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1Roj: STS 2462/2014Id Cendoj: 28079130032014100157
rgano: Tribunal Supremo. Sala de lo ContenciosoSede: Madrid
Seccin: 3N de Recurso: 353/2012
N de Resolucin:Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONATipo de Resolucin:
Sentencia
REC.ORDINARIO(c/d) Num.: 353/2012Votacin: 10/06/2014Ponente
Excmo. Sr. D.: Manuel Campos Snchez BordonaSecretara Sr./Sra.:
Ilma. Sra. Da. Aurelia Lorente LamarcaS E N T E N C I ATRIBUNAL
SUPREMO.SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIN:
TERCERAExcmos. Sres.: Presidente:D. Pedro Jos Yage
GilMagistrados:D. Manuel Campos Snchez BordonaD. Eduardo Espn
TempladoD. Jos Manuel Bandrs Snchez CruzatD. Mara Isabel Perell
DomnechEn la Villa de Madrid, a veinticinco de Junio de dos mil
catorce.Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo, constituida en su Seccin
Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso
contencioso-administrativo nmero 353/2012interpuesto por el CABILDO
INSULAR DE FUERTEVENTURA (CANARIAS), representado por la
ProcuradorD. Mara de Villanueva Ferrer, contra el Real Decreto
547/2012, de 16 de marzo, por el que se convalidael Real Decreto
1462/2001, de 21 de diciembre, por el que se otorgan los permisos
de investigacinde hi dr ocarburos denominados "Canarias-1",
"Canarias-2", "Canarias-3", "Canarias-4",
"Canarias-5","Canarias-6", "Canarias-7", "Canarias-8" y
"Canarias-9"; es parte recurrida la ADMINISTRACIN DELESTADO,
representada por el Abogado del Estado, y "REPSOL INVESTIGACIONES
PETROLFERAS, S.A.",representada por el Procurador D. Jos Luis Martn
Jaureguibeitia.ANTECEDENTES DE HECHO
Primero.- El Cabildo Insular de Fuerteventura interpuso ante
esta Sala, con fecha 11 de mayo de 2012,el recurso contencioso-
administrativo nmero 353/2012 contra el Real Decreto 547/2012, de
16 de marzo,por el que se convalida el Real Decreto 1462/2001, de
21 de diciembre, por el que se otorgan los permisosde investigacin
de hidrocarburos denominados "Canarias-1", "Canarias-2",
"Canarias-3", "Canarias-4","Canarias-5", "Canarias-6",
"Canarias-7", "Canarias-8" y "Canarias-9".
Segundo.- En su escrito de demanda, de 17 de diciembre de 2012,
la entidad recurrente aleg loshechos y fundamentos de Derecho que
consider oportunos y suplic que se dictase sentencia "por la que,
conestimacin del recurso, se anule el Real Decreto 547/2012, de 16
de marzo, impugnado, por su disconformidad
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2al ordenamiento jurdico, con todas las consecuencias legales
inherentes a tal declaracin y, entre ellas, laineficacia de todos
los actos de la Administracin demandada en desarrollo y ejecucin
del Real Decretoimpugnado, condenando en costas a la demandada".
Por otros interes el recibimiento a prueba.
Tercero.- El Abogado del Estado contest a la demanda por escrito
de 30 de enero de 2013, en el quealeg los hechos y fundamentacin
jurdica que estim pertinentes y suplic a la Sala que dictase
sentencia"por la que desestime el recurso e imponga las costas al
Excmo. Cabildo Insular de Fuerteventura". Por otrosse opuso al
recibimiento a prueba.
Cuarto.- "Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A." contest a la
demanda con fecha 7 de mayo de2013 y suplic que se dicte sentencia
"por la que se desestime el presente recurso
contencioso-administrativo,con imposicin de costas a la parte
demandante". Por otros se opuso igualmente al recibimiento a
prueba.
Quinto.- Practicada la prueba declarada pertinente por auto de
18 de junio de 2013 y evacuado eltrmite de conclusiones por las
representaciones de ambas partes, por escrito de 12 de marzo de
2014 elCabildo Insular de Fuerteventura solicit a la Sala que
"disponga la prctica de las diligencias finales de pruebaque hemos
sealado en el ordinal 8 de este escrito": que "se admitan los
documentos unidos a este escritoy se requiera a la Secretara
General Tcnica del Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio
Ambiente[...] la aportacin de copia de la documentacin completa
integrante de la propuesta del Lugar de ImportanciaComunitaria
'Espacio Marino del Oriente y Sur de Lanzarote-Fuerteventura', como
resultado del ProyectoIndemares y que, como para el resto de LICs
propuestos, ha de comprender la Memoria-Resumen, el Mapay el
Formulario Normalizado de Datos, as como la Capa Cartogrfica
Digital de la Zona Propuesta".
Sexto.- Por auto de 27 de marzo de 2014 la Sala acord:"Primero.-
Dejar sin efecto el sealamiento para la deliberacin, votacin y
fallo del presente recurso,
previsto para el da 1 de abril de 2014.Segundo.- Acordar, como
diligencia final, la prctica de la prueba, a cargo del Ministerio
de Agricultura,
Alimentacin y Medio Ambiente, consistente en que se aporte la
documentacin completa justificante tantode la iniciativa de incluir
entre los Lugares de Importancia Comunitaria el denominado 'Espacio
Marino delOriente y Sur de Lanzarote-Fuerteventura' en el seno del
Proyecto Life+Indemares, como de la ausencia dedicho espacio en las
propuestas de orden ministerial para las que se abierto el proceso
de informacin pblica.
El Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente deber
aportar a la Sala dichadocumentacin en el plazo ms breve posible y,
en todo caso, antes de veinte das. Una vez practicada laprueba, las
partes dispondrn de cinco das para alegar cuanto estimen
conveniente acerca de su alcancee importancia."
Sptimo.- Con fecha 2 de abril de 2014 "Repsol Investigaciones
Petrolferas, S.A." solicit a la Sala "quese complete o ample la
diligencia final de prueba acordada, a instancia de la parte
demandante, medianteauto de 27 de marzo de 2014, al objeto de
que:
A) Se oficie al Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio
Ambiente, Direccin General de Calidady Evaluacin Ambiental, para
que informe:
1. Si, en el mbito del proyecto Life+Indemares, y por lo que
respecta a las Islas Canarias, inicialmentese plante la inclusin
slo de las aguas marinas situadas al Sur de Fuerteventura dentro de
una iniciativapara la identificacin de los espacios de valor a
incluir en la Red Natura 2000 para su declaracin como Lugarde
Importancia Comunitaria, extendindose con posterioridad esa rea
geogrfica a las aguas orientales deLanzarote y Fuerteventura.
2. Que en el rea geogrfica comprendida por la in iciativa como
Lugar de Importancia Comunitariadel actualmente denominado 'Espacio
Marino del Sur y Oriente de Fuerteventura y Lanzarote' no
seencuentra situada ninguna de las alternativas de localizacin de
sondeos exploratorios denominados 'SondeoExploratorio Sanda-1',
'Sondeo Exploratorio Chirimoya-1', 'Sondeo Exploratorio
Zanahoria-1', "SondeoExploratorio Pltano-O', 'Sondeo Exploratorio
Cebolla-1' y 'Sondeo Exploratorio Naranja-1', cuya ubicacinconsta
reflejada en el Anuncio publicado en el Boletn Oficial del Estado n
182 de 31 de julio de 2013.
3. Que, no obstante lo anterior, y pese a que, has ta la fecha,
no ha tenido lugar ni la propuesta ni ladeclaracin como Lugar de
Importancia Comunitaria del 'Espacio Marino del Sur y Oriente de
Fuerteventuray Lanzarote', el Estudio de Impacto Ambiental
presentado por Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A., ysometido
a informacin pblica, para los sondeos exploratorios anteriormente
mencionados, ha incluido, ensu Captulo V, una evaluacin adecuada de
las posibles afecciones del proyecto tanto a lugares presentes
de
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3la Red Natura 2000 como a lugares que puedan incluirse en el
futuro en esa Red Natura 2000 y, entre ellas,al 'Espacio Marino del
Sur y Oriente de Fuerteventura y Lanzarote'.
B) Se tenga por aportada la respuesta parlamentaria del
Comisario de Medio Ambiente de 24 de enerode 2014 a la que se ha
hecho referencia."
Octavo.- Por auto de 9 de abril de 2014 la Sala acord:"Admitir
como diligencia final de prueba el documento aportado por 'Repsol
Investigaciones Petrolferas,
S.A.' (respuesta de la Comisin Europea de 24 de enero de 2014 a
la pregunta parlamentaria nmeroE-013300-2013). Una vez practicada
la prueba que se acord en auto de 27 de marzo de 2014, las
partesdispondrn de cinco das para alegar cuanto estimen conveniente
acerca del alcance e importancia de todoslos documentos
incorporados a los autos."
Noveno. - Con fecha 11 de abril de 2014 tuvo su entrada en el
Registro General del Tribunal Supremola documentacin facilitada por
la Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar,
remitida por elMinisterio de Agricultura, Alimentacin y Medio
Ambiente.
Dcimo.- El Abogado del Estado present sus alegaciones el 30 de
abril de 2014 y suplic a la Salaque "resuelva de conformidad con
las mismas".
Undcimo.- El Cabildo Insular de Fuerteventura, por escrito de 6
de mayo de 2014, suplic a la Salaque se dicte "sentencia en los
trminos que tenemos solicitados en el suplico de nuestra demanda,
conplanteamiento previo en su caso de las cuestiones prejudiciales
que dejamos expuestas en nuestro escritode conclusiones".
Duodcimo.- "Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A." evacu el
trmite conferido con fecha 7 demayo de 2014 y suplic sentencia
"conforme con el suplico de nuestra contestacin a la demanda".
Decimotercero.- Por providencia de 21 de mayo de 2014 se nombr
Ponente al Excmo. Sr. MagistradoD. Manuel Campos Snchez Bordona y
se seal para su Votacin y Fallo el da 10 de junio siguiente.
Decimocuarto.- Por escrito de 6 de junio de 2014 el Abogado del
Estado acompa copia de laresolucin de 29 de mayo de 2014 por la que
la Secretara de Estado de Medio Ambiente formul declaracinde
impacto ambiental del proyecto de perforacin de sondeos
exploratorios en los permisos de investigacinde hidrocarburos
denominados "Canarias 1 a 9".
Decimoquinto.- La deliberacin del presente recurso comenz el da
10 de junio del ao en curso y seprolong durante ulteriores sesiones
hasta la del da 18 de junio, en que se vot y fall.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Snchez Bordona,
Magistrado de la SalaFUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. - Es objeto del presente recurso, interpuesto por el
Cabildo Insular de Fuerteventura, el RealDecreto 547/2012, de 16 de
marzo, "por el que se convalida el Real Decreto 1462/2001, de 21 de
diciembre,por el que se otorgan los permisos de investigacin de
hidrocarburos denominados 'Canarias-1', 'Canarias-2','Canarias-3',
'Canarias-4', 'Canarias-5', 'Canarias-6', 'Canarias-7',
'Canarias-8' y 'Canarias-9'."
