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Notas sobre el estatuto jurdico del Diputado a la Asamblea
Nacional y
las prerrogativas parlamentarias de irresponsabilidad e
inmunidad
Por Juan Miguel Matheus
SUMARIO: I. Sobre la necesidad y utilidad de analizar el
estatuto jurdico del Diputado a la Asamblea Nacional. II. Qu
entendemos por estatuto jurdico del Diputado a la Asamblea
Nacional? 1. El estatuto jurdico de los Diputados como situacin
jurdica excepcional. 2. Las fuentes normativas del estatuto jurdico
de los Diputados a la Asamblea Nacional 3. La relevancia
constitucional de los Diputados a la Asamblea Nacional 4. La
representacin poltica como bien jurdicamente protegido por el
estatuto de los Diputados a la Asamblea Nacional. III. Las
prerrogativas, privilegios o garantas constitucionales de los
Diputados a la Asamblea Nacional. 1. Irresponsabilidad. 1.1.
Disciplina constitucional y precedente inmediato en la historia
constitucional venezolana. 1.2. Naturaleza jurdica. 1.3. mbito
material de proteccin. 1.4. mbito temporal de proteccin. 1.5 Lmites
a la irresponsabilidad parlamentaria. 2. Inmunidad. 2.1. Disciplina
constitucional y precedente inmediato en la historia constitucional
venezolana. 2.2. Naturaleza jurdica. 2.3. mbito temporal de
proteccin. 2.4. El procedimiento de autorizacin por parte de la
Asamblea Nacional para el juzgamiento de Diputados. 2.4.1. La
solicitud de autorizacin formulada por el Tribunal Supremo de
Justicia. 2.4.2. El trmite de la Autorizacin en sede de la Asamblea
Nacional. 2.4.3. La resolucin de la solicitud de autorizacin. 2.5.
Lmites a la inmunidad parlamentaria.
I. Sobre la necesidad y utilidad de analizar el estatuto jurdico
del Diputado a la Asamblea Nacional Indagar sobre el estatuto de
los Diputados a la Asamblea Nacional supone hurgar en la posicin
jurdica que la Constitucin demarca para los representantes del
pueblo. Se trata de escudriar en la esfera jurdico-subjetiva de
quienes con su mandato y actividad hacen posible la democracia
parlamentaria representativa, que acaso siga siendo, como ya afirm
Kelsen, la nica forma posible de democracia1. En la actualidad el
estatuto jurdico de los parlamentarios es uno de los pilares
constitucionales ms consistentes sobre los que se juridifican los
procesos de la representacin poltica y, en general, sobre los que
se juridifica la democracia parlamentaria. Ello ha llevado a que en
el Derecho Constitucional de nuestros das se vincule estrechamente
el estatuto jurdico de los parlamentarios al desarrollo del Estado
Democrtico, que nuestra constitucin consagra en su artculo 22. As,
el tema del estatuto jurdico del parlamentario reviste especial
importancia en los ordenamientos constitucionales del mundo y
tambin en Venezuela. Este peculiar estatuto, en cuanto es el
estatuto jurdico propio de unos sujetos constitucionales que
ejercen la
1 Cfr. KELSEN, Hans: El problema del parlamentarismo
(Wien-Leipzig, 1925), Editorial DEBATE, Coleccin Universitaria,
Madrid, 1988, p. 86. 2 Venezuela se constituye en un Estado
democrtico y social de Derecho y de Justicia, que propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurdico y de su actuacin, la
vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la
democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia
de los derechos humanos, la tica y el pluralismo poltico.
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representacin poltica y, por lo tanto, constituyen la columna
vertebral del sistema representativo de nuestro Estado Democrtico,
debe ser interpretado y conciliado con los institutos de la
democracia participativa, que tambin conforman nuestro Estado
Democrtico. Y ello, en principio, no tendra porqu suponer
problemas. En casi todas las democracias del mundo coexisten
mecanismos de democracia representativa y mecanismos de democracia
participativa. Pero en Venezuela esta coexistencia posee una
peculiar fisonoma. En nuestro pas no se suscita una mera
coexistencia entre institutos participativos e institutos
representativos. As como en el Derecho Comparado las instituciones
representativas son y parece que seguirn siendo la piedra angular
de los sistemas democrticos, de modo que el termino democracia
evoca representacin antes que participacin ciudadana3, y as como en
las democracias constitucionales del mundo los mecanismos de
democracia participativa tienden a ser constitucionalizados
expresamente pero sin dejar de poseer un carcter subsidiario4, es
decir, sin dejar de operar de manera complementaria a los
mecanismos de la democracia representativa, en Venezuela, por el
contrario, el ordenamiento constitucional apuntala sobremanera los
cauces jurdicos para la participacin, y ms concretamente para la
participacin poltica. Pareciera que el texto fundamental otorga
mayor importancia a los mecanismos de la democracia participativa,
colocndolos, incluso, sobre los mecanismos propios de la democracia
representativa. Ya en el Prembulo de la Constitucin de 1999 se
puede leer que el entonces nuevo texto fundamental aspiraba el fin
supremo de refundar la Repblica para establecer una sociedad
democrtica, participativa y protagnica5. El Constituyente de 1999
dejaba entrever con claridad su voluntad de hacer mutar los
fundamentos constitucionales de la ordenacin del Estado Democrtico,
de modo que la democracia comenzara a ser participativa y
protagnica en vez de representativa. El Constituyente de 1999,
siguiendo a Carl Schmitt, y aplicando el principio de identidad
democrtica6 formulado por ste, se concibe a s mismo como el Pueblo
de Venezuela. A diferencia de lo ocurrido con la Constitucin de
1961, en cuyo Prembulo se lee que quienes ejercieron los poderes
constituyentes lo hicieron en representacin del pueblo venezolano7
con el fin de establecer un sistema de democracia representativa,
en el
3 Cfr. GARCA ROCA, Javier: Los derechos de los representantes:
una regla individualista de la democracia en La democracia
Constitucional: estudios en homenaje al profesor Francisco Rubio
Llorente, Congreso de los Diputados, Vol. I, Madrid, 2002, p. 859.
4 Cfr. BIGLINO CAMPOS, Paloma: La jurisprudencia del Tribunal
Constitucional sobre el derecho de participacin poltica del art.
23, Revista Jurdica de Castilla-La Mancha, N 3 y 4, 1988, p. 594. 5
Gaceta Oficial Extraordinaria N 5.453 de la Repblica Bolivariana de
Venezuela. Caracas, viernes 24 de marzo de 2000. 6 Democracia
(tanto en cuanto forma poltica como en cuanto forma de Gobierno o
de la Legislacin) es identidad de dominadores y dominados, de
gobernantes y gobernados, de los que mandan y los que obedecen. ()
La palabra identidad es utilizable para la definicin de democracia,
porque designa la identidad amplia es decir, que comprende a
gobernantes y gobernados del pueblo homogneo, y niega la diferencia
entre gobernantes y gobernados que existe en otras formas polticas
(SCHMITT, Carl: Teora de la Constitucin, Alianza Universidad
Textos, primera reimpresin a la edicin de 1982, Madrid, 1992, 371
pp. Presentacin de Francisco Ayala, eplogo de Manuel Garca-Pelayo,
traduccin de Francisco Ayala, pp. 230-231). 7 Cfr. BREWER-CARAS,
Allan: El Prembulo de la Constitucin, Revista de Derecho Pblico, N
45, 1991, p. 34, para quien el Prembulo del texto fundamental de
1991 defina como objetivo democrtico el compromiso de la
representacin popular de sustentar el orden democrtico como medio
de asegurar los derechos y la dignidad del hombre.
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accionar del Constituyente de 1999 no hay lugar para la
representacin porque es el pueblo mismo quien asume la democracia
de manera participativa y protagnica. Todo lo anterior ocasion que
el nacimiento e implementacin prctica del rgimen parlamentario
contenido en la Constitucin de 1999 se presentara como una reaccin
contra la democracia representativa8, signada por una suerte de
hper-participacin ciudadana9. Puede decirse que se buscaba, en el
sentido ms neto de la expresin, una democracia plebiscitaria al
mejor estilo de la Repblica de Weimar, que tan funestas reacciones
ocasion para la historia de la humanidad. Ciertamente, el carcter
marcadamente participacionista de la Constitucin de 1999 contrario,
como ya hemos dicho, a las tendencias actuales del Derecho
Constitucional Comparado y, porqu no, a la realidad misma de la
democracia constitucional responde a matrices de opinin que fueron
bien logradas en mbitos acadmicos10 y ciudadanos11, y que acaso
reflejaban la necesidad apremiante de cambios jurdico-estructurales
en nuestra democracia constitucional. Pero el impulso
participacionista de la Constitucin de 1999, que pudo responder a
los deseos reales de la poblacin venezolana de participar de una
manera ms eficaz en los asuntos pblicos, y a las necesidades tambin
reales de mantener en pie nuestro Estado Democrtico y
Constitucional, no fue debidamente aprovechado. Se suscit, por el
contrario, la frustracin del necesario cambio poltico12 que pudo
haber revitalizado la democracia venezolana, enferma por la quiebra
del sistema de partidos13. Tal frustracin del necesario cambio
poltico, aunada al desarrollo exacerbado del participacionismo,
conllevaron a la metamorfosis de la fisonoma constitucional de la
democracia venezolana. Advino un efecto pndulo similar al citado
caso de la otrora
8 Cfr. HARO, Jos Vicente y BRITO, Andrs Eloy: Reflexiones sobre
el Parlamento y el rgimen parlamentario en Venezuela, Revista de
Derecho Constitucional, N 2, Editorial Sherwood, Caracas, 2000, p.
274 9 Cfr. SALAMANCA, Luis: La Constitucin de 1999: de la
representacin a la hiper-participacin ciudadana, Revista de Derecho
Pblico, N 82, 2000. 10 Cfr. COMBELLAS, Ricardo: El referndum como
mecanismo de democracia participativa y la reforma constitucional
venezolana, Revista de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas,
N 84, 1992, p. 272, para quien dentro del constitucionalismo se
observa una tendencia a recalcar que la soberana popular se ejerce
no slo a travs de representantes elegidos, sino tambin
directamente. 11 Cfr. SALAMANCA, Luis: La ConstitucinOp Cit., p.
85. 12 Cfr. BREWER-CARAS, Allan: Reflexiones crticas sobre la
Constitucin de 1999, Revista de Derecho Pblico, N 82, 2000, p. 7.
