Sconfiggere la corruzione.

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SCONFIGGERE LA CORRUZIONE:

LEGGE 190/2012, MISURE AMMINISTRATIVE E D.D.L. GRASSO

A cura di Renato Rolli e Nicola Posteraro1

Sommario: 1. Premessa; 2. La legge n. 190/2012; 2.1 Le novità in tema di misure

amministrative: prevenzione, trasparenza, risoluzione del contratto d’appalto e modifiche alla

L. 241/1990; 2.1.1. (Segue). Incompatibilità e incandidabilità; 2.1.2 (Segue). Tutela del

pubblico dipendente e disciplina del fuori ruolo; 2.1.3 (Segue). Danno all’immagine della p.a.,

cause ostative alla candidatura negli enti locali e whitelist; 2.2. Le modifiche al codice penale;

2.3. Le novità del d.d.l. Grasso.

1. Premessa.

Nel rapporto per l’anno 2011 del Group of Statesagainstcorruption2 si legge che la corruzione in

Italia è “profondamente radicata in diverse aree della pubblica amministrazione, nella società

civile così come nel settore privato. Il pagamento delle tangenti sembra pratica comune per

ottenere licenze e permessi, contratti pubblici, finanziamenti, per superare gli esami, esercitare la

professione medica, stringere accordi nel mondo calcistico, ecc. (…) È un fenomeno pervasivo e

sistemico che influenza la società nel suo complesso”.

La Corte dei Conti3 ha addirittura stimato che, a partire dall’anno 2009, i danni economici

direttamente connessi ai fenomeni corruttivi ammontano ad almeno 60 miliardi di euro annui (ai

quali si aggiungono i cd. danni indiretti di più difficile quantificazione4).

La corruttela costituisce una delle principali cause di inefficienza dei servizi destinati alla

collettività, del dissesto delle finanze pubbliche, nonché della sfiducia dei cittadini verso le

1 Nonostante il lavoro debba essere considerato frutto della collaborazione di entrambi gli autori, i paragrafi 1., 2., 2.1.,

2.2 sono da attribuirsi a Nicola Posteraro; i paragrafi 2.1.1.; 2.1.2.; 2.1.3.; 2.3., sono da attribuirsi a Renato Rolli. 2 Rapporto di valutazione GRECO sull’Italia del 27 maggio 2011, in Greco Eval RC-I/II Rep 2011.

3Giudizio sul Rendiconto generale dello Stato, 2008. Memoria del Procuratore generale, udienza del 25 giugno 2009,

Roma, pag. 237. 4 Sul punto si veda CASARTELLI-ROSSI, Le misure anticorruzione. Legge 6 novembre 2012, Torino, 2012.


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istituzioni5. È la causa di una irrefrenabile disgregazione morale, prima che sociale, oltre che di

altissimi costi economici; essa compromette, concretamente, la tutela del principio di uguaglianza,

minando l’uguaglianza sostanziale dei cittadini ingiustamente coinvolti all’interno della cd. mafia

imprenditoriale6.

Quello della corruzione è un problema che involge aspetti multidisciplinari e multidimensionali;

esso incide su dimensioni economiche, politiche, sociali, giuridiche, amministrative e culturali.

Il delitto in commento è conosciuto fin dai più antichi ordinamenti come uno dei crimini più gravi

(e diffusi) contro l’amministrazione dello Stato. Si individua in un pactumsceleris, una pattuizione

(non coartata) che si concretizza in un vero e proprio mercimonio, in un baratto della pubblica

funzione7.

La corruzione, affermava il Carrara, è “la vendita conclusa tra un privato e un pubblico ufficiale di

un atto appartenente al ministero di questo, che di regola dovrebbe essere gratuito”; e, proseguiva

Riccio, è una vera e propria compravendita, una chiara baratteria tra denaro ed atto di ufficio8.

Nel diritto romano, l’accettazione dei doni da parte dei pubblici ufficiali era considerata scorretta,

ma non delittuosa. Solo nel VI secolo dalla fondazione di Roma, quando si estesero in maniera

considerevole il territorio e l’amministrazione dello Stato romano, furono emanati dei

provvedimenti legislativi (poi raccolti nelle legesrepetundarum) atti a proibire ai funzionari pubblici

di percepire denari, dando la possibilità di agire contro di essi per riavere il denaro indebitamente

ricevuto.

Per quanto riguarda le legislazioni moderne, il codice francese del 1810 all’art. 177 (dedicato alla

corruzione passiva) prevedeva la pena detentiva e pecuniaria per i funzionari pubblici che avessero

accettato o sollecitato offerte o promesse o donativi per compiere un atto inerente al proprio ufficio

o alle proprie funzioni, a prescindere dal fatto che si trattasse di un atto opportuno, oppure no, così

parificando, pertanto, l’ipotesi di corruzione per un atto del proprio ufficio con quella della

corruzione per un atto contrario ai doveri dell’ufficio.

5 Si veda a questo proposito, ARNONE-ILIOPOLUS, La corruzione costa: effetti economici, istituzionali e sociali,

Milano, 2005. 6 Si veda, sul tema, ROLLI-ZICARO, Brevi note sui problemi recenti di competenza territoriale del giudice

amministrativo in tema di informative prefettizie, in www.giustamm.it, 2013; ROLLI (a cura di), Lo scioglimento degli

enti locali, Roma, 2013. 7 Così, COPPI, Reati contro la pubblica amministrazione, Torino, 1993, pag. 93.

8 RICCIO, I delitti contro la Pubblica Amministrazione, Torino, 1955, pag. 355.


3

Il codice Zanardelli del 1889 manteneva la distinzione fondamentale tra le due forme di corruzione;

e prevedeva, in più, la punibilità del corruttore e del tentativo di corruzione (sia propria che

impropria). Il codice Rocco non si è discostato da questo sistema, ormai consolidato nella tradizione

giuridica italiana; e si limitato ad inasprire le pene nei casi di cd. corruzione impropria, ritenendola

gravemente lesiva del prestigio di quella intoccabile P.A. che, in un momento storico come quello

in cui esso veniva alla luce, godeva di massima considerazione, ed esaltazione9.

Di poi, nel tempo, nessun intervento considerevole ha sconquassato le acque del calmo mare

magnum in cui si rischiava pericolosamente di affogare a livello sociale: la corruzione è esistita, ed

è stata il vero cancro del Paese; ma niente s’è riuscito a fare, in concreto, per frenarne l’espansione

capillare. E ci si è rassegnati, quasi, all’idea di doverci in qualche modo convivere.

Qualche riforma in realtà, si è pure concretizzata; ma la condizione non è affatto migliorata. Ed

anzi, come confermano i dati statistici, è andata peggiorando col tempo.

L’irrefrenabile espandersi del triste fenomeno ha però contribuito negli ultimi anni a far sì che il

legislatore prendesse in qualche modo contezza delle difficoltà provocate dalla diffusione della

corruttela; e, così, “svegliandosi” dal torpore che nei tempi antecedenti gli impediva di procedere

con una politica normativa di tipo integrato e coordinato, si è spinto a prevedere delle misure di

carattere prevenzionale, affittivo e repressivo tanto sul versante amministrativo, quanto su quello

penale10

.

L’occasione per una sorta di miglioramento è stata dettata dalla necessità di procedere

all’approvazione definitiva di due disegni di legge di ratifica delle due Convenzioni di Strasburgo

sulla corruzione, cui è poi seguita l'approvazione della legge n. 190/2012, volta a prevenire e

reprimere la corruttela e l'illegalità nella pubblica amministrazione11

.

9 Sul punto, PELISSERO, La norma della corruzione nel progetto di Corpus iuris2000, in FORNASARI-LUISI,

Corruzione: profili storici, attuali, europei e sovranazionali, Padova, 2003, pgg. 317-318. Sui rapporti tra Codice

Rocco e prestigio della Pubblica Amministrazione si veda PADOVANI-STORTONI, Diritto penale e fattispecie

criminose, Bologna, 2006. 10

“La diffusività e sistematicità assunta in tempi recenti dal fenomeno corruttivo nel quale i soggetti coinvolti

ottengono vicendevolmente vantaggi, la conseguente scarsa propensione a denunciare i relativi fatti-reato,

l’interrelazione della criminalità organizzata ed anche l’occultamento delle dazioni di denaro attuata mediante

articolati meccanismi di triangolazione, hanno costituito i principali stimoli ad implementare una politica di contrasto

di tipo integrato e coordinato; affidata non solo al tradizionale strumento penale-repressivo ma anche a misure

operanti in prevalenza sul versante amministrativo e destinate a svolgere una funzione preventiva”. Così,

MACRILLÒ,I nuovi profili penali nei rapporti con la pubblica amministrazione alla luce della legge anticorruzione 6

novembre 2012, n. 190, Padova,2012,pag.1. Sul portato della legge si rimanda, fin da subito, a PULITANÒ, Legge

anticorruzione, in Cass. pen., 2012, suppl. al vol. 11,7. 11

Osservava Paola Severino, il 15 ottobre 2012, che in Italia si “sta assistendo ad una seconda tangentopoli”, poiché si

verificano annualmente “una serie di casi estremamente gravi ed estremamente diffusi di corruzione che si innestano in


4

La prima ratifica, avvenuta con lalegge 28 giugno 2012, n. 110, è quella della Convenzione penale

di Strasburgo del 1999; essa impegna gli Stati a prevedere l'incriminazione di fatti di corruzione

attiva e passiva tanto di funzionari nazionali quanto di funzionari stranieri; di corruzione attiva e

passiva nel settore privato; del cosiddetto traffico di influenze; dell'autoriciclaggio. Dal

provvedimento di ratifica sono state espunte le disposizioni di diretto adeguamento

dell'ordinamento interno ed è stato affidato al disegno di legge “anticorruzione” il compito di

dettare le norme di adeguamento.

La seconda ratifica riguarda la Convenzione civile sulla corruzione di Strasburgo del 1999 (ora

legge 28 giugno 2012, n. 112) ed è diretta, in particolare, ad assicurare che negli Stati che la

ratificano siano garantiti rimedi giudiziali efficaci in favore delle persone che hanno subito un

danno risultante da un atto di corruzione12

.

