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issn0034-7612
Modelos organizacionais e reformas da administrao pblica*
Leonardo Secchi**
Sumrio: 1. Introduo; 2. O modelo burocrtico; 3. Gerencialismo;
4. Governana pblica; 5. Comparando modelos organizacionais:
continuidade ou descontinuidade? 6. Consideraes finais.
Summary: 1. Introduction; 2. The bureaucratic model; 3.
Managerialism; 4. Public governance; 5. Comparing the
organizational models: continuity or discontinuity? 6. Final
remarks.
PalavraS-chave: reforma da administrao pblica; modelo
burocrtico; administrao pblica gerencial; governo empreendedor;
governana pblica.
Key wordS: public management reforms; bureaucratic model; new
public manage-ment; entrepreneurial government; public
governance.
Este artigo foi elaborado a partir de uma pesquisa bibliogrfica
em livros e artigos cientficos clssicos ou recentemente publicados
na literatura de administrao pblica na Europa e nos Estados Unidos,
e faz uma comparao dos quatro mode-los organizacionais e
relacionais que vm inspirando o desenho das estruturas e processos
nas recentes reformas da administrao pblica. Os modelos analisados
so o burocrtico, a administrao pblica gerencial, o governo
empreendedor e a governana pblica. Recentemente, reformas
administrativas vm pregando a subs-tituio progressiva do modelo
burocrtico weberiano por novos modelos de gesto
* Artigo recebido em ago. 2008 e aceito em jan. 2009. O autor
agradece a Gloria Regonini (Uni-versit degli Studi di Milano),
Fiorenzo Girotti (Universit degli Studi di Torino), Joan Subirats
(Universidad Autnoma de Barcelona), John D. Donahue (Harvard
University) e Samuel Tyler (Boston Municipal Research Bureau). E
tambm Capes pela bolsa de pesquisa de doutorado.** PhD em cincias
polticas pela Universidade de Milo, Itlia, M.Sc. em administrao
pela Universidade Federal de Santa Catarina, bacharel em
administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professor
de administrao do Centro de Cincias Sociais Aplicadas da
Uni-versidade Comunitria Regional de Chapec (Unochapec),
editor-responsvel da revista Gesto Organizacional, lder do Grupo de
Pesquisa em Gesto Social da Unochapec. Endereo: Av. Senador Attilio
Fontana, 591-E Bairro Efapi CEP 89809-000, Chapec, SC, Brasil.
E-mail: [email protected].
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e de relao do Estado com a sociedade. Este artigo mostra que os
novos modelos compartilham caractersticas essenciais com o modelo
tradicional burocrtico e, portanto, no so modelos de ruptura. Tambm
argumentado que reformas da administrao pblica transformam-se
facilmente em polticas simblicas, e que polticos e burocratas
tentam manipular a percepo do pblico em relao ao desempenho dos
governos. No so raros os esforos de reforma da administrao pblica
que avanam mais em autopromoo e retrica do que em fatos concretos.
Por ltimo, so feitas sugestes para uma agenda de pesquisa queles
interessados em temas de reformas da administrao pblica.
Organizational models and public management reformsThis article
is based on a bibliographical research both in classic and recently
publi-shed textbooks and in scientific papers in the literature of
public administration in Europe and the United States. Its main
objective is to compare the four organizational and relational
models that have been inspiring the design of structures and
processes in recent public management reforms: the bureaucratic
model, the new public mana-gement, the entrepreneurial government,
and public governance. Recently, there has been a progressive shift
from the bureaucratic model to these new organizational and
relational models. This article demonstrates that new
organizational and relational models share important characteristic
with the traditional bureaucratic model and, therefore, are not
models of rupture. Also, public management reforms can easily
become symbolic policies when politicians and public officials
strive to manipulate the publics perception of the administrations
performance. Public management reform efforts related to
self-promotion and rhetoric rather than to concrete results are a
common fact. Finally, the article proposes items for a research
agenda for those who are interested in public management.
1. Introduo
Desde os anos 1980, as administraes pblicas em todo o mundo
realizaram mudanas substanciais nas polticas de gesto pblica (PGPs)
e no desenho de organizaes programticas (DOPs). Essas reformas
administrativas consolidam novos discursos e prticas derivadas do
setor privado e os usam como bench- marks para organizaes pblicas
em todas as esferas de governo. Hays e Pla-gens (2002:327) do uma
noo da magnitude dessas reformas: estratgias aclamadas de reforma
tm vindo diretamente do setor privado numa onda que talvez possa
ser considerada a mais profunda redefinio da administrao p-blica
desde que esta emergiu como uma rea de especialidade
identificvel.1
1 Traduo livre a partir do original.
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Os elementos apontados como ativadores dessas ondas de
moderniza-o so a crise fiscal do Estado (Aucoin, 1990; Hood, 1995;
Pollitt e Boucka-ert 2002a), a crescente competio territorial pelos
investimentos privados e mo de obra qualificada (Subirats e
Quintana, 2005), a disponibilidade de novos conhecimentos
organizacionais e tecnologia, a ascenso de valores plu-ralistas e
neoliberais (Kooiman, 1993; Rhodes, 1997), e a crescente
comple-xidade, dinmica e diversidade das nossas sociedades
(Kooiman, 1993). No velho continente, o processo de europeanizao
tambm tem desempenhado um papel crucial no estmulo adoo de novos
modelos organizacionais e reviso das PGPs nos nveis nacionais,
regionais e municipais (Olsen, 2002; Radaelli, 2005).
O modelo burocrtico tornou-se o alvo das mais speras crticas. O
mo-delo burocrtico weberiano foi considerado inadequado para o
contexto ins-titucional contemporneo por sua presumida ineficincia,
morosidade, estilo autorreferencial, e descolamento das
necessidades dos cidados (Barzelay, 1992; Osborne e Gaebler, 1992;
Hood, 1995; Pollitt e Bouckaert, 2002a).