13 En este sentido, Carlos Ayala Corao hizo en su momento un
diagnstico crudo y completo de las consecuencias negativas que
trajo consigo la carencia de mecanismos participativos y la
disfuncionalidad de las instituciones representativas. La
estructura poltica dice Ayala Corao se ha convertido paulatinamente
en un sistema cerrado, oligrquico y, por tanto, poco participativo,
donde en definitiva se ha roto la correa de transmisin entre el
pueblo y el poder que eran los partidos. Por otro lado, los propios
partidos polticos internamente han seguido la ley de hierro de las
oligarquas, cerrndose a los principios ms elementales de democracia
interna, y pasando a ser dirigidos por un grupo cerrado de
directivos con ausencia de inputs de la voluntad popular. Se trata,
por tanto, de dos poleas que giran aisladamente sin frmula de
conexin: pueblo y poder poltico. Esta dramtica situacin ha llevado
a los partidos polticos a ser el centro nico de poder, desplazando
y excluyendo a la propia sociedad civil. As, la democracia ha
terminado por convertirse en una especie de partidocracia, es
decir, en el gobierno de los partidos, por los partidos y para los
partidos. En otras palabras, los partidos, de instrumento esencial
para la democracia, han terminado convirtindose en un fin en s
mismos (Cfr. AYALA CORAO, Carlos: La democracia venezolana frente a
la participacin poltica, Revista del Centro de Estudios
Constitucionales, N 16, Septiembre-Diciembre, Madrid, 1993, p.
47.).
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Repblica de Weimar que es tan paradjico como real: en nombre de
la participacin democrtica (acaso concebida como una forma ms
excelsa de justicia poltica), es decir, en nombre de la
profundizacin de la democracia participativa y protagnica, se ha
perdido el Estado Democrtico, derivndose derechamente en el
desarrollo de un modelo constitucional de democracia popular
(opuesta a la democracia representativa) con caractersticas
personalistas, caudillescas y por tanto autoritarias14. En este
sentido, es dicha prdida del Estado Democrtico la ms poderosa de
las razones por las cuales creemos necesario profundizar en el
estatuto jurdico del Diputado a la Asamblea Nacional. Pensamos que
conocer y mostrar la posicin constitucional de los representantes
del pueblo permite, por un lado, reivindicar al menos desde una
perspectiva terico-normativa la base representativa15 de nuestro
Estado Democrtico o, si se prefiere, reivindicar la existencia de
un autntico sistema de representacin16 en el seno del Estado
Democrtico diseado por el Constituyente de 1999; y, por otro,
denunciar, desde la autoridad y racionalidad propias del Derecho
Constitucional, el desmantelamiento de la democracia venezolana,
haciendo patente la ficticia realizacin del Estado Democrtico
contenido en el texto de la Constitucin de 1999, en virtud de la
desfiguracin de las instituciones democrticas, tanto
representativas como participativas. Avanzaremos, pues, en la
direccin esbozada en el prrafo anterior, siendo necesario aclarar
que, para alcanzar los propsitos que nos hemos propuesto, debe
hacerse una interpretacin sistemtica del texto de la Constitucin,
que est abierta a datos procedentes de la tradicin constitucional
venezolana y de la actual situacin de nuestras instituciones
republicanas. II. Qu entendemos por estatuto jurdico del Diputado a
la Asamblea Nacional? Por estatuto del Diputado entendemos la
situacin jurdica excepcional que la norma fundamental y el
Reglamento de la Asamblea Nacional proyectan para unos sujetos de
eminente relevancia constitucional: los parlamentarios miembros de
la Asamblea Nacional. Es una esfera jurdico-subjetiva de corte
esencialmente garantista, diferenciable aunque no escindible en dos
estratos: el constitucional y el reglamentario, a partir de los
cuales los Diputados pueden desplegar con eficacia los cometidos
que el texto constitucional les encomienda, especialmente en lo
atinente al ejercicio de representacin poltica. Como se advertir,
la anterior es una definicin compuesta que puede y debe ser
analizada en cuatro partes: (i) la del carcter excepcional del
estatuto jurdico de los Diputados, (ii) la de sus fuentes
normativas, (iii) la de la relevancia constitucional de los
Diputados y, por ltimo, (iv) la de la representacin poltica como
bien jurdicamente protegido por el estatuto sobre el cual
reflexionamos. Conviene, entonces, que de manera preliminar porque
volveremos sobre ellas a lo largo de todo este trabajo analicemos
las partes de la definicin propuesta.
14 Cfr. AYALA CORAO, Carlos y CASAL, Jess Mara: La evolucin
poltico-institucional de Venezuela: 1975-2005, Estudios
Constitucionales, Revista del Centro de Estudios Constitucionales
de Chile, Universidad de Talca, N 2, 2008, p. 436. 15 Cfr. CASAL,
Jess Mara: El constitucionalismo venezolano y la Constitucin de
1999, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica
Andrs Bello / Universidad Catlica Andrs Bello, N 56, Caracas, 2001,
p. 153. 16 Cfr. HARO, Jos Vicente y BRITO, Andrs Eloy: Reflexiones
sobre Op. Cit, p. 274
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1. El estatuto jurdico de los Diputados como situacin jurdica
excepcional Acaso uno de los aspectos ms caractersticos del
estatuto jurdico de los Diputados es su excepcionalidad. La
Constitucin y, siguiendo a sta, el Reglamento de la Asamblea
Nacional, han querido que los Diputados sean, en determinados
aspectos, sustrados de la aplicacin del ordenamiento comn17, para
someterlos a una serie de reglas jurdicas que apuntan no a la
obtencin de privilegios individuales, sino a la eficacia funcional
del rgano legislativo al cual pertenecen. Cuando la Constitucin
garantiza el ejercicio de las funciones de los Diputados a travs de
las instituciones de la irresponsabilidad (art. 199 CN) y de la
inmunidad (art. 200 CN), no lo hace para discriminar a los
ciudadanos comunes ni para dispensar privilegios personalsimos a
los parlamentarios. Lo hace para otorgar a los componentes de la AN
un instrumental jurdico que les asegure la independencia funcional
requerida para integrarse, con la mayor autonoma posible, en la
tarea de conformar la voluntad del cuerpo legislativo, que es, de
suyo, la expresin jurdica del pueblo en virtud de la operatividad
de la representacin poltica. En este sentido, un problema grueso
que plantea el estudio del estatuto jurdico de los Diputados es el
de determinar si esta situacin excepcional a la cual hemos hecho
referencia supone la quiebra de un principio basilar del Estado
Constitucional, tal como lo es el principio de igualdad ante la
Ley, que est establecido en el artculo 21 de la Constitucin: Todas
las personas son iguales ante la ley. Una lectura de la antedicha
norma nos lleva a advertir que en su numeral primero se establece
expresamente que son inconstitucionales todas aquellas situaciones
de hecho o de Derecho (y aqu debe entenderse Derecho
infraconstitucional) que, en general, tengan por objeto o por
resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio
en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda
persona. Existen, entonces, discriminaciones suscitadas a partir
del estatuto de los Diputados, que puedan considerarse violatorias
del principio de igualdad ante la Ley? La respuesta es que no. Es
verdad que materialmente se aplican dos regmenes jurdicos
distintos: el de los ciudadanos comunes, que no ejercen cargos
pblicos representativos, y el de los ciudadanos que s los ejercen,
es decir, el de los parlamentarios. Pero tan constitucional es el
marco normativo que fundamenta el estatuto jurdico de los Diputados
como el artculo 21 del texto fundamental, que consagra la igualdad
ante la Ley. Se trata de situaciones jurdicas dispuestas por el
Constituyente, que, en virtud de la supremaca material y formal de
la Constitucin, tienen igual rango normativo y se ubican con el
mismo rango jurdico en el sistema de fuentes del ordenamiento. Por
eso, la dualidad de regmenes jurdicos, es decir, la existencia de
un rgimen jurdico comn para los ciudadanos y de otro rgimen que
podramos llamar estatutario para los Diputados, no representa una
quiebra de la igualdad ante la Ley sino una autntica previsin
constitucional. El estatuto jurdico del parlamentario existe porque
el Constituyente as lo ha establecido. Su existencia no supone, por
tanto, ninguna infraccin al ordenamiento jurdico. No, por lo menos,
desde una perspectiva terico-normativa, aunque, claro est, puede
ocurrir que en el mbito de la implementacin y praxis
constitucionales la instrumentalizacin de las
17 Cfr. PUNSET, Ramn: Las garantas parlamentarias en Las Cortes
Generales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983, p.
153.
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garantas e institutos que sustraen a los Diputados del Derecho
comn sea torcida y se despliegue al margen de la Constitucin, en
cuyo caso s se suscitara la quiebra del ordenamiento constitucional
y el estatuto jurdico de los parlamentarios dejara de ser una
realidad constitucionalmente lcita para convertirse en una maraa de
autnticos privilegios, que s subvertiran el principio de la
igualdad ante la Ley del artculo 21 de la Constitucin. 2. Las
fuentes normativas del estatuto jurdico de los Diputados a la
Asamblea Nacional La fuente principal y ms importante del estatuto
jurdico de los Diputados es, como ocurre con la mayora de las
instituciones del Derecho Parlamentario, la mismsima Constitucin.
En ella se integra o de ella nace directamente el Derecho
Parlamentario18. Como se ha reconocido en el Derecho Comparado, no
existe un sistema de fuentes autnomo del Derecho Parlamentario, que
pueda ser desvinculado de la Constitucin y que adquiera identidad
jurdica al margen de sta19. Y ello aplica tambin para el estatuto
de los Diputados, que como realidad jurdica incardinada al Derecho
Parlamentario tiene su ratio juris ltima en el propio texto de la
Constitucin. Entre las fuentes del estatuto jurdico de los
parlamentarios aparecen, sin embargo, los Reglamentos internos de
las Cmaras, que ocupan un sitial de mucha importancia. Suele
ocurrir y ocurre con nuestra Constitucin que los textos
fundamentales remiten una importante cantidad de cuestiones del
Derecho Parlamentario, tanto sustantivas como formales, tanto
organizativas como procedimentales, a los reglamentos internos de
las Cmaras. Y ello se suscita, tambin, en el caso del estatuto de
los miembros de la Asamblea Nacional. Para que sea posible la
existencia del estatuto de los Diputados hay un marco normativo
constitucional especfico20, que puede ser desarrollado
reglamentariamente en aras de una mayor operatividad prctica de las
normas constitucionales; siendo que en la prctica parlamentaria tal
desarrollo normativo no es una mera posibilidad que prev el
ordenamiento jurdico, sino una tcnica jurdica comn. De este modo,
se verifica una estrecha relacin entre las directrices
constitucionales21 del estatuto jurdico de los Diputados y el
desarrollo que de stas hace el Reglamento de la Asamblea Nacional.
