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Sonegao no Brasil Uma Estimativa do Desvio da Arrecadao do
Exerccio de 2014 Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda
Nacional - SINPROFAZ
Braslia/DF, maro de 2015.
RESUMO: A elevada carga tributria no Brasil tema frequente de
debates na
sociedade, bem como a discusso quanto sobrecarga suportada pelos
contribuintes
adimplentes em funo da evaso tributria existente. A busca pela
justia fiscal
pressupe a observncia da capacidade contributiva, mas tambm o
efetivo combate
sonegao fiscal. Este estudo uma atualizao, com dados do exerccio
de 2014, do
estudo da evaso fiscal do Brasil que foi publicado pelo
Sinprofaz quando do lanamento
do Sonegmetro em 05/06/2013, e intitulado Sonegao no Brasil Uma
Estimativa do
Desvio da Arrecadao. Em 2014, tambm houve uma atualizao do
estudo com base
na arrecadao de 2013.
Os resultados indicaram que, mantendo todos os demais parmetros
constantes, a
arrecadao tributria brasileira poderia se expandir em 23,6% caso
fosse possvel
eliminar a evaso tributria cujo indicador mdio para todos os
tributos apontados neste
trabalho foi da ordem de 8,6% do PIB.
Na hiptese ainda de se extrapolar para todos os tributos a mdia
dos indicadores
de sonegao dos tributos que tm maior relevncia para a arrecadao
(ICMS, Imposto
de Renda e Contribuies Previdencirias) poder-se-ia estimar um
indicador de sonegao
de 27,6% da arrecadao (o mesmo do indicador de sonegao para o
VAT em pases da
Amrica Latina que foi de 27,6%). Com isso, a estimativa de
sonegao iria de 8,7% para
a 10,1% do PIB. Isso representaria uma perda de arrecadao de R$
518,2 bilhes,
levando-se em conta a estimativa de PIB do ano de 2014 .
Tomando-se em considerao
esse ltimo indicador para a sonegao, poder-se-ia afirmar que se
no houvesse evaso,
o peso da carga tributria poderia ser reduzido em quase 30% e
ainda manter o mesmo
nvel de arrecadao. Esses R$ 518,2 bilhes estimados de sonegao
tributria so
praticamente equivalentes a quase 90% de tudo que foi arrecadado
pelos estados e
municpios juntos, estimados em R$ 597,6 bilhes.
Por fim, registra-se que o presente relatrio no teve pretenso de
esgotar o
assunto e sim de fomentar a discusso sobre a justia fiscal e
sobre o ainda alarmante
patamar de sonegao tributria no Brasil.
Palavras-chave: sonegao; evaso fiscal; justia fiscal.
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CONTEDO
1 INTRODUO
2 CARGA TRIBUTRIA NO BRASIL E NO MUNDO
3 SONEGAO FISCAL: determinantes e estimativas - Racionalidade da
sonegao fiscal:
aspectos econmicos e culturais
4 MODELO TERICO
4.1 Metodologias de Estimao: caractersticas e dificuldades
4.2 Reviso da Literatura: Caractersticas e Limitaes de Outros
Estudos
5 ESTIMAO
5.1 Resultados Nacionais
5.2 Outros Resultados no Brasil e no Mundo
5.2.1 Estimativa de Hiato Tributrio no Reino Unido
6 CONCLUSES
7 BIBLIOGRAFIA
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1 INTRODUO
O presente estudo uma continuidade do trabalho desenvolvido pelo
Sindicato
Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional SINPROFAZ de
aprofundar a
discusso sobre a Justia Fiscal, sobre a carga tributria e sobre
o relacionamento do
Estado com o Cidado, tanto na perspectiva estado-fisco x
cidado-contribuinte,
quanto sob o prisma do estado-provedor x cidado-beneficirio de
servios pblicos.
O SINPROFAZ entende que a busca pela justia fiscal pressupe a
observncia da
capacidade contributiva, mas tambm o efetivo combate sonegao
fiscal.
Nesse sentido, esta uma atualizao, para o exerccio de 2014, da
estimativa
da evaso fiscal do Brasil que foi publicada pelo Sinprofaz pela
primeira vez quando
do lanamento do Sonegmetro em 05/06/2013, e intitulado Sonegao
no Brasil
Uma Estimativa do Desvio da Arrecadao. O primeiro estudo foi
baseado em dados
divulgados referentes ao exerccio de 2011. Em 2014, foi feita
uma atualizao com
dados de 2013, sendo alguns oficiais j publicados e outros ainda
com estimativas de
arrecadao. Agora, mais uma vez, o Sinprofaz faz atualizao
utilizando os dados
referentes ao exerccio de 2014, adotando a mesma metodologia do
estudo anterior.
Desde o surgimento dos Estados Nacionais, as demandas da
sociedade em
muito ultrapassaram a necessidade de segurana nacional. A proteo
militar da
sociedade, por si s, tornou- se incrivelmente onerosa com o
avano tecnolgico,
sempre ultrapassando a casa dos bilhes de dlares, no raro
chegando aos trilhes
nos oramentos dos pases lderes em tecnologia militar, como EUA e
Rssia. Mas
alm da proteo militar da sociedade, entraram no escopo de aes
dos Estados a
segurana pblica em geral, sade, educao, transporte coletivo,
moradia, pesquisa,
desenvolvimento e inovao tecnolgica, para ficar em uma breve
lista. Tais itens
demandam recursos significativos da sociedade, pois, afinal,
todo direito tem custo
(HOLMES, 1999).
Efetivamente, ao longo do sculo 20, a maioria dos pases do
mundo, se no todos, experimentaram aumento substancial da carga
tributria. No caso do Brasil, segundo OLIVEIRA (2010), entre 1916 e
1920 a carga tributria brasileira era de 7% do PIB, enquanto que
neste incio de sculo XXI se aproxima dos 40% do PIB. A elevada
carga tributria e o intenso endividamento dos Estados fez surgir
indicadores
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simplificados que alertam a populao em geral sobre o
comportamento das finanas pblicas como o "impostmetro" e o "debt
clock"1.
Se de um lado os cidados demandam dos respectivos Estados vrios
servios
coletivos, de outro, as pessoas jurdicas, fonte maior de gerao
de riqueza nas
economias capitalistas, demandam melhores condies para produzir,
menos
impostos e regras tributrias mais simples em particular. A
presso competitiva, muitas
vezes, induz sonegao. Mas no s isso.
Quando a carga tributria muito alta e a probabilidade de
detectar a
sonegao baixa, economicamente racional para pessoas fsicas e
jurdicas
sonegarem. Elementos culturais interferem na frequncia e
intensidade da sonegao,
mas fato que a sonegao est presente em todas as sociedades. To
presente que
no raro o cidado se pergunta "onde esto aqueles bilhes
sonegados?" (MURPHY,
2008) e surgem demandas por indicadores simples de sonegao nos
moldes dos
indicadores de arrecadao e dvida pblica.
