BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Sistem adalah gabungan dari elemen-elemen (subsistem) di dalam suatu proses atau struktur dan berfungsi sebagai satu kesatuan organisasi. Selanjutnya di dalam subsistem tersebut juga terjadi suatu proses, yang berfungsi sebagai suatu kesatuan sendiri sebagai bagian dari subsistem tersebut. Demikian seterusnya dari sistem yang besar ini, misalnya: pelayanan kesehatan sebagai suatu sistem terdiri dari subsistem pelayanan medis, pelayanan keperawatan, pelayanan rawat inap, rawat jalan, dan sebagainya dan masing-masing subsistem terdiri dari subsistem lain. 1 Subsistem pelayanan kesehatan adalah kesatuan yang utuh dan terpadu dari berbagai upaya/kegiatan kesehatan yang diselenggarakan dalam suatu negara. Sebenarnya subsistem pelayanan kesehatan mengandung pengertian yang sangat luas. Sebagai akibat dari luasnya pengertian sehat, Maka terdapat berbagai kegiatan yang sekalipun tidak berhubungan langsung dengan kesehatan, tetapi karena dampaknya juga ditemukan pada kesehatan, menyebabkan berbagai kegiatan tersebut seyogiyanya harus turut diperhitungkan. Kegiatan-kegiatan yang seperti ini, 1
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang
Sistem adalah gabungan dari elemen-elemen (subsistem) di dalam suatu
proses atau struktur dan berfungsi sebagai satu kesatuan organisasi. Selanjutnya di
dalam subsistem tersebut juga terjadi suatu proses, yang berfungsi sebagai suatu
kesatuan sendiri sebagai bagian dari subsistem tersebut. Demikian seterusnya dari
sistem yang besar ini, misalnya: pelayanan kesehatan sebagai suatu sistem terdiri dari
penyakit, pemulihan kesehatan atau kombinasi dari padanya.
Sasaran pelayanan kesehatan, apakah untuk peseorangan, keluarga, kelompok
ataupun untuk masyarakat secara keseluruhan.2
Pelayanan kesehatan merupakan hak dasar rakyat yang harus dipenuhi oleh
negara (UUD, 1945, Pasal 28H ayat 1). Untuk mendapatkan hak dasar tersebut
negara harus menyediakannya baik dari segi kuantitas maupun kualitas
2
pelayanannya. Dalam Sistem Kesehatan Nasional (Depkes, 2009), istilah sistem
pelayanan kesehatan sebagai unsur pembentuk sistem kesehatan tidak ditemukan.
Secara interpretatif, sistem pelayanan kesehatan dimasukkan dalam katagori sub-
sistem upaya kesehatan (Lihat Gambar 1).3
Gambar 1. Kerangka Sistem Kesehatan Nasional
Sub sistem upaya kesehatan untuk selanjutnya istilah ini ”dipersempit”
menjadi sub sistem pelayanan kesehatan/health service system. Subsistem
pelayanan kesehatan adalah kesatuan yang utuh dan terpadu dari berbagai
upaya/kegiatan kesehatan yang diselenggarakan dalam suatu negara. Subsistem ini
terdiri dari dua unsur utama, yaitu a) (sub-sub) sistem pelayanan kesehatan
perorangan; dan b) (sub-sub) pelayanan kesehatan masyarakat. Salah satu jenis
sistem pelayanan kesehatan perorangan adalah praktik kedokteran.3
Dalam UU Nomor 29 Tahun 2004 tentang Praktik Kedokteran, didefinisikan
bahwa praktik kedokteran adalah rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh dokter
terhadap pasien dalam melaksanakan upaya kesehatan, yaitu kesepakatan antara
dokter dengan pasien (client) dalam upaya pemeliharaan kesehatan, pencegahan
penyakit, peningkatan kesehatan, pengobatan penyakit dan pemulihan kesehatan.
Praktik kedokteran tersebut dijalankan sesuai dengan strata kewenangannya
3
berdasarkan kompetensi yang dimiliki setiap dokter (strata pertama/dokter, strata
kedua/dokter spesialis, dan strata ketiga/dokter spesialis ”konsultan”).2
Pada praktik kedokteran strata pertama, apabila sistem jaminan kesehatan
nasional sudah berkembang, tidak lagi diselenggarakan pemerintah melalui
Puskesmas (SKN, 2004; lihat juga UU Nomor 40 Tahun 2004, tentang Sistem
Jaminan Sosial Nasional). Penyelenggaraan praktik kedokteran strata pertama akan
diserahkan kepada masyarakat dan swasta dengan menerapkan konsep dokter
keluarga, kecuali di daerah yang sangat terpencil masih dipadukan dengan
pelayanan Puskesmas (yaitu pelayan kedokteran dan pelayanan kesehatan
masyarakat dilakukan di Puskesmas seperti sekarang ini).3
2.2. Macam
Menurut pendapat Hodgetts dan Casco (1983), jenis pelayanan kesehatan
secara umum dapat dibedakan atas dua, yaitu:
1. Pelayanan kedokteran: Pelayanan kesehatan yang termasuk dalam kelompok
pelayanan kedokteran (medical services) ditandai dengan cara
pengorganisasian yang dapat bersifat sendiri (solo practice) atau secara
bersama-sama dalam satu organisasi. Tujuan utamanya untuk menyembuhkan
penyakit dan memulihkan kesehatan, serta sasarannya terutama untuk
perseorangan dan keluarga.
