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Andrei Gomes Simonassi
Doutor em Economia, EPGE/FGV-RJ
Professor do CAEN/UFC
Email: [email protected]
Ronaldo de Albuquerque e Arraes
PhD em Economia University of Georgia Professor do CAEN/UFC
Email: [email protected]
Francisca Lvia Souza Menezes
Mestranda em Economia pelo CAEN/UFC
Email: [email protected]
Denise Xavier Araujo
Mestranda em Economia pelo CAEN/UFC
Email: [email protected]
Av. da Universidade, 2700
60020-181 Fortaleza CE Fone: 85 3366-7751
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Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas Municipais no
Brasil
Resumo
O artigo centra-se na aplicao de duas metodologias mundialmente
aceitas em
sustentabilidade da poltica fiscal conduzidas em grupos
regionais de municpios brasileiros,
bem como em sub-amostra temporal ps-2002. As verificaes empricas
so realizadas para
cinco regies brasileiras e seis mesorregies. Muito embora seja
constatado o atendimento s
restries oramentrias intertemporais, os resultados para as funes
de reao estimadas
indicam, com robustas evidncias estatsticas, que: i) no perodo
2000-2008 as prefeituras das
regies Nordeste e Sudeste no praticam polticas fiscais ativas de
gerao de supervit
primrio ao aumento da dvida pblica; ii) distinguem-se efeitos
diferenciados entre
mesorregies quando se incluem as capitais: a situao de
insolvncia no Nordeste advm das
mesorregies que incluem suas capitais; iii) a adequao das
prefeituras LRF, o crescimento
econmico nacional e mudana poltico-ideolgica da esfera federal
ps-2002 surgem como
fatores explicativos s mudanas nas condies de solvncia para a
sub-amostra investigada.
Palavras-Chave: Restrio Oramentria Intertemporal; Reao Fiscal;
Municpios
Brasileiros.
Solvency and Fiscal Reaction of Public Administrations in
Brazilian Municipalities
Abstract
The article focuses on the application of two worldwide adopted
methodologies on fiscal
policy to regional groups of municipalities in Brazil, as well
as in a post-2002 sample. The
empirical tests are performed for five regions and six
mesoregions. Although the temporal
budget constraints are accomplished, the results for the
estimated reaction functions indicate,
with robust statistical evidence, that: i) in the period
2000-2008 municipality administrations
in the Northeast and Southeast regions do not adopt active
fiscal policies to generate primary
surplus as public debt increase, ii) there are distinguished
effects among mesoregions as the
state capitals are included in the analysis; in this regard, the
status of insolvency in the
Northeast is due to the mesoregions that include a state
capital; iii) the adequacy of local
governments to LRF, the national economic growth and
political-ideological change in
federal government post-2002 emerge as explanatory factors to
the occurrence of solvency
fiscal situation in the Brazilian municipalities.
Keywords: Temporal Budget Constraint; Fiscal Reaction; Brazilian
Municipalities
Solvencia y Reaccin Fiscal de las Administraciones Pblicas en
los Municipios
Brasileos
Abstracto
El artculo se centra en la aplicacin de dos metodologas en todo
el mundo adoptaron en la
poltica fiscal a los grupos regionales de los municipios de
Brasil, as como en una muestra
post-2002. Las pruebas empricas se llevan a cabo en cinco
regiones y seis meso regiones. A
pesar de las limitaciones presupuestarias temporales se llevan a
cabo, los resultados de las
funciones de reaccin estimados indican, con evidencia estadstica
slida, que: i) en las
administraciones municipio perodo 2000-2008 en las regiones
noreste y sudeste de no
adoptar polticas fiscales activas para generar supervit primario
como el aumento de la deuda
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pblica, ii) hay efectos distinguido entre meso regiones como las
capitales estatales estn
incluidos en el anlisis, en este sentido, el estado de
insolvencia en el noreste se debe a la
meso regiones que incluyen la capital del estado, y iii) la
adecuacin de los gobiernos locales
para LRF, el crecimiento econmico nacional y el cambio
poltico-ideolgica en el gobierno
federal despus de 2002 surgen como factores explicativos de la
ocurrencia de la situacin de
solvencia fiscal de los municipios brasileos.
Palabras clave: restriccin presupuestaria temporal; reaccin
fiscal, Municipios Brasileos
Solvabilit et de Raction Budgtaire des Administrations Publiques
dans les
Municipalits Brsiliennes
Rsum
L'article se concentre sur l'application de deux mthodologies
adoptes dans le monde entier
sur la politique budgtaire aux groupes rgionaux de municipalits
au Brsil, ainsi que dans
un chantillon prlev aprs-2002. Les tests empiriques sont
effectues pour cinq rgions et
six mes rgions. Bien que les contraintes budgtaires temporelles
sont accomplis, les rsultats
pour les fonctions de raction estimes montrent, avec les preuves
statistiques solides, que: i)
dans les administrations de la priode 2000-2008 municipalit dans
le Nord et les rgions du
Sud de ne pas adopter des politiques fiscales dynamiques pour
gnrer un excdent primaire
que l'augmentation de la dette publique, ii) il ya des effets
distingu parmi mes rgions
comme les capitales d'Etat sont inclus dans l'analyse; cet gard,
le statut de l'insolvabilit
dans le nord-est due la mes rgions qui incluent une capitale de
l'Etat; iii) l'adquation des
les gouvernements locaux LRF, la croissance conomique nationale
et politico-idologiques
changement de gouvernement fdral aprs-2002 mergent comme
facteurs explicatifs de la
survenance de la situation de solvabilit budgtaire dans les
municipalits brsiliennes.
Mots-cls: contrainte budgtaire temporelle; raction budgtaire;
municipalits Brsille
JEL Classification: H72, C23.
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Solvncia e Reao Fiscal das Administraes Pblicas Municipais no
Brasil
1 INTRODUO
A consolidao da estabilidade econmica, assegurada aps as crises
cambiais do fim
da dcada de 1990 quando se iniciou um perodo de mais intenso
crescimento da economia
brasileira, tornou mais factvel o aumento das receitas prprias
das administraes pblicas
municipais, viabilizando a consecuo de sua autonomia
financeira.
Mesmo no caso dos estados economicamente menores, onde a
solvncia das finanas
municipais depende fundamentalmente de transferncias da Unio e
do Estado, se a gesto
dos prefeitos no comprometer um eventual crescimento da
arrecadao ou do montante
transferido, a dependncia fiscal das prefeituras reduzida com a
evoluo da economia
nacional. Neste caso, a questo da solvncia perde espao na agenda
dos formuladores de
poltica, e a conseqncia imediata a viabilidade de execuo de um
conjunto de estratgias
que permitam o desenvolvimento municipal.
Talvez estimulado pelo desempenho econmico da ltima dcada e pelo
respectivo
aumento das receitas municipais, o persistente debate acerca da
criao de novos municpios
se acirra. Mais de oitocentas localidades se mostraram
candidatas emancipao nas diversas
assemblias legislativas do pas, e em uma regio menos
desenvolvida como a nordestina, por
exemplo, tais pedidos j somam mais de trezentos. Isso certamente
pode ser um fato gerador
de crise financeira para muitos municpios, pois a reduzida
participao da receita tributria
na receita total, conseqentemente faz com que haja pouca ou
nenhuma capacidade de
gerao de renda via meios fiscais por parte das prefeituras.
Diante deste quadro, primordial analisar a situao fiscal local
como pr-requisito
para eventuais concretizaes de emancipao, uma vez que o efeito
marginal gerado por
cada novo municpio induz um redutor progressivo na parcela de
recursos destinada aos
demais e, possivelmente, em um aumento da fragilidade do
equilbrio financeiro municipal.
O primeiro obstculo realizao de uma anlise acurada acerca da
solvncia das
prefeituras a heterogeneidade econmico-financeira entre os
municpios brasileiros.