La Sala ha deliberado de modo simultneo los recursos nmeros
327/2012 (interpuesto por el Gobiernode la Comunidad Autnoma de
Canarias), 332/2012 (interpuesto por la Federacin Ben
Magec-Ecologistas enAccin), 353/2012 (interpuesto por el Cabildo
Insular de Fuerteventura), 363/2012 (interpuesto por el
CabildoInsular de Lanzarote), 364/2012 (interpuesto por WWF Adena),
365/2012 (interpuesto por Izquierda Unida) y368/2012 (interpuesto
por la Fundacin Csar Manrique).
Segundo.- El Real Decreto 547/2012 consta de un artculo nico a
tenor del cual "queda modificado"el Real Decreto 1462/2001 en dos
de sus determinaciones:
A) Por un lado, "se sustituyen los apartados c y d del artculo 2
del Real Decreto 1462/2001, de 21de diciembre , por un nico
apartado c), con la siguiente redaccin: c) Tercer, cuarto, quinto y
sexto ao:Se perforarn al se realizarn estudios geolgicos y
geofsicos, todo ello con una inversin mnima de veintemillones de
euros."
B) Por otro lado, se introduce un nuevo artculo denominado "2
bis. Medidas de proteccinmedioambientales", con la siguiente
redaccin:
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4"1. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 18.3 de la
Ley 34/1998, de 7 de octubre , las medidasde proteccin
medioambiental son las que se recogen en los documentos "Proteccin
del Medio Ambienteen Operaciones de Adquisicin de Ssmica Marina" y
"Proteccin del Medioambiente en la Perforacinde Sondeos
Exploratorios Marinos", presentados por los titulares de los
permisos de investigacin ante laDireccin General de Poltica
Energtica y Minas. Asimismo, se estar a lo dispuesto en el Texto
Refundidode la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008,de 11 de enero, y su
normativa de desarrollo.
Adems, para la autorizacin de cada trabajo especfico se deber
acompaar los siguientes estudiosy planes:
a) Documento inicial o documento ambiental, segn se establece en
el Texto Refundido de la Leyde Evaluacin Ambiental de proyectos y,
en su caso, estudio de impacto medioambiental, segn proceda,para
identificar y cuantificar todos los posibles impactos que podran
causar las operaciones que se pretendarealizar.
b) Plan de Gestin Medioambiental con las medidas preventivas y
correctivas previstas en relacin conlos impactos identificados.
c) Plan de Contingencias Medioambientales para prever las
medidas correctivas a adoptar en caso decontingencias
medioambientales significativas, incluyendo la lucha contra la
contaminacin por derrames dehidrocarburos.
2. Las autorizaciones y permisos derivados del presente real
decreto lo sern sin perjuicio de aquellasotras autorizaciones que
los trabajos, construcciones e instalaciones necesarios para el
desarrollo objeto delas mismas pudieran requerir por razones
fiscales, de ordenacin del territorio y urbanismo, de proteccinde
medio ambiente, de proteccin de los recursos marinos vivos,
exigencia de la correspondiente legislacinsectorial o seguridad
para personas y bienes."
El Real Decreto 547/2012 incorpora, adems, una Disposicin
transitoria relativa al plazo (tres meses)en que el operador debe
presentar el plan de labores correspondiente al tercer ao de
trabajos, y dosDisposiciones Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre,
en todo aquello que no resulte modificado por elpresente real
decreto. A partir de la eficacia del presente real decreto, los
titulares debern cumplir con elprograma de trabajos especificado
para los aos tercero a sexto". En virtud de la segunda, "el
presente realdecreto surtir sus efectos desde el da siguiente al de
su publicacin en el Boletn Oficial del Estado".
Tercero.- Antes de proceder al anlisis de las cuestiones
suscitadas en la demanda es necesario traera colacin algunos de los
pronunciamientos de la Sala tanto respecto a este mismo permiso de
investigacinde hidrocarburos como a otros de similares
caractersticas.
A) Mediante nuestra sentencia de 24 de febrero de 2004 estimamos
en parte los recursos acumuladosnmeros 39/2002 y 40/2002 ,
interpuestos contra el Real Decreto nmero 1462/2001, de 21 de
diciembre,frente al que se dirigan en aquel momento las
correlativas pretensiones anulatorias. Nos limitamos a declararla
invalidez de la parte de l que inclua la autorizacin otorgada a las
labores de investigacin proyectadascorrespondientes a los aos
tercero a sexto de su programa.
Tal como qued plasmado en aquella sentencia y ulteriormente
ratificado en los autos de 4 de junio y 17de julio de 2012
(mediante los que se rechaz el incidente de ejecucin planteado por
el Gobierno de Canariasy el Cabildo Insular de Lanzarote) la razn
de ser del fallo de 24 de febrero de 2004 era que se haban
omitido-respecto de unas determinadas labores de investigacin
previstas para un especfico perodo temporal- lasmedidas de
proteccin medioambiental obligadas en virtud de la Ley 34/1998, de
7 de octubre, del Sector deHidrocarburos. Aadamos en los autos que
la sentencia de 24 de febrero de 2004 haba dejado "inclumedesde el
punto de vista jurdico" el resto del contenido del Real Decreto
1462/2001.
El Real Decreto 547/2012 aade al anterior Real Decreto
1462/2001, como ya se ha puesto demanifiesto, un nuevo artculo 2
bis para incorporar labores de investigacin de los hidrocarburos
las medidasde proteccin medioambientales cuya omisin haba
determinado nuestro fallo parcialmente estimatorio.
B) En sendos autos de 5 de junio de 2012 (recurso nmero
327/2012) y 23 de mayo de 2013 (recursonmero 363/2012) rechazamos
las solicitudes de suspensin cautelar del Real Decreto 547/2012.
Entre otrasconsideraciones que ambos autos contienen -el segundo
con remisin al primero- afirmbamos en ellos losiguiente:
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5"[...] La valoracin de los intereses pblicos y privados
concurrentes, aducidos tanto por la Letrado delGobierno de la
Comunidad Autnoma de Canarias como por el Abogado del Estado, de
conformidad con lodispuesto en el artculo 130.1 de la Ley
reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ,
tampocodetermina la procedencia de adoptar la medida de suspensin
del Real Decreto 547/2012, de 16 de marzo,pues siendo
incuestionable el valor ecolgico de las Islas Canarias y la
relevancia del sector turstico, pesqueroy portuario para su
desarrollo, no cabe eludir que la produccin y explotacin de
hidrocarburos representaun factor econmico de especial significacin
para definir la riqueza de un pas, que requiere promover
lainvestigacin de yacimientos de esta clase de recursos en reas
concretas, como advierte la Exposicin deMotivos de la meritada Ley
34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos.
La extensin y contenido de las medidas de proteccin
medioambiental exigidas por el Real Decreto547/2012, de 16 de marzo
impugnado, para ejecutar los programas de investigacin de
hidrocarburosautorizados y la obligacin de respetar las
prescripciones medioambientales establecidas en el Real
DecretoLegislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Evaluacin de ImpactoAmbiental de
proyectos, permiten, a primera vista, descartar, desde la
perspectiva de aplicacin del principiode precaucin en el incidente
cautelar, que de la no adopcin de la medida cautelar se siga
perturbacingrave de los valores e intereses medioambientales
aducidos por el Gobierno de la Comunidad Autnoma deCanarias, que
son necesariamente compartidos por la Administracin del Estado,
como advierte el Abogadodel Estado en su escrito de oposicin, en
cuanto que se aprecia, sin prejuzgar la controversia de fondo
delasunto litigioso, una proteccin equilibrada de los intereses
generales comunitarios y nacionales vinculadosal desarrollo
sostenible de las Islas Canarias y al fomento de la actividad
econmica, de conformidad con lodispuesto en los artculos 45 , 128 y
130 de la Constitucin ".
C) En fin, mediante nuestras sentencias de 15 de febrero , 21 y
27 de marzo de 4 de abril de 2013hemos desestimado,
respectivamente, los recursos nmeros 222/2011 , 223/2011 , 224/2011
y 213/2011 ,interpuestos contra el Real Decreto nmero 1774/2010, de
23 de diciembre, por el que se otorgan lospermisos de investigacin
de hidrocarburos denominados "Alta Mar 1" y "Alta Mar 2", y contra
el Real Decretonmero 1775/2010, de 23 de diciembre, por el que se
otorgan los permisos de investigacin de hidrocarburosdenominados
"Albufera", "Benifay" y "Ganda", situados en el Mar Mediterrneo
frente a las costas deValencia.
Cuarto. - Las afirmaciones que expresbamos, con las reservas
propias de toda decisin cautelar, enlos dos autos antes citados de
5 de junio de 2012 y 23 de mayo de 2013 permiten hacer una
observacinpreliminar que contribuya a fijar el alcance de nuestra
sentencia. Dada la naturaleza de la funcin jurisdiccional,la
respuesta de esta Sala debe limitarse al control de la validez del
acto impugnado en trminos estrictamentejurdicos, examen del que han
de quedar excluidas otras cuestiones relativas a la mayor o menor
oportunidado acierto de la decisin adoptada.
Esta precisin, que debera darse por sobrentendida, es
particularmente pertinente cuando, por un lado,el acto objeto de
recurso ha dado lugar a una considerable controversia pblica y, por
otro, incorpora unadeterminada decisin por parte de quien ostenta
la competencia para adoptarla -en este caso, el Consejo
deMinistros- que compromete su propia responsabilidad en ella.
Al autorizar una determinada actividad (la investigacin de
hidrocarburos en las aguas marinas)condicionada a un complejo
proceso de evaluacin de su impacto sobre el medio ambiente, y al
aceptar losriesgos, asimismo objeto de anlisis pormenorizado, que
aquella actividad pudiera tener en otros rdenes dela vida social y
econmica, como son los relativos al desarrollo turstico de las
Islas Canarias, el Consejo deMinistros, repetimos, hace uso de su
propia capacidad de decisin que los tribunales slo examinan desdeel
ngulo de la adecuacin a las normas, sin que puedan sustituirle ni
en el fondo de su opcin -por muycontrovertida que sea- ni en su
aceptacin los riesgos asumidos. En cuanto a estos ltimos, y a la
eventualincidencia de los permisos de investigacin sobre el medio
ambiente, lo que las leyes exigen es que ladecisin final se adopte
tras una adecuada -y abierta al pblico- evaluacin de sus
repercusiones. Establecidasstas conforme a los procedimientos
reglados, la ponderacin o preferencia de unos intereses sobre
otroscorresponde ya en exclusiva al titular de la competencia
autorizatoria.
En efecto, lo que es obligado -segn las normas que ulteriormente
analizaremos- es que los poderespblicos titulares de las facultades
de autorizacin evalen los impactos y riesgos de la actividad, los
califiquenen funcin de su intensidad y, ponderando simultneamente
aqullos y la utilidad general de dicha actividad,asuman la
responsabilidad final de decidir acerca de su pertinencia. Les es
exigible, pues, el respeto debido aun proceso de evaluacin de
riesgos e impactos caracterizado por su transparencia y su apertura
a todas las
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6opiniones seriamente fundadas. Concluso ste, la libertad de
decisin inherente a la funcin administrativa deponderar el conjunto
de los factores, a los efectos autorizatorios, no puede ser
desconocida.