2. Pelayanan kesehatan masyarakat: Pelayanan kesehatan yang termasuk dalam
kelompok kesehatan masyarakat (public health service) ditandai dengan cara
pengorganisasian yang umumnya secara bersama-sama dalam suatu
organisasi. Tujuan utamanya untuk memelihara dan meningkatkan kesehatan
serta mencegah penyakit, serta sasarannya untuk kelompok dan masyarakat.2,4
Perbedaan lebih lanjut dari kedua bentuk pelayanan kesehatan ini, dapat
dilihat dari rincian Leavel dan Clark (1953), yang secara sederhana dapat diuraikan
pada tabel 1.
Tabel 1. Perbedaan Pelayanan Kedokteran dengan Pelayanan Kesehatan Masyarakat2
4
Pelayanan Kedokteran Pelayanan Kesehatan Masyarakat
Tenaga pelaksananya terutama
adalah dokter.
Perhatian utamanya pada
peyembuhan penyakit
Sasaran utamanya adalah
perseorangan atau keluarga
Kurang memperhatikan efisiensi
Tidak boleh menarik perhatian
karena bertentangan dengan etika
kedokteran.
Menjalankan fungsi perseorangan
dan terikat dengan undang-
undang
Penghasilan diperoleh dari
imbalan jasa.
Bertanggung jawab hanya kepada
penderita
Tidak dapat memonopoli upaya
kesehatan dan bahkan mendapat
saingan
Masalah administrasi amat
sederhana
Tenaga pelaksananya terutama
ahli kesehatan masyarakat
Perhatian utamanya pada
pencegahan penyakit
Sasaran utamanya adalah
masyarakat secara keseluruhan.
Selalu berupaya mencari cara
yang efisien.
Dapat menarik perhatian
masyarakat misalnya dengan
penyuluhan kesehatan.
Menjalankan fungsi dengan
mengorganisir masyarakat dan
mendapat dukungan undang-
undang
Penghasilan berupa gaji dari
pemerintah
Bertanggung jawab kepada
seluruh masyarakat
Dapat memonopoli upaya
kesehatan
Menghadapi berbagai berbagai
persoalan kepemimpinan.
Secara sederhana, kedua pembagian yang seperti ini dapat digambarkan
dalam bagan 1.
Bagan 1. Pembagian Pelayanan Kesehatan2
5
2.3. Syarat Pokok Pelayanan Kesehatan
Sekalipun pelayanan kedokteran berbeda dengan pelayanan kesehatan
masyarakat, namun untuk dapat disebut sebagai suatu pelayanan kesehatan yang
baik, keduanya harus memiliki berbagai persyaratan pokok. Syarat pokok yang
dimaksud adalah:2
1. Tersedia dan berkesinambungan (available dan continous)
Syarat pokok pertama pelayanan kesehatan yang baik adalah pelayanan
kesehatan tersebut harus tersedia di masyarakat (available) serta bersifat
berkesinambungan (continous). Artinya semua jenis pelayanan kesehatan
yang dibutuhkan oleh masyarakat tidak sulit ditemukan, serta keberadaanya
dalam masyarakakt adalah setiap saat yang dibutuhkan.
2. Dapat diterima dan wajar (acceptable dan appropriate)
Syarat pokok kedua pelayanan kesehatan yang baik adalah yang dapat
diterima (acceptable) oleh masyarakat serta bersifat wajar (appropriate)
artinya pelayanan kesehatan tersebut tidak bertentangan dengan keyakinan
dan kepercayaan masyarakat. Pelayanan kesehatan yang bertentangan dengan
6
Pelayanan Kesehatan
Pelayanan Kedokteran (Medical Services)
Pelayanan Kesehatan masyarakat
(Public Health Sevices)
Setiap upaya yang diselenggarakan sendiri atau secara bersama-sama dalam suatu organisasi untuk memelihara dan meningkatkan kesehatan, mencegah dan menyembuhkan penyakit serta memulihkan kesehatan perseorangan, keluarga, kelompok dan ataupun masyarakat.
adat istiadat, kebudayaan, keyakinan dan kepercayaan masyarakat serta
bersifat tidak wajar, bukanlah suatu pelayanan kesehatan yang baik.
3. Mudah dicapai (accessible)
Syarat pokok ketiga pelayanan kesehatan yang baik adalah yang mudah
dicapai (accessible) oleh masyarakat. Pengertian ketercapaian yang
dimaksudkan disini terutama dari sudut lokasi. Dengan demikian untuk dapat
mewujudkan pelayanan kesehatan yang baik, maka pengaturan distribusi
sarana kesehatan menjadi sangat penting. Pelayanan kesehatan yang terlalu
terkonsentrasi di daerah perkotaan saja, dan sementara itu tidak ditemukan di
daerah pedesaan, bukanlah pelayanan kesehatan yang baik.