Considerando os avanos recentes nos mtodos de estimao em painel,
pretende-se
contribuir com o debate sobre este tema analisando a solvncia
das administraes municipais
do Brasil a partir de duas abordagens consolidadas na literatura
nacional e internacional de
finanas pblicas: i) o atendimento restrio oramentria
intertemporal; ii) a resposta da
entidade pblica, em termos de gerao de supervit primrio, aos
eventuais aumentos da
dvida. Mais especificamente, o estudo almeja contribuir com
subsdios pelo menos trs
questionamentos: i) o que pode ser dito acerca da solvncia das
prefeituras no Brasil?; ii)
Existem diferenas regionais entre as polticas fiscais seguidas
pelos administradores pblicos
municipais? e iii) houve mudana de perfil no desempenho
financeiro municipal aps a
mudana poltico-ideolgica no Brasil do perodo FHC para o perodo
Lula?
Alm da desagregao ao nvel de macro e mesorregies, a metodologia
empregada
neste estudo amplia propostas anteriores ao executar as duas
abordagens empricas propostas
seguindo a literatura tradicional de sustentabilidade da dvida
pblica, mas, inovando com a
abordagem economtrica acima citada e demonstrando que muito
embora a solvncia das
administraes municipais no esteja comprometida, a capacidade de
gerao de supervit
primrio eventuais elevaes na dvida pblica um fator preocupante
em algumas regies.
Neste sentido, os modelos tradicionais a efeitos fixos e
aleatrios e os avanos em
tcnicas de raiz unitria propostos por Levin et .al. (2002) e Im
et.al. (2003) deram suporte a
execuo do presente estudo, o qual se divide em cinco sees alm
desta introduo. Na
seo dois discutida a literatura associada ao tema; na seo trs so
apresentadas as duas
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metodologias a serem aplicadas nos exerccios empricos
explicitados na seo quatro, e cujos
resultados so discutidos na seo cinco. Em seguida conclui-se com
as consideraes finais.
2 SUSTENTABILIDADE DA POLTICA FISCAL NA LITERATURA
O artigo seminal de Hamilton e Flavin (1986) representa o marco
na literatura
relacionada solvncia das administraes pblicas. Considerando a
restrio oramentria
intertemporal (ROI) de cada economia, o conceito de
sustentabilidade da poltica fiscal est
relacionado estacionaridade da srie de dficit pblico. Em outras
palavras, a rejeio da
hiptese nula de raiz unitria sobre a referida srie implicaria
que o dficit seria consistente
com a ROI do governo.
Os avanos da econometria em testes de raiz unitria e a
possibilidade de execuo
destes em uma estrutura de dados em painel motivam o primeiro
exerccio emprico deste
artigo, apresentado na seo quatro, no sentido de investigar a
solvncia das administraes
pblicas municipais brasileiras estendendo a proposta de Hamilton
e Flavin (1986) para essa
disposio dos dados amostrais.
Em nvel nacional, Rocha (1997) conduz uma anlise baseada em
tcnicas de
cointegrao e aplica a proposta de Bohn (1991) aos dados do
Brasil no perodo 1980-1993. O
pressuposto para sustentabilidade da poltica fiscal estaria
associado cointegrao entre as
variveis gasto e receita pblica. Conclui-se nesse estudo que
gastos e receitas cointegram, de
modo que o dficit oramentrio estacionrio.
Em nova abordagem, Bohn (1998) prope um novo teste para solvncia
de uma
economia que tem a vantagem de ser independente de qualquer
hiptese sobre o
comportamento da taxa de juros. Seguindo esta metodologia, para
que a restrio
oramentria intertemporal do governo seja satisfeita, suficiente
que o supervit primrio
aumente quando a razo Dvida/PIB se eleva. Ou seja, se o supervit
primrio reage
positivamente a aumentos dessa razo, entende-se que a
administrao pblica pratica uma
poltica fiscal ativa e, portanto, no haver razes para crer que
esta economia venha a ser
insolvente.
Essa nova proposta, que tambm ser considerada neste trabalho,
corrobora a idia de
Goldfajn (2004), de que o principal problema em termos de
endividamento no Brasil no a
relao Dvida/PIB per se, mas sim a evoluo recente deste
indicador. O ponto central ,
ento, verificar se existe uma poltica ativa de gerao de supervit
primrio ao aumento da
dvida pblica. A idia do segundo exerccio, apresentado na seo
quatro ser ento
fundamentada na resposta do governo em termos desta gerao de
supervit primrio para
estabilizar a relao Dvida/PIB municipal.
Garcia e Rigobon (2004) estudam a dinmica futura da dvida
brasileira a partir da
perspectiva de gerenciamento de risco (risk management).
Seguindo o comentrio de
Goldfajn (2004), o gerenciamento de risco parte do fato de que a
equao de acumulao de
dvida, por parte de qualquer pas, envolve variveis que estariam
estocasticamente
influenciando umas s outras. O procedimento formal o de
especificar um modelo
autoregressivo vetorial (VAR) para estimar o padro das correlaes
entre as variveis
macroeconmicas e utilizar a matriz de correlaes para a conduo de
simulaes de Monte-
Carlo. Desse modo, possvel calcular a probabilidade de que a
simulao da relao
Dvida/PIB ultrapasse um determinado valor (por exemplo, 75%) e,
posteriormente, comparar
essa probabilidade com a percepo de risco do mercado que, no
caso do artigo supracitado,
dada pelo ndice para os ttulos de pases emergentes (EMBI).
Constata-se, por fim, que
apesar de a dvida ser sustentvel em mdia e em um ambiente sem
risco - existem diversas trajetrias sob as quais a poltica fiscal
no seria sustentvel.
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6
Ademais, ressalte-se que a maioria dos estudos desenvolvidos no
Brasil estaria sujeita
impreciso das modelagens desenvolvidas a partir da utilizao do
histrico de gastos e
receitas pblicas no Brasil, vez que quanto mais longas so as
sries histricas sobre as
rubricas de finanas pblicas, mais imprecisas so as
informaes.
Investigando a sustentabilidade da poltica fiscal brasileira no
perodo 1966-1996,
Luporini (1999) constata mudanas estruturais no comportamento do
indicador dvida/PIB
advindas dos efeitos do choque do petrleo em 1979 sobre as
contas nacionais. O
procedimento adotado para contornar o problema consiste ento em
dividir a amostra em dois
subperodos delimitados pelo ano de 1980. Seus resultados sugerem
que para o perodo
amostral completo e na sub-amostra 1966-1980 a dvida pblica
seguiu uma trajetria
sustentvel, fato no verificado na anlise ps-1980.
Outro obstculo conduo deste tipo de investigao tambm associado
ao uso de
sries temporais para as rubricas de receita e despesa no Brasil
reside na no incorporao dos
denominados "esqueletos da dvida pblica" e/ou investimentos de
empresas estatais no
cmputo gasto pblico. Goldfajn (2002), utilizando dados a partir
de 1998, ressalta esta
proposio e realiza simulaes com diferentes cenrios econmicos de
longo-prazo para a
economia brasileira, para inferir sobre a sustentabilidade da
razo dvida/PIB na dcada
seguinte. Mesmo para cenrios conservadores quanto taxa de
crescimento do PIB e do
supervit fiscal, a concluso favorvel sustentabilidade da
dvida.
Nesse sentido, o segundo exerccio emprico proposto ser
fundamentado na abordagem
mais recente de Bohn (2006), que apresenta uma crtica formal s
tcnicas tradicionais de
testes de estacionaridade e cointegrao. Mostra-se que a solvncia
do governo obtida
mesmo se a dvida estacionria a partir de qualquer nmero finito
de diferenciaes; ou seja,
a ROI continua satisfeita se receitas e gastos so estacionrias
em diferenas para qualquer
ordem arbitrria e sem qualquer pr-requisito de cointegrao. Deste
modo, tem-se uma
ampla classe de processos estocsticos que violam as condies de
estacionaridade e
cointegrao tradicionais para testes de sustentabilidade da
poltica fiscal, mas continuam
satisfazendo a ROI. A implicao testvel deste argumento que a
prtica comum de julgar se
determinado governo ou no solvente a partir de testes de raiz
unitria e cointegrao
falha.