Dois modelos organizacionais e um paradigma relacional foram
apre-sentados como alternativas ao modelo burocrtico. A administrao
pblica gerencial (AGP) e o governo empreendedor (GE) so modelos
organizacionais que incorporam prescries para a melhora da
efetividade da gesto das orga-nizaes pblicas. O movimento da
governana pblica (GP) se traduz em um modelo relacional porque
oferece uma abordagem diferenciada de conexo entre o sistema
governamental e o ambiente que circunda o governo.
No longo prazo, esses modelos para reformas tm potencial para
mu-dar o modo que as organizaes pblicas se administram e se
relacionam. Tambm importante frisar que, no raras vezes, reformas
da administrao pblica so empunhadas com meros propsitos retricos.
Outras vezes, tm poucos efeitos ou fracassam completamente.
Este artigo apresenta o estado da arte sobre modelos
organizacionais pblicos recentemente debatidos na comunidade
epistmica internacional da rea de administrao pblica. Alm de
organizar a literatura sobre modelos organizacionais, o artigo
compara elementos essenciais dos modelos, avan-ando na discusso
sobre os pontos de inflexo e os pontos de continuidade das recentes
propostas de modelos para reformas administrativas.
Este artigo foi elaborado por meio de pesquisa bibliogrfica
realizada em livros, artigos cientficos e working papers da
literatura de administrao pblica, publicados na Europa e nos
Estados Unidos. A comparao dos mo-delos organizacionais foi feita
utilizando alguns conceitos sensveis (Patton, 1990), tais como funo
sistmica, relao sistmica com o ambiente, sepa-
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rao entre poltica e administrao, funo administrativa essencial,
discri-cionariedade administrativa e tipo de tratamento que a
administrao pblica tem com o cidado.
Nas prximas sees sero apresentados os modelos organizacionais
diretamente relacionados com os recentes esforos de reformas
administra-tivas: o modelo burocrtico, o gerencialismo (subdividido
em APG e GE) e a governana pblica. Por fim, ser feita a anlise
comparativa dos modelos em questo.
2. O modelo burocrtico
O modelo burocrtico weberiano um modelo organizacional que
desfrutou notvel disseminao nas administraes pblicas durante o
sculo XX em todo o mundo. O modelo burocrtico atribudo a Max Weber,
porque o so-cilogo alemo analisou e sintetizou suas principais
caractersticas. O modelo tambm conhecido na literatura inglesa como
progressive public administra-tion PPA (Hood, 1995), referindo-se
ao modelo que inspirou as reformas introduzidas nas administraes
pblicas dos Estados Unidos entre os sculos XIX e XX, durante a
chamada progressive era.
No entanto, desde o sculo XVI o modelo burocrtico j era bastante
difundido nas administraes pblicas, nas organizaes religiosas e
militares, especialmente na Europa. Desde l o modelo burocrtico foi
experimentado com intensidades heterogneas e em diversos nveis
organizacionais, culmi-nando com sua adoo no sculo XX em organizaes
pblicas, privadas e do terceiro setor.
Em 1904, no livro A tica protestante e o esprito do capitalismo,
Max Weber (1930:16-17) fazia referncias ao burocrata como
profissional e dis-seminao do modelo burocrtico em pases
ocidentais, suas caractersticas de especializao, controle, e,
sobretudo, racionalismo.
No country and no age has ever experienced, in the same sense as
the modern Occident, the absolute and complete dependence of its
whole existence, of the po-litical, technical, and economic
conditions of its life, on a specially trained orga-nization of
officials. The most important functions of the everyday life of
society have come to be in the hands of technically, commercially,
and above all legally trained government officials. () In fact, the
State itself, in the sense of a political association with a
rational, written constitution, rationally ordained law, and an
administration bound to rational rules or laws, administered by
trained officials,
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is known, in this combination of characteristics, only in the
Occident, despite all other approaches to it.
Foi apenas aps a morte de Weber, e aps a publicao em 1922 do
livro Wirtschaft und Gesellschaft (Economia e sociedade), que as
bases tericas da burocracia foram definitivamente construdas. Na
sua descrio sobre os mo-delos ideais tpicos de dominao, Weber
identificou o exerccio da autorida-de racional-legal como fonte de
poder dentro das organizaes burocrticas. Nesse modelo, o poder
emana das normas, das instituies formais, e no do perfil carismtico
ou da tradio.
A partir desse axioma fundamental derivam-se as trs
caractersticas principais do modelo burocrtico: a formalidade, a
impessoalidade e o profis-sionalismo.
A formalidade impe deveres e responsabilidades aos membros da
or-ganizao, a configurao e legitimidade de uma hierarquia
administrativa, as documentaes escritas dos procedimentos
administrativos, a formaliza-o dos processos decisrios e a
formalizao das comunicaes internas e externas. As tarefas dos
empregados so formalmente estabelecidas de maneira a garantir a
continuidade do trabalho e a estandardizao dos ser-vios prestados,
para evitar ao mximo a discricionariedade individual na execuo das
rotinas.
A impessoalidade prescreve que a relao entre os membros da
organi-zao e entre a organizao e o ambiente externo est baseada em
funes e linhas de autoridade claras. O chefe ou diretor de um setor
ou departamento tem a autoridade e responsabilidade para decidir e
comunicar sua deciso. O chefe ou diretor a pessoa que formalmente
representa a organizao. Ainda mais importante, a impessoalidade
implica que as posies hierrquicas per-tencem organizao, e no s
pessoas que a esto ocupando. Isso ajuda a evi-tar a apropriao
individual do poder, prestgio, e outros tipos de benefcios, a
partir do momento que o indivduo deixa sua funo ou a organizao.
