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CORTE SUPREMA EJUSTICLA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:
"LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013
— N° 1313.-
M1615
UERDO Y SENTENCIA NUMERO: H. no' ¿71' -
syn la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay,
a .✓1-4 ,d-c). días del mes de d -61-1 del año dos mil
dieciséis,
ando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los
Excmos. Señores inistros de la Sala Constitucional, Doctora MIRYAM
PEÑA CANDIA, Presidenta y octores MIGUEL OSCAR BAJAC ALBERTINI y
SINDULFO BLANCO, quienes
in egran esta Sala por inhibición de los Doctores ANTONIO FRETES
y GLADYS BA EIRO DE MÓDICA, respectivamente, ante mí, el Secretario
autorizante, se trajo al acuérdo el expediente caratulado: ACCIÓN
DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y OTROS C/ LA
LEY 98/92", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad
promovida por el Abogado Roberto Améndola Galeano, bajo patrocinio
del Abogado Vidal F. Molinas Cabello, en nombre y representación de
los Señores Lino Ascian Acosta Amarilla y otros.
Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de
Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la
siguiente:
CUESTION:
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?. A la
cuestión planteada el Doctor BAJAC ALBERTINI dijo: Que, los
señores
LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA, TEODORO RUBÉN ACOSTA BAEZ, DIEGO
IGNACIO ALMADA CUBILLA, ABEL SANTACRUZ ALVAREZ DURE, JOSUÉ ALVAREZ
DURE, DELFIN AMARILLA SÁNCHEZ, PRIMITIVO AMARILLA SÁNCHEZ, JUAN
RAMON APODACA FRAGUEIRO, ARCENIO RUBÉN AQUINO CABALLERO, LIBORIO
AQUINO SERVIN, LUIS ALBERTO AQUINO, LAUREANO AVALOS, OSCAR
ALEJANDRO BARRETO TORALES, AMADO ROQUE BENGOECHEA VÁZQUEZ,
BERNARDINO RAMON BENITEZ MORINIGO. ERNESTO RAMON BERNAL PÉREZ,
GUSTAVO EMILIO BOGADO, ANIBAL BORJA BOGADO, GERARDO MERCEDES BRITEZ
ROMERO, JOSE LUIS CABAÑAS ROBLES, JUAN PABLO CACERES RODRIGUEZ,
CARLOS ALBERTO CANDIA ALVARENGA, RUBEN CANDIA BRITEZ,
• ANTONIO CASTEL PERALTA, VICTOR MANUEL CESPEDES GODOY, PABLINO
CHAPARRO BAEZ, RAMON CONTRERA ROLON, ARNALDO OSCAR CORRALES LOPEZ,
JOAQUIN CRISTALDO CACERES, MODESTO DELVALLE MOURA, NERY NELSON
RAMON DELVALLE YMAZ, JOSE RAMON DEVACA LOPEZ, ELVIO DIAZ YAHARY,
NESTOR HUGO DURE ALMADA, ELVIO ABRAHAM FERNANDEZ LOPEZ, JORGE RAUL
FERREIRA PANIAGUA, REINALDO GAMARRA TOLEDO, CESAR GAUTO, JOSE
HUMBERTO GAUTO RUIZ DIAZ, PEDRO ANTONIO GIMENEZ ENCINA, TROADIO
RAMON GIMENEZ PEREZ, RICARDO GODOY MEDINA, LUIS ALBERTO GOMEZ
ALFONZO, ROSALINO RAMON GOMEZ ALFONZO, VALENTINO GONZALEZ, BLAS
ALBERTO GONZALEZ CHAPARRO, ROB.ERTO DARIO GONZALEZ CHAPARRO, PABLO
FRANCISCO HAEDO SUCEDO, HECTOR DENIS HARERA AQUINO, JORGE ANTONIO
IBARRA RIVEROS, JUAN CARMELO INSAURRALDE, SIXTO RAMON INSAURRALDE,
GILBERTO GIMENEZ ALCARAZ, SERGIO LEDESMA, JOSE MIGUEL GARARDO
LUIZZI, ROQUE ARNILDO LUIZZI DEL ADO, OSMAR DARIO LOPEZ MARTINEZ,
ESTEBAN ABRAHAN LOPE OJ LTIZ, 1GDIO LOPEZ
J4.1` 3firliam ' .. "andia
MINISTRA C.S.J .
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CORTE SUPREMA EJUSTICLA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:
"LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013
— N° 1313.-
M1615
UERDO Y SENTENCIA NUMERO: H. no' ¿71' -
syn la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay,
a .✓1-4 ,d-c). días del mes de d -61-1 del año dos mil
dieciséis,
ando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los
Excmos. Señores inistros de la Sala Constitucional, Doctora MIRYAM
PEÑA CANDIA, Presidenta y octores MIGUEL OSCAR BAJAC ALBERTINI y
SINDULFO BLANCO, quienes
in egran esta Sala por inhibición de los Doctores ANTONIO FRETES
y GLADYS BA EIRO DE MÓDICA, respectivamente, ante mí, el Secretario
autorizante, se trajo al acuérdo el expediente caratulado: ACCIÓN
DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y OTROS C/ LA
LEY 98/92", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad
promovida por el Abogado Roberto Améndola Galeano, bajo patrocinio
del Abogado Vidal F. Molinas Cabello, en nombre y representación de
los Señores Lino Ascian Acosta Amarilla y otros.
Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de
Justicia, Sala Constitucional, resolvió plantear y votar la
siguiente:
CUESTION:
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?. A la
cuestión planteada el Doctor BAJAC ALBERTINI dijo: Que, los
señores
LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA, TEODORO RUBÉN ACOSTA BAEZ, DIEGO
IGNACIO ALMADA CUBILLA, ABEL SANTACRUZ ALVAREZ DURE, JOSUÉ ALVAREZ
DURE, DELFIN AMARILLA SÁNCHEZ, PRIMITIVO AMARILLA SÁNCHEZ, JUAN
RAMON APODACA FRAGUEIRO, ARCENIO RUBÉN AQUINO CABALLERO, LIBORIO
AQUINO SERVIN, LUIS ALBERTO AQUINO, LAUREANO AVALOS, OSCAR
ALEJANDRO BARRETO TORALES, AMADO ROQUE BENGOECHEA VÁZQUEZ,
BERNARDINO RAMON BENITEZ MORINIGO. ERNESTO RAMON BERNAL PÉREZ,
GUSTAVO EMILIO BOGADO, ANIBAL BORJA BOGADO, GERARDO MERCEDES BRITEZ
ROMERO, JOSE LUIS CABAÑAS ROBLES, JUAN PABLO CACERES RODRIGUEZ,
CARLOS ALBERTO CANDIA ALVARENGA, RUBEN CANDIA BRITEZ,
• ANTONIO CASTEL PERALTA, VICTOR MANUEL CESPEDES GODOY, PABLINO
CHAPARRO BAEZ, RAMON CONTRERA ROLON, ARNALDO OSCAR CORRALES LOPEZ,
JOAQUIN CRISTALDO CACERES, MODESTO DELVALLE MOURA, NERY NELSON
RAMON DELVALLE YMAZ, JOSE RAMON DEVACA LOPEZ, ELVIO DIAZ YAHARY,
NESTOR HUGO DURE ALMADA, ELVIO ABRAHAM FERNANDEZ LOPEZ, JORGE RAUL
FERREIRA PANIAGUA, REINALDO GAMARRA TOLEDO, CESAR GAUTO, JOSE
HUMBERTO GAUTO RUIZ DIAZ, PEDRO ANTONIO GIMENEZ ENCINA, TROADIO
RAMON GIMENEZ PEREZ, RICARDO GODOY MEDINA, LUIS ALBERTO GOMEZ
ALFONZO, ROSALINO RAMON GOMEZ ALFONZO, VALENTINO GONZALEZ, BLAS
ALBERTO GONZALEZ CHAPARRO, ROB.ERTO DARIO GONZALEZ CHAPARRO, PABLO
FRANCISCO HAEDO SUCEDO, HECTOR DENIS HARERA AQUINO, JORGE ANTONIO
IBARRA RIVEROS, JUAN CARMELO INSAURRALDE, SIXTO RAMON INSAURRALDE,
GILBERTO GIMENEZ ALCARAZ, SERGIO LEDESMA, JOSE MIGUEL GARARDO
LUIZZI, ROQUE ARNILDO LUIZZI DEL ADO, OSMAR DARIO LOPEZ MARTINEZ,
ESTEBAN ABRAHAN LOPE OJ LTIZ, 1GDIO LOPEZ
J4.1` 3firliam ' .. "andia
MINISTRA C.S.J .
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RIVEROS, VICTOR RAMON LOPEZ ROJAS, CALIXTO LOPEZ VALDEZ,
EUCLIDES JAVIER LOPEZ VERA, JOSE ISIDORO LOVERA, ARNALDO RAMON
MANZI AYALA, MARCOS AURELIO MAÑOTTI GONZALEZ, ARNALDO ANDRES
MARTINEZ GONZALEZ, FRANCISCO JAVIER MARTINEZ GONZALEZ, LUIS AUGUSTO
MONTIEL ESTIGARRIBIA, VICTORINO MONTIEL, ILDEFONSO MORENO MEDINA,
LUIS RAMON NAVARRO MEDINA, GERARDO ANTONIO OCAMPOS, IGNACIO RAMON
ORTIZ OCAMPOS, SILVIO CIPRIANO PAREDES GONZALEZ, JUAN ESTEBAN
PARINI ESTIGARRIBIA, ALFREDO MARCEL PARINI ESTIGARRIBIA, HORACIO
GERARDO PATIÑO BEITIA, JAIME Q. PATIÑO ESQUINEL, EVARISTO PERALTA
GONZALEZ, ANIBAL PINTO FLORENTIN, OCTACIANO PITTA AGÜERO, ISABELINO
PITTA RODRIGUEZ, MAURICIO PITTA RODRIGUEZ, FRANCISCO SOLANO
QUIÑONEZ URBIETA, CATALINO RAMIREZ CONTRERA, FELIX DANIEL RAMIREZ
PITTA, VICTOR ANASTACIO RAMOS PATIÑO, RODRIGO RAMON RECALDE
ESCOBAR, HUMBERTO RIOS BELLO, CARLOS JAVIER RIOS NEGRETE, HIGINIO
RIVEROS, MIGUEL ANGEL RODRIGUEZ, HECTOR ROJAS GONZALEZ, ELEUTERIO
RAMON ROJAS ESQUIVEL, DIEGO VALENTIN ROLOU, AGUSTIN ROMAN RAMIREZ,
SEVERIANO ROMERO MEDINA, VICENTE ROMERO MOLINAS, NICOLAS MILCIADES
ROMERO, JUAN ROMERO TORRES, DERLIS CORAZON RUIZ DIAZ, CLAUDIO
MILCIADES SALINAS SOSA, ZENON ALCEDE SAMANIEGO MORENO, NELSON
EUCLIDES SAMUDIO PAREDES, JUAN EVANGELISTA SOSA AGUILERA, MIGUEL
TORRES DURE, JOEL TORRES SILVA, EULOGIO VALDEZ AMARILLA, ARNALDO
ANDRES VERA LOPEZ, HUGO SIGILFREDO VILLALBA MARTINEZ, IGNACIO
ZARATE MORENO, OSCAR ZELADA MELGAREJO, ANDRES AVELINO ZELAYA ORTIZ,
RUBEN DARIO ALMADA BRITOS, JORGE LUIS ALVARENGA AMARILLA, PEDRO
PABLO BENITEZ BENITEZ, TEODORO CABRERA FRANCO, TEODORO URSINO
FERREIRA GAONA, AURELIO GIMENEZ TORRES, MARIO AGUSTIN KEIM MEDEN,
DAMIAN LOPEZ VALDEZ, SERGIO RODRIGUEZ LOPEZ MELGAREJO, GABRIEL
EUSEBIO MERELE, MARIO MIRANDA PAVON, ELIO PASTOR RECALDE BAREIRO,
DIEGO RIVAS ALEGRE, DERLIS ANTONIO SERVIN, VICENTE VAZQUEZ CACERES
y JOSE ANGEL YAHARI BENITEZ, bajo patrocinio del Abog. Roberto
Améndola impugnan de inconstitucional los Artículos 3 y 4 de la Ley
N° 98/92 "Que establece el régimen unificado de jubilaciones y
pensiones".
