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Philippe C. Schmitter
"Reflexes sobre o conceito de Poltica"
Fonte da
Foto:www.eui.eu/ln,ages/SPS/Professors/PhilippeCSchmitter.jpg
Em:
Curso de Introduo Cincia Poltica,Unidade I.
2 ed. Braslia: Ed.UnB, 1984, p. 31-39.
A edio desta obra est esgotada h muitos anos.Para viabilizar o
seu uso com fins educacionais queele disponibilizado aqui, em cpia
no formato pdf
PHILlPPE C. SCHMITIER (Washington DC, 1936).
Professor Emrito do Instituto Universitrio Europeu, em Florena,
Itlia. Doutor (1968) pela Universidadeda Califrnia, Berkeley (com a
tese Development and Interest Politics in Brazil: 1930-1965). Foi
tambmprofessor das Universidades de Chicago e Stanford.
Publicou diversos livros e artigos no campo de poltica
comparada, sobre integrao regional, processos detransio democrtica,
intermediao de interesses e, mais recentemente, sobre "democracia
ps-liberal".Recebeu, dentre outros, o Prmio Johan Skytte de Cincia
Poltica e o Prmio Mattei Dogan da AssociaoInternacional de Cincia
Poltica (IPSA).
www.eui.
eu/DepartmentsAndCentres/PoliticaIAndSociaISciences/People/Professors/Schm
itter. aspx
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llLOCO 3
Reflexes sobre o Conceito de Poltica
Philip pe Schmitter
Universidade da Califrnia
Metas da
Cincia Poltica.
A Cincia Poltica contempornea se distingue essencialmentepor
duas qualidades. A primeira e a mais discutida a suavontade de ser
cientfica. Isto implica urna preocupao terica emetodolgica - um
escrpulo de respeitar dados (o requisito do-empiricismo) e de no
afirmar "verdades" ou "princpios certos"sem uma demonstrao rigorosa
(o requisito da verificao de hip-teses) .
Mas nenhuma cincia se define pelo simples desejo de ser
cien-tfica. um erro comum, especialmente entre os praticantes quese
proclamam mais cientficos, apl icar-se, metodologia ou a pes-quisa
emprica sem considerar a segunda qualidade de uma CinciaPoltica,
quer dizer, sem ter uma conscincia clara da "delimitaoda
disciplina". Como tendem a operar sem um conceito adequadoda
poltica ou aceitar sem reflexo qualquer definio correntedesta, s
vezes as suas descobertas tm pouca pertinncia. So des-cobertas
cientficas, sutis e inevitavelmente comprovadas, mas fre-qentemente
irrelevantes ou triviais por falta de um sentido deprioridade que
uma viso do conjunto de processo poltico daria.Como observa Raymond
Aron, "ele~ gastam cada vez mais recursos,cada vez mais tempo para
demonstrar com uma preciso cada vezmais rigorosa, proposies cada
vez menos interessantes" (R. Aron,1981).
Por exemplo, estudavam o comportamento eleitoral com gran-de
exatido e imaginao, durante algum tempo, sem considerar asignificao
ou a funo deste dentro do 'sistema poltico global.Presumivelmente
inspirados pela teoria "tradicionalista" que re-jeitavam, eles
asseguravam que a atividade eleitoral era de grandeimportncia
poltica (o que est longe de ser verdade em muitospases) , e
concentravam os seus esforos neste setor quase exclusiva-
REFLEXES SOBliL o CO.NCLfTO DE POLTlC,1 31
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mente. : interessante observar que foi unicamente quando
perce-beram que as suas descobertas no se acomodavam com esta
teoriatradicional (teoria que, apesar das suas deficincias,
apresenta umaviso glob'al do fenmeno poltico) que estes estudiosos
comearama se perguntar sobre as conseqncias possveis deste divrcio
entreteoria e realidade. Por errnea que fosse, a teoria tradicional
for-neceu aos behavioristas esse sentido fundamental de prioridade
erelevncia. Por esse motivo, uma cincia da Poltica exige uma
se-gunda qualidade: uma delimitao da disciplina. A Cincia Pol-tica
pretende tratar da interpretao de um setor particular do
com-portamento humano. Os politistas (cientistas polticos)
pretendem- e esta pretenso ainda uma hiptese - que a poltica ou o
con-junto de atividades polticas se diferencie de outros fenmenos
so-ciais com caractersticas, relaes e padres distintos.