Porm, dada a complexidade dos sistemas tributrios, do brasileiro
em
particular, conforme mostra OLIVEIRA (2010), construir tal
indicador no algo to
trivial. Estudiosos h muito se debruam na anlise dos mais
variados aspectos das
exaes tributrias. Existem no Brasil diversos trabalhos sobre os
princpios
constitucionais tributrios (razoabilidade, capacidade
contributiva, etc.), sobre as
obrigaes tributrias em geral, sobre os tributos em espcie, entre
outros. Entretanto,
pouco se tem estudado sobre as distores do sistema tributrio e
em especial sobre
a quantificao da receita pblica no realizada em virtude da
sonegao.
POLINSKY e SHAVELL (2008) ressaltam que so quatro as escolhas
pblicas
normalmente tomadas quanto represso aos transgressores das leis.
A primeira
escolha diz respeito ao tipo de pressuposto adotado pelo Estado
para atribuir
responsabilidade a determinado cidado pelo descumprimento de
regra de Direito, se
o pressuposto da responsabilidade objetiva ou se o fundamento da
responsabilidade
subjetiva. O segundo ponto a ser considerado se a sano ser
monetria ou no
monetria, ou se haver a mescla dos dois tipos de sano. A
terceira escolha a ser
feita, segundo os autores, diz respeito ao quantum da pena. E a
quarta e no menos
importante escolha pblica diz respeito probabilidade de detectar
e de efetivamente
1 http://www.impostometro.com.br/ ,
http://www.usdebtclock.org/
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punir os transgressores. Esta ltima varivel est diretamente
relacionada ao
montante de recursos que o Estado est disposto a empregar para
encontrar e
efetivamente punir aqueles que descumprirem as leis.
bem verdade que muitos Estados tm investido e sofisticado a
estrutura de
represso aos sonegadores de modo a aumentar a probabilidade de
deteco dos
casos de sonegao. Entretanto, apesar dos esforos, algum nvel de
sonegao
continua e continuar a existir em todos os pases, at porque o
aparato estatal
necessrio para descortinar cem por cento dos casos de sonegao
seria to custoso
que inviabilizaria o prprio sistema tributrio.
O objetivo deste estudo estimar, com base em outros trabalhos j
realizados,
o nvel de desvio de arrecadao no Brasil decorrente da sonegao
fiscal. A tarefa
rdua, e este trabalho no tem inteno de exaurir a discusso, mas
apenas pretende
contribuir para a discusso, uma vez que limitado o nmero de
estudos que tentam
mensurar esse desvio e geralmente se concentram em um ou um
pequeno grupo de
tributos.
2 CARGA TRIBUTRIA NO BRASIL E NO MUNDO
A partir dos dados preliminares de arrecadao, estima-se que
Carga Tributria
Bruta brasileira (CTB) tenha atingido 36,6% do PIB, segundo
dados publicados em
dez/20142 pela Receita Federal do Brasil e por outros rgos. Na
prpria definio de
CTB da Receita Federal no clculo da Carga Tributria, busca-se
aferir o fluxo de
recursos financeiros direcionado da sociedade para o Estado que
apresente
caractersticas econmicas de tributo, independente de sua
denominao ou natureza
jurdica. Portanto, na anlise de pertinncia ou no de incluso de
uma receita no
cmputo da Carga Tributria Bruta (CTB), o juzo econmico prevalece
sobre o
jurdico. Em geral, consideram-se no clculo da CTB os pagamentos
compulsrios
2 Anlise da Arrecadao dos Tributos Federais. Receita Federal do
Brasil. Dez/2014; Arrecadao do Salrio Educao (FNDE/Ministrio da
Educao), Relatrio de Arrecada do FGTS (FGTS/Caixa), Boletim de
Arrecadao
Estadual (CONFAZ/Ministrio da Fazenda).
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(definido em lei) realizados por pessoas fsicas e/ou jurdicas,
inclusive as de direito
pblico, para o Estado, excluindo-se aqueles que configurem sano,
penalidade ou
outros acrscimos legais.
Em relao distribuio por esfera administrativa, o Governo Federal
ficou
com 68,2% do total da arrecadao, enquanto os estados ficaram com
25,8% e os
municpios com 6,0%, conforme Tabela 1.
Tabela 1 Tributos por Esfera (R$ em milhes)
O detalhamento da carga tributria pelas principais bases de
incidncia para o
exerccio de 2014 ainda no foi divulgada, mas utilizando-se os
dados oficiais para o
exerccio de 2013, pode-se perceber que os tributos sobre bens e
servios respondem
por mais da metade do total (51,3%), seguidos pelos tributos
sobre a folha de salrios
(25,0%) e sobre a renda (18,1%). Somados, eles responderam por
94,4% da carga
tributria total. Em relao ao exerccio de 2012 houve pouca variao
nas
participaes dos tributos por base de incidncia. A Tabela 2 traz
o detalhamento aqui
mencionado.
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Tabela 2 Tributos por Base de Incidncia - 2013 (R$ em
milhes)
Na comparao com outros pases da Amrica Latina, possvel notar
algumas diferenas, tanto na composio da carga tributria conforme
sua base de
incidncia, como no seu montante em relao ao PIB. Entretanto,
preciso que se
faa uma ressalva quanto comparao entre a composio das cargas
tributrias
dos pases, pois alguns tipos de tributos podem predominar em
alguns pases e em
outros, no. o caso das contribuies relacionadas previdncia
social estatal que
tm considervel importncia na composio da carga tributria do
Brasil, mas que
so pouco representativas naqueles pases em que a previdncia
predominantemente privada.
No tocante base de incidncia, a tabela a seguir demonstra que o
Brasil teve
uma participao da Seguridade Social acima da mdia dos pases da
Amrica Latina
e maior tambm do que os sete pases listados na anlise. Por outro
lado, a
participao de tributos sobre a renda menor do que a mdia dos
pases da regio,
sendo maior apenas que da Argentina. Os impostos sobre Bens e
Servios
representam em mdia, nos pases da Amrica Latina, quase metade da
carga
tributria. Nos pases listados, a nica exceo foi o Mxico.
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Tabela 3 Estrutura Tributria por Base de Incidncia: Percentual
do Total
No tocante ao montante da carga tributria em relao ao PIB, o
Brasil mostra
um perfil diferente da maioria dos pases da Amrica Latina.
Enquanto que, em mdia,
os tributos equivalem a aproximadamente um quinto do PIB
(18,6%), no Brasil esse
indicador quase o dobro, chegando a 34,3% do PIB para 2007
(36,6% a estimativa
para 2014). Dos pases relacionados, a Argentina, com 29% do PIB,
o nico pas
que tem uma carga mais prxima da brasileira, conforme tabela a
seguir.
Tabela 4 Carga Tributria por Base de Incidncia e como Percentual
do PIB
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Como os tributos tm a finalidade de fornecer recursos para que o
Estado atue
fornecendo bens e servios pblicos, visando melhoria das condies
de vida de sua
populao, seria razovel fazer comparao entre a arrecadao e os
servios
prestados. Para isso, foi utilizado o ndice de Desenvolvimento
Humano IDH3 como
medida indicativa de resultado dos bens e servios prestados pelo
Estado,
comparando-a com a carga tributria dos mesmos pases mencionados
acima. A
tabela abaixo demonstra essa relao.
