četiri bitna sastojka svake dr-žave (ostala tri su državni teritorij, državna vlast i su-verenitet). Stanovništvo neke države čine sve osobekoje se u danom trenutku nalaze na njenom teritoriju i potpadaju pod njenu vlast, te se dijele u dvije kategorije:državljane i strance17. Državljani su neke države sveone osobe koje su po njenim zakonima stekle držav-ljanstvo, a nisu ga kasnije izgubile (vidi dolje), dok sustranci one osobe koje kratkotrajno, privremeno ilistalno borave na njenom teritoriju, ali nisu njeni držav-ljani, nego su državljani druge države ili nisu državljaninijedne države (apatridi).

Država ne smije temeljem međunarodnog prava uskra-titi strancima temeljna ljudska prava, kao što su pravona život, osobnu slobodu, jednakost pred zakonom i

14 Tvrdnju o Hrvatskoj kao građanskoj državi iznose i hr-vatski profesionalni ustavni pravnici okupljeni u Radnojsku pini predsjednika Republike Hrvatske za izradu stručne

podloge mogućeg prijedloga Ustavnih promjena u svom mi-šljenju, iz 2000 godine: “Hrvatska je Ustavom iz 1990. go-dine dosljedno uređena kao građanska država, uz posebneodredbe o zaštiti etničkih i nacionalnih manjina” (Stručne os-nove za izradu prijedloga za promjene Ustava Republike Hr-vatske, www.predsjednik.hr/lgs.axd?t=16&id=32653, s. 4). Umjesto izraza “državni narod” koji rabi Ustavni sud, Radnaskupina rabi izraz “jedinstvo hrvatskog demosa” koji je uUstavu deniran “kao zajednica slobodnih i ravnopravnihdr žavljana, dakle svih državljana, bez obzira na etničku pri-

padnost, vjeroispovijest, rasu itd. [članak 1 stavak 2 Ustava]”(isto, s. 5).Premda se u ovom radu posebno ne bavim ustavnopravnimstajalištima Radne skupine, moja kritika neadekvatne upo-rabe pojmova građanska država i državni narod unutar kon-teksta Ustava od strane Ustavnog suda odnosi se i na sta-

jališta o Hrvatskoj kao građanskoj državi i jedinstvenomhrvatskom demosu koja zastupa Radna skupina.15 Izraz “država” pojavljuje se u Ustavu samostalno, ili za-

jedno s pridjevima (abecednim redom) “demokratska”, “ne-djeljiva”, “nezavisna”, “samostalna”, “socijalna”, “strana” i

“suverena”, ili u složenicama “nacionalna država hrvatskognaroda”,“država pripadnika nacionalnih manjina koji sunjeni državljani” i “država članica Europske unije”, dok seizraz “narod” pojavljuje samostalno ili zajedno s pridjevom“hrvatski”.16 Vidi I. Padjen, Demos Republike Hrvatske, u: Oblici de-mokracije, uredio J. Barbić, Zagreb, 2011, s. 67 i dalje.17 Za razlikovanje stanovništva u širem smislu koje uključujestrance i državljane, te stanovništvo u užem smislu koje uk-

ljučuje samo potonje, vidi: B. Perić, Država i pravni sustav,Zagreb 1985, s. 159; O. Mandić i S. Sokol, Država, Zagreb1977, s. 95.



113

slobodu od retroaktivnog kaznenog zakonodavstva.Međutim, smije im uskratiti politička prava (biračko pravo, pravo na pristup javnima službama, pravo slu-ženja vojnog roka), pravo ulaska u zemlju, pravo na posjedovanje vlasništva i ekonomska prava. Ipak, ne-

ke države priznaju strancima, barem, neka od tih prava, kao što su neka politička prava na razini je-dinica lokalne samouprave (vidi dolje), pravo ulaskau zemlju stalnog boravka i ekonomska prava. Državatakođer smije radi opravdanih razloga ograničiti po-stu povna prava stranaca, njihovu slobodu vjerois po-vijedi, slobodu izražavanja, pravo na obiteljski život,socijalna prava, pravo na uživanje privatne imovine, pravo na udruživanje, pravo napuštanja zemlje, slobodu kretanja unutar državnih granica i pravo naštrajk 18.

Članak 26 Ustava jamči strancima jednakost pred za-konom:

“Svi su državljani Republike Hrvatske i stranci jed-naki pred sudovima i drugim državnim i inim tije-lima koja imaju javne ovlasti”.

Članak 133 Ustava jamči državljanima Europske uni je prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoup-ravu:

“Građanima se jamči pravo na lokalnu i područnu(regionalnu) samoupravu.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko lokalnih,odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela koja su sastavljena od članova izabranih na slo- bodnim i tajnim izborima na temelju neposrednog, jednakog i općega biračkog prava.

Građani mogu neposredno sudjelovati u upravljanjulokalnim poslovima, putem zborova, referenduma idrugih oblika neposrednog odlučivanja u skladu sazakonom i statutom.

Prava iz ovoga članka u Republici Hrvatskoj ostva-ruju i građani Europske unije, u skladu sa zakonom

i pravnom stečevinom Europske unije”.Zakonom o pravu državljana drugih država članicaEuropske unije u izborima za predstavnička tijela je-dinica lokalne i područne (regionalne) samoupraveuređeno je ostvarivanje prava birača državljana drugihdržava članica Europske unije koji imaju prebivališteili privremeni boravak u Republici Hrvatskoj, a koje

će oni moći ostvariti nakon pristupanja Republike Hr-vatske Europskoj uniji19. Zakonom o strancima, ko ji jeusklađen sa pravnom stečevinom Europske unije, propisani su između ostalog uvjeti boravka stranaca uRepublici Hrvatskoj20.

U teorijskopravnoj literaturi se za stanovništvo kaocjelinu upotrebljava i izraz “narod”21, te je sukladnotome moguće tvrditi da gore navedene ustavne i za-konske odredbe pretpostavljaju pojam naroda u tomsmislu. No ovaj pojam naroda određen temeljem krite-rija državnog stanovništva razlikuje se od pojma na-roda određenog temeljem kriterija državljanstva, kao iod pojma naroda određenog temeljem kriterija etno-nacije. Prvo, kao što je naprijed rečeno, pojam sta-novništva odnosi se na državljane dotične države kao ina strance koji privremeno ili trajno borave na njenom

teritoriju, dok se pojam naroda kao zajednice državljanaodnosi samo na državljane te države. Drugo, kao štoćemo dalje vidjeti, pojam naroda kao etnonacije odnosise na osobe kojima je dotična država etnonacionalnadržava, te ona može pripadnike etnonacionalne zajed-nice koji žive izvan nje ne smatrati strancima. Osimtoga, stranci koji borave na teritoriju dotične države nesmatraju se pripadnicima nacionalnih manjina u tojdržavi.

4.2. Etnonacionalistička država i etnonacija

4.2.1. Hrvatski narod i nacionalna država

Prema službenom popisu stanovništva u RepubliciHr vatskoj, iz 2001. godine, od 4 437 460 njenih sta-novnika 89,6 % izjasnilo se kao Hrvati, 4,5 % kaoSrbi, 0,5 % kao Bošnjaci, 3,6 % kao pripadnici ostalihnacionalnih manjina (s frekvencijom manjom od 0,5%) i 1,8 % neizjašnjeni22.

Prema nekim procjenama izvan Hrvatske živi gotovoisto toliko Hrvata koliko ih ima i u Hrvatskoj23.

Republika Hrvatska je u Izvorišnim osnovama Ustava

određena kao “nacionalna država hrvatskog naroda”.

Članak 10 stavak 2 Ustava jamči dijelovima hrvatskoganaroda u drugim državama osobitu skrb i zaštitu Re- publike Hrvatske.

Slijedom ove ustavne odredbe donesena je Strategija oodnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvan Repu-

18 Vidi C. Tiburcio, The Human Rights of Aliens under Inter-national and Comparative Law, Hague, Boston, London,2001. Vidi također J. Andrassy, B. Bakotić, B. Vukas, Među-narodno pravo 1. dio, Zagreb 1995, § 35.19

Zakon o pravu državljana drugih država članica Europskeunije u izborima za predstavnička tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ( NN 92/10).

20 Zakon o strancima ( NN 130/11).21 Vidi D. Vrban, Država i pravo, Zagreb, 2003, s. 57.22 Vidi Državni zavod za statistiku Republike Hrvatske, Hrvatska u brojkama 2011, Zagreb, 2011, s. 7.23 Vidi Strategija o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima

izvan Republike Hrvatske, http://www.mvep.hr/custompages/static/hrv/les/110509-strategija-prema-hrvatima-izvan-rh. pdf , s. 1).



114

blike Hrvatske i Zakon o odnosima Republike Hr vat-ske s Hrvatima izvan Republike Hrvatske24. Ti ak ti određuju da su Hrvati izvan Republike Hrvatske “rav-nopravan dio jednog i nedjeljivog hrvatskog naroda”,a Hrvatska njihova matična država (engleski kin state).

Hrvati izvan Republike Hrvatske razvrstani su u tri ka-tegorije: pripadnici suverenog i konstitutivnog hrvat-skoga naroda u Bosni i Hercegovini (Hrvati u Bosni iHercegovini), pripadnici hrvatske manjine u europskimdržavama (hrvatska manjina) i Hrvati iseljenici u pre-komorskim i europskim državama i njihovi potomci(hrvatsko iseljeništvo/dijaspora).