En esta materia, por lo tanto, como es comn en los ordenamientos
extranjeros, los Reglamentos de las Cmaras deben ser considerados
como un desarrollo inmediato de la Constitucin22, lo cual es
especialmente vlido para el mbito material del estatuto de los
Diputados. Pinsese, por ejemplo, en cualesquiera de las garantas
con las que la Constitucin asegura la libertad funcional de los
Diputados y se constatar que la mayora de ellas encuentran eco en
el Reglamento de la Asamblea Nacional. Pero no se trata de un eco
que se circunscribe a repetir reglamentariamente los contenidos
garantistas que ya han sido establecidos en la Constitucin. Es, por
el contrario, un eco que podramos denominar
18 Cfr. ARAGN REYES, Manuel: Las fuentes del Derecho
Parlamentario en Instituciones de Derecho Parlamentario. I. Las
fuentes del Derecho Parlamentario, Obra colectiva, Ediciones del
Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1996, p. 32. 19 Cfr. MOHRHOFF,
Federico: Tratatto di Diritto e Procedura Parlamentare, Dott.
Giovanni Bardi Editore, Roma, 1948, p. 15. 20 Cfr. RECODER DE
CASSO, Emilio: Artculo 72.1 en GARRIDO FALLA, Fernando: Comentarios
a la Constitucin, Editorial Civitas, Madrid, 1980, p. 762. 21
Artculos 199, 200 y 201 de la CN, entre otros. 22 Cfr. SANTAOLALLA
LPEZ, Fernando: Derecho Parlamentario espaol, Editora Nacional,
Madrid, 1984, p. 20.
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operativo, en cuanto su finalidad es dotar de cauces de
implementacin las garantas constitucionales que ataen al estatuto
de los Diputados.
En este punto nos acercamos a la doctrina extranjera que
reconoce que las normas reglamentarias son una fuente especfica,
aunque no nica23, del estatuto jurdico de los Diputados. El
Reglamento es, en este sentido, una fuente especfica, acaso la
fuente mayor24, porque es el instrumento jurdico que de manera ms
amplia desarrolla los distintos aspectos del estatuto de los
Diputados. Y es una fuente no nica porque la propia Constitucin, a
travs del numeral dcimo noveno del artculo 187, concede a la
Asamblea Nacional una autonoma organizativa funcional que se
concreta de manera acabada y eficaz en una autonoma
reglamentaria25, que debe pasar necesariamente por el tamiz de la
supremaca constitucional establecida en el artculo 7 de la
CN26.
3. La relevancia constitucional de los Diputados a la Asamblea
Nacional La relevancia constitucional de los Diputados es sufragnea
de la relevancia constitucional de la Asamblea Nacional. Los
Diputados estn llamados a cumplir una importantsima funcin dentro
del Estado Constitucional, en virtud del rol an ms importante que
corresponde asumir a los rganos legislativos en la arquitectura
estatal de nuestros das. Es verosmil decir que los Diputados poseen
una dignidad funcional que es reflejo de la dignidad funcional de
la Asamblea Nacional. La centralidad constitucional de los
Diputados, su sitial privilegiado como sujetos constitucionales,
emerge, precisamente, del principio constitucional de la
centralidad del Parlamento, en cuanto ste es un rgano del pueblo,
depositario de la soberana nacional, que representa a toda la
nacin. Haciendo un barrido rpido por el texto de la Constitucin,
nos encontramos con que el primero de los contenidos normativos del
texto fundamental que ordena la relevancia constitucional de los
Diputados es el artculo 4, al establecer que la soberana reside en
el pueblo de manera intransferible y se ejerce directa o
indirectamente, mediante el sufragio, por los rganos que ejercen el
Poder Pblico. Si la norma mencionada anteriormente es interpretada
en concordancia con lo establecido el artculo 201 de la
Constitucin, segn el cual los Diputados son representantes del
pueblo y de los Estados en su conjunto, se entiende, entonces, que
est abierto el camino a la existencia jurdica de unos sujetos cuya
relevancia constitucional estriba, precisamente,
23 Cfr. GARCA-ESCUDERO MARQUEZ, Piedad: Artculo 72.1. Autonoma
funcional de las Cmaras en ALZAGA VILLASMIL, Oscar: Comentarios a
la Constitucin espaola de 1978, Tomo VI, Cortes Generales,
Editoriales de Derecho Reunidas, p. 394. 24 Cfr. MANZELLA, Andrea:
Las fuentes del Derecho Parlamentario en el sistema italiano en
Instituciones de Derecho Parlamentario. I. Las fuentes del Derecho
Parlamentario, Obra colectiva, Ediciones del Gobierno Vasco,
Vitoria-Gasteiz, 1996, p. 469. 25 Cfr. el artculo 187.19 CN, en el
cual se establece que corresponde a la Asamblea Nacional Dictar su
reglamento y aplicar las sanciones que en l se establezcan.
26 Acaso pueda explicarse mejor este particular dicindose, como
lo ha hecho parte de la doctrina espaola, que los reglamentos
parlamentarios son reflejo de la eficacia ordinamental de la
Constitucin. (Cfr. MATA PORTILLA, Edmundo: La eficacia del Derecho
Parlamentario en Instituciones de Derecho Parlamentario. I. Las
fuentes del Derecho Parlamentario, Obra colectiva, Ediciones del
Gobierno Vasco, Vitoria-Gasteiz, 1996, p. 243).
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en ser mediadores para el ejercicio de la soberana nacional
(artculo 4 CN), representando en ello al pueblo y a los Estados de
la Repblica (artculo 201 CN). Es verdad que la soberana popular se
ejerce corporativamente por parte de la Asamblea Nacional y no por
parte de los Diputados individualmente considerados. Pero debemos
decir que stos ltimos representan el sustrato personal necesario,
una suerte de conditio sine qua non, para la conformacin de una
voluntad institucional y corporativa de la Asamblea Nacional, que
pueda ser imputada al pueblo en su conjunto. Y el estatuto jurdico
de los Diputados realza, precisamente, ese sustrato personal,
convirtindolo en una realidad constitucional que, por ser necesaria
para la realizacin del Estado Democrtico, es garantizada
sobremanera por el propio texto fundamental. Por ltimo, debe
entenderse que la relevancia constitucional de los Diputados
deriva, tambin, de los valores constitucionales del pluralismo
poltico y de la democracia, que estn establecidos en el artculo 2
de la Constitucin (norma a la cual ya nos hemos referido
anteriormente). En este sentido, los Diputados constituyen en s
mismos, aparte del sustrato personal necesario para la conformacin
de la voluntad corporativa de la Asamblea Nacional, una posibilidad
institucional acaso la ms eficaz y, sin duda, la ms importante de
dar cumplimiento a los valores constitucionales de la democracia y
del pluralismo poltico. Por una parte, el pluralismo poltico
supone, por fuerza, el respeto a las minoras, siendo, a saber, que
la primera minora es el parlamentario individual27. Y, por otra
parte, no hay autntica democracia si el Estado no prev y regula
incluso constitucionalmente la proteccin de las minoras en las
siempre existentes pugnas polticas dentro del seno de las Cmaras
legislativas28. 4. La representacin poltica como bien jurdicamente
protegido por el estatuto de los Diputados a la Asamblea Nacional
Como hemos dicho anteriormente, el estatuto de los Diputados no
debe considerarse como un cmulo de situaciones jurdicas que sirven
de patente de corso para la quiebra del principio de igualdad, ni
tampoco como un aval constitucional para convertir las Cmaras en
fortalezas inexpugnables, fuera del alcance de todo tipo de control
jurdico. Antes bien, hay que presumir que el Constituyente, al dar
entidad a las normas que sirven de fundamento al estatuto de los
Diputados, ha perseguido la proteccin de alguno o varios bienes
jurdicos que, por su importancia para el ordenamiento
constitucional, han de ser reforzados tanto cuanto sea posible.
Cualquier interpretacin contraria a la anterior, pensamos, lleva a
asumir que la constitucionalizacin del estatuto de los Diputados es
obra del azar o, en el mejor de los casos, una mera secuela de
nuestra tradicin histrico-constitucional.
27 Cfr. SNCHEZ NAVARRO, ngel: Las minoras en la estructura
parlamentaria, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995,
p. 50. 28 Cfr. SMEND, Rudolf: La transformacin del orden
constitucional liberal por el sistema proporcional en Constitucin y
Derecho Constitucional, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1985, p. 28.
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En este sentido, pensamos que el bien jurdico ltimo que es
protegido por el estatuto jurdico del parlamentario es la
representacin poltica29-30-31. Ni siquiera lo es la funcin
parlamentaria en s misma, porque sta no es un fin sino un medio.
Verdad es que la representacin poltica tambin es un medio para la
realizacin de la democracia, que es, en este caso, el verdadero fin
constitucional. Pero vale decir que la representacin poltica es un
medio supravalente32 a la funcin parlamentaria porque abarca
aspectos polticos y sociales que exceden lo meramente jurdico. La
Constitucin no consagra una mera posibilidad de hacerse representar
por parte de los ciudadanos, sino que establece la representacin
poltica como un valor constitucional vinculado a la participacin
ciudadana33, que se muestra, a los efectos de su proteccin, como un
bien jurdico34 que ha de ser defendido por el ordenamiento. De este
modo, como ha hecho notar la doctrina extranjera, sin representacin
poltica no hay funcin parlamentaria que pueda ni deba ser
garantizada a travs del estatuto jurdico especial de los
Diputados35. O dicho desde una perspectiva marcadamente garantista,
slo cuando el Diputado disfrute plenamente de su estatuto jurdico
peculiar podr ejercer eficazmente sus funciones representativas36.
Y la anterior referencia a la representacin poltica como bien
jurdicamente protegido por el estatuto del Diputado puede y debe
proyectarse sobre la Asamblea Nacional porque es sta la que, de
manera institucional y corporativa, ejerce la representacin poltica
del pueblo37 venezolano. Todo lo anterior lleva a concluir que si
los Diputados o la Asamblea Nacional no son capaces de desarrollar
la representacin poltica (situacin que es tomada constantemente
29 En este sentido, Cfr. ORTEGA SANTIAGO, Carlos: La
inviolabilidad parlamentaria, las funciones propias de los
parlamentarios y la doctrina de los interna corporis acta en la
jurisprudencia reciente de la Corte Costituzionale italiana, Teora
y Realidad Constitucional, N 3, Madrid, 1999, p. 169, para quien
las la inmunidad y la inviolabilidad, que en nuestro pas
denominamos irresponsabilidad, un rea de libertad en el ejercicio
de la representacin poltica. 30 Cfr. SORIANO DAZ, Ramn Luis:
Parlamento y derechos fundamentales, Revista de las Cortes
Generales, N 46, Madrid, 1999, p. 71 31 Para una interesante
definicin constitucional de representacin poltica Cfr. GARCA ROCA,
Javier: Op Cit., p. 851, para quien La representacin poltica no es
otra cosa que el intento de que ciertos rganos del Estado, sus
Asambleas representativas, tanto las Cmaras como los parlamentos
locales, acten en lugar del pueblo, es decir, en su nombre y
defendiendo sus intereses. 32 Un indicio constitucional claro de
que la representacin poltica es un bien jurdicamente protegido por
la Constitucin, es el hecho de que el propio texto fundamental ha
reforzado la existencia de la representacin poltica a travs de la
figura del Diputado suplente, que est consagrada en el artculo 186
CN en los siguientes trminos: Cada diputado o diputada tendr un
suplente o una suplente, escogido o escogida en el mismo proceso.
