CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIN
TERCERAConsejero Ponente:RAMIRO SAAVEDRA BECERRARadicacin N
05001-23-31-000-2003-02753-01(AP)DMREF.:ACCIN POPULARActor:
MUNICIPIO DE RIONEGRODemandado: LUIS CARLOS MEJA QUICENOBogot,
D.C., treinta y uno de marzo del dos mil cinco (2005).Resuelve la
Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia el 3 de agosto del 2004, mediante la cual se negaron las
splicas de la demanda de la accin popular.ANTECEDENTES PROCESALESEl
1 de agosto del 2003 el Municipio de RIONEGRO (Antioquia), mediante
apoderado judicial, en ejercicio de la accin popular desarrollada
por la Ley 472 de 1998, solicit amparar los derechos colectivos a
la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico
que fueron vulnerados por el Alcalde (Encargado) de ese municipio
con la celebracin del contrato de compraventa suscrito con el seor
JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante escritura pblica N 1960 del 24
de diciembre de 1997.En ese sentido solicit se hicieran las
siguientes declaraciones y condenas:PRIMERA:Se amparen los derechos
colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del
patrimonio pblico vulnerados con la celebracin del contrato de
compraventa del inmueble adquirido por el Municipio de Rionegro al
seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante Escritura Pblica nmero 1960
de fecha 24 de diciembre de 1997, otorgada en la Notara Segunda del
Circuito de Rionegro, por valor de $ 6.540.330.000. Inmueble
identificado con la matrcula inmobiliaria nmero 020-0050224 y cdula
catastral 11002001, cuyos linderos especiales son:... Partiendo en
el costado NOROESTE, en la esquina de la Avenida Galn o Calle 46,
con al apartamento de la construccin existente linda por el OESTE,
en direccin SUR, con los parmetros de construcciones existentes que
dan al frente de la carrera 50, en extensiones parciales de 26, 20
metros y 0.87 metros para la segunda casa, en 6.25 metros para la
segunda casa, en 7.75 con un lote actualmente sin construir,
contina en 16.18 metros y 3.51 metros, con el tercer parmetro, en
7.77 metros con servivienda, en 6.69 metros con cerco de alambre
propiedad de Javier Prez; gira en direccin ESTE, lindando al SUR,
con Jairo Santamara y otro, por cerco de alambre de 25.53 metros;
gira lindando al SUROESTE, por un cao en extensin de 98.05 metros;
contina lindando por cerco de alambre en longitud de 57.05 metros,
hasta llegar al borde del ro Rionegro; gira por el borde del ro
Rionegro por sus curvas, lindando e la parte SUR y en la parte
NORESTE, hasta llegar a la proyeccin de la calle 47 (Liborio Meja)
en 393.79 metros, gira lindando al NORTE, en longitud de 55.32
metros con predios del Municipio de Rionegro; contina con la calle
47 (Liborio Meja), en longitud de 192.18 metros, hasta llegar al
cruce con la Avenida Galn (Calle 46), en extensin de 168.22 metros,
hasta llegar al punto de partida.SEGUNDA:Que se declare sin efectos
la compraventa suscrita entre el Municipio de Rionegro y el seor
Julio Csar Zuluaga Trejos que consta en la Escritura Publica 1960
de fecha 24 de diciembre de 1997 otorgada en Notara Segunda del
Circuito de Rionegro.TERCERA:Se amparen los derechos colectivos a
la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico,
vulnerados con la firma de ocho (8) pagares suscritos el 5 de julio
de 2000 por el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su condicin de
Alcalde encargado del Municipio de Rionegro, a la orden del seor
Julio Csar Zuluaga Trejos, por el valor de $ 1.162.698.179 cada
uno, pagaderos el 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre
de 2000, el 15 de marzo, 15 de junio, el 15 de septiembre y el 15
de diciembre de 2001, y el 15 de marzo de 2002.CUARTA:Se declaren
sin efectos los ocho (8) pagars que suscribi el 5 de julio de 2000
el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su condicin de Alcalde
encargado del Municipio de Rionegro, en los cuales se oblig a pagar
incondicionalmente a favor del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, por
el valor de $ 1.162.698.179 cada uno, en cumplimiento de la
escritura pblica 1960 de fecha 24 de diciembre de 199, otorgada en
Notara Segunda de Rionegro.QUINTA:Se ordene al Municipio de
Rionegro no realizar otros pagos como consecuencia del contrato de
compraventa que consta en la EscrituraPublica 1960 de fecha 24 de
diciembre de 1997 otorgada en Notara Segunda del Circuito de
Rionegro o de los pagares derivados de la mencionada
escritura.SEXTA:Se ordene al seor Julio Csar Zuluaga Trejos
devolver al Municipio de Rionegro la suma de $ 1.168.383.000, suma
debidamente actualizada en un plazo no mayor de tres (3) meses,
contados a partir de la fecha en que quede debidamente ejecutoriada
la sentencia que as lo disponga.La causa petendi de la accin
consisti en:1. El Concejo Municipal de Rionegro, en uso de sus
facultades constitucionales y legales, mediante Acuerdo 205 de 29
de abril de 1997 y de conformidad con el artculo 9 y el literal i)
del artculo 10 de la Ley 9 de 1989, declar bienes de utilidad
pblica los siguientes inmuebles:1.1.-Predio 1101001, rea 13.700/00,
matrcula inmobiliaria N 3608, Escritura 303 de fecha
23-02-80.1.2.-Predio 11001002, rea 493/00, matrcula inmobiliaria N
4016, Escritura 241 de fecha 23-02-80.1.3.-Predio 11001003, rea
252/4, matrcula inmobiliaria N 16586, Escritura 1139 de fecha
06-11-84.1.4.-Y el predio 11002001, rea 40.984, matrcula
inmobiliaria N 50224, Escritura 4470 de fecha 15-12-95.2.-De igual
forma, el Acuerdo facult al seor Alcalde del Municipio de Rionegro
para que conforme a la Ley 80 de 1993, celebrara contratos,
convenios, emprstitos e inclusive contratos de Leasing
inmobiliario, con empresas de carcter pblico o privado para la
obtencin de los bienes inmuebles antes mencionados, los cuales
seran adquiridos para ser destinados a la construccin de la nueva
sede administrativa.3.-El acuerdo tambin facult al Alcalde de
Rionegro para que gestionara, conviniera tasas de inters, formas de
pago y garantas a las cuales deban someterse los crditos que fueran
solicitados, sin sobrepasar los lmites establecidos por la
Superintendencia Bancaria. As mismo facult al Ejecutivo Municipal
para realizar convenios o acuerdos con las entidades territoriales
del orden municipal, departamental y/o nacional, para alcanzar la
cofinanciacin y los objetivos de estas autorizaciones.4.-El acuerdo
regira a partir de la fecha de sancin y publicacin legal, esto es,
el da 6 de mayo de 1997, y tendra vigencia hasta el 31 de diciembre
de 1997, derogando todas las disposiciones que le fueran
contrarias.5.-Mediante oficio 351-124 de 27 de mayo de 1997, el
seor Alcalde d Rionegro, solicit a la Directora de Planeacin
Municipal estudiar la factibilidad del uso del suelo de los predios
declarados de utilidad pblica, la Directora de Planeacin mediante
oficio 3212-1821 E-A de 4 de junio de 1997, da respuesta al Alcalde
de Rionegro e informa que los predios declarados utilidad pblica se
encuentran ubicados en rea urbana, zona de actividad mltiple y
servicios administrativos, advirtiendo que se deben tener en cuenta
los estudios y reglamentacin de las llanuras de inundacin del Ro
Negro debiendo respetar los 50 metros de la cuota mxima de la
creciente.6.-El Alcalde de Rionegro solicit al Jefe de Divisin de
Asesora Catastral que realizara un avalo de los predio declarados
utilidad pblica, pero como haca falta cumplir los requisitos
establecidos en el artculo 14 del Decreto 2400 de 1989 que
reglament la Ley 9 de 1989 de reforma urbana el avalo no se pudo
realizar, razn por la cual el seor Alcalde de Rionegro mediante
oficios 3112 2621 CO y 3212 2622 CO ambos de 12 de agosto de 1997,
manifest la necesidad al director de asesora catastral de construir
el Centro Administrativo y reitera la solicitud del
avalo.7.-Mediante Acuerdo 241 publicado el 8 de septiembre de 1997,
el Concejo Municipal autoriz al Alcalde para adquirir un emprstito
pignorando las acciones de Aguas de Rionegro por la suma de $
2.000.000.000 con destino a la financiacin de proyectos de inversin
adquiridos por la Administracin, facult al Ejecutivo Municipal para
gestionar ante la banca comercial una obligacin a largo plazo con
tasas de inters favorables al Municipio de Rionegro.8.-Con oficios
044311, 044312, 044314 y 044315 todos de fecha 23 de septiembre de
1997, suscritos por el Director de Asesora Catastral y el visto
bueno de la Subsecretara de Hacienda del Departamento de Antioquia,
se elaboraron los avalos de los inmuebles en cuestin de sta manera:
Predio ubicado en la Carrera 50 N 45-32 propiedad de Jess Adn Rico
Montoya y Guillermo Aristizbal Pelez, valor $ 76.265.200. Predio
ubicado en la Carrera 50 N 45-16 propiedad de Javier Enrique
Moncada, valor $ 123.250.000. Predio ubicado en la Calle 46 con
Carrera 50 propiedad del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, valor $
2.424.820.000. Predio ubicado en la Carrera 50 N 44-80 propiedad
del seor Jairo Santamara Otlvaro, Muoz Tabares y ngel Santacoloma
Marta, valor $ 625.055.009.-El informe gerencial N 107-22-IFP-01 de
la firma HIDRAMSA, el cual tena como objetivo la realizacin
mediante concurso pblico, de un conjunto de estrategias de
ordenamiento que permitieran la utilizacin ms adecuada de las
planicies de inundacin y evaluar alternativas para el control de
las inundaciones del Ro Negro, estableci el siguiente
resultado:...Dadas las caractersticas de las llanuras del Ro Negro
y de la quebrada de Pereira, la propuesta de reglamentacin de los
usos del suelo elaborada en desarrollo de ste estudio, contiene las
bases para la utilizacin adecuada y segura del suelo en ellas. Se
recomienda que el proyecto de acuerdo sea presentado y aprobado con
la mayor brevedad posible....La aplicacin de sta reglamentacin
evitar la expansin de los centros urbanos de Rionegro y San Antonio
de Pereira hacia las llanuras de inundacin, de tal forma que se
prohba su ocupacin para usos tales como el residencial, industrial
y comercial y, por el contrario, se estimule su utilizacin para la
preservacin del medio ambiente, para recreacin y equipamiento
comunitario y para la explotacin agropecuaria donde ello sea
factible....10.-El Alcalde de Rionegro inform al Director de
Asesora Catastral de la Secretara de Hacienda Departamental de
Antioquia, que con base en los avalos presentados se hizo oferta
para adquirir el inmueble de propiedad del seor Julio Csar Zuluaga
Trejos. Sin embargo, el seor Zuluaga Trejos present objecin al
avalo de su inmueble aduciendo que los inmuebles avaluados junto
con el suyo, presentan avalos superiores cuando todos tienen las
mismas caractersticas y presentan los mismos beneficios, por lo
tanto el seor Zuluaga Trejos solicit realizar un reavalo del lote
para poder negociarlo, es as como se vuelve a realizar un avalo al
inmueble del seor Zuluaga Trejos teniendo en cuenta nuevos factores
y arrojando un valor de $ 6.540.330.000.11.-El 18 de diciembre de
1997, el Alcalde Municipal de Rionegro envi una comunicacin al seor