O estudo de Bohn (2006) sustenta ainda que as abordagens que
analisam
sustentabilidade via estimao da funo de reao do governo so mais
promissoras no
entendimento do comportamento dos dficits e, por isto, ser
considerada como a segunda
metodologia, apresentada na seo quatro. Adicionalmente, visando
maior homogeneidade e
acurcia dos dados relacionados s rubricas de finanas pblicas, o
exerccio ser conduzido a
partir de uma estrutura de dados em painel onde so considerados
os municpios brasileiros no
perodo 2000-2008, e em subperodos, conforme descrito nas sees
seguintes.
3 EVIDNCIA EMPRICA
As principais variveis utilizadas nas duas abordagens empricas
deste estudo so o
Passivo Real, o Resultado Oramentrio e o Resultado Primrio das
prefeituras brasileiras no
perodo 2000-2008.
O Passivo Real compreende a soma do passivo financeiro,
compromissos cujo
pagamento independe de autorizao oramentria, e no financeiro,
obrigaes que
dependam de autorizao oramentria para suas liquidaes ou
pagamentos representados
por dvidas de longo prazo. Na ausncia de uma rubrica especfica
para o estoque da dvida
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pblica das administraes municipais, toma-se esta como proxy1
para viabilizar o segundo
exerccio emprico a ser descrito na prxima seo. Da forma
tradicional, os resultados
oramentrios e primrios representam as diferenas entre receitas e
despesas
governamentais, onde o ltimo difere do primeiro por excluir os
pagamentos com juros sobre
a dvida pblica pr-existente.
A condio de sustentabilidade da dvida de uma economia depende
do
comportamento do resultado fiscal e da dvida pblica. A idia mais
recente defendida na
literatura baseia-se no comportamento do resultado primrio,
vis--vis o estoque da dvida2.
Como o fluxo (resultado) negativo favorece o incremento do
estoque de dvida, tendncias
descendentes dos resultados oramentrios e primrios associadas ao
aumento do passivo real
sinalizam para uma condio de insolvncia das prefeituras.
O Grfico 1 mostra a trajetria das variveis de interesse para os
municpios
brasileiros no perodo de 2000 a 2008. O eixo da esquerda mostra
os valores referentes ao
passivo real, enquanto o da direita apresenta os valores
relativos ao resultado primrio. De
acordo com a mdia para 3939 municpios includos na amostra
final3, ocorrem dois perodos
distintos de certa estabilidade do Passivo Real como proporo do
PIB municipal,
intercalados por um perodo de pico em 2005, quando essa relao
atinge 6,36%.
Grfico 1 Passivo Real e Resultado Primrio como Propores do PIB
Municipal no Brasil Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados
da STN
Em relao ao comportamento do resultado primrio como proporo do
PIB so
constatados quatro perodos distintos: i) entre 2001 e 2003 uma
tendncia descendente do
indicador, condizente com uma situao que levaria insolvncia; ii)
uma resposta positiva
do resultado primrio de 2003 a 2005; iii) novo agravamento da
situao fiscal mdia das
prefeituras entre 2005 e 2006 e; iv) uma tendncia ascendente a
partir de 2006, evidenciando
um novo comportamento positivo por parte dos administradores
pblicos locais, haja vista
que mesmo controlando pelo crescimento econmico verificado no
perodo, o indicador que
era 0,15% em 2006 passa a representar 0,62% do PIB em 2008. Este
resultado, associado
1 A menos de um deslocamento em nvel, o Passivo Real incorpora
todos os fatores que determinam o montante
da dvida pblica municipal. Dado um estoque inicial, acredita-se
que as oscilaes deste indicador sero,
portanto, captadas por esta varivel. 2 Com um exerccio fiscal de
defasagem.
3 A amostra final foi obtida aps processo de filtragem descrito
na seo quatro visando a excluso de
municpios com informaes discrepantes.
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estabilidade da relao Passivo Real/PIB em torno de 5,1% confirma
a evoluo fiscal mdia
das prefeituras brasileiras a partir de 2006.
Vale ainda destacar o possvel efeito dos ciclos polticos
determinando o movimento
oscilatrio do resultado primrio municipal. Note que o perodo de
anlise engloba trs anos
de eleies municipais: 2000, 2004 e 2008. Muito embora tais
perodos sejam marcados por
supervits, fato que a limitao dos gastos em perodos eleitorais
prevista na Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) pode implicar em antecipaes de
despesas por parte dos
gestores e, assim sendo, resultados negativos nos anos
pr-eleitorais no surpreenderiam. Em 2003, observa-se um expressivo
dficit, mas em 2007 esse resultado no se repete,
levando a crer que, se este ciclo existe, no h sincronia.
Registre-se, todavia, que a
investigao acerca da existncia de ciclos polticos no oramento
municipal no objeto de
interesse nesta anlise.
Tendo em vista a grande quantidade e a heterogeneidade dos
municpios brasileiros,
uma anlise que envolva agregao pode induzir concluses
distorcidas da realidade para
muitos deles. Assim, optou-se por conduzir os dois exerccios
apresentados na prxima seo
de forma desagregada para regies geogrficas, macro e mesorregies
e em subperodos.
A primeira desagregao leva em considerao as cinco regies
brasileiras definidas
pelo IBGE e a segunda para o perodo ps 2002 visando eliminar
eventuais influncias de
mudanas ideolgicas da Unio sobre os oramentos municipais4. Para
explicitar os possveis
impactos regionais sobre o equilbrio fiscal dos municpios, o
Grfico 2 adiante apresenta a
evoluo do PIB municipal por regio no Brasil de 2000 a 20075.
Grfico 2 Evoluo do PIB Municipal (preos constantes de 2000) por
Regies Brasileiras Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados do
Ipeadata
A regio Sudeste, como a mais rica, apresentou em 2007 uma
participao de 56,4%
no PIB municipal do pas, contrastando com os 5,0% da regio
Norte. Alm disso, enquanto a
tendncia acentuada de crescimento dos municpios do Sudeste
reflete o crescimento
econmico do pas neste perodo, a evoluo do PIB municipal nas
regies economicamente
menores, como Norte e Centro-Oeste, bastante modesta. Este
fenmeno implica em menor
margem para elevao dos gastos nas prefeituras destas regies.
4 Conforme discutido na literatura de Cincia Poltica, no
negligencivel o efeito do alinhamento poltico entre as esferas
de governo sobre as transferncias de recursos. Assim sendo, esta
desagregao visa eliminar os impactos da mudana de
governo do perodo FHC para o perodo Lula. 5 ltima informao
disponvel.
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A regio Nordeste, por outro lado, cujo crescimento geralmente
afetado por
contingncias em decorrncia principalmente de aspectos naturais,
apresentou no perodo
20002007 um crescimento econmico mdio municipal superior (38,0%)
ao dos municpios do Sul-Sudeste (35,0%). No obstante, a participao
do PIB dos municpios nordestinos ao
longo desse perodo permanece estvel em torno de 13,0%, enquanto
no Sul-Sudeste esta
parcela de aproximadamente 73,0%.
Esse cenrio de dimenso econmica denota claramente as
disparidades existentes
entre as regies, o que comprova a escolha metodolgica por
conduzir a anlise de maneira
descentralizada.
Aps analisar a evoluo do perfil econmico municipal por regies
brasileiras, de
extrema relevncia a verificao do equilbrio fiscal a partir dos
demonstrativos financeiros
destas. A exemplo do Grfico 1, o Grfico 3 ilustra o
comportamento da proxy de dvida
utilizada vis--vis o dficit primrio em cada regio no perodo
analisado, nas mesmas bases
de desagregao do Grfico 2.