El Artículo 3 de la Ley 98/92 modifica los artículos 6, 8 y 12
de la Ley 1.286/87, que quedan redactados como sigue: "El monto
máximo de cualquier jubilación mensual otorgado en virtud de esta
Ley, en el momento de la liquidación inicial, no sobrepasará el
equivalente a 300 (trescientos) veces el valor del jornal mínimo
vigente para actividades diversas no especificadas en la Capital de
la República",
Por su parte, el artículo 4° de la Ley 98/92, modifica los
artículos 14, 23 y 25 de la Ley 430/73, que quedan redactados de la
siguiente forma: "A los efectos de la concesión de los beneficios
previstos en esta ley, se computará 50 (cincuenta) semanas de
aportes como un año, entendiéndose como semanas de aportes: d) para
el trabajador de temporada, a destajo, navegante u obrajero, la
acumulación simple de aportes equivalentes a 6 (seis) hasta un
máximo de 300 (trescientos) jornales mínimos legales para
actividades diversas no especificadas en la Capital de la
República, dentro del año calendario",
Los accionantes sostienen que las citadas modificaciones violan
la Constitución Nacional y diversos instrumentos internacionales
relativos a la protección de los Derechos Humanos.
Concretamente, sostienen los impugnantes que el establecimiento
del límite máximo jubilatorio de 300 jornales para actividades
diversas no especificadas de la Capital, implica para ellos un
retroceso en lo que hace a sus derechos jubilatorios, ya que con la
vigencia de este artículo impugnado, aportan mucho más hoy que la
expectativa jubilatoria que...///...
2
RIVEROS, VICTOR RAMON LOPEZ ROJAS, CALIXTO LOPEZ VALDEZ,
EUCLIDES JAVIER LOPEZ VERA, JOSE ISIDORO LOVERA, ARNALDO RAMON
MANZI AYALA, MARCOS AURELIO MAÑOTTI GONZALEZ, ARNALDO ANDRES
MARTINEZ GONZALEZ, FRANCISCO JAVIER MARTINEZ GONZALEZ, LUIS AUGUSTO
MONTIEL ESTIGARRIBIA, VICTORINO MONTIEL, ILDEFONSO MORENO MEDINA,
LUIS RAMON NAVARRO MEDINA, GERARDO ANTONIO OCAMPOS, IGNACIO RAMON
ORTIZ OCAMPOS, SILVIO CIPRIANO PAREDES GONZALEZ, JUAN ESTEBAN
PARINI ESTIGARRIBIA, ALFREDO MARCEL PARINI ESTIGARRIBIA, HORACIO
GERARDO PATIÑO BEITIA, JAIME Q. PATIÑO ESQUINEL, EVARISTO PERALTA
GONZALEZ, ANIBAL PINTO FLORENTIN, OCTACIANO PITTA AGÜERO, ISABELINO
PITTA RODRIGUEZ, MAURICIO PITTA RODRIGUEZ, FRANCISCO SOLANO
QUIÑONEZ URBIETA, CATALINO RAMIREZ CONTRERA, FELIX DANIEL RAMIREZ
PITTA, VICTOR ANASTACIO RAMOS PATIÑO, RODRIGO RAMON RECALDE
ESCOBAR, HUMBERTO RIOS BELLO, CARLOS JAVIER RIOS NEGRETE, HIGINIO
RIVEROS, MIGUEL ANGEL RODRIGUEZ, HECTOR ROJAS GONZALEZ, ELEUTERIO
RAMON ROJAS ESQUIVEL, DIEGO VALENTIN ROLOU, AGUSTIN ROMAN RAMIREZ,
SEVERIANO ROMERO MEDINA, VICENTE ROMERO MOLINAS, NICOLAS MILCIADES
ROMERO, JUAN ROMERO TORRES, DERLIS CORAZON RUIZ DIAZ, CLAUDIO
MILCIADES SALINAS SOSA, ZENON ALCEDE SAMANIEGO MORENO, NELSON
EUCLIDES SAMUDIO PAREDES, JUAN EVANGELISTA SOSA AGUILERA, MIGUEL
TORRES DURE, JOEL TORRES SILVA, EULOGIO VALDEZ AMARILLA, ARNALDO
ANDRES VERA LOPEZ, HUGO SIGILFREDO VILLALBA MARTINEZ, IGNACIO
ZARATE MORENO, OSCAR ZELADA MELGAREJO, ANDRES AVELINO ZELAYA ORTIZ,
RUBEN DARIO ALMADA BRITOS, JORGE LUIS ALVARENGA AMARILLA, PEDRO
PABLO BENITEZ BENITEZ, TEODORO CABRERA FRANCO, TEODORO URSINO
FERREIRA GAONA, AURELIO GIMENEZ TORRES, MARIO AGUSTIN KEIM MEDEN,
DAMIAN LOPEZ VALDEZ, SERGIO RODRIGUEZ LOPEZ MELGAREJO, GABRIEL
EUSEBIO MERELE, MARIO MIRANDA PAVON, ELIO PASTOR RECALDE BAREIRO,
DIEGO RIVAS ALEGRE, DERLIS ANTONIO SERVIN, VICENTE VAZQUEZ CACERES
y JOSE ANGEL YAHARI BENITEZ, bajo patrocinio del Abog. Roberto
Améndola impugnan de inconstitucional los Artículos 3 y 4 de la Ley
N° 98/92 "Que establece el régimen unificado de jubilaciones y
pensiones".
El Artículo 3 de la Ley 98/92 modifica los artículos 6, 8 y 12
de la Ley 1.286/87, que quedan redactados como sigue: "El monto
máximo de cualquier jubilación mensual otorgado en virtud de esta
Ley, en el momento de la liquidación inicial, no sobrepasará el
equivalente a 300 (trescientos) veces el valor del jornal mínimo
vigente para actividades diversas no especificadas en la Capital de
la República",
Por su parte, el artículo 4° de la Ley 98/92, modifica los
artículos 14, 23 y 25 de la Ley 430/73, que quedan redactados de la
siguiente forma: "A los efectos de la concesión de los beneficios
previstos en esta ley, se computará 50 (cincuenta) semanas de
aportes como un año, entendiéndose como semanas de aportes: d) para
el trabajador de temporada, a destajo, navegante u obrajero, la
acumulación simple de aportes equivalentes a 6 (seis) hasta un
máximo de 300 (trescientos) jornales mínimos legales para
actividades diversas no especificadas en la Capital de la
República, dentro del año calendario",
Los accionantes sostienen que las citadas modificaciones violan
la Constitución Nacional y diversos instrumentos internacionales
relativos a la protección de los Derechos Humanos.
Concretamente, sostienen los impugnantes que el establecimiento
del límite máximo jubilatorio de 300 jornales para actividades
diversas no especificadas de la Capital, implica para ellos un
retroceso en lo que hace a sus derechos jubilatorios, ya que con la
vigencia de este artículo impugnado, aportan mucho más hoy que la
expectativa jubilatoria que...///...
2
-
Minjam Peña Camila ,f5S(ART BAJAC MINISTP.A C.S.J. Ministro ,•i
rtinez irlo
•
•
CORTE SUPREMA
USTICIA (‘LX
t er'15 o
jps e'spe1 ra en el futuro, wae.e'' Así;á fundamentación de los
impugnantes queda resumida en el siguiente párrafo
del escritOnicial de demanda, en el que sostienen (fs. 90/91):
"La fórmula "salvaje" que aplica,l,M forma inconstitucional la
Previsional, no se compadece en absoluto con los
.. -gsr-gefljs y principios laborales del trabajador, y más aún
que, crea un engaño al tener una alsa expectativa, como en
consecuencia del aporte millonario que hacen mis mandantes, n
relación a la pobre retribución que ha de recibir al beneficiarse
con la jubilación,
► áxime que ambos artículos, solo limitan a "300 ("trescientos)
jornales mínimos legales p ra actividades diversas no especificadas
en la Capital de la República, dentro del año calendario", esto en
relación al pago, y relación al monto que debe ser considerado al
momento de calcular la retribución de los haberes jubilatorios que
tampoco pueden ser aplicados, pues los aportes que se pagan
mensualmente corresponden a sumas muy superiores a los fijados y
limitados por la Ley. Esto a más de ser inaplicable es vergonzoso,
no se puede limitar el pago jubilatorio en detrimento de los
aportes, en el cual sale beneficiado el trabajador...".
En cuanto a las normas constitucionales conculcados por los
Artículos de la Ley que fueron impugnados, mencionaron los
impugnantes a los Arts. 86, 88, 92 y 95, así como los Arts. 1° y
137 de la Constitución Nacional (fs. 91). Mencionaron también que
los Artículos legales impugnados van contra los principios básicos
de igualdad, de prelación, de seguridad y razonabilidad jurídica
(fs. 95).