3 O stio oficial do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) resume em linguagem simples o que vem a ser
o ndice de Desenvolvimento Humano IDH: O objetivo da criao do ndice
de Desenvolvimento Humano foi o de oferecer um contraponto a outro
indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per
capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento.
Criado por Mahbub ul Haq com a colaborao do economista indiano
Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, o IDH
pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano.
Apesar de ampliar a perspectiva sobre o desenvolvimento humano, o
IDH no abrange todos os aspectos de desenvolvimento e no uma
representao da "felicidade" das pessoas, nem indica "o melhor lugar
no mundo para se viver". Democracia, participao, equidade,
sustentabilidade so outros dos muitos aspectos do desenvolvimento
humano que no so contemplados no IDH. O IDH tem o grande mrito de
sintetizar a compreenso do tema e ampliar e fomentar o debate.
Desde 2010, quando o Relatrio de Desenvolvimento Humano completou
20 anos, novas metodologias foram incorporadas para o clculo do
IDH. Atualmente, os trs pilares que constituem o IDH (sade, educao
e renda) so mensurados da seguinte forma: Uma vida longa e saudvel
(sade) medida pela expectativa de vida; O acesso ao conhecimento
(educao) medido por: i) mdia de anos de educao de adultos, que o
nmero mdio de anos de educao recebidos durante a vida por pessoas a
partir de 25 anos; e ii) a expectativa de anos de escolaridade para
crianas na idade de iniciar a vida escolar, que o nmero total de
anos de escolaridade que um criana na idade de iniciar a vida
escolar pode esperar receber se os padres prevalecentes de taxas de
matrculas especficas por idade permanecerem os mesmos durante a
vida da criana; E o padro de vida (renda) medido pela Renda
Nacional Bruta (RNB) per capita expressa em poder de paridade de
compra (PPP) constante, em dlar, tendo 2005 como ano de referncia.
(Disponvel em: http://www.pnud.org.br/idh)
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Tabela 5 Carga Tributria vs IDH
Pode-se notar que muitos pases, inobstante menor carga
tributria, tm IDH
mais elevado. O grfico a seguir, baseado na tabela anterior, bem
ilustrativo dessa
relao.
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Grfico 1
possvel notar que o Brasil diverge da tendncia dos demais pases
da
regio, com alta carga tributria, pois apesar da alta carga
tributria possui baixo IDH.
Pases com IDH semelhante tm aproximadamente metade da carga
tributria do
Brasil. A Argentina a que tem carga tributria mais prxima do
Brasil, mas possui
IDH maior.
Fazendo-se a mesma comparao com outros pases, esta relao
perversa
para o caso brasileiro fica ainda mais evidente. De uma lista de
28 pases, o Brasil tem
a 16 maior carga tributria, mas a 27 colocao em IDH. Com isso, o
Brasil fica
apenas frente da Turquia, mas enquanto a carga tributria
brasileira avaliada
poca era de cerca de 35%, a turca era de 25%, ou seja, quase um
tero menor.
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Tabela 6 Carga Tributria vs IDH
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No grfico a seguir, com dados da tabela anterior, o
distanciamento do Brasil
em relao aos demais pases fica ainda mais evidente. vlido
destacar que existe
uma tendncia de relao proporcional entre carga tributria e IDH,
relao
apresentada pela maior parte dos pases, mas o Brasil apresenta
resultado bem
diferente.
Grfico 2
Pode-se afirmar que esse panorama mais um fator de desincentivo
ao
adimplemento tributrio no Brasil, o que faz com que o
investimento no aparato de
fiscalizao e recuperao de tributos seja ainda mais necessrio no
combate
sonegao no Brasil.
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3 SONEGAO FISCAL: DETERMINANTES E ESTIMATIVAS RACIONALIDADE DA
SONEGAO FISCAL: ASPECTOS ECONMICOS E CULTURAIS
Quando a carga tributria muito alta e a probabilidade de
detectar a
sonegao baixa, economicamente racional para pessoas fsicas e
jurdicas
sonegarem (ALLINGHAM e SANDMO (1972); ENGEL e HINES Jr (2000)).
Elementos
culturais interferem na frequncia e intensidade da sonegao, mas
fato que a
sonegao est presente em todas as sociedades.
SLEMORD (2007) alerta que estamos enganando a ns mesmos, quando
se
trata de sonegao e correlatos, ao revisar o que se sabia at ento
sobre a
magnitude, natureza e determinantes da evaso fiscal,
particularmente para os EUA. A
literatura registra que sonegar no novidade pelo menos desde o
Imprio Romano, e
que os valores sonegados so sempre substancialmente elevados.
Entre os
determinantes da sonegao, os valores de uma sociedade so sempre
o elemento
catalizador do comportamento sonegador. Em algumas sociedades,
como as nrdicas,
os cidados sentem orgulho em pagar tributos e a informalidade
baixa, como indica
as estimativas para pases da OCDE; mas para a Amrica Central e
do Sul, as
estimativas indicam informalidade quase 3 vezes maior (AHMED e
RIDER, 2008),
conforme tabela abaixo.
Tabela 7 Economia Informal no Mundo (2005)
O tamanho do governo tambm influencia a sonegao. Na medida em
que o
Estado cresce, e junto com ele a carga tributria, tentativas de
enganar o fisco se
tornam mais tolerveis, e a confiana no governo tende a diminuir.
Sendo a
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honestidade tributria, por vezes, considerada uma "honestidade
patolgica"
(SLEMORD, 2002).
Vrias tentativas de obter evidncia emprica para os determinantes
no
econmicos da tributao foram feitas, via de regra, usando dados
do World Value
Survey (WVS). TORGLER (2006) analisou a relao entre
religiosidade e moralidade
fiscal. Os microdados referentes a indivduos de 30 pases sobre
educao religiosa,
sobre frequncia s igrejas, sobre organizao religiosa, percepo da
religiosidade,
entre outros, levaram o mencionado autor a concluir que h relao
positiva entre
religiosidade e moralidade fiscal.
Nesta linha de raciocnio, RICHARDSON (2006) analisa tambm dados
do
WVS para 45 pases e conclui que elementos no econmicos tm forte
impacto na
evaso fiscal. Em particular, a complexidade do sistema
tributrio. Alm disso, nvel
educacional (escolaridade), fonte de renda, sentimento de justia
e moralidade fiscal.
Quanto menor a complexidade e quanto maior a educao, servios
como fonte de
renda, sentimento de justia e a moralidade fiscal; menor a
sonegao.
4 MODELO TERICO
4.1 Metodologias de Estimao: caractersticas e dificuldades
A mensurao da evaso fiscal, tanto no Brasil, quanto nos outros
pases,
repleta de complicaes e dificuldades. A maior delas se refere
aos dados disponveis
e a sua baixa confiabilidade.
Vrios mtodos tm sido usados em todo o mundo para a estimao,
sobretudo, da evaso. Alguns deles tentam medir de forma direta e
outros de forma
indireta. Entre os mtodos diretos podemos citar os que se
utilizam de: 1) contas
nacionais, 2) controles diretos; 3) pesquisas de oramento
domiciliar; 4) pesquisa de
comportamento do contribuinte. Os mtodos indiretos esto
geralmente associados
estimativa da economia informal, que uma vez estimada, associada
sonegao
fiscal.