Zakonom o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatimaizvan Republike Hrvatske uvedena je kategorija “Sta-tus Hrvata bez hrvatskog državljanstva” (članak 3).Taj Status mogu dobiti “Hrvati izvan Republike Hrvat-

ske bez hrvatskog državljanstva, supružnici koji ne-maju hrvatsko podrijetlo, njihova djeca (rođena i po-svo jena) te prijatelji hrvatskog naroda i RepublikeHrvatske koji njeguju hrvatski identitet i promiču hr-vatsko kulturno zajedništvo” (članak 37 stavak 1). Sta-tus prestaje dobivanjem hrvatskog državljanstva, odri-canjem i oduzimanjem (članak 40). Osobe kojima je priznat Status ne smatraju se strancima, te sukladno posebnim zakonima trebaju imati pogodnosti u pod-ručju školskog i visokoškolskog obrazovanja, zapošlja-vanja, natječaja i stipendija, zdravstvenog osiguranjaitd. (članak 41). Hrvatima bez hrvatskog državljanstva

i bez Statusa jamči se sukladno posebnim zakonimaubr zani postupak stjecanja privremenog boravka, rad-nih i poslovnih dozvola itd. (članak 42). Zakon propi-suje i da “Republika Hrvatska osigurava uključivanjeHrvata izvan Republike Hrvatske u društveni i političkiživot Republike Hrvatske kroz njihovu zastupljenost uHrvatskom saboru i u Savjetu Vlade za Hrvate izvanRepublike Hrvatske” (članak 44).

Hrvatima izvan Hrvatske prvi puta je priznato biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor Zakonom o iz-mjenama i dopunama zakona o izborima zastupnika u

Sabor Republike Hrvatske 1995. godine25

. Izborni su-stav za tu kategoriju birača mijenjan je više puta26.

Promjenom Ustava Republike Hrvatske iz 2010. godi-ne27 prihvaćeno je rješenje prema kojem se hrvatskimdržavljanima bez prebivališta u Republici Hrvatskoj jamči biračko pravo u izborima za Hrvatski sabor, Pred-sjednika Republike Hrvatske i Europski parlament, u

postupku odlučivanja na državnom referendumu, te pravo u izborima za Hrvatski sabor izabrati tri zastup-nika (članak 7, sadašnji članak 45, stavak 1 i 2 Us-tava)28.

Na posljednjim parlamentarnim izborima u Hrvatskojizabrana su tri zastupnika Hrvata izvan Hrvatske u po-sebnoj izbornoj jedinici.

Treba naglasiti da Hrvatska nije iznimka među dr ža-vama, kada je riječ o utvrđivanju jamstva pripadnicimaetnonacionalne zajednice koji žive u inozemstvu na pravo na zastupljenost u nacionalnom zakonodavnomtijelu29, te posebnim zakonima o njihovom povlaštenomtretmanu u odnosu na strance30. U stvari riječ je o no-vom trendu u zakonodavstvu u Europi i svijetu kojem je zajedničko obilježje, unatoč razlikama od države dodržave, podrška očuvanju etnonacionalnog identiteta i poticanje odnosa i suradnje između matične države i pripadnika etnonacionalne zajednice izvan nje. Tek ćemo vidjeti hoće li i koliko to zakonodavstvo prido-nijeti ostvarenju cilja bolje zaštite tih etnonacionalnihzajednica.

4.2.2. Nacionalne manjine u Hrvatskoj

Republika Hrvatska je u Izvorišnim osnovama Ustavaodređena i kao “država pripadnika nacionalnih manjina… koji su njeni državljani”.

U Izvorišnim osnovama izvornog teksta Ustava bile sunabrojane sljedeće nacionalne manjine: Srbi, Muslima-ni, Slovenci, Česi, Slovaci, Talijani, Madžari i Židovi31.

Ta je odredba Izvorišnih osnova prvi put značajno iz-mijenjena člankom 1 Ustavnog zakona o izmjenama idopunama Ustava Republike Hrvatske iz 1997. godi-ne32. Njime su u Izvorišne osnove dodani Austrijanci, Nijemci, Ukrajinci i Rusini, ali su iz njih izbačeni Mu-slimani i Slovenci. Također, izrazu nacionalne manjine

24 Zakon o odnosima Republike Hrvatske s Hrvatima izvanRepublike Hrvatske ( NN 124/11, 16/12). 25 Zakon o izmjenama i dopunama zakona o izborima zastup-nika u Sabor Republike Hrvatske ( NN 68/95.).26 R. Podolnjak, V. Bodul, Pravo glasa državljana u ino-

zemstvu, Informator, br. 6008 od 5.10.2011., s. 14 i dalje, br.6012 od 19. 10. 2011., s. 9 i dalje.27 Promjena Ustava Republike Hrvatske ( NN 76/10).

28 Postupak za ocjenu ustavnosti članka 7 Promjene Ustava pokrenula je pred Ustavnim sudom Hrvatska čista stranka prava (HČSP) tvrdeći da ovaj članak diskriminira Hrvateizvan Republike Hrvatske tražeći za njih pravo izbora 14 za-stupnika u Hrvatski sabor. No, kao što je naprijed navedeno,Ustavni sud je ovaj prijedlog odbacio, te nije odlučivao otim pitanjima.29 Vidi R. Podoljnjak, Dijaspora i izbori za Hrvatski sabor — prijedlog novog modela izbora tri zastupnika hrvatskih građana bez prebivališta u Republici Hrvatskoj, u: Izborizastupnika u Hrvatski sabor i referendum, uredio J. Barbić,Zagreb, 2011, s. 33 i dalje.30 Vidi European Commission for Democracy ThroughLaw, La Commission européenne pour la démocratie par ledroit, The protection of national minorities by their kin- state: La protection des minorités nationales par leur État- parent , Strasbourg, 2002.31

Ustav Republike Hrvatske ( NN 56/90).32 Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustava RepublikeHrvatske ( NN 135/97).



115

dodan je pridjev “autohtone”. Time se nastojalo raz-likovati autohtone nacionalne manjine od onih kojenisu autohtone, Muslimani i Slovenci, ili su useljenici,na primjer Pakistanci i Čileanci, koji su državljani Re- publike Hrvatske. Odredba je Izvorišnih osnova o

nacionalnim manjinama drugi put značajno izmijenjenačlankom 1 Promjene Ustava Republike Hrvatske iz2010. godine. Njime su u Izvorišne osnove vraćeniBošnjaci i Slovenci, te su dodani Crnogorci, Make-donci, Rusi, Bugari, Poljaci, Romi, Rumunji, Turci,Vlasi, Albanci. Time su u Ustavu priznate 22 nacio-nalne manjine i to (abecdenim redom): Albanci, Aus-tri janci, Bošnjaci, Bugari, Crnogorci, Česi, Mađari,Makedonci, Nijemci, Poljaci, Romi, Rumunji, Rusi,Rusini, Slovaci, Slovenci, Srbi, Talijani, Turci, Ukra- jinci, Vlasi i Židovi. Nacionalne manjine više se nenazivaju autohtonim (ali vidi dolje deniciju nacio-nalne manjine u Ustavnom zakonu o pravima nacio-nalnih manjina u kojoj se za pripadnike nacionalnemanjine rabi izraz “tradicionalno nastanjeni na teri-toriju Republike Hrvatske”).

Temeljem je Ustava Republike Hrvatske donesen Us-tavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pra-vima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Re- publici Hrvatskoj, 1991. godine33. Donošenje Ustavnogzakona bilo je preduvjet za međunarodno priznanjeHrvatske kao neovisne države, u siječnju 1992. godine. No nakon uspješno provedene vojno-redarstvene ak-

cije “Oluja” 1995. godine, donesen je Ustavni zakon o privremenom neprimjenjivanju pojedinih odredbi Us-tavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina uRepublici Hrvatskoj34 kojim je utvrđeno privremenoneprimjenjivanje pojedinih odredbi Ustavnog zakonao ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih inacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvat-skoj, koje se odnose na posebna prava i zaštitu etničkihi nacionalnih zajednica ili manjina koje su prema popisu stanovništva iz 1991. godine sudjelovale s višeod 8 % u stanovništvu Republike Hrvatske, kao i od-

goda primjene odredbi posebnih zakona koje su ute-meljene na odredbama potonjega zakona, do objaverezultata sljedećeg popisa stanovništva RepublikeHrvatske35.

Promjenom Ustava, iz 2000. godine, uvrštena je uUstav odredba prema kojoj se za nacionalne manjinezakonom može pored općeg biračkog prava osigurati i posebno biračko pravo, te je uvedena u odnosu na na-cionalne manjine posebna kategorija “ustavnog zakona

koji se donosi po postupku za donošenje organskih za-kona”, što znači dvotrećinskom većinom glasova svihzastupnika.

Iste godine donesen je Zakon o odgoju i obrazovanjuna jeziku i pismu nacionalnih manjina36, te godinu da-na nakon toga Zakon o izboru članova predstavničkihtijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-uprave37.

Službeni popis stanovništva proveden je 2001. godine(vidi supra), a 2002. godine donesen je novi Ustavnizakon o pravima nacionalnih manjina. Njegovim jedonošenjem Republika Hrvatska ispunila jednu odobveza koje je preuzela prigodom primanja u članstvoVijeća Europe 1996. godine.

Članak 5 Ustavnog zakona sadrži deniciju nacionalnemanjine:

“Nacionalna manjina, u smislu ovoga Ustavnog za-kona, je skupina hrvatskih državljana čiji pripadnicisu tradicionalno nastanjeni na teritoriju RepublikeHrvatske, a njeni članovi imaju etnička, jezična,kulturna i/ili vjerska obilježja različita od drugihgrađana i vodi ih želja za očuvanjem tih obilježja”.

Ustavni zakon zabranjuje bilo kakvu diskriminaciju te-meljenu na pripadnosti nacionalnoj manjini, te pripad-nicima nacionalnih manjina jamči jednakost pred zako-nom i jednaku pravnu zaštitu (članak 4 stavak 4). Ustavni zakon dalje utvrđuje prava i slobode nacionalnih ma-njina, predviđa izbore za vijeća nacionalnih manjina u jedinicama samouprave, te osnivanje Savjeta za nacio-nalne manjine38.