Corrido el traslado pertinente, el Fiscal General del Estado lo
contestó en los términos del escrito de fs. 237/239, pidiendo el
rechazo de la acción deducida, sobre la base de la falta de
legitimación de los accionantes para la inconstitucionalidad
pretendida.
La falta de legitimación, según el parecer del Fiscal General
del Estado, radicaría en que la citada ley nunca fue aplicada a los
accionantes, en razón de que los mismos aún no se acogieron al
régimen jubilatorio (es decir, no son aún jubilados). En este
sentido - dijo el Fiscal General del Estado - declarar la
inconstitucionalidad de las normas legales en estas condiciones
generaría una declaración "a futuro" o "preventiva", contrariando
claras normas legales que rigen la acción de
inconstitucionalidad.
Entrando al análisis de la cuestión planteada, se trata de
decidir en primer lugar, acerca de la legitimación de los
accionantes en la presente acción de inconstitucionalidad
(cuestionada por la Fiscalía General del Estado), y en segundo
lugar - si se resolviese que sí hay legitimación suficiente -
acerca de la constitucionalidad o no de los artículos 3 y 4 de la
Ley 98/92, impugnados por los accionantes.
En cuanto a la cuestión de la legitimación activa para promover
la acción de inconstitucionalidad, debo decir que para resolver el
punto se hace necesario examinar si los accionantes se encuentran o
no en una determinada situación jurídica de la cual surja el
derecho a pretender ante esta Sala la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas.
De acuerdo a los términos en los que fue planteada la demanda de
impugnación de inconstitucionalidad, puede advertirse que se atacan
específicamente artículos de la Ley 98/92 que establecen los
límites legales máximos en que pueden ser liquidados los haberes
jubilatorios. Dicho máximo está establecido en la Ley 98/92 en un
equivalente a 300 jornales mínimos para actividades diversas no
especificadas de la Capital.
Sobre la base de lo dicho en el párrafo precedente, a tenor de
lo que dispone el artículo 550 del Código Procesal Civil, que
limita la legitimación para impugnar de inconstitucionalidad a los
casos de aquellas personas que se vean lesionadas por la aplicación
del acto normativo impugnado, debemos re ntarnos: ¿quiénes son las
personas que efectivamente pueden verse lesionadas por aplicación
de los artículos 3° y 4° de la Ley 98/92?.
,111 qINDULF 4 B
ívi.n:str
bpg. J
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
Minjam Peña Camila ,f5S(ART BAJAC MINISTP.A C.S.J. Ministro ,•i
rtinez irlo
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CORTE SUPREMA
USTICIA (‘LX
t er'15 o
jps e'spe1 ra en el futuro, wae.e'' Así;á fundamentación de los
impugnantes queda resumida en el siguiente párrafo
del escritOnicial de demanda, en el que sostienen (fs. 90/91):
"La fórmula "salvaje" que aplica,l,M forma inconstitucional la
Previsional, no se compadece en absoluto con los
.. -gsr-gefljs y principios laborales del trabajador, y más aún
que, crea un engaño al tener una alsa expectativa, como en
consecuencia del aporte millonario que hacen mis mandantes, n
relación a la pobre retribución que ha de recibir al beneficiarse
con la jubilación,
► áxime que ambos artículos, solo limitan a "300 ("trescientos)
jornales mínimos legales p ra actividades diversas no especificadas
en la Capital de la República, dentro del año calendario", esto en
relación al pago, y relación al monto que debe ser considerado al
momento de calcular la retribución de los haberes jubilatorios que
tampoco pueden ser aplicados, pues los aportes que se pagan
mensualmente corresponden a sumas muy superiores a los fijados y
limitados por la Ley. Esto a más de ser inaplicable es vergonzoso,
no se puede limitar el pago jubilatorio en detrimento de los
aportes, en el cual sale beneficiado el trabajador...".
En cuanto a las normas constitucionales conculcados por los
Artículos de la Ley que fueron impugnados, mencionaron los
impugnantes a los Arts. 86, 88, 92 y 95, así como los Arts. 1° y
137 de la Constitución Nacional (fs. 91). Mencionaron también que
los Artículos legales impugnados van contra los principios básicos
de igualdad, de prelación, de seguridad y razonabilidad jurídica
(fs. 95).
Corrido el traslado pertinente, el Fiscal General del Estado lo
contestó en los términos del escrito de fs. 237/239, pidiendo el
rechazo de la acción deducida, sobre la base de la falta de
legitimación de los accionantes para la inconstitucionalidad
pretendida.
La falta de legitimación, según el parecer del Fiscal General
del Estado, radicaría en que la citada ley nunca fue aplicada a los
accionantes, en razón de que los mismos aún no se acogieron al
régimen jubilatorio (es decir, no son aún jubilados). En este
sentido - dijo el Fiscal General del Estado - declarar la
inconstitucionalidad de las normas legales en estas condiciones
generaría una declaración "a futuro" o "preventiva", contrariando
claras normas legales que rigen la acción de
inconstitucionalidad.
Entrando al análisis de la cuestión planteada, se trata de
decidir en primer lugar, acerca de la legitimación de los
accionantes en la presente acción de inconstitucionalidad
(cuestionada por la Fiscalía General del Estado), y en segundo
lugar - si se resolviese que sí hay legitimación suficiente -
acerca de la constitucionalidad o no de los artículos 3 y 4 de la
Ley 98/92, impugnados por los accionantes.
En cuanto a la cuestión de la legitimación activa para promover
la acción de inconstitucionalidad, debo decir que para resolver el
punto se hace necesario examinar si los accionantes se encuentran o
no en una determinada situación jurídica de la cual surja el
derecho a pretender ante esta Sala la inconstitucionalidad de las
normas impugnadas.
De acuerdo a los términos en los que fue planteada la demanda de
impugnación de inconstitucionalidad, puede advertirse que se atacan
específicamente artículos de la Ley 98/92 que establecen los
límites legales máximos en que pueden ser liquidados los haberes
jubilatorios. Dicho máximo está establecido en la Ley 98/92 en un
equivalente a 300 jornales mínimos para actividades diversas no
especificadas de la Capital.
Sobre la base de lo dicho en el párrafo precedente, a tenor de
lo que dispone el artículo 550 del Código Procesal Civil, que
limita la legitimación para impugnar de inconstitucionalidad a los
casos de aquellas personas que se vean lesionadas por la aplicación
del acto normativo impugnado, debemos re ntarnos: ¿quiénes son las
personas que efectivamente pueden verse lesionadas por aplicación
de los artículos 3° y 4° de la Ley 98/92?.
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bpg. J
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
-
La respuesta, prima facie, parece bastante clara: las únicas
personas que lógicamente podrían verse lesionadas por la aplicación
de los artículos 3° y 4° de la Ley 98/92 son aquellas que pese a
haber aportado al sistema de seguridad social sobre un salario
superior a los 300 jornales mínimos, se les liquide mensualmente
sus haberes jubilatorios como máximo a una suma equivalente a 300
jornales mínimos para actividades diversas no especificadas de la
Capital.
Por ende, y prima facie también, parece razonable concluir que
algunos de los accionantes carecerían de la legitimación activa
suficiente para pretender la inconstitucionalidad de los artículos
3° y 4° de la Ley 98/92, ya varias veces citados.
En consecuencia, sólo en base a lo dicho, y considerando
especialmente lo que dispone el Código Procesal Civil,
correspondería que se rechace la acción de inconstitucionalidad
deducida por las personas arriba citadas, por no contar las mismas
-aún- con la legitimación activa requerida, por no existir una
lesión actual de sus derechos derivadas de la aplicación de los
artículos legales invocados.
Los argumentos propuestos por la Fiscalía General del Estado
son, pues, aparentemente, procedentes, ya que no parece razonable
declarar la inconstitucionalidad de derechos que lo son sólo en
expectativa a fin de que los accionantes puedan ampararse de
lesiones que sólo eventualmente se producirían en el futuro.
Sin embargo de todo lo dicho, dada la naturaleza de los derechos
que los accionantes estiman conculcados, se impone una lectura (y
un juzgamiento) completamente diferente del caso concreto que la
explicitada hasta aquí, que se encuentra plenamente justificada a
la luz de varios instrumentos internacionales sobre Derechos
Humanos que forman parte de nuestra legislación positiva interna, y
a las obligaciones que en virtud de los mismos ha contraído el
Estado Paraguayo; como asimismo, a la acertada doctrina de la
"prohibición de regresividad" de los derechos sociales ya
reglamentados por el Estado que paulatinamente se ha ido
construyendo por la hermenéutica que en materia de derechos
sociales han realizados diversos Tribunales Constitucionales y
órganos jurisdiccionales especializados en Derechos Humanos.
A fin de justificar acabadamente lo que afirmado
precedentemente, se vuelve necesario recordar que desde una
perspectiva de los Derechos Humanos, los derechos sociales son
caracterizados como aquellos que - de manera distinta que los
derechos civiles y políticos, que implican una obligación de no
hacer del Estado - implican un deber de actividad o una obligación
de hacer de parte del Estado, a fin que puedan ser realmente
efectivos.
Es así como la doctrina más autorizada en la materia, nos dice
que: "En contraposición con los derechos civiles y políticos, los
derechos económicos, sociales y culturales tienen la característica
de que generalmente su cumplimiento conlleva el deber esencial del
Estado de proporcionar los mecanismos necesarios para satisfacer
las necesidades de carácter social, económico y cultural de los
ciudadanos, mientras que, en los primeros, el Estado está obligado
a abstenerse de violarlos, mediante cualquier tipo de acción u
omisión. La obligación del Estado respecto de los derechos civiles
y políticos es, en lo esencial y estricto, la de no violarlos, no
lesionarlos mediante acción u omisión, en su caso, por parte de un
órgano o agente gubernamental o administrativo. Todo ello sin
perjuicio del deber genérico de establecer y garantizar la
existencia y ejercicio de estos derechos. El titular de estos
derechos es el ser humano, en el caso de los derechos civiles y, en
general, aunque no siempre ni necesariamente, el ciudadano en el
caso de los políticos, considerando al hombre y al ciudadano, no
como abstracciones autónomas aisladas, sino como entidades que
actúan necesariamente en el complejo de la vida socio política. En
cambio, con respecto a los derechos económicos, sociales y
culturales, el Estado tiene especial, aunque no exclusivamente, una
obligación por hacer: la obligación de brindar los medios
materiales para que los servicios de asistencia económica, social,
sanitaria, cultural, etc., provean los medios y elementos
necesarios para satisfacerlos. La obligación del Estado radica en
el deber de dedicar, dentro de sus posibilidades económicas y
financieras, los recursos necesarios para la satisfacción de estos
derechos económi...///...
