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Senado de la República de México

Foro Internacional sobre Nuevos Modelos de Telecomunicaciones y

Radiodifusión en México

Ciudad de México, 28 – 30 de octubre de 2013

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CEPAL, Naciones Unidas. División de Recursos Naturales e Infraestructura

Agentes dominantes y regulación

asimétrica en los servicios públicos de infraestructura

Patricio Rozas Balbontín

([email protected])

Las reformas de los servicios públicos de infraestructura

económica en la década de los años noventa

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Aspectos relevantes de las reformas n  Rol preponderante de los agentes económicos

privados en las decisiones de inversión n  Reducción y redefinición del rol del estado en

la actividad económica interna n  Apertura comercial y financiera n  Liberalización de los precios n  Preeminencia de los mecanismos de mercado

en la definición de las políticas públicas

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Medidas relevantes de política

n Reducción del gasto público y ajuste fiscal n Disminución drástica de la inversión

pública n Desregulación de los mercados de bienes y

servicios n Nuevo trato a la inversión extranjera n  Privatización de recursos naturales,

empresas estatales y funciones públicas

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Factores desencadenantes de las reformas en el sector telecomunicaciones n  Ineficiencia de los monopolios estatales de telefonía básica n  Distorsión de las tarifas de los servicios de TB e impacto

negativo sobre el sistema de precios y competitividad de la economía

n  Déficit de inversión y problemas de capitalización de empresas estatales de TB

n  Requerimientos fiscales y condiciones de los organismos de crédito multilateral

n  Costos de oportunidad de fondos públicos destinados a la inversión en el sector

n  Quiebre del consenso respecto del papel del Estado en materia de telecomunicaciones

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Objetivos de las reformas n  Impulsar la competencia y la desconcentración

de la industria n  Introducir criterios de eficiencia económica en

la explotación de las telecomunicaciones (excedente del productor)

n  Sincerar y racionalizar los precios n  Aumentar la inversión en el sector y la oferta

de servicios de telecomunicaciones n  Modernización del sector incorporando las

nuevas tecnologías en desarrollo

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Reformas de la industria de telecomunicaciones (1) n Eliminación de los monopolios estatales en

la mayoría de los países n  Promoción de la participación de agentes

privados en sector de telecomunicaciones h Eliminación de barreras a la entrada h Privatización de empresas estatales

n  Institucionalización de marcos institucionales y legales de regulación

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Ingresos fiscales por privatizaciones (millones de dólares)

1990 1997Total

1990-99 % del totalInfraestructura 9704 37370 154347 49% - Telecomunicaciones 7643 12863 76110 24% - Electricidad 59 17979 53427 17%Manufacturas 1402 7795 50152 16%Sector Primario 1367 12932 59917 19% - Petróleo y gas 568 7956 45074 14% - Minería 485 4418 9001 3%Servicios financieros 47 3445 38008 12%Otros servicios 138 5031 13289 4%

Total 12658 66573 315712 100%

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos del Banco Mundial

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Reformas de la industria de telecomunicaciones (2)

Ingreso de empresas

extranjeras

Nuevas técnicas de producción

Nuevas tecnologías de telecomunicación

Nuevas modalidades de organización

empresarial

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Reformas de la industria de las telecomunicaciones (3)

Introducción de nuevas tecnologías y técnicas de producción

Disminución de costos de producción

Erosión de economías de escala

•  Aumento y diversificación de la oferta de servicios y productos •  Aumento de niveles potenciales de competencia entre servicios •  y proveedores •  Reintegración vertical, horizontal y conglomeral

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Reformas en la industria de telecomunicaciones (4)

Incorporación de nuevas tecnologías

Cambios en la estructura del mercado

Internacionalización del sector

Modernización y desarrollo

del sector de las telecomunicaciones

Resultados de las reformas en el sector telecomunicaciones

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OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA

Derecho y precio de acceso

a las instalaciones

Estructura de la industria

Opciones de competenciae

Objeto de la regulación

Condición inicial l

Monopolio integrado

Precios, calidad y obligación de servicio

(por contrato)