4. Mudah dijangkau (affordable)
Syarat pokok keempat peayanan kesehatan yang baik adalah yang mudah
dijangkau (affordable) oleh masyarakat. Pengertian keterjangkauan yang
dimaksud disini terutama dari sudut biaya. Untuk dapat mewujudkan keadaan
yang seperti ini harus dapat diupayakan biaya pelayanan kesehatan tersebut
sesuai dengan kemampuan ekonomi masyarakat. Pelayanan kesehatan yang
mahal dank arena itu hanya mungkin di nikmati oleh sebagian kecil
masyarakat saja, bukanlah pelayanan kesehatan yang baik.
5. Bermutu (quality)
Syarat pokok kelima pelayanan kesehatan yang baik adalah yang bermutu
(quality). Pengertian mutu yang dimaksud disini adalah yang menunjuk pada
tingkat kesempurnaan pelayanan kesehatan yang diselenggarakan, yang
disatu pihak dapat memuaskan para pemakai jasa pelayanan, dan di pihak lain
tata cara penyelenggaraannya sesuai dengan kode etik serta standar yang telah
di tetapkan.
2.4. Masalah Pelayanan Kesehatan
Sayangnya sebagai akibat perkembangan ilmu dan teknologi kedokteran
kelima persyaratan pokok ini sering tidak terpenuhi. Dengan telah berkembangnya
ilmu dan teknologi, terjadi beberapa perubahan dalam pelayanan kesehatan.2
7
Perubahan yang seperti ini di satu pihak memang mendatangkan banyak
keuntungan seperti misalnya meningkatnya mutu pelayanan yang dapat dilihat dari
makin menurunnya angka kesakitan, cacat, dan kematian serta meningkatnya umur
harapan hidup rata-rata. Tetapi di pihak lain, perubahan yang seperti ini ternyata juga
mendatangkan banyak masalah sebagai berikut:1,2
1. Terkotak-kotaknya pelayanan kesehatan (fragmented health services)
Timbulnya pengkotakan dalam pelayanan kesehatan erat hubungannya
dengan munculnya spesialisasi dan subspesialisasi dalam pelayanan
kesehatan. Dampak negatif yang ditimbulkan ialah menyulitkan masyarakat
memperoleh pelayanan kesehatan, yang apabila berkelanjutan pada gilirannya
akan menyebabkan tidak terpenuhinya kebutuhan masyarakat terhadap
pelayanan kesehatan.
2. Berubahnya sifat pelayanan kesehatan
Perubahan ini muncul sebagai akibat telah terkotak-kotaknya pelayanan
kesehtan, yang pengaruhnya terutama ditemukan pada hubungan dokter
pasien. Sebagai akibat munculnya spesialisasi dan subspesialisasi,
menyebabkan perhatian penyelenggara pelayanan kesehatan tidak dapat lagi
diberikan secara menyeluruh. Perhatian tersebut hanya tertuju kepada keluhan
dana ataupun organ tubuh yang sakit saja.
Perubahan sifat pelayanan kesehatan makin bertambah nyata, jika diketahui
bahwa pada saat ini telah banyak dipergunakan pula berbagai peralatan
kedokteran canggih. Ketergantungan yang kemudian muncul terhadap
berbagai peralatan kedokteran canggih tersebut, dapat menimbulkan berbagai
dampak negatif yang merugikan, yakni:
- makin regangnya hubungan antara dokter dengan pasien.
Antara dokter dengan pasien telah terdapat suatu tabir pemisah yaitu
berbagai peralatan kedokteran yang dipergunakan tersebut.
- makin mahalnya biaya kesehatan
Keadaan ini akan menyulitkan masyarakat dalam menjangkau pelayanan
kesehatan.
8
Kedua perubahan dengan dampaknya tersebut akan mempengaruhi mutu
pelayanan. Pelayanan kesehatan akan hanya memperhatikan organ tubuh saja dan
tidak secara sempurna menyelesaikan masalah kesehatan yang diderita oleh
seseorang.