Grfico 3 - Passivo Real e Resultado Primrio por Regio como
Propores do PIB Municipal
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN
O comportamento cclico do indicador de resultado primrio
verificado em todas as
regies pode ser causado por oscilaes nas transferncias de
recursos aos municpios em
cada ano ou por diferenas de crescimento econmico6. O primeiro
fator to mais forte
quanto mais pobre a economia, como nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, onde as
prefeituras tm a rubrica de transferncias correntes como meio
para consecuo do equilbrio
fiscal. Nas regies mais desenvolvidas, por outro lado, h maior
capacidade para gerao de
supervit, onde se destaca o comportamento mdio do indicador para
as prefeituras da regio
Sul, que no perodo em anlise no apresentou situao de dficit.
exceo da regio Centro-Oeste, a mdia do indicador proxy para a
razo dvida/PIB
municipal apresenta uma tendncia ascendente em todas as regies
no perodo 2000-2008,
com uma inflexo que sinaliza a reduo do estoque no ano de 2004.
Nos municpios do
Centro-Oeste, Sudeste e Sul, as datas para os picos e vales so
inclusive similares.
6 E seus efeitos sobre as receitas tributrias municipais.
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Ademais, reconhecendo que mesmo ao nvel regional a
heterogeneidade persiste, a
investigao proposta especializa ainda mais ao promover uma
desagregao ao nvel de
mesorregies brasileiras.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) agrupa
os municpios das
cinco regies brasileiras em 137 mesorregies, mas muitas delas
com um nmero muito
reduzido de unidades e outras com vrios municpios com informaes
conflitantes,
principalmente no Norte e Centro-Oeste. Visando a execuo de um
exerccio emprico
detalhado e ao mesmo tempo factvel, prope-se uma anlise ao nvel
de mesorregies
segundo dois critrios: i) a anlise compreende apenas os
municpios das trs regies
economicamente maiores; ii) para cada uma das trs regies
restantes Nordeste, Sudeste e Sul as mesorregies foram divididas em
dois grupos, o primeiro com aquelas nas quais se inserem as
capitais estaduais, e no segundo, as demais mesorregies.
Dessa forma, o agrupamento das mesorregies resulta em um total
de seis grupos que
sero doravante assim denominados: Capitais Nordeste (NE), Demais
Nordeste (NE), Capitais
Sudeste (SE), Demais Sudeste (SE), Capitais Sul (S) e Demais Sul
(S).7 Tomando como
exemplo a regio Sul, tem-se que o grupo de mesorregio denominado
Capitais Sul engloba as seguintes mesorregies: Metropolitana de
Curitiba, Grande Florianpolis e Metropolitana de Porto Alegre. Por
sua vez, o grupo de mesorregio denominado Demais Sul engloba todas
as mesorregies da regio Sul, exceto as trs mencionadas. A Figura 1
resume a desagregao proposta.
7 A lista de mesorregies referentes s capitais encontra-se no
Anexo A.
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Figura 1 Grupo de Mesorregies Fonte: Elaborao dos autores a
partir de dados do IBGE
As estatsticas descritivas para o supervit primrio e passivo
real so apresentadas na
Tabela 1 para os seis grupos de mesorregies propostos no perodo
de 2000 a 2008. No
obstante, conforme citado anteriormente, visando expurgar
quaisquer influncias da mudana
poltico-ideolgica da Unio sobre o desempenho fiscal municipal,
uma nova especializao
tambm adequada aos exerccios empricos apresentados nas sees
seguintes requer a
apresentao destas medidas para a sub-amostra de 2003 a 2008.
Note que em vrios casos as
diferenas entre as mdias dos indicadores so expressivas.
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Tabela 1 Supervit Primrio e Passivo Real como proporo do PIB
2000-2008 2003-2008
Mesorregies Super. Primrio Passivo Real Super. Primrio Passivo
Real
Capitais Nordeste 0.28% 9.38% 0.29% 12.15%
Demais Nordeste 0.12% 6.83% 0.12% 7.32%
Capitais Sudeste 0.18% 5.17% 0.28% 5.21%
Demais Sudeste 0.27% 4.40% 0.31% 4.46%
Capitais Sul 0.69% 3.95% 0.75% 4.17%
Demais Sul 0.57% 3.06% 0.59% 2.95%
Brasil 0.31% 4.76% 0.34% 4.98% Fonte: Elaborao dos autores a
partir de dados da STN.
Verifica-se que os grupos de mesorregies que mantm a maior e
menor mdia de
supervit primrio nos dois perodos amostrais so, respectivamente,
o Capitais Sul e o Demais Nordeste, respectivamente. Tais
resultados permanecem no perodo ps-2002. Em relao ao passivo real,
a maior mdia nos dois perodos verificada na
mesorregio que compreende as capitais nordestinas, com uma
participao superior ao triplo
da verificada na mesorregio Demais Sul, que detm a menor mdia de
participao desta proxy para relao dvida/PIB.
Comparando com a mdia nacional, para ambos os perodos amostrais
os dois grupos
de mesorregies da regio Nordeste apresentam mdias inferiores em
termos de supervit
primrio e superiores em termos de passivo real. Nos dois grupos
de municpios para regio
Sul, verifica-se uma situao inversa destas duas rubricas.
Finalmente, as mesorregies do
Sudeste apresentam comportamentos mdios intermedirios para os
indicadores analisados.
A fim de explicitar a evoluo desses principais indicadores para
fluxo e estoque de
recursos municipais, a Tabela 2 apresenta a taxa de crescimento
entre da mdia do supervit
primrio e do passivo real para os grupos de mesorregies
estudados entre 2000 e 2008.
Percebe-se que apenas nos grupos de mesorregies da regio
Nordeste a taxa de crescimento
da mdia do supervit primrio foi inferior a taxa de crescimento
do passivo real.
Tabela 2 Taxa de Crescimento do Supervit Primrio e Passivo
Real
Taxa de Crescimento
Mesorregies Supervit Primrio Passivo Real
Capital Nordeste 2.72% 29.48%
Demais Nordeste -4.14% 7.08%
Capital Sudeste 49.93% 0.90%
Demais Sudeste 18.03% 1.26%
Capital Sul 8.43% 5.61%
Demais Sul 3.23% -3.55%
Brasil 10.03% 4.54% Fonte: Elaborao dos autores a partir de
dados da STN.
Os resultados dispostos nas tabelas 1 e 2 reforam a opo
metodolgica de conduzir
os exerccios empricos especializando a anlise em subgrupos
regionais e sub-amostras.
4 ASPECTOS METODOLGICOS: Duas Abordagens em Sustentabilidade da
Poltica
Fiscal
-
13
Conforme dito nas sees anteriores, este estudo fundamenta-se em
duas abordagens
empricas complementares seguindo a literatura tradicional em
sustentabilidade da poltica
fiscal. A partir dos avanos relacionados Econometria de dados em
painel, a primeira
verificao emprica baseia-se no atendimento Restrio Oramentria
Intertemporal (ROI)
das prefeituras brasileiras, enquanto a segunda investiga se h
uma poltica fiscal ativa por
parte das prefeituras em termos de gerao de supervit primrio a
eventuais aumentos da
dvida pblica.
As duas abordagens metodolgicas sero utilizadas considerando os
municpios
brasileiros em sua totalidade e de forma desagregada, sendo esta
realizada tanto ao nvel de
regies, quanto de mesorregies, de acordo com a diviso detalhada
na seo anterior.
Adicionalmente, cada exerccio conduzido em dois perodos: i) a
partir da implementao
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000 a 2008 e; ii)
no perodo 2003 a 2008.
Embora, como j frisado, a questo da influncia poltica sobre o
desempenho fiscal
no seja foco deste estudo, a conduo do exerccio em sub-amostras,
notadamente o segundo
perodo, justifica um perodo ps adequao das administraes pblicas
municipais LRF
em face da plausvel hiptese de haver um perodo de ajuste para
sua implementao
permanente. Alm disso, esse perodo marcado por um mesmo regime
poltico-ideolgico
na administrao federal.
4.1 Base de Dados
Informaes sobre a situao contbil dos municpios foram obtidas em
freqncia
anual no perodo de 2000 a 2008 atravs da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN). Com duas
metodologias economtricas adequadas teoria j consolidadas para
painis balanceados,
adotou-se como critrio de seleo amostral que as prefeituras que
no disponibilizassem os
demonstrativos em algum perodo seriam excludas da anlise8.