O profissionalismo est intimamente ligado ao valor positivo
atribudo ao mrito como critrio de justia e diferenciao. As funes so
atribudas a pessoas que chegam a um cargo por meio de competio
justa na qual os pos-tulantes devem mostrar suas melhores
capacidades tcnicas e conhecimento. O profissionalismo um princpio
que ataca os efeitos negativos do nepotis-mo que dominava o modelo
pr-burocrtico patrimonialista (March, 1961; Bresser-Pereira, 1996).
A promoo do empregado para postos mais altos na hierarquia depende
da experincia na funo (senioridade) e desempenho (performance). O
ideal a criao de uma hierarquia de competncias com
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base na meritocracia. Outras caractersticas do modelo que
derivam do pro-fissionalismo so a separao entre propriedade pblica
e privada, trabalho remunerado, diviso racional das tarefas e
separao dos ambientes de vida e trabalho. Segundo Weber
(1992:223)
experience tends universally to show that the purely
bureaucratic type of admi-nistration () is, from a purely technical
point of view, capable of attaining the highest degree of
efficiency and is in this sense formally the most rational known
means of exercising authority over human beings. It is superior to
any other form in precision, in stability, in the stringency of its
discipline, and in its reliability.
O modelo burocrtico weberiano estabeleceu um padro excepcional
de expertise entre os trabalhadores das organizaes. Um dos aspectos
centrais a separao entre planejamento e execuo. Com base no
princpio do profis-sionalismo e da diviso racional do trabalho, a
separao entre planejamento e execuo d contornos prticos distino
wilsoniana entre a poltica e a administrao pblica, na qual a
poltica responsvel pela elaborao de objetivos e a administrao
pblica responsvel por transformar as decises em aes concretas. No
setor privado, a burocracia weberiana consolida a prescrio de
Taylor (1911) sobre diviso de tarefas entre executivos (usando a
mente) e operadores (usando os msculos).
A preocupao com a eficincia organizacional central no modelo
burocrtico. Por um lado, os valores de eficincia econmica impem a
alo-cao racional dos recursos, que na teoria weberiana traduzida em
uma preocupao especial com a alocao racional das pessoas dentro da
es-trutura organizacional. Por outro lado, o valor da eficincia
administrativa induz obedincia s prescries formais das tarefas, em
outras palavras, preocupaes do como as coisas so feitas. Nas
teorias da escolha pblica (public choice) os mecanismos que induzem
a burocracia a cumprir deter-minadas tarefas seguindo prescries
formais so chamados restries ex ante (ex ante constraints) s
agncias e/ou burocracias (McCubbins, Noll e Weingast, 1989).
Outro valor implcito na ideia de burocracia a equidade, pois ela
de-senhada para dar tratamento igualitrio aos empregados que
desempenham ta-refas iguais (tratamento, salrios etc.). A
burocracia tambm desenhada para prover produtos e servios standard
aos destinatrios de suas atividades.
Tambm implcita ao modelo burocrtico a desconfiana geral com
relao natureza humana. O controle procedimental de tarefas, e
reiteradas
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preocupaes com a imparcialidade no tratamento dos empregados e
clientes so expresses claras da teoria X de McGregor. A teoria X,
em contraposio teoria Y do mesmo McGregor, entendida como
desconfiana com relao ndole humana, vontade de trabalho e
desenvolvimento das pessoas, e capacidade criativa e de
responsabilidade.
As crticas ao modelo organizacional burocrtico so muitas. Aps a
II Guerra Mundial uma onda de confrontao intelectual contra o
modelo buro-crtico foi liderada por Simon (1947), Waldo (1948) e
Merton (1949).
Robert Merton (1949) elaborou a crtica mais incisiva e direta ao
modelo burocrtico, analisando os seus efeitos negativos sobre as
orga-nizaes e outras esferas da vida. Esses efeitos negativos foram
chama-dos de disfunes burocrticas: o impacto da prescrio estrita de
tarefas (red tape) sobre a motivao dos empregados, resistncia s
mudanas, e o desvirtuamento de objetivos provocado pela obedincia
acrtica s nor-mas. Outro aspecto levantado por Merton (1949) o
abuso da senioridade como critrio para promoo funcional que,
segundo o pesquisador, pode frear a competio entre funcionrios e
fomentar um senso de integridade e corporativismo entre os
funcionrios, causando um destacamento dos interesses dos
destinatrios/clientes dos servios da organizao. Ademais, a
impessoalidade levada ao p da letra pode levar a organizao a no dar
ateno a peculiaridades das necessidades individuais. Merton (1949)
ain-da enumera a arrogncia funcional em relao ao pblico
destinatrio, em especial no servio pblico, pois, em muitos casos, o
funcionalismo pblico goza de situao de monoplio na prestao de
servios. Tais disfunes podem ser ainda mais prejudiciais em
organizaes que dependem da cria-tividade e da inovao.
Depois de Merton, outras crticas foram feitas ao modelo
burocrtico, e elas podem ser notadas implicitamente nas
caractersticas dos chamados mo-delos ps-burocrticos de organizao.
Na administrao pblica destacam-se os modelos gerenciais (APG e GE),
e a governana pblica.
3. Gerencialismo
Dois modelos organizacionais tm pintado o quadro global de
reformas da administrao pblica nas ltimas dcadas: a administrao
pblica gerencial (APG) e o governo empreendedor (GE). Os dois
modelos compartilham os va-lores da produtividade, orientao ao
servio, descentralizao, eficincia na
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prestao de servios, marketization2 e accountability3 (Kettl,
2005). A APG e o GE so frequentemente chamados de gerencialismo
(managerialism).
A administrao pblica gerencial ou nova gesto pblica (new public
management) um modelo normativo ps-burocrtico para a estruturao e a
gesto da administrao pblica baseado em valores de eficincia,
eficcia e competitividade.
Alguns autores se referem APG como um movimento delimitado em
espao e tempo, como um processo de mudana nas administraes pblicas
do norte da Europa, do Canad, e na Oceania nos anos 1980 e 90
(Christen-sen, Lagreid e Wise, 2002; Kettl, 2005).