Siendo todo ello as, insistimos, la mayor o menor oportunidad,
conveniencia y acierto de autorizar lasprospecciones de
hidrocarburos en las aguas del Atlntico ms o menos prximas a las
Islas Canarias hande quedar fuera de la confrontacin estrictamente
jurisdiccional y pertenecen al legtimo campo del debatepblico en el
que todas las opiniones son por principio admisibles y cada uno ha
de asumir sus propiasresponsabilidades. La Sala, pues, cuando
resuelve sobre la validez del acto impugnado ni "respalda"
ladecisin adoptada, en un caso, ni la "desautoriza", en el caso
opuesto, sino desde la muy limitada perspectivajurdica de su
adecuacin a las normas aplicables.
Quinto. - El recurso es admisible, frente a las objeciones que
en sentido contrario oponen tanto elAbogado del Estado como "Repsol
Investigaciones Petrolferas, S.A.". La Administracin demandante
-eneste caso el Cabildo Insular de Fuerteventura- tiene plena
legitimacin para impugnar el acto recurrido, comoacertadamente ella
misma replica con cita de las sentencias de esta sala recadas en
litigios anlogos (losreseados en la parte final del fundamento
jurdico tercero de sta) interpuestos por otras
administracionesterritoriales o autonmicas frente a Reales Decretos
de similar contenido. As lo reconocimos, por lo dems,tanto en el
recurso nmero 39/2002 interpuesto por el Cabildo de Lanzarote
contra el Real Decreto 1462/2001,como en el incidente de ejecucin
de la sentencia que lo resolvi.
Consta asimismo el acuerdo necesario para interponer el presente
recurso y el hecho de que la demandaen l presentada por el Cabildo
de Fuerteventura (que el Abogado del Estado califica de "amaznica
yexuberante" a la vista de su contenido, limitado a cuatrocientas
veinte pginas sin contar sus anexos) incluyarepeticiones,
digresiones y transcripciones, algunas de ellas sin duda
innecesarias, no le hace incurrir en eldefecto procesal que
determinara su inadmisin. Defecto procesal que, por el contrario, s
es ms destacableen un escrito como el de conclusiones presentadas
por aquel Cabildo pues, debiendo limitarse a formular enese trmite
unas "alegaciones sucintas" segn el artculo 64.1 de la Ley
Jurisdiccional , ha necesitado otrosdoscientos veintin folios para
plasmarlas. No por ello la Sala dejar de referirse a su
contenido.
Sexto.- El examen de los motivos de impugnacin del Real Decreto
547/2012 ha de comenzar, porrazones sistemticas, con el que plantea
la improcedencia de la denominada "convalidacin" del Real
Decreto1462/2001 (cuarto de los fundamentos de orden jurdico
material). Esta misma cuestin ya se suscit en elseno del incidente
de ejecucin de nuestra sentencia de 24 de febrero de 2004 y fue
resuelta por los autosde 4 de junio y 17 de julio de 2012 en el
siguiente sentido:
"[El debate] se ha querido plantear sobre la posibilidad o
imposibilidad de convalidar actosadministrativos, segn se trate de
actos nulos de pleno derecho, anulables o ya anulados
jurisdiccionalmente.Con fragmentos de unas y otras sentencias de
esta Sala, con la aportacin de un dictamen forense y con
muyelaborados razonamientos y citas doctrinales en un sentido o en
otro, los promotores del incidente sostienenla inviabilidad de
convalidar un acto que se anul en su da y sus oponentes defienden
lo contrario.
A este planteamiento ha contribuido sin duda el hecho de que el
Gobierno haya invocado en elprembulo del Real Decreto 547/2012 el
artculo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de RgimenJurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn , como base jurdica desu contenido. Aquel precepto legal, segn
es bien sabido, permite que la Administracin convalide los
actosanulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
Pues bien, hemos de reiterar que el Real Decreto 1462/2001 no
fue declarado nulo en su totalidad sinodel modo parcial antes
referido. Ello significa que gozaban de plena validez y eficacia,
tras nuestra sentenciade 24 de febrero de 2004 , el resto de sus
determinaciones a excepcin de las especficamente aplicablesa la
autorizacin otorgada a las labores de investigacin correspondientes
a los aos tercero a sexto delprograma. Resto de determinaciones,
por consiguiente, vlidas en s mismas (pues nunca fueron anuladas)y
no requeridas de convalidacin ni subsanacin alguna.
En lo que se refiere a las medidas medioambientales inicialmente
omitidas el Real Decreto 547/2012lo que hace es no ya convalidar
sino modificar el texto anterior. La parte esencial de aquel Real
Decreto (loque constituye propiamente su objeto y se inserta como
artculo nico) es la que atae a la modificacin delReal Decreto
1462/2001, por el que se otorgaron los permisos de
investigacin'Canarias' 1 a 9 situados en elOcano Atlntico frente a
las costas de las Islas de Fuerteventura y Lanzarote, modificacin
que se concretaen la sustitucin de los apartados c ) y d) de su
artculo 2 , por un nico apartado c), y en la adicin de unnuevo
artculo 2 bis, precisamente dedicado a las medidas de proteccin
medioambientales.
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7Es cierto que el nuevo Real Decreto 547/2012 contiene una
Disposicin final primera a tenor de lacual queda 'convalidado
expresamente el Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre, en todo
aquello queno resulte modificado por el presente real decreto'.
Pero, insistimos, esta expresin no puede referirse -en estrictos
trminos tcnico-jurdicos- a la parte del Real Decreto 1462/2001 cuya
validez no fue puestaen cuestin por la Sala. Ms que de
'convalidacin', propiamente hablando, se tratara de una especie
deratificacin o corroboracin ulterior de algo que nunca perdi su
validez.
Tenemos, pues, que en cuanto a lo propiamente anulado por
nuestra sentencia de 24 de febrero de2004 el Real Decreto 547/2012
lo que hace es modificar -no convalidar- el Real Decreto 1462/2001
a finde incorporar a su contenido las medidas medioambientales
correspondientes que haban sido inicialmenteomitidas. Modificacin
que no pretende eludir el contenido de la sentencia, como acabamos
de exponer, nicontraviene el fallo segn acto seguido
analizaremos.
Siendo ello as, no cabe en el incidente de ejecucin de la
sentencia plantear otras cuestiones ajenas alfallo, esto es,
relativas a la parte del Real Decreto 1462/2001 que esta Sala no
anul el 24 de febrero de 2004.Sea cual sea el significado real que
haya de darse en este caso al trmino 'convalidacin' empleado por
laDisposicin final primera del Real Decreto 547/202 para todo
aquello no resulte modificado por el presente', lasede propia para
debatir al respecto (esto es, para debatir sobre la ratificacin en
el Real Decreto 547/2012 delresto de disposiciones del Real Decreto
1462/2001) no es, repetimos, el presente incidente de ejecucin
sinoel recurso directo que contra el Real Decreto 547/2012 han
interpuesto tanto el Cabildo Insular de Lanzarote(recurso nmero
363/2012) como el Gobierno de Canarias (recurso nmero
327/2012)".
Sptimo.- Partiendo de estas premisas- que de nuevo asumimos-
hemos de rechazar las alegacionesque se formulan en el cuarto
fundamento jurdico de la demanda acerca de la "improcedencia de
laconvalidacin por el Real Decreto [547/2012] del anulado Real
Decreto 1462/2001". Dichas alegaciones, ascomo las vertidas sobre
el supuesto agotamiento temporal de los efectos de los permisos
otorgados en 2001a la vista de las modificaciones normativas
operadas desde aquel ao hasta el ao 2012 y los avances en
lainvestigacin de especies protegidas en el mbito marino, no podrn
ser acogidas en cuanto o bien parten depremisas opuestas a las
sentencias y autos firmes ya dictados por la Sala, o bien no tienen
apoyo suficienteen normas legales cuya aplicacin determine la falta
de validez del nuevo Real Decreto, o bien deben serreferidas a una
fase ulterior de los permisos de investigacin.
A) Reiteramos una vez ms que el Real Decreto 1462/2001 mantuvo
su validez tras nuestra sentenciaen todo lo que no se refera a las
labores o plan de trabajos de los aos tercero a sexto, nicos a los
queafectaba la declaracin de nulidad y respecto de los cuales lo
procedente era, como efectivamente se hahecho en el artculo 2 bis
del Real Decreto 547/2012 , integrar su contenido con las
prescripciones obligadasen virtud de la Ley del Sector de
Hidrocarburos.
Aun cuando el pronunciamiento de nuestros autos, antes citados,
lo era a efectos del incidente deejecucin de sentencia, ninguna de
las alegaciones ulteriores efectuadas en la demanda ha desvirtuado
subase argumental ni ha podido obviar el hecho de que el resto del
contenido del Real Decreto 1462/2001quedaba inclume desde el punto
de vista jurdico y no precisaba de "convalidacin" alguna. Cuando en
elnuevo Real Decreto 547/2012 se emplea este trmino para referirse
al contenido no anulado del Real Decretoprecedente, se hace en
sentido impropio y lo nico que tal mencin puede significar es que
se reafirma loya decidido y nunca anulado.
A lo largo de todo el proceso la parte actora no tiene
debidamente en cuenta que el juicio de legalidadsobre los permisos
de investigacin ya qued agotado, con carcter firme, en la sentencia
de 24 de febrerode 2004 para todo aquello que no fue objeto de
anulacin, sin que quepa ahora reabrir el mismo debateentonces
zanjado de modo definitivo. El intento de aprovechar este litigio
para, desbordando su preciso mbito,poner en cuestin determinaciones
propias del Real Decreto 1462/2001 no afectadas por aquella
sentenciaes justamente censurado en sus contestaciones a la demanda
tanto por el Abogado del Estado como por ladefensa de "Repsol
Investigaciones Petrolferas, S.A.".
B) Es cierto que desde se dict (2004) la sentencia declaratoria
de la nulidad de slo parte del RealDecreto 1462/2001 hasta que se
aprob el Real Decreto 547/2012 transcurrieron varios aos sin que
laAdministracin del Estado hubiera actuado durante ellos como
finalmente hizo en el ao 2012, habiendoprocedido tan slo en el ao
2008 la Direccin General de Poltica Energtica y Minas a formular
una"propuesta de modificacin" del Real Decreto 1462/2001.
Tal proceder, no imputable obviamente a la titular de los
proyectos de investigacin que nunca fueroninvalidados en cuanto
tales, no se tradujo en ningn pronunciamiento de caducidad de
aqullos, lo que
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8no hubiese sido posible a la vista del artculo 34.1 de la Ley
34/1998, del Sector de Hidrocarburos ,dada la conducta del titular
que haba repetidamente puesto de manifiesto su voluntad de
proseguirlos.La Administracin del Estado haba comunicado por lo
dems a "Repsol Investigaciones Petrolferas,S.A." (resolucin de 12
de junio de 2006) que sera precisamente en el ulterior Real Decreto
modificativo del1462/2001 cuando le indicara cul sera el plazo de
duracin de los permisos. Lo que, en efecto, ha hechomediante la
Disposicin final primera del Real Decreto 547/2012 al fijar el 22
de marzo de 2012 como dade iniciar para cumplir el programa de
trabajos especificado para los aos tercero a sexto. No ha
concurrido,pues, ninguna de las causas de extincin de los permisos
taxativamente establecidas en el artculo 34 de laLey del Sector de
Hidrocarburos , sin que tampoco haya lugar a imputar a la
beneficiaria de los permisos suparalizacin en los trminos del
artculo 35 de la misma Ley .