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A seguir so descritas as caractersticas dos principais
mtodos:
a) Contas Nacionais:
Talvez o mais comum e mais utilizado mtodo de mensurao da
taxa
de evaso fiscal. Ele adota a comparao entre a estimativa de
receita
feita pelas autoridades de contabilidade nacional com o
montante
efetivamente arrecadado. A diferena entre o montante arrecadado
e a
receita estimada daria a indicao, consoante esse mtodo, da
receita
no declarada. Se a alquota do imposto for fixa, pode-se
estimar
diretamente a evaso, caso contrrio, seria necessrio ainda
considerar
nas declaraes as vrias isenes e dedues.
b) Mtodo por Amostragem:
Este mtodo consiste em gerar uma amostra aleatria dos
contribuintes
e atribuir a toda populao a evaso fiscal da amostra. Nos EUA
a
ltima estimativa foi feita em 2006 e publicada em 2012. Elas so
feitas
a cada 5 anos aproximadamente, pois levam anos para serem
analisadas e comparadas com dados de outros rgos. A taxa de
evaso foi estimada em 20%, sendo que desse total, 66% eram
indivduos, 16% empresas e 18% outros. Entretanto, este mtodo
mede
apenas a tributao sobre a renda, mas no mensura a tributao
sobre
o consumo, que muito relevante no Brasil, pas foco deste
estudo.
c) Pesquisa Direta com os Contribuintes:
Alguns pases, especialmente os nrdicos, se utilizam da
pesquisa
direta com os contribuintes. Ela consiste em escolher uma
amostra
aleatria de contribuintes e pedi- los, entre outras coisas,
para
descreverem seu comportamento com relao ao pagamento de
impostos. Este mtodo sofre uma srie de crticas, que vo desde
a
possibilidade de os indivduos no se lembrarem de seu
comportamento
passado, at dvida sobre o fato de esses contribuintes
estarem
realmente dispostos a fornecer informaes precisas sobre a
questo.
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Assim, provvel que os dados obtidos por este mtodo sejam
subestimados.
d) Mtodo da Pesquisa de Oramento:
baseado nas pesquisas de oramento familiar, que mostram a
relao
entre os gastos familiares e suas rendas declaradas. Quando h
um
gasto superior renda, h suspeita de evaso. Entretanto, o gasto
pode
ser influenciado por outros fatores como riqueza acumulada,
emprstimos e outras diferenas. Esses resultados no so muito
confiveis e podem fornecer apenas uma ordem de grandeza da
evaso.
e) Mtodo Indireto:
Mtodo essencialmente relacionado quantificao da economia
informal ou submersa. A utilizao dos indicadores da economia
informal para determinar indicador de evaso fiscal apresenta
diversas
dificuldades, dentre elas o fato de que grande parcela dos
indivduos
que est margem do sistema tributrio em decorrncia da
informalidade desenvolve atividade cujo nvel de renda
estaria
albergada por iseno, ou ainda, no leva em conta a evaso
fiscal
promovida pelas pessoas fsicas e jurdicas que exercem
atividade
formalizadas.
Como visto, todos os mtodos de mensurao da evaso fiscal
apresentam
suas dificuldades. Estimar a taxa de sonegao no Brasil apresenta
ainda outro
grande problema que a dificuldade de obteno de informaes de
todas as esferas
de governo, sobretudo das administraes estaduais e municipais, j
que se tem 26
estados e o Distrito Federal e mais de 5 mil municpios, em
diversos estgios de
desenvolvimento institucional.
4.2 REVISO DA LITERATURA: CARACTERSTICAS E LIMITAES DE OUTROS
ESTUDOS
Vrios estudos foram consultados e serviram de base de pesquisa
para a
elaborao deste trabalho. Cada um deles tem caractersticas
prprias, como escopo,
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tipo de tributo analisado, metodologia adotada, limitaes de sua
metodologia, etc. A
seguir sero comentados os estudos considerados mais relevantes,
entre todos
levados em considerao neste trabalho.
a) SIQUEIRA (2006). Evaso fiscal do imposto sobre a renda: uma
anlise do
comportamento do contribuinte ante o sistema impositivo
brasileiro.
O ponto central desse trabalho explicar como o comportamento
do
contribuinte afeta o nvel de evaso do Imposto de Renda da Pessoa
Fsica (IRPF),
por meio da expanso do modelo de Allingham e Sandmo (1972).
O modelo proposto por eles descreve a evaso do imposto sobre a
renda como
um processo de tomada de deciso de portflio, utilizando a teoria
da utilidade
esperada desenvolvida por von Neumann e Morgenstern. Nesse
sentido, supem que
um contribuinte racional representativo considera a renda
omitida (ou a evaso da
renda) um ativo de risco, que depende da possibilidade de deteco
da omisso e de
sua consequente punio e, a partir de ento, maximiza uma funo de
utilidade
esperada.
Para testar o modelo proposto, o mencionado autor utilizou
alguns indicadores
que se baseavam em dados como: 1) nmero total de declaraes
auditadas (Malha);
2) nmero total de contribuintes apenas fiscalizados; 3) nmero
total de contribuintes
em Malha e fiscalizados.
Entretanto, indicadores como esses possuem algumas limitaes, que
devem
ser consideradas e ponderadas para possveis extrapolaes dos
resultados da
experincia para o universo dos contribuintes. O prprio autor
enumera as seguintes:
1. o critrio de seleo dos contribuintes pode estar viesado por
indcios
prvios de sonegao e at mesmo por denncias, j que os
resultados
relativos renda no-declarada se referem, to somente, aos
contribuintes
fiscalizados pela Secretaria da Receita Federal - SRF;
2. outra restrio que se enfrenta que as estimativas baseadas em
dados
da Secretaria da Receita Federal - SRF relacionam-se somente
aos
declarantes, no trazendo quaisquer informaes sobre os no-
declarantes. Conforme observou Franzoni (1999), os
no-declarantes so
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parte importante da atividade sonegadora e desconsider-los
pode
enviesar tais estimativas;
3. sabe-se que as auditorias fiscais tm uma capacidade limitada
de detectar
a evaso, especialmente em relao s rendas dos autnomos e
daqueles
que realizam somente operaes em dinheiro; assim, em alguns
casos, os
valores evadidos podem ser um pouco maiores que os estimados
com
base somente nas auditorias;
4. por ltimo, deve ser ressaltado que estudos baseados em
pesquisas
amostrais enfrentam diversos problemas. Entre eles, o mais
importante
que os resultados dependem crucialmente da representatividade
da
amostra e de eventuais vieses de seleo.
Do estudo em referncia foi utilizada neste relatrio a estimativa
de evaso do
Imposto de Renda de Pessoa Fsica - IRPF, que foi de 34,09%, a
partir de dados de
1998 (declarao do exerccio de 1999).
b) PAES (2011). O Hiato Tributrio do Imposto sobre Produtos
Industrializados
Evidncias Setoriais
Neste artigo o autor analisou o hiato tributrio do IPI partindo
de uma fonte
altamente desagregada, a PIA Produto4, e de informaes detalhadas
da legislao
do IPI, para obter estimativas do hiato por setor econmico no
perodo entre 2001 e
2007.