Acho que cada politista tem por dever considerar
consciente-mente essa pretenso e definir explicitamente o seu
conceito dePoltrica. Essa definio uma espcie de "hiptese inicial"
que,como observa Duverger, formar e deformar o seu trabalho
pro-fissional quer ele queira quer no.
No restante deste ensaio apresentarei as que me parecem seras
principais abordagens delimitao de campo de investigaoda Cincia
Poltica. A Poltica pode ser definida por:
I Suas "instituies", pelo quadro social concreto e estabele-cido
dentro do qual participam os atores. _
II Seus "recursos", pelos meios utilizados pelos atores.III Seus
"processos", pela atividade principal qual se consagram
os atores.IV - Sua "funo", pelas conseqncias da sua atividade
para a
sociedade global de que faz parte.
Conforme esta tipologia geral, corresponderiam quatro defini-es
especficas de campo de investigao da poltica:
I Instituio: "Estado ou Governo."II Recursos: "Poder, Influncia
ou Autoridade."lU Processo: "Decision-making ou "Policy-tormation"
(formu-
lao de decises sobre linhas de conduta coletiva).IV - "Resoluo
no-violenta dos conflitos".
1 . Estado ou Governo L A definio que predominava no sc. XIX e
que ainda predo-
mina nos dicionrios e em muitas faculdades da Poltica como"a
arte e a cincia do Estado ou do governo". Em livro recente,Marcel
Prlot a define como o "conhecimento sistemtico e orde-nado dos
fenmenos concernerues ao Estado" :(M. Prlot, 1964).Com a descoberta
da importncia poltica de instituies no-constitucionais, esta
delimitao parecia estrita demais. Ento ospolticos ampliaram-na para
incluir algumas organizaes anexasque intervm regularmente ou mesmo
ocasionalmente na atividadeestatal; rgos como partidos. faces,
grupos de presso, ligas cons-piratrias, sociedades de economia
mista, cliques militares e gruposinformais. Por exemplo, mais tarde
no livro citado, o prprio Prlotafirma que: "A politologia que
considera, como se acaba de ver,a instituio estatal em sua
totalidade, no se limita entretanto a
32 CURSO DE INTRODUO CINCIA POLTICA
Quatro fatores ded"li"i;,o da Poltica.
Quatro delimitaes docampo de investigao daCincia Poltica.
Poltica como arte e cinciado Estado ou do go\'erno.
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Polticacomo coao.
Poltica como arte deinfluenciar.
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ela. Toma-se como ponto de partida e como referncia' para
oestudo dos fenmenos que se ligam ao Estado na qualidade de
pr-estatais e supra-estatais" (M. Prlot, ob. cit).
Muitos politistas contemporneos, dentre os quais o suo
JeanMeynaud O. Meynaud, 1960), relutam em abandonar este foco
tra-dicional, concreto e aparentemente bem delimitado, por outras
de-finies mais abstratas e difusas.
2. Poder, Influncia ou Autoridade
Sob essa rubrica, segundo Duverger, abriga-se a grande
maioriados politistas contemporneos, inclusive ele prprio.
Infelizmente,essa maioria est longe de ser unnime na utilizao
desses termos:"poder" para alguns significa "influncia"; para
outros, "autori-dade". No obstante, achamos possvel distinguir
entre trs "esco-las" e "subescolas" - todas tomando meios e
recursos utilizadoscomo foco principal da Cincia Poltica.
a) PODER. Aqui podemos incluir todos os politistas que,lembrando
a afirmao de Max Weber de ql!e "o meio decisivo napoltica a
violncia", do nfase ao fenmeno da coero icon-trainte) , a dominao
ou a monopolizao da violncia ou de forafsica. Friedrich Engels, por
exemplo, afirmou: "A sociedade, atagora, baseada nos antagonismos
de classe, teve a necessidade doEstado. Quer dizer, da organizao de
uma classe particular queera a classe exploradora... especialmente
com a inteno de con-servar com a fora as classes exploradas na
condio de opressocorrespondente a um modo dado de produo" . (F.