La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30
de septiembre de 2009 se limita -y eneste sentido debe ser leda- a
confirmar la validez de la resolucin de 12 de junio de 2006, de la
DireccinGeneral de Poltica Energtica y Minas, contraria a la
solicitud de suspensin de la vigencia de los plazospara las labores
de los aos tercero a sexto. Pero es precisamente en dicha resolucin
donde consta -comoantes hemos reseado- que dichos plazos seran
fijados en un acto ulterior. Por lo dems, las
consideracionesvertidas en aquella sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid sobre la naturaleza y los efectos dela
nuestra de 24 de febrero de
2004 no son, obviamente, vinculantes para esta Sala, que es a
quien corresponde tanto interpretar susfallos como resolver acerca
de su ejecucin, lo que ya hemos llevado a cabo en los autos antes
referidos.
C) No es posible hablar de un impreciso "agotamiento de los
efectos de los permisos otorgados", queen el ao 2012 subsistan en
todo su contenido segn tan reiteradamente hemos afirmado, del mismo
modoque permanecan en dicho ao 2012 las razones (relativas a la
conveniencia de investigar la existencia dehidrocarburos en el
territorio nacional, incluidas las aguas marinas de jurisdiccin
espaola) que justificaronsu concesin en 2001. No se aprecia en su
justa medida a lo largo de la demanda la naturaleza de bienesde
dominio pblico estatal que corresponde a los yacimientos de
hidrocarburos existentes en el territorionacional o en los fondos
marinos bajo la soberana o jurisdiccin del Reino de Espaa, ni las
facultades que,en consonancia con el carcter demanial de aquellos
recursos, ostenta el Gobierno para propiciar su
efectivoaprovechamiento.
Los efectos -subsistentes- de los permisos de investigacin no se
agotan en funcin de los cambiosnormativos operados desde el ao 2004
hasta el ao 2012. En esta precisa materia -el rgimen jurdico de
lainvestigacin de hidrocarburos- los cambios durante ese lapso de
tiempo no son especialmente significativosy, en todo caso, nos
encontramos ante un ttulo habilitante que, por las circunstancias
ya dichas, conservaplenamente su eficacia. Ninguna norma sectorial
ulterior implica, repetimos, la prdida sobrevenida de eficaciade
los permisos ya concedidos y en curso de ejecucin.
Los avances en la investigacin cientfica sobre especies
protegidas en el mbito marino, o inclusosobre los efectos derivados
de las actividades exploratorias del fondo marino y de las tcnicas
de prospeccinssmica, as como de la contaminacin acstica proveniente
de estas ltimas, dichos avances, decimos,tampoco alteran cuanto se
deja dicho pues, segn ulteriormente analizaremos, ser con motivo de
laautorizacin de cada sondeo exploratorio cuando hayan de ser
evaluados, entre otros, los efectos adversosque puedan tener sobre
el medio, incluidos los cetceos y las tortugas de mar, a fin de
emitir la preceptivaevaluacin de impacto ambiental.
D) En fin, nada hay que objetar a que el Real Decreto 547/2012
introduzca algunas modificaciones en elprograma de trabajos para
los aos tercero a sexto, a efectos de "flexibilizarlo". Las
modificaciones introducidaspor el nuevo Real Decreto 547/2012 se
califican en l de poco relevantes, al mantenerse invariables tanto
lasobligaciones materiales como las inversiones.
Si en los autos de 4 de junio y 17 de julio de 2012 no
anticipamos ningn juicio de validez sobredichas modificaciones (nos
limitamos entonces a dejar la cuestin fuera del mbito procesal del
incidente) sestamos ahora en condiciones de hacerlo, siempre
partiendo del principio de que corresponde precisamente ala
Administracin del Estado, visto el carcter demanial de los
yacimientos de hidrocarburos, adoptar en cadamomento las
previsiones que considere ms idneas a los efectos de la
investigacin de aqullos recursos,tanto ms si en ellas est de
acuerdo el titular de dichos permisos. Este ltimo est obligado -y
no simplementefacultado- a desarrollar el programa de trabajos que
se especifique en las resoluciones de otorgamiento delpermiso, cero
corresponde a la Administracin adoptar las decisiones modificativas
que estime convenienteen orden a los plazos, programas de labores e
inversiones originariamente impuestos ( artculo 22 de la Ley
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934/1998 segn la redaccin dada por la Ley 12/2007). Ningn
obstculo legal exista, pues, para que sealterase alguna de las
condiciones relativas a las operaciones propias de la investigacin
de hidrocarburos.
En todo caso, el calificativo de poco "relevantes" es adecuado a
los cambios introducidos, en la medidaen que estos ltimos no
alteran sustancialmente el programa de trabajos autorizados. Frente
a la redaccinoriginal del Real Decreto 1462/2001 (inversin mnima en
un pozo de 3.500 metros durante el tercer ao,por importe de diez
millones euros, y de otros diez millones de euros en un segundo
pozo de 3.500 metrosdurante los aos cuarto, quinto y sexto) la
nueva redaccin dispone que en el tercer, cuarto, quinto y sextoao
"se perforarn al menos dos pozos exploratorios de 3.500 metros de
profundidad aproximada y serealizarn estudios geolgicos y
geofsicos, todo ello con una inversin mnima de veinte millones de
euros".La inversin mnima se mantiene, como tambin el nmero de pozos
exploratorios (dos) si bien flexibilizando elcalendario para su
realizacin, nmero que ahora se considera mnimo. La eventual
inclusin de nuevos pozosexploratorios -que, en todo caso, requerirn
una resolucin autorizatoria expresa- ya estaba anunciada en
lasolicitud inicial y constituye una de las medidas modificativas
cuya adopcin legtimamente puede acordar laAdministracin
competente.
Octavo.- En el primer motivo de impugnacin de la demanda se
aduce que el Real Decreto 547/2012incide en el "mismo vicio
esencial" que presentaba el Real Decreto 1462/2001, esto es, el de
no haberrespetado el procedimiento previsto en la Directiva
94/22/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 30 demayo de 1994,
sobre las condiciones para la concesin y el ejercicio de las
autorizaciones de prospeccin,exploracin y produccin de
hidrocarburos. En concreto, censura la demanda que no se haya
llevado a caboun previo llamamiento (publicado en el Diario Oficial
de la Unin Europea) a la participacin de otras empresasinteresadas
en presentar sus solicitudes de investigacin.
La alegacin tiene algo de paradjico viniendo de una entidad que
muestra en sus escritos un frontalrechazo a la concesin de
cualquier permiso de investigacin de hidrocarburos en aguas prximas
a las IslasCanarias. Lo hace no tanto porque el titular de aquel
permiso o autorizacin sea una determinada empresau otra (esto es,
cualquiera de sus eventuales competidoras), sino porque considera
que la propia actividadde investigacin resulta, en s misma,
perjudicial para los intereses que defiende. Desde su
perspectiva,pues, no parece que debiera ser demasiado relevante el
hecho de que se haya facilitado, o no, el accesoen rgimen de libre
competencia a una u otra de las varias empresas hipotticamente
interesadas en llevara cabo las prospecciones. En trminos
estrictamente objetivos, pues, este motivo de impugnacin lo
queviene a defender son los intereses concurrenciales de otras
compaas que se dediquen a las prospeccionesde hidrocarburos, a fin
de permitirles que compitieran para realizar su actividad en la
zona objeto delitigio. No consta, sin embargo, que ninguna de
aquellas empresas eventualmente competidoras de
"RepsolInvestigaciones Petrolferas, S.A." hubiera mostrado
oposicin, por este motivo (o por cualquier otro) ni alReal Decreto
547/2012 ni al Real Decreto 1462/2001, ni hubiera denunciado la
falta de un procedimiento enconcurrencia.
En todo caso, las afirmaciones anteriores no dispensan de dar
respuesta a la alegacin que, en cuantomedio de impugnacin, es
legtima. Ha de ser rechazada por dos razones consecutivas,
cualquiera de lascuales bastara a tal efecto.
A) La primera es que los nicos permisos de investigacin
concedidos y subsistentes son los que fueronotorgados por el Real
Decreto 1462/2001, habindose zanjado el debate relativo a la
presentacin de ofertasen concurrencia en el fundamento jurdico
sexto de la sentencia de 24 de febrero de 2004 , ya firme, quepuso
fin a los recursos presentados contra aqul. Ulteriormente, en los
autos resolutorios del incidente deejecucin de dicha sentencia,
afirmamos con claridad que de ella "[...] no se deriva en modo
alguno, ni explcitani implcitamente, que hubiera de iniciarse un
nuevo
competencia ( artculo 17.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre,
del Sector de Hidrocarburos ) u otrostrmites establecidos al efecto
en el captulo segundo del ttulo segundo de dicha Ley 34/1998, para
autorizaruna vez ms el permiso de investigacin de hidrocarburos (en
realidad, los nueve permisos)."
Si, como ya ha quedado dicho, en la sentencia de 24 de febrero
de 2004 no se puso en cuestin elpermiso en cuanto tal, ni se anul
en su totalidad el Real Decreto 1462/2001 sino tan slo la parte de
l referidaa unas determinadas labores de investigacin
correspondientes a varios aos, porque no contaban con laprevisin
necesaria de medidas medioambientales, no cabe ahora volver a
suscitar las cuestiones relativas alprocedimiento originario que
culmin con su aprobacin. Y, habida cuenta de que el Real Decreto
547/2012 selimita a exigir a la empresa ya autorizada que adopte
ciertas medidas para reanudar su programa de trabajossin que ello
implique, por lo tanto, un nuevo "permiso de investigacin", no es
necesario, insistimos, acometer
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ningn trmite adicional de presentacin de ofertas en competencia
ni de publicacin en cualquier diario oficialpara que terceras
empresas competidoras puedan aspirar a llevar a cabo las labores
correspondientes a losreferidos aos, incluidas desde un principio
en el nico permiso otorgado.
B) La Directiva 94/22/CE permite en su artculo 3.3 que los
Estados miembros concedan autorizacionessin abrir un procedimiento
competitivo con arreglo al apartado 2 si la zona para la que se
solicita la autorizacin:a) est disponible de forma permanente; o b)
ha sido objeto de un procedimiento anterior, con arreglo alapartado
2, que no haya tenido como resultado la concesin de una
autorizacin; o c) ha sido objeto derenuncia por una entidad y no
est incluida automticamente en el supuesto a).
Para estos supuestos, el artculo 3.3 de la Directiva 94/22/CE
exige tan slo que los Estados miembrosque deseen aplicarlo
publiquen en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas "un
anuncio que indiquelas zonas de su territorio que estn disponibles
con arreglo al presente apartado y dnde puede obtenerseinformacin
detallada al respecto". As lo hizo el Reino de Espaa segn consta en
el nmero 283 deaquel Diario Oficial (serie C) correspondiente al 27
de octubre de 1995, bajo la rbrica "anuncio para laobtencin de
permisos de investigacin de hidrocarburos en Espaa". Y ya hemos
recordado, al referirnos anuestra sentencia precedente, cmo la
solicitud originaria del permiso de investigacin presentada por
"RepsolInvestigaciones Petrolferas, S.A." tuvo en su da la
publicidad oficial exigida por la ley espaola -a la que seremita el
anuncio en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas- para
propiciar la eventual presentacinde otras propuestas en
competencia.