Zuluaga Trejos informndole la decisin de la Administracin en
adquirir su inmueble en los siguientes trminos: Oferta de compra
por la suma de $ 6.540.330.000. Forma de pago, $ 400.000.000 (a la
firma de la promesa), $ 1.800.000.000 en abril 30 de 1998, $
2000.000.000 en abril 30 de 1999 y el saldo de $ 2.340.000.000 para
cancelarlos el 30 de junio de 2000. La tasa de inters era igual a
la D.T.F vigente ms dos (2) puntos.12.-El 23 de diciembre de 1997,
los seores Julio Csar Zuluaga Trejos y Luis Carlos Meja Quiceno
(Alcalde Municipal de Rionegro), suscribieron la promesa de
compraventa por valor de $ 6.540.330.000 con las especificaciones
de pago antes mencionadas.13.-De igual forma, el Alcalde de
Rionegro mediante Escritura Pblica N 1960 de fecha 24 de diciembre
de 1997, suscrita en la Notara Segunda del Crculo de Rionegro,
celebr el contrato de compraventa del inmueble propiedad del seor
Zuluaga Trejos, en la cual se dej constancia de las
especificaciones de precio pactado, formas y plazos de pagos antes
mencionados.14.-El 11 de marzo de 1998, el nuevo Alcalde de
Rionegro Dr. Hugo Alberto Castao, recibi en su despacho un concepto
tcnico enviado por la Corporacin Autnoma Regional de Rionegro, en
respuesta al auto radicado N 721 de febrero 28 de 1998, donde
consta que se realiz el estudio y reglamentacin de las llanuras de
inundacin del Ro Negro y la Quebrada Pereira, cuyos resultados
fueron los siguientes: En cuanto al predio 11002001 adquirido por
la Administracin Municipal para la sede Administrativa de propiedad
del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, seala que se localiza en dos
(2) zonas:.-Una zona de prohibicin del 83% y.-Una zona de
restriccin del 17%. Lo que corresponde en metros cuadrados a 35.000
(prohibicin) y 7.000 (restriccin). Teniendo en cuenta que en la
zona de prohibicin no se permiten construcciones en altura como
muros, terraplenes, columnas, vallas o mallas de cercamiento y que
en la zona de restriccin se permiten construcciones en altura como
mallas de cercamiento, terraplenes, muros o construccin para los
diferentes usos siempre y cuando tenga el concepto favorable de la
entidad ambiental, adems de contar con certificacin de factibilidad
de servicios pblicos; el estudio recomienda por tanto, no realizar
proyectos institucionales en zona de prohibicin ni restriccin, por
el alto riesgo de inundacin en stas zonas; entre otras cosas,
prohbe el uso para la administracin pblica y de defensa.15.-Por su
parte, el seor Zuluaga Trejos solicit el 30 de abril de 1998 el
pago de intereses de intereses al Alcalde del Municipio de Rionegro
y record el primer abono a capital pactado que le adeudaba.16.-El
16 de junio de 1998, el Alcalde de Rionegro otorg poder al Dr.
Efran Gmez para que mediante demanda contractual ante el Tribunal
Administrativo de Antioquia, solicitara la nulidad absoluta del
contrato celebrado entre el seor Trejos y el Municipio de Rionegro
porexpresa prohibicin legaly subsidiariamente solicit declarar
rescindido en razn de la lesin enorme generada; la demanda qued
radicada en esa Corporacin bajo el nmero 981644.17.-El alcalde de
Rionegro formul igualmente denuncia penal ante la Fiscala 77
Seccional Rionegro, para que se investigaran las presuntas
irregularidades cometidas en la compra del lote en referencia,
basando su denuncia en el hecho de que un inmueble con avalo
inicial de $ 2.400.000.000 en el mes de septiembre de 1997 pas a
tener un valor de $ 6.540.000.000 en diciembre del mismo ao, aparte
de que sus condiciones fsicas lo hacan inundable casi en la
totalidad. A continuacin, la Fiscala 77 Seccional se abstuvo de
proferir resolucin de apertura de instruccin.18.-Mediante escrito
presentado el 13 de enero de 1999 ante el Tribunal Administrativo
de Antioquia, el Alcalde de Rionegro solicit que esa corporacin se
pronunciara sobre la admisibilidad de la demanda y en caso de ser
admitida, se fijara hora y fecha para la audiencia de
conciliacin.19.- El Concejo Municipal de Rionegro, mediante Acuerdo
075 de 1998 autoriz cambiar la destinacin del inmueble para hacer
viable la construccin de una terminal de transporte. En cuanto al
pago de los saldos insolutos se acord constituir a favor del
acreedor, Julio Csar Zuluaga Trejos garantas bancarias expedidas
por instituciones reconocidas.20.- Mediante auto de 17 de febrero
de 1999 el Tribunal Administrativo de Antioquia admiti la demanda
instaurada por el Municipio de Rionegro contra el seor Julio Csar
Zuluaga Trejos y fij audiencia de conciliacin para el da 20 de
abril de 1999 a las 2:30 de la tarde. En dicha audiencia se
hicieron presentes el seor Alcalde de Rionegro Dr. Hugo Alberto
Castao y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos, ambos con sus
respectivos apoderados judiciales; en la audiencia celebrada, las
partes conciliaron sus diferencias en la suma de $ 9.301.585.434,oo
M/cte., suma que se cancelara en ocho cuotas iguales de $
1.162.698.179,oo M/cte.21.-El 30 de abril de 1999, la Sala Cuarta
de Decisin del Tribunal Administrativo de Antioquia, siendo la
magistrada ponente la doctora Beatriz Elena Jaramillo Muoz,
resuelve improbar la conciliacin presentada dentro del expediente
981644,22.- Despus del acuerdo logrado por las partes, los
apoderados presentan memorial ante la Seccin Tercera del Consejo de
Estado desistiendo del recurso de apelacin interpuesto, el cual fue
aceptado mediante auto de fecha 21 de enero de 2000, radicacin
16942, consejero ponente Dr. Alier E. Hernndez Enrquez.23.- A
continuacin, el 15 de diciembre de 1999, las partes desistieron de
la demanda instaurada por el Municipio de Rionegro en contra del
seor Julio Csar Zuluaga Trejos y solicitaron el archivo del proceso
renunciando a trminos de notificacin y ejecutoria.24.-Mediante auto
de 9 de mayo de 2000 el Tribunal Administrativo de Antioquia acept
el desistimiento, pero orden remitir copias a la Fiscala General de
la Nacin, Procuradura General de la Nacin y la Contralora Municipal
de Rionegro en estos trminos:-...En buen romance, el 83% del
inmueble hace parte del cauce actual del ro, en tanto el 17%
restante ni siquiera est en el rea de retiro obligado de 50 metros,
sino que tambin queda dentro de la cota mxima de la creciente de
cien aos.-...As las cosas, el inmueble prcticamente carece de
valor, en todo caso jams alcanzar a equivaler a la mitad del precio
que se pag por l.-...Teniendo en cuenta que la solicitud de
desistimiento presenta los requisitos formales, se
admitir.-...Estos hechos indican que las conductas de las personas
que intervinieron en la celebracin de los actos y contratos, deben
investigarse por las autoridades competentes. Por tal razn se
dispondr la expedicin de copias de la demanda, anexos e informe
elaborado por CORNARE, para que se efecten las medidas
correspondientes....25.- El 26 de septiembre de 2000 mediante
oficio 3874, la Fiscala 46 de la Unidad de Delitos contra la
Administracin Pblica de Antioquia, inform al Alcalde de Rionegro
que le fue asignada la investigacin previa N 631, segn hechos
denunciados por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de
Antioquia.26.- De otro lado, el 18 de noviembre de 2002 mediante
auto 187, la Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora
General del Departamento de Antioquia imput responsabilidad fiscal
por la compraventa del inmueble adquirido mediante Escritura Pblica
1960 al Dr. Luis Carlos Meja Quiceno en su calidad de ex alcalde de
Rionegro en forma solidaria con el seor Julio Csar Zuluaga Trejos y
a la compaa garante la Previsora S.A, en cuanta de $
3.054.520.857.27.-El 22 de diciembre de 2002 el Alcalde de Rionegro
y el seor Zuluaga Trejos, suscribieron un convenio de pago donde el
deudor cancelara en forma parcial la obligacin adquirida,
entregando un inmueble, ttulos valores, la compensacin del impuesto
predial y la contribucin de valorizacin que adeudaban varios
inmuebles.28.-Mediante Escritura Pblica N 2246 de diciembre de 2000
otorgada en la Notaria Primera de Rionegro, el Alcalde del
Municipio entreg en dacin en pago parcial el inmueble distinguido
con la matricula inmobiliaria N 020-9514 en cumplimiento al
convenio de pago suscrito el 22 de diciembre de 2002.29.-El
Municipio de Rionegro no ha iniciado ningn proyecto sobre el
inmueble adquirido mediante escritura pblica N 1960, como tampoco
ha hecho uso del mismo.30.-El seor Julio Csar Zuluaga Trejos
instaur accin ejecutiva contra el Municipio de Rionegro, con el
objeto de obtener el pago de las obligaciones derivadas del
contrato de compraventa del inmueble que consta en la escritura
pblica N 1960, proceso que se encuentra radicado bajo el N
2003-2213.CONSIDERACIONES DEL TRIBUNALEl tribunal para negar las
splicas de la demanda de la accin popular reflexion en estos
trminos:Pretende el Municipio de Rionegro que sean amparados los
derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa
del patrimonio pblico, vulnerados con la celebracin del contrato de
compraventa del inmueble que adquiri para la construccin de su sede
administrativa, obra que no pudo ser realizada por cuanto un
estudio realizado por CORNARE con posterioridad a la celebracin y
perfeccionamiento del contrato, determin que los terrenos no eran
aptos para ser construidos por el riesgo de inundacin del Ro Negro
y la Quebrada Pereira.Como consecuencia de esa declaracin, pidi
dejar sin efecto el contrato de compraventa suscrito entre las
partes, as como los ocho (8) pagars firmados por el Alcalde de la
poca a favor de los vendedores, y ordenar al seor Julio Csar
Zuluaga Trejos devolver al Municipio la suma de $ 1.168.383.000,
suma debidamente actualizada, en un plazo no mayor de tres (3)
meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la
sentencia.El tribunal en relacin con los derechos vulnerados
reflexion en estos trminos:a) MORALIDAD ADMINISTRATIVAEl Consejo de
Estado ha sealado en reiteradas ocasiones que la moralidad
administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por
el juez bajo la hermenutica jurdica y aplicada al caso concreto
conforme a los principios de la sana crtica.La moralidad
administrativa, como principio constitucional, est referido a que
la actuacin de los funcionarios se lleve a cabo con pulcritud y
transparencia.Se debe tener presente que la funcin pblica est
orientada a garantizar el inters general, el cumplimiento de la ley
y el mejoramiento del servicio. Si un funcionario pblico con su
actuacin favorece intereses personales o de terceros en detrimento
del bien comn u omite el ejercicio de su funcin, o desconoce la ley
en forma burda, se est en presencia de una inmoralidad
administrativa que puede ser evitada o conjurada por medio de las
acciones populares.b) DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA EL PATRIMONIO
PBLICOUno de los derechos protegidos por la accin popular es el
patrimonio pblico, por el cual se debe entender la totalidad de los
bienes, derechos y obligaciones de los cuales el Estado es
propietario y que le sirven para el cumplimiento de sus funciones.