Kao što je to naprijed navedno, članak 19 Ustavnogzakona propisuje da pripadnici nacionalnih manjina

biraju najmanje pet a najviše osam svojih zastupnika u posebnim izbornim jedinicama, te da se pripadnicimanacionalnih manjina koji u ukupnom stanovništvu Re- publike Hrvatske sudjeluju s više od 1,5 % stanovnika

33 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravimaetničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u RepubliciHrvatskoj ( NN 65/91, 34/92 — pročišćeni tekst).34 Ustavni zakon o privremenom neprimjenjivanju pojedinihodredbi Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama io pravima etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Re-

publici Hrvatskoj ( NN 68/95).35 Vidi: S. Tatalović, T. Lacović, Dvadeset godina zaštite na-

cionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Migracijske i et-ničke teme, 27 (3-2011), s. 378 i dalje; S. Vasiljević, Pravniaspekti zaštite manjina u procesu stabilizacije i pridruživanja,

u: Pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji, Izazovi institucio-nalnih prilagodbi, uredila K. Ott, Zagreb, 2004, s. 244 i da-lje; M. Matulović, Multikulturalizam i njegovo priznavanje,Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci 19 (1-1998),s. (49 i dalje) 63-70.36 Zakon o odgoju i obrazovanju na jeziku i pismu nacional-nih manjina ( NN 51/00, 56/00 — pročišćeni tekst).37 Zakon o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lo-kalne i područne (regionalne) samouprave ( NN 33/01. 10/02,

155/02, 45/03, 43/04, 40/05, 44/06, 109/07, 24/11).38 Vidi: Tatalović, Lacović (bilj. 24), s. 381-387; Vasiljević(bilj. 24), ss. 245-250.



116

jamči najmanje jedno, a najviše tri zastupnička mjesta pripadnika te nacionalne manjine. Prema prijelaznoj izavršnoj odredbi članka 39 Ustavnog zakona izbor zastupnika u Hrvatski sabor sukladno odredbi članka19 uređuje zakon o izborima zastupnika u Hrvatski

sabor. Međutim, budući da Ustavni zakon nigdje nespominje Ustavom utvrđeno posebno biračko pravo pripadnika nacionalnih manjina da biraju svoje zastup-nike u Hrvatski sabor 39, člankom 1 Ustavnog zakona oizmjenama i dopunama Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina izmijenjen je članak 19 Ustavnogzakona o pravima nacionalnih manjina tako da senacionalnim manjinama koje u stanovništvu RepublikeHrvatske sudjeluju s manje od 1,5 % stanovnika dodje-ljuje, pored općeg biračkog prava, posebno biračko pravo da izaberu pet zastupnika u posebnim izbornim jedinicama, dok se pripadnicima nacionalnih manjinakoje u stanovništvu Republike Hrvatske sudjeluju sviše od 1,5 % stanovnika jamči najmanje tri zastupničkamjesta u Hrvatskom saboru temeljem općeg biračkog prava. No ovaj članak, kao i s njim povezane člankeZakona o izmjenama i dopunama Zakona o izborimazastupnika u Hrvatski sabor, Ustavni sud ukinuo jekao neustavne, te ostavio na snazi postojeći sustav izbora zastupnika nacionalnih manjina u Hrvatski sabor.

4.3. Demokratska država i zajednica državljana

Tvrdnja Ustavnog suda da je Ustav prihvatio građanskikoncept države u kojoj svi njezini državljani, pripadnicihrvatskoga naroda i pripadnici svih nacionalnih ma-

njina, čine državni narod, najbliža je formulaciji članka1 stavak 1-3 Ustava koji denira Hrvatsku kao “demo-kratsku državu” u kojoj “vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnihdržavljana” koji tu vlast ostvaruje “izborom svojih

predstavnika i neposrednim odlučivanjem”40.

Međutim, pojam demokratske države nije istovjetan pojmu građanske države ili građanske demokraciječije je jedno od bitnih obilježja, pored slobodnihizbora, općeg i jednakog biračkog prava i promjenedržavne vlasti, utemeljenost na pojedincu i njegovimgrađanskim i političkim pravima i slobodama, a ne na

pravima nacionalnih manjina. U drugom pododjeljkuovog rada navest ću tipologiju demokratskih državakoja se u novijoj teorijskopolitičkoj literaturi rabi kada je riječ o odnosu demokratske države prema prizna-

vanju etniciteta. Na osnovi ove tipologije bit će jasnoda se Hrvatska ne može smatrati građanskom drža-vom.

No prije toga u sljedećem pododjeljku odredit ću pojam naroda temeljem kriterija državljanstva kroz raš-člambu Zakona o hrvatskom državljanstvu i sažeti pri-kaz načina njegove primjene od proglašenja suverenei samostalne Hrvatske do danas kako je dan u odgo-varajućoj literaturi. Hrvatska je u rečenom razdobljuizgrađivala državljanski korpus putem širokog uklju-čivanja Hrvata izvan Hrvatske i isključivanja njenih

stanovnika pripadnika nacionalnih manjina. Time sesvrstava među neke države nastale raspadom Socija-lističke Federativne Republike Jugoslavije u kojima jenazočan pojam državljanstva koji se oslanja na etno-

39 Vlada Republike Hrvatske u svom odgovoru na mišljenjeVenecijanske komisije o Nacrtu Ustavnog zakona o pravimanacionalnih manjina (European Commission for DemocracyThrough Law (Venice Commission), Response of the Go-vernment of the Republic of Croatia to the Venice Com-mission’s opinion on the Draft Constitutional Law on the Rights of National Minorities, Strasbourg, 2002) objašnjavarazloge izostavljanja tog prava iz teksta prijedloga Ustavnogzakona, te najavljuje mogućnost njegovog naknadnog regu-

liranja u zakonu koji uređuje izbore zastupnika u Hrvatskisabor:“Suočena s činjenicom da (sve) oporbene političke strankene prihvaćaju usvajanje Ustavnog zakona o pravima nacio-nalnih manjina koji bi sadržavao odredbe o posebnom pravuosoba koje pripadaju nacionalnim manjinama da birajusvoje predstavnike u Hrvatski sabor (dvostruko pravo glasa),te procjenjući da ostale odredbe Ustavnog zakona sadržekvalitetna rješenja koja značajno pridonose položaju nacio-nalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Vlada Republike Hr-vatske odlučila je proslijediti Hrvatskom saboru PrijedlogUstavnog Zakon o pravima nacionalnih manjina, koji pro-

pisuje ... da pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo nazastupljenost u Hrvatskom saboru. Način ostvarivanja ovog

prava, uključujući i mogućnost priznavanja posebnog prava

za pripadnike nacionalnih manjina da biraju svoje pred-stavnike (pravo dvostrukog glava), uredit će se zakonomkoji regulira izbore zastupnika u Hrvatski sabor” (s.11).

40 Pojam naroda kao zajednice slobodnih i ravnopravnih dr-žavljana sadržan u ovom članku širi je od pojma državnognaroda kao zajednice državljana Republike Hrvatske, kojiUstavni sud izvodi iz tumačenja tog članka uzetog samo-stalno ili zajedno s člancima 45, stavak 1, Ustava koji pro-

pisuje da “hrvatski državljani s navršenih 18 godina (birači)imaju opće i jednako biračko pravo u izborima za Hrvatskisabor”, člankom 70 koji denira Hrvatski sabor (i) kao “pred-

stavničko tijelo građana”, člankom 71 koji propisuje da“Hrvatski sabor ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnikakoji se, na temelju općeg i jednakoga biračkog prava, birajuneposredno tajnim glasovanjem”, te člankom 74 stavak 1koji jamči zastupnicima slobodan mandat. Naime, kada sečlanak 1 tumači zajedno s člankom 133 Ustava onda pojamnaroda kao zajednice državljana o kojem je u njemu riječmora uključivati ne samo hrvatske državljane, nego i držav-ljane drugih država članica Europske unije s prebivalištemili privremenim boravkom u Hrvatskoj koji će ostvarivativlast izborom svojih predstavnika i neposrednim odluči-vanjem u izborima za predstavnička tijela jedinica lokalne i

područne (regionalne) samouprave nakon pristupanja Hr-vatske Europskoj uniji. U tom kontekstu izraz “narod” učlanku 1 mora pretpostavljati pojam naroda u smislu držav-

nog stanovništva kako je određen gore u tekstu (odjeljak 4.1), a ne pojam naroda u smislu zajednice hrvatskih držav-ljana.



117

nacionalni identitet, a ne na stvarno prebivalište pojedinca.

4.3.1. Hrvatsko državljanstvo

Prema članku 9 Ustava hrvatsko državljanstvo uređujese zakonom. Tri dana nakon usvajana Deklaracije o

proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvat-

ske (s odgodom stupanja na snagu za 3 mjeseca), 25.lipnja 1991. godine41. Hrvatski sabor donio je Zakon ohrvatskom državljanstvu koji je stupio na snagu 8.listopada 1991. godine42.

Zakonom su propisani osnovni načini stjecanja hrvat-skog državljanstva, načini njegova prestanka i po-stupak.

Primarno je načelo stjecanja hrvatskog državljanstvanačelo podrijetla (ius sanguinis), dok su sekundarnanačela područja (ius soli) i prirođenja, te stjecanja dr-žavljanstva po međunarodnim ugovorima (članak 3).