2. La legge n. 190/2012.

La legge n. 190 del 2012 è stata definitivamente approvata dalla Camera il 31 ottobre 2012.

In sede di approvazione del d.d.l. anticorruzione al Senato, il Governo ha posto la questione di

fiducia. Ciò ha comportato la complessiva rinumerazione del provvedimento, che consta oggi di due

soli articoli (in luogo dei 27 articoli approvati dalla Camera)13

.

In particolare, l'articolo 1, con i suoi 83 commi, contiene la disciplina sostanziale; l'art. 2, invece,

reca la sola clausola di invarianza finanziaria14

.

La legge n. 190 del 6 novembre 2012 è stata approvata in ottemperanza a precisi obblighi di

carattere internazionale. Essa appare di rilevante importanza perché si dedica al dilagante fenomeno

della corruzione sotto un profilo di prevenzione in via amministrativa e di repressione (tramite

sanzione) in via penale. La legge costituisce un concreto segnale di tenacia in un momento storico

un quadro di grande debolezza politica; la corruzione è un fenomeno dilagante e dannosissimo per l’economia e per

l’immagine del paese”. 12

Sul punto, MATTARELLA, La prevenzione della corruzione in Italia, in Giornale Dir. Amm., 2013, n.2, pgg. 126 e

ss.; DAVIGO-MANNOZZI, La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Roma - Bari, 2007;

MANNOZZI, Combattere la corruzione: tra criminologia e diritto penale, in Dir. Pen. e Proc., 2008, pgg. 775 ss.;

sull’esperienza internazionale in tema di contrasto alla corruzione v. DI CRISTINA, Contrasto alla corruzione e istituti

internazionali, in Corruzione contro Costituzione, Percorsi costituzionali n. 1/2, 2012. 13

Sul tema, VOENA, Profili processuali della legge anticorruzione, in Giur. It., 2012; CANAPARO, I nuovi

protagonisti della lotta alla corruzione nelle pubbliche amministrazioni, in federalismi.it, 2013. 14

“Con la promulgazione della l. 6 novembre 2012, n. 190, a completamento di un articolato percorso legislativo

nazionale e sopranazionale inaugurato, sul finire degli anni Novanta, dalla Convenzione OCSE sulla lotta alla

corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali del 17 dicembre 1997 (ratificata

nel 2000) e proseguito con l’emanazione della Convenzione Penale sulla corruzione del Consiglio d’Europa (fatta a

Strasburgo il 27 Gennaio 1999 e tardivamente ratificata dall’Italia con la l. 28 giugno 2012, n. 110), è entrato in

vigore il complesso di disposizioni atte a prevenire e reprimere la corruzione e l’illegalità nell’ambito della pubblica

Amministrazione originariamente denominato “d.d.l.. anticorruzione”. Così, MACRILLÒ (a cura di), op. cit., pag. 2.


5

pervaso da forte crisi di valori e ideali; ed ha avuto lo scopo di ridisegnare in maniera consistente,

non solo i sistemi di controllo della trasparenza amministrativa, dunque i doveri e i divieti dei

dipendenti pubblici e via discorrendo; ma anche l’intero impianto dei reati contro la pubblica

amministrazione.

Il mix di misure preventive e repressive introdotto dalla legge 190/2012, inoltre, non riguarda solo i

dipendenti pubblici, ma anche tutti coloro i quali (semplici cittadini, professionisti o imprenditori)

abbiano giornalmente a che fare con la P.A15

.

L’intento, quindi, è stato quello di creare una sorta di sinergia, di equilibrio nel rapporto inevitabile

e fondamentale che esiste (e deve esistere) tra pubblica amministrazione e singolo portatore di

interessi giuridicamente rilevanti.

Perché perdere la fiducia nel lavoro della pubblica funzione? Perché rassegnarsi dinanzi ad un

andazzo pessimo e poco edificante del Paese, piuttosto che impegnarsi per arginarlo?

L’oggetto di questo elaborato è l’analisi delle misure anticorruzione apprestate dalla Legge in

commento; e, soprattutto, di quelle amministrative, dovendosi rimandare per quelle penali (alla fine

di questo scritto soltanto elencate) ai vari approfondimenti che, del tema, sono stati approntati (e

vengono tuttora affrontati) dai competenti studiosi di quel ramo specifico del diritto.

2.1. Le novità in tema di misure amministrative: prevenzione, trasparenza, risoluzione del

contratto d’appalto e modifiche alla L. 241/1990.

Iprincipali profili di intervento del disegno di legge sono i seguenti:

a) al comma 1 dell’art. 1 si stabilisce che la Commissione per la valutazione, la trasparenza e

l’integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit) opera quale Autorità nazionale anticorruzione(il

cui ruolo era, in precedenza, ricoperto dal Dipartimento della funzione pubblica) allo scopo di

15

Nella circolare Dipartimento della Funzione Pubblica, 25 gennaio 2013, n.1, pag. 4, si legge che riguardo al campo di

azione della legge e delle iniziative di competenza del Dipartimento della Funzione Pubblica, il concetto di corruzione

non deve essere inteso in senso strettamente penalistico; ma deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle

varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri un abuso di potere al fine di ottenere vantaggi

privati.


6

garantire l’attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalità della

pubblica amministrazione16

.

Questo comma costituisce l’attuazione dell’art. 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle

Nazioni Unite contro la corruzione (adottata dall’Assemblea Generale dell’ONU il 31 ottobre 203 e

ratificata ai sensi della legge 3 agosto 2009, n. 116), nonché degli articoli 20 e 21 della

Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 27 gennaio 1999 (ratificata ai sensi della

legge 28 giugno 2012, n. 10) che imponevano agli Stati aderenti di assicurare l’esistenza di uno o

più organi incaricati di prevenire, individuare e reprimere la corruzione.

A quest’organo è assegnato il compito di individuare gli interventi per il contrasto alla corruzione e

vengono riconosciuti poteri di vigilanza, ispettivi e di rimozione di atti contrastanti con i piani

anticorruzione e le regole sulla trasparenza amministrativa17

.

Di poi, lo stesso articolo 1, al comma 4, attribuisce al Dipartimento della Funzione Pubblica il

compito di predisporre un piano Nazionale Anticorruzione (PNA) secondo le linee di indirizzo

adottate da apposito Comitato interministeriale istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei

Ministri e tenuto conto dei singoli piani triennali di prevenzione della corruzione definiti dalle

amministrazioni centrali e locali sulla base di descritti parametri18

.

16

Cfr, sul tema, LO PRETE, Le misure normative volte a favorire la prevenzione e la repressione della corruzione nella

pubblica amministrazione e il ruolo della CiVit, in ildirittoamministrativo.it, 2013. 17

“In particolare, la Commissione: a) collabora con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed

internazionali competenti; b) approva il Piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione

pubblica, di cui al comma 4, lettera c); c) analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne

possono favorire la prevenzione e il contrasto; d) esprime pareri facoltativi agli organi dello Stato e a tutte le

amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive

modificazioni, in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di

comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico; e) esprime pareri

facoltativi in materia di autorizzazioni, di cui all'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive

modificazioni, allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti amministrativi dello Stato e degli enti pubblici

nazionali, con particolare riferimento all'applicazione del comma 16-ter, introdotto dal comma 42, lettera l), del

presente articolo; f) esercita la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate

dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dei commi 4 e 5 del presente articolo e sul rispetto delle regole sulla

trasparenza dell'attività amministrativa previste dai commi da 15 a 36 del presente articolo e dalle altre disposizioni

vigenti; g) riferisce al Parlamento, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno, sull'attività di

contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in

materia”. 18

“4. Il Dipartimento della funzione pubblica, anche secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato interministeriale

istituito e disciplinato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri: a) coordina l'attuazione delle strategie di

prevenzione e contrasto della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione elaborate a livello nazionale e

internazionale; b) promuove e definisce norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con

gli indirizzi, i programmi e i progetti internazionali; c) predispone il Piano nazionale anticorruzione, anche al fine di

assicurare l'attuazione coordinata delle misure di cui alla lettera a); d) definisce modelli standard delle informazioni e

dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano

la loro gestione ed analisi informatizzata; e) definisce criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori

particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi


7

Sempre nel contesto delle misure di prevenzione amministrativa, al fine di una redazione di piano di

prevenzione adeguato, al comma 7 si prevede l’inserzione (all’interno di ciascuna amministrazione)

del Responsabile della prevenzione della corruzione (nominato dall’organo di indirizzo politico19

).

b) sono dettate specifiche misure volte alla trasparenza dell’attività amministrativa; è uno dei punti

cardine della legge in commento. Essa, ai sensi del comma 15, costituisce “livello essenziale delle

prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m,

della Costituzione, secondo quanto previsto dall’art. 11, d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150”. La

trasparenza deve essere intesa come accessibilità totale alle informazioni che riguardano gli aspetti

dell’organizzazione, allo scopo di favore una diffusa forma di controllo nel rispetto pieno dei

principi che governano l’attività amministrativa ex. art. 97 Cost20

.

La trasparenza “assurge a vero e proprio bene giuridico”21

; e la legge anticorruzione appresta una

variegata serie di misure idonee ad assicurarne la concreta effettività.