De acordo com Barzelay (2000:229), a APG um campo de debate
aca-dmico e profissional sobre temas de polticas de gesto pblica,
liderana executiva, desenho de organizaes programticas e operaes de
governo.4 Outros autores ainda consideram a APG um conjunto de
ferramentas e no uma ideologia, tendncia ou movimento (Schedler,
citado por Jones, 2004).
Hood e Jackson (1991) defendem que a APG um argumento
adminis-trativo ou uma filosofia de administrao, na qual eficincia
e desempenho so valores que prevalecem. Essa filosofia de
administrao baseada em um con-junto de doutrinas e justificativas.
As doutrinas so prescries para a ao, re-ceitas para serem aplicadas
na gesto e no desenho das organizaes pblicas. As justificativas so
as razes para a pertinncia das doutrinas, dando a elas um sentido
racional. Como argumentado por Hood e Jackson (1991), doutri-nas e
justificativas so relativamente coerentes umas com as outras, e
algumas filosofias podem usar certas prescries baseadas em algumas
justificativas, j outras filosofias podem usar as mesmas prescries
baseadas em justificativas totalmente diferentes.
As justificativas so compostas por valores, frequentemente
parciais e contestveis, mas com fora normativa. De acordo com Hood
e Jackson (1991), existem trs grupos de valores que do base s
justificativas:
2 Marketization o termo utilizado para a utilizao de mecanismos
de mercado dentro da esfera pblica. Exemplos de mecanismos de
mercado a liberdade de escolha de provedor por parte do usurio do
servio pblico e a introduo da competio entre rgos pblicos e entre
rgos pblicos e agentes privados.3 Accountability um termo de difcil
traduo para o portugus. Literalmente accountability sig-nifica a
prestao de contas por parte de quem foi incumbido de uma tarefa
quele que solicitou a tarefa (relao entre o agente e o principal).
A Accountability pode ser considerada o somatrio dos conceitos de
responsabilizao, transparncia e controle.4 Traduo livre a partir do
original.
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t grupo sigma eficincia e alocao racional de recursos, limitao
do des-perdcio, simplicidade e clareza;
t grupo theta equidade, justia, neutralidade, accountability e
controle de abusos dos agentes (desonestidade, impercia etc.);
t grupo lambda: capacidade de resposta, resilincia sistmica,
flexibilidade, elasticidade.
Barzelay (2000) e Parsons (2006) afirmam que a APG um modelo
normativo para a gesto pblica, fundado em argumentos, doutrinas e
justifi-cativas derivados da interpretao positiva ao grupo sigma de
valores.
A interpretao de APG como doutrina compartilhada por Pollitt e
Bouckaert (2002b) e por Hood (1995). Para Pollitt e Bouckaert
(2002b), a APG pode ser considerada uma religio, um sistema de
crenas baseado na ra-cionalidade instrumental aplicada gesto
pblica. Hood (1995:95-98) avan-ou a discusso enumerando o conjunto
de prescries operativas da APG:
t desagregao do servio pblico em unidades especializadas, e
centros de custos;
t competio entre organizaes pblicas e entre organizaes pblicas e
pri-vadas;
t uso de prticas de gesto provenientes da administrao
privada;
t ateno disciplina e parcimnia;
t administradores empreendedores com autonomia para decidir;
t avaliao de desempenho;
t avaliao centrada nos outputs.
O livro Reinventando o governo, escrito por Osborne e Gaebler em
1992, inaugurou o governo empreendedor como um estilo pragmtico de
gesto pblica.
A abordagem foi claramente inspirada na teoria administrativa
moder-na, trazendo para os administradores pblicos a linguagem e
ferramentas da administrao privada contida em livros como The
practice of management (Drucker, 1954) e In search of excellence
(Peters e Waterman, 1982). Original-mente, as ideias do GE se
desenvolveram com maior intensidade nos Estados Unidos, quando a
abordagem de Osborne e Gaebler foi utilizada no programa de governo
do partido democrtico nas eleies presidenciais de 1992, e pos-
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teriormente usada como base para o Government performance
results act de 1993 e o programa nacional de desempenho da
administrao pblica (natio-nal performance review) durante a
administrao Clinton-Gore.
Fazendo uso de uma linguagem prescritiva, Osborne e Gaebler
(1992) sintetizaram em uma lista de 10 mandamentos a receita para
transformar uma organizao pblica burocrtica em uma organizao pblica
racional e eficaz. Os dez mandamentos do GE so apresentados de
forma resumida a seguir:
t governo catalisador os governos no devem assumir o papel de
imple-mentador de polticas pblicas sozinhos, mas sim harmonizar a
ao de diferentes agentes sociais na soluo de problemas
coletivos;
t governo que pertence comunidade os governos devem abrir-se
parti-cipao dos cidados no momento de tomada de deciso;
t governo competitivo os governos devem criar mecanismos de
competi-o dentro das organizaes pblicas e entre organizaes pblicas
e pri-vadas, buscando fomentar a melhora da qualidade dos servios
prestados. Essa prescrio vai contra os monoplios governamentais na
prestao de certos servios pblicos;
t governo orientado por misses os governos devem deixar de lado
a ob-sesso pelo seguimento de normativas formais e migrar a ateno
na dire-o da sua verdadeira misso;
t governo de resultados os governos devem substituir o foco no
controle de inputs para o controle de outputs e impactos de suas
aes, e para isso adotar a administrao por objetivos;
t governo orientado ao cliente os governos devem substituir a
autorrefe-rencialidade pela lgica de ateno s necessidades dos
clientes/cidados;
t governo empreendedor os governos devem esforar-se a aumentar
seus ganhos por meio de aplicaes financeiras e ampliao da prestao
de ser-vios;
t governo preventivo os governos devem abandonar comportamentos
rea-tivos na soluo de problemas pela ao proativa, elaborando
planejamento estratgico de modo a antever problemas potenciais;
t governo descentralizado os governos devem envolver os
funcionrios nos processos deliberativos, aproveitando o seu
conhecimento e capacidade inovadora. Alm de melhorar a capacidade
de inovao e resoluo de pro-
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blemas, a descentralizao tambm apresentada como forma de
aumentar a motivao e autoestima dos funcionrios pblicos;
t governo orientado para o mercado os governos devem promover e
aden-trar na lgica competitiva de mercado, investindo dinheiro em
aplicaes de risco, agindo como intermedirio na prestao de certos
servios, criando agncias regulatrias e institutos para prestao de
informao relevante e, assim, abatendo custos transacionais.