Dicho reforzamiento, pensamos, tiene una doble finalidad. Por un
lado tiende a asegurar que los electores estn siempre
representados, de modo que no se vean privados de su derecho a
participar en los asuntos pblicos a travs de sus representantes.
Pero por otro, el antedicho reforzamiento se orienta a que la
Asamblea Nacional, que ejerce la representacin poltica
institucional o corporativa, no se vea afectada ni en su composicin
ni en su funcionamiento en el momento en que sta deba conformar su
voluntad como cuerpo legislativo. 33 Cfr. BASTIDA FREIJEDO,
Francisco J.: Derecho de participacin poltica a travs de
representantes y funcin constitucional de los partidos polticos.
(Comentario sobre la idea de representacin poltica en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional), Revista Espaola de
Derecho Constitucional, N 21, Madrid, 1987. 34 Cfr. GARCA ROCA,
Javier: Op Cit., p. 848. 35 Cfr. GARCA ROCA, Javier: Op Cit., p 76.
36 Cfr. TORRES MURO, Ignacio: Los derechos de los parlamentarios,
Revista de Derecho Poltico, N 44, Madrid, 1998, p. 260. 37 Cfr.
ROSADO IGLESIAS, Gema: Prerrogativas parlamentarias y Tribunal
Constitucional, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de
Madrid, N 14, Madrid, junio, 2006, p. 41.
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entre los autores como una de las causas ms radicales de la
llamada crisis de los Parlamentos38), entonces el estatuto jurdico
de los parlamentarios carece de conexin, por inexistencia del
supuesto poltico que le da pleno sentido, con el bien jurdico que
debe proteger. Y como consecuencia de lo anterior tal estatuto (i)
pierde legitimidad constitucional, (ii) carece de vocacin de
implementacin prctica y, de continuarse en el obstinado deseo de
ser implementado aun cuando falta la condicin legitimante de la
existencia de la representacin poltica, (iii) puede ser fcil y
arbitrariamente instrumentalizado para la obtencin de privilegios
personales contrarios a la norma y espritu constitucionales. III.
Las prerrogativas, privilegios o garantas constitucionales de los
Diputados a la Asamblea Nacional Hablar de prerrogativas,
privilegios o garantas constitucionales supone adentrarnos en el
estrato constitucional del estatuto de los Diputados, al cual hemos
hecho referencia en el apartado II de este trabajo.
Irresponsabilidad e inmunidad conforman el contenido esencial del
estatuto de los Diputados39. Son instituciones jurdicas de
naturaleza y rango constitucionales, que vienen intrnsecamente
aparejadas a la funcin representativa. Tanto irresponsabilidad como
inmunidad significan el contenido ms intrnsecamente garantista del
estatuto de los Diputados. Sin ellas el despliegue de la funcin
representativa de los Diputados no podra ser sustrada del trfico
del Derecho Comn y tampoco sera posible lograr dicha sustraccin por
medio del Reglamento interno de la Asamblea Nacional, pues un
desarrollo reglamentario carente de fundamento constitucional que
sea tendente a otorgar a los parlamentarios un estatuto propio,
distinto del comn, sera, sin ms, por la configuracin jerrquica del
sistema de fuentes, inconstitucional y por lo tanto, de suscitarse,
tendra que ser expulsado del ordenamiento jurdico. Lo primero que
debe observarse con respecto al estrato constitucional del estatuto
jurdico de los parlamentarios es, como suele ocurrir con frecuencia
en los anlisis constitucionales, la cuestin terminolgica. Debemos
zanjar aqu la cuestin de los trminos que utilizaremos y el sentido
que les atribuiremos, para no inducir a equvocos. As, la doctrina
ha utilizado indiferentemente los trminos prerrogativas,
privilegios y garantas. La cuestin recubre cierta importancia
porque los trminos reflejan naturalezas jurdicas, y stas,
entendidas en un sentido o en otro, orientan las interpretaciones a
las que haya lugar. Nosotros, observando el caso venezolano,
pensamos que el trmino apropiado a emplear es el de prerrogativas
parlamentarias. No se trata de privilegios porque, como hemos dicho
anteriormente, su otorgamiento no mira a la creacin de situaciones
personales diferenciadas, sino a la custodia de la representacin
poltica como bien constitucionalmente protegible. Tampoco podemos
hablar de garantas institucionales porque en Venezuela no se
reconocen derechos fundamentales a los parlamentarios, ni siquiera
derechos pblicos subjetivos. De modo que en este caso mecanismos
como, por ejemplo, la reserva de Ley y el respeto del contenido
esencial de situaciones jurdicas (que suelen asociarse a los
derechos), no sirven de parmetro para predicar una proteccin
constitucional reforzada del estatuto de los Diputados.
38 Por todos, Cfr. SORIANO DAZ, Ramn Luis: Op. Cit, p. 60. 39
Cfr. ABELLN, ngel Manuel: El estatus de los parlamentarios y los
derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 1992, p. 11.
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Es ms adecuado, en cambio, utilizar el trmino prerrogativas
parlamentarias porque refleja con mayor fidelidad los elementos
integrantes de la situacin subjetiva de los Diputados. stos, en
cuanto sujetos pblicos que se integran compositivamente a un rgano
constitucional como lo es la Asamblea Nacional, actan segn
categoras netas de Derecho Pblico40. Por eso advertimos que, cuando
nos refiramos al estrato constitucional del estatuto de los
Diputados, lo haremos con la expresin prerrogativas y segn los
matices esbozados en esta aclaracin terminolgica. De seguidas
explicaremos las dos prerrogativas que consideramos ms importantes
de todas las que conforman el sustrato constitucional del estatuto
de los parlamentarios: la irresponsabilidad y la inmunidad.
Procederemos a examinarlas en torno a algunos referentes, cuya
utilidad analtica ser variable dependiendo de la prerrogativa de la
cual se trate: la regulacin positiva concreta en el texto de la
Constitucin y el precedente inmediato en la historia constitucional
venezolana, sus naturalezas jurdicas, sus mbitos materiales de
aplicacin, sus mbitos temporales de proteccin y, por ltimo, sus
lmites. 1. La irresponsabilidad
1.1. Disciplina constitucional y precedente inmediato en la
historia constitucional venezolana
El Constituyente de 1999 ha establecido en el artculo 199 de la
CN una prerrogativa parlamentaria que en la doctrina venezolana
suele denominarse irresponsabilidad41. Los diputados o diputadas a
la Asamblea Nacional dice el artculo 199 CN no son responsables por
votos y opiniones emitidos en el ejercicio de sus funciones. Slo
respondern ante los electores o electoras y el cuerpo legislativo
de acuerdo con la Constitucin y los Reglamentos.
La irresponsabilidad no es una prerrogativa innovadora en
nuestra tradicin constitucional. Antes bien, puede decirse que
forma parte de nuestro acervo constitucional. De manera inmediata
anterior, la Constitucin de 1961 estableca la prerrogativa de la
irresponsabilidad en trminos casi idnticos a los de la Constitucin
de 1999:
Artculo 142. No podr exigirse responsabilidad en ningn tiempo a
los Senadores ni a los Diputados por votos y opiniones emitidos en
el ejercicio de sus funciones. Slo respondern ante el respectivo
cuerpo de acuerdo con esta Constitucin y los reglamentos".
40 En este sentido, puede decirse que la frmula asumida por el
Constituyente venezolano calca los modelos de la mayora de los
pases de la Europa continental: los Diputados son considerados
miembros integrantes del Poder Pblico y, en cuanto tales, su esfera
subjetiva ha de estar engrosada por prerrogativas. Sin embargo,
vale decir que esta solucin no es, ni mucho menos, la nica posible.
El paradigma de la excepcin a lo que en este punto ocurre en el
Derecho Comparado lo constituye el caso espaol, en cuyo
ordenamiento se tiene asumido que los parlamentarios,
individualmente considerados, no son Poder Pblico y, por lo tanto,
pueden tener atribuidos verdaderos derechos fundamentales y no
meras prerrogativas. 41 Por todos Cfr. Brewer-Caras Allan: La
Constitucin de 1999, Editorial Arte, Caracas, pp. 109 y 333. Por
otra parte, en cuanto a la influencia lingstica del trmino
irresponsabilidad, hemos de decir que nuestra irresponsabilidad
parlamentaria encuentra su influencia en la irresponsabilit, que es
la expresin utilizada en el constitucionalismo francs para designar
la prerrogativa que venimos comentando (Cfr. ABELLN, ngel Manuel:
Op. Cit., p. 19, y PIZZORUSSO, Alessandro: Las inmunidades
parlamentarias. Un enfoque comparatista, Revista de las Cortes
Generales, N 2, Madrid, 1984, pp. 27 y ss.).