Slijedom članka 10 Ustava po kojem RepublikaHrvatska štiti prava i interese svojih državljana kojižive ili borave u inozemstvu i promiče njihove veze sdomovinom, a dijelovima hrvatskog naroda u drugimdržavama jamči osobitu skrb i zaštitu (vidi gore),članci 11 i 16 Zakon o hrvatskom državljanstvu omo-gućuje hrvatskim iseljenicima, njihovim potomcima(do 3. stupnja srodstva u ravnoj liniji) i njihovim brač-

nim drugovima, te pripadnicama hrvatskog narodakoji nemaju prebivalište u Republici Hrvatskoj stje-canje hrvatskog državljanstva temeljem prirođenja pod povoljnijim uvjetima. Kad je riječ o prvoj skupinitraži se da osoba poznaje hrvatski jezik i latinično pismo, hrvatsku kulturu i društveno uređenje, te da seiz njena ponašanja može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj (članak 11),dok kad je riječ o drugoj skupini traži se samo da osobaudovoljava posljednjoj pretpostavci (članak 16).

Dalje, prijelaznim i zaključnim odredbama članka 30

Zakona propisana su pravila koja određuju tzv.“početni državljanski korpus” Republike Hrvatskenakon raspada Socijalističke Federativne RepublikeJugoslavije:

“Hrvatskim državljaninom smatra se osoba koja jeto svojstvo stekla po propisima važećim do danastu panja na snagu ovoga zakona.

Hrvatskim državljaninom smatra se pripadnik hr-vatskog naroda koji na dan stupanja na snagu ovog

zakona nema hrvatsko državljanstvo, a na dotičnidan ima prijavljeno prebivalište u Republici Hr-vatskoj, ako da pisanu izjavu da se smatra hrvatskimdržavljaninom”.

Odredba članka 30 stavka 1 Zakona odnosi se na stje-canje hrvatskog državljanstva državljana bivše SFRJ,dok se odredba njegovog stavka 2 odnosi na stanovnikeRepublike Hrvatske, odnosno Socijalističke RepublikeHrvatske, koji ne ispunjavaju uvjete za stjecanje hr-vatskog državljanstva temeljem njegovog stavka 1.Potonja zakonska odredba predviđa povlašteni tretmanza stanovnike Hrvatske koji su po nacionalnoj pripadnosti Hrvati u odnosu na njene stanovnike pripad-nike drugih naroda ili manjina koji su bili državljaniSFRJ, ali nisu bili i državljani SRH, nego neke drugefederalne republike, jer ne moraju imati hrvatsko re-

publičko državljanstvo kod stjecanja hrvatskog držav-ljanstva.

Navedene zakonske odredbe, koje je Ustavni sud pro-glasio ustavnima 1993. godine43, služile su kao sred-

41 Deklaracije o proglašenju suverene i samostalne Repub-

like Hrvatske ( NN 31/91).42 Zakon o hrvatskom državljanstvu ( NN 53/91 i 28/92,113/93, 4/94, 130/11).

43 Te su godine postupak za ocjenu ustavnosti Zakona o hr-vatskom državljanstvu pokrenuli pred Ustavnim sudom So-cijalno-demokratska unija, Lex Liberalno demokratska ini-cijativa, Srpska narodna stranka i jedna osoba tvrdeći danjegove odredbe, među kojima i gore navedene, stavljaju“nehrvatske građane” (građane koji su bili državljani SFRJali nisu bili državljani SRH, već neke druge federalne re-

publike) u neravnopravan položaj u odnosu na pripadnike

hrvatskog naroda.Ustavni sud odbio je prijedloge predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti Zakona, osim članka 26 stav-ka 3, prema kojem Ministarstvo unutarnjih poslova u rješe-nju o odbijanju zahtjeva za stjecanje državljanstva ne moranavesti razloge za odbijanje zahtjeva (Ustavni sud RepublikeHrvatske, U-I-147/1992, U-I-206/1992, U-I-209/1992, U-I-148/1992, U-I-222/1992, od 24. svibnja 1993.). Polazeći od

pretpostavke da u međunarodnom pravu “ne postoji pravona državljanstvo”, već svaka država “ima punu slobodu ure-đivanja … pitanja državljanstva” uz obvezu “da nitko nesmije ostati bez državljanstva”, Ustavni sud zaključuje daZakon poštuje međunarodno pravo jer nijedna od njegovihodredaba “[ne] dovodi nekoga u situaciju da ostaje bezdržavljanstva” (točka II/1). Dalje navodi: “Iz ustavnih od-

redaba da je Republika Hrvatska demokratska država (čl. 1st.1), da je nacionalna ravnopravnost jedna od najviših vred-nota ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 3), da građaniRepublike Hrvatske imaju sva prava i slobode neovisno onacionalnom podrijetlu (čl. 14 st.1), da su svi pred zakonom

jednaki (čl. 14 st. 2) i da su u Republici Hrvatskoj ravnopravni pripadnici svih naroda i manjina (čl. 15 st.1) ne proizlazi dase i kod stjecanja hrvatskog državljanstva moraju jednakotretirati stranci pripadnici hrvatskog naroda i stranci pripad-nici drugih naroda i manjina” (točka II/4).Tvrdeći da povlašteni tretman pripadnika hrvatskog narodau odnosu na pripadnike nacionalnih manjina kod stjecanjahrvatskog državljanstva nije u suprotnosti s gore navedenimustavnim odredbama, Ustavni sud očito pretpostavlja da dr-žavljanstvo nije neovisno od etniciteta, nego mu je podre-

đeno. S obzirom na te tvrdnje Ustavnog suda izgledaju ne-vjerodostojnima stajališta o Hrvatskoj kao Ustavom dos-ljedno uređenoj građanskoj državi i jedinstvenom hrvatskom



118

stvo izgradnje nove hrvatske države44. No, te zakonskeodredbe i praksa njihove primjene doveli su do stva-ranja nekoliko skupina stanovnika u Hrvatskoj. Igor Štiks razlikuje tri takve skupine45. Prva je skupinauključenih u koju spadaju osobe koje su imale držav-

ljanstvo bivše SRH, bile su upisane kao državljaniSRH, te su neovisno o svojoj etnonacionalnoj pripad-nosti upisane u nove knjige državljana Republike Hr-vatske. Druga je skupina isključenih u koju spadajuosobe koje nisu imale državljanstvo bivše SRH, već su bili državljani neke druge republike u bivšoj SFRJ, ikoje pritom nisu bile etnički Hrvati. Takva je osobamogla steći državljanstvo po osnovi prirođenja, ako jeispunjavala uvjete propisane člankom 8 Zakona o hr-vatskom državljanstvu da ima otpust iz stranog dr žav-ljanstva ili podnese dokaz da će otpust dobiti ako bude primljena u hrvatsko državljanstvo, živi u Re publiciHrvatskoj s prijavljenim boravkom 5 (sada 8) godinaneprekidno do podnošenja zahtjeva i ima odobren sta-tus stranca na stalnom boravku, poznaje hrvatski jezik i latinično pismo, hrvatsku kulturu i društveno ure-đenje, te da se iz njena ponašanja može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hr vatskoj.O zahtjevu je odlučivalo Ministarstvo unutar njih po-slova koje do kraja 1993 godine nije moralo navestirazloge za odbijanje zahtjeva46. Brojna izvješća svje-doče o širokoj diskriminaciji kojoj su bili izloženi pripadnici nacionalnih manjina. U posebnu podskupinu

isključenih spadaju Srbi koji su živjeli na području

Republike Hrvatske koje je kontrolirala RepublikaSrpska Krajina, ali su bili državljani bivše SRH. PremaŠtiksu, njihov je slučaj mješavina samoisključivanja izhrvatskog državljanstva i Hrvatske, u razdoblju između1990. i 1995, i isključivanja u obliku sprečavanja mo-

gućnosti od strane Hrvatske da dobiju hrvatske doku-mente i da temeljem toga ostvare svoja državljanska prava, u razdoblju između 1995. i 2000. Treća je skupina pozvanih u koju spadaju pripadnici hrvatskognaroda koji su već živjeli u Hrvatskoj, ali nisu imalidržavljanstvo bivše SRH, ili su živjeli u susjednim dr-žavama, uglavnom u Bosni i Hercegovini, ili u preko-oceanskim zemljama, kao što su SAD, Kanada, Argen-tina i Australija. Takve osobe stjecale su državljanstvo po osnovi prirođenja pod povoljnijim uvjetima (vidi supra).

Štiks uočava promjenu u praksi primjene Zakona ohrvatskom državljanstvu nakon 2000. godine u tomeda su “administrativni postupci postali tolerantniji”, te“[o]ni koji su prethodno bili isključeni sada se svelakše uključuju, dok su oni koji su pozvani u držav-ljanstvo zadržali taj privilegirani status i proceduru prijema u državljanstvo”, premda sam Zakona nijemijenjan47.

Tome treba dodati da je Hrvatska potpisala, 2005.godine, ali nije raticirala Europsku konvenciju o dr-žavljanstvu iz 1997. godine48. Ova Konvecnija zabra-

njuje diskriminaciju ili bilo kakvu praksu koja dovodido diskriminacije na temelju spola, vjere, rase, bojekože ili nacionalnog ili etničkog podrijetla. Veže dr-žavljanstvo uz faktično prebivalište dotične osobe, štoznači da ta osoba stječe državljanstvo one države gdjeima stvarno, faktično prebivalište. Zbog te odredbeKonvencije, kada je Hrvatska raticira, bit će potrebnoizmijeniti Zakon o hrvatskom državljanstvu u dijelu ukojem se odnosi na stjecanje hrvatskog državljanstva pripadnika hrvatskog naroda49.