Precios, calidad y obligación de servicio

(por ley)

Prácticas comerciales,

normas ambientales,

de seguridad y antimonopolio

Monopolio estatal

integrado

Actividades monopólicas

Actividades competitivas

Competencia en el

mercado

Competencia de

sustitutos

Instalaciones monopólicas

Competencia por el

mercado

Monopolio integrado Mono-

polio

Compe- tencia

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Efectos positivos de las reformas

h Modernización del sector (disminución de costos, eficiencia técnica y productiva, mejoras en la calidad de los servicios)

h Expansión de la actividad (cobertura, densidad, diversificación de servicios)

h Contribución a mayor competitividad sistémica

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Efectos negativos de las reformas

•  Problemas de competencia en los segmentos tradicionales de la telefonía básica

•  Disminución de la inversión en red fija •  Objetivos de rendimiento poco

ambiciosos •  Inestabilidad financiera de los consorcios

controladores de empresas operadoras

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Efectos negativos de las reformas n Comportamiento cortoplazista de los

agentes económicos y de los gobiernos nacionales

n Las reestructuraciones de los servicios dieron origen a una diversidad de modelos (entre sectores y entre países), lo que devino en dificultades normativas y regulatorias, en conflictos técnicos y de competencia

Causas que explican los problemas en el sector

u Diferencias en el tamaño y la estructura de los mercados

u Diferencias en el grado real de competencia que es posible en cada país y servicio

u Diferencias en los procesos de formación de precios

u Diferencias en las coberturas, densidad y calidad

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¿Por qué regular?

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¿Por qué regular? n  Las dificultades surgidas en el plano de la

competencia han obstaculizado el traspaso de la mayor eficiencia del sector al resto de la economía

n  Los grados de competencia son muy dispares a nivel de segmentos de la industria de telecomunicaciones

n  Integración vertical y conglomeral n  Aparición de rentas monopólicas y de efectos

riqueza que limitan una distribución más equitativa del bienestar

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¿Por qué regular? n  Desfase de los marcos legales regulatorios

respecto de nuevos mecanismos de generación de renta monopólica (economías de ámbito o de alcance, economías de densidad, economías de conglomeración). Subsidios cruzados y descreme del mercado

n  Elevación de las barreras de entrada producto de la internacionalización de los operadores y la creciente magnitud de las inversiones necesarias, lo que redunda en una mayor concentración vía fusiones y adquisiciones. Modalidades diversas

Contenidos de la regulación

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Regulación tradicional de telefonía básica

u Fijación de precios u Interconexión u Reequilibrio de tarifas u Subsidios cruzados u Contabilidad de costos u Reventa

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Regulación tradicional de telefonía básica

u Derechos de vía u Arriendos de línea con compromiso

de compra u Cobertura universal u Telefonía pública u Facturación (CF y SLM, LD, otros)

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Nuevos temas regulatorios derivados de las nuevas TIC

u Diversificación de negocios, subsidios cruzados, descreme del mercado y contabilidad regulatoria

u Determinación de la asignación del espectro

u Uso, características, número y duración de las licencias

Nuevos temas regulatorios derivados de las nuevas TIC

u Expansión de la red u Convergencia de los servicios u Protección de los datos

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¿Cómo construir una nueva regulación (o adaptar la antigua a los

nuevos tiempos)?