Menurut Depkes RI sampai saat ini masih terdapat lima permasalahan
utama dalam bidang kesehatan. Pertama, rendahnya kualitas kesehatan penduduk
yang antara lain ditunjukkan dengan masih tingginya angka kematian bayi, anak
balita, dan angka kematian ibu melahirkan, serta tingginya proporsi balita yang
menderita gizi kurang. Kedua, masih tingginya angka kematian akibat penyakit
menular serta kecenderungan semakin meningkatnya kejadian penyakit tidak
menular. Ketiga, kesenjangan kualitas kesehatan dan akses terhadap pelayanan
kesehatan yang bermutu antarwilayah/daerah, gender, dan antarkelompok status
sosial ekonomi. Keempat, belum memadainya jumlah, penyebaran, komposisi, dan
mutu tenaga kesehatan. Kelima, terbatasnya sumber pembiayaan kesehatan dan
belum optimalnya alokasi pembiayaan kesehatan.1,2
2.5. Pelayanan Kesehatan Menyeluruh dan Terpadu
Menyadari bahwa pelayanan kesehatan yang terkotak-kotak bukanlah
pelayanan kesehatan yang baik, maka berbagai pihak berupaya mencari jalan keluar
yang sebaik-baiknya. Salah satu dari jalan keluar tersebut ialah memperkenalkan
kembali bentuk pelayanan kesehatan yang menyeluruh dan terpadu (comprehensive
and integrated health services).1,2,4
Pengertian pelayanan yang menyeluruh dan terpadu ada 2 macam menurut
Somers dan Somers tahun 1974. Pertama, pelayanan kesehatan yang berhasil
memadukan berbagai upaya kesehatan yang ada di masyarakat yakni pelayanan
peningkatan dan pemeliharaan kesehatan, pencegahan dan penyembuhan penyakit
serta pemulihan kesehatan. Suatu pelayanan kesehatan disebut sebagai pelayanan
kesehatan yang menyeluruh dan terpadu apabila kelima jenis pelayanan ini
diselenggarakan bersamaan. Kedua, pelayanan kesehatan yang menerapkan
pendekatan yang menyeluruh (holistic approach). Jadi tidak hanya memperhatikan
keluhan penderita saja, tetapi juga berbagai latar belakang social ekonomi, sosial
9
budaya, sosial psikologi, dan lain sebagainya. Suatu pelayanan kesehatan disebut
sebagai pelayanan kesehatan yang menyeluruh dan terpadu apabila pendekatan yang
dipergunakan memperhatikan berbagai aspek kehidupan dari para pemakai jasa
pelayanan kesehatan.1,2,4
Tergantung dari filosofi serta perkembangan pelayanan kesehatan yang
dimiliki oleh suatu negara, maka upaya yang dilakukan untuk mewujudkan pelayana
kesehatan yang menyeluruh dan terpadu ini agak berbeda. Secara umum upaya
pendekatan yang dimaksud dapat dibedakan atas dua macam yakni:
1. Pendekatan institusi
Jika pelayanan kesehatan masih bersifat sederhana maka kehendak untuk
mewujudkan pelayanan kesehatan yang menyeluruh dan terpadu dilakukan
melalui pendekatan institusi (institutional approach). Dalam arti penyelenggaraan
pelayanan kesehatan dilakukan dalam satu atap. Disini setiap bentuk dan jenis
pelayanan kesehatan yang dibutuhkan dikelolah dalam satu instuisi kesehatan
saja.
2. Pendekatan sistem
Tentu mudah untuk dipahami untuk negara yang pelayanan kesehatannya telah
berkembang dengan pesat, pendekatan institusi telah tidak mungkin di terapkan
lagi. Akibat makin kompleknya pelayanan kesehatan adalah mustahil untuk
menyediakan semua bentuk dan jenis pelayanan dalam suatu institusi. Bukan saja
akan menjadi terlalu mahal, tetapi yang terpenting lagi akan tidak efektif dan
efisien. Disamping memang dalam kehidupan masyarakat modern kini, telah
terdapa apa yang disebut dengan spesialisasi, yang apabila dapat diatur dan
dimanfaatkan dengan baik, akan dapat memberikan hasil yang lebih memuaskan.
Dalam keadaan yang seperti ini, kehendak untuk mewujudkan pelayanan
keserhatan yang menyeluruh dan terpadu di lakukan melalui pendekatan system
(system approach).