Primeiramente, o autor calculou a alquota mdia esperada de IPI
para cada
setor. Depois, j de posse de tais alquotas setoriais, ele fez
ajustes pertinentes para o
clculo da arrecadao legal, que a arrecadao esperada obtida ao se
aplicar as
alquotas mdias legais sobre a base do imposto. Neste segundo
momento, so
tambm considerados os crditos tributrios do IPI na aquisio de
insumos, os
benefcios da Zona Franca de Manaus, bem como isenes e imunidades
divulgadas
4 Pesquisa Industrial Anual de Produto - PIA-Produto. O IBGE
traz os seguintes esclarecimentos quanto ao ndice: As informaes
coletadas referem-se aos valores de vendas e s quantidades
produzidas e vendidas dos produtos e servios industriais prestados
por cerca de 40.000 empresas. A pesquisa organizada segundo as
categorias de atividades definidas na Classificao Nacional de
Atividades Econmicas - CNAE, assim como todas as pesquisas
econmicas implantadas a partir de 1996. O registro da informao de
produtos e servios se d, na PIA-Produto, atravs de uma lista de
produtos e servios preestabelecida, a Lista de Bens e Servios
Industriais - PRODLIST, referncia bsica para os levantamentos da
produo nacional. (Disponvel em: http:// www.ibge.gov.br/
questionarios/leiame_pia_prod.html)
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pela Receita Federal do Brasil (RFB). Finalmente, calcula-se o
hiato tributrio, que a
arrecadao legal esperada deduzida da arrecadao realizada.
Destaque-se que o hiato tributrio no significa necessariamente a
presena de
sonegao, embora esta possa vir a ser um dos seus principais
componentes.
Segundo o mencionado autor setores em que a presena de benefcios
fiscais
significativa e cujos benefcios so particularmente difceis de
serem mensurados,
podem apresentar hiatos maiores, devido dificuldade de se
calcular as estimativas
do tamanho de tais benefcios. Alm disso, fatores como a
informalidade e a
visibilidade do setor para a fiscalizao tambm podem contribuir
para o hiato
tributrio. Claramente o hiato tributrio o resultado de um
conjunto de fatores
complexos, relacionados a aspectos institucionais, legais e
culturais.
Os percentuais de hiato tributrio ou tax gap encontrado nesse
estudo foram
adotados, a ttulo de simplificao para o trabalho que ora se
apresenta, como
percentual de sonegao de IPI, tendo sido feita uma mdia
ponderada de todos os
indicadores encontrados nos anos avaliados pelo trabalho,
chegando-se a um
percentual de 33,4%.
c) SABAINI e JIMNEZ (2011). "Tax structure and tax evasion in
Latin America"
Esse artigo estuda a estrutura tributria de alguns pases da
Amrica Latina,
mostrando a sua evoluo ao longo do tempo, o contexto histrico e
os seus efeitos
sobre o consumo e a renda. Ele demonstra a grande importncia dos
IVA (Imposto
sobre Valor Agregado ou VAT Value Added Tax) na arrecadao desses
pases,
seguido do Imposto de Renda, que nesses pases tem foco principal
nas empresas.
Os mencionados autores mostram que, apesar da diversidade, os
sistemas tributrios
da grande maioria dos pases da Amrica Latina dividem algumas
caractersticas
relevantes: a composio das suas estruturas tributrias; as
restries tcnicas,
econmicas, polticas e administrativas que eles enfrentam;
tendncias de polticas
tributrias e administrativas; e um elevado indicador de
sonegao.
Segundo seus prprios autores, os objetivos do trabalho so:
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1. Estudar a evoluo e as maiores caractersticas do nvel tpico e
estrutura
de tributao na regio nos ltimos 20 anos, identificando
importantes
diferenas entre os pases da regio que permita seu
agrupamento;
2. Destacar os principais obstculos e restries que a maioria dos
pases
tem encontrado na tentativa de aumentar suas receitas e
modificar as suas
estruturas
3. Detalhar as principais polticas adotadas pelos pases nos anos
recentes;
4. Analisar os vrios aspectos da evaso, como os mtodos de
estimao, as
informaes disponveis, as informaes em casos especficos onde
tenha
havido progresso significante na mensurao;
5. Analisar as estratgias implementadas para aumentar a coleta
dos
principais tributos, bem como os indicadores de desempenho.
A estimativa de evaso fiscal do estudo feita com base no VAT e
no Imposto
de Renda de Pessoa Fsica e Jurdica de alguns pases da Amrica
Latina. Entretanto,
ao se analisar as estimativas deve-se ter cautela, pois o
processo de estimao
encontra uma srie de dificuldades. Em geral, no encontram
grandes diferenas
metodolgicas na estimativa da evaso de imposto de renda das
empresas. Em regra,
elas partem da explorao das contas nacionais, com alguns
ajustes, por problemas
de disponibilidade e qualidade de informaes. Quanto ao imposto
de renda de
pessoa fsica, partem de pesquisa de oramento familiar ajustados
segundo as contas
nacionais. Este tipo de pesquisa limitado, pois os entrevistados
tendem a sub-
declararem sua renda ou no report-las. Outra dificuldade a
definio da base de
imposto tributvel e da quantidade de tratamentos especiais e
dedues. Quanto ao
VAT, o mtodo mais comum fazer a estimativa pelas contas
nacionais e comparar
com a taxa efetiva. Entretanto, a preciso da estimativa depende
da confiabilidade dos
dados, que podem ser afetados por uma grande gama de regimes
especiais e
isenes.
Desse trabalho foi utilizado o parmetro de evaso de VAT como um
balizador
em relao estimativa do VAT brasileiro, construdo neste estudo a
partir dos
indicadores conjuntos do IPI, ICMS e ISS, sendo que a estimativa
de sonegao para
cada um desses tributos se baseou em estudos do IBPT (2009) e
Paes (2011).
d) AMARAL, OLENIKE, AMARAL & STEINBRUCH (2009): Estudo sobre
a Sonegao
Fiscal das Empresas Brasileira, IBPT.
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O objetivo desse estudo, segundo seus prprios autores, estimar o
montante
de tributos sonegados pelas empresas no Brasil, bem como o
indicador de sonegao
por setores e por tributos.
A base de dados utilizada foram os balanos de fiscalizao da
Receita
Federal do Brasil, do Instituto Nacional do Seguro Social INSS,
das Secretarias de
Fazenda dos Estados, e das Secretarias de Finanas das
Capitais.
Nesse estudo foram analisados 9.925 autos de infrao lavrados
contra
empresas de todos os portes, sendo que em 26,84% dos casos
existiam fortes indcios
de sonegao.
importante registrar que a utilizao dos resultados deste tipo de
estudo, ou
seja de estudos baseados em autos de infrao deve ser feito com
alguma cautela,
pois os dados podem ser tendenciosos por conta da amostra
enviesada (sem
considerar os casos em que a sonegao no foi descoberta) .