Se observados atentamente, uns mandamentos se sobrepem a outros,
como nos casos dos mandamentos de governo de resultados e governo
orien-tado por misses. Nos mandamentos de governo catalisador,
governo orienta-do para o mercado, governo empreendedor e governo
competitivo, os autores apresentam prescries contraditrias em relao
a papel e tamanho do setor pblico. Apesar disso, o livro mostra
coerncia em valores primrios de racio-nalidade, eficcia e liberdade
de escolha.
Implicitamente, o modelo de GE de Osborne e Gaebler tem uma
pers-pectiva positiva com relao natureza humana. Os autores,
especialmente nos captulos dois (governo que pertence comunidade) e
nove (governo descentralizado), defendem uma viso quase romntica
com relao ao com-portamento e motivao dos cidados e funcionrios
pelos temas pblicos. As ideias de Osborne e Gaebler tambm exaltam
valores ligados ao filo filosfico do comunitarismo, principalmente
quando evocam a importncia do envolvi-mento cvico no processo de
mudana, comunicao e parceria entre esferas pblicas e privadas.
4. Governana pblica
A definio de governana no livre de contestaes. Isso porque tal
defini-o gera ambiguidades entre diferentes reas do conhecimento.
As principais disciplinas que estudam fenmenos de governance so as
relaes interna-cionais, teorias do desenvolvimento, a administrao
privada, as cincias pol-ticas e a administrao pblica.
Estudos de relaes internacionais concebem governana como
mudan-as nas relaes de poder entre estados no presente cenrio
internacional. Os chamados tericos globalizadores (globalizers), de
tradio liberal, veem governance como a derrocada do modelo de
relaes internacionais vigente desde o sculo XVII, onde o Estado-nao
sempre foi tido como ator indivi-
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dual, e a transio a um modelo colaborativo de relao interestatal
e entre atores estatais e no estatais na soluo de problemas
coletivos internacionais. Governana, nesse sentido, denota o
processo de estabelecimento de meca-nismos horizontais de colaborao
para lidar com problemas transnacionais como trfico de drogas,
terrorismo e emergncias ambientais.
Teorias do desenvolvimento tratam a governana como um conjunto
adequado de prticas democrticas e de gesto que ajudam os pases a
melho-rar suas condies de desenvolvimento econmico e social.5 Boa
governan-a , portanto, a combinao de boas prticas de gesto pblica.
O Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem boa
governana como requisito para pases em via de desenvolvimento
receberem recursos econmicos e apoio tcnico. reas de aplicao das
boas prticas so aquelas envolvidas na melhora da eficincia
administrativa, da accountability demo-crtica, e de combate corrupo
como exemplos de elementos essenciais de um framework no qual
economias conseguem prosperar6 (IMF, 2003:1).
Governana na linguagem empresarial e contbil significa um
conjunto de princpios bsicos para aumentar a efetividade de
controle por parte de stakeholders e autoridades de mercado sobre
organizaes privadas de capital aberto. Exemplos de princpios
institucionais de governana so: a articula-o entre autoridades para
controlar o respeito legislao e a garantia de integridade e
objetividade pelas autoridades reguladoras do mercado. Exem-plos de
princpios de governana para empresas privadas so: a participao
proporcional de acionistas na tomada de deciso estratgica, a
cooperao de empresas privadas com organizaes externas (sindicatos,
credores etc.) e stakeholders internos (empregados), alm de
transparncia nas informaes e responsabilizao dos executivos do
quadro dirigente perante os acionistas (OECD, 2004).
A interpretao de governana adotada neste artigo a derivada das
cincias polticas e administrao pblica, como um modelo horizontal de
re-lao entre atores pblicos e privados no processo de elaborao de
polticas pblicas (Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002).
A etiqueta governance denota pluralismo, no sentido que
diferentes ato-res tm, ou deveriam ter, o direito de influenciar a
construo das polticas pbli-cas. Essa definio implicitamente
traduz-se numa mudana do papel do Estado
5 Este modelo explicativo oposto teoria da modernizao (Lipset,
1959) na qual o desen-volvimento econmico proposto como varivel
independente e a democracia como varivel dependente. Na
modernization theory, a ascenso e consolidao de regime democrtico
em um pas dependem do alcance de certo patamar de desenvolvimento
econmico.6 Traduo livre a partir do original.
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(menos hierrquico e menos monopolista) na soluo de problemas
pblicos. Por causa disso, a governana pblica (GP) tambm relacionada
ao neoliberalismo. A GP tambm significa um resgate da poltica
dentro da administrao pblica, diminuindo a importncia de critrios
tcnicos nos processos de deciso e um reforo de mecanismos
participativos de deliberao na esfera pblica.
Os impulsionadores do movimento da GP so mltiplos. O primeiro
que a crescente complexidade, dinmica e diversidade de nossas
sociedades coloca os sistemas de governo sob novos desafios e que
novas concepes de governana so necessrias7 (Kooiman, 1993:6). A
segunda fora por trs da GP a ascenso de valores neoliberais e o
chamado esvaziamento do Estado (hollowing out of the state), em que
a incapacidade do Estado em lidar com problemas coletivos
denunciada. Tal movimento ideolgico desconfia da ha-bilidade
estatal de resolver seus prprios problemas de forma autnoma e prega
a reduo das autoridades nacionais em favor de organizaes
interna-cionais (blocos regionais, Naes Unidas, FMI, Banco
Mundial), em favor de organizaes no estatais (mercado e organizaes
no governamentais) e em favor de organizaes locais (governos
locais, agncias descentralizadas etc.)