4
La respuesta, prima facie, parece bastante clara: las únicas
personas que lógicamente podrían verse lesionadas por la aplicación
de los artículos 3° y 4° de la Ley 98/92 son aquellas que pese a
haber aportado al sistema de seguridad social sobre un salario
superior a los 300 jornales mínimos, se les liquide mensualmente
sus haberes jubilatorios como máximo a una suma equivalente a 300
jornales mínimos para actividades diversas no especificadas de la
Capital.
Por ende, y prima facie también, parece razonable concluir que
algunos de los accionantes carecerían de la legitimación activa
suficiente para pretender la inconstitucionalidad de los artículos
3° y 4° de la Ley 98/92, ya varias veces citados.
En consecuencia, sólo en base a lo dicho, y considerando
especialmente lo que dispone el Código Procesal Civil,
correspondería que se rechace la acción de inconstitucionalidad
deducida por las personas arriba citadas, por no contar las mismas
-aún- con la legitimación activa requerida, por no existir una
lesión actual de sus derechos derivadas de la aplicación de los
artículos legales invocados.
Los argumentos propuestos por la Fiscalía General del Estado
son, pues, aparentemente, procedentes, ya que no parece razonable
declarar la inconstitucionalidad de derechos que lo son sólo en
expectativa a fin de que los accionantes puedan ampararse de
lesiones que sólo eventualmente se producirían en el futuro.
Sin embargo de todo lo dicho, dada la naturaleza de los derechos
que los accionantes estiman conculcados, se impone una lectura (y
un juzgamiento) completamente diferente del caso concreto que la
explicitada hasta aquí, que se encuentra plenamente justificada a
la luz de varios instrumentos internacionales sobre Derechos
Humanos que forman parte de nuestra legislación positiva interna, y
a las obligaciones que en virtud de los mismos ha contraído el
Estado Paraguayo; como asimismo, a la acertada doctrina de la
"prohibición de regresividad" de los derechos sociales ya
reglamentados por el Estado que paulatinamente se ha ido
construyendo por la hermenéutica que en materia de derechos
sociales han realizados diversos Tribunales Constitucionales y
órganos jurisdiccionales especializados en Derechos Humanos.
A fin de justificar acabadamente lo que afirmado
precedentemente, se vuelve necesario recordar que desde una
perspectiva de los Derechos Humanos, los derechos sociales son
caracterizados como aquellos que - de manera distinta que los
derechos civiles y políticos, que implican una obligación de no
hacer del Estado - implican un deber de actividad o una obligación
de hacer de parte del Estado, a fin que puedan ser realmente
efectivos.
Es así como la doctrina más autorizada en la materia, nos dice
que: "En contraposición con los derechos civiles y políticos, los
derechos económicos, sociales y culturales tienen la característica
de que generalmente su cumplimiento conlleva el deber esencial del
Estado de proporcionar los mecanismos necesarios para satisfacer
las necesidades de carácter social, económico y cultural de los
ciudadanos, mientras que, en los primeros, el Estado está obligado
a abstenerse de violarlos, mediante cualquier tipo de acción u
omisión. La obligación del Estado respecto de los derechos civiles
y políticos es, en lo esencial y estricto, la de no violarlos, no
lesionarlos mediante acción u omisión, en su caso, por parte de un
órgano o agente gubernamental o administrativo. Todo ello sin
perjuicio del deber genérico de establecer y garantizar la
existencia y ejercicio de estos derechos. El titular de estos
derechos es el ser humano, en el caso de los derechos civiles y, en
general, aunque no siempre ni necesariamente, el ciudadano en el
caso de los políticos, considerando al hombre y al ciudadano, no
como abstracciones autónomas aisladas, sino como entidades que
actúan necesariamente en el complejo de la vida socio política. En
cambio, con respecto a los derechos económicos, sociales y
culturales, el Estado tiene especial, aunque no exclusivamente, una
obligación por hacer: la obligación de brindar los medios
materiales para que los servicios de asistencia económica, social,
sanitaria, cultural, etc., provean los medios y elementos
necesarios para satisfacerlos. La obligación del Estado radica en
el deber de dedicar, dentro de sus posibilidades económicas y
financieras, los recursos necesarios para la satisfacción de estos
derechos económi...///...
4
-
CORTE SUPREMA
.DE JUSTICIA
.../ .cos soc s y culturales" (Manuel E. Ventura Robles.
"Jurisprudencia de la Corte nonutez Imericang e Derechos Humanos en
materia de derechos económicos, sociales y
22 D 2315
ji 4 Ministro
Wam~Candia MINISTRA C.S.J.
Aa ELFO 13 Mi
rtinez
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
cu urales- a Revista IlDH. Vol. 40, págs. 88/89. Ver documento
digital disponible en • : rte Interamericana de Derechos Humanos:
http://www.corteidh.or.cr tablas
.pdf). Lo anteriormente señalado a fin de caracterizar a los
derechos sociales no significa,
sin mbargo, afirmar que exista una división entre los Derechos
Civiles y Políticos y los Der chos Sociales, ya que, como
precisamente lo ha establecido la mejor doctrina, los Derechos
Humanos se caracterizan por su indivisibilidad: "Por otra parte,
recordemos que todos los derechos humanos, ya sean civiles y
políticos, económicos, sociales o culturales, se encuentran
intimamente ligados entre sí, ya que éstos son interdependientes e
indivisibles, tal como lo establece en su Preámbulo el propio
Protocolo de San Salvador. En virtud de lo anterior, en muchos
casos, la Corte Interamericana al momento de interpretar derechos
civiles y políticos ha analizado elementos característicos de los
derechos económicos sociales y culturales, así como también muchas
de las medidas dispuestas por el Tribunal afectan de una u otra
manera esta categoría de derechos" e (Ibid., pág. 107).
La implementación o la concreción de dicha obligación de hacer
de parte del Estado se consagra básicamente a través de una vía
empírica (a medida que se vayan haciendo de hecho efectivos los
derechos sociales) Y una vía normativa (a medida que se vayan
reconociendo mediante actos normativos concretos los derechos
sociales o se vaya ampliando la extensión de los ya
reconocidos).
La importancia de la vía normativa en el derecho interno para el
reconocimiento y efectivización de los derechos sociales, es
particularmente elevada, debido a que tradicionalmente se ha
considerado que dado que los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos establecen que los Estados partes deben adoptar
medidas para hacer efectivos progresivamente" los derechos
sociales, la obligación del Estado no sería sino meramente
programática -y no operativa - y por consiguiente, inexigible al
Estado sin un expreso reconocimiento legal interno de los derechos
sociales.
Ahora bien: como lo dice la doctrina más autorizada,
"Afortunadamente, de manera creciente, los Estados parecen estar
tomando conciencia de que este tipo de interpretaciones no sólo
atentan al objeto fin del Pacto y son contrarias a las intenciones
de sus redactores, sino que además tampoco son congruentes con la
dinámica evolución que ha tenido el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. En efecto, el desarrollo que han tenido los
derechos económicos, sociales culturales en las últimas décadas ha
hecho evidente que se trata de "verdaderos derechos" y, por ende,
ha obligado a moderar el lenguaje utilizado en contra de estos
derechos en foros internacionales. Así, aunque algunos delegados
gubernamentales aún niegan la posibilidad de que estos derechos
sean justiciables, por lo general admiten abiertamente que estos
derechos imponen obligaciones de carácter legal" (Sepúlveda,
Magdalena. "La interpretación del Comité de Derechos Económicos.
Sociales y Culturales de la expresión "progresivamente", en Ni un
paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos
sociales — Christian Curtis, compilador - pág. 121. Ver documento
digital disponible en la página de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).
En el contexto y a la luz de todo lo explicado hasta aquí, se
vuelve patente que la concreción de parte del Estado, en sede
legislativa (o en general, normativa), de los derechos de
naturaleza social - como sin duda lo es el derecho a la jubilación
- constituye un cumplimiento evidente del deber de actividad que
los instrum tos internacionales de Derechos Humanos le imponen de
implementar de forma p4 re •va o gradual los
CORTE SUPREMA
.DE JUSTICIA
.../ .cos soc s y culturales" (Manuel E. Ventura Robles.
"Jurisprudencia de la Corte nonutez Imericang e Derechos Humanos en
materia de derechos económicos, sociales y
22 D 2315
ji 4 Ministro
Wam~Candia MINISTRA C.S.J.
Aa ELFO 13 Mi
rtinez
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
cu urales- a Revista IlDH. Vol. 40, págs. 88/89. Ver documento
digital disponible en • : rte Interamericana de Derechos Humanos:
http://www.corteidh.or.cr tablas
.pdf). Lo anteriormente señalado a fin de caracterizar a los
derechos sociales no significa,
sin mbargo, afirmar que exista una división entre los Derechos
Civiles y Políticos y los Der chos Sociales, ya que, como
precisamente lo ha establecido la mejor doctrina, los Derechos
Humanos se caracterizan por su indivisibilidad: "Por otra parte,
recordemos que todos los derechos humanos, ya sean civiles y
políticos, económicos, sociales o culturales, se encuentran
intimamente ligados entre sí, ya que éstos son interdependientes e
indivisibles, tal como lo establece en su Preámbulo el propio
Protocolo de San Salvador. En virtud de lo anterior, en muchos
casos, la Corte Interamericana al momento de interpretar derechos
civiles y políticos ha analizado elementos característicos de los
derechos económicos sociales y culturales, así como también muchas
de las medidas dispuestas por el Tribunal afectan de una u otra
manera esta categoría de derechos" e (Ibid., pág. 107).
La implementación o la concreción de dicha obligación de hacer
de parte del Estado se consagra básicamente a través de una vía
empírica (a medida que se vayan haciendo de hecho efectivos los
derechos sociales) Y una vía normativa (a medida que se vayan
reconociendo mediante actos normativos concretos los derechos
sociales o se vaya ampliando la extensión de los ya
reconocidos).
La importancia de la vía normativa en el derecho interno para el
reconocimiento y efectivización de los derechos sociales, es
particularmente elevada, debido a que tradicionalmente se ha
considerado que dado que los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos establecen que los Estados partes deben adoptar
medidas para hacer efectivos progresivamente" los derechos
sociales, la obligación del Estado no sería sino meramente
programática -y no operativa - y por consiguiente, inexigible al
Estado sin un expreso reconocimiento legal interno de los derechos
sociales.