4.3.2. Etnička i građanska demokracija

Sammy Smooha razlikuje četiri tipa građanske demo-kracije čija obilježja nalazimo u zapadnim demokrat-skim državama50.

demosu koja zastupa Radne skupina predsjednika RepublikeHrvatske za izradu stručne podloge mogućeg prijedlogaUstavnih promjena, čiji su članovi bili i ustavni suci izsastava Ustavnog suda koji je donio rješenje, (vidi supra,

bilj. 15).44 Po svom zakonodavstvu o državljanstvu Hrvatska nijeiznimka među državama nastalim raspadom SFRJ. O pro-

blemu državljanstva u tim državama vidi: F. Ragazzi, K.Balalovska, Diaspora Politics and Post-Territorial Citizen- ship in Croatia, Serbia and Macedonia, Edinburgh, 2011; I.Štiks, A Laboratory of Citizenship: Shifting Conceptions of Citizenship in Yugoslavia and its Successor States, Edin-

burgh, 2010; Rule of Law in the countries of the Former SFR Yugoslavia and Albania: between theory and praxis ,Edited by S. Imeri, Gostivar, 2006: The Citizenship Status of Citizens of the Former SFR Yugoslavia After its Dissolution, Part 1: Introduction; History; Region, Edited by Dika, M. etall, Croatian Critical Law Review, 3 (1-2-1998); Part 2: Eastern Slavonia; Aliens; International , Edited by Dika, M.et all, Croatian Critical Law Review, 3 (3-1998).45 I. Štiks, Uključeni, isključeni, pozvani: politike držav-ljanstva u postsocijalističkoj Europi i Hrvatskoj, Političkamisao, 47 (1/2010), ss. (77 i dalje) 85-91.46 Naime, krajem te godine Ustavni sud ukinuo je kao ne-ustavan članak 26, stavak 3, Zakona o hrvatskom držav-ljanstvu prema kojem Ministarstvo unutarnjih poslova urješenju o odbijanju zahtjeva za stjecanje državljanstva ne

mora navesti razloge za odbijanje zahtjeva (Ustavni sudRepublike Hrvatske, U-I-206/1992, U-I-207/1992, U-I-209/1992 i U-I-222/1992, od 8. prosinca 1993.).

47 Štiks (bilj. 46), s. 91.48 European Convention on Nationality, Strasbourg, 6. XI.1997, CETS No. 166.49 Vidi Vlada Republike Hrvatske, Prijedlog Zakona o

potvrđivanju Europske konvencije o državljanstvu, II.Ocjena stanja i cilj koji se donošenjem Zakona želi postići,2006, s. 2.50 Vidi S. Smooha, The Model of Ethnic Democracy, u: The

Fate of Ethnic Democracy in Post-Communist Europe,Edited by S. Smooha and P. Jârve, Budapest 2005, ss. (5 idalje) 10-42.



119

Jedan je tip individualistička liberalna demokracijakoja se temelji na pojedincu i njegovim građanskim i političkim pravima i slobodama koje štite njegovevitalne interese. Etnonacionalna pripadnost pojedincanjegova je privatna stvar, te se država ne smije miješati

u pitanja etniciteta niti ih pravno uređivati, ali mora u javnoj sferi štititi pojedinca od diskriminacije i pred-rasuda na osnovi njegove etnonacionalne pripadnosti.Država nije službeno poistovjećena ni sa jednom etno-nacionalnom zajednicom, te njena legitimnost proizlaziiz lojalnosti pojedinaca prema ustavu ili njihova su-života na istom teritoriju.

Individualistička liberalna demokracija u čistom ob-liku ne postoji ni u jednoj državi. Najviše su joj se pri bližile Sjedinjene Američke Države, no u njoj su ta-kođer nazočna obilježja republikanskog tipa liberalne

demokracije51. Ova obilježja nalazimo i u većini drugihzapadnih demokratskih država. Republikanska libe-ralna demokracija, isto kao i individualistička, jamčigrađanska i politička prava i slobode pojedinaca, te ne priznaje etnonacionalne zajednice, ali u njoj, za razlikuod potonje, država ima ulogu nadzajednice svojih dr-žavljana koji pripadaju različitim posebnim jezičnimkulturalnim, ili etničkim zajednicama. Država ima služ- beni jezik, kulturu i ustav, koje svatko mora prihvatitida bi bio njen državljanin. Državni narod predstavljaneku vrstu moralne zajednice određene zajedničkimciljevima i koncepcijom općeg dobra. Građani sudje-

luju u određivanju i promicanju općeg dobra, te se dijele u različite kategorije (zaslužne, obične i loše gra-đane) s obzirom na to koliko ostvaruju građanskuvrlinu.

Glavna je teškoća liberalne demokracije na koju upu-ćuju neki od njenih kritičara u tome da jednostavnovećinsko načelo ne može biti metoda odlučivanja uzemljama u kojima postoje jaki etnički i/ili vjerskirascjepi. Prema Arendu Lijphartu Ahilova peta ve-ćinske demokracije je ignoriranje manjina koje nemajurealne izglede da postanu većine. Kada je zemlja op-

terećena povijesno naslijeđenim sukobima primarnihskupina onda je, tvrdi Lijphart, većinsko načelo receptza građanski rat. Stoga on predlaže konsocijacijski tipdemokracije u kojoj je etnička pripadnost vodeće na-čelo političkog uređenja države52. Građanska i politička prava i slobode pojedinca su zaštićena, ali isto su tako

priznata i zaštićena određena prava etnonacionalnihza jednica, kao što su nadzor nad obrazovanjem i raz-mjerna raspodjela mjesta u javnima službama. Državanije poistovjećena ni sa jednom od konstitutivnih etno-nacionalnih zajednica, te nastoji pomiriti razlike među

njima. Etnicitet je institucionaliziran, ali su etnonacio-nalni identiteti i država odvojeni. Svaka etnonacionalnazajednica ima svoju elitu, državom upravlja velikakoalicija, te se sredstava raspodjeljuju prema načelurazmjernosti i nastoji se ostvariti kompromis izmeđuetnonacionalnih zajednica. Prema Lijphartu neke odzapadnih država su konsocijacijske ili polukonsoci- jacijske demokracije, poput Švicarske, Belgije, Kanadei Finske.

Četvrti je tip multikulturalistička demokracija kojunjeni zagovornici također predstavljaju kao korektiv

liberalnoj demokraciji53. Neki od njih tvrde da liberalnademokracija mora priznati određena prava etnonaci-onalnih zajednica jer su ona jednako važna kao i gra-đanska i politička prava i slobode pojedinaca. U mul-tikulturalističkoj demokraciji je neprihvatljiva ideja održavnom narodu jer ona samo služi asimilaciji ili op-resiji nad nacionalnim manjinama. Država nije etničkihomogena, te mora otvoreno priznati i štititi, a ne nije-kati, kulturalnu i etničku različitost. Građani moraju jednako biti lojalni i državi kao “nadzajednici” i po-sebnim zajednicama. Multikulturalistička demokracijarazlikuje se od konsocijacijske demokracije po tome

što ne prihvaća njene mjere razmjernog predstavljanja,obvezne koalicijske vlade i sl. Danas su obilježja mul-tikulturalističke demokracije nazočna u nekim zapad-nim državama, kao što su Nizozemska, UjedinjenoKraljevstvo i SAD.

Smooha tvrdi da gore navedene tipove građanske de-mokracije nije moguće primijeniti na etnonacionalis-tičke države u kojima postoji etnonacionalna podjela,te predlaže peti tip etničke demokracije54. Bitno jeobilježje ovog tipa demokracije spajanje proširenjagrađanskih i političkih prava i sloboda na stanovnike s

trajnim boravkom koji žele postati državljani s do-djeljivanjem povlaštenog položaja većinskoj etnonacionalnoj skupini. Taj tip demokracije sadrži nedemokrat-sku institucionalizaciju prevlasti jedne etnonacionalneskupine, te je obilježen kontradikcijom između dvajunačela, jednakih građanskih i političkih prava i slobodai strukturalne podređenosti manjine većini. “Demokrat-sko načelo” osigurava jednakost svih državljana i sta-novnika, dok “etničko načelo” uspostavlja etničku

51 Vidi B. Ackerman, We the People, Volume 1: Foundations,Cambridge, London 1991, ss. 29-35.52 Vidi A. Lijphart, Consociational democracy, u: Thinkingabout Democracy, Power sharing and majority rule in theoryand practice, London i New York 2008. Vidi također A.Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative

Exploration, New Haven CT 1977, (prijevod na hrvatski: A.Lijphart, Demokracija u pluralnim društvima, Zagreb1992).

53 Vidi: W. Kymlicka, Multicultural Citizenship, Oxford,1995; I. M. Young, Justice and the Politics of Difference,

Princeton (N. J.) 1990. Vidi također moj raniji r ad (bilj.36).54 Vidi Smooha (bilj. 51), ss. 21-22.



120

nejednakost, povlašteni položaj i prevlast. Država jeetnonacioanlistička država većinskog naroda, a nesvih njenih građana, te je sredstvo za ostvarenje njego-vih interesa i ciljeva. Manjina je suočena s problemom potencijalne nelojalnosti državi jer ne može ostvariti

potpunu jednakost niti se može u cijelosti identiciratis državom. Državljanstvo omogućava manjini borbuza ostvarenje svojih prava i bolje uvjete bez straha odrepresije od strane države i većine. Država na različitenačine nadzire manjinu kako bi spriječila subverzivnudjelatnost, nered i nestabilnost. Time je status quo os-tvaren, dok se položaj manjine s vremenom može popraviti. Prema Smoohi etničke demokracije su (ilisu tom tipu demokracije najbliže) Izrael, Slovačka,Estonija, Latvija, Gruzija, i Turska.

Primjenjujući Smoohinu tipologiju Štiks dodaje gore

navedenom popisu etničkih demokracija Hrvatsku na-kon 2000. godine55, te tvrdi da se prije toga ona nemože smatrati izgrađenom demokratskom državom56.