Engels, 1959).Um antroplogo se expressou de maneira semelhante (sem
a supo-sio de dominncia de classe): "A organizao poltica de
umasociedade o aspecto de sua organizao total que interessa ao
con-trole e regulamentao da fora fsica" (Radcliffe-Brown, citopor
M_ Duverger, 1962). Finalmente, um politista ingls, baseando-se em
um inqurito internacional sobre a natureza da Cincia Pol-tica,
chegou seguinte concluso: "O foco de interesse do politista claro e
no ambguo: ele se concentra sobre a luta para obter oureter o
poder, para exercer poder ou influncia sobre os outrosou para
resistir a esse exerccio" (N. Robson, 1954). Com esta lti-ma
definio nos aproximamos segunda "escola", a da influncia.
b) INFLUENCIA. Muitos estudiosos da poltica norte-ame-ricana
rejeitam esta nfase na fora e pem-na na variedade e nasutileza dos
meios e recursos utilzados pelos atores polticos. Paraeles no se
poderia reduzir a Poltica a um s tipo de relao dedominncia. Esta o
produto da inter ao de uma plural idadede tipos de dominncia,
dentro dos quais esto a fora ou a coao.Eles preferem o termo
influncia por ser o mais abrangente.
Segundo a clebre frmula do livro de Harold LasswelI, Polti-ca:
Quem Ganha o Que, Quando, Como, o estudo da poltica oestucIo da
influncia e cios que tm influncia (H. Lasswell, 1984).Outro
norte-americano, Quincy Wrigh, cIefine a Poltica de modosemelhante
como "a arte de influenciar, manipular ou- controlargrupos com a
inteno de avanar os propsitos de alguns contra aposio de outros"
(apud, B. U. Dyke, 1960) _ Provavelmente o maisdestacado
representante desta esola nos Estados Unidos Robert
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Poltica como processode formulao de decises
imperativas.
3. Decision-Making (formulao de deciU;{ &SA~hasde conduta
coletivas)
Surgiu nos ltimos anos uma nova tentativa de situar o campode
investigao da Poltica, desta vez em termos de um processosocial .:
processo que evidentemente utilizaria os meios de aosocial acima
mencionados. Esta tentativa destaca a formulao dedecises ou de
policies como foco de anlise. A tarefa de umacincia da Poltica
seria, ento, a de explicar e presumivelmentepredizer, por que uma
determinada linha de conduta foi, ou seradotada. Como foi
formulada? Quem participou? Quais foramos determinantes desta
atividade? Qual foi o resultado e seu im-pacto sobre decises
posteriores? Essas so algumas das perguntasimplcitas nesta definio.
O intrprete mais conhecido desta linha o cientista poltico da
Universidade de Chicago, David Easton.Numa definio que deve ser a
mais citada e comentada da CinciaPoltica contempornea, ele afirma
que esta deve se aplicar ao"estudo da alocao autoritria ou
imperiosa (authoritative alloca-ton) dos valores, de maneira que
essa alocao seja influenciadapela distribuio e utilizao do poder".
A nfase sobre o fen-meno da repartio - da administrao de decises
sobre bensescassos na sociedade; mas Easton chega a incluir na
definio todosos meios acima citados: autoridade, influncia e poder.