Ahora bien: como lo dice la doctrina más autorizada,
"Afortunadamente, de manera creciente, los Estados parecen estar
tomando conciencia de que este tipo de interpretaciones no sólo
atentan al objeto fin del Pacto y son contrarias a las intenciones
de sus redactores, sino que además tampoco son congruentes con la
dinámica evolución que ha tenido el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos. En efecto, el desarrollo que han tenido los
derechos económicos, sociales culturales en las últimas décadas ha
hecho evidente que se trata de "verdaderos derechos" y, por ende,
ha obligado a moderar el lenguaje utilizado en contra de estos
derechos en foros internacionales. Así, aunque algunos delegados
gubernamentales aún niegan la posibilidad de que estos derechos
sean justiciables, por lo general admiten abiertamente que estos
derechos imponen obligaciones de carácter legal" (Sepúlveda,
Magdalena. "La interpretación del Comité de Derechos Económicos.
Sociales y Culturales de la expresión "progresivamente", en Ni un
paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de derechos
sociales — Christian Curtis, compilador - pág. 121. Ver documento
digital disponible en la página de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).
En el contexto y a la luz de todo lo explicado hasta aquí, se
vuelve patente que la concreción de parte del Estado, en sede
legislativa (o en general, normativa), de los derechos de
naturaleza social - como sin duda lo es el derecho a la jubilación
- constituye un cumplimiento evidente del deber de actividad que
los instrum tos internacionales de Derechos Humanos le imponen de
implementar de forma p4 re •va o gradual los
-
mencionados derechos. El deber que atañe a los Estados de
implementar de forma progresiva los derechos
sociales está expresamente establecido en varios instrumentos
internacionales de Derechos Humanos de los que el Estado Paraguayo
es parte.
Así por ejemplo, el Capítulo III de la Convención Americana de
Derechos Humanos que lleva por rúbrica el nombre de "DERECHOS
ECONÓMICOS. SOCIALES Y CULTURALES", contempla bajo dicha rúbrica al
Artículo 26 de la citada Convención, cuyo epígrafe se intitula
precisamente "Desarrollo Progresivo".
El Artículo 26 de la Convención Americana arriba citado, reza
textualmente: "Los Estados Partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación
internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan
de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y
cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados
Americanos. reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la
medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros
medios apropiados" (negritas son mías).
Asimismo, el artículo 2° del Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales establece: "Cada uno de los Estados Partes en
el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos.--
Conforme a lo que establecen el artículo 26 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y el artículo 2° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, citados
precedentemente, no puede caber entonces ninguna duda sobre el
deber de los Estados parte de los citados instrumentos de ir
adoptando progresivamente todas las medidas que estuvieren a su
alcance, inclusive hasta el "máximo de los recursos que disponga",
y especialmente mediante medidas legislativas, para que los
derechos sociales sean plenamente efectivos.
En este punto, se vuelve imperiosa la necesidad de establecer
qué exactamente significa la expresión "progresivamente" utilizada
en el contexto normativo de los instrumentos internacionales
citados.
La necesidad de conocer el significado de la expresión
"progresivamente", y en especial aquel que le asignan los órganos
especializados en materia de Derechos Humanos -como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, o la Comisión - es
especialmente importante para los órganos jurisdiccionales de
derecho interno de los Estados partes. Así lo ha reconocido la
doctrina especializada, al decir que "...conocer la interpretación
que hace el Comité de las obligaciones asumidas por los Estados
Parte del PIDESC, puede servir a los tribunales domésticos cuando
resuelven sobre materias relativas a derechos económicos, sociales
y culturales..." "La interpretación del Comité de Derechos
Económicos. Sociales y Culturales de la presión "progresivamente",
en Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales - Christian Curtis. compilador - pág. 119. Ver
documento digital disponible en la página de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).
Queda de esta forma justificada, pues, la necesidad de conocer
cuál es el significado preciso de la expresión "progresivamente"
que utilizan los órganos especializados en Derechos Humanos, a fin
de indagar también, posteriormente, sus implicancias, que a mi
criterio son esenciales para la resolución del presente caso.
Ya se ha adelantado líneas arriba una primera aproximación al
significado de la expresión "progresivamente" en el contexto de los
derechos sociales, explicando que afortunadamente ya se ha
abandonado la perspectiva tradicional que atribuía a la expresión
"progresivamente" (utilizadas en artículos específicos de los
instrumentos de Derechos Humanos, corno ya hemos visto) sólo el
alcance de que los derechos sociales constituyen meras obligaciones
programáticas de los Estados partes, pero sin operatividad
alguna.--..///..
6
mencionados derechos. El deber que atañe a los Estados de
implementar de forma progresiva los derechos
sociales está expresamente establecido en varios instrumentos
internacionales de Derechos Humanos de los que el Estado Paraguayo
es parte.
Así por ejemplo, el Capítulo III de la Convención Americana de
Derechos Humanos que lleva por rúbrica el nombre de "DERECHOS
ECONÓMICOS. SOCIALES Y CULTURALES", contempla bajo dicha rúbrica al
Artículo 26 de la citada Convención, cuyo epígrafe se intitula
precisamente "Desarrollo Progresivo".
El Artículo 26 de la Convención Americana arriba citado, reza
textualmente: "Los Estados Partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación
internacional, especialmente económica y técnica, para lograr
progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan
de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y
cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados
Americanos. reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la
medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros
medios apropiados" (negritas son mías).
Asimismo, el artículo 2° del Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales establece: "Cada uno de los Estados Partes en
el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos.--
Conforme a lo que establecen el artículo 26 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y el artículo 2° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, citados
precedentemente, no puede caber entonces ninguna duda sobre el
deber de los Estados parte de los citados instrumentos de ir
adoptando progresivamente todas las medidas que estuvieren a su
alcance, inclusive hasta el "máximo de los recursos que disponga",
y especialmente mediante medidas legislativas, para que los
derechos sociales sean plenamente efectivos.
En este punto, se vuelve imperiosa la necesidad de establecer
qué exactamente significa la expresión "progresivamente" utilizada
en el contexto normativo de los instrumentos internacionales
citados.
La necesidad de conocer el significado de la expresión
"progresivamente", y en especial aquel que le asignan los órganos
especializados en materia de Derechos Humanos -como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, o la Comisión - es
especialmente importante para los órganos jurisdiccionales de
derecho interno de los Estados partes. Así lo ha reconocido la
doctrina especializada, al decir que "...conocer la interpretación
que hace el Comité de las obligaciones asumidas por los Estados
Parte del PIDESC, puede servir a los tribunales domésticos cuando
resuelven sobre materias relativas a derechos económicos, sociales
y culturales..." "La interpretación del Comité de Derechos
Económicos. Sociales y Culturales de la presión "progresivamente",
en Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales - Christian Curtis. compilador - pág. 119. Ver
documento digital disponible en la página de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos
http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).
Queda de esta forma justificada, pues, la necesidad de conocer
cuál es el significado preciso de la expresión "progresivamente"
que utilizan los órganos especializados en Derechos Humanos, a fin
de indagar también, posteriormente, sus implicancias, que a mi
criterio son esenciales para la resolución del presente caso.
Ya se ha adelantado líneas arriba una primera aproximación al
significado de la expresión "progresivamente" en el contexto de los
derechos sociales, explicando que afortunadamente ya se ha
abandonado la perspectiva tradicional que atribuía a la expresión
"progresivamente" (utilizadas en artículos específicos de los
instrumentos de Derechos Humanos, corno ya hemos visto) sólo el
alcance de que los derechos sociales constituyen meras obligaciones
programáticas de los Estados partes, pero sin operatividad
alguna.--..///..
6
-
CAR BAJW Ministro
CORTE UPREMA DE-JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
"LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
g:ff
1;2,13 1;11:\
..0.4terahora señalar que el significado de la expresión
"progresivamente" ha
_ asid dIppaiklo isamente por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, Péikt ciéndose,~srno la naturaleza de las
obligaciones que para los Estados derivan, de
f inMedik''`'. de dicha expresión. :;
,Alai luz de la expresión "progresivamente" se ha establecido
que existen ciertas
óblitstelCsifes emergentes de los instrumentos internacionales
de Derechos Humanos que
dependen de la disponibilidad de recursos de los Estados parte,
de tal suerte que su efectivización se hace de manera gradual y
paulatina, por lo que su exigibilidad dependerá
forzosamente la acción positiva del Estado para su
implementación.
Pero asimismo, se estableció que la expresión "progresivamente"
también importa
para los Estados parte un cúmulo de obligaciones de exigibilidad
inmediata cuya eficacia o concreción material no depende de la
disponibilidad actual de recursos.
En efecto, en línea con lo que venimos diciendo, se ha dicho
que: "Gracias al desarrollo del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos se ha logrado esclarecer el significado del
lenguaje utilizado en los Pactos, así como la naturaleza de las
obligaciones que ellos imponen. En este sentido, se ha establecido
que todos los derechos humanos -cualquiera sea la categoría del
cual provenga establecen una pluralidad de obligaciones de distinta
naturaleza y se niega la existencia de una dicotomía entre las
obligaciones emanadas de cada categoría de derechos. En este
sentido, se entiende que el PIDESC impone una variedad de
obligaciones a los Estados Parte. Algunas de estas obligaciones
dependen de la disponibilidad de recursos y, por ende, se han de
cumplir de manera paulatina, a medida que el Estado Parte cuente
con los recursos necesarios. Sin embargo, se asume también que el
Pacto contiene además una serie de obligaciones que deben cumplirse
de manera inmediata por todos los Estados Parte, cualquiera sea su
nivel de desarrollo, puesto que no están condicionados a la
disponibilidad de recursos. A través de los años, el Comité ha
identificado una serie de obligaciones legales que se desprenden
del artículo 2.1 del Pacto. De conformidad con la labor realizada
por el Comité, es posible distinguir las siguientes obligaciones:
1. Obligación de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos
que disponga; 2. Obligación de mejorar continuamente el disfrute de
los derechos y prohibición de medidas regresivas; 3 Obligación de
dar prioridad a los derechos humanos en la distribución de recursos
disponibles; 4. Obligación de buscar "a través de todos los
•
medios apropiados" la plena efectividad de los derechos; 5.
Obligación de medir el estado de disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales y elaborar un plan de acción para
su implementación o puesta en práctica; 6. Obligación de asegurar
el contenido mínimo para cada uno de los derechos; y 7.
Obligaciones relativas a la asistencia y cooperación internacional.
Estas obligaciones constituyen el "núcleo duro" del artículo 2.1
del Pacto, y se caracterizan por el hecho de que se aplican
uniformemente a todos los Estados Parte, sin importar el nivel de
desarrollo que tengan, puesto que no están condicionadas a la
existencia de recursos. A su vez, éstas limitan de manera
considerable el margen de discrecionalidad que tienen los Estados
respecto a la implementación del Pacto. Además, por su ubicación
(Parte II del Pacto), se aplican respecto a todos los derechos
sustantivos contenidos en la Parte III del mismo (arts. 6 al 15,
PIDESC) (negritas son mías) (Sepúlveda, Magdalena "La
interpretación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la expresión "progresivamente", en Ni un paso atrás.