Si prescrive, per esempio, che le informazioni relative ai procedimenti amministrativi vengano

pubblicate nei siti web istituzionali delle Pubbliche Amministrazioni (anche qualora siano posti in

essere in deroga rispetto alle procedure ordinarie) secondo criteri di facile accessibilità, completezza

e semplicità di consultazione (commi 15 e 26); e che, negli stessi siti, si pubblichino anche i bilanci

e i costi delle opere pubbliche e della produzione dei servizi erogati ai cittadini (comma 15).

nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni. 5. Le pubbliche amministrazioni centrali definiscono e

trasmettono al Dipartimento della funzione pubblica: a) un piano di prevenzione della corruzione che fornisce una

valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici al rischio di corruzione e indica gli interventi organizzativi

volti a prevenire il medesimo rischio; b) procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la

Scuola superiore della pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti

alla corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari”. Sul punto, ORICCHIO,

Dirigenti tenuti a predisporre il piano di prevenzione, in Guida dir., 2012, n. 47. 19

Secondo le indicazioni provenienti dal Dipartimento della Funzione Pubblica, la scelta deve ricadere su un solo

dirigente che abbia adeguata stabilità e che sia titolare di ufficio; non sia destinatario di provvedimenti giudiziali di

condanna e di provvedimenti disciplinari. Che abbia dato dimostrazione di comportamento integerrimo e che non sia in

posizione di conflitto di interesse. Bisogna, poi, tenere in conto la necessità di procedere con una rotazione/alternanza

tra più dirigenti evitando di designare quelli preposti ai settori più esposti al rischio della corruzione. “10. Il

responsabile individuato ai sensi del comma 7 provvede anche: a) alla verifica dell'efficace attuazione del piano e della

sua idoneità, nonché a proporre la modifica dello stesso quando sono accertate significative violazioni delle

prescrizioni ovvero quando intervengono mutamenti nell'organizzazione o nell'attività dell'amministrazione; b) alla

verifica, d'intesa con il dirigente competente, dell'effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo

svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione; c) ad

individuare il personale da inserire nei programmi di formazione di cui al comma 11”. Interessante a questo proposito è

lo scritto di PIAZZA, Gli organi della Pubblica Amministrazione, in La legge anticorruzione, a cura di CONZ-

LEVITA, Roma, 2012. 20

Sui principi di governo dell’attività amministrativa, si veda ROLLI, I principi dell'azione amministrativa, in Azione

amministrativa e disciplina di diritto pubblico, ROLLI-LUCIANI (a cura di), Napoli, 2008. 21

Così, BEVILACQUA, Le misure sanzionatorie amministrative e penali della legge anticorruzione (L. 6 Novembre

2012, n. 190), in penalecontemporaneo.it, 2013, pag. 9. Riguardo alla trasparenza amministrativa come ulteriore nuovo

bene giuridico tutelato dalle norme sui delitti dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione, cfr.

BEVILACQUA, I reati dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione, Padova, 2003, 23-27.


8

Si stabilisce inoltre che livelli massimi di trasparenza è opportuno vengano pienamente assicurati

con particolare riferimento ai procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione; scelta del

contraente per l’affidamento di lavori; concorsi e prove per l’assunzione di personale (comma 16).

Si statuisce, infine, che le informazioni pubblicate ai sensi dei commi 15 e 16 è necessario vengano

trasmesse alla Commissione-Autorità Nazionale Anticorruzione (comma 27).

Si prevede, altresì (comma 32), che le stazioni appaltanti, nel caso di scelta del contraente per

l’affidamento di lavori, forniture e servizi, pubblichino nei propri siti web i relativi dati essenziali

(oggetto, elenco degli operatori invitati, aggiudicatario, importo di aggiudicazione, e così via); e che

queste stesse ultime informazioni, poi, in formato digitale aperto, vengano trasmesse alla Autorità

per la vigilanza sui contratti pubblici, che a sua volta li pubblica nel proprio sito web.

Ancora, sussiste concretamente un obbligo per la P.A. di rendere noto nei propri siti web almeno un

indirizzo di posta elettronica certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e

ricevere informazioni circa i procedimenti che lo riguardano (comma 29), avendo quest’ultimo il

diritto di conoscere, inoltre, tramite strumenti di informazione telematica, quale sia lo stato del

procedimento che lo coinvolge e l’ufficio competente (comma 30)22

.

In questo solco di necessità apprestate dalla normativa si collocano le novità introdotte dal decreto

legislativo di riordino della disciplina sulla trasparenza (d.lgs. 14 marzo 2013, n. 3353), cd. Codice

della trasparenza23

.

22

Sul punto si veda CLARICH, Sulle resistenze all’interno dell’amministrazione si gioca il successo della legge

anticorruzione, in Guida Dir., 2012, n. 47. 23

“35. Il Governo e' delegato ad adottare, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, entro sei mesi dalla

data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli

obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, mediante la

modifica o l'integrazione delle disposizioni vigenti, ovvero mediante la previsione di nuove forme di pubblicità, nel

rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a) ricognizione e coordinamento delle disposizioni che prevedono

obblighi di pubblicità a carico delle amministrazioni pubbliche; b) previsione di forme di pubblicità sia in ordine

all'uso delle risorse pubbliche sia in ordine allo svolgimento e ai risultati delle funzioni amministrative; c) precisazione

degli obblighi di pubblicità di dati relativi ai titolari di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio

di poteri di indirizzo politico, di livello statale, regionale e locale. Le dichiarazioni oggetto di pubblicazione

obbligatoria di cui alla lettera a) devono concernere almeno la situazione patrimoniale complessiva del titolare al

momento dell'assunzione della carica, la titolarità di imprese, le partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e dei

parenti entro il secondo grado di parentela, nonché tutti i compensi cui da' diritto l'assunzione della carica; d)

ampliamento delle ipotesi di pubblicità, mediante pubblicazione nei siti web istituzionali, di informazioni relative ai

titolari degli incarichi dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto

legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sia con riferimento a quelli che comportano funzioni di

amministrazione e gestione, sia con riferimento agli incarichi di responsabilità degli uffici di diretta collaborazione; e)

definizione di categorie di informazioni che le amministrazioni devono pubblicare e delle modalità di elaborazione dei

relativi formati; f) obbligo di pubblicare tutti gli atti, i documenti e le informazioni di cui al presente comma anche in

formato elettronico elaborabile e in formati di dati aperti. Per formati di dati aperti si devono intendere almeno i dati

resi disponibili e fruibili on line in formati non proprietari, a condizioni tali da permetterne il più ampio riutilizzo

anche a fini statistici e la ridistribuzione senza ulteriori restrizioni d'uso, di riuso o di diffusione diverse dall'obbligo

dicitare la fonte e di rispettarne l'integrità; g) individuazione, anche mediante integrazione e coordinamento della


9

Lo stesso è composto da sette capi e da un allegato (allegato A). Il primo è dedicato ai principi

generali (artt. 1-12); dal secondo al quinto si disciplinano gli obblighi di pubblicazione distinti per

tipologia (artt. 13-42); il sesto tratta della vigilanza sull’attuazione delle disposizioni e delle

sanzioni (artt. 43-47); l’ultimo è riservato alle disposizioni finali e transitorie (artt. 48-53). Vi è poi

un allegato che individua i modelli standard per la pubblicazione dei dati nei siti istituzionali (artt. 2

e 48).

Nelle norme di apertura del codice si sottolinea come la trasparenza possa davvero concorrere ad

attuare i principi di democrazia, eguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità,

efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione

(art. 1). Si ribadisce che la trasparenza deve essere intesa come accessibilità totale delle

informazioni, e si statuisce inoltre che: i documenti e le informazioni oggetto di pubblicazione

obbligatoria sono liberamente conoscibili (art. 3); la pubblicazione nei siti istituzionali dei dati

relativi ai titolari di organi di indirizzo politico e ai dirigenti integra una finalità di interesse

pubblico (art. 4); l’omissione della pubblicazione obbligatoria di documenti o dati, fa sorgere il

diritto per chiunque (anche in capo a coloro i quali non vantino un interesse giuridico qualificato) di

richiederli e di ottenerli senza motivazione e gratuitamente – c.d. accesso civico – (art. 5)24

; le

informazioni fornite debbono essere aggiornate, complete, di semplice consultazione – qualità delle

informazioni – (art. 6) e di tipo aperto (art. 7); nei siti web è creata un’apposita sezione denominata

“Amministrazione trasparente”, ove far confluire le informazioni oggetto di pubblicazione

obbligatoria (art. 9); ciascuna amministrazione adotta un programma triennale per la trasparenza e

l’integrità (art. 10) e pubblica sui propri siti istituzionali riferimenti normativi, direttive, circolari e

ogni altro atto (compresi i codici di condotta) riguardante la propria istituzione, organizzazione e

attività (art. 12).

Relativamente agli obblighi di pubblicazione, si prevede che debbano rientrarvi i dati relativi a:

titolari di incarichi politici, di amministrazione e gestione –comprensivi di atti di nomina,

curriculum vitae, compensi e dichiarazioni patrimoniali, anche del coniuge non separato e dei

parenti fino al secondo grado se vi consentono – (artt.13 e 14); articolazione degli uffici; elenco dei

numeri di telefono e caselle di posta elettronica (art.13); incarichi dirigenziali esterni (art. 15);

disciplina vigente, della durata e dei termini di aggiornamento per ciascuna pubblicazione obbligatoria; h)

individuazione, anche mediante revisione e integrazione della disciplina vigente, delle responsabilità e delle sanzioni

per il mancato, ritardato o inesatto adempimento degli obblighi di pubblicazione”. 24

Sul punto, TOSCHEI, Accesso civico: per l'utente arriva l'azione diffusa, in Guida Dir., 2013, n. 18, pgg. 73 ss. Sulla

trasparenza in genere, si veda pure quanto riportato in ANCI, Disposizioni in materia di trasparenza nelle Pubbliche

Amministrazioni. Nota informativa sul D.Lgs. n. 33/2013, aprile 2013, inwww.anci.it.