El resto de cuestiones concernientes a la aplicacin de la tan
citada Directiva 94/22/CE o a laactualizacin del anuncio efectuado
en 1995 no cambian cuanto queda dicho. Las autorizaciones para
lainvestigacin de hidrocarburos se otorgan en Espaa conforme a los
criterios objetivos y no discriminatoriospresentes en las leyes y
reglamentos correspondientes, analizados ya en nuestra sentencia de
2004, querespetan tanto la transparencia del proceso autorizatorio
como los principios de no discriminacin y de libreconcurrencia. Los
cambios legislativos que han tenido lugar en el sector de
hidrocarburos desde el ao 1995aconsejaran, en efecto, actualizar el
anuncio publicado en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeasde 27 de octubre de 1995, pero de ello no se deduce que
hubiera de ser invalidado, por falta de publicidadde la oferta de
"Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A.", el Real Decreto objeto
de recurso, pues ni ladisponibilidad de la superficie investigable
ni la instancia oficial que suministra la informacin
correspondiente(extremos a los que se refera el anuncio) han
variado, del mismo modo que no han sido modificadossustancialmente
los criterios para el otorgamiento de los permisos de
investigacin.
Tampoco altera cuanto se deja expuesto la sentencia del Tribunal
de Justicia de la Unin Europeade 27 de junio de 2013 (asunto
C-569/10 ) referida a la legislacin geolgica y minera de la
Repblica dePolonia, legislacin considerada por la Comisin Europea
contraria al Derecho de la Unin y por ello sometidaal escrutinio
del Tribunal en el seno de un recurso por incumplimiento en virtud
del artculo 258 del Tratado deFuncionamiento de la Unin Europea .
El anlisis de aquel texto legal (a raz del cual el Tribunal de
Justiciaafirma que no garantiza el libre acceso, sin
discriminaciones, entre las entidades interesadas a las
actividadesde prospeccin, de explotacin y de produccin de
hidrocarburos, ni garantiza que dichas actividades seotorguen al
trmino de un procedimiento en el que aqullas puedan presentar
solicitudes conforme a criteriospublicados en el Diario Oficial de
la Unin Europea) pone de relieve sus diferencias con las normas
aplicadasen este caso, ninguna de las cuales ha sido objeto de
reproche por la Comisin.
En fin, no est de ms subrayar que, como destac "Repsol
Investigaciones Petrolferas, S.A." en suescrito de conclusiones,
precisamente la Comisin Europea ha descartado -tras las denuncias a
ella dirigidasen relacin con la correcta aplicacin por Espaa de la
Directiva 94/22/CE- que se hubiera infringido sta,pronuncindose as
en respuesta de 29 de agosto de 2013 a una especfica pregunta
parlamentaria en laque se solicitaba su parecer, desde la
perspectiva de aquella Directiva, sobre "las prospecciones
petrolferasautorizadas en las costas de Lanzarote y Fuerteventura".
Dicha respuesta, como posterior que es a la quela parte demandante
cita en su escrito de conclusiones (en la que el Comisario de
Energa anunciaba quela Comisin procedera a evaluar la informacin
recibida sobre las prospecciones) expresa suficientementeel parecer
de aquella institucin, sin necesidad incluso de que tomemos en
consideracin otro documentoanlogo, aportado tardamente por el
Abogado del Estado, que vena reflejado en una comunicacin dela
Subdireccin General de Relaciones Internacionales y de Cooperacin
de 28 de noviembre de 2013 apropsito de la respuesta de los
servicios de la Comisin Europea sobre este mismo tema (y en el
mismosentido que la antes citada).
Todas estas consideraciones determinan que la Sala no tenga
dudas en cuanto a la especfica cuestinsuscitada en el motivo, a
efectos de elevar al Tribunal de Justicia el reenvo prejudicial que
sugiere la
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demandante. En cualquier caso, la primera de las razones antes
expuestas determina que la respuesta a lapregunta prejudicial sera
irrelevante para la solucin final de litigio, a la vista de las
circunstancias, de hecho yde derecho, que determinaron el fallo
respecto del Real Decreto 1462/2001 y determinarn el del Real
Decreto547/2012.
Noveno.- En el segundo motivo de impugnacin el objeto de censura
se concreta en la supuesta "faltade motivacin" del Real Decreto
547/2012. A juicio de la demandante, dicho Real Decreto "no da
respuestade ninguna clase" a varias de las alegaciones que ella
misma haba formulado en el curso de su elaboracin,o la que da
resulta -siempre a su parecer- insuficiente. De ello deduce que se
ha vulnerado el artculo 54,apartado primero, letras a ) y f), de la
Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
yProcedimiento Administrativo Comn , "que exigen la necesaria
motivacin de los actos administrativos quelimiten derechos
subjetivos e intereses legtimos [...] as como los que se dicten en
ejercicio de potestadesdiscrecionales, incurrindose por tanto en
arbitrariedad proscrita por el artculo 9.3 de la Constitucin ".
La censura carece de fundamento slido. El Real Decreto 547/2012
incorpora en su prembulo lasrazones que justifican su adopcin,
razones suficientes para comprender su gnesis y permitir su
impugnacin.Aqullas deben, adems, ser puestas en relacin con las que
figuran en la "memoria abreviada de anlisisde impacto normativo" de
marzo de 2012, documento nmero 52 del expediente administrativo. A
lo largode los treinta y nueve folios que integran dicha memoria
(en rigor ni siquiera necesaria pues no se tratabade un proyecto
normativo) el Ministerio de Industria, Energa y Turismo va
desgranando las respuestas a lascorrelativas alegaciones y
objeciones presentadas en el curso del procedimiento de aprobacin
del texto porcada uno de los intervinientes en el trmite de
audiencia, incluidos los Cabildos de Lanzarote y Fuerteventuraas
como el Gobierno de Canarias.
Las razones justificativas de la aprobacin del Real Decreto
547/2012 han sido, pues, puestas enconocimiento de la demandante,
que ha podido alegar -como en efecto ha hecho- contra ellas sin
sombrade indefensin alguna, tras haber presentado sus objeciones en
sede administrativa. Al margen de que lamotivacin exigible a un
acto administrativo no tiene por qu incorporar, respuestas
especficas a todas y cadauna de las alegaciones aducidas en el
trmite de audiencia previo, pudiendo englobarse las
correspondientesa las que aparezcan como sustanciales, al margen de
ello, decimos, en el caso de autos la Administracin haexpuesto de
modo ms que suficiente su propio parecer sobre aquellas
alegaciones.
Basta, a tal fin, enumerar los epgrafes que engloba el apartado
3.2 de la memoria de impactonormativo (seguidos, como es obvio, de
la explicacin pertinente), referidos respectivamente a las:
"3.2.1.Alegaciones relacionadas con el procedimiento"; "3.2.1.1.
Sobre la competencia en materia de permisosde investigacin de
hidrocarburos"; "3.2.1.2. Sobre la procedencia de la convalidacin";
"3.2.1.3. Sobre laextemporaneidad de la convalidacin"; "3.2.1.4.
Sobre la necesidad de una nueva fase de competencia";"3.2.1.5.
Sobre la introduccin de modificaciones en el texto
convalidado";"3.2.1.6. Caducidad de losavales"; "3.2.1.7.
Alegaciones relacionadas con el impacto ambiental/valores
naturales"; "3.2.1.7.1. Sobreincumplimiento de la normativa
aplicable sobre evaluacin de impacto ambiental"; "3.2.1.7.2.
Afecciones aespacios protegidos" ;"3.2.1.7.3. Afecciones a flora,
fauna y aves marinas"; "3.2.1.7.4. Afecciones a la pesca";"3.2.1.8.
Sobre la participacin pblica"; "3.2.1.9. Sobre el modelo energtico
y sostenibilidad medioambiental";"3.2.1.10. Otras alegaciones";
"3.2.1.10.1. Sobre la trayectoria profesional del Secretario de
Estado deEnerga" y "3.2.1.10.2. Sobre el borrador de un reglamento
europeo sobre seguridad en las actividades marinasrelacionadas con
el gas y el petrleo".
El hecho de que, para la actora, la respuesta que se da a estas
alegaciones resulte ms o menossuficiente o insuficiente, por
razones de fondo, es algo ya ajeno a la exigencia de motivacin en s
mismaconsiderada.
Dcimo.- Carece igualmente de fundamento slido el tercer motivo
de impugnacin, al que la propiarecurrente dedica escasa atencin
(comparndolo con el resto) en la demanda y menos aun en el
escritode conclusiones. Defiende en l la "nulidad o
subsidiariamente anulabilidad del Real Decreto 547/2012
porinfraccin del deber de motivacin ( artculo 54.1.C) De la Ley
30/1992 ) al implicar una actuacin en contrade los propios actos
sin motivacin alguna e infringiendo el principio de interdiccin de
la arbitrariedad de lospoderes pblicos ( artculo 9.3 de la
Constitucin )".
Ya hemos rechazado esta censura contra el Real Decreto 547/2012
en trminos generales y ahoralo haremos en relacin con el supuesto
desvo inmotivado del sentido de otros actos anteriores. Por
talesentiende la demandante determinadas resoluciones de la
Direccin General de Poltica Energtica y Minas quesometen a
informacin pblica los estudios de impacto ambiental de ciertos
sondeos exploratorios dentro de
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los permisos de investigacin de hidrocarburos en otras zonas de
Espaa. Alude tambin a una resolucin dela Secretara de Estado de
Cambio Climtico que formul la declaracin de impacto ambiental de un
proyectoexploratorio en Mlaga. De todos ellos deduce que el Real
Decreto es nulo "en cuanto su dictado implica laexclusin del
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental".
La crtica ha de ser rechazada desde el momento en que el Real
Decreto 547/2012 lo que haceprecisamente es incorporar las
exigencias-ausentes en el Real Decreto 1462/2001- que en otros
permisos dehidrocarburos han sido impuestas, sin "excluir" -
justamente lo contrario- las correspondientes al procedimientode
evaluacin de impacto ambiental.
En efecto, segn ya se expuso anteriormente, al aadir un nuevo
artculo 2 bis al Real Decreto1462/2001 , el nuevo Real Decreto
547/2012 concreta aquellas exigencias de modo sucesivo obligando
aque se respeten: a) por un lado, las medidas previstas en los
documentos de proteccin medioambientalpresentados por los
promotores; b) en todo caso, las derivadas de aplicar lo dispuesto
en el Texto Refundido dela Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de
proyectos; c) adems, antes de la autorizacin de cada
trabajoespecfico se habrn de realizar los estudios pertinentes y
aprobar los planes respectivos que identifiqueny cuantifiquen todos
los posibles impactos derivados de la prospeccin, as como aprobar
los planes degestin medioambiental y de contingencias
medioambientales que, respectivamente, incluyan las
medidaspreventivas y correctivas en relacin con aquellos impactos
y, de modo especfico, las relativas a la luchacontra la
contaminacin por derrames de hidrocarburos; d) en fin, queda
subsistente la obligacin de obtenerlas dems autorizaciones exigidas
por la legislacin sectorial en materias tales como "la ordenacin
delterritorio y urbanismo, proteccin de medio ambiente, proteccin
de los recursos marinos vivos".