Pengertian pelayanan kesehatan yang menyeluruh dan terpadu yang
diterapkan saat ini, adalah dalam arti sistem. Di sini pelayanan kesehatan di bagi
atas beberapa strata,untuk kemudian antara satu strata dengan strata lainnya, diikat
10
dalam satu mekanisme hubungan kerja, sehingga secara keseluruhan membentuk
suatu kesatuan yang terpadu.1
2.6. Stratifikasi Pelayanan Kesehatan
Strata pelayanan kesehatan yang dianut oleh tiap negara tidaklah sama,
namun secara umum berbagai strata ini dapat dikelompokkan menjadi tiga
macam yakni:1,2
1. Pelayanan kesehatan tingkat pertama
Pelayanan kesehatan tingkat pertama (primary health services) merupakan
pelayanan kesehatan yang bersifat pokok, yang sangat dibutuhkan oleh
sebagian besar masyarakat serta mempunyai nilai strategis untuk
meningkatkan derajat kesehatan masyarakat. Pada umumnya pelayanan
kesehatan tingkat pertama ini bersifat pelayanan rawat jalan
(ambulatory/out patient services).1,2
2. Pelayanan kesehatan tingkat kedua
Pelayanan kesehatan tingkat kedua merupakan pelayanan kesehatan yang
lebih lanjut, telah bersifat rawat inap (in patient services) dan untuk
menyelenggarakannnya telah dibutuhkan tersedianya tenaga-tenaga
spesialis.1,2
3. Pelayanan kesehatan tingkat ketiga
Pelayanan kesehatan tingkat ketiga merupakan pelayanan kesehatan yang
bersifat lebih kompleks dan umumnya diselenggarakan oleh tenaga-tenaga
subspesialis.12
2.7. Sistem Rujukan
Mekanisme hubungan kerja yang memadukan satu strata pelayanan dengan
strata pelayanan kesehatan lain banyak macamnya. Salah satu di antaranya dikenal
dengan nama sistem rujukan (referal system). Indonesia juga menganut sistem
rujukan ini, seperti yang dapat dilihat dalam Sistem Kesehatan Nasional. Inilah
sebabnya pelayanan kesehatan yang ada di Indonesia, dibedakan atas beberapa strata
11
seperti misalnya rumah sakit yang dibedakan atas beberapa kelas, mulai dari kelas D
pada tingkat yang paling bawah sampai ke kelas A pada tingkat yang paling atas.1,2
Sistem rujukan yaitu suatu sistem penyelenggaraan pelayanan kesehatan yang
melaksanakan pelimpahan tanggung jawab timbal balik terhadap suatu kasus
penyakit atau masalah kesehatan secara vertikal dalam arti dari unit yang
berkemampuan kurang kepada unit yang lebih mampu atau secara horizontal dalam
arti antar unit-unit yang setingkat kemampuannya. (SK Menteri Kesehatan RI No. 32
tahun 1972).2
Macam rujukan yang berlaku di Indonesia telah pula ditentukan. Sistem
Kesehatan Nasional membedakannya atas dua macam yakni:1,2,5
1. Rujukan kesehatan
Rujukan ini dikaitkan dengan upaya pencegahan penyakit dan peningkatan
derajat kesehatan. Dengan demikian rujukan kesehatan pada dasarnya berlaku
untuk pelayanan kesehatan masyarakat (public health services). Rujukan
kesehatan dibedakan atas 3 macam yakni rujukan teknologi, sarana, dan
operasional.
2. Rujukan medik
Rujukan ini terutama dikaitkan dengan upaya penyembuhan penyakit serta
pemulihan kesehatan. Dengan demikin rujukan medik pada dasarnya berlaku
untuk pelayanan kedokteran.
12
Bagan 2. Rujukan pelayanan kesehatan
Sama halnya dengan rujukan kesehatan, rujukan medik ini dibedakan atas tiga
macam yakni rujukan penderita, pengetahuan dan bahan-bahan pemeriksaan. Secara
sederhana, kedua macam rujukan ini dapat digambarkan dalam bagan 2.
Apabila sistem rujukan ini dapat terlaksana, dapatlah diharapkan terciptanya
pelayanan kesehatan yang menyeluruh dan terpadu. Beberapa manfaat juga akan
diperoleh yang jika ditinjau dari unsur pembentuk pelayanan kesehatan terlihat
sebagai berikut:2,5
1. Dari sudut pemerintah sebagai penentu kebijakan
Jika ditinjau dari sudut pemerintah sebagai penentu kebijakan kesehatan (policy
maker), manfaat yang akan diperoleh antara lain:
a. Membantu penghematan dana, karena tidak perlu menyediakan berbagai macam
peralatan kedokteran pada setiap sarana kesehatan.
b. Memperjelas sistem pelayanan kesehatan, karena terdapat hubungan kerja antara
berbagai sarana kesehatan yang tersedia.
c. Memudahkan pekerjaan administrasi, terutama pada aspek perencanaan.
2. Dari sudut masyarakat sebagai pemakai jasa pelayanan
Jika ditinjau dari sudut masyarakat sebagai pemakai jasa pelayanan mamfaat yang
akan diperoleh antara lain:
13
Hubungan kerja yang memadukan satu strata dengan strata pelayanan kesehatan yang lain:
- Dengan sistem rujukan pelayanan kesehatan (Sk.Menkes RI. No 32/1972. tentang Referal system)
Masalah kesehatan
Masalah
Kesmas
Masalah Kedokt
Rujukan kesehatan Rujukan medik
Teknologi
Sarana Operasional
Penderita
Pengetahuan
Bahan Lab,
a. Meringankan biaya pengobatan, karena dapat dihindari pemeriksaan yang sama
secara berulang-ulang.
b. Mempermudah masyarakat dalam mendapatkan pelayanan, karena telah
diketahui dengan jelas fungsi dan wewenang setiap sarana pelayanan kesehatan.
3. Dari sudut kalangan kesehatan sebagai penyelenggara pelayanan kesehatan
Jika ditinjau dari sudut kalangan kesehatan sebagai penyelenggara kesehatan (health
provider) manfaat yang akan diperoleh antara lain:
a. Memperjelas jenjang karir tenaga kesehatan dengan berbagai akibat positif
lainnya seperti semangat kerja, ketekunan dan dedikasi.
b. Membantu peningkatan pengetahuan dan keterampilan yakni melalui kerjasama
yang terjalin.
c. Memudahkan dan atau meringankan beban tugas, karena setiap sarana kesehatan
mempunyai tugas dan kewajiban tertentu.