Alm deste filtro, para expurgar da amostra dados inconsistentes
foram utilizados alguns critrios de filtragem que consistem na
excluso dos municpios que apresentaram alguma das seguintes
caractersticas consideradas discrepantes:
i) relao Receita Oramentria/PIB ou Despesa Oramentria/PIB maior
que 1; ii) dados referentes Receita Oramentria ou Despesa
Oramentria, em valor absoluto,
iguais a zero;
iii) relao Despesa com Pessoal/PIB maior que 0,9; iv) informaes
referentes ao passivo real menores ou iguais a zero.
Deste modo, a amostra final compreendeu 3939 dos 50509 municpios
brasileiros
10.
Em ambas as metodologias, as variveis foram analisadas como
proporo do PIB Municipal,
sendo esta informao provida pelo Ipeadata.
4.2 A Condio de Solvncia a partir do Atendimento ROI
Seguindo a abordagem de Hamilton e Flavin (1986), neste primeiro
exerccio estende-
se a anlise da restrio oramentria intertemporal do setor pblico
para todos os municpios
8 Muito embora seja possvel argumentar acerca de possvel
problema de vis de seleo, a amostra final que
engloba cerca de 78% do total de municpios no Brasil bastante
representativa, principalmente nas trs
principais regies do pas analisadas de forma desagregada. 9 Dado
referente ao ano de 2008.
10 A amostra final a mesma utilizada para elaborao dos grficos e
clculos das estatsticas apresentadas na
seo 3.
-
14
brasileiros, para cada regio e para os seis grupos de
mesorregies definidos na seo trs da
seguinte forma para o total dos municpios e para as subdivises
utilizadas:
(1)
Onde: i=1,...,I indexa os municpios includos na amostra e t
=2000,...,2008 o perodo para
composio do painel de dados.
valor da dvida da administrao pblica municipal i no perodo t
valor da taxa de juros da economia em cada perodo (que deve ser
a mesma para todas
as prefeituras)
gastos da administrao pblica municipal i no perodo t
receitas da administrao i no perodo t
I representa o total de municpios analisados no agregado ou em
cada regio.
A equao 1 mostra que para haver um equilbrio nas contas
municipais, os gastos
com bens e servios e pagamento de juros sobre o estoque passado
da dvida pblica devem
ser financiados via arrecadao de tributos ou contraindo/elevando
a dvida pblica.
Resolvendo a expresso (2) forward-looking, tem-se que:
(2)
Assumindo que o governo no adota um esquema do tipo Ponzi, ou
seja, no sendo
possvel uma poltica fiscal baseada em refinanciamentos
infinitos, em (3) deve ser vlido
que:
(3)
Assim, a equao (2) se reduz a:
(4)
Dessa forma, para que a poltica fiscal do governo seja
sustentvel necessrio que o
estoque da dvida global de cada grupo de administraes municipais
em determinada data
seja igual ao valor presente da soma dos supervits esperados
para o futuro nestes grupos.
Estendendo novamente o argumento proposto na anlise de Hamilton
e Flavin (1986), tem-se
que se o dficit oramentrio das prefeituras brasileiras, de suas
regies ou grupo de
mesorregies segue um processo estacionrio, a dvida tambm ser
estacionria e as
prefeituras sero consideradas solventes. Na prtica, esta
solvncia ser investigada atravs de
um teste de raiz unitria em painel sobre a srie de dficit
pblico11
.
4.3 Raiz Unitria
Quando comparados a uma estrutura de sries temporais, os dados
em painel permitem
a realizao de testes de raiz unitria com maior potncia, haja
vista que a utilizao das duas
dimenses eleva o tamanho da amostra. Existem vrios testes de
raiz unitria para dados em
painel, mas possvel agreg-los em dois grupos: um que rene os que
assumem a existncia
de um processo de raiz unitria comum entre os cross-sections e
outro dos que admitem que
esse processo seja individual.
Neste primeiro exerccio emprico so realizados dois testes de
raiz unitria em painel:
o primeiro seguindo a proposta de Levin et. al. (2002) doravante
LLC (2002) que integra o primeiro grupo, e o segundo de acordo com
Im et. al. (2003) doravante IPS (2003)
11
Para este exerccio ser utilizado o dficit nominal como proporo
do PIB municipal.
-
15
inserido no segundo grupo citado acima. A principal limitao
destes testes que eles
assumem que os cross-sections so independentes, quando a
literatura fornece evidncias
contrrias a esta hiptese. Entretanto, acredita-se que a
dependncia do equilbrio financeiro
municipal se d muito mais em relao s esferas maiores de
governo12
e, deste modo, tal
limitao no afeta os resultados deste estudo ao se levar em
considerao o fato de que as
contas de um municpio no influenciam, pelo menos diretamente, as
contas de outro13
.
4.4 Funo de Resposta Fiscal
De acordo com Bohn (1998 e 2006), a metodologia que se baseia no
resultado da ROI
do governo em valor presente e impe como condio de solvncia a no
existncia de um
esquema de Ponzi muitas vezes inconsistente por tender a no
rejeitar a hiptese nula de
uma raiz unitria na srie de dficit pblico. Este fato ocorreria
principalmente em pequenas
amostras ou na presena de quebras estruturais (LOPES, 2007). H
ainda uma variedade de
processos estocsticos que fazem com que a condio de
estacionaridade no seja satisfeita e
ainda assim a ROI seja atendida, ou seja, sries integradas de
uma ordem finita que atendem a
ROI.
Embora tendo como referencial terico comum a ROI, um enfoque
alternativo para
verificar a sustentabilidade da dvida pblica, que robusto aos
problemas apresentados nos
testes de raiz unitria, baseia-se na verificao de uma relao
positiva entre o aumento da
dvida pblica e a gerao de supervit primrio por parte da
administrao pblica no
perodo subseqente. Essa metodologia tem ainda a vantagem de
incorporar propriedades
dinmicas da dvida, em contraste com a abordagem anterior,
fundamentada em propriedades
estticas.
Empiricamente, a partir do modelo de suavizao de impostos de
Barro (1979) e
considerando uma extenso da proposta de Bohn (1998) para uma
estrutura em painel, o
segundo exerccio consiste na estimao de uma funo de reao fiscal
aplicada no conjunto
dos 3939 municpios brasileiros das suas cinco regies geogrficas.
No caso das regies
Nordeste, Sudeste e Sul, a aplicao distinguir o grupo das
mesorregies que englobam as
capitais dos estados, bem como o grupo das demais mesorregies.
Muito embora as
heterogeneidades inter-regionais possam ser expurgadas atravs de
variveis dummies,
visando atestar a robustez das estimativas em sub-amostras,
proposta a estimao da
seguinte funo de reao para cada nvel de desagregao:
(6)
Em que sit representa o supervit primrio, bit-1 representa a
proxy para o estoque da
dvida pblica14
com uma defasagem, e representam os desvios de receita e gasto
em
relao aos seus nveis naturais15
, todas as variveis medidas como proporo do PIB
municipal e os subscritos i e t associados aos municpios e ao
perodo, respectivamente. Novamente, a idia analisar como o supervit
primrio reage aos aumentos da dvida
12
As transferncias intergovernamentais das esferas maiores so
determinantes do equilbrio municipal. 13
Ver apndice B para mais detalhes sobre os testes de raiz unitria
realizados. 14
Conforme dito anteriormente, o passivo real a proxy mais
adequada para esta varivel. 15
Como nvel natural foi utilizado a mdia global dos cross-sections
no tempo, das Receitas e das Despesas
Oramentrias como proporo do PIB. Dessa forma, um municpio que
apresenta uma relao Despesa
Oramentria/PIB menor que a mdia global, significa que ele tem
uma margem que o permite aumentar os seus
gastos. Vale ressaltar que em sries temporais geralmente
utiliza-se como medida de correo a diferena em
relao ao valor filtrado via Hodrick-Prescott.