10

incarichi ai dipendenti (art.18); dotazione organica del personale in servizio e con rapporto di lavoro

a tempo determinato e i relativi costi (artt.16-17); bandi di concorso per il reclutamento del

personale (art.19); enti controllati (art.22); provvedimenti amministrativi inerenti ad autorizzazioni,

concessioni, affidamento dei lavori, concorsi e prove, accordi con privati (art.23) nonché a

concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi (artt.26-27); rendiconti delle risorse trasferite ai

gruppi consiliari regionali e Provinciali (art.28); bilanci (art.29); immobili posseduti e canoni

percepiti (art. 30); carta dei servizi con specificazione dei costi contabilizzati per ogni servizio,

distinguendo quelli effettivamente sostenuti da quelli imputati al personale (art. 32); tempi medi di

pagamento – c.d. indicatore di tempestività dei pagamenti – (art. 33); trasparenza degli oneri

informativi (art. 34); dati relativi alle diverse tipologie di procedimento di propria competenza –

comprensivi di nome del Responsabile, recapiti e uffici a cui rivolgersi, modulistica, termini,

strumenti di tutela – (art. 35); contratti pubblici (art. 37); documenti di programmazione delle opere

pubbliche di competenza nonché tempi, costi unitari e indicatori di realizzazione di quelle già

completate (art. 38); atti di governo del territorio, piani territoriali e paesistici e loro varianti

(art.39); conferimento degli incarichi di vertice nelle aziende sanitarie ed ospedaliere (art. 41);

motivi e costi per gli interventi straordinari e di emergenza che comportano deroghe alla

legislazione vigente (art. 42). Si stabilisce, inoltre, che le controversie relative agli obblighi di

trasparenza vengono disciplinate dal d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (Codice del processo

amministrativo).

c) è incrementato il catalogo dei reati alla cui condanna consegue, per l'appaltatore, la risoluzione

del contratto con una pubblica amministrazione; l’art. 1, comma 58, l. 190/2012 innova il Codice

degli appalti pubblici (d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163). Inserisce un’ulteriore possibile causa di

risoluzione del contratto di appalto, rappresentata dalla condanna irrevocabile dell’appaltatore per i

delitti previsti dagli artt. 51, commi 3 bis e 3 quater c.p.p. e dagli artt. 314, comma 1, 316, 316 bis,

317, 318, 319, 319 ter, 319 e 320 c.p. Era necessario intervenire in questo senso, in quanto una delle

ipotesi di risoluzione precedentemente prevista nell’art. 135 era la condanna irrevocabile per frodi

commesse in danno di qualsiasi soggetto interessato ai lavori: in tale ambito si riteneva potessero

rientrare i fatti di corruzione; ma questo concetto di frode, sebbene ampio, non pareva idoneo a

racchiudere tutte le (nuove) condotte illecite previste nel testo anticorruzione.

Una disposizione simile a quella suddetta è contemplata dal comma 17, ove si stabilisce la

possibilità per le stazioni appaltanti di prevedere negli avvisi, bandi di gara o lettere di invito che il

mancato rispetto delle clausole contenute nei protocolli di legalità o nei patti di integrità costituisce

causa di esclusione dalla gara.


11

In realtà, già anteriormente alla l. 190/2012 si riteneva che la violazione dei protocolli di

legalità/patti di integrità comportasse l’esclusione dalla gara. Infatti, secondo un consolidato

orientamento giurisprudenziale, il patto d’integrità rappresenta una condizione, un requisito la cui

accettazione è presupposto necessario e condizionante la partecipazione delle imprese alla gara25

:

con la sua sottoscrizione l’impresa concorrente accetta regole del bando che rafforzano

comportamenti già doverosi per coloro che sono ammessi a partecipare alla gara e che prevedono,

in caso di violazione di tali doveri, sanzioni di carattere patrimoniale, oltre alla conseguenza,

ordinaria a tutte le procedure concorsuali, della estromissione della gara26

.

d) sono apportate delle modifiche alla legge 241/1990 (nuove norme in materia di procedimento

amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) e disposizioni relative ai

procedimenti; si incide anche sui principi generali dell’attività amministrativa, prevedendo al

comma 37 una modifica dell’art. 1-ter: i soggetti privati preposti all’esercizio di attività

amministrative sono tenuti ad assicurare un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute

le PP.AA. in tema di prevenzione della corruzione. Si stabilisce anche qualcosa di più rispetto alla

Conclusione del procedimento, poiché si appronta (al comma 38) una modifica dell’art. 2:

èintrodotta la possibilità, nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o

infondatezza della domanda, di concludere il procedimento con un provvedimento espresso in

forma semplificata, con una motivazione sintetica, limitata al punto di fatto o di diritto risolutivo.

Relativamente al conflitto di interessi (comma 41) si aggiunge l’art. 6-bis: è introdotto l'obbligo di

astensione del responsabile del procedimento e dei titolari degli uffici competenti ad adottare pareri,

valutazioni tecniche, atti endoprocedimentali e il provvedimento finale in caso di conflitto di

interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale.

Per quanto riguarda gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, il comma 47 modifica

l’art. 11: è introdotto l’obbligo di motivazione ex art. 3 per gli accordi tra amministrazione e privati

25

Si veda, Cons. Stato, Sez. V, 9 settembre 2011, n. 5066 (nella specie ha dichiarato legittimo l'incameramento della

polizza fideiussoria prestata dal concorrente, sulla base della sussistenza di un collegamento sostanziale tra quest'ultimo

ed altra impresa partecipante alla gara, e quindi della violazione del patto di integrità debitamente accettato e

sottoscritto), Cons. Stato, Sez. V, 8 settembre 2008, n. 4267; Cons. Stato, Sez. V, 24 marzo 2005, n. 1258. In dottrina,

cfr. BRUNI-SORRENTINO, L'appalto di lavori pubblici. Guida pratica all'affidamento, Rimini, 2011, 128-130 26

Anche a seguito dell’avvenuta tipizzazione delle cause di esclusione ad opera dell’art. 46, comma 1 bis, d.lgs.

163/2006, come aggiunto dall’art. 4 d.l. 30 maggio 2011, n. 70, si ritiene che l’esclusione de qua sia ancora consentita

perché i protocolli di legalità/patti di integrità discendono dall’applicazione di norme imperative di ordine pubblico con

particolare riguardo alla legislazione in materia di prevenzione e contrasto della criminalità organizzata o della

corruzione nel settore degli appalti.


12

ex art. 1127

.

Si stabilisce qualcosa di nuovo anche in tema di illeciti e sanzioni per superamento dei termini

procedimentali (comma 48): il Governo, infatti, è delegato ad adottare un decreto legislativo per la

disciplina organica degli illeciti e relative sanzioni disciplinari correlati al superamento dei termini

di definizione dei procedimenti amministrativi secondo i seguenti principi e criteri direttivi: a)

omogeneità degli illeciti connessi al ritardo, superando le logiche specifiche dei differenti settori

delle PP.AA.; b) omogeneità dei controlli da parte dei dirigenti, volti a evitare ritardi; c)

omogeneità, certezza e cogenza nel sistema delle sanzioni, sempre in relazione al mancato rispetto

dei termini28

.

2.1.1. (Segue). Incompatibilità e incandidabilità.

e) è dettata una più stringente disciplina delle incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di

dipendenti pubblici ed è affidata al Governo la definizione di un codice di comportamento dei

pubblici dipendenti; tramite i commi 42-46, infatti, la legge anticorruzione apporta modifiche

all’art. 53 d.lgs. 165/2001 contenente disposizioni in ordine ad incompatibilità, cumulo di impieghi

e incarichi. Più precisamente, con il comma 42 si demanda ad appositi regolamenti l’individuazione

degli incarichi vietati ai pubblici dipendenti e si dispone che agli stessi non possono essere conferiti

incarichi in presenza di situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi che possano

pregiudicare l’esercizio imparziale delle funzioni (comma 3 bis art. 53). Con il comma 42, lett. l, da

cui nasce l’art. 53, comma 16 ter, si vieta ai dipendenti di assumere incarichi (nei tre anni successivi

alla cessazione del rapporto di pubblico impiego) presso i soggetti privati che siano stati destinatari

dell’attività della Pubblica Amministrazione svolta attraverso i poteri in precedenza esercitati.

27

Secondo alcuni autori, questa modifica apportata dalla L. 24171990 vale, ancora di più, a sottolineare la natura

pubblicistica degli accordi in commento: “si discute in dottrina se gli accordi disciplinati dalla l. n. 241/1990 possano

essere qualificati, sulla scia dell’ordinamento tedesco, come contratti di diritto pubblico, accentuando così la

peculiarità del loro regime rispetto a quello dei contratti di diritto comune, oppure come contratti aventi un oggetto

pubblico, nei quali cioè la specialità discende soprattutto dal fatto che si riferiscono al potere discrezionale, cioè a un

oggetto di per sé indispensabile. In realtà, soprattutto in seguito alla recente modifica legislativa (l. n. 190/2012)

apportata all’art. 11 che, come si è visto, prevede che gli accordi siano motivati, il loro regime è sempre meno

assimilabile ai contratti di diritto comune e sempre più a quello di un normale provvedimento amministrativo”. Così,

CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, 2013, pag. 250. Dopotutto, come specifica RAMAJOLI, Lo

statuto del provvedimento amministrativo a vent’anni dall’approvazione della legge n. 24171990, ovvero del nesso di

strumentalità triangolare tra procedimento, atto e processo, in Dir. Proc. Amm., n.2/2010, pag.468, “[…] la

motivazione, intesa in senso sostanziale, è lo strumento imprescindibile al fine di consentire al giudice di cooperare –

come sempre diceva Nigro – alla costruzione di una regola che realizzi un giusto assetto degli interessi”. Sugli accordi,

più in generale, si veda FRACCHIA, L’accordo sostitutivo, Padova, 1998; GRECO, Accordi amministrativi tra

provvedimento e contratto, Torino, 2001; D’ALBERTI, Lezioni di diritto amministrativo, Torino, 2013. 28

Non potendoci in questa sede soffermare sull’analisi specifica delle modifiche approntate da queste disposizioni, ci

riserviamo la possibilità di operare prossimamente sul tema un commento più approfondito e dettagliato.


13

Per assicurare l’applicazione del dettato normativo, il legislatore ha previsto una stringente serie di

sanzioni: nullità del contratto o dell’incarico; divieto per il soggetto privato di contrattare con le

Pubbliche Amministrazioni nei successivi tre anni; obbligo di restituzione dei compensi percepiti.