Premda je Hrvatska nakon 2000. ostvarila značajannapredak u jačanju demokracije, ona je očuvala karak-ter etnonacionalističke države. Prema Štiksu

“[Srpska nacionalna manjina, najveća u Hrvatskoj,]danas je doista ’mala i podnošljiva’, najvećim dije-lom zbog rata. Ona je od 12,2 posto ukupne popu-lacije 1991. godine svedena na samo 4,5 posto [pre-ma službenom popisu stanovništva iz] 2001.

godine. Samo 130.000 etničkih Srba vratilo se uHrvatsku, od kojih velik broj nije u njoj ostao nakonformalnog povratka … oni više ne predstavljajunikakvu ’opasnost’ za opstanak hrvatske države.Smanjenje njihova broja … je ’nagrađeno’ poveća-njem političkih i društvenih prava. Budući da seradi o manjini koja se više ne percipira kao opasna,etnička demokracija može raditi na povećanju svojih demokratskih kvaliteta. Pa ipak, percepcija o pri jetnji, koja dolazi od te manjine, iz susjedne Sr- bije i moguće iz Bosne, i dalje je prisutna u javnomdiskursu”.

Konačno, pored navedene ocjene o današnjoj hrvatskojdržavi kao etničkoj demokraciji, važno je pitanje trebali ona u sagledivoj budućnosti ostati takvom ili na-stojati se približiti nekom od gore navedenih tipovaliberalne demokracije. Procjena o tome ne pretpostavljaniti opsežna empirijska istraživanja niti, pogotovo, dar proricanja, već poznavanje raspona mogućnosti prav-

55 Štiks (bilj. 46), s. 95.56 O nedemokratskim obilježjima hrvatske države do 2000vidi: D. Lalović, O totalitarnim značajkama hrvatske države(1990.-1999.), Politička misao, 37 (1-2000), s. 188 i dalje; I.

Padjen, M. Matulović, Cleansing the Law of Legal Theory: A View from Croatia (editorial), Croatian Critical Law Re-view, 1 (1-1996), ss. (1 i dalje) 62-67.

noga te ukupnoga, osobito gospodarskog i političkograzvoja Hrvatske. Ovaj raspon uključuje, na jednojstrani, mogućnost zastoja ulaska Hrvatske u EuropskuUniju i/ili raspada Europske Unije u cijelosti ili udijelu koji uključuje Hrvatsku. Ako se ta mogućnost

ostvari Hrvatska će zadržati svoju samostalnost, te ćesvoju državnost moći održati samo tako da se napokonustavnopravno ustanovi kao republikanska liberalnademokracija. Na drugoj strani, taj raspon uključuje mo-gućnost nastavka ulaska Hrvatske u Europsku Uniju,te snaženja Europske Unije, ne samo kao tržišne, mo-netarne i dijelom skalne unije, nego i cjelovite gos- podarske i socijalne unije, dakle, političke zajednice snajvažnijim unutrašnjim nadležnostima države. Akose ta mogućnost ostvari Hrvatska će neizbježno zadr-žati svoju samostalnost uglavnom u kulturalnim poslo-vima, a kao politička zajednica s takvim nadležnostima(čak ako zadrži neokrnjene ostatke suvereniteta u po-gledu prava na izlazak iz Europske Unije) moći ćeostati demokratskom državom samo ako svojim usta-vom izričito isključi mogućnost kulturalne prevlastivećine nad manjinom, tj. ako bude otpravljala poslovesvoje preostale kulturalne nadležnosti kao multikul-turalistička demokracija.

5. Zaključak

Iz raščlambe ustavnih i nekih zakonskih odredaba pro-

izlazi da su u Ustavu izrijekom nazočna ili pretpo-stavljena tri različita pojma naroda kojima odgovarajutri pojma države. Prvi je pojam naroda kao stanovništvakojem odgovara opći pojam države. Drugi je pojamhrvatskog naroda kojem odgovara pojam hrvatske na-cionalne države. Treći je pojam naroda kao zajednicedržavljana kojem odgovara pojam demokratske dr-žave. Zajednicu državljana Republike Hrvatske činesve osobe koje su stekle hrvatsko državljanstvo premaodredbama Zakona o hrvatskom državljanstvu. Među-tim, ove zakonske odredbe, donesene temeljem Ustavai potvrđene kao ustavne od strane prvog saziva Ustav-

nog suda, prihvaćaju pojam državljanstva koji se osla-nja na etnonacionalni identitet, te imaju za posljedicukrižanje pojma naroda kao zajednice državljana i poj-ma naroda kao etnonacije. Stoga pojam državnog na-roda u smislu zajednice državljana koji u svojoj odlucirabi Ustavni sud nije etnički neutralan kako on to očitosmatra, te je njegova uporaba tog pojma kao takvoganeadekvatna.

Premda je Hrvatska danas demokratska država, ona jeistovremeno etnonacionalistička, a ne građanska dr-žava. Ustavnopravno određenje Hrvatske kao etnona-cionalističke države moguće je ne samo politički negoi pravno kako opravdati tako i osuditi, no nije ga mo-guće nijekati. Ako Ustavni sud smatra da je Hrvatska



121

Summary

Last summer, the Croatian Constitutional Court declared as unconstitutional several statutory provisionsregulating the rights of national minorities in Croatia among other the Article 1 of the Constitutional Law on Amendments to the Constitutional Law on National Minorities, according to which the members of national minorities having a share in the Croatian population above 1.5 % are guaranteed for at least three seats in theCroatian Parliament on the basis of universal suffrage and national minorities below 1.5 % is awarded, inaddition to universal suffrage, the special right to elect ve representatives in the Croatian Parliament (the right of double-vote) in special constituencies.

In its decision the Constitutional Court states that the unconstitutional statutory provisions are contrary to “theconcept of civic state” allegedly accepted by the Croatian Constitution. According to the Constitutional Court,“all citizens of [the Republic of Croatia] – including the members of the Croatian nation and the members of national minorities - make ‘people’ (German Staatsvolk , state people)”.

In this article I criticize the use of notions civic state and state people in the decision of Constitutional Court asinadequate. I do not discuss other arguments advanced by the Constitutional Court in support of its decision.The article is divided into three main parts: the Article 1 of the Constitutional Law on Amendments to theConstitutional Law on National Minorities and the decision of the Constitutional Court are reviewed in the second and the third part of the article. In the fourth part my criticism of the decision of the Constitutional Court is presented.

ustavnopravno neopravdano etnonacionalistička dr ža-va i da nema drugog načina da se ona promijeni jer nitiHrvatski sabor niti birači nemaju dovoljno snage toučiniti (iako je Sabor do sada višekratno mijenjao Us-tav), može naći opravdanje da aktivističkim tuma-

čenjem Ustava promijeni etnonacionalističko odre-đenje Hrvatske u građansko. No Ustavni sud za totreba priznati ili učiniti barem troje. Prvo, treba priznatida je Ustav etnonacionalistički temelj Republike Hr-vatske. Drugo, da taj temelj može biti promijenjensamo aktivizmom samog Ustavnog suda. Treće, trebase negativno odrediti prema pravnim odredbama o

biračkom pravu hrvatskih državljana koji nemaju pre- bivalište u Hrvatskoj. Dotle dok to ne učini, progla-šavajući neustavnima pravne odredbe o pravu pripad-nika nacionalnih manjina na zastupljenost u Hrvatskomsaboru, osobito one najveće s kojom su odnosi većin-

skoga hrvatskog naroda u proteklom stoljeću bili poli-tički i pravno najosjetljiviji, te opravdavajući to ne- primjerenim konstrukcijama o Hrvatskoj kao gra-đanskoj državi i jednom jedinstvenom hrvatskomdržavnom narodu, on ne izgrađuje nego razgrađujeustavnopravni identitet Republike Hrvatske.





122

Edin Šarčević

U susret popisu stanovništva BiH:

diskriminacija popisnim obrascem?

* Autor je vanredni profesor na Pravnom fakultetu Univer-ziteta u Leipzigu i urednik Sveski za javno pravo.

1. Opis problema

Zakon o popisu stanovništva, domaćinstava i stanovau BiH 2013 godine izglasan je na sjednici oba domaParlamentarne skupštine BiH 3. februara 2012. godinei stupio je na snagu 15. februara 2012. godine (premačl. 48 Zakona o popisu, osmog dana po objavljivanjuu Sl. gl. BiH br. 10/12, od 7. februara 2012). Zakonom je regulirano da pojedina državna i entitetska mini-starstva učestvuju u provođenju popisa stanovništva(čl. 27) koji će se održati od 1. do 15. aprila 2013. go-dine.

U članu 8 Zakona su regulirane teme popisa. Ovdje se,između ostalog, navode etnička/nacionalna pripadnost,maternji jezik i vjeroispovijest kao teme koje popismora obuhvatiti. Riječ je o temama koje su konkreti-zirane popisnim obrascem i upravo se ovdje u tačkama24 do 26 pojavljuju sporne formulacije.

Obrazac popisa (Popisnica [P-1]) preuzeo sam sa in-ter net stranice Agencije za statistiku Bosne i Hercego-vine; tamo je objavljen u formi nacrta; dan očitanja je11. 06. 2012.

U tački 24 se popisuje “etničko/nacionalno izjašnja-vanje” i predviđeno je pet unaprijed zadanih moguć-nosti: (1) Bošnjak, (2) Hrvat, (3) Srbin, (4) ne izjašnjavase i (5) ostali sa jednom otvorenom pozicijom za uno-šenje konkretnog podatka.

U tački 25 slijedi pitanje o vjerskoj pripadnosti, od-nosno “izjašnjavanje o vjeroispovijesti”. Ovdje je po-nuđeno pet unaprijed zadanih mogućnosti: (1) islam-ska, (2) katolička, (3) pravoslavna, (4) ne izjašnjava sei (5) ostali sa otvorenom pozicijom za unošenje kon-kretnog podatka.

Sadržaj:

1. Opis problema ...................................................2. Diskriminacija ...................................................3. Rješenje .............................................................

U tački 26 se popisuje maternji jezik i predviđene su

četiri unaprijed zadane mogućnosti (1) bosanski, (2)hrvatski, (3) srpski i (4) ostali sa otvorenom pozicijomza unošenje konkretnog podatka.