-
16
pblica, controlando por outros fatores que afetam o resultado
primrio alm do estoque
passado da dvida. Os sinais esperados dos coeficientes so e e,
em
conformidade com os argumentos anteriores, a condio de
sustentabilidade satisfeita
quando .
Como usual em dados de painel, sero estimadas regresses a
efeitos fixos e aleatrios
e ser realizado o teste de Hausman para a escolha do modelo mais
apropriado. Entretanto, em
pequenas amostras, o teste de Hausman pode tornar-se
inconclusivo e, neste caso, a
metodologia do teste ser diferenciada, utilizando-se a matriz de
covarincia estimada.16
Vale ainda ressaltar que, assim como no primeiro exerccio, a
funo de resposta fiscal
ser ainda estimada em dois perodos distintos, 2000-2008 e
2003-2008, tanto para garantir a
robustez das estimativas obtidas e do processo de inferncia,
como para permitir captar
alguma evoluo da situao fiscal das prefeituras brasileiras no
perodo recente.
5 RESULTADOS
5.1 Abordagem via ROI Testes de Raiz Unitria
As tabelas 3 e 4 apresentam, respectivamente, os resultados dos
testes de raiz unitria
realizados nas sries de dficit oramentrio como proporo do PIB
municipal nos dois
perodos em anlise para os 3939 municpios e de acordo com as
desagregaes regionais
definidas anteriormente.
Para tanto, as duas abordagens LLC (2002) e IPS (2003) foram
consideradas com as estatsticas e os p-valores correspondentes
dispostos nas colunas de cada tabela.
Tabela 3 Testes de Raiz Unitria 2000-2008
Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)
Varivel Estatstica Valor p Estatstica Valor p
Brasil -170.086 0.0000 -76.3286 0.0000
Centro Oeste -33.3363 0.0000 -10.3548 0.0000
Nordeste -87.3652 0.0000 -39.1554 0.0000
Norte -21.3564 0.0000 -9.87433 0.0000
Sudeste -92.7564 0.0000 -40.4506 0.0000
Sul -87.4935 0.0000 -40.9888 0.0000
Capitais Nordeste -19.9305 0.0000 -7.53684 0.0000
Demais Nordeste -36.5915 0.0000 -15.0497 0.0000
Capitais Sudeste -22.7811 0.0000 -7.75886 0.0000
Demais Sudeste -88.4234 0.0000 -38.4848 0.0000
Capitais Sul -25.5582 0.0000 -7.51944 0.0000
Demais Sul -61.5057 0.0000 -19.8258 0.0000 Fonte: Elaborao dos
autores a partir de dados da STN.
Notas:
LLC - Hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz unitria
comum);
IPS - Hiptese Nula: raiz unitria (processo de raiz unitria
individual);
as probabilidades foram computadas assumindo normalidade
assinttica;
Utilizou-se o critrio de Hannan-Quinn para definir o nmero timo
de defasagens
16 Esse procedimento tambm ser adotado para o caso em que a
estatstica do teste for negativa.
-
17
Tabela 4 Testes de Raiz Unitria 2003-2008
Levin, Lin & Chu (LLC) Im, Pesaran and Shin (IPS)
Varivel Estatstica Valor p Estatstica Valor p
Brasil -195.872 0.0000 -41.921 0.0000
Centro Oeste -106.301 0.0000 -33.9363 0.0000
Nordeste -132.804 0.0000 -24.4923 0.0000
Norte -53.1663 0.0000 -31.5314 0.0000
Sudeste -100.624 0.0000 -21.6329 0.0000
Sul -80.7699 0.0000 -20.6048 0.0000
Capitais Nordeste -212.17 0.0000 -83.4052 0.0000
Demais Nordeste -784.977 0.0000 -320.471 0.0000
Capitais Sudeste -277.665 0.0000 -72.8127 0.0000
Demais Sudeste -97.3517 0.0000 -20.7633 0.0000
Capitais Sul -53.2255 0.0000 -37.9249 0.0000
Demais Sul -60.174 0.0000 -89.5504 0.0000
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.
Notas:
LLC - Hiptese nula: raiz unitria (processo de raiz unitria
comum);
IPS - Hiptese Nula: raiz unitria (processo de raiz unitria
individual);
As probabilidades foram computadas assumindo normalidade
assinttica;
Utilizou-se o critrio de Hannan-Quinn para definir o nmero timo
de defasagens
Constata-se nos resultados das tabelas 3 e 4 o atendimento ROI
das administraes
pblicas municipais brasileiras tanto em conjunto como para as
regies e grupos de
mesorregies nos dois perodos. Entretanto, cabe ainda investigar
se existe uma poltica fiscal
ativa nas prefeituras, haja vista que esta primeira abordagem
sofre crticas na literatura,
conforme apresentado nas sees anteriores. Os resultados para a
funo de resposta
completam o exerccio emprico deste estudo.
5.2 Funo de Reao Fiscal
5.2.1 Resultados para o Perodo 2000-2008
A Tabela 5 dispe as estimativas para a funo de reao fiscal para
o total dos 3939
municpios brasileiros e para as cinco regies, de acordo com o
mtodo de estimao em
painel sugerido pelo teste de Hausman17
. Muito embora fosse possvel captar a
heterogeneidade inter-regional atravs de variveis dummies,
optou-se por estimar os modelos
para as diferentes sub-amostras como forma de atestar a
consistncia das estimativas nos
diversos estratos18
. A Tabela 6, por conseguinte, explicita, nas mesmas bases de
comparao,
os resultados dessa estimao nos seis grupos de mesorregies
definidos.
Inicialmente, percebe-se que em todos os modelos os sinais dos
coeficientes das
demais variveis que afetam o resultado primrio e condizem com os
esperados, j
a condio de sustentabilidade ( > 0) satisfeita apenas nas
prefeituras das regies Centro
17
A rejeio da hiptese nula do teste sugere uma estimao a efeitos
fixos. 18
Exerccios preliminares com dummies multiplicativas foram
realizados e verificou-se inexistir ganhos de
eficincia para as estimativas obtidas. Por outro lado, as
estimaes em sub-amostras reforam a escolha da
funo de reao definida com base na proposta de Bohn (1998).
-
18
Oeste, Norte e Sul, ou seja, apenas nestas regies existe a
prtica de uma poltica fiscal ativa
de gerao de supervit ao aumento da dvida passada19
.
Tabela 5 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal do Brasil e das
Regies Geogrficas no
perodo de 2000-2008
Modelos Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Explicativas Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim.
Resul. Prim. Resul. Prim.
bit-1 0.00001* 0.00380 0.00001* 0.00250 -0.00005* 0.00630
(0.0001) (0.0009) (0.0002) (0.0006) (0.0003) (0.0009)
0.5833 0.9986 0.4679 1.0044 0.9999 0.9998
(0.0028) (0.0024) (0.0063) (0.0011) (0.0007) (0.0018)
-0.5773 -0.9982 -0.3754 -1.0015 -0.9990 -0.9950
(0.0028) (0.0024) (0.0056) (0.0011) (0.0007) (0.0019)
0.0031 0.0028 0.0009 0.0013 0.0026 0.0056
(0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.00002) (0.00002) (0.00003)
Mtodo EF EA EF EF EF EF
N Obs. 31512 2656 8240 1544 10832 8240
Cross-Sections 3939 332 1030 193 1354 1030
R2 0.592 0.986 0.439 0.999 0.995 0.977
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN.
Notas: EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio; Desvio Padro entre
parnteses.
(*) No significante a 5%
Tabela 6 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal das Mesorregies no
perodo
de 2000-2008
Modelos Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S
Demais S
Explicativas Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim.