Sempre nell’intento di rafforzare il sistema di limitazione degli incarichi svolti dai dipendenti delle

Pubbliche Amministrazioni sotto il profilo dell’imparzialità e della prevenzione di possibili

condotte corruttive, il comma 46 introduce una nuova sanzione interdittiva, mediante l’inserimento

nel d.lgs. 165/2001 dell’art. 35 bis (Prevenzione del fenomeno della corruzione nella formazione di

commissioni e nelle assegnazioni agli uffici). In particolare, coloro che sono stati condannati, anche

con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti dagli artt. 314-335 c.p. non potranno

essere più membri di commissioni preposte all’accesso e la selezione a pubblici impieghi, anche se

solo con compiti di segreteria (lett. a) e, inoltre, di quelle preposte alla scelta del contraente per

l’affidamento di lavori, forniture e servizi o per l’erogazione di sovvenzioni o comunque per

l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere (lett. c). È loro vietato, inoltre, di essere

assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici che si occupano di gestione di risorse finanziarie,

acquisizione di beni, servizi e forniture e di erogazione di sovvenzioni o comunque di attribuzione

di vantaggi economici a soggetti, pubblici e privati (lett. b).

Ai fini della prevenzione e del contrasto della corruzione nonché della prevenzione dei conflitti di

interessi, la l. 190/2012 ha previsto che al condannato per i reati di cui agli artt. 314-335 c.p., anche

con sentenza non passata in giudicato, non possono essere affidati incarichi dirigenziali pubblici o

incarichi di vertice negli enti di diritto privato sottoposti a controllo pubblico (comma 50, lett. a).

Ciò a seguito della futura emanazione di uno o più decreti legislativi da parte del Governo (comma

49).

Così come un’altra serie di inconferibilità è da rinvenire nel caso in cui il soggetto abbia ricoperto

cariche in enti di diritto privato sottoposti a controllo o finanziati da parte dell’amministrazione che

conferisce l’incarico (comma 50, lett. b), oppure abbia ricoperto nella medesima amministrazione

cariche pubbliche elettive o nel periodo antecedente (almeno un anno) il conferimento dell’incarico

(comma 50, lett. c). Si prevedono incompatibilità tra incarichi, infine, anche nei casi indicati nelle

lett. e ed f del comma 5029

.

29

“50. I decreti legislativi di cui al comma 49 sono emanati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi: a)

prevedere in modo esplicito, ai fini della prevenzione e del contrasto della corruzione, i casi di non conferibilità di

incarichi dirigenziali, adottando in via generale il criterio della non conferibilità per coloro che sono stati condannati,

anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti dal capo I del titolo II del libro secondo del codice

penale; b) prevedere in modo esplicito, ai fini della prevenzione e del contrasto della corruzione, i casi di non

conferibilità di incarichi dirigenziali, adottando in via generale il criterio della non conferibilità per coloro che per un


14

Proprio in tema di dipendenti e rapporti con la pubblica amministrazione, poi, il Consiglio dei

ministri nella seduta dell’8 marzo 2013 ha approvato in via definitiva lo schema di decreto del

Presidente della Repubblica recante il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (così

come previsto dall’art. 1, comma 44, che ha novellato l’art. 54 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165)

destinato a sostituire il precedente, contenuto nel d.m. Funzione Pubblica 28 novembre 200030

.

Esso ha la finalità di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il

rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura

dell’interesse pubblico.

Riguardo al contenuto, diviso in 17 articoli, si può sinteticamente evidenziare che il dipendente

deve rispettare tra gli altri principi quelli di integrità, correttezza, buona fede, trasparenza, equità,

ragionevolezza, imparzialità, efficienza (art. 3). Egli non deve chiedere, accettare e sollecitare per sé

o per terzi regali o altre utilità. Queste ultime possono essere accettate solo se di modico valore e

nell’ambito dei normali rapporti di cortesia, sempre che non superino il valore di 150 euro (art. 4) .

Il dipendente deve astenersi nei casi di conflitti di interesse (artt. 6-7) ed ha l’obbligo di comunicare

l’appartenenza ad organizzazioni (ad eccezione di partiti e sindacati) che possano interferire con lo

congruo periodo di tempo, non inferiore ad un anno, antecedente al conferimento abbiano svolto incarichi o ricoperto

cariche in enti di diritto privato sottoposti a controllo o finanziati da parte dell'amministrazione che conferisce

l'incarico; c) disciplinare i criteri di conferimento nonché i casi di non conferibilità di incarichi dirigenziali ai soggetti

estranei alle amministrazioni che, per un congruo periodo di tempo, non inferiore ad un anno, antecedente al

conferimento abbiano fatto parte di organi di indirizzo politico o abbiano ricoperto cariche pubbliche elettive. I casi di

non conferibilità devono essere graduati e regolati in rapporto alla rilevanza delle cariche di carattere politico

ricoperte, all'ente di riferimento e al collegamento, anche territoriale, con l'amministrazione che conferisce l'incarico.

E' escluso in ogni caso, fatta eccezione per gli incarichi di responsabile degli uffici di diretta collaborazione degli

organi di indirizzo politico, il conferimento di incarichi dirigenziali a coloro che presso le medesime amministrazioni

abbiano svolto incarichi di indirizzo politico o abbiano ricoperto cariche pubbliche elettive nel periodo, comunque non

inferiore ad un anno, immediatamente precedente al conferimento dell'incarico; d) comprendere tra gli incarichi

oggetto della disciplina: 1) gli incarichi amministrativi di vertice nonché gli incarichi dirigenziali, anche conferiti a

soggetti estranei alle pubbliche amministrazioni, che comportano l'esercizio in via esclusiva delle competenze di

amministrazione e gestione; 2) gli incarichi di direttore generale, sanitario e amministrativo delle aziende sanitarie

locali e delle aziende ospedaliere; 3) gli incarichi di amministratore di enti pubblici e di enti di diritto privato

sottoposti a controllo pubblico; e) disciplinare i casi di incompatibilità tra gli incarichi di cui alla lettera d) già

conferiti e lo svolgimento di attività,, retribuite o no, presso enti di diritto privato sottoposti a regolazione, a controllo o

finanziati da parte dell'amministrazione che ha conferito l'incarico o lo svolgimento in proprio di attività professionali,

se l'ente o l'attività professionale sono soggetti a regolazione o finanziati da parte dell'amministrazione; f) disciplinare

i casi di incompatibilità tra gli incarichi di cui alla lettera d) già conferiti e l'esercizio di cariche negli organi di

indirizzo politico”. 30

In linea con l’intento di guardare ai dipendenti come ad una parte integrante del processo anticorruzione, si veda il

comma 11 dell’art. 1 della Legge in commento, secondo il quale: “11. La Scuola superiore della pubblica

amministrazione, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e utilizzando le risorse umane, strumentali e

finanziarie disponibili a legislazione vigente, predispone percorsi, anche specifici e settoriali, di formazione dei

dipendenti delle pubbliche amministrazioni statali sui temi dell'etica e della legalità. Con cadenza periodica e d'intesa

con le amministrazioni, provvede alla formazione dei dipendenti pubblici chiamati ad operare nei settori in cui e' più

elevato, sulla base dei piani adottati dalle singole amministrazioni, il rischio che siano commessi reati di corruzione”.


15

svolgimento dell’attività dell’ufficio (art. 5), nonché i rapporti di collaborazione in corso o che ha

avuto con soggetti privati nei tre anni precedenti e in qualunque modo retribuiti (art. 6).

Il Codice dedica apposite disposizioni in tema di trasparenza e di prevenzione della corruzione. Si

dispone specificamente che il dipendente è tenuto a: adempiere agli obblighi di trasparenza totale

stabiliti dalla legge (art. 9), rispettare le prescrizioni contenute nel Piano per la prevenzione,

prestare la sua collaborazione al Responsabile alla prevenzione della corruzione, segnalare al

proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a

conoscenza, fermo restando l’obbligo di denuncia all’Autorità Giudiziaria (art. 8).

In ottemperanza alla delega contenuta nell’art. 54, comma 1, d.lgs. 165/2001, il Codice contempla

una specifica sezione ai doveri dei dirigenti (artt. 13-15): questi ultimi sono tenuti a comunicare

all’amministrazione la propria situazione patrimoniale ed inoltre le partecipazioni azionarie e gli

altri interessi finanziari che possono porli in conflitto di interessi con le funzioni svolte (art. 13).

Devono inoltre osservare un comportamento esemplare ed imparziale, curare il benessere

organizzativo nella struttura in cui operano, difendere pubblicamente l’immagine

dell’amministrazione, evitare il diffondersi di notizie non vere riguardo all’organizzazione,

all’attività e ai dipendenti, favorire la conoscenza di buone prassi al fine di rafforzare il senso di

fiducia nei confronti dell’amministrazione31

.

f) è delegato il Governo all’adozione di un testo unico in materia di incandidabiltà e di divieto di

ricoprire caricheelettive e di governo a seguito di condanne definitive per delitti non colposi.

Ferme restando le disposizioni in materia di interdizione perpetua dai pubblici uffici (cfr. artt. 28 ss.

c.p.), la legge delega ha previsto che l’impossibilità di accedere alla carica elettiva si realizzi

allorquando la pena inflitta, con sentenza definitiva, superi i due anni di reclusione per le fattispecie

di cui all’art. 51, commi 3 bis e 3 quater (delitti con finalità di terrorismo) c.p.p., di quelle di cui agli

artt. 314-335 c.p. ed inoltre per altri delitti (non specificati nella l. 190/2012) per i quali la legge

preveda una pena detentiva superiore nel massimo a tre anni32

.

31

Sul punto, MALTONI, Codice di comportamento dei dipendenti pubblici in Consiglio dei Ministri. Divieto di

accettare regali e compensi, Stop auto blu e telefonini a uso personale, in Diritto.it. Si veda, anche, CERULLI IRELLI,

Etica pubblica e disciplina delle funzioni amministrative, in MERLONI-VANDELLI (a cura di), La corruzione

amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Firenze, 2010. 32

“Ad esiti ancora più confortanti si potrebbe pervenire se oltre alla trasparenza amministrativa il legislatore puntasse

alla trasparenza della politica e al suo finanziamento. Il nuovo testo di legge infatti non contiene nessuna norma in

ordine alla incompatibilità, conflitti di interesse, regole di comportamento dei politici, benché il tema della corruzione

politica, del finanziamento illegale, delle spese elettorali e dell’applicazione di limitazioni alle attività

imprenditorialidegli uomini politici costituisca un fenomeno altamente preoccupante e per cui le istituzioni europee

hanno raccomandato l’adozione di norme di contrasto”. Così, BEVILACQUA, op. cit., pag. 32.