La razn para sta proteccin legal es que los recursos del Estado
sean administrados en forma eficiente y responsable, y acatando las
normas presupuestales, por ello, toda la actividad pblica est
sometida a diferentes controles polticos, sociales, fiscales y
administrativos, para que en el evento que se afecte el patrimonio
pblico sea defendido mediante el ejercicio de la accin popular.Para
la sala, el debido manejo de los recursos pblicos, la buena fe y el
derecho colectivo a la defensa del patrimonio pblico, por el
principio de la conexidad, enmarcan la moralidad administrativa,
mbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto.El contrato
de compraventa que se celebr entre las partes, ha sido estudiado
por diferentes autoridades, en unos casos por denuncia formulada
ante la Fiscala Seccional de Rionegro por el seor Hugo Alberto
Castao, Alcalde popular de Rionegro en contra de su antecesor Luis
Carlos Meja Quiceno, por considerar que en sta negociacin se
presentaron irregularidades, con el agravante de que el contrato de
compraventa fue suscrito el 24 de diciembre de 1997, es decir, seis
(6) das antes de terminar el mandatario local su periodo de
gobierno.El tribunal observ que el 11 de febrero de 1999, la
Fiscala Seccional de Rionegro, se abstuvo de emitir resolucin de
apertura de instruccin en las diligencias preliminares, al
encontraratpicoel hecho investigado. Las principales
consideraciones que motivaron dicha decisin fueron:En efecto, al
proceder a la oferta elevada al propietario del lote, el alcalde
actu en cumplimento de un acuerdo municipal que lo facultaba para
ello, no lo hizo de manera subrepticia e inconsulta... Los
requisitos esenciales para la adquisicin voluntaria de inmuebles
contenidos en la Ley 388 de 1987, como se observ, fueron cumplidos
por la administracin municipal... Para el caso en comento se tiene
que el Alcalde era competente para contratar en su calidad de
representante legal del Municipio, actu en ejercicio de claras
facultades conferidas por el Concejo Municipal, se sujet a las
apropiaciones y disponibilidades presupuestales, conforme al
acuerdo 241 de septiembre dos de 1997.Quiere decir lo anterior que
el Fiscal de Rionegro consider ajustada a derecho la actuacin del
Alcalde que hizo la negociacin. La Fiscala incluso practic un nuevo
dictamen con funcionarios especializados del cuerpo tcnico para
verificar la realidad del precio pagado por el lote, analizando la
razn de una diferencia en los avalos practicados al inmueble.La
providencia destaca todo el material probatorio incluyendo los
diferentes avalos efectuados al inmueble, examina las normas
legales aplicables a la negociacin, para concluir que no se cometi
ningn delito y muchos menos una contratacin ilegal que era lo que
se estaba estudiando.Adems, al proceso se aport la Resolucin
proferida el 8 de octubre de 2001, por la cual el Procurador
Delegado para la Economa y Hacienda Pblica resolvi el recurso de
apelacin interpuesto contra la resolucin proferida el 21 de
diciembre de 2000, mediante la cual se haba sancionado con una
multa equivalente a 90 das de salario al seor Luis Carlos Meja
Quiceno, en su condicin de Alcalde de Rionegro, con ocasin de la
negociacin realizada para la construccin de la sede
administrativa.En la menciona providencia, la Procuradura lleg a la
conclusin de que la negociacin estuvo ajustada a la ley y, por lo
tanto, el proceder del disciplinado de ninguna manera infringi las
normas legales, en especial la Ley 338 de 1997 que modific la Ley 9
de 1989, la cual previ los procedimientos para declarar un bien de
utilidad pblica y los procedimientos para la enajenacin voluntaria
que a su vez se cumplieron a cabalidad.La Procuradura al encontrar
que fue correcta la negociacin revoc la sancin impuesta al ex
alcalde Luis Carlos Meja Quiceno y en su lugar lo absolvi de todos
los cargos formulados. Adems seal:La Direccin de Responsabilidad
Fiscal de la Contralora General de Antioquia emite fallo 077 el 8
de mayo de 2003, en el cual revisa toda la negociacin para concluir
que as haya sido una compra antieconmica para el Estado, no hubo
dao patrimonial porque son validas las explicaciones dadas por los
ex alcaldes y el particular, quien no solo se vio obligado a
vender, sino que ha sido privado del pago de la venta, adems de los
diferentes procesos judiciales y administrativos que ha debido
soportar; en consecuencia, falla sin responsabilidad a favor de los
seores LUIS CARLOS MEJA QUICENO, HUGO ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO
CSAR ZULUAGA TREJOS Y LA COMPAA DE SEGUROS LA PREVISORA.Esta
providencia es objeto de consulta, la que estuvo a cargo del
Contralor, quien profiere el auto N 251 del 11 de julio de 2003. En
ste auto se examina la investigacin fiscal y se determina que si
hubo detrimento patrimonial, por cuanto se debi pagar unos
intereses de mora en los pagars 01 y 02, por valor de $
293.265.423. Dicha suma se cancel en virtud del acuerdo de pago que
se hizo entre las partes el 22 de diciembre de 2000 y que fue,
precisamente el que aval el Tribunal al aceptar el desistimiento de
la accin contractual.La parte demandante ha cuestionado que el lote
no poda ser construido porque tena una zona del 83 % de prohibicin
y otra del 17% de restriccin, teniendo en cuenta que en la zona de
prohibicin no se permiten construcciones en alturas con muros,
terraplenes, columnas mallas de cercamiento, etc., lo que si se
permite en la zona de restriccin siempre y cuando tenga concepto de
la entidad ambiental y haya factibilidad del servicios pblicos.
Esto lo determin un concepto tcnico fechado el 11 de marzo de 1998,
dirigido al Alcalde de Rionegro por la Corporacin CORNARE, segn las
conclusiones de un estudio sobre la reglamentacin de las llanuras
de inundacin del Ro Negro y de la quebrada La Pereira, realizado
por HIDRAMSA.Examinado el expediente, se encuentra que el
Secretario General de CORNARE al dar respuesta al exhorto N 012,
explica que por medio de la Resolucin N 4900 del 27 de octubre de
1999, se otorg licencia ambiental para el proyecto de la terminal
de transporte del municipio de Rionegro y enva no solo el informe
tcnico N 400 remitido al alcalde el 11 de marzo de 1998, sino
tambin la respuesta al derecho de peticin hecho por el seor Jorge
Len Arango fechada el 3 de junio de 1999.Vale la pena destacar que
CORNARE informa al peticionario que el estudio y reglamentacin del
Ro Negro y la Quebrada Pereira realizado por HIDRAMSA no fue
acogido como norma rectora para la regulacin de la llanura aluvin
del Ro Negro y, adems que el concepto tcnico emitido mediante
informe 400 del 24 de marzo en ningn momento tiene carcter de
obligatorio y tan solo se estableci all las condiciones en las
cuales el predio identificado con el N 11002001, se encontraba
frente a los resultados arrojados en el estudio precitado. En
concordancia con lo anunciado en el numeral anterior, el
funcionario responsable de emitir dicho concepto y por peticin del
interesado, en este caso el Alcalde Municipal de Rionegro, tan solo
hizoacotacin a la propuesta de zonificacin y uso del suelo en la
llanura de inundacin del Rio Negro presentada a consideracin por la
firma HIDRAMSA.Sigue informando la respuesta al derecho de peticin,
que solo a partir del Acuerdo 052 del 26 de mayo de 1999, aprobado
por el Consejo Directivo de CORNARE le corresponde a los municipios
de la sub regin de los valles de san Nicols, clasificar y
reglamentar los usos del suelo de las llanuras de inundacin de las
diferentes corrientes hdricas en concordancia con el Acuerdo N 052
pero que las recomendaciones expresadas en el Acuerdo tcnico N 400
quedan a consideracin del municipio de Rionegro, el cual puede
acogerlo o no.Quiere decir lo anterior que el estudio realizado por
HIDRAMSA, es solo eso, un estudio, el cual el Municipio de Rionegro
no estaba obligado a acoger y se present tiempo despus de haberse
perfeccionado la negociacin por medio de la escritura pblica 1960
del 24 de diciembre de 1997....Sigue explicando este testigo que la
Sala considera tcnico por sus conocimientos especiales en la
materia, que para la poca y de conformidad con las normas
ambientales se determinaba que para este tipo de proyectos se
requera licencia ambiental, por lo que se hicieron estudios para
examinar las afectaciones del aire, suelo, fauna, etc., sociales y
econmicas, lo que una vez fueron evaluados, se encontr que eran
mitigables, por lo que se orden en la licencia la ejecucin de
ciertas obras y actividades. Dicho estudio lo realiz la firma
Saneambiente Ltda., que utiliz unos equipos ms especializados y que
fue aprobado por CORNARE.El ingeniero consultor Omar de Jess
Velsquez Meja fue el encargado de realizar el estudio del impacto
ambiental para la construccin de la terminal de transporte y en su
declaracin visible en los folios 535 a 539, da los detalles y la
forma como este se hizo, y en el cual se utilizaron equipos de alta
precisin, lo que hace mucho ms confiable el estudio frente al de
HIDRAMSA que lo realizo con planos aerofotogramtricos, es decir,
fotografas tomadas a gran altura, aproximadamente a los 10 mil o 15
mil pies, que no pueden definir con toda la precisin los puntos de
la llanura de inundacin en casos especficos como en el lote de la
terminal, por esa razn presentaba inconsistencias que fueron
remediadas por el estudio de impacto ambiental al dar las
recomendaciones para que en el momento de intervenir la llanura no
cause efectos ambientales graves a las corrientes de agua o
infraestructura existente. En conclusin afirma que el lote si era
construible.En resumen, la negociacin sobre el lote se gestion por
el Alcalde mucho antes de que existiera el estudio de HIDRAMSA y
ste no era obligatorio para el Municipio por que no haba sido
tenido en cuenta en el Plan de Ordenamiento Territorial, vigente
para la fecha de negociacin es decir en 1997.RECURSO DE APELACIN:La
apoderada judicial del Municipio de Rionegro, mediante escrito
fechado el 13 de agosto de 2004, interpuso recurso de apelacin
contra la Sentencia del 3 de agosto de 2004 proferida por el