Resul. Prim. Resul. Prim.
bit-1 -0.00001* 0.0118 -0.0005* 0.00001* 0.0008* 0.0074
(0.0001) (0.0035) (0.0007) (0.0003) (0.0005) (0.0010)
0.9197 0.4216 0.9986 1.0000 0.9994 0.9998
(0.0080) (0.0070) (0.0021) (0.0008) (0.0013) (0.0021)
-0.8979 -0.3309 -0.9966 -0.9993 -0.9956 -0.9949
(0.0085) (0.0059) (0.0022) (0.0008) (0.0013) (0.0022)
0.0027 -0.0002* 0.0019 0.0026 0.0069 0.0054
(0.0002) (0.0003) (0.00004) (0.00002) (0.00002) (0.00004)
Mtodo EF EF EF** EF EF EF
N Obs. 1424 6816 1312 9520 1088 7152
Cross-Sections 178 852 164 1190 135 894
R2 0.915 0.392 0.995 0.995 0.999 0.974
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN. Desvio
Padro entre parnteses.
Notas: EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio;
* No Significante a 5%;
** Teste de Hausman utilizando a matriz de covarincia
estimada.
Em relao anlise desagregada, nas mesorregies Demais Sul e Demais
Nordeste constata-se a referida condio de solvncia. O controle da
heterogeneidade pode
19
Sempre mensurada pelo Passivo Real municipal.
-
19
ter sido o motivo da reverso do resultado antes no-significante
para o total dos municpios
do Nordeste20
.
Contrastando com os resultados obtidos no primeiro exerccio,
seja no total dos
municpios brasileiros, nas regies Sudeste e Nordeste, ou na
mesorregio composta pelas
regies metropolitanas das capitais do Sul, o atendimento ROI no
implica na prtica de
uma poltica fiscal ativa.
A combinao dos resultados das tabelas 6 e 7 permite ainda
inferir que a possvel
insolvncia das prefeituras nordestinas predomina nas regies
metropolitanas que englobam
as capitais, bem como a solvncia nos municpios do Sul do pas
promovida pelas demais
mesorregies que no a das capitais. Entre 2000 e 2008 no h uma
prtica de poltica fiscal
ativa no Sudeste.
5.2.2 Resultados para o Perodo 2003-2008
Os resultados da tabela 7 para o subperodo 2003-2008 sugerem que
apenas as
prefeituras das regies Norte e Sul adotam a prtica de gerao de
supervit primrio aos
aumentos da dvida pblica. Para os municpios do Centro-Oeste,
verifica-se uma perda da
capacidade de reao fiscal quando considerado apenas o perodo
ps-2002. Novamente, no
Nordeste e Sudeste, a capacidade de gerao de supervit primrio
das administraes
municipais se mostrou novamente incua.
Especializando ainda mais a anlise ao nvel de mesorregies nesta
sub-amostra,
constata-se na tabela 8 que a mesorregio Demais Sul determinante
do resultado favorvel para os municpios da regio.
Tabela 7 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal do Brasil e das
Regies Geogrficas no
perodo de 2003-2008
Modelos Brasil Centro Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Explicativas Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim.
Resul. Prim. Resul. Prim.
bit-1 -0.00001* 0.0005* -0.00003* 0.0028 0.00007* 0.0082
(0.0001) (0.0005) (0.0002) (0.0009) (0.0004) (0.0009)
0.5751 1.0010 0.4204 1.0066 0.9987 0.9973
(0.0044) (0.0008) (0.0091) (0.0017) (0.0010) (0.0027)
-0.4879 -1.0002 -0.3036 -1.0018 -0.9984 -0.9944
(0.0040) (0.0008) (0.0072) (0.0016) (0.0010) (0.0028)
0.0035 0.0038 0.0016 0.0013 0.0031 0.0058
(0.0001) (0.00002) (0.0002) (0.00003) (0.00002) (0.00005)
Mtodo EF EF EF EF EF EA
N Obs. 19695 1660 5150 965 6770 5150
Cross-Sections 3939 332 1030 193 1354 1030
R2 0.523 0.999 0.349 0.998 0.995 0.963
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN. Desvio
Padro entre parnteses.
Notas: EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio;
* No Significante a 5%
20
Vale lembrar que as regies Norte e Centro-Oeste no foram
trabalhadas de forma desagregada.
-
20
Tabela 8 - Estimao da Funo de Resposta Fiscal das Mesorregies no
perodo de 2003-
2008
Modelos Capitais NE Demais NE Capitais SE Demais SE Capitais S
Demais S
Explicativas Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim.
Resul. Prim. Resul. Prim.
bit-1 0.0000001* -0.0017* -0.0013 0.0003* 0.0005* 0.0100
(0.0001) (0.0052) (0.0006) (0.0004) (0.0006) (0.0011)
0.9080 0.3648 0.9982 0.9987 1.0017 0.9975
(0.0116) (0.0102) (0.0019) (0.0010) (0.0015) (0.0031)
-0.8742 -0.2561 -0.9963 -0.9987 -0.9968 -0.9945
(0.0124) (0.0076) (0.0019) (0.0011) (0.0015) (0.0032)
0.0027 0.0016 0.0028 0.0031 0.0075 0.0056
(0.0002) (0.0004) (0.0000) (0.00002) (0.00003) (0.0001)
Mtodo EF EF EF** EF EF EA
N Obs. 890 4260 820 5950 680 4470
Cross-Sections 178 852 164 1190 136 894
R2 0.897 0.286 0.998 0.995 0.999 0.959
Fonte: Elaborao dos autores a partir de dados da STN. Desvio
Padro entre parnteses.
Notas: EF: Efeito Fixo; EA: Efeito Aleatrio;
* No Significante a 5%;
** Teste de Hausman utilizando a matriz de covarincia
estimada.
Ademais, enquanto a mesorregio Demais Nordeste perde capacidade
de resposta na gerao de supervit primrio, no Sudeste os municpios
da mesorregio composta por regies
metropolitanas das capitais apresenta um avano fiscal,
representado pela significncia da
estimativa do coeficiente associado dvida defasada ( Como as
variveis so mensuradas
como proporo do PIB, este resultado pode advir do maior
crescimento econmico
verificado na regio Sudeste, conforme apresentado no Grfico
2.
Do exposto, percebe-se apenas nos municpios das regies Norte e
Sul e, em especial,
no grupo das mesorregies Demais Sul as duas condies de solvncia
propostas nos exerccios empricos so satisfeitas, seja na amostra
completa ou na sub-amostra 2003-2008.
Finalmente, a maior robustez da segunda abordagem seguida
permite sugerir que a
consecuo do equilbrio financeiro nas administraes pblicas
municipais brasileiras
independe de tamanho econmico, haja vista que em duas das trs
regies economicamente
maiores a capacidade de resposta fiscal das prefeituras incua no
perodo completo ou na
sub-amostra utilizada.
6 CONCLUSO
A partir de duas metodologias tradicionais em sustentabilidade
da poltica fiscal,
analisa-se a solvncia das administraes municipais brasileiras
entre 2000 e 2008
incorporando s duas propostas os avanos da econometria com
estrutura de dados em painel
e desagregando as anlises em grupos regionais. Adicionalmente,
os exerccios so repetidos
para um subperodo amostral ps-2002, visando no apenas atestar a
adequao das
prefeituras LRF, mas tambm como forma de expurgar influncias da
mudana poltico-
ideolgica da Unio sobre o desempenho fiscal na esfera
municipal.
Em conformidade com as duas propostas tericas, duas verificaes
empricas foram
implementadas. A primeira fundamenta-se no atendimento Restrio
Oramentria
Intertemporal (ROI) das prefeituras e envolve dois testes de
raiz unitria em painel de acordo
com as propostas de Levin et.al. (2002) e Im et. al. (2003),
enquanto a segunda baseada na
-
21
proposta de Bohn (1998) e incorpora a importncia do
comportamento intertemporal da
administrao pblica para consecuo do equilbrio fiscal. Esta
consiste na estimao de
funes de reao fiscal com dados em painel para as administraes
pblicas municipais.
Nos dois perodos, ambas as verificaes so especializadas segundo
cinco regies brasileiras
e, para as trs regies economicamente maiores, ao nvel de seis
mesorregies de acordo com
a incluso das regies metropolitanas de suas capitais.