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Acaso la nica diferencia entre la fisonoma de la
irresponsabilidad parlamentaria entre los dos textos
constitucionales sea que en el texto de 1999, en plena sintona con
la lgica participacionista y protagnica que la caracteriza y que ya
hemos descrito en el apartado I, se incorpora a los electores o
electoras, es decir, al cuerpo electoral, como la nica instancia
que, junto a la propia Cmara, puede limitar el correcto uso de la
irresponsabilidad parlamentaria, lo cual se verificara con una
retirada de los votos en las elecciones legislativas inmediatas
subsiguientes, o con la revocacin del mandato parlamentario a travs
del cauce institucional del referndum establecido en el artculo 72
de la CN a tal efecto. 1.2. Naturaleza jurdica Con respecto a su
naturaleza jurdica, hemos de decir que la irresponsabilidad es una
prerrogativa de mbito material o sustantivo, que cubre con
contenido garantista los votos y opiniones emitidos por los
parlamentarios en el ejercicio de las funciones a que da lugar la
representacin poltica. De este modo, si dichos votos u opiniones
constituyen materialmente delitos claramente tipificados como tales
por el ordenamiento penal, los Diputados quedaran al margen de
responsabilidad personal porque ha de entenderse que la
prerrogativa de la irresponsabilidad parlamentaria adviene, en
estos casos, como causa de justificacin o como excusa
absolutoria42, segn sean las posiciones que se adopten desde el
Derecho Penal sustantivo. 1.3. mbito material de proteccin Como
claramente establece el artculo 199 de la Constitucin, la
irresponsabilidad opera sobre votos y opiniones emitidos en el
ejercicio de sus funciones. En este sentido, el mayor problema que
suscita la delimitacin del mbito de proteccin material que crea la
prerrogativa de la irresponsabilidad es el de determinar qu se
entiende por ejercicio de la funcin parlamentaria. Para intentar de
dar solucin a dicho problema debemos, antes, desdoblarlo en dos
interrogantes: Abarca la irresponsabilidad todas las opiniones
emitidas por los Diputados, o slo aquellas que se cian a cuestiones
estrictamente parlamentarias? La irresponsabilidad da cobertura o
garantiza las opiniones de los Diputados que hayan sido
manifestadas en el seno y sede de la Asamblea Nacional, o tambin a
aquellas manifestaciones expresadas fuera del recinto de la
Asamblea Nacional? La respuesta a ambas preguntas es cuestin
compleja, bastante casustica y poco estudiada entre nosotros. Con
respecto a la primera de las preguntas, hemos de decir que la
irresponsabilidad no cubre todas las opiniones expresadas por los
Diputados. Pensamos que no deben realizarse interpretaciones
constitucionales que avalen delitos en contra de la honra de las
personas ni tampoco en contra de la majestuosidad del debate
pblico. En caso de que dichas opiniones constituyan delitos contra
otros Diputados o contra terceras personas ajenas a las Cmaras,
entonces han de activarse los mecanismo jurisdiccionales para el
juzgamiento de parlamentarios que estn establecidos en el
42 Cfr. MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas: Las inmunidades
parlamentarias, Revista de Estudios Polticos, N 69, 1990, p.
190.
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ordenamiento jurdico (lo cual pasa necesariamente por la
prerrogativa de la inmunidad parlamentaria y el requisito de que la
propia Asamblea Nacional autorice, de acuerdo a lo previsto en los
artculos 200 CN y 25 del Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional, que explicaremos al referirnos al levantamiento
de la inmunidad parlamentaria). Para el caso de que las opiniones
manifestadas por los parlamentarios no constituyan delito pero se
alejen del decoro pblico y de la dignidad de la institucin
parlamentaria, el Presidente de la Asamblea Nacional puede activar
los mecanismos de la disciplina parlamentaria para sancionar las
actuaciones u opiniones que puedan tipificarse como
antirreglamentarias. Conviene acotar en este punto que cualquier
eventualidad acaecida en materia de abuso de la prerrogativa de la
irresponsabilidad parlamentaria, que el control jurdico sobre el
uso de la irresponsabilidad es competencia de la propia Asamblea
Nacional. Quirase o no, el ordenamiento jurdico favorece
sobremanera la autonoma parlamentaria y es, en virtud de sta, que
corresponde a la propia Cmara establecer cundo la conducta de un
Diputado ha excedido el mbito material protegido por la
irresponsabilidad, bien sea levantndole la inmunidad parlamentaria
(el pleno) o aplicando el sistema jurdico sancionatorio de la
disciplina parlamentaria (el Presidente). En lo atiente a la
segunda pregunta, la de si debe entenderse que la irresponsabilidad
garantiza las opiniones de los Diputados que son expresadas en la
sede de la Asamblea Nacional o si, por el contrario, da resguardo a
todas las opiniones de los parlamentarios, nos decantamos por una
interpretacin amplia de la irresponsabilidad, que se aleja de la
interpretacin restrictiva de esta prerrogativa que predomina en el
Derecho Comparado. La cuestin planteada es la de determinar si la
irresponsabilidad comprende toda la actividad con relevancia
poltica43 de los Diputados. Nosotros, como ya hemos dicho, pensamos
que s, que la irresponsabilidad abarca toda la actividad intra
muros y extra muros de los parlamentarios, y es precisamente por
eso que se la puede considerar una prerrogativa integrante o
constitutiva del peculiar estatuto de los Diputados, el cual, vale
decir, por el hecho de no perseguir el otorgamiento de privilegios
para los representantes del pueblo no deja de poseer carcter de
estatuto personal, valido dentro y fuera del Parlamento, en lo que
a materia penal se refiere (no a ninguna otra como civil, laboral,
tributaria, etc.). En este sentido, pensamos que el argumento de
fondo que avala nuestra posicin lo encontramos en la necesidad de
dar una mayor y mejor vigencia al principio de la publicidad
parlamentaria, segn el cual la dinmica de la vida de los
Parlamentos ha de ser mostrada a la ciudadana para que sta forme
sus propios juicios sobre los asuntos de inters nacional. Por otra
parte, si al principio de publicidad parlamentaria le sumamos el
indudable rol protagnico de los medios de comunicacin en las
sociedades de hoy y la constante exposicin a los medios en la que
estn sumidos los parlamentarios, podemos concluir que la presencia
en los medios de comunicacin por parte de los Diputados es una
manera constitucionalmente lcita de dar eficacia al principio de
publicidad parlamentaria, que sirve, a su vez, para contribuir a la
formacin ciudadana, tal como lo establece el artculo 108 de la CN.
43 Cfr. FERNNDEZ SEGADO, Francisco: Las prerrogativas
parlamentarias en la jurisprudencia constitucional, Revista de las
Cortes Generales, N 38, Madrid, 1996, pp. 15-16.
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1.4. mbito temporal de proteccin La cuestin a determinar en este
epgrafe es la extensin temporal de las garantas sustantivas
derivadas de la prerrogativa de la irresponsabilidad parlamentaria,
es decir, por cunto tiempo resulta eficaz la irresponsabilidad de
los Diputados por sus votos u opiniones. Aunque la Constitucin
guarda silencio respecto de la proyeccin temporal de la
irresponsabilidad de los Diputados por votos u opiniones, y a pesar
de que el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional
hace lo mismo, pensamos que los efectos de la irresponsabilidad son
permanentes44, es decir, que extienden sus efectos ms all de los
lmites temporales del perodo parlamentario y, en consecuencia, un
parlamentario o ex parlamentario no puede ser juzgado por las
opiniones pronunciadas bajo el fragor propio de las funciones
representativas ni por los votos realizados en esas circunstancias.
En el caso de los Diputados en ejercicio, la eficacia jurdica de la
irresponsabilidad no presenta problema porque, como ya se ha puesto
de manifiesto, est garantizada por la necesidad del requisito
previo de levantamiento de la inmunidad parlamentaria. En el caso
de los ex Diputados, pueden presentarse problemas tcnico-procesales
porque stos no gozan de la garanta formal de la inmunidad. Sin
embargo, ello no significa que los ex parlamentarios no puedan
ampararse en la irresponsabilidad que los acompa mientras ejercan
el cargo pblico representativo. Pensamos que en estos casos el
ordenamiento debe ser interpretado de tal modo que se asuma el
ejercicio pretrito de la funcin representativa como una causa de
justificacin o como una excusa absolutoria, que deber ser
debidamente alegada y probada en juicio. 1.5 Lmites a la
irresponsabilidad parlamentaria Los lmites de la irresponsabilidad
parlamentaria lo constituyen, como ya hemos hecho notar, las
potestades disciplinarias del Presidente de la Asamblea Nacional.
Ya el numeral 19 del artculo 187 CN establece que a la Asamblea
Nacional le corresponde Dictar su reglamento y aplicar las
sanciones que en l se establezcan. De una manera clsica, comn en el
Derecho Comparado, nuestro Constituyente ha resellado la autonoma
parlamentaria integrndole esa otra forma de autonoma la autonoma
reglamentaria que, segn la doctrina ms autorizada del Derecho
Comparado, es la mxima expresin45 de la autonoma funcional de las
Cmaras. Adicionalmente, de una manera no ya tan usual en el Derecho
Comparado, el Constituyente ha aparejado la autonoma disciplinaria
de la Asamblea Nacional a la autonoma reglamentaria de la Cmara,
incluyndolas en el mismo artculo. Lo anterior supone, entonces, que
el Constituyente ha elevado a rango constitucional tanto a la
autonoma reglamentaria como a la autonoma disciplinaria de la
Asamblea Nacional. Y no es de perogrullo recordarlo. La
constitucionalizacin explcita de la disciplina parlamentaria, ms
all de que equivale a la constitucionalizacin de las potestades de
polica de los Presidentes de las Cmaras, es una realidad jurdica
bastante peculiar en el Derecho Comparado, que acaso sea, segn se
alcanza a nuestro conocimiento, nica. Pero
44 Cfr. MARTNEZ ELIPE, Len: Prerrogativas parlamentarias, Teora
y Realidad Constitucional, N 5, Madrid, 2000, p. 45. 45 Cfr.
MANZELLA, Andrea: Las Cortes en el sistema constitucional espaol,
en PEDRIERI, Alberto y GARCA DE ENTERRA, Eduardo: La Constitucin
espaola de 1978. Un estudio sistemtico, segunda edicin, Civitas,
Madrid, 1981, p. 491.