16

Quanto al contenuto del previsto testo unico sull’incandidabilità, secondo la legge delega esso deve

disporre: durata delle condizioni ostative alla candidabilità dei parlamentari e all’assunzione delle

cariche di Governo, la loro applicazione anche in caso di applicazione della pena su richiesta delle

parti – art. 444 c.p.p., il coordinamento con le vigenti norme in materia di interdizione dai pubblici

uffici e di riabilitazione (cfr. art. 178 c.p.), nonché con le restrizioni all’esercizio del diritto di

elettorato attivo (comma 64, lett. e). Inoltre, ha lo scopo di operare il riordino e l’armonizzazione

della normativa esistente in materia di incandidabilità alle elezioni Provinciali, Comunali e

Circoscrizionali e il divieto di copertura delle cariche di Presidente e di componente del Consiglio

di amministrazione dei consorzi, di Presidente e di componente dei consigli e delle giunte delle

unioni di comuni, di Consigliere di amministrazione e di Presidente delle aziende speciali e delle

istituzioni di cui all’art. 114 d.lgs. 267/2000, di Presidente e di componente degli organi esecutivi

delle comunità montane. Il tutto con particolare riferimento alle ipotesi di incandidabilità e divieto

di ricoprire cariche di enti locali determinate da sentenze definitive di condanna (comma 63, lett. g).

Riguardo a tali ultime cariche, la legge anticorruzione ha delegato il Governo affidandogli il

compito di valutare l’introduzione di ulteriori casi di incandidabilità conseguenti a sentenze

definitive di condanna per delitti di grave allarme sociale (comma 64, lett. h) e di determinare le

ipotesi di incandidabilità alle elezioni regionali e di divieto di ricoprire cariche negli organi politici

di vertice delle regioni, conseguenti a sentenze definitive di condanne, fatta comunque salva la

competenza legislativa regionale sul sistema di elezione, casi di ineleggibilità e di compatibilità del

Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali (cfr. art.

122 Cost.). La delega normativa de qua ha inoltre ad oggetto la disciplina delle ipotesi di

sospensione e decadenza di diritto dalle cariche previste al comma 63 in caso di sentenza definitiva

di condanna per delitti non colposi (di cui non viene specificata la tipologia) successiva alla

candidatura o all’affidamento della carica (comma 64, lett. m)33

.

Nella Gazzetta ufficiale n. 23 del 4 gennaio 2013 è stato pubblicato il D.Lgs. 31 dicembre 2012 n.

235 recante appunto «Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di

ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non

colposi»34

.

33

Si vedano, TOMASSETTI, Incandidabilità in Parlamento, legge entro un anno, in Guida Dir., 2012, n. 47, pgg. 97

ss., e, dello stesso autore, Via libera al testo Unico sull'incandidabilità: norme applicabili a partire dal 5 gennaio 2013,

inGuida Dir., 2013, n. 4, pgg. 14 ss.; DI FILIPPO, Normativa in materia di incandidabilità. Approvato il testo unico in

materia di incandidabilità, in Quotidiano legale, 28 gennaio 2013. 34

I punti principali del testo sono i seguenti: a) incandidabilitàallecarichedideputato,senatore e membro del Parlamento

europeo. Il decreto prevede l’incandidabilità al Parlamento italiano ed europeo per le seguenti categorie: - di coloro che

hanno riportato condanne definitive a pene superiori a 2 anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, di maggiore

allarme sociale (ad esempio mafia, terrorismo, tratta di persone); - coloro che hanno riportato condanne definitive a


17

2.1.2 (Segue). Tutela del pubblico dipendente e disciplina del fuori ruolo.

g) è prevista latutela del pubblico dipendenteche denuncia o riferisce condotte illecite apprese in

ragione del suo rapporto di lavoro;con l’intento di fare emergere fenomeni corruttivi e di cattiva

amministrazione, il comma 51 l. 190/2012 introduce il nuovo art. 54 bis d.lgs. 165/2001, con il

quale si tutela il dipendente pubblico (e non quello privato) che denuncia o riferisce condotte illecite

di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro: si tratta del c.d. whistleblowing35

.In

particolare egli non potrà essere sanzionato, ovvero licenziato o sottoposto a misure discriminatorie

sul luogo di lavoro per motivi collegati alla denuncia presentata specificamente all’Autorità

Giudiziaria, alla Corte dei Conti o al superiore gerarchico.È vietato rivelare la sua identità a meno

che non sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato, anche in sede penale, così

come non si può prendere cognizione della denuncia.Il dirigente dell’amministrazione ha il dovere

di adottare ogni precauzione per evitare che venga fuori il nome del segnalante, tutelandone la sua

identità nel mentre del procedimento disciplinare (art. 13, comma 9, Codice di comportamento

pene superiori a 2 anni di reclusione per i delitti, consumati o tentati, contro la Pubblica Amministrazione (ad esempio

corruzione, concussione, peculato); - coloro che hanno riportato condanne definitive a pene superiori a 2 anni reclusione

per delitti non colposi, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a 4

anni. Si tratta, in questo caso, di tutte le fattispecie criminose più gravi per le quali è anche possibile applicare la

custodia cautelare in carcere e che, secondo un principio di ragionevolezza e proporzionalità nella limitazione

dell’elettorato passivo, sono state individuate sulla base di un indicatore oggettivo, predeterminato, senza operare alcuna

selezione nell’ambito di una lista di reati che potrebbe apparire arbitraria; b)

accertamentodell’incandidabilitàsopravvenuta. Il decreto prevede che l’accertamento d’ufficio della condizione di

incandidabilità comporta la cancellazione dalle liste. Nel caso in cui la condanna definitiva per uno dei delitti “ostativi”

sopravvenga nel corso del mandato elettivo, le Camere deliberano ai sensi dell’articolo 66 della Costituzione; c)

causeostativeall’assunzioneeallosvolgimentodiincarichidiGovernooParlamento. Le condizioni che determinano

l’incandidabilità alla carica di deputato o senatore si applicano anche per l’assunzione e lo svolgimento delle cariche di

Governo (Presidente del Consiglio dei Ministri, Ministri, Vice Ministri, Sottosegretari, Commissari straordinari di

Governo). Se la sentenza di condanna diventa definitiva durante il mandato, anche in questo caso si determina la

decadenza dall'incarico; d) duratadell’incandidabilità. L’incandidabilità alla carica di senatore, deputato o parlamentare

europeo ha effetto per un periodo corrispondente al doppio della durata della pena accessoria dell’interdizione

temporanea dai pubblici uffici. Anche in assenza della pena accessoria, l’incandidabilità non è inferiore a sei anni.

Altrettanto vale per gli incarichi di Governo nazionale. In tutti i casi, se il delitto è stato commesso con abuso dei poteri

o in violazione dei doveri connessi al mandato, la durata dell’incandidabilità o del divieto di incarichi di Governo è

aumentata di un terzo; e) incandidabilitàincasodipatteggiamento. Le norme sull’incandidabilità valgono anche quando la

sentenza definitiva dispone l’applicazione della pena su richiesta (patteggiamento), ma in nessun caso l’incandidabilità

può essere determinata da un patteggiamento intervenuto prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina. La

sentenza di riabilitazione è l’unica causa di estinzione anticipata sull’incandidabilità e ne comporta la cessazione per il

periodo di tempo residuo; f) incandidabilitàallecaricheelettiveregionalieaquelleneglientilocali. Il decreto reca anche

norme sull’incandidabilitá degli amministratori regionali e locali, già disciplinata nel nostro ordinamento, provvedendo

ad armonizzarne il contenuto con la nuova regolamentazione dell’istituto. 35

DI PRETORO-FRASCHINI, “Whistleblowing”, uno strumento di tutela contro la corruzione legge n. 190/2012 –art.

54-bis D.Lgs. n. 165/2001.


18

dipendenti pubblici)36

.Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha il compito di adottare i

provvedimenti di competenza nel caso di segnalate pratiche discriminatorie.

h)è prevista una più restrittivadisciplina del “fuori ruolo” per i magistrati e gli avvocati dello Stato.

In particolare, è affermato l’obbligo del fuori ruolo (per tutta la durata dell’incarico) per i soggetti

che siano chiamati a svolgere funzioni apicali o semiapicali presso istituzioni, organi ed enti

pubblici (anche internazionali) e viene delegato il Governo a disciplinare – entro 4 mesi – ulteriori

ipotesi di fuori ruolo obbligatorio. E’ affermata la durata massima decennale per il fuori ruolo, ma

sono previste eccezioni. Inoltre, ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, agli

avvocati e procuratori dello Stato e ai componenti delle commissioni tributarie è vietata, pena la

decadenza dagli incarichi e la nullità degli atti compiuti, la partecipazione a collegi arbitrali o

l'assunzione di incarico di arbitro unico37

.