A terceira fora motriz da GP a prpria APG como modelo de gesto
da administrao pblica nacional, estadual e municipal, focando maior
ateno no desempenho e no tratamento dos problemas do que nas
perguntas quem deve implementar ou como devem ser implementadas as
polticas pblicas. Na verdade, alguns acadmicos consideram a GP uma
consequncia do movi-mento da APG, com a qual compartilha algumas
caractersticas: h alguma semelhana entre as duas perspectivas e
parece claro que o recente interesse em governana, em parte, tem
sido alavancado pela crescente popularidade da administrao pblica
gerencial e a idia de formas genricas de controle social 8 (Pierre
e Peters, 2000: 65).
Pierre e Peters (2000) delineiam os elementos inexorveis da GP:
estru-turas e interaes. As estruturas podem funcionar por meio de
mecanismos de hierarquia (governo), mecanismos autorregulados
(mercado) e mecanismos horizontais de cooperao (comunidade,
sociedade, redes). As interaes dos trs tipos de estrutura so
fluidas, com pouca ou nenhuma distino clara entre elas.
Essa abordagem relacional, e o resgate das
redes/comunidades/socie-dades como estruturas de construo de
polticas pblicas, a grande novida-de proposta pelos tericos da GP.
Segundo Brugu e Valls (2005:198):
7 Traduo livre a partir do original.8 Id.
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360 Leonardo Secchi
A governana (...) no mais baseada na autoridade central ou
polticos eleitos (modelo da hierarquia) e nem passagem de
responsabilidade para o setor pri-vado (modelo de mercado), mas sim
regula e aloca recursos coletivos por meio de relaes com a populao
e com outros nveis de governo. 9
Um aspecto de maior discordncia dentro da comunidade epistmica
de administrao pblica a questo do papel do Estado num contexto de
GP. Por um lado, Kooiman (1993) percebe uma diminuio do
protagonismo estatal no processo de elaborao de polticas pblicas.
De acordo com Kooiman, a GP implica no apenas o envolvimento de
atores no estatais no planejamento e implementao das polticas
pblicas, mas tambm em todo o processo de co-produo e cogesto de
polticas. Rhodes (1997:57) compartilha desta viso, afirmando que o
Estado torna-se uma coleo de redes interorganizacionais compostas
por atores governamentais e sociais sem nenhum ator soberano capaz
de guiar e regular.10
Richards e Smith (2002) contestam esse tipo de entendimento,
respon-dendo que o Estado mantm seu papel de liderana na elaborao
de polticas pblicas. De acordo com os autores, a GP provoca a criao
de centros ml-tiplos de elaborao da poltica pblica, em nvel local,
regional, nacional ou supranacional. O Estado, no entanto, no perde
importncia, mas sim desloca seu papel primordial da implementao
para a coordenao e o controle.
Essa abordagem centrada no Estado argumenta que a GP cria
instru-mentos de colaborao e um modelo mais transparente e
integrador de Estado (...) que serve como um veculo ao alcance de
interesses coletivos11 (Pierre e Peters, 2000:92).
Tratando de questes mais prticas, a GP disponibiliza plataformas
or-ganizacionais para facilitar o alcance de objetivos pblicos tais
como o envol-vimento de cidados na construo de polticas, fazendo
uso de mecanismos de democracia deliberativa e redes de polticas
pblicas.12
A democracia deliberativa foi experimentada em indstrias
japonesas no ps-guerra como um procedimento adequado a aproveitar o
conhecimento e os frames cognitivos dos empregados no momento de
decidir sobre pro-
9 Traduo livre a partir do original.10 Id.11 Id.12 As redes de
polticas pblicas (policy networks) podem ser consideradas uma
abordagem de pesquisa, uma filosofia de mediao de interesses ou uma
forma especfica de interao entre atores pblicos e privados numa rea
de poltica pblica (Brzel, 1998). A ltima interpretao a que guia
este artigo.
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dutos e processos produtivos (Sabel, 2001). Essa experincia
organizacional tambm vem sendo usada na esfera governamental com o
intuito de melho-rar a interao entre atores pblicos e privados para
a soluo de problemas coletivos e a reduo de elos na cadeia de
accountability. Os mecanismos de democracia deliberativa j foram
experimentados em diferentes lugares e re-as de polticas pblicas.
Exemplos desses mecanismos so o fortalecimento da comunidade na
gesto do patrimnio pblico (community empowerment), os planejamentos
e oramentos participativos, os conselhos deliberativos nas diversas
reas de polticas pblicas.
As redes de polticas pblicas (policy networks) representam outra
for-ma especfica de interao entre atores pblicos e privados (Brzel,
1998). A participao nas redes de polticas pblicas aberta a qualquer
interessado e tal tipo de arena produz baixa externalidade negativa
ao ambiente exter-no (Regonini, 2005). Um exemplo de rede desse
gnero seria o grupo de jo-vens que se organiza para resolver o
problema de cachorros abandonados nos grandes centros urbanos, ou
ainda o grupo de empresrios e organizaes do terceiro setor que se
organizam para encontrar solues locais para combater a
criminalidade. A relativa independncia das redes de polticas
pblicas sublinhada por Rhodes (1997:52) quando diz que as (...)
redes de polticas pblicas se auto-organizam. Trocando em midos,
auto-organizao quer di-zer que as redes so autnomas e
autogovernveis (), redes se desvinculam da liderana governamental,
desenvolvem suas prprias polticas e moldam seus ambientes.13 O
ideal subjacente a essa forma de organizao a subs-tituio da agregao
numrica de preferncias (votos) pelo processo cclico e dialtico de
fertilizao cruzada das preferncias no momento de elaborar polticas
pblicas.