Geralmente os rgos
fiscalizadores no fazem uma escolha aleatria das empresas a
serem auditadas. O
mais comum que eles adotem algum critrio indicativo de evaso
para selecionar as
empresas ou a fiscalizao decorra de denncia.
Das concluses desse trabalho foram extrados parmetros para
estimar a
evaso de diversos tributos, sobretudo queles incidentes sobre as
empresas, entre
eles o ICMS.
4.3 MODELO PROPOSTO E METODOLOGIA ADOTADA
Conforme j abordado anteriormente, a literatura sobre mensurao
da
sonegao fiscal bastante escassa em todo o mundo e, sobretudo, no
Brasil. Os
poucos estudos existentes abordam um tributo ou um pequeno grupo
deles. Cada um
desses estudos adota uma metodologia prpria, de acordo com a
disponibilidade de
dados. A escassez de dados e a sua baixa confiabilidade esto
entre os maiores
desafios a serem enfrentados por aqueles que se propem a estimar
a evaso fiscal.
A diversidade de regimes especiais de tributao e de benefcios
fiscais torna ainda
mais complexa a estimao.
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A comparao entre pases tambm outro desafio, pois alm das
dificuldades
mencionadas, deve-se levar em considerao ainda as
especificidades dos sistemas
tributrios de cada pas. Neste trabalho, optou-se, ento, por
adotar um modelo que
reunisse os indicadores encontrados em outros estudos, para cada
tipo de tributo, com
o fim de estimar um indicador mdio provvel da sonegao no Brasil.
claro que
cada um dos estudos tem as suas prprias limitaes decorrentes das
metodologias
adotadas e da disponibilidade de dados, conforme j abordado
anteriormente, mas
esta foi a maneira de se ter uma estimao mdia do patamar de
sonegao no Brasil.
No obstante a existncia de limitaes metodolgicas, o presente
estudo tem
como inspirao a patente necessidade de aprofundamento da
discusso sobre a
Justia Fiscal, a carga tributria e o relacionamento do Estado
com o Cidado, tanto
na perspectiva estado-fisco x cidado-contribuinte, quanto na
perspectiva estado-
provedor x cidado-beneficirio de servios pblicos.
5 ESTIMAO
5.1 RESULTADOS NACIONAIS
O indicador percentual de evaso para o conjunto de tributos
brasileiros foi
encontrado a partir do cruzamento e ponderao dos dados da
arrecadao dos
tributos brasileiros com os indicadores de evaso encontrados em
outros estudos.
Assim, quanto arrecadao, foram utilizados o relatrio Anlise da
Arrecadao de
Receitas Federais de 2014 publicado pela Receita Federal do
Brasil (RFB) em
dezembro de 2014, que representou 60% do total da carga
tributria e ainda
informaes de outros rgos5, como os dados de arrecadao do FGTS
informado
pela Caixa Econmica Federal; do Salrio Educao, informado pela
Fundo Nacional
de Desenvolvimento do Ensino FNDE (Ministrio da Educao); da
arrecadao dos
tributos estaduais, informado pelo boletim de arrecadao
estaduais do CONFAZ
(Ministrio da Fazenda). J os indicadores de evaso por tipo de
tributo, foram
5 Anlise da Arrecadao das Receitas Federais 2013 - Anlise por
Tributos e Base de Incidncia. Receita Federal do Brasil. Dez/2014;
Arrecadao do Salrio Educao (FNDE/Ministrio da Educao), Relatrio de
Arrecada do FGTS (FGTS/Caixa), Boletim de Arrecadao Estadual
(CONFAZ/Ministrio da Fazenda).
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extrados de outros estudos como SIQUEIRA (2006), PAES (2011) e
IBPT (2009). O
detalhamento pode ser verificado na tabela a seguir.
Tabela 8 Parmetros para Estimativa de Sonegao
Apesar de haver no Brasil algumas dezenas de tributos, os 13
detalhados na
tabela acima somaram 89,1% do total estimado para a arrecadao
tributria no ano
de 2014, enquanto os demais (linha outros) somaram apenas 10,9%.
Devido a sua
grande representatividade para o total dos tributos, apenas o
primeiro conjunto de
tributos foi utilizado para as estimaes deste trabalho.
O cruzamento dos indicadores dos estudos adotados neste trabalho
com o
respectivo montante estimado de tributos resultou em um
indicador estimado mdio de
evaso de 23,6% da arrecadao, que equivale a R$ 443,9 bilhes ou
8,6% do PIB de
2014. Em relao ao exerccio de 2013, j atualizado com dados
oficiais, houve um
incremento no montante estimado de evaso de R$ 23,4 bilhes.
5.2 OUTROS RESULTADOS NO BRASIL E EM OUTROS PASES
O presente estudo, como j versado, busca contribuir para a
estimao
da sonegao tributria para todo o conjunto de tributos no Brasil
tomando
como base os estudos existentes, inobstante as diferenas de
metodologia e
premissas e as limitaes de representatividade respectivas.
Devido s diferentes estruturas tributrias dos pases difcil
obter
parmetros internacionais para comparao desses sistemas. Mais
raro ainda
so estudos que apresentem estimativas das taxas de evaso em
diversos
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pases com relao a tributos que apresentem base de clculo e
hipteses de
incidncia semelhantes.
Os tributos com caractersticas semelhantes sobre os quais
foram
obtidas estimativas de evaso fiscal se referem ao Imposto de
Renda e ao
Imposto sobre Valor Adicionado (Value Added Tax VAT). Com base
no
estudo de Jimnez e Sabaini (2012) sobre a evaso para Imposto de
Renda e
VAT foi possvel fazer uma comparao entre os dados informados por
aqueles
autores e a estimativa adotada neste estudo. Com base na tabela
de estimativa
de evaso fiscal no Brasil, apresentada no tpico anterior, a
evaso
relacionada ao Imposto de Renda seria de 28,0%.
O VAT, por sua vez, presente em diversos pases, um imposto
que
incide sobre a despesa ou consumo e tributa o "valor agregado"
nas
transaes efetuadas pelo contribuinte. No Brasil, pode-se
afirmar, a grosso
modo, que o correspondente a este imposto est dividido em trs
impostos: IPI
(imposto sobre produtos industrializados), de competncia da
Unio; ICMS
(imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e
sobre
prestaes de servios de transporte interestadual, intermunicipal
e de
comunicao), de competncia dos estados e do DF; e ISSQN ou ISS
(imposto
sobre servios de qualquer natureza, com exceo dos impostos
compreendidos em Circulao de Mercadorias), de competncia dos
Municpios e tambm do Distrito Federal.
A tabela a seguir demonstra que os tributos que corresponderiam
ao
VAT no Brasil so responsveis por quase 27,3% da carga tributria
total e
teriam segundo estimativa apresentada no tpico anterior um
indicador de
sonegao da ordem de 27,5%. Este indicador de evaso o mesmo
apontado
como mdia para a alguns pases selecionados da Amrica Latina no
estudo
de Sabaini e Jimnez (2012).