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Aspectos a considerar

n Nuevas formas en que se estructura la industria de telecomunicaciones

n Nuevas formas de organización de los mercados

n Conflictos de competencia. Judicialización de los conflictos

n Debilidad institucional

Nuevas formas de la industria de telecomunicaciones

n Notable velocidad de innovación y obsolescencia tecnológica

n Ampliación y diversificación de la oferta de servicios de telecomunicaciones

n Economías de escala y tamaños óptimos de eficiencia definidos internacionalmente

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Nuevas formas de la industria de telecomunicaciones

n Generación de economías de ámbito n Internacionalización de las firmas

dominantes n Formación de conglomerados locales

dirigidos por holdings internacionales

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La organización de los mercados de servicios post privatizaciones

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Mercados oligopólicos

n Mercados de servicios se constituyen mayoritariamente como oligopolios

n Enfoque tradicional (Cournot, Bertrand y Stackelberg): interdependencia de los agentes que controlan la oferta.

n Enfoque supone competencia intensa de oferentes protegidos de ingresos de posibles entrantes

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Mercados oligopólicos

n Enfoque tradicional no analiza los factores que provocan la concentración de los mercados y las formas

n Necesidad de revisar la visión crítica del enfoque tradicional

n La competencia oligopólica se centra en la disminución de los costos medios por efecto de las nuevas tecnologías y de relaciones de producción 33

Mercados oligopólicos

n Competencia monopolística n Barreras a la entrada n La consolidación del oligopolio puede

ser más aportante al desarrollo (I&D, inversión, empleo y salarios), pero conlleva conflictos de competencia y problemas de eficiencia

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Mercados oligopólicos

n  Sylos Labini: Necesidad de evaluar el oligopolio en su relación con el entorno (precios, costos, distribución del progreso técnico, impacto sobre empleo y salarios, segmentación del mercado, etc.)

n  Bain: El oligopolio debe ser analizado en el marco de la relación entre estructura del mercado, la conducta de las firmas y el desempeño de la industria en el conjunto de la economía 35

Conductas anticompetitivas y conflictos de competencia

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Objetivos de las empresas dominantes

4 Mantener o aumentar participación de mercado en la red de acceso al usuario final (RAUF)

4 Maximizar utilidades explotando su condición de empresa dominante

4 Generar y fortalecer barreras a la entrada de nuevos competidores

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Conflictos regulatorios (1)

Conservación o aumento de poder de mercado

en la RAUF

Adquisiciones y fusiones

Fijación prolongada de precios predatorios

Discriminación en las interconexiones

Subsidios cruzados

Empaquetamiento de servicios

Limitación a la entrada usando el marco regulatorio

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Conflictos regulatorios (2)

Maximización de utilidades vía explotación

de condición de empresa dominante

y de control de RAUF

Desplazamiento de la demanda y maximización de utilidades

del monopolio integrado

“Empaquetamiento” y maximización de utilidades del monopolio integrado

Sobreestimación de costos en el proceso de fijación tarifaria

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Conflictos regulatorios (3)

BARRERAS A LA ENTRADA

Desafíos a enfrentar

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Concentración de la oferta

n Concentración de la oferta de servicios de telecomunicaciones en empresas que se orientan por estrategias regionales u Amplificación de conductas no competitivas al

nivel regional u Estrecha relación de algunas de las principales

empresas del sector con grupos financieros altamente expuestos en mercados inestables

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Construir mercados en condición de verdadera competencia

u Transparentar la toma de decisiones en materia de consumo y de inversión

u Eliminación de barreras legales y revisión de derechos adquiridos

u Eliminación de situaciones de integración horizontal y vertical de la industria

u Tipificar y sancionar conductas no competitivas (acuerdos de precios y de cuotas de mercado, subsidios cruzados, precios predatorios, ofertas discriminatorias)

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Cautelar los derechos de los usuarios contenidos en la legislación internacional

u Derecho a la libre elección u Derecho a la información veraz y oportuna u Derecho a la no discriminación u Derecho a la seguridad en el consumo, la

protección de la salud y del medio ambiente u Derecho a la reparación y a la indemnización u Derecho a la educación para un consumo

responsable u Derecho a la calidad

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Otros desafíos

n Mayor sofisticación de la demanda n  Integración regional e interconexiones de

sistemas de telecomunicaciones n  Fortalecimiento de los marcos reguladores.

u Fortalecimiento de los organismos reguladores u Modernización de los marcos legales

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Gracias por la atención dispensada