Tribunal Administrativo de Antioquia.Solicit la recurrente que
dicha sentencia fuera revocada y en su lugar fueran amparados los
derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa
del patrimonio pblico vulnerados con la celebracin del contrato de
compraventa del inmueble adquirido por el Municipio de Rionegro al
seor Julio Csar Zuluaga Trejos, mediante escritura pblica N 1960,
por valor de $ 6.540.330.000, inmueble identificado con matricula
inmobiliaria N 020-0050224 y cdula catastral 11002001, dejando sin
efecto dicha negociacin.Igualmente solicit dejar sin efectos los
ocho pagars suscritos el 5 de julio de 2000 por el seor Vctor Hugo
Castao Gonzlez en su condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro,
a la orden del Seor Julio Csar Zuluaga Trejos por valor de $
1.162.698.179 cada uno, pagaderos el 15 de junio, 15 de septiembre
y 15 de diciembre de 2000, el 15 de marzo, 15 de junio, 15 de
septiembre y 15 de diciembre de 2001, y el 15 de marzo de 2002;
declarando sin efectos estos ocho (8) pagars:Adems, se ordenara al
Municipio de Rionegro no realizar otros pagos que se derivaran del
contrato suscrito y se ordenara al seor Julio Csar Zuluaga Trejos
devolver al Municipio de Rionegro la suma de $ 1.168.383.000, valor
debidamente actualizado en un plazo no mayor de tres (3) meses,
contados a partir de la fecha en que quede debidamente ejecutoriada
la sentencia que as lo disponga.Para el recurrente existen
manifestaciones que carecen de respaldo probatorio y expone como
tales las siguientes:1.- No es cierto que el Municipio de Rionegro
pretenda amparar los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y al patrimonio pblico por que en el inmueble no se
pudo realizar la obra, en cambio las razones expuestas en la
demanda para la proteccin de los derechos colectivos mencionados no
fueron tenidas en cuenta por el a-quo.2.- No es cierto que en las
investigaciones realizadas por la Fiscala 77 Seccional de Rionegro
se hayan estudiado todos los aspectos de la negociacin ya que el
debate solo se centr en los avalos practicados al inmueble y en una
normatividad que no fue fundamento de la accin popular.3.- No es
cierto que la Fiscala 52 Seccional hubiera analizado los mismos
hechos y pruebas de la accin popular, ya que dicha investigacin slo
se limit al anlisis del presunto delito de inters ilcito en la
celebracin de contratos.4.-No es cierto que en la resolucin
proferida por el Ministerio Pblico se hubieren tenido en cuenta los
hechos y elementos probatorios que se ponen de presente en sta
accin popular, ya que nicamente se ocup de los presupuestos para
declarar el inmueble de utilidad pblica, si se cumplieron los
trmites de la enajenacin voluntaria y la necesidad del certificado
de disponibilidad para realizar la compra por $ 400.000.000.5.- No
es cierto que el fallo de responsabilidad fiscal proferido por la
Contralora General de Antioquia, haya tenido como bases los
fundamentos de hecho y de derecho expuestos en sta accin.6.- No es
cierto que la decisin proferida en grado de consulta por la
Procuradura General de Antioquia, se haya referido a los hechos y a
las pruebas en que se fundamenta sta accin ya que se centr solo en
el pago de intereses ocasionados por el contrato suscrito entre las
partes y puso de presente que se cometieron graves irregularidades
que podran llevar a la nulidad del contrato.7.- No es cierto que en
el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en
donde se acept el desistimiento de la demanda contractual se haya
avalado el acuerdo de pago suscrito por las partes el da 22 de
diciembre de 2000, tal como se demuestra con la prueba aportada al
expediente.8.- No es cierto que los estudios de HIDRAMSA no fueron
tenidos en cuenta en el Plan de Ordenamiento del ao 1997, ya que
ste fue adoptado mediante Acuerdo 104 de 1999 y publicado en
febrero de 2000 el cual acogi en el numeral 2.1 del artculo 18 de
la zona de proteccin de llanura de inundacin del Ro Negro y la
Quebrada Pereira establecida por dicha empresa.As mismo seal que el
A quo no tuvo en cuenta ninguna de las razones que se plantearon en
la demanda de la accin popular, las cuales la parte demandante
plante de la siguiente manera: La trasgresin al principio de
legalidad del gasto pblico y las normas de disponibilidad
presupuestal al adquirir el inmueble por un valor superior al
autorizado por el Concejo Municipal. La adquisicin del inmueble
comprometiendo vigencias futuras, clusula penal y tasas de inters
no autorizadas. En el inmueble adquirido por el Municipio de
Rionegro no poda construirse la sede administrativa que era su
destinacin exclusiva, tampoco el Centro Regional de Servicios de
Oriente para lo que fue destinado despus, ni se otorg licencia
ambiental para ninguno de los proyectos. El proyecto denominado
Centro Regional de Servicios de Oriente no se encontraba en el Plan
de Desarrollo del Municipio de Rionegro, por lo tanto, no deban
comprometerse vigencias futuras para su financiacin. El alcalde
encargado Vctor Hugo Castao Garzn no estaba facultado expresamente
para obligarse a nombre del municipio con la suscripcin de ocho (8)
pagars por un valor total de $ 9.301.585.434. Para que la
administracin municipal pudiera obligarse por medio de los ocho (8)
pagars, deba tener autorizacin de endeudamiento del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico. Con la suscripcin de los ocho (8) pagars
se liquidaron tasas de inters superiores a las autorizadas por la
Ley, originando un detrimento patrimonial al Municipio de Rionegro
e incurriendo en anatocismo. Se atent contra la moralidad
administrativa y el patrimonio pblico al suscribir el primer pagar
con fecha de exigencia ya vencida, causndose por sta razn intereses
de mora retroactivos, incluyendo clusula aceleratoria. El Alcalde
encargado se oblig a nombre del Municipio a cancelar el valor del
pagar 01 el 15 de junio de 2000 cuando su encargo fue a partir del
30 de junio de 2000. Al suscribir los ocho (8) pagars con fecha de
5 de junio de 2000, el alcalde del municipio excedi las facultades
concedidas por el concejo municipal. El alcalde del municipio abon
la suma de $ 712.950.198 al valor que se adeuda por la compra del
inmueble careciendo de disponibilidad presupuestal.En conclusin,
para el recurrente existen razones suficientes del orden probatorio
y legal que demuestran que se violaron los derechos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio pblico que deben ser
amparados revocando la sentencia de primera instancia.En el curso
de la segunda instancia en la etapa de alegatos, la parte actora
insisti en la legalidad de lo pedido en el sentido de revocar la
sentencia del Tribunal por considerar que no tuvo en cuenta ninguno
de los argumentos de hecho y de derecho debidamente soportados.
Concluy que se violaron los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y al patrimonio pblico puesto que el contrato de
compraventa que dio origen a la demanda no cumpli con los
postulados que rigen la funcin pblica, en especial porque se
comprometieron suma mayores a las autorizadas por el Concejo
municipal y sin el cumplimento de normas presupuestales que son de
orden pblico y obligatorio cumplimiento. En ese sentido el alcalde
encargado comprometi al municipio con ocho pagares sin autorizacin
para ello por valor de 1.162.698.179,oo M/cte. cada uno de ellos,
suscribiendo el pagare numero uno con fecha de vencimiento anterior
a su suscripcin vulnerando el principio de moralidad administrativa
y ocasionando un detrimento al patrimonio pblico.Por su parte el
seor Julio Csar Zuluaga Trejos mediante apoderado judicial se opuso
a la prosperidad del recurso de apelacin en stos trminos: En primer
lugar destac que la valoracin hecha por el TRIBUNAL, del contrato y
de las investigaciones penales, de las decisiones adoptadas por la
Procuradura a travs del Procurador Delegado para la Economa y
Hacienda Pblica son serias, objetivas y acordes con la lgica de lo
razonable. Seal que no es cierto lo afirmado por el impugnante en
cuanto sostuvo que la trasgresin al principio de la legalidad al
gasto pblico y a las normas de disponibilidad presupuestal
superaron la autorizacin dada por el Concejo Municipal, puesto que
dicha corporacin haba limitado la adquisicin del inmueble a la suma
de $ 400.000.000, pero olvido que mediante acuerdo 086, sancionado
y publicado el 5 de junio de 1999 el citado cuerpo colegiado
autoriz la compra hasta por la suma de $ 9.000.000.000 y la compra
del inmueble ascendi al monto de $ 6.540.330.000. Consider que los
argumentos expuestos en el recurso de apelacin no atacan ni
censuran la decisin del tribunal en vista de que se limitaron a
repetir las razones de hecho expuestas en el escrito de la demanda,
por lo tanto las censuras que se hacen son sofismas de distraccin
jurdica que no resisten el menor anlisis, en cambio se trata por
cualquier medio de evitar que el municipio pague lo que debe, la
deuda de que dan cuenta los pagares que hoy se estn cobrando por va
ejecutiva tuvo causa en el precio pendiente de pago que se registra
en la escritura pblica No 1960 del 24 de diciembre de 1997, y por
ello tiene mala presentacin moral y tica que se hable en el punto 8
de que se estn cobrando interese con retroactividad. Finalmente
insisti en la excepcin propuesta y titulada inexistencia de la ley
que consagr la accin popular, en el momento en que se celebr el
contrato as:La Ley 472 de cinco (5) de agosto de 1998 que en sus
artculo 9 y siguientes consagr la accin popular solo empez a regir
un ao despus de su promulgacin como reza el artculo 86 de la misma.
As las cosas tal normatividad no puede aplicarse a situaciones
jurdicas completas, realizadas antes de agosto de 1999, pues el
legislador no le dio efecto retroactivo y no poda drselo sin violar
la filosofa que informa el debido proceso, habindose celebrado el
contrato de que da cuenta la escritura 1960 el da 24 de diciembre
de 1997, el solo (sic) es pasible de la accin contractual
consagrada en el artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo.