Tabela 9 Estimativa de Sonegao Tributria para VAT
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O indicador de evaso para o VAT no caso brasileiro estimado
neste
estudo em 27,5%, praticamente o mesmo dos dois estudos
anteriores em
funo da pouca mudana na participao percentual desses tributos
em
perodos to curtos. Para 2014 os tributos de VAT equivaleram a
2,7% do PIB.
Seu resultado muito influenciado pela estimativa do indicador de
sonegao
para o ICMS, uma vez que este tributo representa aproximadamente
80% do
valor que poderia ser atribudo ao conjunto de tributos
brasileiros equivalentes
ao VAT.
A seguir, apresenta-se tabela com a comparao da estimativa
de
evaso de Imposto de Renda e VAT de alguns pases da Amrica Latina
com
os estimados para o Brasil.
Tabela 10 - Sonegao do Imposto de Renda e VAT - Amrica
Latina
Na tabela acima podemos notar que o indicador de sonegao
encontrado para o conjunto de tributos do Brasil correspondentes
ao VAT
bem prximo ao encontrado nos demais pases latino-americanos
relacionados, sendo, inclusive, igual mdia linear do indicador
desses pases.
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Por outro lado, a estimativa de sonegao para o Imposto de Renda
no Brasil
adotado neste estudo ficou abaixo da mdia daqueles pases, tanto
no que se
refere s pessoas fsicas, como tambm no que diz respeito s
corporaes.
A seguir podem ser verificadas, de forma grfica, a relao entre
as
estimativas internacionais relatadas por Jimnez e Sabaini (2012)
e as
indicadas neste estudo. A diferena pode estar no fato de ambas
se utilizarem
de metodologias diferentes. Para o caso brasileiro foi adotada a
pesquisa do
IBPT (2009) para o imposto de renda das corporaes e de Siqueira
(2006)
para o das pessoas fsicas. Ambas no capturam o mercado informal
e so
baseadas em dados oficiais, seja em autuaes ou em dados da
Sonegao
do Imposto de Renda e VAT, que apenas levaram em conta as
empresas
formais. Por outro lado, os estudos de Jimnez e Sabaini (2012)
so baseados
em estimativas macroeconmicas que capturam o mercado
informal.
Grfico 4 Grfico 5
No ano de 1991, em artigo publicado na Folha de So Paulo, o
economista Andr Franco Montoro Filho estimou, de forma
simplificada, que a
carga tributria potencial no Brasil seria de 43% distribudos
conforme tabela
abaixo.
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Tabela 11 Estimativa de Arrecadao Potencial (1991)
poca, a carga tributria era de 25% do PIB, havendo com isso
uma
sonegao, segundo a afirmao de Montoro, de aproximadamente
18%
(=43% - 25%) do PIB. Este nmero serve como balizador para
comparao
com a estimativa do presente estudo, cujo indicador estimado
foi
aproximadamente 24% para uma carga tributria de 37% do PIB. Se a
evaso
fosse zero, isso indica que seriam arrecadados aproximadamente
46% do PIB
(37% x 1,24). Ou seja, em ambos os estudos, a carga tributria
potencial
mxima para uma evaso zero seria acima de 40% do PIB.
Entretanto, os mencionados nmeros s confirmariam um ao outro se
o
aumento da carga tributria tivesse se dado inteiramente em razo
do
incremento da eficincia da arrecadao e no em virtude do aumento
de
alquotas e do alargamento das hipteses de incidncia dos
tributos. Apesar de
ser notrio ter havido nos ltimos 20 anos um aumento da eficincia
da
arrecadao e a reduo do mercado informal, no parece razovel
atribuir
este aumento da carga tributria de 25% para 35% do PIB apenas a
esses dois
fatores, sendo mais provvel que parte desse incremento da
arrecadao se
deva ao aumento de alquotas e das bases de incidncia dos
tributos.
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5.2.1 Estimativa de Hiato Tributrio no Reino Unido
O Reino Unido tem feito um dos mais completos trabalhos de
acompanhamento de hiato tributrio. Por meio de sua entidade
arrecadadora, a Highest Majesty Revenue & Customs HMRC,
o
equivalente a Receita Federal no Brasil, eles tm publicado
anualmente
relatrios com estimativas de hiato tributrio indicando os seus
diversos
componentes.
O HMRC define o hiato tributrio como sendo a diferena entre
o
montante de tributos que se deveria, em teoria, arrecadar menos
o
arrecadado de fato. A obrigao terica representa o imposto
que
deveria ser pago pelos indivduos e companhias caso fosse
obedecida a
letra da lei e a interpretao do que seria a inteno do
parlamento
quando a fez (o esprito da lei). O hiato liquido de impostos
adicionais
obtidos por meio de auditorias, ou seja, os impostos obtidos por
meio de
autuaes entra no clculo da arrecadao e diminui o hiato.
A cada ano as metodologias so revisadas e as sries histricas
anteriores so refeitas, quando possvel, com base na nova
metodologia, dando coerncia ao longo do tempo.
No ano fiscal de 2012-2013 (que vai de 06 de abril de um ano
a
05 de abril do ano subsequente), estima-se que o hiato tributrio
foi de
34 bilhes, o que representou 6,8% de hiato em relao carga
tributria terica de 500 bilhes. Sob o prisma do tipo de
arrecadao,
quem mais contribuiu para esse hiato foi o grupo de Imposto de
Renda,
Contribuio para a Seguridade e Ganhos de Capital, que
representou
41% do total, ou 14,2 bilhes. O grfico abaixo mostra o montante
e a
participao de cada um dos grupos no total.
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Grfico 6
Quando se analisa a srie histrica, possvel notar uma
reduo em termos percentuais no hiato, possvel ainda verificar
que
o hiato mdio caiu de 8,5% em 2005-06 para 6,8% em 2012-13. O
tipo
de tributo que mais contribuiu para esta queda foi o VAT
(imposto sobre
Valor Agregado) que teve uma diminuio no hiato da ordem de
14,4%
em 2005-06 para 10,9% em 2012-13. Essa diminuio importante
tanto do ponto de vista do nmero de pontos percentuais
(-3,5%),
quanto do peso que ele tem para a mdia geral, j que o hiato do
VAT
representou 36% do total do hiato em 2012-13.
Tabela 12 Evoluo do Hiato Tributrio no Reino Unido
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Sob o aspecto do tipo de contribuinte, o grupo que mais
contribuiu para o hiato foi o das pequenas e mdias empresas,
com
41% do total, o equivalente a 15,1 bilhes. O segundo maior grupo
foi
o das grandes empresas com 9,3 bilhes (27%). Ou seja, este
segmento corporativo representou mais de 70% de todo o hiato
tributrio e os indivduos apenas 13% (4,6 bilhes). O grfico
abaixo
faz o detalhamento de todos os grupos.
Grfico 7
O relatrio do HMRC tambm faz estimativa por segmentao de
comportamento do contribuinte. Os comportamentos analisados, bem
como
suas respectivas definies, segundo o HMRC, so:
1. Ataques Criminosos: organizaes criminosas que mantm
condutas constantes e coordenadas de ataques ao sistema
tributrio, como contrabando e outras fraudes.
2. Evaso: uma atividade ilegal, nos quais indivduos ou
empresas registradas deliberadamente omitem, ocultam ou
distorcem informaes com o objetivo de reduzir as obrigaes
tributrias.