A GP tambm denota a coordenao de atores estatais e no estatais
nas operaes de governo, e as parcerias pblico-privadas (PPPs) so os
exemplos mais bsicos. A esse respeito Klijn e Teisman (2003:137)
definem as PPPs como cooperao entre atores pblicos e privados de
carter temporrio no qual os atores desenvolvem produtos mutuamente
e/ou servios e onde ris-cos, custos e benefcios so
compartilhados.14 As reas de polticas pblicas onde as PPPs tm sido
intensamente adotadas so os setores de infraestrutura e proteo
ambiental, e os contratos preveem mecanismos de controle para
mensurar resultados e impactos no ambiente econmico e social.
13 Traduo livre a partir do original.14 Id.
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362 Leonardo Secchi
5. Comparando modelos organizacionais: continuidade ou
descontinuidade?
A descrio dos modelos organizacionais de forma fragmentada
parece obscu-recer os elementos bsicos de continuidade e
descontinuidade. Alm disso, a apresentao desses modelos de forma
isolada, em caixinhas, poderia levar a interpretaes equivocadas
quanto s fronteiras entre esses modelos. Sero apresentados aqui os
elementos compartilhados e os elementos distintivos dos modelos
burocrticos, do modelo gerencial (administrao pblica gerencial +
governo empreendedor) e da governana pblica, analisando conceitos
sen-sveis como funo sistmica, relao sistmica com o ambiente,
separao entre poltica e administrao, funo administrativa essencial,
discriciona-riedade administrativa e tipo de tratamento que a
administrao pblica tem com o cidado.
O principal elemento comum desses modelos a preocupao com a funo
controle. No caso do modelo burocrtico, as caractersticas de
forma-lidade e impessoalidade servem para controlar os agentes
pblicos, as comu-nicaes, as relaes intraorganizacionais e da
organizao com o ambiente. A funo controle uma consequncia de um
implcito julgamento de que os funcionrios pblicos se comportam de
acordo com a teoria X de McGregor (1960). A funo controle na APG
est presente tanto no aspecto da capa-cidade de controle dos
polticos sobre a mquina administrativa quanto no controle dos
resultados das polticas pblicas. O modelo relacional da GP d valor
positivo ao envolvimento de atores no estatais no processo de
elabo-rao de polticas pblicas como estratgia de devolver o controle
aos desti-natrios das aes pblicas (controle social). Usando a
terminologia derivada da teoria sistmica (Bertalanffy, 1969), esses
modelos usam a funo controle para manter a homeostase do sistema
organizacional. Eles no so, portanto, modelos de ruptura.
O modelo burocrtico e os modelos gerenciais compartilham a
manu-teno da distino wilsoniana entre poltica e administrao pblica.
A sepa-rao de funes entre poltica e administrao permeia o modelo
burocrtico weberiano, em que o processo de construo da agenda
pblica visto como tarefa eminentemente poltica, enquanto a
implementao da poltica pblica de responsabilidade da administrao.
No gerencialismo, a responsabilidade sobre os resultados das
polticas pblicas recai sobre os ombros dos polticos. No entanto, a
distino entre poltica e administrao suavizada quando evoca a
descentralizao do poder de deciso, o envolvimento da comunida-de e
de burocratas no desenho das polticas pblicas. Com base em
valores
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pluralistas, a abordagem da GP apresenta elementos de
descontinuidade e superao da distino wilsoniana entre poltica e
administrao.
Como modelos organizacionais, a burocracia APG e o GE tratam
ques-tes de centralizao e liberdade de deciso dos gestores. Para
Hood (1995), evitar a discricionariedade de gestores pblicos sempre
foi uma marca caracte-rstica da administrao pblica burocrtica. A
APG e o GE tm uma percepo mais positiva dos funcionrios pblicos, e
como consequncia os mecanismos de controle so desenhados para a
avaliao de resultados, ao invs de contro-le de processo (Hood,
1995; Barzelay, 2001; Jones, 2004).
O tipo de relacionamento entre os ambientes internos e externos
or-ganizao pblica um ponto em comum entre os modelos gerenciais e o
mo-delo de governana pblica. Os modelos diferem da burocracia nesse
aspecto. As esferas pblicas e privadas so tratadas como impermeveis
no modelo burocrtico weberiano, at como estratgia para enfrentar as
ameaas de cor-rupo e patrimonialismo que assombravam as organizaes
pr-burocrticas. Nos preceitos da APG, do GE e da GP as fronteiras
formais/legais do Estado tornam-se analiticamente impertinentes,
tanto que mecanismos de suaviza-o da distino das duas esferas so
sugeridos como as prticas deliberativas, as redes de polticas
pblicas, as PPPs e o princpio de governo catalisador sugerido por
Osborne e Gaebler (1992).
Uma clara distino entre os trs modelos em estudo visvel na forma
de tratamento do cidado. No modelo burocrtico, o cidado chamado de
usurio dos servios pblicos. Na retrica dos modelos APG e GE, os
cidados so tratados como clientes, cujas necessidades devem ser
satisfeitas pelo ser-vio pblico. Sob o guarda-chuva da GP, os
cidados e outras organizaes so chamados de parceiros ou
stakeholders, com os quais a esfera pblica constri modelos
horizontais de relacionamento e coordenao.
Outro critrio que pode ser usado para diferenciar a PPA, a APG,
o GE e a GP o uso analtico das quatro funes clssicas de
administrao: planeja-mento, organizao, direo e controle.15 Como j
visto, a funo controle est presente em todos os modelos
organizacionais vistos. A funo planejamento especialmente
enfatizada pela APG e GE no processo de planejamento estrat-gico,
no acordo de objetivos entre polticos, burocratas e cidados e na
adoo da administrao por objetivos. O modelo burocrtico coloca maior
nfase na
15 As quatro funes administrativas so derivadas da contribuio
original de Henri Fayol (1916), um engenheiro francs que sintetizou
o papel dos administradores em funes de prvoir, organiser,
commander, coordonner, contrler.
