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La riforma degli anni 90 e le successive correzioni La prima
delega: la legge n. 421 del 1992. e Il Decreto Legislativo n. 29
del 1993 (c.d. prima privatizzazione). La seconda delega: la legge
n. 59 del 1997.attuata da una serie di d. lgs. modificativi del
primo (il pi importante il d. lgs. n. 80 del 1998) (c.d. seconda
privatizzazione)oggi integralmente sostituiti dal Decreto
Legislativo n.165 del 2001, il cui testo stato oggetto di numerose
modifiche fino alle ultime, contenute nelle leggi n. 133/2008, n.
69/2009, n. 102/2009La terza delega: la legge n. 15 del 2009,
attuata con il d. lgs. c.d. Brunetta appena approvato (non ancora
pubbl. in G.U.): qualcuno parla di terza privatizzazione
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Le finalit della riformaSono dichiarate dallart. 1, comma 1, d.
lgs. n. 165/2001: Le disposizioni del presente decreto disciplinano
lorganizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche () al fine
di:Accrescere lefficienza delle pubbliche
amministrazioni;Razionalizzare il costo del lavoro pubblico in
unottica di contenimento della spesa per il personale entro i
vincoli di finanza pubblica;Realizzare la migliore utilizzazione
delle risorse umane nella PA (formazione e sviluppo professionale
dei dipendenti in condizioni di pari opportunit), con garanzia di
condizioni uniformi fra lavoratori del settore pubblico e
privato
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Trovano applicazione tutte le norme dettate per il lavoro alle
dipendenze dei privati salvo normative speciali I rapporti di
lavoro sono regolati contrattualmente (viene quindi meno la
regolazione unilaterale)La pubblica amministrazione, nellambito del
rapporto di lavoro, agisce come il privato datore di lavoroC il
passaggio dalla giurisdizione amministrativa al giudice ordinarioI
contenuti della riforma
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Non pi latto di nomina a costituire il rapporto, ma il contratto
individualeGli atti di gestione non sono pi atti di diritto
amministrativo, ma atti di diritto comune (muta il regime giuridico
del rapporto)Quindi, gli atti di gestione:non devono essere
motivati se non quando prescritto (p.es. dal contratto collettivo o
dalla legge)GLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUGLI ATTI DI GESTIONE
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C un datore di lavoro che si identifica nel dirigente (manager
del settore pubblico)Il dirigente-datore di lavoro,
responsabilizzato in ordine al perseguimento dei risultati,
chiamato a:gestire al meglio la risorsa umana (motivare, promuovere
lo sviluppo professionale)gestire la fase negoziale e del
conflittoGLI EFFETTI DELLA RIFORMA SUL FUNZIONAMENTO
ORGANIZZATIVO
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La consacrazione della riforma nella giurisprudenza della Corte
costituzionale
Sentenza n. 313/1996Sentenza n. 309/1997
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La legge n. 15 del 4 marzo 2009: criteri direttivi per il
legislatore delegatoa) convergenza degli assetti regolativi del
lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare
riferimento al sistema delle relazioni sindacali;b) miglioramento
dellefficienza e dellefficacia delle procedure della contrattazione
collettiva; c) introduzione di sistemi interni ed esterni di
valutazione del personale e delle strutture, finalizzati ad
assicurare lofferta di servizi conformi agli standard
internazionali di qualit e a consentire agli organi di vertice
politici delle pubbliche amministrazioni laccesso diretto alle
informazioni relative alla valutazione del personale dipendente; d)
garanzia della trasparenza dellorganizzazione del lavoro nelle
pubbliche amministrazioni e dei relativi sistemi retributivi; e)
valorizzazione del merito e conseguente riconoscimento di
meccanismi premiali per i singoli dipendenti sulla base dei
risultati conseguiti dalle relative strutture amministrative; f)
definizione di un sistema pi rigoroso di responsabilit dei
dipendenti pubblici; g) affermazione del principio di concorsualit
per laccesso al lavoro pubblico e per le progressioni di carriera;
h) introduzione di strumenti che assicurino una pi efficace
organizzazione delle procedure concorsuali su base territoriale,
conformemente al principio della parit di condizioni per laccesso
ai pubblici uffici, da garantire, mediante specifiche disposizioni
del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti,
quando tale requisito sia strumentale allassolvimento di servizi
altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico
risultato; i) previsione dellobbligo di permanenza per almeno un
quinquennio nella sede della prima destinazione anche per i
vincitori delle procedure di progressione verticale, considerando
titolo preferenziale nelle medesime procedure di progressione
verticale la permanenza nelle sedi carenti di organico.