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adems, no es de perogrullo recordarlo porque, slo a la vista de
la consideracin anterior, la de la constitucionalizacin de las
autonomas reglamentarias y disciplinarias, puede explicarse y puede
aceptarse como una realidad constitucionalmente ortodoxa el hecho
de que el Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional,
en su artculo 24, haga de la disciplina parlamentaria un lmite a la
prerrogativa de la irresponsabilidad. En este sentido, los
Diputados reza el mencionado artculo 24 no vern comprometida su
responsabilidad por los votos y opiniones emitidos en el ejercicio
de sus funciones, sin perjuicio de las medidas disciplinarias
aplicables por la Asamblea de conformidad con el presente
Reglamento. Ello quiere decir, insistimos, que la disciplina
parlamentaria es un lmite a la prerrogativa de la
irresponsabilidad, pero se trata, y esto hay que dejarlo claro, de
un lmite ad intra, interior, que no excede el mbito de la propia
Asamblea Nacional y que no tiene relevancia jurdica externa. Su
nica relevancia externa sera de otra naturaleza, no jurdica, y se
identifica con los efectos polticos que eventualmente pudiesen
sobrevenir por el hecho de que la opinin pblica conozca de las
sanciones disciplinarias de las cuales intra muros ha sido objeto
un parlamentario. 2. La inmunidad La inmunidad es la ms criticada
de las prerrogativas parlamentarias. Su existencia en los
ordenamientos constitucionales contemporneos aparece como
injustificada e injustificable y no deja de ser vista como una
reminiscencia de las luchas que, en el contexto del Antiguo Rgimen,
se suscitaban entre Parlamentos y Coronas46. Las razones que
explican el anterior rechazo son muy diversas. En primer lugar,
porque la inmunidad trae consigo una estela de privilegios, que es
incluso superior a la que puede producir la irresponsabilidad. No
deja de ser cierto que la lgica de la inmunidad parlamentaria no
encuadra del todo en los esquemas del Estado de Derecho que hoy
conocemos, en el cual todo ejercicio del poder debe ser
jurdicamente controlado, aunque slo sea potencialmente. En este
sentido, no deja de repugnar a la mentalidad del control del poder
el hecho de que contra el acto parlamentario sin valor de Ley que
deniega la posibilidad de juzgamiento de los Diputados no hay
recurso judicial posible. Y ello es un lugar comn en el Derecho
Comparado47 (salvo en el ordenamiento constitucional espaol en el
cual es existe la posibilidad de ejercer recurso de amparo en
contra de los actos no normativos que lesionen derechos
fundamentales de los parlamentarios o de terceros ajenos a las
Cmaras). Pero en el caso venezolano, como ocurre en casi todo los
ordenamientos del mundo, el uso de la inmunidad se ha convertido en
un mbito especialmente protegido por la doctrina de los interna
corporis, segn la cual no es posible que rgano jurisdiccional
alguno revise la conformidad o no a Derecho de los actos internos
de las Cmaras parlamentarias y, dentro de stos, del acto que
autoriza o no al juzgamiento de los parlamentarios. En segundo
lugar, porque, por lo general, bajo el manto de la inmunidad se
cobijan conductas de los parlamentarios que poco o nada tienen que
ver con el ejercicio de la funcin representativa. Se da cobertura a
actuaciones de los Diputados que, en principio,
46 Cfr. ABELLN, ngel Manuel: Op. Cit., p. 17. 47 Cfr. PEARANDA
RAMOS, Jos Luis: Artculo 71. Autonoma funcional de las Cmaras en
ALZAGA VILLASMIL, Oscar: Comentarios a la Constitucin espaola de
1978, Tomo VI, Cortes Generales, Editoriales de Derecho Reunidas,
p. 327.
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no deberan estar amparadas por las prerrogativas
constitucionales, pero que, bajo el argumento de que las Cmaras
deben mantener su independencia e integridad, s son amparadas por
aqullas, llegando tal proteccin hasta tal punto que podra decirse
que es regla general que no se concedan las autorizaciones de
juzgamiento de Diputados. Y en tercer lugar, porque la inmunidad se
presenta como una prerrogativa parlamentaria en manos de la mayora.
Son las mayoras parlamentarias las que deciden si un Diputado puede
ser enjuiciado o no, y en consecuencia si conceden o no la
autorizacin a tal efecto. Ello trae consigo el problema de la
instrumentalizacin de la prerrogativa de la inmunidad en favor de
las mayoras, lo cual acaece, por supuesto, en detrimento de las
minoras. As, tal como estn planteadas las cosas en el
parlamentarismo venezolano, es la mayora parlamentaria la que
decide si la Asamblea Nacional se acoge bajo las garantas derivadas
de la inmunidad parlamentaria o si no lo hace, lo cual trae consigo
el problema aadido de que, como ya hemos dicho antes, las minoras
no tienen vas para reaccionar jurdicamente ante tales actos
inducidos o materializado por y a travs de las mayoras. A pesar de
todo lo anterior, creemos oportuno esbozar argumentos a favor de la
existencia constitucional de la inmunidad parlamentaria. Es verdad
que la inmunidad parlamentaria trae consigo una sensacin de
situaciones privilegiadas. Pero ello no tiene nada que ver con la
teora normativo-constitucional sino con el desprestigio de la
institucin parlamentaria y, en general, de la actividad poltica: el
desprestigio de la inmunidad es parte y reflejo del desprestigio de
los Parlamentos y no lo contrario. Tambin es verdad que no existen
controles jurisdiccionales para la actividad intestina de las
Cmaras. Pero eso no deslegitima de suyo la existencia de la
inmunidad parlamentaria. Ello lo nico que significa es que es
necesario emprender las reformas jurdicas necesarias en este caso,
hacer justiciables los interna corporis, bien a travs del recurso
de amparo, bien a travs de la tcnica de los conflictos entre rganos
constitucionales para que la inmunidad pueda ser ejercida con unos
mayores niveles de racionalidad, ms acordes con un Estado de
Derecho real y con las ya consolidadas experiencias del llamado
parlamentarismo racionalizado. Y por ltimo, no deja de ser una
verdad que la inmunidad parlamentaria, como cualquier otro poder en
manos de una mayora, puede ser instrumentalizada en perjuicio de
las minoras. Pero ello no debe llevar a concluir la inutilidad
institucional de la inmunidad, sino la necesidad de encontrar los
mecanismos jurdicos para la proteccin de las minoras, lo cual, en
parte, se alcanzara, como hemos dicho antes, dotando a estas
minoras de los remedios judiciales que puedan servir de cauce para
la tutela de sus derechos. A partir del anterior anlisis
preliminar, y dejando sentado nuestro convencimiento de la
necesidad y utilidad de la inmunidad para el desarrollo del sistema
democrtico, avanzaremos en el estudio de esta prerrogativa
constitucional.
2.1. Disciplina constitucional y precedente inmediato en la
historia constitucional venezolana
La prerrogativa parlamentaria de la inmunidad est consagrada en
el artculo 200 de la CN en los siguientes trminos:
Artculo 200. Los diputados o diputadas a la Asamblea Nacional
gozarn de inmunidad en el ejercicio de sus funciones desde su
proclamacin hasta la conclusin de su mandato o de la renuncia del
mismo. De los presuntos delitos que cometan los y las
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integrantes de la Asamblea Nacional conocer en forma privativa
el Tribunal Supremo de Justicia, nica autoridad que podr ordenar,
previa autorizacin de la Asamblea Nacional, su detencin y continuar
su enjuiciamiento. En caso de delito flagrante cometido por un
parlamentario o parlamentaria, la autoridad competente lo o la
pondr bajo custodia en su residencia y comunicar inmediatamente el
hecho al Tribunal Supremo de Justicia.
Los funcionarios pblicos o funcionarias pblicas que violen la
inmunidad de los y las integrantes de la Asamblea Nacional,
incurrirn en responsabilidad penal y sern castigados o castigadas
de conformidad con la ley.
Al igual que con la irresponsabilidad parlamentaria, la
prerrogativa de la inmunidad no sufri mayores cambios con respecto
a lo consagrado al respecto en la Constitucin de 1961, a saber:
Artculo 143.- Los Senadores y Diputados gozarn de inmunidad
desde la fecha de su proclamacin hasta veinte das despus de
concluido su mandato o de la renuncia del mismo, y, en
consecuencia, no podrn ser arrestados, detenidos, confinados ni
sometidos a juicio penal, a registro personal o domiciliario, ni
coartados en el ejercicio de sus funciones.
En caso de delito flagrante de carcter grave cometido por un
Senador o Diputado, la autoridad competente lo pondr bajo custodia
en su residencia y comunicar inmediatamente el hecho a la Cmara
respectiva o a la Comisin Delegada con una informacin debidamente
circunstanciada. Esta medida cesar si dentro del trmino de noventa
y seis horas la Cmara respectiva o la Comisin Delegada no autoriza
que contine en ese estado mientras se decida sobre el
allanamiento.
Los funcionarios o empleados pblicos que violen la inmunidad de
los Senadores y Diputados incurrirn en responsabilidad penal y sern
castigados de conformidad con la ley.
Como se puede observar, la disciplina de la inmunidad
parlamentaria en el texto de la Constitucin de 1999 es
esencialmente la misma que la de 1961. Sin embargo, es patente que
existen algunas diferencias entre ellos que merece la pena
comentar. En primer lugar, el texto de 1961 posea un carcter ms
garantista que el de 1999. Aqul incorporaba de manera explcita
situaciones jurdicas que son penalmente contiguas a la a la
privacin de libertad tales como, a saber, el registro personal o
domiciliario y el pleno ejercicio de funciones. En segundo lugar,
el artculo de la Constitucin de 1961 que regula la inmunidad no
incorpora en su texto la regulacin del fuero especial de los
parlamentarios (en ese momento la otrora Corte Suprema de
Justicia), si no que lo reserva para un desarrollo normativo
ulterior en el artculo 144 de la entonces vigente Constitucin48. En
tercer lugar, y quiz sea sta la variacin ms significativa, el texto
de 1961 dispona que, en caso de flagrancia, el parlamentario deba
ser puesto a disposicin de la Cmara
48 Artculo 144.- El Tribunal que conozca de acusaciones o
denuncias contra algn miembro del Congreso practicar las
diligencias sumariales necesarias y las pasar a la Corte Suprema de
Justicia a los fines del Ordinal 2 del Artculo 215 de esta
Constitucin. Si la Corte declara que hay mrito para la continuacin
de la causa, no habr lugar al enjuiciamiento sin que preceda el
allanamiento del indiciado por la Cmara respectiva o por la Comisin
Delegada.
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18
respectiva o de la Comisin Delegada, mientras que la regulacin
contenida en la Constitucin de 1999 establece que, ante la
flagrancia, el Diputado ser puesto a disposicin del Tribunal
Supremo de Justicia. De este modo, pareciera que mientras el
Constituyente de 1961 apuntaba a la ganancia de tiempo procesal
haciendo recaer sobre las Cmaras la iniciativa del juzgamiento de
los parlamentarios, el Constituyente de 1999 ha querido que la
iniciativa procesal recaiga en la Sala Penal del Tribunal Supremo
de Justicia. De resto, a la vista de las tres comparaciones
anteriores, vale decir que por la forma como est prevista la
inmunidad parlamentaria en la Constitucin de 1999, sta se inscribe
en nuestra tradicin constitucional, sin sufrir alteraciones
sustanciales. 2.2. Naturaleza jurdica La inmunidad parlamentaria
tambin es parte integrante del estrato constitucional del estatuto
de los Diputados. La doctrina en el Derecho Comparado es conteste
en afirmar que la inmunidad es una prerrogativa de naturaleza
formal49, cuyo mbito de incidencia es el proceso penal50. Ello hace
que la inmunidad garantice la esfera de libertad personal de los
Diputados en contra de eventuales persecuciones polticas movidas
por los resortes gubernativos y judiciales encargados de la
aplicacin de las leyes penales51. En este sentido, el hecho de que
la inmunidad est concebida como una prerrogativa formal, inscrita
en el mbito del Derecho Procesal Penal52, nos hace formular tres
reflexiones, que han de ser tenidas en cuenta en toda consideracin
que se adelante sobre la institucin constitucional que estamos
tratando: (i) la primera guarda relacin con su justificacin
institucional, es decir, con su necesidad en cuanto institucin
jurdica, (ii) la segunda es sobre los fines que persigue y (iii) la
tercera sobre los criterios que han de seguirse para interpretarla
adecuadamente. En cuanto a lo primero, a la justificacin de la
inmunidad en el actual estadio del Estado constitucional, nos
inclinamos a pensar que sta encuentra su razn de ser en la propia
prerrogativa de la irresponsabilidad, en torno a la cual gravita, a
la cual complementa53 y junto a la cual conforma un binomio
constitucional ideado para la libertad de los Diputados. As, podra
decirse que la inmunidad es el cauce adjetivo necesario para la
eficacia plena de la irresponsabilidad. De nada servira predicar la
irresponsabilidad total de los Diputados por sus votos y opiniones
si luego es posible incoar contra ellos procesos penales que, de
algn u otro modo, puedan afectar el ejercicio de la funcin
representativa.