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364 Leonardo Secchi
funo organizao: a anlise e a descrio de cargos, a diviso
racional das tarefas, a criao de fluxogramas e canais de comunicao
entre departamen-tos e setores. Por ltimo, a contribuio mais
peculiar governana a funo direo, entendida como a soma de liderana
e atividades de coordenao. O modelo relacional da GP pe nfase na
coordenao entre atores pblicos e privados, e na capacidade de
coordenao horizontal entre organizaes p-blicas, organizaes do
terceiro setor, cidados, redes de polticas pblicas e organizaes
privadas, na busca de solues para problemas coletivos.
No quadro esto sintetizadas as distines e similaridades entre os
mo-delos organizacionais.
Caractersticas bsicas dos modelos organizacionais
Caracterstica Burocracia APG e GE Governana Pblica
funo sistmica homeostase homeostase homeostase
relao sistmica com o ambiente
fechado aberto aberto
distino entre poltica e administrao
Separados trabalhando juntos sob comando poltico
distino superada
funes administrativas enfatizadas
controle e organizao
controle e planejamento controle e coordenao
discricionariedade administrativa
Baixa alta n.a.*
cidado Usurio Cliente Parceiro
* a gp dedica pouca ateno a assuntos organizacionais internos
tais como autonomia dos gestores, descentrali-
zao vertical ou administrativa.
6. Consideraes finais
Reforma da administrao pblica o conjunto de inovaes em polticas
p-blicas de gesto e no desenho de organizaes programticas, e est
baseada em um conjunto razoavelmente coerente de justificativas e
retrica. Reformas da administrao pblica so geralmente alinhadas a
valores de eficincia, accountability e flexibilidade (Hood e
Jackson, 1991).
Uma reforma na administrao pblica acontece quando uma orga-nizao
pblica progressivamente muda suas prticas de gesto, modelo de
relacionamento e retrica. Reformas da administrao pblica ocorrem
em
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diferentes contextos espaciais e temporais, sob a guarda de
diferentes escopos e valores.
No fim do sculo XIX nos Estados Unidos, e durante a dcada de
1930 no Brasil, reformas administrativas se espalharam pelas
organizaes pbli-cas, marcando a transio de modelos pr-burocrticos
para o modelo bu-rocrtico de administrao pblica (Bresser-Pereira,
1996, 2004). A mesma transio foi verificada em outros contextos e
em outros perodos. Nas ltimas trs dcadas, o modelo burocrtico
weberiano foi desafiado por novos mo-delos organizacionais e de
relacionamento como a APG, o GE e a GP, e essa transio recente tem
sido considerada uma nova onda global de reformas da administrao
pblica (Kettl, 2005).
importante lembrar que a presumida mgica das reformas
adminis-trativas deve ser cautelosa. Este artigo mostrou que novos
modelos organiza-cionais compartilham algumas caractersticas com o
modelo burocrtico we-beriano: continuam a colocar nfase na funo
controle e no se apresentam como modelos de ruptura.
Outro cuidado que deve ser tomado que as reformas da administrao
pblica podem tornar-se facilmente polticas simblicas de mero valor
retrico (Gustaffson, 1983; March e Olsen, 1983; Battistelli, 2002).
Polticos, funcio-nrios de carreira e empreendedores polticos em
geral tentam manipular a percepo coletiva a respeito das organizaes
pblicas usando as reformas administrativas como argumento para
isso. No so raros os esforos de refor-ma da administrao pblica que
avanam mais em autopromoo e retrica do que em fatos concretos.
Por fim, qualquer verificao emprica sobre reformas da
administrao pblica deve estar atenta aos aspectos incrementais de
mudana organizacio-nal. Ao invs de falar em ascenso, predomnio e
declnio de modelos organi-zacionais, talvez seja mais frutfero
falar em um processo cumulativo de mu-danas nas prticas e valores.
Analiticamente um pesquisador pode encontrar fragmentos de
burocracia, APG, GE e GP dentro de uma mesma organizao. At mesmo o
patrimonialismo pr-burocrtico ainda sobrevive por meio das
evidncias de nepotismo, gerontocracia, corrupo e nos sistemas de
designa-o de cargos pblicos baseados na lealdade poltica.
Ademais, entre organizaes e dentro de uma mesma organizao, o
pesquisador pode encontrar ainda diferentes graus de penetrao dos
diversos modelos organizacionais. A pesquisa sobre a adoo de
modelos organizacio-nais deve verificar continuidades e
descontinuidades dos modelos em diferen-tes unidades
organizacionais, nveis hierrquicos e regies geogrficas.
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366 Leonardo Secchi
Questes de pesquisa que parecem longe de estar respondidas na
rea-lidade brasileira so: at que ponto reformas da administrao
pblica fo-ram efetivadas empiricamente? Em quais nveis
organizacionais e de deciso o aclamado aumento da
discricionariedade gerencial vem acontecendo? Para que tipo de
deciso os gestores intermedirios gozam de liberdade
(discricio-nariedade em como fazer ou discricionariedade no que
fazer)? Existe real-mente uma transio de mecanismos de controle em
favor de mecanismos ex post, a despeito de controles de
processo?
Tais questes parecem longe de um entendimento pacfico e o
trabalho de pesquisa no campo poder respond-las apropriadamente se
abordar as diversas esferas da administrao pblica, nas diversas
reas de polticas p-blicas, nas diversas regies do pas. Assim, so de
extrema importncia para o acmulo de conhecimento a elaborao de
estudos comparados, a organi-zao de projetos interinstitucionais
que estudem as questes, e a pesquisa usando a gramtica e os
esquemas analticos j estabelecidos nas reas de administrao pblica e
polticas pblicas (policymaking studies).
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