Numa ou-tra definio, menos conhecida, embora a nosso ver mais
clara,ele fixa os limites do sistema poltico como todas as aes mais
oumenos relacionadas com a formulao de decises autoritrias
ouimperiosas para uma sociedade: the making of binding decisionsfor
a society. (T. Macridis e B. Brown, eds. 1964)
O emprego do qualificativo "autoritrio:' ou "imperativo"implica
que o autor limitaria a Cincia Poltica ao estudo do rgoque toma e
implementa as decises que so authoritative ou bindingpara toda a
sociedade, o que chega a voltar a definir a poltica emtermos de
Estado - Estado sendo desta vez definido como processoe no como
instituio Oean Meynaud, ob. cit.). Outros politistasque utilizam o
decision-making approach esto convencidos de que,ao contrrio, a sua
eficincia repousa na flexibilidade, na possibi-lidade de aplic-Ia a
vrios nveis da sociedade onde decises par-ciais ou parcialmente
imperiosas so tomadas. Um importante focode anlise seria
precisamente o de fazer comparaes entre esseprocesso social nos
diferentes nveis. Somente assim podemos veri-ficar a macro-hiptese
da nossa disciplina - hiptese que data dePlato e Aristteles -: a de
que decises aplicveis sociedade in-teira, decises pblicas tm
caractersticas e padres diversos dasdecises tomadas em sociedades
menos globais, i.. decises pri-vadas. .
Se a definio da Poltica pelo Estado foi formulada especial-mente
pelos politistas que utilizaram mtodos jurdico-formais, sea definio
em termos de poder parece mais utilizada pelos mar-xistas e
behavioristas, se a definio, em termos de influncia
pareceespecialmente compatvel com a "teoria poltica dos grupos",
emtermos de autoridade com a sociologia histrica, a definio de
pol-tica pelo decision-making vai de acordo com a teoria dos
sistemaspolticos. A ltima que vamos abordar neste Bloco
acompanhaessencialmente uma abordagem funcionalista do estudo da
Poltica.
REFLEXES SOBRE O CONCEITO DE POLfTICA 35
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Definio funcionalista:resoluo no-violenta dosconflitos.
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Condies para que um atosocial seja pol tico.
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,A ltima novidade em termos de definio o funcionalismo.No seu
sentido mais amplo, definir algo pela sua funo quer
dizerconsider-lo sob o aspecto da sua conseqncia ou conseqncia
no
. sistema global do qual faz parte. O algo pode ser concebido
como"requisito", isto , atividade necessria ao bom funcionamento
dosistema global, ou como "tarefa", isto , padro de atividade
geral-mente encontrado em qualquer sociedade. Utilizando o primeiro
emais rigoroso conceito de funo como "requisito", Talcott
Parsonssugeriu que o subsistema poltico se aplica principalmente
"reali-zao de objetivos coletivos" (goal attainment). (T. Parsons e
N.Smelser, 1956). O poli tis ta David Apter define a funo da
pol-tica como a "manuteno do sistema do qual faz parte". (D. Aptere
H. Eckstein, 1963).
Nossa tentativa de delimitar o campo da investigao polticase
inspira na segunda tradio.
No afirmamos que a seguinte funo um requisito para amanuteno do
sistema existente; afirmamos simplesmente que o pa-dro de atividade
que chamamos poltica se encontra em muitassociedades com vrios
graus de complexidade.
Para ns} a funo da Poltica a de. resolver conflitos
entreindivduos e grupos} sem que este conflito destrua um dos
partidosem conflito. Talvez resoluo no seja a melhor expresso
porqueimplica (falsamente) que a atividade poltica pe fim ao
conflito.Ao contrrio, existem conflitos permanentes dentro de
qualquersociedade que a Poltica no pode extinguir, embora a
sociedadesem conflito seja um antigo sonho de muitos filsofos
polticos. APoltica pode simplesmente "desarmar" o conflito,
canaliz-lo, trans-forrn-lo em formas no-destrutivas para os
partidos e a coletividadeem geral.
Dentro dessa perspectiva, para que um ato social seja
poltico,precisa satisfazer duas condies:
I. A condio necessria que o ato deva ser controverso, indiqueum
conflito, um antagonismo entre interesses ou atitudes expressaspor
diferentes indivduos ou grupos. Isto implica que muitos
atosgovernamentais no sejam polticos por no serem controversos,
talcomo a publicao de documentos, a vacinao de ces, ete. Mas
de-vemos insistir em que qualquer acontecimento social
potencial-mente poltico.