49 Cfr. PIZZORUSSO, Alessandro: Op. Cit, p. 28. 50 Cfr. FERNNDEZ
SEGADO, Francisco: Las prerrogativas parlamentarias en la
jurisprudencia constitucional, Revista de las Cortes Generales, N
38, Madrid, 1996, p. 22. En concreto, este autor sostiene que la
inmunidad no sera una causa de exclusin de la responsabilidad
penal, como, bsicamente, lo es la inviolabilidad, sino una causa de
suspensin del proceso penal que lleva aparejada la prescripcin de
la suspensin del delito (p. 26). 51 Cfr. MURILLO DE LA CUEVA, Pablo
Lucas: Las inmunidades, p. 191. 52 Aunque parezca una obviedad,
conviene recalcar que la inmunidad exime a los Diputados de
procesos penales, nunca de procesos jurdicos de otra ndole, tales
como civiles, laborales, mercantiles y, en general, todo lo que est
excluido de la esfera penal. Nunca podra un Diputado acogerse a la
proteccin de la inmunidad para evadir un juicio de cualquier otra
naturaleza, y nunca podrn la Asamblea Nacional decidir que no
otorga la autorizacin para que un Diputado sea parte en un juicio
civil, laboral, mercantil, etc. 53 Cfr. ROSADO IGLESIAS, Gema: Op.
Cit, p. 43.
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19
Con respecto al fin que la Constitucin persigue a travs de la
inmunidad parlamentaria, conviene destacar que aunque la inmunidad
ampara de manera directa a los Diputados individualmente
considerados, estamos en presencia de una prerrogativa de alcance
corporativo, que comprende en sus beneficios a los cuerpos
legislativos considerados en su unidad y totalidad54 en nuestro
caso de la Asamblea Nacional, y no del parlamentario individual. En
definitiva, el objetivo jurdicamente perseguido con esta
prerrogativa es la independencia e integridad de las Cmaras
parlamentarias, para que stas no se vean afectadas en su composicin
o en su libertad de accin55. Y ya en tercer lugar, creemos
conveniente esbozar una directriz interpretativa de la inmunidad
parlamentaria. Como hemos dicho antes, pensamos que la
interpretacin que se haga de las prerrogativas parlamentarias ha
ser siempre restrictiva. Este criterio es especialmente importante
en el caso de la inmunidad. El abuso de la inmunidad puede conducir
derechamente a que la Asamblea Nacional, por la cierta equiparacin
que hay entre la denegacin de la autorizacin para enjuiciar a los
Diputados y una sentencia absolutoria56, se erija en juez, y a que
eventualmente se puedan lesionar derechos de terceras personas
ajenas al Parlamento57. Todo lo cual, de quedar impune, puede
convertirse en, adems de una violacin del derecho al honor, que es
lo que generalmente ocurre o podra ocurrir en estos casos, en una
violacin del derecho a la tutela judicial efectiva58 consagrado en
el artculo 26 de la Constitucin: la inmunidad, en cierto sentido,
supone la posibilidad de que, por voluntad de la Asamblea Nacional,
se deniegue a los ciudadanos el derecho al proceso penal. 2.3.
mbito temporal de proteccin A diferencia de la irresponsabilidad,
que se proyecta indefinidamente en el tiempo, la inmunidad es una
prerrogativa que s ve limitados sus efectos en el plano temporal.
As lo establece el artculo 200 CN, cuando dispone que los Diputados
a la Asamblea Nacional () gozarn de inmunidad en el ejercicio de
sus funciones desde su proclamacin hasta la conclusin de su mandato
o de la renuncia del mismo. Los Diputados slo gozan de inmunidad
durante el tiempo de duracin de su mandato parlamentario. Desde el
momento en que el Diputado cesa en su investidura parlamentaria y,
por lo tanto, deja de ejercer funciones representativas, cesan
tambin los efectos garantistas de la inmunidad, lo cual hace ver
que la parbola de la eficacia jurdica de la inmunidad est necesaria
y inseparablemente unida al mandato representativo. En este
sentido, conviene hacer dos consideraciones. La primera con
respecto a qu debe entenderse por proclamacin del Diputado. La
segunda en relacin con la posibilidad de que los (ex) Diputados
sean juzgados por delitos que hubieren sido cometidos a lo largo
del perodo que abarca su mandato parlamentario.
54 Cfr. CLAVERO ARVALO, Manuel Francisco: Derechos fundamentales
y prerrogativas parlamentarias54 en Estudios sobre la Constitucin
espaola. Homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas,
Madrid, 1991, p. 2114. 55 Cfr. MARTNEZ ELIPE, Len: Op. Cit., p. 45.
56 Cfr. MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas: Las garantas de los
miembros del Parlamento Vasco, Revista de Estudios Polticos, N
46-47, 1985, p. 246. 57 Cfr. MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas: El
estatuto de los parlamentarios en FIGUEROA LARAUDOGOITIA, Alberto y
DA SILVA OCHOA, Juan Carlos: Parlamento y Derecho, Vitoria, 1991,
p. 76. 58 Cfr. CLAVERO ARVALO, Manuel Francisco: Op. Cit, p.
2117.
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Por lo que respecta a la primera consideracin, debe sealarse que
la proclamacin es un acto jurdico emanado de la administracin
electoral, que es distinto del acto de eleccin realizado por parte
de los electores. Una vez que el candidato a Diputado ha recibido
los votos necesarios para hacerse titular de un cargo pblico
representativo entonces, es proclamado Diputado y desde ese mismo
momento se encuentra amparado por la por la inmunidad. Ntese que no
es necesario que el Diputado proclamado sea juramentado por el
Presidente de la Asamblea Nacional para gozar de la prerrogativa de
la inmunidad. El juramento de los Diputados previsto en el artculo
9 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional es
perfectamente conforme a la Constitucin, pues el requisito
reglamentario de que se tome el juramento de los representantes del
pueblo no viola el ordenamiento jurdico. Pero hay que enfatizarlo
el goce de la inmunidad no puede supeditarse a dicho juramento
porque es la propia Constitucin la que expresamente establece que
la inmunidad comienza a operar desde la proclamacin del candidato
electo Diputado, sin que sea constitucionalmente lcito que una
norma infraconstitucional disponga alguna otra cosa. En lo atinente
a la segunda consideracin, la que tiene que ver con la posibilidad
de que los (ex) Diputados sean juzgados por delitos cometidos
durante el perodo de su mandato parlamentario, debe decirse que los
parlamentarios s pueden ser sometidos a procesos penales una vez
que cesen en su condicin de parlamentarios. Para que ello ocurra
las dos nicas condiciones que deben verificarse son, en primer
lugar, que no hubiere prescrito la respectiva accin penal y, en
segundo lugar, que el delito del cual se trate no hubiere sido
cometido en el ejercicio de funciones representativas, pues en tal
caso seguira operando en favor de los (ex) Diputados la proteccin
brindada por la prerrogativa constitucional de la
irresponsabilidad. 2.4. El procedimiento de autorizacin por parte
de la Asamblea Nacional para el juzgamiento de Diputados Como hemos
sostenido anteriormente, la inmunidad es una prerrogativa
parlamentaria cuyos efectos protectores se gozan individualmente
por parte de los Diputados, pero cuyo ejercicio se lleva adelante
corporativamente por el pleno de la Asamblea Nacional. Es la
Asamblea Nacional, considerada institucionalmente, el rgano que
decide si un Diputado recibir los efectos garantistas de la
inmunidad o si no lo har. En este sentido, la institucin tcnica en
virtud de la cual la Asamblea Nacional decide si se levanta la
inmunidad parlamentaria de un Diputado o si ste ha de gozar de las
garantas de tal inmunidad es la Autorizacin para el juzgamiento de
los Diputados, cuyo procedimiento est establecido en el artculo 25
del Reglamento Interior y de Debates de la AN. Veamos sucintamente
las fases de tal procedimiento. 2.4.1. La solicitud de autorizacin
formulada por el Tribunal Supremo de Justicia Una de las garantas
institucionales ms importantes de todas las que conforman el
estatuto de los parlamentarios es la del fuero especial para los
Diputados a la Asamblea Nacional, que est consagrada en el artculo
200 de la Constitucin en los siguientes trminos: () De los
presuntos delitos que cometan los y las integrantes de la Asamblea
Nacional conocer en forma privativa el Tribunal Supremo de Justicia
().