Nada ms, pero tampoco nada menos. La circunstancia anotada en ste
aparte de las excepciones sera suficiente para que el H. Tribunal
Administrativo de Antioquia se inhiba de hacer los pronunciamientos
impetrados en la demanda.CONSIDERACIONES DE LA SALALa sala
modificar la decisin del Tribunal por las razones que a continuacin
se exponen:El Municipio de RIONEGRO (Antioquia), mediante apoderado
judicial, en ejercicio de la accin popular desarrollada por la Ley
472 de 1998, solicit amparar los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio pblico que se
consideraron vulnerados por parte del Alcalde (Encargado) de ese
municipio con la celebracin del contrato de compraventa suscrito
con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante escritura pblica N
1960 del 24 de diciembre de 1997.En ese orden de ideas, solicit
declarar sin efectos el contrato de compraventa celebrado entre el
Municipio de Rionegro y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos que
consta en la Escritura Publica 1960 de fecha 24 de diciembre de
1997 otorgada en Notara Segunda del Circulo de RionegroDESARROLLO
DE LOS HECHOSMediante Acuerdo N 205 del 29 de abril de 1997 el
Concejo Municipal de Rionegro, declar unos bienes inmuebles de
utilidad pblica y autoriz al Alcalde Municipal para suscribir los
convenios, emprstitos y/o contratos de arrendamiento financiero o
leasing inmobiliario necesarios para la adquisicin de los mismos,
entre los cuales aparece el predio N 11002001 que corresponde al
identificado con la matrcula 020-50224. En el pargrafo del artculo
segundo de dicho acto administrativo se dispuso que los bienes
adquiridos seran destinados exclusivamente a la construccin de la
nueva sede administrativa junto con sus respectivos anexos. (Pp. 94
y 95 C. Ppal.).Por Acuerdo N 075 de 22 de diciembre de 1998, se
modific el acuerdo 205 de 6 de mayo de 1997, en el sentido de
autorizar al alcalde municipal para que en un trmino no mayor de
seis meses, participara en la constitucin de una sociedad de
economa mixta, cuyo objeto sera realizar los estudios de
factibilidad, construccin, venta y puesta en operacin del complejo
denominado Centro de Servicio Regional el cual constara de un
centro comercial, una terminal de transporte y otras obras
complementarias. As mismo autoriz al seor Alcalde Municipal para
entregar como aporte a la sociedad el lote de propiedad del
municipio identificado con la Escritura Pblica 1960 matrcula
inmobiliaria nmero 020-0050224 y nmero catastral 11200002001.El
Catastro Departamental avalu el predio en la suma de $ 2.424.820,
el cual fue dado a conocer el 23 de septiembre de 1997, pero fue
objetado por el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS. La misma
dependencia profiri un segundo dictamen el 12 de diciembre de 1997
en la suma de $ 6.540.340.000,oo.El 18 de diciembre de 1997 el
Alcalde Municipal de Rionegro, con el propsito de tramitar la
negociacin directa, previo al trmite de expropiacin por va
administrativa, present al seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS oferta de
compra del inmueble de su propiedad identificado con matrcula
inmobiliaria N 020-0050224 con un rea de 40.984 mts 2, cuyo monto
ascendi a la suma de $ 6.540.330.000,oo. (Fols. 81 y 82 C.
Ppal.).El 23 de diciembre de 1997 el Alcalde del Municipio de
Rionegro LUIS CARLOS MEJA QUICENO en calidad de promitente
comprador y el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS en calidad de
promitente vendedor celebraron el contrato de promesa de
compraventa, mediante el cual el promitente vendedor se oblig a
transferir el derecho de dominio y posesin del lote de terreno
identificado con el nmero de matrcula inmobiliaria N 020-0050224
por la suma de $ 6.540.330.000,oo que se pagara as: La suma de $
400.000.000,oo a la firma de la promesa de venta; la suma de $
1.800.330.000,oo el 30 de abril de 1998, la suma de $
2.000.000.000,oo el 30 de abril de 1999 y la suma de $
2.340.000.000,oo el da 30 de junio del ao 2.000. Montos sobre los
cuales se reconoceran intereses iguales a la DTF ms dos puntos segn
la tasa vigente certificada por la Superintendencia Bancaria. Se
dej constancia que el primer pago se hara con cargo al artculo
presupuestal N 2.37001 de 1997, los pagos correspondientes para el
ao 1998 con cargo al artculo presupuestal 2.37 010. Adems, el
promitente comprador se oblig a crear las correspondientes partidas
presupuestales para los pagos que se efectuaran en los aos 1999 y
2000, y a constituir la garanta bancaria de que trata el artculo 15
de la Ley 9 de 1989. El contrato qued sometido al artculo 15 de la
Ley 9 de 1989 y a los artculos 59, 60 y 61 de la Ley 388 de 1997.En
el mismo acto, las partes manifestaron que dicha negociacin por
haberse efectuado en forma directa con ocasin de la declaratoria de
utilidad pblica, la ganancia obtenida no constituira renta gravable
ni ganancia ocasional en cumplimiento del artculo 37 del Decreto
624 de marzo 30 de 1989. (Fols. 84 a 88).Mediante Escritura Pblica
1960 del 24 de diciembre de 1997 el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS
transfiri a ttulo de venta en favor del Municipio de Rionegro el
derecho de dominio y posesin que tena sobre el bien, cuya venta se
hizo como cuerpo cierto, el que fue entregado materialmente en la
misma fecha.En el pargrafo segundo de la clusula primera se dej
constancia que en desarrollo del Acuerdo 205 del 6 de mayo de 1997
del honorable concejo municipal, el inmueble objeto del contrato
fue declarado de utilidad pblica e inters social y que quedaba
destinado a la construccin de la nueve sede administrativa de esa
corporacin territorial.De acuerdo con el certificado de libertad y
tradicin dicho acto jurdico fue registrado el 15 de enero de 1998,
bajo el N Matrcula Inmobiliaria 020-50224.El 19 de junio de 1998,
el seor Hugo Alberto Castao Garzn en su condicin de Alcalde del
Municipio de Rionegro Antioquia, mediante apoderado judicial, en
ejercicio de la accin contractual solicit declarar la nulidad
absoluta del contrato por haber sido celebrado contra expresa
prohibicin legal. Esto es, por desconocer el artculo 23 del
Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional.Como pretensin
subsidiaria solicit declarar rescindido el contrato de compraventa
contenido en la Escritura Pblica N 1960 del 24 de diciembre de 1997
y como consecuencia, pidi condenar a la demandada a la devolucin
del precio pagado.El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto
de 27 de febrero de 1999 admiti la demanda y en la misma
oportunidad seal fecha y hora para llevar a cabo audiencia de
conciliacin. En esa oportunidad la entidad territorial se
comprometi a pagar la suma de $ 9.000.000.000.oo pagaderos en ocho
cuotas cada una en la suma de $ 1.125.000.000.oo. No obstante
haberse logrado este acuerdo, el Tribunal de instancia en auto de
30 de abril de 1999 improb la conciliacin por considerar que
resultaba lesiva para el patrimonio pblico, puesto que el contrato
vulner las recomendaciones que expidieron los rganos competentes en
materia de construccin y saneamiento ambiental.Con posterioridad,
mediante Acuerdo 080 del 14 de febrero de 1999, el Concejo
Municipal de Rionegro facult al ejecutivo municipal, para que
dentro del proceso de negociacin del lote identificado con el nmero
11002001 correspondiente al adquirido mediante escritura de venta
1960 de 1997, el ejecutivo pudiera comprometer vigencias futuras
que garantizaran el cumplimiento de dicha negociacin.Mediante
Acuerdo 083 del 26 de abril de 1999, el Concejo Municipal autoriz
al Alcalde para crear la SOCIEDAD PROMOTORA DEL CENTRO DE SERVICIOS
REGIONALES DE ORIENTE como una sociedad comercial annima del orden
municipal, cuyo objeto sera la realizacin de estudios de
factibilidad, diseo, construccin, venta y puesta en operacin del
Centro Regional de Servicios del Oriente. En el mismo acuerdo se
dej constancia que constituida la sociedad y terminados los
estudios definitivos, el Municipio de Rionegro aportara el lote de
su propiedad identificado con el N de Matrcula Inmobiliaria
020-0050244, adquirido por Escritura Pblica 1960 del 24 de
diciembre de 1997 (Fols. 106 y ss.).Mediante Resolucin 4800 del 27
de octubre de 1999, el Director General de la Corporacin Autnoma
Regional de Rionegro Nare CORNARE, otorg licencia ambiental para el
proyecto de la Terminal de Transporte a desarrollarse en el predio
identificado con matrcula inmobiliaria 020-0050224. Igualmente
requiri al municipio para que cumpliera estrictamente con las
actividades contempladas en el Estudio de Impacto AmbientalEn
Acuerdo 086 del 31 de mayo de 1999, el concejo municipal, facult al
ejecutivo municipal para que en cumplimiento del Acuerdo 083 de
1999, procediera al pago del lote de terreno identificado con
matrcula inmobiliaria nmero 020-0050422 y nmero catastral 1120
0002001, como resultado de la conciliacin judicial y/o de aplicacin
de cualquier otro de los modos de extinguir las obligaciones. En
ese sentido, el ejecutivo poda concertar tasas de inters, formas de
pago, plazos, pignoracin de rentas y dems compromisos que se
derivaran de esa negociacin, as como para comprometer vigencias
futuras que permitieran garantizar el pago hasta en la suma de
NUEVE MIL MILLONES DE PESOS ($ 9.000.000.000). Los recursos
provenientes del emprstito respectivo seran incorporados al
presupuesto municipal. (Fol. 109).Siguiendo la orientacin del
Concejo, el 9 de noviembre de 1999 Alcalde del Municipio de
Rionegro HUGO ALBERTO CASTAO GARZN propuso al seor JULIO CSAR
ZULUAGA TREJOS solucionar las diferencias existentes en relacin con
el inmueble objeto de la controversia. Para tal efecto, le propuso
al vendedor que desistira de la demanda instaurada y cumplira el
contrato en mencin, siempre que el vendedor aceptara unas
condiciones de pago que implicaran un alivio econmico para el
municipio frente a la carga financiera inicialmente pactada.Para
efectos de la terminacin anticipada del proceso, el municipio
propuso pagar la suma de $ 9.301.585.434,oo la cual de ser aceptada
se cancelara en ocho cuotas iguales de 1.162.698.179,oo (Fols. 156
y 157). Con ocasin de esta obligacin el municipio se comprometi a
suscribir ocho pagares en favor del seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS
por valor de $ 1.162.698.179, cuyos vencimientos operaran entre el
15 de junio del 2000 y el 15 de marzo del 2002.Como parte de pago
de la obligacin, y a titulo de dacin en pago le sera transferido a
ttulo de dominio un lote de terreno con una superficie aproximada
de 1.365,80 mts2 por valor de $ 123.000.000,oo, negociacin que
despus se llev a cabo mediante escritura N 2246 del 27 de diciembre
del 2000 (Fols. 167 y ss.).Igualmente como parte de pago parcial el
deudor entregara al acreedor bienes y ttulos valores que se
perfeccionaran con la cesin, entrega y endoso de unas facturas
cambiarias de compraventa por valor de $ 516.520.273,Igual ocurrira
con la compensacin del impuesto predial por $ 16.155.836, y la