Pitanje iz tačke 26 ima pojačano pravno dejstvo, jer zakon određuje da je popis podataka o maternjem je-ziku obavezan (čl. 11 st. 1 Zakona o popisu) i predviđakaznu u iznosu od 100 KM do 10.000 KM za lica kojaodbijaju dati odgovor na pitanje iz popisnog obrascaili koja daju netačne ili nepotpune odgovore (čl. 43Zakona o popisu). Pitanja pod tačkom 24 i 25 sufakultativna (čl. 12 Zakona o popisu).

U vezi sa predviđenim statističkim podacima postav-ljeno je pitanje da li su pripadnici nacionalnih manjinai državljana BiH koji ne žele da se izjasne o pojedinim pitanjima diskriminirani ovako postavljenim pitanji-ma1.

2. Diskriminacija

Diskriminacija je u BiH zabranjena. Relevantni propisisu čl. II/4 Aneksa 4 uz Dejtonski sporazum (UstavBiH) i Zakon o zabrani diskriminacije od 23. jula2009. godine (Sl. gl. BiH br. 59/09). Da bi postojala dis-

kriminacija, neophodno je da postoji: (a) različit tret-man (b) osoba koje su u analognoj ili približno istojsituaciji na osnovu (c) jednog od zabranjenih osnova

4. Akcesorna pitanja4.1. “Etničko/nacionalno izjašnjavanje” ............

4.2. Pravni put .....................................................

5. Rezultat ..............................................................

1 Rad predstavlja neznatno skraćeno stručno mišljenje koje je napisano na zamolbu dr. Valery Perry i na osnovu kon-sultacija koje su održane 27. maja 2012. za potrebe Public International Law & Policy Group (PILPG). Centralni mo-tiv je odgovor na pitanje o mogućoj diskriminaciji pripadnikanekonstitutivnih naroda i nacionalnih manjina propisima izčlana 8 (podaci o stanovništvu) Zakona o popisu stanovništvai stanova u BiH 2013. godine, u obliku formulacije pitanja

iz rubrika 24, 25 i 26 popisnog obrasca P-1 i na pitanje ootvaranju sudskog postupka kako bi se putem sudske zaštiteodstranila moguća diskriminacija.

122122123

124125125



123

razlikovanja, pri čemu (d) ne postoji objektivno i ra-zumno opravdanje za različit tretman.

Diskriminacija bi u pogledu spornih tačaka iz obrascaP-l postojala svaki put kada bi se na osnovu nekog od

kriterija razlikovanja jedna osoba ili grupa osoba do-vodila u neravnopravan položaj u pogledu prizna-vanja, uživanja ili ostvarivanja prava i sloboda u svimoblastima javnog života (čl. 2 Zakona o zabrani dis-kriminacije). Kriteriji razlikovanja su u ovom slučajuetnička pripadnost, vjerska pripadnost i pripadnost na-cionalnoj manjini kao i jezik, odnosno, korištenje je-zika kojim se denira jedan od nabrojanih identiteta.

To bi praktično značilo da bi sporne tačke obrasca P-1imale diskriminirajući karakter ako bi osobama iligrupi osoba zbog njihove etničke ili vjerske pripadnosti,zbog pripadnosti nekoj nacionalnoj manjini, ili kao pojedincu ili grupi koja u javnoj upotrebi koristi jedanod službenih jezika, bilo onemogućeno da, za razlikuod drugih pojedinaca i grupa, unesu u obrazac P-1 podatke o etničkoj i vjerskoj pripadnosti, kao i o jezikukojim se kao maternjim jezikom služe. Konačno po-trebno je da razlika u tretmanu, ako postoji, nije ra-zumna i objektivno prihvatljiva (opravdana).

3. Rješenje

U pogledu tačke 24 može se uočiti da obrazac P-1

stavlja na dispoziciju pet pozicija, bez ikakvogograničenja, licu koje se popisuje. Kako su ovdje, kaomogućnost odabira, u prvom redu imenovani Bošnjaci,Hrvati i Srbi, mora se polaziti od toga da obrazac P-1vodi računa o činjenici da je ustavni sistem BiH za-snovan na konceptu konstitutivnih naroda koji je samodopunjen građanskim principom. Vidi se da je kate-gorija ostalih postavljena u isti rang sa prve tri opcije.Tako svako lice može bez ikakvih smetnji odabratiopciju koja izlazi u susret i njegovom identitetu. Do-datno otvorena opcija za unošenje odgovora omogućujeidentikaciju sa jednom od nacionalnih manjina ili

nacionalnosti koje u BiH nemaju status nacionalnemanjine. Ako bi se prihvatilo da se nacionalne manjinemoraju izjašnjavati kao ostali i da ih to dovodi uneravnopravan položaj zato što nisu otvoreni unaprijedzadani odgovori za svih sedamnaest nacionalnih ma-njina, kako je to učinjeno za konstitutivne narode, ta-kav stav ne bi bio pravno utemeljen. Jer, zakonski pojam nacionalnih manjina je vrlo širok i u pravnomsistemu BiH obuhvata de facto svaku etničku zajednicukoja se može samodenirati prema unaprijed izabranimkriterijima (detaljnije u nastavku). Izričito su spomenuti pripadnici konstitutivnih naroda kao praktičan izraz

ustavnopravnog konstrukta, ali time pripadnicinacionalnih manjina i drugih naroda nisu onemogućenida unesu podatke o vlastitom identitetu.

Iz toga proizilazi da ni jedna kategorija koja se popisujenije podvrgnuta nepovoljnom ili različitom postupanjuu odnosu na drugu kategoriju. Naime, ne vidi se da postoji različit tretman osoba koje se etnički iden-ticiraju u odnosu na one koje se identiciraju kao

ostali ili kao nacionalne manjine. Isto važi i za osobekoje se ne žele etnički identicirati. Jer, obrazac P-1omogućuje svakoj od njih da se izjasni na adekvatannačin. Budući da obrazac ne sprečava osobu koja se popisuje da na jednak način, kao i sve popisane osobekoje se nalaze u analognim ili jednakim situacijamadaju adekvatan odgovor na pitanje 24, to se ne možezaključiti da po osnovu etničke pripadnosti, kao kri-terijuma razlikovanja, postoji različit tretman. Time jei isključena diskriminacija na osnovu etničke pripad-nosti u smislu dovođenja u neravnopravan položajnekog lica ili grupe lica u odnosu na druga lica iligrupe.

Isto važi i za pitanja iz tačaka 25 i 26. Ovdje su samokriteriji razlikovanja vjerska pripadnost i jezik. Kakosu u obje tačke predviđene mogućnosti da se svakaosoba pod jednakim uslovima religiozno i jezičkidenira, ne može se zaključiti da postoji različit tret-man. Iz činjenice da obrazac sadrži unaprijed predvi-đene odgovore za dvije monoteističke religije ili za tri jezika koja su u službenoj upotrebi u BiH ne slijediautomatski da su pripadnici ostalih religija i jezičkihzajednica spriječeni ili da im je ovakvim obrascem

onemogućeno izjašnjavanje tako da bi bili dovedeni uneravnopravan položaj. Ovakav izbor pokazuje da jedržava izišla u susret socijalnim činjenicama i da jeunaprijed predviđenim odgovorima pojednostavila prikupljanje podataka vodeći računa o očekivanimstavovima apsolutne većine popisanog stanovništva.

Na ovom nalazu ne mijenja ništa obavezno izjaš-njavanje o tački 26 i kazna koja je predviđena u slučajuneizjašnjavanja, zato što kazna nije selektivna i na jednak način se primjenjuje na sve osobe. Ovakav propis je samo znak da je državi podatak o službenim je-

zicima od posebnog značaja i da će buduće odlukezavisiti od statističkih podataka iz tačke 26.

Ako bi se unatoč iznesenim nalazima polazilo od po-stojanja diskriminacije koja bi se sastojala u nepo-voljnijem pozicioniranju određenih osoba ili grupaosoba, bilo bi vrlo teško dokazati da ovako postavljena pitanja nisu objektivno i razumno opravdana. Jer,skupljanje statističkih podataka o etničkoj pripadnosti,o vjeroispovijesti i jeziku ne može predstavljati nele-gitiman cilj, čak i ako se uporednim rješenjima slična pitanja ne postavljaju ili se smatraju osjetljivim u tomsmislu da se rezultati mogu zlou potrebljavati ili da senjima može manipulirati u političkoj praksi. Auto-nomno je pravo države da sama određuje statistički



124

relevantne podatke, a prikupljanje podataka o jeziku,vjeroispovijesti i etničkoj pripadnosti nije suprotno bosanskohercegovačkom ustavnom pravu. Upravo us-tavno uređenje BiH favorizira etničku pripadnost kaoustavnu kategoriju (konstitutivni narod) i daje joj u

institucionalnom dijelu ustava poseban rang. Kako jeovaj tip etničkog deniranja u uskoj stvarnoj ovisnostisa vjerskim određenjem i jezikom, to se ovakav pristupmora smatrati legitimnim ciljem. Također se ne vide jednostavnija sredstva koja bi vodila istom cilju. Os-tavljanje otvorenih rubrika, bez unaprijed datih odgo-vora, moglo bi predstavljati statistički kompliciranijuvarijantu koja bi otežala obradu odgovora. Otvaranjesedamnaest novih rubrika za sedamnaest nacionalnihmanjina ne bi unijela ništa novo, jer se nacionalnemanjine mogu denirati u postojećem formularu, astruktura obrasca bi bila usložnjena. Na osnovu togase može zaključiti da su rubrike iz spornih tačaka 24,25 i 26 razumne i opravdane.

Sve u svemu, smatram da u pogledu formulacija iz ta-čaka 24-26 obrasca P-1 nisu ispunjene činjenične pretpostavke diskriminacije kako je deniraju propisi izZakona o zabrani diskriminacije i prateća dogmatika.