2.8. Program Menjaga Mutu
Untuk dapat menjaga mutu pelayanan kesehatan banyak upaya yang dapat
dilakukan. Upaya tersebut jika dilaksanakan secara terarah dan terencana, dalam
ilmu administrasi kesehatan disebut dengan nama program menjaga mutu. Batasan
program menjaga mutu banyak macamnya. Program menjaga mutu dapat diartikan
sebagai suatu upaya yang dilaksanakan secara berkesinambungan, sistematis,
objektif dan terpadu dalam menetapkan masalah dan penyebab masalah mutu
pelayanan kesehatan berdasarkan standar yan telah ditetapkan, menetapkan dan
melaksanakan cara penyelesaikan masalah sesuai dengan kemampuan yang tersedia,
serta menilai hasil yang telah dicapai dan menyusun saran-saran tindak lanjut untuk
lebih meningkatkan mutu pelayanan.2
2.8.1. Tujuan Program Menjaga Mutu
Tujuan program pelayanan mutu mencangkup dua hal yang bersifat
pokok yang jika disederhanakan sebagai berikut:2
a. Tujuan antara
Tujuan antara yang ingin dicapai oleh program menjaga mutu ialah
diketahuinya mutu pelayanan. Jika dikaitkan dengan kegiatan program
14
menjaga mutu, tujuan ini dapat dicapai apabila masalah mutu berhasil
ditetapkan.
b. Tujuan akhir
Tujuan akhir yang ingin di capai ialah meningkatkan mutu pelayanan.
Sesuai dengan kegiatan program menjaga mutu, meningkatkan mutu
yang di maksudkan ialah apabila program masalah berhasil dilaksanakan.
2.8.2. Sasaran Program Menjaga Mutu
Sasaran program menjaga mutu adalah pelayanan kesehatan yang
diselenggarakan. Setiap pelayanan kesehatan terdapat empat unsur yang
bersifat pokok yakni unsur masukan (input), proses (process), lingkungan
(environment), dan keluaran (output).1,2
a. Unsur masukan
Unsur masukan ialah semua hal yang diperlukan untuk
terselenggaranya pelayanan kesehatan. Unsur masukan ini banyak
macamnya. Yang terpenting adalah tenaga (man), dana (money), sumber
daya (resources), sarana (material) dan prasarana. Secara umum
disebutkan apabila tenaga dan sarana (kuantitas dan kualitas) tidak sesuai
dengan standar yang telah ditetapkan (standard of personnels and
facilities), serta jika dana yang tersedia tidak mendukung, maka sulit
diharapkan baiknya mutu pelayanan kesehatan.
b. Unsur Lingkungan
Unsur lingkungan adalah keadaan sekitar yang dapat mempengaruhi
pelayanan kesehatan. Untuk suatu institusi kesehatan, keadaan sekitar
yang terpenting adalah kebijakan (policy), organisasi (organization), dan
manajemen (management). Secara umum disebutkan apabila kebijakan,
organisasi, dan manajemen, tersebut tidak sesuai dengan standar dan
atau tidak bersifat mendukung, maka sulit diharapkan baiknya mutu
pelayanan kesehatan.
c. Unsur Proses
15
Unsur proses adalah semua tindakan yang dilakukan pada pelayanan
kesehatan dibedakan menjadi dua macam yaitu tindakan medis (medical
procedures) dan non medis (non-medical procedures). Secara umum
disebutkan apabila kedua tindakan ini tidak sesuai dengan standar yang
telah ditetapkan (standard of conduct), maka sulit diharapkan baiknya
mutu pelayanan.
d. Unsur keluaran
Unsur keluaran adalah yang menunjuk pada penampilan pelayanan
kesehatan yang dihasilkan baik aspek medis (medical performance)
maupun non medis (nonmedical performance). Apabila kedua
penampilan ini tidak sesuai dengan standar yang telah ditetapkan berarti
pelayanan kesehatan yang diselenggarakan bukan pelayanan yang
bermutu.
2.8.3. Mutu Pelayanan Kesehatan
Mutu pelayanan kesehatan yang memiliki beberapa dimensi sebagai
berikut:2,7
a. Mutu adalah tingkat kesempurnaan dari penampilan suatu yang sedang
diamati.
b. Mutu adalah sifat yang dimiliki oleh suatu program
c. Mutu adalah totalitas dari wujud serta ciri dari suatu barang atau jasa yang
didalmnya terkandung sekaligus pengertian rasa aman atau pemenuhan
kebutuhan para pengguna.
d. Mutu adalah kepatuhan terhadap standar yang telah ditetapkan.
Dimensi mutu yang dianut oleh pemakai jasa pelayanan sangat
berbeda dengan penyelenggaraan pelayanan dan ataupun penyandang dana
pelayanan kesehatan. Penelitian yang dilakukan oleh Poberts dan Provost
telah berhasil membuktikan adanya perbedaan dimensi tersebut.