compensacin del gravamen por valorizacin por la suma de $
57.274.089Los conceptos relacionados ascendieron a la suma de $
712.950.198,oo, que correspondan al monto del pago
parcial.Tramitndose el recurso de apelacin interpuesto por la parte
demandada, ambas partes desistieron del recurso presentado cual fue
aceptado en auto proferido el 21 de enero de 2000 por el consejero
ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez Enrquez. A continuacin el
Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 9 de mayo de 2000
por reunir los requisitos legales acept el desistimiento de la
accin contractual, pero orden compulsar copias a la Fiscala General
de la Nacin, Procuradura y Contralora por considerar que los hechos
que dieron origen a la accin contractual daban lugar investigar la
conducta de las personas que intervinieron en su celebracinLa
Fiscala General de la Nacin Unidad Seccional de Delitos contra la
administracin pblica se abstuvo de proferir medida de aseguramiento
a los seores HUGO ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO ZULUAGA TREJOS, DIEGO
ALONSO OSPINA ARBELAZ y LEONARDO MUOZ CARDONA. Igualmente decret la
preclusin de la investigacin penal seguida en su contra por
reunirse las condiciones de los artculos 39 y 399 inc. 1, en vista
de que se demostr que la conducta punible no existi y por lo tanto
no se incurri en celebracin indebida de contratos.El Procurador
Delegado para la Economa y al Hacienda Pblica mediante Resolucin
00131 del 8 de octubre del 2001, resolvi el recurso de apelacin
interpuesto contra la resolucin 019-AS del 21 de noviembre de 2000,
por la cual dicha dependencia sancion con multa al seor LUIS CARLOS
MEJA QUICENO en su condicin de Alcalde Municipal de Rionegro con
ocasin de la celebracin del contrato de compraventa contenido en la
escritura 1960 de 1997. En esa oportunidad revoc la decisin apelada
y absolvi al denunciado de los cargos imputados por considerar que
no incurri en conductas constitutivas de falta disciplinaria, toda
vez que en el presente caso no se requera de la existencia de las
disponibilidades presupuestales para la ejecucin del negocio
jurdico, en vista de que se trataba de una contratacin con recursos
de vigencias fiscales futuras, que contaba con las respectivas
autorizaciones del concejo municipal que fueron otorgadas con
antelacin a la celebracin del contrato.La Direccin de
Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de Antioquia en
providencia de 18 de noviembre del 2002, resolviimputar
responsabilidad fiscal en contra del seor LUIS CARLOS MEJA QUICENO
en calidad de ex alcalde del Municipio de Rionegro, en forma
solidaria con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y a la Compaa
Garante la Previsora en cuanta de 6.540.330.000,oo. Igualmente
imput responsabilidad fiscal en contra del seor HUGO ALBERTO CASTAO
GARZN en forma solidaria con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y la
compaa garante la Previsora en la suma de $ 3.054.520.857. Para
llegar a esta conclusin la Contralora sostuvo que el contrato no
debi celebrarse, puesto que careca de disponibilidad presupuestal
contraviniendo el artculo 71 del Decreto 111 de 1996 y porque dicha
negociacin configur un detrimento patrimonial constituido por el
valor del predio, la reestructuracin de la deuda y los intereses de
mora. Igualmente orden comunicar a la Contralora delegada para
investigaciones y juicios fiscales y jurisdiccin coactiva para que
adelante los trmites pertinentesTramitado el proceso fiscal, en
providencia del 8 de mayo del 2003, el Director de Responsabilidad
Fiscal de la Contralora General de Antioqua, absolvi de
responsabilidad fiscal de los seores LUIS CARLOS MEJA QUICENO,
ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y a la Compaa de
Seguros la Previsora de los cargos imputados con ocasin de la
negociacin del contrato de compraventa contenido en la Escritura
Pblica 1960 de 1997, por considerar que no se ocasion un dao
patrimonial al ente estatal en la medida en que el precio no ha
sido pagado ni se ha materializado, lo que hace que el dao resulte
incierto.El Contralor General de Antioquia en providencia de 11 de
julio del 2003, al resolver el grado de consulta revoc los artculos
primero, cuarto y sexto del fallo 007 del 8 de mayo del 2003 y en
su lugar declar fiscalmente responsable a los seores LUIS CARLOS
MEJA QUICENO y HUGO ALBERTO CASTAO, en sus calidades de ex Alcaldes
del Municipio de Rionegro Antioquia en la suma de $
348.985.853.00.oo. Igualmente, conden a la Previsora como tercero
civilmente responsable, en virtud de la pliza N 0525 y eximi de
responsabilidad fiscal al doctor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS; orden a
la oficina de origen iniciar el trmite sancionatorio a que se
refiere la resolucin 3673 del 19 de mayo de 2003 en contra del
doctor HUGO ALBERTO GARZN CASTAO. Por ltimo en cumplimiento del
artculo 60 de la ley 610 de 2000 y de la resolucin orgnica No 5149
de 2000, orden enviar copia de fallo a la Contralora Delegada para
investigaciones, juicios fiscales y Jurisdiccin coactiva. En esa
oportunidad la Contralora para adoptar esta decisin reflexion de la
siguiente manera:...teniendo en cuenta el objeto de la
responsabilidad fiscal, el cumplimiento de los principios rectores
de la gestin administrativa y la gestin fiscal, es indispensable
establecer esa responsabilidad fiscal a partir de la concrecin de
los siguientes elementos: Una conducta dolosa o culposa atribuible
a una persona que realiza gestin fiscal. Un dao patrimonial al
estado. Un nexo causal entre los dos elementos
anteriores...Aspectos estos, que se encuentran acreditados dentro
del proceso, al encontrarse que con ocasin de la compraventa a que
alude el proceso, se cancelaron la suma de $ 293.265.423,oo por
concepto de intereses de mora constituyndose de esta forma la culpa
exigida en la ley.Se revocar as mismo lo decidido en el artculo 4
del fallo 007 del 8 de mayo del 2003, para adecuar la sancin que se
impondr al seor HUGO ALBERTO GARZN, a la Resolucin 3373 del 19 de
mayo del 2003, que derog la Resolucin 019010 del 16 de abril de
1996, vigente para la poca del fallo que por la presente se revoca,
por la inobservancia de normas fiscales al suscribir el acuerdo de
pago C 30-295 del 9 de noviembre de 1999, sin que obre en el
expediente el certificado de disponibilidad presupuestal para
atender tal compromiso, derivado este del contrato de compraventa.
La sancin en comento no abarcar al doctor Meja Quiceno al drsele
cumplimiento al artculo 38 del Decreto 01 de 1984, Cdigo
Contencioso Administrativo relativo a la caducidad para la
imposicin de aquellas sanciones.Al estar acreditado el detrimento
patrimonial representado en los intereses imputados al contrato de
compraventa del predio a que se refiere este proceso, en cuanta
inicial de $ 293.265.423,oo, y que indexada corresponde a $
348.985.853, que indudablemente encarece el precio del referido
inmueble, es que se revocar la decisin y se fallar con
responsabilidad fiscal en contra de los ex alcaldes LUIS CARLOS
MEJA QUICENO y HUGO ALBERTO CASTAO GARZN en cuanta de $
348.985.853, como se explicar a continuacin; y como tercero
civilmente responsable a la Previsora en virtud de la pliza 0525.La
suma de $ 293.265.423, que se cancel en virtud del acuerdo de pago
suscrito entre las partes el 22 de diciembre de 2000, (Fol. 001455)
acuerdo en el que se manifiesta que fueron entregadas en esa misma
fecha las facturas para el pago y la compensacin del impuesto
predial que comprende la suma por intereses de mora, habr de
indexarse, como lo prev el artculo 53 de la Ley 610 del 2000,....El
despacho reitera que el presente fallo est referido exclusivamente
al pago de los intereses de mora cancelados a la fecha del informe
tcnico que obra a folios 000745 a 000750, es decir, a 6 de
diciembre de 2001.Por ltimo, la Contralora Regional de Antioquia
reviso toda la actuacin y declar la prescripcin de la accin.El 11
de diciembre de 2001 el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi avalu
comercialmente el predio cuya extensin aproximada de 40.984 mts2,
para un valor de $ 120.000 el mt2 y un total $
4.918.080.000.oo.Durante el trmite de la accin popular se recibi
declaracin a la seora CLAUDIA MARA ANGARITA GMEZ quien se desempe
durante los aos 1998 a 2000 como Secretara de hacienda del
Municipio de Rionegro, sobre el particular seal que cuando inici la
administracin del Alcalde HUGO ALBERTO CASTAO ya se haba celebrado
la negociacin sobre el inmueble referido, la cual no desconoci el
Acuerdo 205 porque dicha autorizacin no fij lmite para celebrar el
contrato.En la declaracin rendida por el ingeniero consultor JESS
VELSQUEZ MEJA, en su calidad de representante legal de la firma
Saneambiente Ltda. en relacin con los hechos que ocupan la atencin
de la Sala sostuvo que realiz el estudio de impacto ambiental para
la construccin de la terminal de transporte de Rionegro, primero
porque el proyecto era viable tcnica, econmica y ambientalmente en
el lote propuesto para tal fin, segundo porque de acuerdo con los
estudios realizados no presentaba ningn tipo de incompatibilidad y
tercero por que de todos los lotes analizados para la terminal de
transporte result ser el ms viable econmicamente. En ese sentido
cuando se le interrog sobre las ventajas que presentaba la
construccin sostuvo:Una ubicacin estratgica dentro del rea urbana,
lo cual permite una fcil accesibilidad por parte de los usuarios,
fcil acceso a las vas principales unos terrenos adecuados para la
construccin de obras civiles necesarias y finalmente unos costos
relativamente bajos en la ejecucin de la obra, comparados con los
otros sitios seleccionados.Cuando fue interrogado sobre la posible
contradiccin existente entre el estudio de Saneambiente Ltda. e
Hidramsa en relacin con las condiciones del lote seal:No es cierto
que Hidramsa concluyera lo contrario, el estudio de llanura de
inundacin, realizado por la firma Hidramsa define las llanuras de
inundacin para los diferentes predio ubicados en la margen
izquierda y derecha del Ri Negro y de la quebrada la Pereira,
entonces en ningn momento se dice que en el estudio en mencin no se
pueda construir la terminal de trasporte, nicamente define la
llanura de inundacin y obras civiles necesarias para que no se
presenten inundaciones con las diferentes crecientes del ro...
existen diferencias entre los dos levantamientos topogrficos, ya
que el levantamiento topogrfico realizado por la firma Hidramsa
Ltda. se hizo con base en restituciones aerofotogramtricas, es
decir, por medio de fotografas areas y el levantamiento topogrfico
realizado para la definicin de la terminal de transporte y su
estudio ambiental se hizo con equipos de mucha ms alta precisin,
por lo tanto se presentan diferencias. Preguntado: Cul de los dos
resulta para los efectos de la terminal ms confiable? Contest: es
ms confiable el segundo, es decir, el realizado con equipos de alta
precisin, sea el realizado por la firma Mapas y Proyectos.