La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales -
Christian Curtis, compilador -pág. 123/124. Ver documento digital
disponible en 1 página de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. http://www.corteid itablas/25896.pde.
eiuz Candia MINISTRA C.S,J.
CAR BAJW Ministro
CORTE UPREMA DE-JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD:
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
"LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
g:ff
1;2,13 1;11:\
..0.4terahora señalar que el significado de la expresión
"progresivamente" ha
_ asid dIppaiklo isamente por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, Péikt ciéndose,~srno la naturaleza de las
obligaciones que para los Estados derivan, de
f inMedik''`'. de dicha expresión. :;
,Alai luz de la expresión "progresivamente" se ha establecido
que existen ciertas
óblitstelCsifes emergentes de los instrumentos internacionales
de Derechos Humanos que
dependen de la disponibilidad de recursos de los Estados parte,
de tal suerte que su efectivización se hace de manera gradual y
paulatina, por lo que su exigibilidad dependerá
forzosamente la acción positiva del Estado para su
implementación.
Pero asimismo, se estableció que la expresión "progresivamente"
también importa
para los Estados parte un cúmulo de obligaciones de exigibilidad
inmediata cuya eficacia o concreción material no depende de la
disponibilidad actual de recursos.
En efecto, en línea con lo que venimos diciendo, se ha dicho
que: "Gracias al desarrollo del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos se ha logrado esclarecer el significado del
lenguaje utilizado en los Pactos, así como la naturaleza de las
obligaciones que ellos imponen. En este sentido, se ha establecido
que todos los derechos humanos -cualquiera sea la categoría del
cual provenga establecen una pluralidad de obligaciones de distinta
naturaleza y se niega la existencia de una dicotomía entre las
obligaciones emanadas de cada categoría de derechos. En este
sentido, se entiende que el PIDESC impone una variedad de
obligaciones a los Estados Parte. Algunas de estas obligaciones
dependen de la disponibilidad de recursos y, por ende, se han de
cumplir de manera paulatina, a medida que el Estado Parte cuente
con los recursos necesarios. Sin embargo, se asume también que el
Pacto contiene además una serie de obligaciones que deben cumplirse
de manera inmediata por todos los Estados Parte, cualquiera sea su
nivel de desarrollo, puesto que no están condicionados a la
disponibilidad de recursos. A través de los años, el Comité ha
identificado una serie de obligaciones legales que se desprenden
del artículo 2.1 del Pacto. De conformidad con la labor realizada
por el Comité, es posible distinguir las siguientes obligaciones:
1. Obligación de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos
que disponga; 2. Obligación de mejorar continuamente el disfrute de
los derechos y prohibición de medidas regresivas; 3 Obligación de
dar prioridad a los derechos humanos en la distribución de recursos
disponibles; 4. Obligación de buscar "a través de todos los
•
medios apropiados" la plena efectividad de los derechos; 5.
Obligación de medir el estado de disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales y elaborar un plan de acción para
su implementación o puesta en práctica; 6. Obligación de asegurar
el contenido mínimo para cada uno de los derechos; y 7.
Obligaciones relativas a la asistencia y cooperación internacional.
Estas obligaciones constituyen el "núcleo duro" del artículo 2.1
del Pacto, y se caracterizan por el hecho de que se aplican
uniformemente a todos los Estados Parte, sin importar el nivel de
desarrollo que tengan, puesto que no están condicionadas a la
existencia de recursos. A su vez, éstas limitan de manera
considerable el margen de discrecionalidad que tienen los Estados
respecto a la implementación del Pacto. Además, por su ubicación
(Parte II del Pacto), se aplican respecto a todos los derechos
sustantivos contenidos en la Parte III del mismo (arts. 6 al 15,
PIDESC) (negritas son mías) (Sepúlveda, Magdalena "La
interpretación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de la expresión "progresivamente", en Ni un paso atrás.
La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales -
Christian Curtis, compilador -pág. 123/124. Ver documento digital
disponible en 1 página de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. http://www.corteid itablas/25896.pde.
eiuz Candia MINISTRA C.S,J.
-
Así pues, de la interpretación efectuada por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, mencionada detalladamente en la
doctrina precedentemente transcripta, surge claramente que las
obligaciones que emergen de forma directa e inmediata para los
Estados Parte no dependen de la disponibilidad de recursos, y se
aplican a todos los Estados parte, con prescindencia del grado de
desarrollo que tengan.
De las serie de obligaciones de exigibilidad inmediata expuestas
hasta aquí, nos interesa especialmente aquella obligación de
mejorar continuamente el disfrute de los derechos y prohibición de
medidas regresivas.
Acerca del alcance de la obligación precedentemente mencionada,
en consonancia con el alcance que cabe atribuir a la palabra
"progresivamente", la doctrina especializada ha establecido que de
la expresión citada derivan básicamente dos obligaciones concretas,
que consisten en la continuidad de la implementación de los
derechos sociales, y en la prohibición de adoptar medidas
denominadas "regresivas" : "111. Las obligaciones derivadas de la
expresión "progresivamente"... De acuerdo al sentido corriente del
término "progresivamente", los Estados han asumido una obligación
de "avanzar" continuamente hacia la plena efectividad de los
derechos. Según se desprende del trabajo del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, esta obligación "avanzar"
supone, a lo menos, dos obligaciones implícitas: 1) la obligación
de mejorar continuamente el disfrute de los derechos; y 2) la
obligación de abstenerse de tomar medidas deliberadamente
regresivas. El incumplimiento de cualquiera de estas dos
obligaciones constituiría una violación al Pacto. Por lo tanto,
como veremos, una violación de las obligaciones derivadas de la
noción de "realización progresiva" podría tener lugar tanto si los
Estados no toman ninguna medida para ir avanzando en el disfrute de
los derechos (omisiones), corno cuando toman medidas
deliberadamente regresivas (acciones)".(negritas son mías)
(Sepúlveda. Magdalena "La interpretación del Comité de Derechos
Económicos. Sociales y Culturales de la expresión
"progresivamente", en Ni un paso atrás. La prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales - Christian Curtis.
compilador - pág. 123/124. Ver documento digital disponible en la
página de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).--
Como ya podrá apreciarse en este punto, la interpretación
técnica especializada en materia de Derechos Humanos ha establecido
que la palabra "progresivamente" conlleva tanto un deber de hacer
(mediante el avance en el disfrute de los derechos), como un deber
de no hacer (prohibición de regresar sobre los avances ya
logrados).
La llamada "prohibición de regresividad" no es otra cosa, pues,
según lo explicado hasta aquí, que una implicancia natural de la
obligación de hacer paulatinamente efectivos los derechos
sociales.
Una vez que el Estado ha cumplido por vía legislativa el deber
que le imponen los instrumentos internacionales de ir efectivizando
los derechos sociales - y máxime aún si lo hizo por vía legislativa
- no puede regresar sobre sus propios pasos y negar posteriormente,
ya sea por vía normativa o de hecho, los mencionados derechos, sin
violar los compromisos asumidos internacionalmente, y principios
básicos de hermenéutica y de actuación expresamente establecido en
dichos instrumentos, como el principio pro homine.
En efecto, regresar legislativamente sobre normas progresivas
que sobre la base del mandato de los instrumentos de Derechos
Humanos efectivizan derechos sociales, implica una directa y
patente violación de dicho principio, desde el momento en que el
Artículo 29 de la Convención .americana de Derechos Humanos
establece expresamente: "Normas de Interpretación. Ninguna
disposición de la presente convención puede ser interpretada en el
sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o
persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la
prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las
leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra
convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros
derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se
derivan de la, forma democrática representativa de gobierno, y d)
excluir o limitar el...///...
8
Así pues, de la interpretación efectuada por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, mencionada detalladamente en la
doctrina precedentemente transcripta, surge claramente que las
obligaciones que emergen de forma directa e inmediata para los
Estados Parte no dependen de la disponibilidad de recursos, y se
aplican a todos los Estados parte, con prescindencia del grado de
desarrollo que tengan.
De las serie de obligaciones de exigibilidad inmediata expuestas
hasta aquí, nos interesa especialmente aquella obligación de
mejorar continuamente el disfrute de los derechos y prohibición de
medidas regresivas.
Acerca del alcance de la obligación precedentemente mencionada,
en consonancia con el alcance que cabe atribuir a la palabra
"progresivamente", la doctrina especializada ha establecido que de
la expresión citada derivan básicamente dos obligaciones concretas,
que consisten en la continuidad de la implementación de los
derechos sociales, y en la prohibición de adoptar medidas
denominadas "regresivas" : "111. Las obligaciones derivadas de la
expresión "progresivamente"... De acuerdo al sentido corriente del
término "progresivamente", los Estados han asumido una obligación
de "avanzar" continuamente hacia la plena efectividad de los
derechos. Según se desprende del trabajo del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, esta obligación "avanzar"
supone, a lo menos, dos obligaciones implícitas: 1) la obligación
de mejorar continuamente el disfrute de los derechos; y 2) la
obligación de abstenerse de tomar medidas deliberadamente
regresivas. El incumplimiento de cualquiera de estas dos
obligaciones constituiría una violación al Pacto. Por lo tanto,
como veremos, una violación de las obligaciones derivadas de la
noción de "realización progresiva" podría tener lugar tanto si los
Estados no toman ninguna medida para ir avanzando en el disfrute de
los derechos (omisiones), corno cuando toman medidas
deliberadamente regresivas (acciones)".(negritas son mías)
(Sepúlveda. Magdalena "La interpretación del Comité de Derechos
Económicos. Sociales y Culturales de la expresión
"progresivamente", en Ni un paso atrás. La prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales - Christian Curtis.
compilador - pág. 123/124. Ver documento digital disponible en la
página de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).--
Como ya podrá apreciarse en este punto, la interpretación
técnica especializada en materia de Derechos Humanos ha establecido
que la palabra "progresivamente" conlleva tanto un deber de hacer
(mediante el avance en el disfrute de los derechos), como un deber
de no hacer (prohibición de regresar sobre los avances ya
logrados).
La llamada "prohibición de regresividad" no es otra cosa, pues,
según lo explicado hasta aquí, que una implicancia natural de la
obligación de hacer paulatinamente efectivos los derechos
sociales.