Siendo todo ello as, mal puede sostenerse que existan las
infracciones del deber de motivacin ni elresto de infracciones del
ordenamiento jurdico sobre las que se basa el tercer fundamento
jurdico materialde la demanda.
Undcimo.- En el quinto motivo se imputa al Real Decreto 547/2012
la infraccin de los artculos 16.2.d )y 18.3 de la Ley 34/1998, de 7
de octubre, del Sector de Hidrocarburos . Su desarrollo argumental
partede las declaraciones que esta Sala hizo tanto en la sentencia
de 24 de febrero de 2004 como en los autosdesestimatorios del
incidente de ejecucin de aqulla para sostener, acto seguido, que el
Consejo de Ministrosno debi considerar suficientes "[...] sendos
documentos presentados por la beneficiaria de los permisos
deinvestigacin que no responden, ni de lejos, a ninguna medida
material de proteccin ambiental".
La recurrente critica la ausencia de "concretas medidas de
proteccin medioambiental" que, a sujuicio, debera haber presentado
la peticionaria de los permisos de investigacin. Liga ese defecto
con "laconsiguiente omisin en el acto autorizatorio del contenido
obligacional mnimo" relativo a aquellas medidas,para concluir que
todo ello supone una vulneracin del " art. 18.3 LH que se presenta
como precipitado de laprevia infraccin de la peticionaria al art.
16.2.c) LH ". A partir de este planteamiento, el debate procesal
seha centrado en el contenido de los documentos presentados por
"Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A."en mayo del ao 2004 ante
la Direccin General de Poltica Energtica y Minas (constan como
documentonmero cinco del expediente administrativo digitalizado,
folios 2 a 129).
El examen que la Sala hace de aquellos documentos permite
concluir que, para la fase del procedimientoadministrativo al que
se refieren, cumplen con la exigencia legal ( artculo 16.2 de la
Ley 34/1998 ) impuestaa los solicitantes de permisos de
investigacin. stos, adems de acreditar su capacidad legal, tcnica
yeconmico financiera, as como identificar la superficie del permiso
en coordenadas geogrficas, han deacompaar a su peticin un plan de
investigacin que incluya, entre otras, las "medidas de
proteccinmedioambientales". El grado de detalle con el que hayan de
figurar dichas medidas es justamente la clavede la
controversia.
La crtica a aquellos documentos basada en su genericidad tiene
una parte de razn pues entre ellosse encuentran determinados
"manuales" sobre gestin de seguridad y medio ambiente u otras
"normas" deaplicacin "mundial general" para definir la "poltica de
medio ambiente y seguridad de la Compaa" queno son sino meras
declaraciones programticas. Pero tambin figuran entre los aportados
dos documentossingulares (los titulados "Proteccin del Medio
Ambiente en Operaciones de Adquisicin de Ssmica Marina"y "Proteccin
del Medioambiente en la Perforacin de Sondeos Exploratorios) que
concretan con un gradode precisin suficiente -repetimos, para la
fase del procedimiento entonces en curso- las medidas especficascon
las que el titular del permiso de investigacin se propone afrontar
la proteccin del medio ambiente.
Uno y otro documento, en efecto, contienen la descripcin de las
medidas aplicables en materiamedio ambiental tanto para las
perforaciones de sondeos exploratorios marinos como para las
operaciones
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denominadas de "ssmica marina". En cuanto a las primeras,
enumera detalladamente los impactospotenciales de la perforacin y
los mecanismos y cautelas aplicables a la gestin de residuos, de
ripios y lodosque emplear en las perforaciones. Se extiende
asimismo a las medidas para preservar la calidad del aire y
delagua, y mitigar los efectos del ruido y sobre el paisaje, e
incluye un plan de contingencias medioambientales.En cuanto a las
operaciones de "ssmica" analiza igualmente los impactos potenciales
de las operacionescorrespondientes, poniendo de relieve la medidas
encaminadas a reducir o Con aquellos impactos y, de modoespecfico,
las relativas a la lucha contra la minimizar su efectos
(singularmente los acsticos) sobre la faunamarina, incluyendo
asimismo los respectivos planes de contingencias.
Es particularmente relevante destacar cmo, al remitir aquella
documentacin a la Direccin General dePoltica Energtica y Minas,
"Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A." ya anunciaba que para
cada trabajoespecfico ulterior, tanto de ssmica como de sondeos,
preparara un estudio de impacto ambiental, un plan degestin
medioambiental y un plan de contingencias medioambientales,
adaptados a las especficos trabajos.Este compromiso implica que
dichas tres figuras o medidas -cuyo contenido pormenorizado se
remite almomento en que se delimiten con precisin las labores de
ssmica o de perforacin para espacios geogrficosdeterminados- se
configuran e incluyen entre las necesarias "medidas de proteccin"
impuestas por el artculo16.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos
.
Sobre la suficiencia de las medidas insertas en los documentos
presentados por "Repsol InvestigacionesPetrolferas, S.A." en mayo
de 2004, a los efectos de la obligacin establecida en el tan citado
artculo 16.2 dela Ley del Sector de Hidrocarburos , se han
practicado en este recurso 353/2012 diversas pruebas periciales
enel seno de las cuales los tcnicos propuestos por una parte o por
la contraria han defendido, respectivamente,las posiciones prximas
a las tesis de quienes les haban encomendado su pericia (lo que,
por otra parte,suele ser usual). Dichas pericias se unen al
criterio, tambin profesional, de los servicios tcnicos del
Ministeriode Industria, Energa y Turismo que consideraron
suficiente aquella documentacin. La parte actora analizaestas
pruebas (a su juicio, expresivas de la "manifiesta insuficiencia de
los documentos aportados por Repsolen 2004 y acogidos como
suficientes por el real decreto impugnado") a los folios 141 a 160
de su escrito deconclusiones.
Sin mengua de la consideracin debida a todos los peritos y dado
que la cuestin ahora analizadalo es de orden jurdico (definir cul
sea el grado de precisin de las medidas de proteccin requeridaspara
las solicitudes de los permisos de investigacin de hidrocarburos
segn el artculo 16.2 de la Leymedioambientales autorizar cada una
de las labores de ssmica o perforacin singulares, respecto de
lascuales han de imponerse estndares de proteccin rigurosos y ya
plenamente precisados.
En esta fase inicial, cuando se trata de un permiso de
investigacin de las caractersticas que presentael de autos y con la
superficie de exploracin a que se extiende (a ambos factores nos
referimos tambinen nuestra sentencia de 24 de febrero de 2004 )
basta que el operador que aspire al otorgamiento delpermiso exponga
"las medidas de proteccin medioambiental mnimas sin las cuales no
es autorizable laperforacin del subsuelo marino", en el buen
entendimiento de que "no necesariamente se identifican conlas que
ulteriormente pueden venir precisadas, tras la eventual evaluacin
de su impacto, en funcin de lascircunstancias singulares de las
diferentes actuaciones, una vez concretada la ubicacin y dems
elementosde stas", segn ya expusimos en nuestra sentencia
precedente.
Buena parte de los peritos propuestos por la parte demandante
han elaborado sus informes sobre estepunto partiendo, en realidad,
de una interpretacin inadecuada del artculo 16.2 de la Ley 34/1998
, que laSala no asume. Han equiparado, de un modo u otro, la fase
inicial (solicitud del permiso) con la subsiguiente(presentacin del
estudio ambiental necesario para la autorizacin de cada uno de los
trabajos singulares) yesta premisa ha lastrado sus conclusiones. Al
igual que ulteriormente expondremos al analizar el cumplimientode
las normas nacionales o de la Unin Europea en materia
medioambiental, aquellos dictmenes periciales-y otros- podrn ser
tiles, en su caso, para la hiptesis de que, tras la preceptiva
declaracin de impactoambiental, se conceda la autorizacin a las
perforaciones singulares de determinados sondeos
exploratoriosdentro de la superficie del permiso de investigacin
(la declaracin de impacto ya ha tenido lugar cuando sedicta la
sentencia), pues los respectivos tcnicos que han informado a la
Sala en realidad han "adelantado"sus propias opiniones al
respecto.
A nuestro juicio, repetimos, el contenido de aquellos
documentos, especficos en las aguas atlnticasprximas a las Islas
Canarias, contienen las medidas de proteccin y cautela que, sujetas
a su ulteriorconcrecin para cada uno de los trabajos que despus
requerirn los preceptivos estudios y declaracin deimpacto, bastaban
para satisfacer la exigencia "mnima" del artculo 16.2 de la Ley
34/1998 . No cambiaraesta conclusin el hecho afirmado por la
recurrente (a su juicio, "Repsol Investigaciones Petrolferas,
S.A."
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ya "saba donde iba a perforar desde un primer momento") pues,
incluso si fuese cierto, es precisamente alsolicitar las
preceptivas autorizaciones posteriores para perforar en cada una de
las localizaciones elegidascuando ha de fijar las medidas y
cautelas singulares, con el necesario grado de precisin y acomodo a
lascircunstancias de cada emplazamiento.
En fin, y ya al margen de lo hasta ahora dicho, el planteamiento
de este quinto motivo de impugnacinno es acertado cuando vincula
necesariamente la supuesta infraccin del artculo 16.2 con la
subsiguientedel artculo 18.3, ambos de la Ley del Sector de
Hidrocarburos . Si, como en este caso sucede, la resolucinde
otorgamiento (a la que se refiere especficamente el artculo 18.3)
que ha dictado el Consejo de Ministrosfija por s misma los trabajos
mnimos que debern realizar los adjudicatarios de los permisos,
incluidas laslabores de proteccin medioambiental, y es aquella
resolucin la que viene a ser impugnada por el CabildoInsular de
Fuerteventura, resultara ya menos relevante que quien solicit el
permiso hubiera dejado de incluiren su solicitud las menciones que
ms tarde, de manera expresa, le ha exigido la Administracin.
En nuestra sentencia de 24 de febrero de 2004 anulamos
parcialmente el acto autorizatorio entoncesenjuiciado precisamente
por "la ausencia en el Real Decreto [1462/2001] de esta importante
y preceptivamencin en contra de la taxativa exigencia del artculo
18 de la Ley 34/1988 (que no contempla excepcionesen la materia,
quiz porque el legislador era consciente de que, en s mismas
consideradas, las labores deinvestigacin de hidrocarburos llevan
aparejados determinados riesgos medioambientales)". Innecesario
esdecir que el nuevo Real Decreto 547/2012 s contiene (en su
artculo 2 bis) Decreto 1462/2001 , por lo queel acto objeto de este
litigio, a diferencia del precedente, respeta el apartado tres del
artculo 18 de la Leydel Sector de Hidrocarburos .
Duodcimo.- En el sexto motivo de impugnacin se imputa al Real
Decreto 547/2012 la infraccin deciertas normas, nacionales y de la
Unin Europea, relativas a la evaluacin de los efectos de
determinadosplanes y programas en el medio ambiente. En concreto,
se citan como vulnerados los artculos 4.1 y 13.3 de laDirectiva
2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de
2001 , relativa a la evaluacinde los efectos de determinados planes
y programas en el medio ambiente, y el artculo 7, apartado
tercero,de la Disposicin transitoria primera de la Ley 9/2006, de
28 de abril , sobre evaluacin de los efectos dedeterminados planes
y programas en el medio ambiente.