36

Sul tema, FARINASAPORITO, Chi denuncia resta anonimo. Identità coperta finché non scattano la calunnia o una

lite civile, in Il Sole 24 Ore, 2012. 37

“18. Ai magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, agli avvocati e procuratori dello Stato e ai

componenti delle commissioni tributarie e' vietata, pena la decadenza dagli incarichi e la nullità' degli atti compiuti, la

partecipazione a collegi arbitrali o l'assunzione di incarico di arbitro unico. 19. Il comma 1 dell'articolo 241 del codice

di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, e' sostituito dal seguente: «1. Le

controversie su diritti soggettivi, derivanti dall'esecuzione dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi, forniture,

concorsi di progettazione e di idee, comprese quelle conseguenti al mancato raggiungimento dell'accordo bonario

previsto dall'articolo 240, possono essere deferite ad arbitri, previa autorizzazione motivata da parte dell'organo di

governo dell'amministrazione. L'inclusione della clausola compromissoria, senza preventiva autorizzazione, nel bando

o nell'avviso con cui e' indetta la gara ovvero, per le procedure senza bando, nell'invito, o il ricorso all'arbitrato, senza

preventiva autorizzazione, sono nulli». 20. Le disposizioni relative al ricorso ad arbitri, di cui all'articolo 241, comma

1, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163, come sostituito dal comma 19 del presente articolo, si

applicano anche alle controversie relative a concessioni e appalti pubblici di opere, servizi e forniture in cui sia parte

una società' a partecipazione pubblica ovvero una società controllata o collegata a una società' a partecipazione

pubblica, ai sensi dell'articolo 2359 del codice civile, o che comunque abbiano ad oggetto opere o forniture finanziate

con risorse a carico dei bilanci pubblici. A tal fine, l'organo amministrativo rilascia l'autorizzazione di cui al citato

comma 1 dell'articolo 241 del codice di cui al decreto legislativo n.163 del 2006, come sostituito dal comma 19 del

presente articolo. 21. La nomina degli arbitri per la risoluzione delle controversie nelle quali e' parte una pubblica

amministrazione avviene nel rispetto dei principi di pubblicità e di rotazione e secondo le modalità previste dai commi

22, 23 e 24 del presente articolo, oltre che nel rispetto delle disposizioni del codice di cui al decreto legislativo 12

aprile 2006, n.163, in quanto applicabili. 22. Qualora la controversia si svolga tra due pubbliche amministrazioni, gli

arbitri di parte sono individuati esclusivamente tra dirigenti pubblici. 23. Qualora la controversia abbia luogo tra una

pubblica amministrazione e un privato, l'arbitro individuato dalla pubblica amministrazione e' scelto preferibilmente

tra i dirigenti pubblici. Qualora non risulti possibile alla pubblica amministrazione nominare un arbitro scelto tra i

dirigenti pubblici, la nomina e' disposta, con provvedimento motivato, nel rispetto delle disposizioni del codice di cui al

decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. 24. La pubblica amministrazione stabilisce, a pena di nullità della nomina,

l'importo massimo spettante al dirigente pubblico per l'attività arbitrale. L'eventuale differenza tra l'importo spettante

agli arbitri nominati e l'importo massimo stabilito per il dirigente e' acquisita al bilancio della pubblica

amministrazione che ha indetto la gara. 25. Le disposizioni di cui ai commi da 19 a 24 non si applicano agli arbitrati

conferiti o autorizzati prima della data di entrata in vigore della presente legge”.


19

2.1.3 (Segue). Danno all’immagine della p.a., cause ostative alla candidatura negli enti locali e

whitelist.

i) è reso più incisivo il giudizio di responsabilità amministrativa nei confronti del dipendente

pubblico che ha causato un danno all’immagine della p.a.; va segnalato che l’attuale normativa (art.

17, comma 30 ter, d.l. 1° luglio 2009, n. 78) circoscrive l’azione per il risarcimento del danno

all’immagine ai soli casi di cui all’art. 7 l. 27 marzo 2001, n. 97194; ossia, a seguito di sentenza

irrevocabile di condanna per i reati dei pubblici ufficiali contro la Pubblica Amministrazione. Con

tali modifiche, l’entità del danno, sulla scorta del comma 62, che aggiunge il comma 1 sexies all’art.

1 l. 14 gennaio 1994, n. 20, si presume ora pari al doppio della somma di denaro o del valore

patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal funzionario. Trattandosi di presunzione iuris

tantum, è data espressamente la possibilità di prova contraria (gravante per lo più sul pubblico

dipendente condannato) per la determinazione del danno in una misura diversa.All’art. 1 l. 20/1994,

viene pure aggiunto il comma 1 septies, secondo cui, nel giudizio di responsabilità per danni

all’immagine all’amministrazione, è possibile chiedere il sequestro conservativo di beni mobili ed

immobili previsto all’art. 5, comma 2, l. 14 gennaio 1994, n. 19, in tutti i casi di fondato timore di

(semplice) attenuazione della garanzia del credito erariale.

l)sono dettate nuove cause ostative alle candidature negli enti locali e nuovi casi di decadenza o

sospensione dalla carica; la legge anticorruzione ha introdotto, per ragioni di coordinamento

sistematico, un’ulteriore causa ostativa alla candidatura e alla copertura di incarichi negli enti

locali, interpolando, attraverso il comma 81, gli artt. 58, comma 1, lett. b e 59, comma 1, lett. a

d.lgs. 267/2000.

Si tratta della condanna definitiva, anche ex artt. 444 ss. c.p.p., per il nuovo reato di induzione

indebita a dare o a promettere (art. 319 quater c.p.), che così si aggiunge a quella per gli altri reati

contro la Pubblica Amministrazione ivi previsti (artt. 314, comma 1, 316, 316 bis, 317, 318, 319,

319 ter, 320 c.p.): comporta l’impossibilità di candidarsi e di ricoprire cariche pubbliche oltre che la

sospensione (in caso di sentenza non definitiva) e la decadenza di diritto dalla carica ricoperta (a

decorrere dalla data del passaggio in giudicato della sentenza di condanna).

Nelle predette ipotesi di condanna si prescinde dall’entità della pena concretamente irrogata.


20

Un’ulteriore modifica all’art. 59 testo unico degli enti locali viene apportata dal comma 81, lett. c.

Si dispone che, in caso di applicazione della misura coercitiva di cui all’art. 283, comma 1, c.p.p.,

operi la sospensione di diritto dalla carica pubblica ricoperta quando il divieto di dimora coincida

con la sede dove si svolge il mandato elettorale.

Deve precisarsi che le disposizioni appena menzionate sono state successivamente abrogate dal

d.lgs. 235/2012, in quanto in esso confluite.

m) sono elencate le attività d’impresa particolarmente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa ed è

istituito presso ogni prefettura l’elenco dei fornitori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa

(cd. whitelist); l'iscrizione negli elenchi della prefettura della provincia in cui l'impresa ha sede

soddisfa i requisiti per l'informazione antimafia per l'esercizio della relativa attività. La prefettura

effettua verifiche periodiche circa la perdurante insussistenza dei suddetti rischi e, in caso di esito

negativo, dispone la cancellazione dell'impresa dall'elenco. Sono definite come maggiormente

esposte a rischio di infiltrazione mafiosa le seguenti attività: a) trasporto di materiali a discarica per

conto di terzi; b) trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti per conto di terzi; c)

estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti; d) confezionamento, fornitura e trasporto

di calcestruzzo e di bitume; e) noli a freddo di macchinari; f) fornitura di ferro lavorato; g) noli a

caldo; h) autotrasporti per conto di terzi; i) guardiani dei cantieri38

.

Infine, sono previste misure organizzative da parte delle amministrazioni in caso di rinvio a giudizio

di un dipendente per concussione per induzione, ed è previsto un pregnante obbligo di adeguamento

per Regioni e gli enti locali.

38

“54. L'indicazione delle attività di cui al comma 53 può essere aggiornata, entro il 31 dicembre di ogni anno, con

apposito decreto del Ministro dell'interno, adottato di concerto con i Ministri della giustizia, delle infrastrutture e dei

trasporti e dell'economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, da rendere entro

trenta giorni dalla data di trasmissione del relativo schema alle Camere. Qualora le Commissioni non si pronuncino

entro il termine, il decreto può essere comunque adottato. 55. L'impresa iscritta nell'elenco di cui al comma 52

comunica alla prefettura competente qualsiasi modifica dell'assetto proprietario e dei propri organi sociali, entro

trenta giorni dalla data della modifica. Le società di capitali quotate in mercati regolamentati comunicano le variazioni

rilevanti secondo quanto previsto dal testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. La mancata

comunicazione comporta la cancellazione dell'iscrizione”.


21

2.2. Le modifiche al codice penale.

Non è questa la sede per approfondire opportunamente le novità apprestate dalla normativa in tema

di diritto penale. Vale la pena, però, elencarle, seppur sommariamente, per darne una complessiva

rappresentazione.

Oltre ad un complessivo aumento delle pene, la legge n. 190/2012 dispone che il reato di

concussione (art. 317) diventa riferibile al solo pubblico ufficiale (e non più anche all’incaricato di

pubblico servizio) e non è più prevista la fattispecie per induzione, oggetto di un autonomo reato39

;

il reato di cui all’art. 318, relativo alla cd. corruzione impropria del pubblico ufficiale (Corruzione

per un atto d’ufficio), è ora rubricato “Corruzione per l’esercizio della funzione”, e viene

riformulato in modo da rendere più evidenti i confini tra le diverse forme di corruzione: da una

parte, la corruzione propria di cui all'art. 319, che rimane ancorata alla prospettiva del compimento

di un atto contrario ai doveri d'ufficio; dall'altra, l'accettazione o la promessa di una utilità indebita,

da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, che prescinde dall'adozione o

dall'omissione di atti inerenti al proprio ufficio40

; è inserito nel codice l'art. 319-quater, relativo al

delitto di “Induzione indebita a dare o promettere utilità”(cd. concussione per induzione), che

punisce sia il pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio che induce il privato a pagare, sia il

privato che dà o promette denaro o altra utilità41

; è inserito nel codice il delitto di “Traffico di

influenze illecite” (nuovo art. 346-bis) che sanziona con la reclusione da 1 a 3 anni chi sfrutta le sue

39

Per un approfondimento sul tema si veda Si veda VIGANÒ, Sui supposti guasti della riforma della concussione, in

penalecontemporaneo.it, 2013. 40

Sul punto si vedano DOLCINI-VIGANÒ, Sulla riforma in cantiere dei delitti di corruzione, in Dir. Pen. Cont. – Riv.

Trim., 1, 2012, pgg. 232 e ss.; CINGARI, La corruzione pubblica: trasformazioni fenomenologiche ed esigenze di

riforma, in Dir. Pen. Cont. – Riv. Trim., 1, 2012, pgg. 81 e ss.. SEVERINO, La nuova legge anticorruzione, in Dir.