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Le finalit del decreto legislativo c.d. Brunetta, approvato il 9
ottobre 2009Art. 1, comma 2:Le disposizioni del presente decreto
assicurano una migliore organizzazione del lavoro, il rispetto
degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla
contrattazione collettiva, elevati standard qualitativi ed
economici delle funzioni e dei servizi, lincentivazione della
qualit della prestazione lavorativa, la selettivit e la
concorsualit nelle progressioni di carriera, il riconoscimento di
meriti e demeriti, la selettivit e la valorizzazione delle capacit
e dei risultati ai fini degli incarichi dirigenziali, il
rafforzamento dellautonomia, dei poteri e delle responsabilit della
dirigenza, lincremento dellefficienza del lavoro pubblico e il
contrasto alla scarsa produttivit e allassenteismo nonch la
trasparenza delloperato delle p.a. anche a garanzia della
legalit.
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Titolo I:Principi generali
Finalit e ambito di applicazione Il sistema delle fontiIl
personale in regime pubblicisticoIndirizzo politico e attivit
amministrativa; le funzioni dirigenzialiPotere organizzativo della
p.a.Gestione risorse umaneNessi tra costo lavoro, risorse
finanziarie e controlliRelazioni sindacali
Sintesi delle disposizioni del D. Lgs. 165/2001(attuale
formulazione)
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Titolo I: Principi generaliArt. 1, commi 1 e 2 D. Lgs. n. 165Le
disposizioni del D. Lgs. n. 165 disciplinano lorganizzazione degli
uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche.Per amministrazioni pubbliche si
intendono, fra le altre, tutte le amministrazioni dello Stato
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Le esclusioniArt. 3 D. Lgs. n. 165
Magistrati ordinari amministrativi e contabiliAvvocati e
procuratori dello statoPersonale militare e forze di polizia di
statoPersonale carriere diplomatiche e prefettizieDipendenti enti
speciali: Banca dItalia, Consob Autorit garante per la
concorrenza.Personale del Corpo nazionale dei vigili del
fuocoPersonale della carriera dirigenziale penitenziariaProfessori
e ricercatori universitari.
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.. La ratio delle esclusioniArt. 3 D. Lgs. n. 165
peculiarit delle funzioni svolte (magistrati, docenti
univ.);Esercizio di compiti di particolare rilievo connesso alla
realizzazione di funzioni di particolarit rilevanza dal punto di
vista della collettivit (comparto sicurezza); svolgimenti di ruoli
di garanzia o controllo (Banca dItalia)
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In alcune amministrazioni, pertanto, si configura la seguente
situazione:
Convivenza di personale con rapporto di lavoro contrattualizzato
con personale non contrattualizzato (per. es.
magistrati/cancellieri; docenti universitari/personale non
docente).
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Una rilevante eccezione
Art. 53, d. lgs. n. 165 del 2001: la disciplina delle
autorizzazioni per incarichi retribuiti trova applicazione anche
nei confronti del personale operante in regime di diritto pubblico
(ex art. 3, d. lgs. n. 165 del 2001)
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In linea generale, al personale in regime di diritto pubblico,
si applica:
1) La disciplina speciale in vigore;2) Gi eventuali d.p.r. di
recepimento degli accordi sindacali ex l. n. 83/93 (o previsti da
altre leggi speciali);3) Le controversie sono sottoposte alla
giurisdizione esclusiva amministrativa.
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Genesi e disciplina del rapporto di lavoro contrattualizzatoArt.
2, comma 3, prima parte:I rapporti di lavoro sono regolati
contrattualmente. I contratti collettivi sono stipulati secondo i
criteri e le modalit previste nel titolo III del presente
decreto.
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Il sistema delle fontia) Linee fondamentali di organizzazione
degli uffici, conferimento della titolarit, organizzazione delle
dotazioni organiche: sono definite mediante leggi o atti
organizzativi di natura amministrativa, sulla base dei principi di
legge (art. 2, comma 1)b) Rapporti di lavoro: sono disciplinati
mediante il codice civile, le leggi sul lavoro privato, (art. 2,
comma 2, prima parte)
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Da qui il doppio connotato del sistema regolativoLa
privatizzazione, riferita allapplicazione di discipline del settore
privato, ove non diversamente specificato dal d. lgs. n. 165/01;La
contrattualizzazione, consistente nella matrice contrattuale del
rapporto di lavoro e nellapplicazione dei CCNL stipulati secondo le
procedure previste dallo stesso d. lgs. n. 165/01.
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La gerarchia delle fonti: lart. 2, comma 2, seconda parte
Il vecchio testo:
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che
introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilit
sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a
categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti
o accordi collettivi e, per la parte derogata non sono
ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga
espressamente in senso contrario.
Il nuovo testo dopo il d. lgs. Brunetta:
Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che
introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilit
sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a
categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti
o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono
ulteriormente applicabili, solo qualora ci sia espressamente
previsto dalla legge.
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La funzione del contratto individuale
Il contratto individuale destinato ad essere condizionato dai
contenuti delle norme di legge e/o dei contratti collettivi.
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La sanzione della nullit delle disposizioni contrattuali
contrarie a norme imperative introdotta dal d. lgs. Brunetta
Art. 2, comma 3bis: Nel caso di nullit delle disposizioni
contrattuali per violazione di norme imperative e dei limiti
fissati alla contrattazione collettiva, si applicano gli articoli
1339 e 1419, secondo comma, del codice civile.