Preguntado: considera usted que el haber utilizado Hidramsa los
planos aerofotogramtricos incidi en sus conclusiones?. Contest: con
los planos aerofotogramtricos (son planos sacados con un equipo
denominado estereozom de fotografas areas tomadas a gran altura,
aproximadamente a unos diez (10) mil a quince(15) mil pies de
altura) no se puede definir con toda precisin los puntos de llanura
de inundacin en puntos especficos como en el lote de la terminal,
si bien en un principio, con base en stos planos se defini la
llanura de inundacin, ste presenta inconsistencias que deben ser
remediadas en los estudios de impacto ambiental y dar las
recomendaciones pertinentes para que en el momento de intervenir la
llanura de inundacin sta intervencin no cause efectos ambientales
graves a la infraestructura existente Preguntado: era el lote
construible o no? contest: Si, es construible de acuerdo con los
estudios realizados por la firma Saneambiente Ltda., sin que genere
impactos ambientales graves al medio ambiente, es decir, impactos
que son fcilmente mitigables con unas obras civiles como lo propone
el mismo estudio la firma Hidramsa Ltda. al recomendar la
construccin de diques o jarillones de proteccin en la margen
izquierda y derecha del ro negro entre el puente de la carrera 50 y
el puente de la feria.El tres de agosto de 1999, la sociedad
Saneambiente Limitada entreg el informe tcnico relacionado con las
consideraciones ambientales relativas a la ubicacin del lote para
la construccin de la terminal de transporte del Municipio de
Rionegro. En relacin con el inmueble objeto de este estudio, observ
que la topografa del lote donde se pretenda construir la terminal
de transporte vari entre los aos 1992 y 1998 por lo tanto la
llanura de inundacin correspondiente a la creciente con un periodo
de retorno de 2.33 aos, cambi en el lote de la terminal no
generando procesos graves de afectacin ambiental tanto para la
calidad de los cuerpos de agua, como para la infraestructura
existente, por lo tanto la construccin de la terminal de transporte
en el mencionado lote es factible y viable ambientalmente, seal que
en este levantamiento se observa que el tramo ubicado en la margen
izquierda del ro 250 mts en aguas abajo del puente de la carrera
50, se cerr con la acumulacin de material proveniente del dragado
del ro, con lo cual se conform un jarillon a lo largo de la margen
izquierda en todo el lindero del lote con el ro... esta
depositacion de material origin un cambio de la topografa inicial,
ya que la curva de nivel correspondiente a la cota 2076 se cierra
totalmente a lo largo de la margen izquierda, con lo cual la
llanura de inundacin de los 2.33 aos no se expande en el lote de la
terminal sino que continua paralela al ro por la margen izquierda
(Fols. 589 a 610).En el curso de esta misma accin, tambin rindi
declaracin el seor LEONARDO MUOZ CARDONA, quien para la poca se
desempeaba como funcionario de Cornare, seal que esa corporacin
autnoma regional expidi la licencia ambiental para la construccin
de la terminal de transporte por que se consider que la afectacin
ambiental era mitigable, puesto que poda disminuirse la afectacin
con la construccin de obras civiles. Indic que para la poca en que
se expidi la licencia y para dar cumplimiento a la Ley 99 de 1993 y
el Decreto 1753, era imprescindible contar con la licencia
ambiental puesto que sin ella era imposible construir ste tipo de
proyectos.En cuanto a la afectacin del lote por la llanura de
inundacin del ro negro sostuvo:Tal como lo exprese en respuesta
anterior, para el ro negro se estableci la llanura de inundacin
como aquella comprendida por la cuota del periodo de retorno de los
2.33 aos, en los trminos de referencia se oblig a que los estudios
del impacto ambiental determinaran que porcin de lote estara
afectada, la misma que debe estar contenida en el estudio de
impacto ambiental. Frente a los impactos evaluados en ste tipo de
proyectos estn los ambientales (afectaciones al aire, suelo y fauna
por extraccin de materiales necesarios en la construccin), sociales
(afectaciones a la poblacin circulante), y econmicos. Los mismos
una vez evaluados se encontr que eran mitigables y se oblig en la
licencia a la ejecucin de obras y actividades para su mitigacin.
Para el efecto del manejo de la llanura de inundacin se recurri por
parte de quien elabor el estudio de impacto ambiental a proponer la
construccin de un canal de similares condiciones a las que propuso
Hidramsa en su estudio, as mismo, se oblig a aportar permiso
ambiental para el sitio de donde se ira a extraer el material de
construccin. En ese orden de ideas concluy que los estudios no
resultaron contradictorios sino complementarios puesto que el
estudio de Hidramsa se hizo con base en una longitud de 25
kilmetros y el de Saneambiente para un lote especfico, el primero
de ellos sirvi para adoptar decisiones generales como las
contenidas en el Acuerdo 052 de 1997.Por su parte, Hidramsa inform
a la Fiscala que no elabor un estudio especifico sobre el terreno,
sin embargo el predio estaba localizado dentro del rea de estudio
en la cual se realizaron los estudios de reglamentacin de la
llanura de inundacin en una longitud aproximada de 23.7 kilmetros,
el cual se efectu entre agosto de 1996 y septiembre de 1997, en
desarrollo del convenio suscrito entre Cornare y el Municipio de
Rionegro.En el mismo informe, en cuanto al proyecto de
reglamentacin de usos del suelo se establecieron las diferencias
entre zonas de prohibicin y zonas de uso restringido. En cuanto a
la primera la defini como una franja de terreno que inclua el cauce
actual del ro y parte de la llanura de inundacin, necesaria para
evacuar el caudal de la creciente de clculo, es decir, de la
creciente correspondiente en un periodo de retorno de cien (100)
aos.stas reas estn orientadas hacia la conservacin del medio
ambiente y a la proteccin del Ro, los usos debern estar dirigidos a
garantizar la perpetuacin de los recursos renovables existentes y
los que se requieren para evitar su agotamiento y deterioro
irreversibles, el mantenimiento y mejoramiento de las condiciones
de la fauna y la flora y la proteccin de las corrientes de agua en
los escenarios naturales. Como usos complementarios se pueden
tener: las zonas verdes y jardines, zonas de recreacin pasiva y
activa, campos deportivos en zonas verdes y encerramientos, y
senderos peatonales.En las zonas de uso restringido, observ que los
usos pueden permitirse siempre y cuando se obtenga concepto
favorable de la autoridad ambiental competente y no se tengan
construcciones en alturas como mallas de cerramiento, terraplenes,
vallas o muros que disminuyan la capacidad hidrulica del canal o
que obstaculicen el paso de las crecientes;los usos restringidos
son: cultivos de rboles o arbustos con abonos orgnicos, campos
deportivos con pisos duros sin cerramientos, piscicultura y
puentes. En los usos prohibidos en las reas urbanas que contengan
zonas de prohibicin se prohben las siguientes actividades: viveros
al aire libre, horticultura, silvicultura, residencial, comercial,
industrial, agroindustrial, ganadera, de servicios sociales de
salud y educativos, administracin pblica y de defensa, suministro
de electricidad agua y gas, sistemas viales y parqueaderos,
explotacin de minas canteras y material de playas, bosques densos y
plazas pblicas.El informe de la firma HIDRAMSA, en relacin con las
caractersticas del rea seal:...Dadas las caractersticas de las
llanuras del Ro Negro y de la quebrada de Pereira, la propuesta de
reglamentacin de los usos del suelo elaborada en desarrollo de ste
estudio, contiene las bases para la utilizacin adecuada y segura
del suelo en ellas. Se recomienda que el Proyecto de Acuerdo sea
presentado y aprobado con la mayor brevedad posible....La aplicacin
de sta reglamentacin evitar la expansin de los centros urbanos de
Rionegro y San Antonio de Pereira hacia las llanuras de inundacin,
de tal forma que se prohba su ocupacin para usos tales como el
residencial, industrial y comercial y, por el contrario, se
estimule su utilizacin para la preservacin del medio ambiente, para
recreacin y equipamiento comunitario y para la explotacin
agropecuaria donde ello sea factible....PROCEDENCIA DE LA ACCIN
POPULAREl Municipio de Rionegro a travs de la accin popular solicit
proteger los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al
patrimonio pblico.Sin embargo, previamente a estudiar si en el caso
concreto se desconocieron los derechos colectivos aludidos, es
necesario determinar si proceda la accin popular teniendo en cuenta
las especiales circunstancias que rodearon toda la actuacin.En
efecto, en desarrollo del Acuerdo 205 del 6 de mayo de 1997,
proferido por el Concejo Municipal de Rionegro, el seor alcalde
municipal, mediante Escritura Pblica 1960 del 24 de diciembre de
1997 adquiri a ttulo de venta en favor del Municipio el derecho de
dominio y posesin que tena sobre el inmueble identificado con el
nmero de matrcula inmobiliaria N 020-0050224 el seor JULIO CSAR
ZULUAGA TREJOS por la suma de $ 6.540.330.000,oo. M/cte.A
continuacin, el 19 de junio de 1998, el seor Hugo Alberto Castao
Garzn en su condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro
Antioquia, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin
contractual solicit declarar la nulidad absoluta del contrato.En el
curso de la actuacin judicial, se llev a cabo audiencia de
conciliacin judicial para resolver las diferencias presentadas ante
la falta de pago del precio por parte del municipio. Sin embargo,
el Tribunal de instancia improb el acuerdo logrado por considerar
que resultaba lesivo para el patrimonio pblico. Frente a esta
decisin la entidad pblica interpuso recurso de apelacin y
tramitndose el recurso interpuesto, ambas partes desistieron del
recurso presentado el cual fue aceptado en auto proferido el 21 de
enero de 2000 por el consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez
Enrquez.Cuando la actuacin regres al Tribunal de origen, el juez de
la primera instancia en auto de 9 de mayo de 2000, acept el
desistimiento de la accin contractual, pero orden compulsar copias
a la Fiscala General de la Nacin, Procuradura y Contralora por
considerar que los hechos que dieron origen a la accin contractual
daban lugar a investigar la conducta de las personas que
intervinieron en su celebracinEl desistimiento, constituye en
realidad una forma anticipada de terminacin del proceso, y solo
opera cuando el demandante luego de verificada la relacin jurdico
procesal y antes de que se haya dictado sentencia que ponga fin al
proceso, renuncia ntegramente a las pretensiones formuladas. Para
la doctrina nacional, se entiende por desistimiento la manifestacin
de la parte de separarse de la accin intentada, de la oposicin que
ha formulado, del incidente que ha promovido o del recurso que haya
interpuesto.(1)Dentro del sistema procesal colombiano, la figura
del desistimiento reviste diversos enfoques y posibilidades, pero
solo constituye forma anticipada de terminacin del proceso, cuando
lo que se retira son las pretensiones de la demanda en su
totalidad, ya que cuando se desiste de un recurso o incidente para
nada afecta el curso normal del proceso que sigue hasta proferir
sentencia, en cambio, como terminacin del proceso implica renuncia
integral a las pretensiones de la demanda y tiene la virtualidad de
extinguir el proceso y el derecho, puesto que su aceptacin tiene
los mismos efectos de una sentencia absolutoria.El artculo 342 del
Cdigo de Procedimiento Civil prev que el desistimiento implica la
renuncia a todas las pretensiones de la demanda en todos aquellos
casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habra producido
efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento
producir los mismos efectos de aquella sentencia.La norma que se
deja expuesta permite destacar las siguientes caractersticas: El
demandante podr desistir de la demanda mientras no se haya
pronunciado la sentencia que ponga fin al proceso. Como se ve, el
desistimiento podr solicitarse an durante el trmite de la segunda
instancia Es unilateral, basta que lo presente la parte demandante,
salvo taxativas excepciones legales. Es incondicional, salvo
acuerdo entre las partes. Implica renuncia a todas las pretensiones
de la demanda y por ende se extingue el derecho pretendido
independientemente de que exista o no. El auto que lo admite tiene
los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria.