Pen. E Proc., 2013, pgg. 7 e ss. 41

Anche in materia di concussione, dall’ambito internazionale erano giunte indicazioni (o meglio raccomandazioni) per

una modifica del testo in precedenza vigente. Si era, in particolare, rilevato come nelle indagini sulla cd. corruzione

internazionale, gli imprenditori italiani erano soliti utilizzare quale argomento difensivo la circostanza di essere stati

costretti o indotti al pagamento. In questo senso, il Workinggroup on Bribery, istituito presso l’OCSE, nel rapporto

sull’Italia adottato il 16 dicembre 2011, ribadendo i rilievi già avanzati quattro anni prima, aveva invitato il nostro paese

“a modificare senza indugio la sua legislazione, escludendo la configurabilità della concussione come possibile

esimente per la corruzione internazionale”. In termini analoghi si era espresso il GRECO (acronimo di Group

d’Etatscontre la Corruption) nel rapporto adottato a Strasburgo il 23 marzo 2012, osservando, al punto 108, come “il

potenziale rischio di un uso improprio del reato di concussione come meccanismo di difesa da parte di privati cittadini

che commettono la corruzione nell’ambito delle transazioni commerciali internazionali è stato ripetutamente

evidenziato come fonte di preoccupazione da parte del gruppo di lavoro dell’OCSE”. A questo proposito si veda

BONFIGLI, L’Italia valutata dal GRECO, in Cass. pen. 2011. “Le raccomandazioni conseguono alle attività di

valutazione che sono previste dagli stessi strumenti convenzionali; esse non hanno, però, la medesima natura

vincolante degli strumenti pattizi”, così, SALAZAR, Contrasto alla corruzione e processi internazionali di mutua

valutazione: l’Italia davanti ai suoi giudici, in Cass. pen. 2012, pag. 4271. Con le due sentenze 12 marzo 2013, n.

11792 e n. 11794, la Cassazione è intervenuta sulle nuove disposizioni in materia di corruzione, così come sostituite

dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 ("Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e della illegalità

nella pubblica amministrazione"). Con ordinanza di rimessione alle Sezioni Unite (ord. 9 maggio 2013 (dep. 13 maggio

2013), n. 20430, Pres. De Roberto, Rel. Aprile, Ric. Cifarelli, Maldera) Cass., Sez. VI pen., le ha investite della

questione relativa alla distinzione tra concussione e induzione indebita. Sul punto, GAROFOLI, Concussione e

indebita induzione: il criterio discretivo e i profili successori, in penalecontemporaneo.it, 2013.


22

relazioni con il pubblico ufficiale al fine di farsi dare o promettere denaro o altro vantaggio

patrimoniale come prezzo della sua mediazione illecita42

. La condotta deve riguardare un atto

contrario ai doveri d'ufficio o l'omissione o il ritardo di un atto dell'ufficio e la stessa pena si applica

a chi indebitamente dà o promette43

; è riformulato l'art. 2635 del codice civile (Infedeltà a seguito di

dazione o promessa di utilità), ora denominata “Corruzione tra privati” e riferita alle infedeltà nella

redazione dei documenti contabili societari. La fattispecie è procedibile a querela, a meno che

dall'illecito derivi una distorsione della concorrenza; L'introduzione del reato di corruzione tra

privati tocca inoltre direttamente l'attività degli amministratori e dei dirigenti d'azienda.

2.3. Le novità del d.d.l. Grasso.

L'8 maggio 2013 è iniziato l'iter parlamentare del disegno di legge S-19, in materia di corruzione,

voto di scambio, falso in bilancio e riciclaggio. Il ddl è stato presentato su iniziativa dell'attuale

Presidente del Senato Pietro Grasso: esso si inserisce nel generale progetto di riforma dei delitti

contro la pubblica amministrazione e dei reati ad essi collegati avviato con la suddetta commentata

l. 190/2012; esso porta con sé l'ambizione di colmarne le lacune.

“Onorevoli senatori, la lotta alla corruzione è diventata una priorità nelle agende politiche

internazionali, anche per effetto della profonda crisi che coinvolge le più avanzate economie

mondiali: il diffondersi della prassi corruttive, minando la fiducia dei mercati e delle imprese,

determina, tra i suoi molteplici effetti, una perdita di competitività tra i Paesi. L’entità del

fenomeno corruttivo e la sua percezione sociale ne impongono una prioritaria valutazione

all’interno di un intervento che sia al tempo stesso razionalmente condiviso ed efficace sul profilo

preventivo e sanzionatorio, allo scopo, soprattutto, di favorire l’attrazione degli investitori

stranieri. Se la legge 6 novembre 2012, n. 190, è da considerarsi un risultato comunque utile,

perché è riuscita ad inserire nel nostro ordinamento figure di reato già utilizzate nella maggior

parte dei paese europei e da lungo tempo richieste in adeguamento alla normativa internazionale,

adesso è però assolutamente necessario rendere questa legge più incisiva e competa, per fare sì che

possa finalmente rappresentare una svolta decisiva nel contrasto alla corruzione”.

42

Sul punto si veda MAIELLO, Il traffico di influenze indebite, in La legge anticorruzione, a cura di MATTARELLA-

PELLISSERO, Torino, 2013, pag. 419, secondo cui la disposizione dell’art. 346 bis trae origine da un duplice titolo;

uno di fonte sopranazionale, costituito dalle Convenzioni di Merida e Strasburgo, l’altro espressivo di valutazioni

politico-criminali, maturate nell’esperienza di funzionamento del sistema penale italiano. 43

PALAZZO, Concussione, corruzione e dintorni: una strana vicenda, in Dir. pen. cont. – Riv. trim., 1, 2012, pgg. 227

ss.; GAROFOLI, Il contrasto alla corruzione: il percorso intrapreso con la L. 6 novembre 2012, n. 190, e le politiche

ancora necessarie, in penalecontemporaneo.it, 2013; VIGANO', La riforma dei delitti di corruzione, in GAROFOLI-

TREU (a cura di), Libro dell’anno del diritto, Treccani, 2013;


23

Con queste parole Grasso sintetizza al meglio l’intento del progetto.

In attesa di eventuale approvazione, ci si riserva la possibilità di intervenire con dei commenti critici

prossimamente. Frattanto, vale la pena sottolineare quali sono i punti su cui il disegno

concretamente incide.

Tra l'altro, il progetto prevede un allungamento dei termini massimi di prescrizione in presenza di

atti interruttivi per i delitti di peculato, concussione, corruzione e induzione indebita; il

reinserimento dell'incaricato di pubblico servizio tra i possibili soggetti attivi del delitto di

concussione di cui all'art. 317 c.p.; l'innalzamento a dieci anni di reclusione della pena massima

prevista per la corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio(art. 319 c.p.) in luogo degli attuali

otto; la sostituzione della pena edittale attuale (reclusione da tre a otto anni) con quello della

reclusione da quattro a dieci anni per il delitto di induzione indebita di cui all'art. 319quater c.p.; e,

soprattutto, l'abrogazione del secondo comma di tale norma, che prevede la punibilità del privato

autore della dazione o della promessa; un obbligo di corresponsione, da parte del condannato per i

delitti di peculato, concussione, corruzione e induzione indebita, di una somma come "riparazione

pecuniaria" pari all'ammontare dell'indebito pagamento ricevuto dal pubblico ufficiale o

dall'incaricato di pubblico servizio, in favore dell'amministrazione di appartenenza di quest'ultimo;

l'innalzamento a cinque anni di reclusione della pena massima prevista per l'abuso d'ufficio di cui

all'art. 323 c.p.; la riduzione di pena da un terzo alla metà per i delitti di corruzione e induzione

indebita in favore di chi si sia efficacemente adoperato per evitare che l'attività delittuosa fosse

portata a conseguenze ulteriori, per assicurare le prove dei reati e per l'individuazione degli altri

responsabili ovvero per il sequestro delle somme o altre utilità trasferite; l'innalzamento a cinque

anni di reclusione della pena massima prevista per il delitto di traffico di influenze illecite di cui

all'art. 346 bis c.p.; una riscrittura dell'art. 2635 c.c. in materia di corruzione tra privati, con

eliminazione del requisito del nocumento alla società e della punibilità a querela; una modifica del

delitto di scambio elettorale politico-mafioso di cui all'art. 416 ter c.p., modificato in modo da

ricomprendere la condotta di chi abbia ottenuto, o si sia adoperato per ottenere, la promessa di voti

prevista dal terzo comma dell'art. 416 bis in cambio, oltre che della promessa o dell'erogazione di

denaro o di altra utilità, anche "della disponibilità a soddisfare gli interessi o le esigenze

dell'associazione mafiosa" o dei suoi associati; la trasformazione in delitto del reato di false

comunicazioni sociali di cui all'art. 2621 c.c.; la previsione, all'art. 2622 c.c., di pene più severe nel

caso in cui il fatto di cui all'articolo precedente concerna società quotate nei mercati regolamentati,

ovvero che emettono o garantiscono strumenti finanziari negoziati in mercati regolamentati o

comunque diffusi tra il pubblico in maniera rilevante; la previsione di una circostanza aggravante

nel caso in cui i fatti di false comunicazioni sociali di cui agli artt. 2621 e 2622 abbiano cagionato


24

un danno grave ai soci, ai creditori, ai risparmiatori o alla società; la previsione della responsabilità

dell'ente ex d.lgs. 231/2001 per i reati tributari di cui al d.lgs. 74/2000; l'introduzione di un nuovo

delitto di "impiego e riciclaggio di denaro, beni ed altre utilità" (art. 518 bis c.p.), inserito in un

nuovo Capo III-bis intitolato ai "delitti contro l'ordine economico e finanziario", con correlativa

previsione di pene accessorie (art. 518 ter), confisca per equivalente e allargata (518 quater),

responsabilità amministrativa dell'ente da reato (art. 518 quinquies), obblighi di comunicazioni alle

autorità di vigilanza e agli ordini professionali (art. 518 sexies), operazioni sotto copertura (art.

518septies).

Sconfiggere la corruzione.

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