4. Akcesorna pitanja

4.1. “Etničko/nacionalno izjašnjavanje”

Stvarnu poteškoću predstavlja formulacija iz tačke 24.Ovdje jedna sintagma obuhvata dvije riječi koje u javnopravnim opisima činjeničnih stanja nisu sinonimi: pojam nacije i pojam etničke zajednice (“etničko/na-cionalno izjašnjavanje”). Iz sintagme se ne vidi da li je pojam etničke pripadnosti izjednačen sa pojmomnacionalne pripadnosti, ili se misli na dvije pravne ka-tegorije koje imaju odvojena značenja i koje treba sta-tistički obraditi.

Budući da pojmovi “nacija” i “narod”, odnosno, “et-nos” i “demos” nemaju u znanstvenom i političkog

govoru BiH, kao ni u dogmatici ustavnog prava, jasnokonturirana i opšteprihvaćena značenja, od zakono-davca se očekuje da iziđe u susret značenjima koja suu području javnog prava standardizirana i danas usmisli etnonominacija imaju rang pravnih standardakoji se moraju ugrađivati u zakone. Nacija je u tomsmislu uvijek jednaka državljanstvu, a narod je jednak zajednici jezika, porijekla, kulture, sudbine i sl.2.

Pravno korektna upotreba pojmova bi u BiH pod na-cijom morala podrazumijevati državljane BiH, dakle,

bosanskohercegovačku naciju (skraćeno: bosanskunaciju), a pod etničkom pripadnošću konstitutivne na-rode kao ustavnu kategoriju (Bošnjake, Srbe i Hrvate)i ostale etničke zajednice koje su u BiH denirane čl.3 Zakona o zaštiti prava pripadnika nacionalnih ma-

njina BiH (Sl. gl. BiH 12/03 i 76/05). Istu deniciju je preuzeo i Izborni zakon BiH u čl 1.1.a br. 8 Izbornogzakona BiH (Sl. gl. BiH 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25(05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 37/08, 32/10).

Denicija je postavljena vrlo široko tako da se de facto

pojmom nacionalne manjine mogu obuhvatiti sveetničke zajednice koje ispunjavaju pretpostavke izdenicije: “Nacionalna manjina, u skladu sa ovim za-konom, je dio stanovništva-državljana BiH koji ne pripadaju ni jednom od tri konstitutivna naroda, a

sačinjavaju je ljudi istog ili sličnog etničkog porijekla,iste ili slične tradicije, običaja, vjerovanja, jezika, kul-ture i duhovnosti i bliske ili srodne povijesti i drugihobilježja”. Zakon međutim, status nacionalne manjinezadržava samo za 17 izričito pobrojanih zajednica (čl.3 st. 2 Zakona o zaštiti prava pripadnika nac. manjina: Albanaca, Crnogoraca, Čeha, Italijana, Jevreja, Ma-đara, Makedonaca, Nijemaca, Poljaka, Roma, Rumu-na, Rusa, Rusina, Slovaka, Slovenaca, Turaka, Ukraji-naca i drugih koji ispunjavaju uvjete iz stava 1 ovogčlana). Nije teško zamisliti, zapravo, takva mogućnostse ne može unaprijed isključiti, da postoje osobe koje

su državljani BiH i koje ulaze u etnički identitet kojinije pokriven denicijom nacionalne manjine. Samo utom slučaju bi se radilo o ostalima u smislu etničkegrupe.

Pojam nacije je u popisnoj kategoriji besmislen i zbu-njujući, jer su popisom stanovništva obuhvaćeni bosan-skohercegovački državljani. To znači da se upravo popisuje nacija, odnosno bosanskohercegovački državninarod (čl. 7 lit.a] Zakona o popisu). Tačna oznaka bi bila “etnička pripadnost i nacionalne manjine”. Takvakategorizacija bi bila u skladu sa ustavnim pravom

BiH koje poznaje samo bosanskohercegovačku naciju(državljane BiH), konstitutivne narode i ostale kao ka-tegorije koje obrazuju bosanskohercegovačku naciju.

Opisani nedostatak bi se mogao otkloniti tako što bise:

— pokrenuo postupak za dopunu Zakona o popisu iu čl. 2 (denicije) kako bi se unijele tačne denicije pojma nacija, nacionalna manjina i etnička pripad-nost (sve uz oslonac na Zakon o zaštiti prava pripad-nika nacionalnih manjina BiH);

— zatražilo autentično tumačenje spornih pojmovai u obrazloženju bi se navele opcije koje bi tumačtrebao uzeti u obzir.

2 Detaljno obrazloženje u: E. Šarčević, Dejtonski sporazum,

karakteristike i karakteristični problemi, Sarajevo 2009, ss.25-51, za internet pristup pod http://www.kas.de/wf/doc/kas_17301-1522-1-30.pdf?091015095402).



125

4.2. Pravni put

Pitanje pravnog puta se odnosi na mogućnost zaštiteugroženih prava u postupku koji pravni sistem stavlja

na raspolaganje. Iako sam mišljenja da sporne formu-lacije ne krše zabranu diskriminacije, postoje moguć-nost da osobe koje smatraju da su diskriminirane za-štite svoja prava pred sudovima BiH.

U prvom redu se može misliti na pokretanje apelacije pred Ustavnim sudom BiH zbog povrede ljudskih prava i sloboda zagarantovanih u čl. II/4 Ustava BiH(Nediskriminacija). To bi značilo da bi pogođena osoba pred Ustavnim sudom mogla pokrenuti postupak prema čl. 16 st. 3 Pravila Ustavnog suda: “Ustavni sudmože iznimno razmatrati apelaciju i kada nema odluke

nadležnog suda, ukoliko apelacija ukazuje na ozbiljnakršenja prava i temeljnih sloboda koja štite Ustav Bo-sne i Hercegovine ili međunarodni dokumenti koji se primjenjuju u Bosni i Hercegovini”. Ustavni sud je udosadašnjoj praksi vrlo restriktivno primjenjivao ovuodredbu i nije dopuštao apelaciju bez prethodnog is-crpljivanja svih raspoloživih pravnih lijekova. To zna-či da bi apelant morao dokazati da su raspoloživi prav-ni lijekovi neekasni ili da su potpuno bezizgledni.

To u opisanoj konstelaciji neće biti moguće zato štoZakon o zabrani diskriminacije predviđa postupak

pred sudom (čl. 11) i institucije nadležne za zaštitu oddiskriminacije (čl. 7). Prema tome, najprije se mora

uzeti u obzir pokretanje postupka prema članu 12 st. 1lit a) (tužba za utvrđivanje diskriminacije) ili prema čl.12 st. 1 lit b) (tužba za zabranu ili otklanjanje diskri-minacije), ili mogućnost da se podigne kolektivna tuž- ba za zaštitu od diskriminacije prema čl. 17 Zakona o

zabrani diskriminacije.

Tužba bi morala biti podignuta protiv jedne od sta-tističkih institucija BiH (čl. 19 st. 1 Zakona o popisu) itužbeni zahtjev bi morao biti usmjeren na izmjenu sa-držaja spornih tačaka 24-26. Mjesna nadležnost se od-ređuje prema čl. 13 st. 1, a rokovi (3 mjeseca od saz-nanja za diskriminaciju i godina dana apsolutni rok) prema čl. 13 st. 4 Zakona o zabrani diskriminacije.

Druga mogućnost je korištenje institucije Ombuds-mena BiH i ulaganje žalbe prema čl. 7 st 2 lit. (a) Za-kona o zabrani diskriminacije.

5. Rezultat

Prema mome mišljenju, pitanja iz tačaka 24, 25 i 26 popisnog obrasca P-1 ne vode do diskriminacije ne-konstitutivnih naroda i nacionalnih manjima premakriteriju razlikovanja “etnička pripadnost”, “vjerska pri padnost” i “jezik”. Pravnotehnički je problematičan pojam “etničko/nacionalno izjašnjavanje” zato što senetačno koriste javnopravni standardi. Pravni put zazaštitu od moguće diskriminacije je otvoren na osnovu

Zakona o zabrani diskriminacije.





Poziv za angažman u Fondaciji

CJP je fondacija čiji je osnovni zadatak analiza javnopravnih problema u regiji i obrada izabranihpitanja koja se u formi pravnih eksperza provode na zahtjev zainteresiranih stranaka. Za 2012.godinu raspolažemo sa više slobodna mjesta za

SARADNIKE

iz BiH i regiona (Hrvatska, Srbija i Crna Gora)

Angažiramo diplomirane pravnike u svim akademskim zvanjima. Tražimo saradnike zaobradu izabranih tema u okviru tekućih analiza. Angažman je predviđen za period od 2 do 12mjeseci. Zainteresirani smo za osobe sa završenim pravnim fakultetom koje odlično govore

jedan ili više stranih jezika (obavezno njemački ili engleski). Prednost dajemo osobama sapoloženim pravosudnim ispitom i iskustvom iz prakse, očekujemo odgovarajući anitet iliiskustvo u pisanju pravnih analiza. Elokventan nastup, samostalan radni sl i samoinicijava sepodrazumijevaju.

Ako se raspoznajete u opisanom prolu i želite se uključi već u u fazi pokretanja jednogširoko postavljenog projekta koji se odnosi na pravnički rad visoke stručnos, molimo da se

javite kratkom biograjom na bosanskom, hrvatskom ili srpskom jeziku iz koje će se vidje Vašobrazovni put, uspjesi u studiju, stečena akademska zvanja i skupljena iskustva u klasičnimpodručjima angažmana pravnika.

Informacije o FCJP možete pronaći na našoj web-stranici www.fcjp.ba; aplikacije na ruke prof.dr. Edina Šarčevića, putem e-maila: [email protected]

Sveske za javno pravo [broj 9, septembar 2012.]

Documents