Os resultados dos testes de raiz unitria corroboram o
atendimento ROI das
prefeituras tanto para o total dos 3939 municpios analisados,
como em todas as
desagregaes definidas e nos dois perodos amostrais
pr-definidos.
Os resultados para as funes de reao estimadas sugerem que: i) no
perodo 2000-
2008 apenas as prefeituras das regies Norte, Centro-Oeste e Sul
praticam uma poltica fiscal
ativa de gerao de supervit primrio como resposta ao aumento da
dvida pblica; ii) No
mesmo perodo, na regio Sul, a mesorregio que no inclui as regies
metropolitanas das
capitais (Demais Sul) determina a solvncia regional; iii) h que
se levar em considerao os
efeitos diferenciados entre mesorregies quando se inserem na
amostra os municpios das
capitais: a situao de insolvncia no Nordeste advm das
mesorregies que incluem suas
capitais; iv) para o subperodo 2003-2008, as administraes
pblicas municipais das regies
Norte e Sul atendem a condio de solvncia desta segunda abordagem
e; v) dentre as
mesorregies, entre 2003 e 2008 novamente a que no compreende as
capitais do Sul e a das
capitais do Sudeste apresentam uma poltica fiscal ativa.
O acentuado crescimento econmico do perodo recente mostra-se
como o responsvel
pela evoluo fiscal das prefeituras das regies metropolitanas na
regio Sudeste e a
combinao dos resultados obtidos sugere que a condio de
sustentabilidade fiscal no est
atrelada ao tamanho econmico dos municpios, haja vista que as
regies e mesorregies que
satisfizeram as condies de solvncia nos dois casos so compostas
por municpios de mdio
e pequeno porte (Norte e Demais Sul). Isso no implica que a
criao de novos municpios inseridos nessas regies lhes assegure uma
condio ex ante de equilbrio nas contas pblicas,
alm do que, a insero deles cria um novo cenrio para aqueles
preexistentes, requerendo um
reexame a posteriori.
Partindo do pressuposto que a credibilidade de uma poltica
fiscal determina a
capacidade de endividamento do governo, bem como que depende das
expectativas dos
agentes acerca da sustentabilidade da poltica fiscal adotada,
parece imperativo a adoo de
polticas fiscais ativas por parte dos administradores pblicos
para consecuo e manuteno
do equilbrio fiscal municipal e muito embora a questo da
influncia poltico ideolgica de
Unio e estados no tenha sido objeto central de discusso, cabe
destacar como objeto de
estudos futuros a necessidade de controlar o impacto de variveis
polticas sobre o equilbrio
financeiro municipal.
-
22
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-
24
APNDICE A: TESTE DE HAUSMAN
Tabela 9A - Teste de Hausman 2000-2008
Regio Coeficiente Valor-p
Brasil 1793.81 0.00
Centro-Oeste 5.58 0.13
Nordeste 675.86 0.00
Norte 41.45 0.00
Sudeste 89.33 0.00
Sul 22.56 0.00
Capitais Nordeste 43.26 0.00
Demais Nordeste 526.57 0.00
Capitais Sudeste 54.96 0.00*
Demais Sudeste 44.98 0.00
Capitais Sul 22.75 0.00
Demais Sul 20.73 0.00
Fonte: elaborao prpria.
* Teste realizado com a matriz de covarincia estimada
Tabela 9B - Teste de Hausman 2003-2008
Regio Coeficiente Valor-p
Brasil 1605.61 0.00
Centro-Oeste 10.60 0.01
Nordeste 477.38 0.00
Norte 39.99 0.00
Sudeste 35.50 0.00
Sul 5.73 0.13
Capitais Nordeste 52.18 0.00
Demais Nordeste 301.13 0.00
Capitais Sudeste 58.77 0.00
Demais Sudeste 11.78 0.01
Capitais Sul 17.08 0.00
Demais Sul 6.02 0.11
Fonte: elaborao prpria.
* Teste realizado com a matriz de covarincia estimada
-
25
ANEXO A MESORREGIES REFERENTES A CAPITAIS
Tabela 10A - Mesorregies integrantes do
grupo "Capitais Nordeste"
Norte Maranhense
Centro-Norte Piauiense
Metropolitana de Fortaleza
Leste Potiguar
Mata Paraibana
Metropolitana de Recife
Leste Alagoano
Leste Sergipano
Metropolitana de Salvador
Fonte: IBGE
Tabela 10B - Mesorregies integrantes do
grupo "Capitais Sudeste"
Metropolitana de Belo Horizonte
Central Esprito-Santense
Metropolitana do Rio de Janeiro
Metropolitana de So Paulo
Fonte: IBGE
Tabela 10C - Mesorregies integrantes do
grupo "Capitais Sudeste"
Metropolitana de Curitiba
Grande Florianpolis
Metropolitana de Porto Alegre
Fonte: IBGE
-
26
APNDICE B
Os testes de raiz unitria utilizados no estudo so baseados em
uma regresso do tipo
Dickey-Fuller:
(5)
Onde: , 1,..., I indexa o municpio; 1,..., T o perodo e iid (0;
).
A hiptese nula comum refere-se existncia de raiz unitria em cada
srie analisada.
Utilizou-se para escolha do lag timo o critrio de Hannan-Quinn.
Vale ressaltar que como hiptese alternativa o teste LLC (2002)
assume que cada srie estacionria, enquanto o de
IPS (2003) considera que pelo menos uma das sries no possui raiz
unitria.
O teste de LLC (2002) permite captar a presena de efeitos
individuais determinsticos
constantes e/ou com tendncia linear ao longo do tempo, bem como
a estrutura de
autocorrelao por meio de um modelo autoregressivo de primeira
ordem. J o de IPS (2003)
mais flexvel. robusto, por exemplo, correlao serial dos resduos,
heterogeneidade no
tempo e no-constncia da varincia do erro entre grupos. Assim
sendo, para conduo do
processo de inferncia realizado na seo cinco, sero considerados
os resultados dos testes
segundo IPS (2003).
APNDICE C
Tabela C1: Funes de Resposta Fiscal com a Opo por Dummies
Regionais.
2000-2008 2003-2008
Explicativas Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim. Resul. Prim.
Resul. Prim. Resul. Prim.
bit-1 0.0001 0.00005* 0.0001* 0.0001 -0.000009* 0.0001*
(0.0000) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001) (0.0001)
0.5745 0.6313 0.5856 0.4671 0.5751 0.4851
(0.0195) (0.0031) (0.0028) (0.0203) (0.0044) (0.0036)
-0.5638 -0.5673 -0.5704 -0.4509 -0.4879 -0.4648
(0.0196) (0.0030) (0.0028) (0.0205) (0.0040) (0.0036)
d2 -0.0044 (dropped) -0.0049 -0.0056 (dropped) -0.0061
(0.0002)
(0.0003) (0.0003)
(0.0004)
d3 -0.0012 (dropped) -0.0013 -0.0018 (dropped) -0.0018
(0.0002)
(0.0004) (0.0003)
(0.0005)
d4 -0.0003* (dropped) -0.0003* -0.0004* (dropped) -0.0005*
(0.0001)
(0.0003) (0.0002)
(0.0004)
d5 0.0017 (dropped) 0.0017 0.0017 (dropped) 0.0017
(0.0001)
(0.0003) (0.0002)
(0.0004)
0.0039 0.0030 0.0040 0.0051 0.0035 0.0052
(0.0001) (0.0000) (0.0002) (0.0002) (0.0001) (0.0003)
Mtodo MQOA EF EA MQOA EF EA
N Obs. 31512 31512 31512 19695 19695 19695
Cross-Sections 3939 3939
3939 3939
R2 0.580 0.611 0.5974 0.469 0.523 0.5003
Teste de Hausman Estimativa: 1416.59 Valor-p 0.00 Estimativa:
1286.27 Valor-p 0.00
Fonte: elaborao prpria.
Notas: MQOA: Mnimos Quadraros Ordinrios Agrupados; EF: Efeito
Fixo; EA: Efeito Aleatrio;
(*) No Significante a 5%