Untuk mengatasi masalah mutu pelayanan kesehatan, telah disepakati
bahwa pembahasan tentang kepuasan pasien yang dikaitkan dengan mutu
16
pelayanan kesehatan, mengenal paling tidak dua pembatasan. Pembatasan
yang dimaksud ialah:2,7
1. Pembatasan pada derajat kepuasan pasien
Pembatasan pertama yang telah disepakati adalah pada derajat kepuasan
pasien. Untuk menghindari adanya unsur subjektifitas individual yang
dapat mempersulit pelaksanan program menjaga mutu, ditetapkannya
bahwa yang dimaksud dengan kepuasaan di sini, sekalipun orientasinya
tetap individual, tetapi ukuran yang dipakai adalah yang bersifat umum
yakni yang sesuai dengan tingkat kepusaan rata-rata penduduk. Dengan
perkataan lain, mutu suatu pelayanan kesehatan dinilai baik, apabila
pelayanan kesehatan tersebut dapat menimbulkan rasa puas pada diri
setiap pasien yang sesuai dengan tingkat kepuasaan rata-rata penduduk.
2. Pembatasan pada upaya yang dilakukan
Pembatasan kedua yang telah disepakati adalah pada upaya yang
dilakukan dalam menimbulkan rasa puas pada diri setiap pasien. Untuk
melindungi kepentingan pemakaian jasa pelayanan kesehatan, yang pada
umumnya awam terhadap tindakan kedokteran (Patient ignorancy)
ditetapkanlah upaya yang dilakukan tersebut harus sesuai dengan kode etik
serta standar pelayanan profesi. Suatu pelayanan kesehatan sekalipun
dapat memuaskan pasien, tetapi apabila penyelenggaraannya tidak sesuai
dengan kode etik serta standar pelayanan profesi bukanlah pelayanan
kesehatan yang bermutu. Dengan kata lain, dalam pengertian mutu
pelayanan kesehatan tercakup pula penyempurnaan tata cara
penyelenggaraan pelayanan kesehatan tersebut. Mutu suatu pelayanan
kesehatan dinilai baik apabila tatacara penyelenggaraannya sesuai dengan
kode etik serta standar pelayanan profesi yang telah ditetapkan.
Bertitik tolak dari adanya 2 batasan ini, disebutkan yang dimaksud
dengan mutu pelayanan kesehatan adalah yang menuju pada tingkat
kesempurnaan pelayanan kesehatan, yang disatu pihak dapat menimbulkan
kepuasan pada setiap pasien sesuai dengan tingkat kepuasan rata-rata
17
penduduk, serta di pihak lain tata cara penyelenggaraanya sesuai dengan kode
etik dan standar pelayanan profesi yang telah ditetapkan.2,7
2.8.4. Standar Mutu
Mutu menunjuk pada tingkat ideal tercapai yang diinginkan. Untuk itu
disusun suatu protokol dan indikator (tolok ukur) seperti standar. Saat ini
batasan tentang standar banyak macamnya. Berikut ini beberapa batasan
tentang standar:2,7
1. Standar adalah keadaan ideal atau tingkat tercapainya tertinggi dan
sempurna yang dipergunakan sebagai batas penerimaan minimal (Clinical
Practice Guideline, 1990).
2. Standar adalah kisaran variasi yang masih dapat diterima (Clinical
Practice Guideline, 1990)
3. Standar adalah rumsan tentang penampilan atau nilai yang diinginkan
yang mampu dicapai, berkait dengan parameter yang telah ditetapkan
(Donabedian, 1980).
4. Standar adalah spesifikasi dari fungsi atau tujuan yang harus dipenuhi oleh
suatu sarana pelayanan agar pemakaian jasa pelayanan dapat memperoleh
keuntungan yang maksimal dari pelayanan yang diselenggarakan
(Rowland dan Rowland, 1983).
5. Standar adalah tujuan produksi yang numeric, lazimnya ditetapkan secara
sendiri namun bersifat meningkat, yang dipakai sebagai pedoman untuk
memisahkan yang tidak dapat diterima atau buruk dengan yang dapat
diterima atau baik (Brent James, 1986).
Sesuai dengan peranan yang dimiliki oleh masing-masing unsur
pelayanan kesehatan, standar dalam program menjaga mutu secara umum
dapat dibedakan atas 2 macam yakni:
1. Standar persyaratan minimal
Standar persyaratan minimal adalah yang menunjukkan pada keadaan
minimal yang harus dipenuhi untuk dapat menjamin terselenggaranya
18
pelayanan kesehatan bermutu. Standar persyaratan ini dibedakan menjadi
3, yakni:2,7
a. Standar masukan
Dalam standar ini ditetapkan persyaratan minimal unsur masukan
yang diperlukan untuk dapat menyelenggarakan pelayanan kesehatan
yang bermutu, yakni jenis, jumlah dan kualifikasi tenaga pelaksana,
jenis, jumlah dan spesifikasi sarana serta jumlah dana (modal). Jika
standar masukan tersebut menunjuk pada tenaga pelaksana disebut
dengan nama standar ketenagaan (standard of personel). Sedangkan
jika standar masukan tersebut menunjukkan pada sarana yang dikenal
dengan nama standar sarana (standard facilities). Untuk dapat
menjamin terselenggaranya pelayanan kesehatan yang bermutu,
standar masukan tersebut harus dapat ditetapkan.