2, A condio suficiente para que os conflitos sejam polticos ade
que os atores reconheam reciprocamente suas limitaes
nasreivindicaes das suas exigncias. Isto quer dizer que os
conflitospolticos acontecem dentro de um quadro (framework) de
restriesmtuas, o que implica que o conflito poltico exige um certo
graude integrao, de cooperao entre os combatentes; "integrao"
ou"cooperao" entre indivduos e grupos, , ento, o segundo ele-mento
da equao poltica. Essa qualidade de autolimitao ourestrio mtua pode
ser baseada em uma crena comum nos atoresem conflito (ento haveria
uma estrutura de autoridade entre eles)ou pode ser simplesmente
prudncia baseada no medo e na ante-cipao do poder de retaliao do
oponente. Mas a partir do mo-
36 CURSO DE INTRODUO CINCIA POLfTlCA
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Os atores polticos soheterogneos: mantmrelaes de conflito e
interdependncia.
Politica como conflitoentre atores para a
determinao de linhas deconduta num quadro decooperao e
integrao.
,-.'.:.- .; - ,mento em que os combatentes decidem limitar'
reciprocamente osseus esforos competitivos em vez de se destrurem,
esto a nossover numa situao poltica.
A primeira expresso dessa qualidade "dualista" da
atividadepoltica encontramos na Polftica de Aristteles, Divergindo
dePlato, Aristteles nega que a sociedade poltica (a
cidade-estado)possa ser governada por uma famlia.
"A sociedade poltica, medida que se forma e se torna maisuna,
deixa de ser sociedade poltica; porque, naturalmente, a socie-dade
poltica a multido. Se for levada unidade, tornar-se-famlia; de
famlia, indivduo, porque a palavra "um" deve seraplicada mais
famlia que sociedade poltica, e ao indivduo, depreferncia famlia...
A sociedade poltica no se compe ape-nas de indivduos reunidos em
maior ou menor nmero; ela se formade homens especificamente
diferentes; os elementos que a consti-tuem no so absolutamente
semelhantes" (cit. em B. Crick, 1981).
o importante a reter a ltima frase. Os elementos compo-nentes de
uma sociedade poltica so heterogneos, isto , esto aomesmo tempo em
conflito e em interdependncia. A natureza dadominao poltica,
contrariamente a outras formas de dominao, a de recnhecer os
conflitos e a variedade de interesse e atitudes quedo base a esses
conflitos e a de tratar de cont-los dentro de umquadro social
comum. A dominao do tipo poltico no destriessa heterogeneidade
natural para fazer uma sociedade mais unifi-cada - o que implicaria
um tipo de dominao mais repressivo.
Segundo essa concepo, o estudo da Poltica compreender doisfocos
distintos mas altamente relacionados. De, um lado, o estudodo
"conflito": tipos, fontes, padres e intensidades; e de outro lado,o
estudo da "integrao": autoridade, estruturas, formulao dedecises e
crenas comuns. Como afirma Duverger, "quando os ho-mens pensam na
Poltica, eles oscilam entre duas interpretaescompletamente opostas.
Para alguns, a Poltica essencialmenteuma luta, um combate em que o
poder permite a alguns, que o tm,assegurar a sua dominao sobre a
sociedade e desta tirar partido.Para outros, a Poltica um esforo
para fazer governar a ordem e ajustia em que o poder permite a
proteo do interesse geral e dobem comum contra a presso das
reivindicaes particulares. .. OEstado , mais geralmente, o poder
institucionalizado de uma socie-dade: sempre, em toda parte, tanto
o instrumento da dominaode certas classes sobre outras como o meio
de assegurar uma certaordem social. uma certa integrao de todos na
coletividade para obem comum" (M. Durveger, 1964). Deste "janos"
que a Poltica, interessante observar que alguns, especialmente os
marxistas e osrevolucionrios nacionalistas, tendem a ver unicamente
a face "con-flito", enquanto outros, especialmente muitos
politistas norte-ame-ricanos e marxistas situacionistas, tendem a
ver somente a face "in-tegrao". Uma disciplina completa de Cincia
Poltica deve incluirambas. Ela deve tambm distinguir cuidadosamente
entre processose acontecimentos que so propriamente polticos e os
que no o so.De um lado, atos puramente de controle administrativo
cometidosnum ambiente de abundncia, sem qualquer manifestao
antago-nista, no podem ser qualificados de poltica. De outro lado,
atosde dominao violenta ou repressiva, que sejam cometidos por
REFLEXES SOBRE O CONCEITO DE POLTICA. 37
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polticos: so a evidnciada fa!ta de resoluo poltica ou do seu
fracasso.