Su aceptacin produce todos los efectos de la cosa juzgada. Las
partes podrn desistir de los recursos e incidentes que hayan
interpuesto, pero no podrn desistir de las pruebas
practicadasExiste uniformidad de criterio en cuanto al alcance de
la figura del desistimiento, de modo que este mecanismo no solo
pone trmino al litigio existente, sino extingue el derecho
pretendido, pues la decisin judicial que lo declara equivale a una
sentencia absolutoria y tiene el valor de una providencia con
efectos de cosa juzgada.Ahora, el desistimiento es un acto
unilateral que se cumple dentro del proceso. En ese sentido, cuando
se desiste del proceso debe analizarse que el apoderado tenga poder
especial para tal fin, que el demandante sea capaz y si as no
acontece que obtenga licencia judicial para hacerlo. Frente a los
representantes legales de las entidades pblicas territoriales, esta
figura tiene una limitacin, pues solo podrn desistir de las
acciones intentadas cuando hayan sido autorizados por el gobernador
o alcalde, segn el caso.En este caso, el juzgador carece de
competencia para pronunciarse si el representante legal aport la
autorizacin correspondiente, o si el apoderado tena poder especial
para tal fin, primero porque esa decisin fue objeto de
pronunciamiento por el juez natural de la accin contractual,
segundo porque dicha providencia hizo trnsito a cosa juzgada,
tercero porque a travs de esta accin no est en revisin dicha
providencia judicial y por ltimo porque a travs de la accin popular
se hace irrevisable la decisin judicial.Adems, si en ejercicio de
la accin contractual fue demandada la nulidad del contrato; en
principio la decisin adoptada por el juez natural lleva implcito
los principios de cosa juzgada y seguridad jurdica. Cuando se
produce una controversia proveniente de un contrato estatal, esta
queda sometida a la ley sustancial que gobern el contrato, al juez
competente que es el administrativo por virtud de la competencia
atribuida por el legislador, al procedimiento ordinario en
obedecimiento a las formas propias de cada juicio, al trmino de
caducidad de la accin de conformidad con el artculo 136 del Cdigo
Contencioso Administrativo. Reglas que en ltimas garantizan el
debido proceso y el derecho de defensa de los administrados y la
decisin judicial que all se adopte no cabe revisarse a travs de la
accin popular porque atentara contra el derecho fundamental del
debido proceso y el principio de cosa juzgada.Igual suerte correra
en caso de producirse el fenmeno de la caducidad de la accin, pues,
dicha circunstancia extingue la accin y el contrato se vuelve
irrevisable jurisdiccionalmente.Ahora, en este caso es cierto que
durante el trmite de la accin contractual el juzgador acept el
desistimiento de la accin y orden las respectivas investigaciones,
disciplinaria, fiscal y penal por considerar que los hechos que
dieron origen a la accin contractual daban lugar investigar la
conducta de las personas que intervinieron en su celebracin. La
aceptacin del desistimiento tiene connotaciones jurdicas
trascendentales, no solo porque termina anticipadamente una
controversia y desde este punto de vista constituye uno de los
mecanismos alternativos de solucin de conflictos, sino porque por
disposicin legal esta decisin comporta una equivalencia frente a la
sentencia absolutoria y bajo este contexto se extingue el mismo
derecho, el cual no podra perseguirse por una va procesal distinta.
Decisin que en tal sentido una vez ejecutoriada produce los efectos
de cosa juzgada, principio que en todo caso otorga seguridad a las
relaciones jurdicas.La premisa anterior, permite llamar la atencin
a la circunstancia que por va de la accin popular no cabe dejar sin
efecto el contrato de compraventa o declarar la nulidad del negocio
jurdico, por cuanto el juez contencioso para la poca en que se
ejerci la accin popular ya se haba pronunciado y su decisin se
encontraba ejecutoriada.Ahora es cierto que la corporacin ha
sostenido que la actividad de la administracin tambin puede ser
objeto de enjuiciamiento a travs de otras acciones, porque estando
de por medio un inters o derecho colectivo, resulta viable el
ejercicio de la accin popular, con el fin de conjurar en forma
oportuna aquellos hechos u omisiones que podran afectar a la
comunidad, antes de que generen un dao, o bien para restituir las
cosas a su estado anterior si ello todava es posible.En ese sentido
la Sala ha precisado que la accin popular es una accin principal y
su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras
acciones.Sobre el particular esta corporacin ha sealado:Ninguna de
esas decisiones tiene virtud para hacer cesar el proceso de accin
popular, pues sta ha sido consagrada por el constituyente, y
desarrollada por el legislador como un mecanismo judicial de
proteccin de los derechos colectivos, los cuales, por su
naturaleza, son independientes de la responsabilidad personal,
penal, disciplinaria y civil de los servidores pblicos.La sala
reitera que la accin popular no es subsidiaria, que no se trata de
una accin sancionatoria, y que no se identifica con ninguna accin
de responsabilidad, pues si as fuera, el argumento de la existencia
de tales acciones resultara suficiente para desplazar la accin
popular, que, por este camino, quedara vaca de contenido real.Por
eso, la accin popular no se ve afectada por la existencia de otras
acciones, como tampoco su procedencia impide que ellas se inicien
para que las autoridades de control deduzcan las responsabilidades
del caso.Se trata pues, de mecanismos judiciales independientes con
propsitos, tambin distintos.(2)Siguiendo esta orientacin, la
corporacin en sentencia del 31 de mayo del 2002. Expediente AP
-300, el juez constitucional dej sin efectos la providencia que
aprob la conciliacin extrajudicial lograda entre el Ministerio del
Transporte y Dragacol, concluy que las pretensiones del contratista
carecan del debido sustento y ms bien se tornaban en aspiraciones
desmedidas y sin respaldo legal.No obstante en dicha oportunidad se
dej sin efectos la decisin que aprob el acuerdo conciliatorio, la
Seccin Cuarta en esa oportunidad le dio un alcance distinto a la
conciliacin, como si se tratara de un negocio jurdico. En esa
oportunidad, la sentencia tampoco se pronunci respecto del alcance
de la providencia que aprob el acuerdo logrado y omiti abordar el
fenmeno de la cosa juzgada.Cabe sealar que tanto la conciliacin
como el desistimiento son formas de terminar anticipadamente los
procesos, pero por mviles, trmites y efectos bien distintos. En la
primera de ellas las partes transan sus diferencias, en cambio el
desistimiento implica que el demandante renuncie a sus derechos y
que el juez al aceptarlo le da el alcance de una sentencia
absolutoria con fuerza de cosa juzgada. Es el mismo legislador que
le imprimi el alcance de decisin judicial a la aceptacin del
desistimiento e impide revisar dicha providencia por cualquier va,
as sea por el juez constitucional, salvo que esa decisin comporte
una va de hecho, pero ese no es el caso que ocupa toda nuestra
atencin.En este caso particular se agotaron las instancias
judiciales y so pretexto del ejercicio de la accin popular, no
podra revisarse nuevamente la legalidad del contenido obligacional
del contrato, proceder a revisarlo por la va constitucional
implicara desconocer otros derechos fundamentales y principios
constitucionales, como si dichos derechos fundamentales fueran de
un rango diferente y como si los derechos colectivos fueran per se
de mayor jerarqua. Proceder de esta manera y abordar el fondo del
asunto, implicara desconocer el principio de la cosa juzgada y
atentara peligrosamente contra el principio de la seguridad jurdica
y la estabilidad en las relaciones jurdicas.Adems, lo que se
observa en este caso en particular, es que el Municipio ante el
fracaso de la accin disciplinaria, fiscal y penal resolvi ejercer
la accin popular, y aunque no puede afirmarse lo mismo de la accin
contractual, en la medida que la entidad territorial fue quien
renunci a sus pretensiones, lo cierto es que se agotaron las
instancias administrativas y judiciales, y en este ltimo caso por
una cuestin imputable exclusivamente al representante legal del
Municipio.De otro lado, no debe perderse de vista que el ejercicio
de toda accin responde a la naturaleza del acto jurdico, y en este
caso del contrato; de modo que el accionante no puede elegir de
manera caprichosa el ejercicio de la misma, pues cada una goza de
sus propias reglas de juego, queda sometida a su propio trmino de
caducidad, al procedimiento previsto por la ley, el que deber
ejercerse por las personas legitimadas para ello, pues, desconocer
el mandato del legislador quien seal sus lmites, condiciones y
trmites, implica una violacin del artculo 29 de la Constitucin
Nacional.En sentir del Doctor CARLOS BETANCUR JARAMILLO tan
fundamental es la existencia del derecho preexistente al hecho que
se juzga, como que sea el juez competente quien aprehenda su
conocimiento y otorgue el derecho. El debido proceso constituye una
garanta de carcter sustancial que requiere para su satisfaccin, en
un caso dado, de las reglas instrumentales propias del proceso, que
constituirn as el vehculo para hacerla operante. En ese sentido la
norma instrumental tambin es de derecho sustancial.Para el mismo
tratadista cuando el constituyente consagra la prevalencia del
derecho sustancial, no est menospreciando la norma instrumental,
mxime cuando slo la plena operancia de sta le permitir reconocerla,
ya que la norma instrumental configura un requisito sine qua non
para el reconocimiento del derecho sustancial que se discute o
reclama, y adems impide que el proceso se vuelva un fin en s mismo
e impida por eso y solo por eso, que el derecho sustancial obtenga
su debido reconocimiento.Y aunque en ocasiones anteriores, esta
Seccin ha suspendido los efectos de la ejecucin de los contratos
estatales, mientras se adelanta la accin contenciosa respectiva,
este caso difiere totalmente de dicha situacin en la medida de que
este mismo asunto ya fue conocido y decidido por el juez natural a
instancias de la misma entidad territorial, quien ante el fracaso
de las vas disciplinarias y fiscales pretende como ltimo recurso
que se anule el contrato estatal.Las razones que se dejan expuestas
son suficientes respaldar la decisin del Tribunal, en la medida que
el juez constitucional esta impedido para pronunciarse sobre el
fondo del asunto, pues, entrar a revisar la legalidad o ilegalidad
del contrato implicara desconocer la decisin judicial contenida en
providencia de 9 de mayo de 2000 proferida por el Tribunal
Administrativo de Antioquia que acept el desistimiento de la accin
por reunir los requisitos legales.Aunque existen razones
suficientes para la improsperidad de la accin popular, se modificar
la decisin del Tribunal para declarar oficiosamente la excepcin de
cosa juzgada, teniendo en cuenta que tanto en el proceso ordinario
como en la accin popular existi identidad jurdica de partes, se
fundaron en la misma causa y versaron sobre el mismo objeto.En
mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de
la Repblica y por autoridad de la ley,FALLAMODIFICASEla sentencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de
agosto del 2004, mediante la cual se negaron las splicas de la
demanda de la accin popular, en su lugar se dispone:DCLRASEprobada
oficiosamente la excepcin de cosa juzgada, por reunirse los
presupuestos para ello.Cpiese, notifquese y cmplase.RUTH STELLA
CORREA PALACIOPresidenta de la SalaRAMIRO SAAVEDRA BECERRAMARA
ELENA GIRALDO GMEZALIER E. HERNNDEZ ENRQUEZGERMN RODRGUEZ
VILLAMIZARAusentePie de pgina:(1) Hernn Fabio Lpez Blanco.
Procedimiento Civil. Tomo I, 1999.(2) Consejo de Estado. Seccin
Tercera. Exp. AP-166. Sent. del 17 de junio de 2001. C.P. Dr. Alier
Eduardo Hernndez.