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Titolo I: Principi generaliArt. 1, comma 3 D. Lgs. n. 165Le
disposizioni del presente decreto costituiscono principi
fondamentali ai sensi dellart. 117 della Costituzione. Le Regioni a
Statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle
peculiarit dei rispettivi ordinamenti. I princpi desumibili
dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive
modificazioni, e dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni,
costituiscono altres, per le Regioni a statuto speciale e per le
provincie autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica.
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Il riparto di competenze Stato Regioni in materia di lavoro
pubblico
QUESITO PRINCIPALE:Il riferimento ai principi fondamentali
definisce una competenza generale concorrente fra Stato e Regioni
in materia di disciplina del lavoro pubblico, con conseguente
applicazione dellart. 117, 3 comma, ult. parte Cost.? E se s, con
quali effetti?
Quesiti conseguenti:Si possono individuare ambiti di competenza
esclusiva dello Stato in materia di lavoro pubblico?Viceversa,
esistono o no spazi per laffermazione di competenze esclusive delle
Regioni?*
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Le competenze statali esclusive secondo il disposto del d. lgs.
BrunettaLart. 74, comma 1, d. lgs. Brunetta contiene un elenco di
istituti rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ai sensi dellart. 117, comma 2, lett. l) (giurisdizione e
norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia
amministrativa) e lett. m) (determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che
debbono essere garantiti su tutti il territorio nazionale)*
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I limiti alla competenza delle regioni a statuto speciale: la
sentenza della Corte Costituzionale n. 308/2006Dichiara
lillegittimit costituzionale dellart. 39 comma 9 della legge
regionale siciliana 10/2000 in quanto concorre alla disciplina del
trattamento economico del personale delle regioni e degli enti
regionali in violazione del principio della disciplina del
trattamento economico a mezzo di contratti (art. 45 d. lgs. n. 165,
considerata quale norma fondamentale di riforma economico-sociale
della Repubblica)
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(segue) La sentenza della Corte Costituzionale n.
189/2007Dichiara lillegittimit costituzionale di alcune
disposizioni di legge regionale siciliana che dispongono in materia
di trattamento economico degli addetti agli uffici stampa degli
enti locali siciliani (art. 2 l. n. 421 del 1992 e art. 45 d. lgs.
n. 165, quali norme fondamentali di riforma economico-sociale della
Repubblica)
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Rimangono fermi gli ambiti di esplicazione dellautonomia
regionale in ambito contrattualeUno dei 5 componenti del collegio
di indirizzo e controllo dellARAN nominato dalla Conferenza dei
Presidenti delle Regioni;Per le Regioni a statuto speciale e per le
Province autonome di Trento e Bolzano, il d. lgs. n. 165/2001 (art.
46, comma 13) prevede che possano avvalersi di agenzie tecniche
istituite con legge regionale o provinciale, stipulando contratti
collettivi regionali (provinciali) per il personale alle loro
dipendenze
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Il rapporto politica - amministrazione: lindirizzo
politico-amministrativo (art. 4, co. 1, d. lgs. n. 165/2001)
Le funzioni di indirizzo politico sono esercitate dagli organi
di governo:decisione sugli atti normativi e adozione degli atti di
indirizzodefiniscono obiettivi, priorit, piani, programmi e
direttive generaliindividuano le risorse umane, materiali ed
economiche e le ripartiscono fra gli uffici dirigenziali
generalirichiedono pareri al Consiglio di stato
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Le funzioni e responsabilit dirigenziali (art. 4, co. 2, d. lgs.
n. 165/2001)
Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti
amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano
l'amministrazione verso l'esterno, nonch la gestione finanziaria,
tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di
organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Essi sono responsabili in via esclusiva dell'attivit
amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. Tali
attribuzioni possono essere derogate soltanto espressamente e ad
opera di specifiche disposizioni legislative (art. 4, co. 3)
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Il potere di organizzazione (art. 5 del d.lgs 165/2001)
Comma 1 : Le amministrazioni pubbliche assumono ogni
determinazione organizzativa al fine di assicurare lattuazione dei
principi di cui allart. 2 comma 1 e la rispondenza al pubblico
interesse dellazione amministrativa (macro organizzazione)Comma 2:
Nellambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui allart. 2
comma 1, le determinazioni per lorganizzazione degli uffici e le
misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte
in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con le capacit
ed i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola
informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti collettivi.
Rientrano in particolare nellesercizio dei poteri dirigenziali le
misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del
principio di pari opportunit nonch la direzione, lorganizzazione
del lavoro nellambito degli uffici (micro organizzazione)
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Il collegamento fra politica e amministrazione: il controllo
(art. 5, comma 3)Le c.d. funzioni di controllo:Gli atti di
indirizzo: sono adottati dallorgano politicoGli atti di micro
amministrazione: sono adottati dal dirigenteIl perseguimento dei
risultati definiti nellatto di indirizzo: sottoposto a forme di
controllo interno