Una vez que el Estado ha cumplido por vía legislativa el deber
que le imponen los instrumentos internacionales de ir efectivizando
los derechos sociales - y máxime aún si lo hizo por vía legislativa
- no puede regresar sobre sus propios pasos y negar posteriormente,
ya sea por vía normativa o de hecho, los mencionados derechos, sin
violar los compromisos asumidos internacionalmente, y principios
básicos de hermenéutica y de actuación expresamente establecido en
dichos instrumentos, como el principio pro homine.
En efecto, regresar legislativamente sobre normas progresivas
que sobre la base del mandato de los instrumentos de Derechos
Humanos efectivizan derechos sociales, implica una directa y
patente violación de dicho principio, desde el momento en que el
Artículo 29 de la Convención .americana de Derechos Humanos
establece expresamente: "Normas de Interpretación. Ninguna
disposición de la presente convención puede ser interpretada en el
sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o
persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la
prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier
derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las
leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra
convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros
derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se
derivan de la, forma democrática representativa de gobierno, y d)
excluir o limitar el...///...
8
-
SCAR BAJAC Ministro
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
c. ;%r vellOo que cedan producir la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del re y oatros- j tos internacionales de la
misma naturaleza" (negritas son mías). °Calo pOrá advertirse, el
artículo 29 de la Convención Americana de Derechos
ma os (que consagra el principio pro homine) establece
expresamente, como línea -directriz, que. las disposiciones de la
Convención no pueden ser interpretadas como un
a\ derechos expresamente reconocidos por las leyes del derecho
interno de los Estados.-
norma de interpretación consagrada en el artículo 29 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos avala entonces que,
por respeto al principio pro homine, debe estarse siempre a favor
de los derechos expresamente reconocidos por vía legislativa, y que
cualquier parte de la Convención debe interpretarse en favor de la
extensión de los derechos, y no de su restricción.
En consonancia con lo apuntado, y respecto del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, se ha dicho que: "Interpreta el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que el PIDESC
establece una prohibición absoluta de medidas regresivas respecto
de cualquier derecho comprendido en el Pacto. El dictado de normas
que vulneren el contenido mínimo esencial de esos derechos implica
violar el Pacto. Así en referencia al derecho a la salud, que se
puede extender por analogía a otros derechos económicos, sociales o
culturales limitados, dijo que "los Estados Parte tienen la
obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de
niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el
Pacto" (González, Horacio. "Derecho a la seguridad social en
Argentina" en Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en
materia de derechos sociales - Christian Curtis, compilador - pág.
207, Ver documento digital disponible en la página de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. http
://www.corteidh.oncritablas/25896.pdf).
El análisis puramente teórico que hemos realizado hasta aquí se
centró netamente en los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos, como la Convención Americana de Derechos Humanos y el
Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. De la lectura
que se hizo de los mismos - avalada por la más autorizada doctrina
especializada en la materia - se pudo concluir que indudablemente
el Estado asumió el deber de efectivizar progresivamente los
derechos sociales y que, al hacerlo, asumió también implícitamente
la obligación (derivada también de los instrumentos
internacionales) de no regresar sobre los derechos sociales ya
efectivizados.
Pero no debe deducirse de ello que la doctrina de la prohibición
de regresividad tenga como fuente solamente a los instrumentos
internacionales citados en este fallo. La noción de la prohibición
de regresividad en materia de derechos fundamentales puede
encontrarse fácilmente en la misma Constitución Nacional, que
comparte los mismos principios de otras Constituciones de otros
Estados a partir de cuyos textos, acertadamente, tanto la doctrina
como la jurisprudencia construyeron lo que se conoce con el nombre
de la doctrina de la irreversibilidad en materia de conquistas
sociales.
Se trata de la Nichtumkehrbarkeitstheorie (o teoría de la
irreversibilidad), desarrollada por el eminente jurista alemán
Konrad Hesse.
En pocas palabras, la misma establece que si bien en muchos
casos es, en la práctica, imposible desprender de una Constitución
una enumeración detallada de derechos, una vez que los mismos son
reconocidos expresamente por la ley ordinaria o por la
Administración, no puede regresarse sobre dichas conquistas
sociales sin vulnerar la Constitución.
Al respecto, dice la doctrina especializada: "La prohibición 'e
regresividad no es ajena al derecho constitucional.
Constitucionalistas de la i Ko n r Hesse han
ena Candis MINISTRA C.S.J.
SCAR BAJAC Ministro
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
c. ;%r vellOo que cedan producir la Declaración Americana de
Derechos y Deberes del re y oatros- j tos internacionales de la
misma naturaleza" (negritas son mías). °Calo pOrá advertirse, el
artículo 29 de la Convención Americana de Derechos
ma os (que consagra el principio pro homine) establece
expresamente, como línea -directriz, que. las disposiciones de la
Convención no pueden ser interpretadas como un
a\ derechos expresamente reconocidos por las leyes del derecho
interno de los Estados.-
norma de interpretación consagrada en el artículo 29 de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos avala entonces que,
por respeto al principio pro homine, debe estarse siempre a favor
de los derechos expresamente reconocidos por vía legislativa, y que
cualquier parte de la Convención debe interpretarse en favor de la
extensión de los derechos, y no de su restricción.
En consonancia con lo apuntado, y respecto del Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, se ha dicho que: "Interpreta el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que el PIDESC
establece una prohibición absoluta de medidas regresivas respecto
de cualquier derecho comprendido en el Pacto. El dictado de normas
que vulneren el contenido mínimo esencial de esos derechos implica
violar el Pacto. Así en referencia al derecho a la salud, que se
puede extender por analogía a otros derechos económicos, sociales o
culturales limitados, dijo que "los Estados Parte tienen la
obligación fundamental de asegurar como mínimo la satisfacción de
niveles esenciales de cada uno de los derechos enunciados en el
Pacto" (González, Horacio. "Derecho a la seguridad social en
Argentina" en Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en
materia de derechos sociales - Christian Curtis, compilador - pág.
207, Ver documento digital disponible en la página de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. http
://www.corteidh.oncritablas/25896.pdf).
El análisis puramente teórico que hemos realizado hasta aquí se
centró netamente en los instrumentos internacionales de Derechos
Humanos, como la Convención Americana de Derechos Humanos y el
Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. De la lectura
que se hizo de los mismos - avalada por la más autorizada doctrina
especializada en la materia - se pudo concluir que indudablemente
el Estado asumió el deber de efectivizar progresivamente los
derechos sociales y que, al hacerlo, asumió también implícitamente
la obligación (derivada también de los instrumentos
internacionales) de no regresar sobre los derechos sociales ya
efectivizados.
Pero no debe deducirse de ello que la doctrina de la prohibición
de regresividad tenga como fuente solamente a los instrumentos
internacionales citados en este fallo. La noción de la prohibición
de regresividad en materia de derechos fundamentales puede
encontrarse fácilmente en la misma Constitución Nacional, que
comparte los mismos principios de otras Constituciones de otros
Estados a partir de cuyos textos, acertadamente, tanto la doctrina
como la jurisprudencia construyeron lo que se conoce con el nombre
de la doctrina de la irreversibilidad en materia de conquistas
sociales.
Se trata de la Nichtumkehrbarkeitstheorie (o teoría de la
irreversibilidad), desarrollada por el eminente jurista alemán
Konrad Hesse.
En pocas palabras, la misma establece que si bien en muchos
casos es, en la práctica, imposible desprender de una Constitución
una enumeración detallada de derechos, una vez que los mismos son
reconocidos expresamente por la ley ordinaria o por la
Administración, no puede regresarse sobre dichas conquistas
sociales sin vulnerar la Constitución.
Al respecto, dice la doctrina especializada: "La prohibición 'e
regresividad no es ajena al derecho constitucional.
Constitucionalistas de la i Ko n r Hesse han
ena Candis MINISTRA C.S.J.
-
propuesto, en materia de derechos sociales, la teoría de la
irreversibilidad (Nichtumkehrbarkeitstheorie). De acuerdo con esta
noción, si bien resulta imposible inducir de la propia constitución
el contenido sustantivo de las obligaciones sociales del Estado,
una vez que el legislador o la Administración ha regulado los
diferentes campos mandados por la Constitución, toda medida
regresiva que afecte el contenido esencial de las regulaciones
establecidas es inconstitucional. Se trata de la irreversibilidad
de las conquistas sociales alcanzadas - al menos de su contenido
esencial -. Ver Hesse, Konrad. Grunzüge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland. CF Müller, Heidelberg y Karlsruhe,
1978, ps. 86-87, citado por Parejo Alfonso. Luciano. Estado social
y administración pública, Civitas, Madrid, 1983, ps. 53-54...
"(Courtis. Christian. "La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales: apuntes introductorios" en Ni un paso atrás. La
prohibición de regresividad en materia de derechos sociales-
Christian Curtis, compilador - pág. 17, Nota 17. Ver documento
digital disponible en la página de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. http ://www. corte idh. or. cr/tablas/25896 pdf).
- -
Asimismo, se ha dicho que: "Como señala Luciano Parejo Alfonso,
ha sido K Hesse quien "ha intentado una mayor consistencia del
principio [social], a través de la teoría de la irreversibilidad
(...) Una vez que ha tenido lugar la conformación legal o
reglamentaria (...) del principio, éste determina la
inconstitucionalidad de toda medida regresiva que afecte el
contenido esencial de las regulaciones establecidas, es decir, la
irreversibilidad —al menos en su contenido esencial- de las
conquistas sociales alcanzadas" (Estado social y administración
pública, cit., p. 54)" (González, Horacio. "Derecho a la seguridad
social en Argentina" en Ni un paso atrás. La prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales- Christian Curtis,
compilador —pág. 206, Nota 34. Ver documento digital disponible en
la página de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).
La doctrina de la irreversibilidad de los derechos sociales de
Konrad Hesse ya ha sido acogida en la jurisprudencia europea,
señalándose la importancia de concebir a las normas que establecen
al Estado Social como normas no solamente programáticas, sino
también operativas, que pueden ser vulneradas por cualquier acto
normativo que implique un retroceso en los derechos sociales
efectivizados.