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3. Economia Informal (ou Oculta): so atividades econmicas no
declaradas, cuja renda inteiramente desconhecida pela
HMRC. Elas podem ser compostas pelos fantasmas, que so
fontes de renda inteiramente no declaradas; ou pelos
moonligthers, que so pessoas que tem um emprego formal
com tributao em folha, mas que tambm tem um segundo
emprego cuja renda no declarada. Este tipo, a Economia
Informal, difere da Evaso por que no primeiro caso toda a
renda desconhecida e no segundo apenas parte da renda
subdeclarada.
4. Eliso: a explorao das regras de tributao em busca de
brechas legais que permitam obter resultados no previstos
pelo
parlamento quando da elaborao da lei. Para o HMRC, eliso
(avoidence) no o mesmo que planejamento tributrio
legtimo. Para a entidade a Eliso aqui descrita envolve,
frequentemente, transaes artificiais que tem pouco ou nada a
ver com a proposta comercial, mas apenas a de obter vantagem
tributria.
5. Interpretao Legal: est relacionada com potenciais perdas
de
tributos por casos nos quais o HMRC e os indivduos ou
empresas tm diferentes interpretaes de como e quando a lei
deve ser aplicada.
6. No Pagamento: refere-se aos tributos que, embora de
conhecimento do Tesouro e devidamente inscritos, no foram
pagos em decorrncia da insolvncia dos devedores.
7. Descuido: o descuido na prestao das informaes pelo
contribuinte pode provocar falhas nas informaes registradas
e
nas restituies de impostos. O descuido pode ser reflexo da
falta de conhecimento, falta de habilidade ou outra
circunstncia
afeta ao contribuinte.
8. Erro: a despeito do contribuinte ser cuidadoso, podem
ocorrer
erros de preenchimento ou omisso de dados que provocam
erros nos clculos dos tributos.
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O relatrio tambm faz a segregao do hiato tributrio por tipo
de
comportamento. Nele possvel notar que a maior fator a
economia
informal, com 5,9 bilhes, com ataque criminoso em segundo
lugar
com 5,4 bilhes. O detalhamento completo est no grfico
abaixo:
Grfico 8
O relatrio adota diversas metodologias de estimativas para
cada grupo de tributo, conforme a disponibilidade de dados e a
sua
consistncia para realizar estimativas. A tabela abaixo faz um
resumo,
de forma geral, das metodologias empregadas:
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Tabela 13 Metodologias Adotadas pelo HMRC por Tributo
Apesar de todo o detalhamento apresentado e da
descrio da metodologia pelo relatrio da HMRC, os resultados
do trabalho so, em parte, contestados pela Public and
Comercial Service - PCS, que o sexto maior sindicado no
Reino Unido, com mais de 270 mil associados e abrange
trabalhadores do setor pblico e privado.
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Para o PCS o hiato tributrio muito maior. O principal
argumento que, enquanto no relatrio do HMRC a economia
informal gera perdas de apenas 5,4 bilhes, a economia
informal seria muito maior. Para isso, estima que se ela fosse
de
aproximadamente 10% do PIB, s isso representaria uma
economia no registrada de mais de 100 bilhes. Com uma
carga tributria de quase 40% do PIB, s isso representaria um
hiato de mais 40 bilhes. Alm do mais, o estudo argumenta
que devido dificuldade de se fiscalizar rendas como as de
aluguel de imveis, rendas de ganho de capital, transmisso de
herana, etc, o valor do hiato tributrio seria muito maior do
que
o divulgado. Pelas estimativas da PCS o valor para 2012-13
seria de 79,7 bilhes, mais do que o dobro o indicador
oficial.
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6 CONCLUSES
A elevada carga tributria no Brasil tema frequente de debates na
sociedade,
bem como a discusso quanto sobrecarga suportada pelos
contribuintes
adimplentes em funo da evaso tributria existente. Este trabalho
teve como meta
principal encontrar um parmetro que indicasse uma ordem de
grandeza para a
evaso tributria no Brasil. Entretanto, por sua prpria natureza,
estimar um indicador
de evaso tributria uma tarefa complexa e que carece de
disponibilidade de dados,
pois h um grande nmero de tributos, com diferentes alquotas,
isenes e benefcios
tributrios. Alm disso, so escassos os dados referentes queles
que evadem, pois
no constam dos dados oficiais e no possuem incentivos para se
manifestarem por
pesquisas de entrevistas. Estudos do gnero tambm so escassos em
outros pases.
Nesse sentido, o meio encontrado foi apoiar este trabalho em
outros estudos
que fizeram estimativas para um tributo especfico ou para um
grupo de tributos e a
partir deles estimar um parmetro que conferisse uma ordem de
grandeza da evaso
para todo o conjunto de tributos do Brasil.
Existem vrias limitaes neste tipo de trabalho. Uma delas que ele
herda
todas as limitaes dos trabalhos nos quais se apoiou, como, por
exemplo, a
representatividade da amostra que pode estar viesada, a
dificuldade de capturar o
mercado informal ou ainda de albergar a multiplicidade de
alquotas e benefcios
fiscais. Outros resultados foram utilizados como balizamento do
resultado obtido neste
estudo. Um deles o que buscou definir um indicador de evaso para
o VAT em
pases da Amrica Latina e encontrou, na mdia, a mesma ordem de
grandeza
encontrado por este trabalho, de aproximadamente 28%. Para o
imposto de renda, a
estimativa deste estudo ficou abaixo da mdia dos outros pases da
Amrica Latina:
30% versus 51%, talvez em funo de diferenas metodolgicas.
Os resultados indicaram que, mantendo todos os demais
parmetros
constantes, a arrecadao tributria brasileira poderia se expandir
em 23,6%, caso
fosse possvel eliminar a evaso tributria, cujo indicador mdio
para todos os tributos
apontado neste trabalho foi da ordem de 8,6% do PIB.
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Na hiptese ainda de se levar em conta apenas a mdia dos
indicadores de
sonegao dos tributos que tm maior relevncia para a arrecadao
(ICMS, Imposto
de Renda e Contribuies Previdencirias) poder-se-ia estimar um
indicador de
sonegao de 27,6% da arrecadao (o mesmo do indicador de sonegao
para o
VAT em pases da Amrica Latina que foi de 27,6%), que equivale a
10,1% do PIB, o
que representaria o valor de R$ 518,2 bilhes caso levado em
conta o PIB estimado
para o de 2014. Tomando-se em considerao esse ltimo indicador
para a
sonegao, poder-se-ia afirmar que se no houvesse evaso, o peso da
carga
tributria poderia ser reduzida em quase 30% e ainda manter o
mesmo nvel de
arrecadao. Esses R$ 518,2 bilhes estimados de sonegao tributria
so
praticamente equivalentes a quase 90% de tudo que foi arrecadado
pelos estados e
municpios juntos, estimados em R$ 597,6 bilhes.
Por fim, registra-se que o presente relatrio no teve pretenso de
esgotar o
assunto e sim de fomentar a discusso sobre a justia fiscal e
sobre o ainda alarmante
patamar de sonegao tributria no Brasil.
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