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21
El Constituyente ha querido que la Sala Penal del Tribunal
Supremo de Justicia sea el juez natural para los Diputados a la
Asamblea Nacional. Desde esta lgica se entiende que el juzgamiento
por parte del mximo Tribunal de la Repblica asegura, por un lado,
un mayor grado de proteccin a la autonoma y composicin de la
Asamblea Nacional, porque en principio este rgano jurisdiccional
est ms al margen de la dinmica poltica y de partidos, y, por otro
lado, se establece una sede jurisdiccional cuya propia relevancia
constitucional es anloga a la de los Diputados a la Asamblea
Nacional. Pero para que sea posible que la Sala Penal del TSJ entre
a conocer y decidir sobre la causa de un Diputado, es necesario que
cuente con la autorizacin de la Asamblea Nacional. El artculo 200
CN es difano al sealar que, con respecto a los Diputados, el
Tribunal Supremo de Justicia es la () nica autoridad que podr
ordenar, previa autorizacin de la Asamblea Nacional, su detencin y
continuar su enjuiciamiento (). 2.4.2. El trmite de la Autorizacin
en sede de la Asamblea Nacional Una vez que se ha recibido en el
seno de la Asamblea Nacional la solicitud de autorizacin para
juzgar a un Diputado, se proceder a la conformacin de una comisin
legislativa ad hoc, segn lo establecido en el artculo 25 del
Reglamento Interior y de Debates de la AN. Dicha comisin especial
deber estudiar la deprecativa del TSJ y presentar al pleno, dentro
de los treinta das siguientes a su constitucin, un informe
pormenorizado, con una proposicin sobre la procedencia o no de la
autorizacin solicitada59. Como se advertir, el informe de la
comisin especial sobre la solicitud de autorizacin no es vinculante
para el pleno. Corresponde a ste ltimo, en cuanto rgano colegiado
de la Asamblea Nacional del cual emanan las voluntades vlidas en
Derecho, pronunciarse sobre si se concede o no la autorizacin
respectiva. En este punto, pensamos que conviene hacer un
comentario breve. En cuanto la inmunidad es de ejercicio
corporativo, sta se encuentra como ya hemos sealado en manos de las
mayoras. Es a la mayora parlamentaria dominante en un momento
concreto a la que corresponde decidir si un parlamentario que se
encuentre en situacin de minora puede ampararse bajo la proteccin
que la Constitucin prev con la prerrogativa de la inmunidad. Si
consideramos este problema en clave de Estado Democrtico, podemos
advertir fcilmente que las minoras pueden verse afectadas en el
sentido de que por voluntad de las mayoras seran privadas de la
garanta de la inmunidad que establece la Constitucin. Nosotros nos
inclinamos a pensar que el procedimiento establecido en el artculo
25 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional es
constitucionalmente lcito. Debe entenderse que cuando la
Constitucin se refiere a la autorizacin por parte de la Asamblea
Nacional para el juzgamiento de Diputados, lo hace en el sentido de
que la decisin debe ser adoptada en el pleno y conforme a
procedimientos democrticos, en los cuales ha de decidirse de
acuerdo a la voluntad de las mayoras. Pero como la lgica democrtica
tambin implica necesariamente el respeto de las minoras, sostenemos
que las minoras estn indefensas hasta tanto no se creen los
mecanismos judiciales para que esos Diputados en situacin de minora
puedan acudir a algn rgano jurisdiccional para recurrir la
autorizacin de juzgamiento.
59 Artculo 25 del Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional.
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2.4.3. La resolucin de la solicitud de autorizacin Segn lo
establecido en el artculo 25 del Reglamento Interior y de Debates
de la Asamblea Nacional, el pleno es el rgano competente para
resolver la solicitud de autorizacin de juzgamiento de algn
Diputado. Sin embargo, hay algunas cuestiones procedimentales que
deben ser resueltas a partir de interpretaciones sistemticas del
Reglamento Interior y de Debates, sobre las cuales guarda silencio
el mismo artculo 25, que hemos mencionado anteriormente. Con
respecto al tipo de mayora necesaria para resolver la solicitud de
autorizacin, no hay ningn dato en el artculo 25 del Reglamento que
permita entrever cmo ha de ser tal mayora. Ello nos lleva a
entender que la mayora requerida es la mayora calificada de las dos
terceras partes establecida en el artculo 187.20 de la Constitucin.
En lo atinente al plazo para resolver la solicitud de autorizacin
por parte del pleno, debe decirse que dicho plazo es, segn lo
dispone el ya varias veces mencionado artculo 25 del Reglamento, el
de treinta das contados a partir del momento en el cual la comisin
especial creada ad hoc presente al pleno el informe con la
respectiva propuesta de resolucin. Sin embargo, ello no significa
que el trmite de la solicitud de autorizacin ha de resolverse en
treinta das. Al plazo de treinta das que tiene el pleno para
resolver una vez que le han sido dados a conocer los informes por
parte de la comisin especial debe sumarse el plazo que se haya
establecido como tiempo mximo de existencia de la comisin o, de no
existir plazo expreso para tal comisin, el plazo mximo
reglamentario, que es de treinta das segn lo establece el artculo
45 del Reglamento. Por ltimo, hay que decir que todo el trmite de
resolucin de la autorizacin debe estar impregnado de las garantas
del debido proceso establecidas en el artculo 49 de la Constitucin.
stas deben operar en todo momento a favor del Diputado cuyo
juzgamiento se requiere. As lo establece expresamente el artculo 25
del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Nacional al
disponer que la comisin especial debe presentar su informe
contentivo de propuesta de resolucin garantizando, a todo evento,
al diputado o diputada involucrado la aplicacin de las reglas del
debido proceso, consagradas en el artculo 49 de la Constitucin de
la Repblica Bolivariana de Venezuela. En este sentido, no debe
existir ningn tipo de dudas respecto a que todo el iter de
elaboracin del informe de la comisin especial ha de entenderse
signado por la participacin del Diputado cuyo juzgamiento es
solicitado. En su favor operan el derecho a ser odo, la presuncin
de inocencia, el derecho a conocer los cargos por los cuales
eventualmente se le imputar y, finalmente, el derecho de acceder a
las pruebas e informacin que maneje y obtenga la comisin especial
para la elaboracin del respectivo informe. Y toda esta carga
garantista ha de verificarse con independencia de que el
procedimiento de elaboracin del informe que debe ser entregado al
pleno no tiene naturaleza jurisdiccional, sino poltica60. 2.5
Lmites a la inmunidad parlamentaria
60 Cfr. PUNSET, Ramn: Las garantas parlamentarias en Las Cortes
Generales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1983, p.
162.
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El lmite constitucional a la inmunidad parlamentaria es la
flagrancia61. As lo establece la propia Constitucin en su artculo
200. El advenimiento de una situacin de flagrancia evidencia como
cierta una culpabilidad penal, que no ha de ser obviada por parte
del ordenamiento ni por parte de los rganos jurisdiccionales, aun
cuando se trate de Diputados a la Asamblea Nacional y estn en juego
la composicin y la estabilidad del rgano del Poder Legislativo
Nacional. Como era de esperarse, la Constitucin no establece qu ha
de entenderse por flagrancia. No tiene porqu hacerlo. Para ello se
vale de normas infraconstitucionales, concretamente del Cdigo
Orgnico Procesal Penal en su artculo 248. Dice la mencionada
norma:
Artculo 248. Para los efectos de este Captulo se tendr como
delito flagrante el que se est cometiendo o el que acaba de
cometerse. Tambin se tendr como delito flagrante aquel por el cual
el sospechoso se vea perseguido por la autoridad policial, por la
vctima o por el clamor pblico, o en el que se le sorprenda a poco
de haberse cometido el hecho, en el mismo lugar o cerca del lugar
donde se cometi, con armas, instrumentos u otros objetos que de
alguna manera hagan presumir con fundamento que l es el autor.
En estos casos, cualquier autoridad deber, y cualquier
particular podr, aprehender al sospechoso, siempre que el delito
amerite pena privativa de libertad, entregndolo a la autoridad ms
cercana, quien lo pondr a disposicin del Ministerio Pblico dentro
de un lapso que no exceder de doce horas a partir del momento de la
aprehensin, sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela en relacin con la inmunidad de
los diputados a la Asamblea Nacional y a los Consejos Legislativos
de los Estados. En todo caso, el Estado proteger al particular que
colabore con la aprehensin del imputado.
Dos son las cuestiones que queremos resaltar en este punto. La
primera es que, como pudo leerse, el Legislador ha querido
comprender cuatro supuestos distintos bajo el concepto de
flagrancia: (i) el delito que se est cometiendo, (ii) el delito que
acaba de cometerse, (iii) el delito por el cual el sospechoso se
vea perseguido y, finalmente, (iv) la situacin en la cual se
presuma con fundamento que el autor del delito es el sospechoso en
cuestin, bien por la cercana con el lugar de los hechos, bien por
la posesin de armas o instrumentos que hagan operar la presuncin.
En este sentido, nos decantamos por sostener una interpretacin
restrictiva del artculo 248 del COPP. Pensamos que el contenido del
citado artculo debe ser acotado en los supuestos de flagrancia, por
lo menos en lo que atae a la inmunidad de los Diputados a la
Asamblea Nacional. Por la propia lgica que la Constitucin imprime a
la prerrogativa de la inmunidad, es necesario entender que, en el
caso de los Diputados, la flagrancia queda reducida a uno solo de
los supuestos del 248 COPP, a saber, el del delito que se est
cometiendo. Cualquier interpretacin en contrario o inclusiva de los
otros tres supuestos establecidos en el 248 COPP ha de ser tenida
por inconstitucional. El Legislador ha desarrollado varios
supuestos de flagrancia porque stos son necesarios para la
administracin de las cuestiones penales en las que se ven incursos
la mayora de los ciudadanos, que por no poseer
61 Cfr. MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas: Las garantas de los
miembros del Parlamento Vasco, Revista de Estudios Polticos, N
46-47, 1985, p. 254.
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investidura parlamentaria no estn protegidos por la prerrogativa
de la inmunidad. Pero nada hace pensar que el Constituyente
entienda por flagrancia situaciones que excedan el hecho de
sorprender a un Diputado cuando ste est perpetrando un acto
delictivo. Ello excedera la lgica garantista de las prerrogativas
parlamentarias, que hemos tratado de poner de manifiesto a lo largo
de este artculo. La segunda cuestin se refiere al hecho, no poco
importante, de que el segundo prrafo del artculo 248 del COPP est
afectado de inconstitucionalidad. ste establece que los Diputados
sorprendidos en flagrancia sean puestos bajo la autoridad del
Ministerio Pblico, sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela en relacin con la inmunidad
de los diputados a la Asamblea Nacional y a los Consejos
Legislativos de los Estados. Dicha frmula la de sin perjuicio de lo
dispuesto en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
en relacin con la inmunidad de los diputados a la Asamblea Nacional
y a los Consejos Legislativos de los Estados es del todo infeliz,
tanto en lo formal como en lo material. En lo formal porque el
Legislador, aunque pueda concretar una directriz constitucional,
nunca ha de hacerlo sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitucin
sino, en todo caso, a propsito de lo dispuesto en la Constitucin. Y
en lo material, porque el texto fundamental dispone de manera
inequvoca que en caso de delito flagrante cometido por un
parlamentario o parlamentaria, la autoridad competente lo o la
pondr bajo custodia en su residencia y comunicar inmediatamente el
hecho al Tribunal Supremo de Justicia, quedando excluida, as, la
posibilidad de que el Legislador otorgue competencias al Ministerio
Pblico en este particular. De este modo, es claro que debe
suscitarse una suerte de control constitucional administrativo. Por
la jerarqua de las normas en juego, la autoridad competente que
generalmente es de naturaleza policial debe seguir la letra del
artculo 200 de la Constitucin y desaplicar la letra del artculo 248
del Cdigo Orgnico Procesal Penal.