Es así que la doctrina española. en un prolijo análisis de lo
apuntado en el párrafo anterior, nos dice que "Nuestra,
jurisprudencia constitucional - tributaria a través del artículo
9.2 de la Constitución Española de la Cláusula Basso — "E compito
della Reppublica rimuovere gli ostacoli di ordine económico e
sociale, che, limitando di facto la libertá e l'eguagliunza dei
cittadini, impediscono il pleno sviluppo della persona umana e
l'eftetiva partecipazione di tutti i lavoratori all 'organizzazione
política, económica e sociale del Paese" - cristalizada a su vez en
el parcialmente trascrito artículo 3 de la Constitución Italiana de
1947 - no ha sido ajena a las cuestión de la irreversibilidad de
las conquistas sociales, y así lo ha puesto de manifiesto nuestro
Tribunal Constitucional en las ya clásicas Sentencias 81/1982, de
21 de diciembre o 65/1987, de 21 de mayo, subrayando que la
categoría de Estado Social contemplado en el artículo 1.1 CE no
puede considerarse como un mero principio programático sino que
constituye, mas al contrario, el núcleo elemental, de directa y
efectiva aplicación y emanador del resto del articulado
constitucional. Consecuentemente, toda aquella alteración de la
almendra esencial del contenido normativo de los derechos de orden
social y económico por parte del legislativo/ejecutivo, adolecería
de inconstitucionalidad, pudiendo ser únicamente objeto de
regresión aspectos de carácter no fundamental y siempre que tales
medidas legislativas pudieran catalogarse como razonables en
función de la coyuntura económica sobrevenida" (Cancio C., Raúl.
"De la irreversibilidad de las conquistas sociales de Konrad Hesse
al legacentrismo neopositivista del nuevo milenio (o como la crisis
económica ha venido con una Reine Rechtslehre bajo el brazo)" en
Legalidad y Legitimidad en el Estado Contemporáneo, Juan Antonio
Gómez García, editor, p. 212. Madrid: Editorial Dykinson,
S.L.).
Podemos ver así, mediante la cita doctrinaria arriba
transcripta, que el concep...///...
10
propuesto, en materia de derechos sociales, la teoría de la
irreversibilidad (Nichtumkehrbarkeitstheorie). De acuerdo con esta
noción, si bien resulta imposible inducir de la propia constitución
el contenido sustantivo de las obligaciones sociales del Estado,
una vez que el legislador o la Administración ha regulado los
diferentes campos mandados por la Constitución, toda medida
regresiva que afecte el contenido esencial de las regulaciones
establecidas es inconstitucional. Se trata de la irreversibilidad
de las conquistas sociales alcanzadas - al menos de su contenido
esencial -. Ver Hesse, Konrad. Grunzüge des Verfassungsrechts der
Bundesrepublik Deutschland. CF Müller, Heidelberg y Karlsruhe,
1978, ps. 86-87, citado por Parejo Alfonso. Luciano. Estado social
y administración pública, Civitas, Madrid, 1983, ps. 53-54...
"(Courtis. Christian. "La prohibición de regresividad en materia de
derechos sociales: apuntes introductorios" en Ni un paso atrás. La
prohibición de regresividad en materia de derechos sociales-
Christian Curtis, compilador - pág. 17, Nota 17. Ver documento
digital disponible en la página de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. http ://www. corte idh. or. cr/tablas/25896 pdf).
- -
Asimismo, se ha dicho que: "Como señala Luciano Parejo Alfonso,
ha sido K Hesse quien "ha intentado una mayor consistencia del
principio [social], a través de la teoría de la irreversibilidad
(...) Una vez que ha tenido lugar la conformación legal o
reglamentaria (...) del principio, éste determina la
inconstitucionalidad de toda medida regresiva que afecte el
contenido esencial de las regulaciones establecidas, es decir, la
irreversibilidad —al menos en su contenido esencial- de las
conquistas sociales alcanzadas" (Estado social y administración
pública, cit., p. 54)" (González, Horacio. "Derecho a la seguridad
social en Argentina" en Ni un paso atrás. La prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales- Christian Curtis,
compilador —pág. 206, Nota 34. Ver documento digital disponible en
la página de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
http://www.corteidh.or.cr/tablas/25896.pdf).
La doctrina de la irreversibilidad de los derechos sociales de
Konrad Hesse ya ha sido acogida en la jurisprudencia europea,
señalándose la importancia de concebir a las normas que establecen
al Estado Social como normas no solamente programáticas, sino
también operativas, que pueden ser vulneradas por cualquier acto
normativo que implique un retroceso en los derechos sociales
efectivizados.
Es así que la doctrina española. en un prolijo análisis de lo
apuntado en el párrafo anterior, nos dice que "Nuestra,
jurisprudencia constitucional - tributaria a través del artículo
9.2 de la Constitución Española de la Cláusula Basso — "E compito
della Reppublica rimuovere gli ostacoli di ordine económico e
sociale, che, limitando di facto la libertá e l'eguagliunza dei
cittadini, impediscono il pleno sviluppo della persona umana e
l'eftetiva partecipazione di tutti i lavoratori all 'organizzazione
política, económica e sociale del Paese" - cristalizada a su vez en
el parcialmente trascrito artículo 3 de la Constitución Italiana de
1947 - no ha sido ajena a las cuestión de la irreversibilidad de
las conquistas sociales, y así lo ha puesto de manifiesto nuestro
Tribunal Constitucional en las ya clásicas Sentencias 81/1982, de
21 de diciembre o 65/1987, de 21 de mayo, subrayando que la
categoría de Estado Social contemplado en el artículo 1.1 CE no
puede considerarse como un mero principio programático sino que
constituye, mas al contrario, el núcleo elemental, de directa y
efectiva aplicación y emanador del resto del articulado
constitucional. Consecuentemente, toda aquella alteración de la
almendra esencial del contenido normativo de los derechos de orden
social y económico por parte del legislativo/ejecutivo, adolecería
de inconstitucionalidad, pudiendo ser únicamente objeto de
regresión aspectos de carácter no fundamental y siempre que tales
medidas legislativas pudieran catalogarse como razonables en
función de la coyuntura económica sobrevenida" (Cancio C., Raúl.
"De la irreversibilidad de las conquistas sociales de Konrad Hesse
al legacentrismo neopositivista del nuevo milenio (o como la crisis
económica ha venido con una Reine Rechtslehre bajo el brazo)" en
Legalidad y Legitimidad en el Estado Contemporáneo, Juan Antonio
Gómez García, editor, p. 212. Madrid: Editorial Dykinson,
S.L.).
Podemos ver así, mediante la cita doctrinaria arriba
transcripta, que el concep...///...
10
-
erta randia MINISTRA C.S.J .
ORTE PREMA USTICIA
\giC\
\t‘ 73\11 \ez
drj Estado Social es esencial para la protección de la
efectivización de los derechos.;sociales, de tal suerte que toda
normativa infraconstitucional que de cualquier manera --afeete el
contenido sustancial de dichos derechos, adolecería de t co
itucionalidad.
En este punto del análisis, no podemos dejar de hacer mención
del texto de la láusula Basso, que se refleja también en los
artículos 46 (en lo que respecta a la obligación
d remover obstáculos) y 6 de la Constitución Nacional (de donde
se desprende el deber de garantizar el desarrollo de la persona
humana).
Es bien sabido también que la Constitución paraguaya adoptó
expresamente como forma de Estado al Estado "Social" de Derecho,
con un gobierno democrático que se funda constitucionalmente - y
que por ende tiene el deber de reconocerla - en la dignidad humana
(art. 1° de la Constitución).
Por ende, en virtud de todo el trabajo analítico que se hizo
hasta aquí, estamos en condiciones de afirmar, sin temor a
equivocamos, que en la República del Paraguay rige la prohibición
de regresividad en materia de derechos sociales, y que la misma
deriva normativamente tanto de los instrumentos internacionales de
Derechos Humanos -que por
• imperio del artículo 137 de la Constitución tienen categoría
de derecho interno - que se analizaron en este fallo, como
directamente de la misma Constitución.
Por ende, desde un punto de vista puramente teórico, estamos en
la senda correcta al afirmar que esta Sala puede estudiar el caso
propuesto a solución desde la perspectiva apuntada.
Sólo resta por resolver la cuestión de si, más allá de lo dicho
con respecto a la prohibición de regresividad, podemos
verdaderamente estudiar el fondo del caso propuesto por los
accionantes, habida cuenta de que muchos de ellos aún no invisten
el status legal de jubilados.
O en otras palabras: ¿puede existir regresividad legislativa
sobre derechos que actualmente lo son sólo en expectativa? ¿puede
existir regresividad sobre leyes que actualmente no son
retroactivas con respecto a los accionantes?.
El punto a resolver a continuación es arduo, y no es pacífico en
la doctrina especializada. Por ello, de la posición que adopte esta
Sala con respecto a las interrogantes formuladas en el párrafo
anterior, dependerá tanto la aplicabilidad del artículo 550 del
Código Procesal Civil- en el sentido apuntado por la Fiscalía
General del Estado — y la
• consecuente posibilidad de que esta Sala estudie la cuestión
de fondo: sobre si las reformas legislativas impugnadas son o no
regresivas de los derechos sociales de los impugnantes.---
Como primera aproximación, podemos mencionar que en la mejor
doctrina se ha dicho con respecto a este tema: "II Posibles
manifestaciones de la prohibición de retroceso:.,. en línea con los
desarrollos de derecho constitucional extranjero y,
particularmente, frente a la experiencia de la práctica normativa
(aunque no exclusivamente en esta esfera), es cada vez más
frecuente constatar la existencia de medidas inequívocamente
regresivas que no llegan a tener carácter propiamente retroactivo,
por el hecho de que no afectan posiciones jurídicas ya consolidadas
en el patrimonio de su titular, o que, de modo general, no alcanzan
a situaciones anteriores. Así, por paradójico que esto pueda
parecer a primera vista, el retroceso también puede ocurrir
mediante actos con efectos prospectivos. Basta recordar aquí la
hipótesis -tal vez la más común si se consideran las referencias
hechas por la doctrina y la jurisprudencia - de la concreción por
el legislador infraconstitucional del contenido y la protección de
los derechos sociales, especialmente (pero no e, •usivamente) en su
dimensión positiva. ello nos remite directamente a la noción d que
el contenido esencial de los derechos sociales debe ser
interpretado a partir de 1 fin clon le de los
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: "LINO ASCIAN ACOSTA AMARILLA Y
OTROS C/ LA LEY 98/92". AÑO: 2013 — N° 1313.-
erta randia MINISTRA C.S.J .
ORTE PREMA USTICIA
\giC\
\t‘ 73\11 \ez
drj Estado Social es esencial para la protección de la
efectivización de los derechos.;sociales, de tal suerte que toda
normativa infraconstitucional que de cualquier manera --afeete el
contenido sustancial de dichos derechos, adolecería de t co
itucionalidad.
En este punto del análisis, no podemos dejar de hacer mención
del texto de la láusula Basso, que se refleja también en los
artículos 46 (en lo que respecta a la obligación
d remover obstáculos) y 6 d