La tesis nuclear del motivo, expuesta tras una muy extensa
(desde el folio 269 al folio 324 de la demanda)transcripcin y
comentario de las normas reguladoras de esta -y de otras- modalidad
de evaluacin, as comode diversas sentencias en torno a ella, es que
antes de aprobarse el Real Decreto 547/2012 debi haberserealizado
la evaluacin ambiental estratgica de los permisos de investigacin
de hidrocarburos que han sidoautorizados.
La parte actora se refiere, en concreto, tanto a la ya citada
Directiva 2001/42/CE como a la Ley espaola9/2006, que la incorpor a
nuestro ordenamiento. Hace un estudio -tan meritorio como
innecesario, a losefectos especficos que aqu proceden, pues la
censura lo es por otro gnero de infracciones- de la
normativareguladora de la evaluacin de impacto ambiental de
proyectos (esto es, de la Directiva 85/337/CE relativaa la
evaluacin de determinados proyectos pblicos y privados sobre el
medio ambiente, y del Real Decreto-legislativo 1/2008 por el que se
aprob el texto refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto
Ambiental deproyectos). Se refiere ms adelante a las normas
reguladoras de la evaluacin de impacto ambiental, ahoraya tanto de
planes y programas como de proyectos, cuando versan 92/43/CEE,
relativa a la conservacin delos hbitats naturales y de la fauna y
flora silvestres. Aade asimismo referencias al Real Decreto
1997/1995,de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para
contribuir a garantizar la biodiversidad mediante laconservacin de
los hbitats naturales y de la fauna y flora silvestres, as como a
la Ley 42/2007, de 13 dediciembre, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad.
Toda esta exposicin (cuya "extensin desorbitada" critica el
Abogado del Estado tras subrayar que"acumula un nmero infinito de
preceptos normativos y resoluciones judiciales cuya vinculacin con
el objetode litigio en la mayor parte de los casos no se
explicita") no logra ocultar un hecho relevante, y es el que elReal
Decreto 547/2012 no se refiere a ningn "plan o programa" en el
preciso sentido tcnico-jurdico que aambas figuras atribuyen tanto
la Directiva 2001/42/CE como la Ley nacional 9/2006.
Siendo ello as, como a continuacin expondremos, cualesquiera que
fueran los "efectos significativos"que los trabajos de investigacin
objeto del Real Decreto 547/2012 (sujetos a las condiciones antes
reseadas,y a reserva de las autorizaciones ulteriores) pudieran
tener sobre el medio ambiente, tal como se describen alos folios
302 y siguientes de la demanda, ninguna vulneracin se habra
producido ni de la Directiva 2001/42/CE ni de la Ley nacional
9/2006.
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En efecto, no era preceptiva la "evaluacin ambiental estratgica
previa al acto autorizatorio" cuando,simplemente, se trataba de un
proyecto especfico de investigacin de hidrocarburos, circunscrito a
unascoordenadas geogrficas y con una duracin temporal bien
determinada. La obligacin de evaluar los efectossignificativos que
sobre el medio ambiente puedan tener ciertos "planes y programas" a
tenor de la Directiva2001/42/CE y de la Ley
9/2006 (actualmente derogada por la Ley 21/2013, al igual que el
texto refundido de la Ley deevaluacin de impacto ambiental de
proyectos) se extiende a "una serie de sectores" econmicos (entre
ellos laagricultura, la silvicultura, la pesca, la energa, la
industria, el transporte, la gestin de ordenacin del
territoriourbano y rural o la utilizacin del suelo de suma
importancia), respecto de los cuales los "planes y
programas"establecen un marco general dentro del que tendrn
ulterior cabida las futuras autorizaciones de proyectos(estos
ltimos s sujetos a la evaluacin de impacto ambiental, no a la
previa evaluacin estratgica).
Por "planes y programas" debe entenderse, pues, conforme al
artculo 2 de la Ley 9/2006 -de cuyoacomodo a la Directiva en este
punto no se han suscitado dudas en el litigio- "el conjunto de
estrategias,directrices y propuestas que prev una Administracin
pblica para satisfacer necesidades sociales, noejecutables
directamente, sino a travs de su desarrollo por medio de un
conjunto de proyectos". Un permisode investigacin especfico como el
de autos no constituye uno de aquellos "planes y programas" sino
unoms de los cientos de "proyectos" singulares de actividad
industrial (por lo que aqu importa, de investigacinde
hidrocarburos) que requerirn, en efecto, la evaluacin de su impacto
pero no la evaluacin estratgicacorrespondiente a las otras dos
figuras. A esta conclusin se llega sin dificultades hermenuticas y
sinnecesidad de plantear una cuestin prejudicial al Tribunal de
Justicia de la Unin Europea cuya jurisprudenciaen interpretacin de
la Directiva 2001/42/CE no se refiere a proyectos singulares como
el de autos. Si elTribunal de Justicia ha negado el carcter de
planes o programas sujetos a evaluacin estratgica inclusoa
"intervenciones normativas aisladas que no pueden constituir un
sistema organizado y articulado", contanta ms razn debern excluirse
los actos singulares que, sin tener connotaciones normativas ni
generales,nicamente autorizan unas determinadas labores o trabajos
de investigacin de hidrocarburos.
El hecho de que un mismo permiso de investigacin se desarrolle
en dos o ms fases sucesivas noimplica que su naturaleza quede
transmutada en un "programa" sujeto a evaluacin estratgica en el
sentidode la Directiva 2001/42/CE y de la Ley 9/2006. Sigue siendo
un proyecto singular, referido a una determinadaoperacin
exploratoria sobre la superficie concedida (a reserva de la
posterior concrecin de sus trabajos) yno trata de fijar lneas di re
ctrices, o estrategias de futuro o propuestas para su ulterior
desarrollo caso porcaso, dirigidas a un sector o subsector de la
vida econmica.
Por lo dems, segn ya hemos subrayado, el Consejo de Ministros ha
otorgado otros permisos deinvestigacin singulares, en diferentes
zonas terrestres o martimas de Espaa, sin que en ningn momentose
haya discutido que la evaluacin de impacto que les corresponde es
la prevista en la Ley de evaluacin deimpacto ambiental de proyectos
y no en la de "planes y programas".
Decimotercero.- Estas ltimas consideraciones abren el camino a
tratar una cuestin que la parterecurrente ha introducido en el
sexto motivo de impugnacin como mero alegato no acompaado
delcorrespondiente reproche de infraccin de las normas aplicables.
Se trata, en concreto, del sometimiento delas labores de
investigacin de hidrocarburos objeto de litigio a la Directiva
85/337/CEE, relativa a la evaluacinde determinados proyectos
pblicos y privados sobre el medio ambiente, y al Real Decreto-
legislativo 1/2008por el que se aprob el texto refundido de la Ley
de evaluacin del impacto ambiental de proyectos.
El rechazo de la tesis actora (segn la cual resultaba
"ineludible" la evaluacin de impacto ambientalestratgica exigida
tanto por la Directiva 2001/42/CE como por la Ley 9/2006) al que
inmediatamente antesnos hemos referido no impide, antes al
contrario, reiterar lo que ya expresamos en nuestra sentencia de 24
defebrero de 2004 sobre el momento en que debe llevarse a cabo la
evaluacin de impacto sujeta a la Directiva85/337 /CEE y al Real
Decreto-legislativo 1/2008. En cuanto a este ltimo, las referencias
normativas utilizadasen aquella sentencia eran las contenidas en el
Real Decreto-legislativo 1302/1986, segn la reforma llevada acabo
por el Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, aunque tal
circunstancia no cambia significativamenteel resultado.
Tras reconocer en nuestra sentencia de 24 de febrero de 2004 que
las labores de perforacin de lospozos exploratorios se incluyen
entre las evaluacin de impacto ambiental proceda "[...] cuando
estuvieranya determinadas, con un relativo grado de precisin, las
labores sujetas a, o susceptibles de ser declaradassujetas a [...]"
los procedimientos establecidos para llevarla a cabo (la evaluacin
de impacto ambiental). Loexpresbamos en los siguientes trminos, que
de nuevo reiteramos:
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"Grado de precisin que necesariamente deba incluir las
referencias topogrficas correspondientes,pues el impacto ambiental
apreciable sera distinto segn la naturaleza de las actividades y su
ubicacin; noes lo mismo, obviamente, que aqullas tengan lugar en un
punto muy prximo a las costas de las islas deFuerteventura y
Lanzarote (incluidos los espacios naturales protegidos de ambas)
que en otro del subsuelomarino alejado varios centenares de
kilmetros de dichas islas. Dada la extensin, cifrada en cientos
demiles de hectreas, de la superficie sobre la que se autorizan las
labores de investigacin, esta circunstanciaadquiere un relieve que
no puede ser ignorado y condiciona, en gran medida, la evaluacin
del impactopotencial que sobre el medio ambiente tuvieran dichas
labores.
La dinmica del proyecto de investigacin, que comprende fases
iniciales cuyo resultado determinaen gran parte la procedencia de
las subsiguientes, no permite formular la solicitud inicial con
aquel gradode precisin. La Administracin, que parte de esta misma
premisa, no dispensa de la obligacin ulterior desometer a los
procedimientos de evaluacin de impacto (o a la consideracin de si
proceda dicha evaluacin,en los trminos ya dichos) las actividades
singulares que se fueran desarrollando. Buena muestra de ello es
elya transcrito oficio que el Ministerio de Economa dirige a
"Repsol Investigaciones Petrolferas, S.A." el 12 dejunio de 2002,
en el que le comunica que todas las autorizaciones de sondeos
correspondientes a los permisosde investigacin "Canarias" debern
someterse previamente a la consideracin del rgano
medioambientalcompetente. A fortiori esta obligacin regira (aunque,
dado el momento temporal en que aquel escrito esremitido, no se
haba llegado an a la fase correspondiente) si se trata de
perforaciones del subsuelo marino.
Interpretada y aplicada en estos trminos la regulacin normativa
interna (el tan citado Real Decreto-Legislativo 1302/1986) que
exige la evaluacin del impacto ambiental respecto de algunas de las
actividadesobjeto del proyecto de investigacin de hidrocarburos,
esta Sala considera que el Real Decreto impugnadono vulnera
aquellas normas.
Podran vulnerarlas actos ulteriores de la Administracin mediante
los cuales se haya autorizadoactividades determinadas que,
figurando bien en el Anexo I bien en el Anexo II de aquel Real
Decreto, no sehayan sometido a los protocolos de evaluacin".