b. Standar lingkungan
Dalam standar lingkungan ditetapkan persyaratan minimal unsur
lingkungan yang diperlukan untuk dapat menyelenggarakan pelayanan
kesehatan bermutu, yakni garis-garis besar kebijakan, pola organisasi
serta sistem manajemen yang harus dipatuhi oleh setiap pelaksanaan
pelayanan kesehatan. Standar lingkungan ini popular dengan sebutan
standar organisasi dan manajemen (standard of organization and
management). Sama halnya dengan masukan, untuk dapat menjamin
terselenggaranya pelayanan kesehatan yang bermutu maka standar
lingkungan ini dapat pula ditetapkan.
c. Standar proses
Dalam standar proses ditetapkan persyaratan minimal unsur proses
yang harus dilakukan untuk dapat menyelenggarakan pelaksanaan
kesehatan yang bermutu, yakni tindakan medis dan tindakan non
medis pelayanan kesehatan. Standar proses ini dikenal dengan nama
standar tindakan (standard of conduct). Karena baik atau tidaknya
mutu pelayanan sangat ditentukan oleh kesesuaian tindakan dengan
19
standar proses, maka haruslah diupayakan tersusunnya standar proses
tersebut.
2. Standar penampilan minimal
Standar penampilan minimal menunjukkan penampilan pada
pelayanan kesehatan yang masih dapat diterima. Standar ini, karena
menunjukkan pada unsur keluaran, disebut dengan nama standar
keluaran, atau popular dengan sebutan standar penampilan (standard of
performance). Untuk mengetahui apakah mutu pelayanan kesehatan yang
diselenggarakan masih dalam batas yang wajar atau tidak, perlulah
ditetapkan standar pengeluaran.
2.8.5. Bentuk Program Menjaga Mutu
Bentuk program menjaga mutu banyak macamnya. Jika ditinjau dari
kedudukan organisasi pelaksana menjaga mutu, bentuk program menjaga
mutu, secara umum dapat dibedakan atas 2 macam:2
1. Program menjaga mutu internal
Pada program menjaga mutu internal (Internal Quality Assurance)
kegiatan program menjaga mutu diselenggarakan oleh institusi yang
menyelenggarakan pelayanan kesehatan. Penyelenggara tersebut dapat
berupa perseorangan dan ataupun bersama-sama dalam suatu organisasi.
Jika dalam bentuk organisasi, keanggotaannya dapat hanya mereka yang
menyelenggarakan pelayanan (seluruhnya atau hanya perwakilan), atau
kumpulan dari para ahli yang tidak terlibat langsung dalam pelayanan
kesehatan.
2. Program menjaga mutu eksternal
Pada program menjaga mutu eksternal (External Quality Assurance)
kegiatan program menjaga mutu tidak diselenggarkan oleh institusi yang
menyelenggarakan pelayanan kesehatan, melainkan oleh suatu organisasi
khusus yang berada di luar institusi kesehatan. Semacam Professional
Standar Review Organization (PSRO) yang dibentuk di Amerika Serikat.
20
Lazimnya organisasi khusus ini bertanggunga jawab tidak hanya untuk 1
institusi kesehatan saja, melainkan untuk semua institusi kesehatan yang
ada di wilayah kerjanya.
Tetapi jika ditinjau dari waktu dilaksanakannya kegiatan menjaga
mutu, program menjaga mutu dapat dibedakan atas 3 macam yakni:2
1. Program menjaga mutu prospektif
Program penjaga mutu prospektif (Prospective quality assurance)
adalah program penjaga mutu yang diselenggarakan sebelum pelayanan
kesehatan. Pada bentuk ini, perhatian utama lebih ditujukan pada unsur
masukan dan lingkungan. Untuk menjamin terselenggaranya pelayanan
kesehatan yang bermutu, dilakukanlah pemantauan dan penilaian terhadap
tenaga pelaksana, dana dan sarana, disamping terhadap kebijakan,
organisasi dan manajemen institusi kesehatan.
Apabila ternyata ditemukan tenaga pelaksana, dana, sarana, kebijakan,
organisasi serta manajemen tidak sesuai dengan standar yang telah
ditetapkan, tentu akan besar pengaruhnya terhadap mutu pelayanan, dalam
arti terselenggaranya pelayanan kesehatan yang bermutu sulit dapat
diharapkan. Prinsip-prinsip pokok menjaga mutu prospektif sering
dimanfaatkan dana tercantum dalam banyak peraturan perundang-
undangan. Beberapa diantaranya yang penting adalah:
a. Standardisasi
Untuk dapat menjamin terselenggaranya pelayanan kesehatan yang