Pues bien, ya hemos advertido que el Real Decreto 547/2012 se
atiene a estas consideraciones, raznpor la cual ha incorporado el
artculo 2 bis para condicionar la autorizacin de cada trabajo
especfico a lodispuesto en el texto refundido de la ley de
evaluacin de impacto ambiental de proyectos y en su normativade
desarrollo. La parte recurrente discrepa de nuestra sentencia de 24
de febrero de 2004 por considerarlaerrnea en este punto, e insiste
en que la "prueba cientfica y pericial" efectuada en el proceso
revela que los"trabajos autorizados" por el Real Decreto 547/2012
producen de suyo un impacto ambiental negativo. Ocurre,sin embargo,
que precisamente para evaluar dicho impacto se ha de llevar a cabo,
por la Administracin delEstado, el procedimiento correspondiente,
no sustituible por el mero aporte contradictorio de pruebas
pericialesen el seno del proceso judicial, y que slo a reservas de
las conclusiones de aquel complejo procedimientoadministrativo -con
participacin de todos los interesados, y no nicamente de quienes
han recurrido en vajudicial- se podrn evaluar cumplidamente sus
repercusiones ambientales a fin de, en su caso, autorizar o nolos
trabajos singulares a la vista de sus propias caractersticas
finales.
Avanzbamos en un fundamento jurdico anterior que el mismo da (10
de junio de 2014) en que seproceda al inicio de la deliberacin de
este -y otros- recurso apareci publicada en el Boletn Oficial del
Estadola resolucin de 29 de mayo de 2014, de la Secretara de Estado
de Medio Ambiente, por la que se formulala declaracin de impacto
ambiental del proyecto de perforacin de sondeos exploratorios en
los permisosde investigacin de hidrocarburos denominados "Canarias
1 a 9". Respecto de los sondeos denominados"Sanda", "Chirimoya" y
"Zanahoria" la Secretara de Estado formula una declaracin de
impacto ambientalfavorable a su realizacin, tras concluir que no
producirn impactos adversos significativos, siempre y cuandose
realicen en las condiciones sealadas en ella (aade otras
afirmaciones en cuanto al anlisis de los posibles"sucesos
accidentales" para su consideracin en la autorizacin
sustantiva).
Si nos hacemos eco de la resolucin de 29 de mayo de 2014 en este
oficialmente en el Boletn Oficialdel Estado, no porque el Abogado
del Estado haya aportado su texto al proceso. No ha sido ni es
necesariosuspender una vez ms el sealamiento efectuado -ya lo
hicimos en su da a requerimiento de la demandante-para or a las
partes sobre su incidencia en el litigio pues simplemente no
apreciamos que pueda tenerla ahorasino, eventualmente, en la
hiptesis futura de que, a partir de la declaracin de impacto, el
rgano sustantivodecida dar la autorizacin final a los tres sondeos
exploratorios singulares.
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En fin, las cuestiones que en el sexto motivo se plantean
respecto a la afectacin potencial de losespacios de la Red Natura
2000, o de zonas martimas singulares y especialmente sensibles a
alteracionesambientales, se analizarn al examinar los motivos de
impugnacin subsiguientes.
Decimocuarto.- En el sptimo fundamento jurdico material de la
demanda se imputa al Real Decreto547/2012 la infraccin de una muy
numerosa serie de disposiciones, internacionales, de la Unin
Europea yespaolas. Se trata, por un lado, de los artculos 204 y
206, en relacin con los artculos 4.4 , 192 y 194 , todosellos de la
Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. En
cuanto al Derecho de la UninEuropea, se considera infringida la
Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de
juniode 2008, por la que se estableci un marco de accin comunitaria
para la poltica del medio marino. En fin, elreproche se extiende a
la vulneracin del artculo 3.3 y del cuadro 2 del Anexo I de la Ley
41/2010, de 29 dediciembre , de proteccin del medio marino, que
incorpora a nuestro ordenamiento jurdico aquella Directiva.
No se discute que las actividades objeto de autorizacin se
ubican dentro del mar territorial y de la zonaeconmica exclusiva de
jurisdiccin espaola, pudiendo tomarse como pacfica la atribucin de
competenciaautorizatoria precisamente a la Administracin del Estado
y no a la de la Comunidad Autnoma.
El ncleo de la censura es que el Real Decreto 547/2012 habra
omitido cualquier evaluacin previa delimpacto ambiental de las
actividades y actuaciones asociadas a los permisos de investigacin
otorgados, y queel otorgamiento se habra producido sin el informe
favorable, previo y preceptivo, del Ministerio de
Agricultura,Alimentacin y Medio Ambiente. El desarrollo argumental
de la demanda en este punto versa, pues, sobre laespecfica
proteccin del medio marino, requerida tanto por la Convencin de las
Naciones Unidas de 10 dediciembre de 1982, sobre el Derecho del
Mar, como por la Directiva 2008/56/CE y la ley espaola
41/2010.Tiene como premisa que las labores de investigacin causarn
un impacto significativo sobre la vida silvestremarina, tanto si se
trata del ruido generado en la prospeccin ssmica como de los
sondeos exploratoriospropiamente dichos. De esa premisa deduce que
el Real Decreto 547/2012 ha omitido la obligacin jurdicade evaluar
los impactos.
La respuesta a estas alegaciones tambin fue dada, en lo
sustancial, por nuestra sentencia de 24 defebrero de 2004 , a cuya
reproduccin dedica la demanda los folios 341 a 345. Frente a las
declaracionesque en ella hicimos la recurrente se limita a afirmar
que las pruebas ahora practicadas revelan el potencialimpacto
negativo -sobre la vida marina- de las operaciones de ssmica y de
los sondeos. Baste, sin embargo,reiterar lo que antes expusimos,
que no queda desvirtuado por las pericias ulteriores: esto es, que
paradeterminar los efectos contaminantes de las labores de
investigacin especficas resultar preciso llevar acabo el
procedimiento de evaluacin de impacto con carcter previo al
otorgamiento de la autorizacin paralas labores singulares.
En efecto, la Convencin sobre el Derecho del Mar, la Directiva
2008/56/CE y la Ley 41/2010 tienencomo objetivo lograr un buen
estado ambiental del medio marino, lo que implica tomar en
consideracin losefectos contaminantes de las actividades humanas
sobre l. Precisamente por ello se instaura la obligacin deque las
autoridades pblicas evalen los potenciales efectos contaminantes de
las actividades proyectadasen las aguas bajo su jurisdiccin.
Ninguno de aquellos tres instrumentos normativos, sin embargo,
integran losprocedimientos dirigidos a obtener la autorizacin final
de las correlativas actividades: lo relevante es que talevaluacin
se produzca antes de la autorizacin y que sta se otorgue a la vista
de los resultados de aqulla.Casi innecesario es decir que ninguno
de aquellos tres textos normativos impide, por s mismos, la
realizacinde prospecciones de los fondos marinos para la bsqueda de
yacimientos de hidrocarburos, actividad dela que existen muy
numerosos ejemplos tanto en los pases signatarios de la Convencin
como en paseseuropeos que aplican la Directiva 2008/56 y en
nuestras propias aguas.
El mandato normativo se respeta, para el caso de autos, al
exigirse que -no en esta fase sino en lasubsiguiente- la
autorizacin de las labores prospectivas singulares no sea posible
sin la previa evaluacin deimpacto, y que sta a su vez tenga lugar
cuando estn definidas con la precisin suficiente (nos remitimos alo
dicho sobre la extensin de la superficie de los permisos de
investigacin) las singulares tareas o laboresexploratorias que
pudieran tener efectos perjudiciales sobre el medio ambiente
marino. Slo as es posibledeterminar con precisin, y no en trminos
generales, tales efectos negativos y, en su caso, las medidas
paraprevenirlos o contrarrestarlos.
Por lo que se refiere a la intervencin previa del (antes
denominado) Ministerio de Medio Ambiente,Medio Rural y Marino baste
recordar que es precisamente dicho Ministerio quien ha de proceder
-ha procedidoya, de hecho- a realizar la evaluacin de impacto
ambiental de las especficas actividades prospectivas objetode
litigio y que, por otro lado, segn recordamos en nuestra sentencia
de febrero de 2004, tambin haba
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intervenido (entonces por exigencias de la Ley 3/2001) en el
procedimiento previo a la aprobacin del RealDecreto 1462/2001.
En fin, debe subrayarse que la referencia del artculo 2 bis del
Real Decreto 547/2012 a otrasautorizaciones concomitantes incluira
en todo caso la relativa al artculo 3.3 de la Ley 41/2010. El
Ministeriode Agricultura , Alimentacin y Medio Ambiente ha de
informar favorablemente la autorizacin en las aguasmarinas, su
lecho o su subsuelo, bien la colocacin o depsito de materias sobre
el fondo marino, as como losvertidos regulados en el ttulo IV de
dicha ley. Su informe ha de versar sobre la compatibilidad de la
actividad(o, en su caso, vertido) con la estrategia marina
correspondiente, respecto de la cual, y para el caso de las
IslasCanarias los objetivos ambientales correspondientes a la
denominada "Estrategia Marina de la DemarcacinCanaria" se han
aprobado mediante acuerdo del Consejo de Ministros de 2 noviembre
de 2012 (posterior alReal Decreto ahora impugnado).
En su caso habr que ponderar, a estos mismos efectos, el
denominado "Documento tcnico nacionalde referencia sobre los
impactos y mitigacin de la contaminacin acstica marina" (segundo
informe del ao2012) publicado por el Ministerio de Agricultura,
Alimentacin y Medio Ambiente y elaborado -entre otras-por una de
las personas que han intervenido en la pieza de prueba, profesora
de la Universidad de LaLaguna, con el apoyo del Grupo de Expertos
Nacional del Ruido Submarino, al que se incorpora el
informe"Prospecciones ssmicas marinas: Acuerdo de medidas de
mitigacin del efecto en los cetceos de aguasespaolas e
identificacin de reas sensibles".
Decimoquinto. - En el octavo motivo de impugnacin se aducen como
normas supuestamenteinfringidas por el Real Decreto 547/2012 tanto
algunas de origen comunitario como otras nacionales. En cuantoa las
primeras, se trata de los artculos 4.1.a ) y 7.2.3 , en relacin con
el Anexo VIII, epgrafes 5 y 10, y con elAnexo X, todos de la
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
octubre de 2000,por la que se estableci un marco comunitario de
actuacin en el mbito de la poltica de aguas. En cuantoa las
segundas, se citan los artculos 92 , 92.bis , 97 y 108.bis del Real
Decreto Legislativo 7/2001, de 20 dejulio , por el que se aprob el
texto refundido de la Ley de Aguas, y de los artculos 42.1 y 2 , 51
, 58.1.e )y 76 de la Ley de Costas . Las partes demandadas
critican, al contestar a la demanda, esta "amalgama" depreceptos
legales en un mismo apartado.
De nuevo la recurrente de "la realidad (o si se prefiere ahora
la potencialidad) de la existenciade un impacto significativo sobre
el medio hdrico y el medio marino", impacto que extiende al
dominiopblico hidrulico y al dominio pblico martimo-terrestre. A su
juicio, debi evaluarse con carcter previo alotorgamiento de los
permisos de investigacin la contaminacin qumica de las aguas y de
los fondos marinos,causada por los lodos de perforacin utilizados
para las labores exploratorias. Y relaciona esta evaluacincon la
situacin especfica del consumo humano de agua, proveniente de
instalaciones de desalacin, en lasislas de Fuerteventura y
Lanzarote. Concluye su razonamiento afirmando que en el Real
Decreto 547/2012no queda garantizada la calidad del agua y la
prevencin de su deterioro.
De las normas anteriorment