No queremos afirmar que estes atos no tenham interesse parao
politista. Ao contrrio, ele deve estar altamente interessado
nascondies que permitem por um lado a "despollrizao" de ativi-dades
sociais ou que indicam, de outro lado, os limites de uma so-luo
poltica dos conflitos. Ambos os tipos de atividades sorelevantes
para o politista porque fixam a fronteira da sua disci-plina - e
essa fronteira flutua muito entre sociedade e entre osperodos
histricos da mesma sociedade. O que implica nossadelimitao da
poltica que atos de dominao administrativa ede dominao violenta ou
repressiva merecem anlises distintas base de conceitos e hipteses
distintos.
Esta definio de poltica tambm nos ajuda a compreenderpor que
dois focos de estudo da Cincia Poltica tm um estatutoum tanto
especial. O estudo da administrao pblica parece, primeira vista, no
preencher a condio necessria existncia doconflito. O estudo das
relaes internacionais parece, ao contrrio,implicar conflito sem a
condio suficiente de integrao. Estudosmais detalhados revelaram que
h mais conflitos dentro da adminis-trao pblica e mais integrao
dentro das relaes internacionaisdo que se supunha. Esta definio,
tambm, ajuda a explicar porque os poli tis tas no tm contribudo
muito para o estudo da revo-luo. O nosso conceito implica que a
Cincia Poltica pode e devecontribuir para a compreenso das
precondies para um rompi-mente violento com as estruturas e valores
polticos antigos e dascondies depois da revoluo que permitem o
restabelecimento dadominao poltica. O estudo da revoluo nos parece
mereceroutros conceitos e tcnicas de anlise. No devemos esquecer
quealgumas revolues - como a "Revoluo Brasileira" de 1930 -
soaltamente "Polticas": isto , implicam uma rejeio definitiva
eabrupta das formas e frmulas antigas de resoluo de conflitos.
Concluso
Recapitulando brevemente, a Poltica o conflito entre atorespara
a determinao de linhas de conduta (policies) coletivas dentrode um
quadro de cooperao-integrao reciprocamente reconhe-cido (Van Dyke,
ob. cit.). Tradicionalmente, os politistas focali-zaram a
determinao de linhas de conduta pblica - quer dizer,comuns a toda
sociedade - formuladas dentro do quadro socialessencialmente
autoritrio que o Estado. A nossa definio nolimitaria o estudo da
poltica atividade desta instituio de cpula.Procuraria o desempenho
de uma funo - a de resolver Conflitossem distinguir um dos partidos
- a qualquer nvel da sociedade.. ,
O fundamento intelectual da nossa concepo de poltica dis-perso,
como se deduz da variedade de obras citadas nas
refernciasbibliogrficas. Ele ainda no tem uma formulao definida.
aomesmo tempo uma concepo tradicional e contempornea do quedeve ser
o foco da nossa disciplina. Preparando este texto, encon-tramos
para a nossa grande surpresa uma formulao muito seme-lhante - no de
um outro politista, mas de um economista brasi-leiro: "A partir do
momento em que uma sociedade cresce o sufi-ciente para que seus
membros necessitem pautar seu comportamento
38 CURSO DE INTRODUO A CINCIA POLTICA
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por normas gerais, cuja aplicao deve ser impos{l7oSJl2a8ori-dade
que no deriva a sua legitimidade de vnculos de parentesco,est-se em
face de um embrio de organizao poltica, sendo irre-levante que o
chamemos de sociedade civil ou de Estado. O queimporta reconhecer
que qualquer estrutura social que haja alcan-ado um certo grau de
diferenciao necessitar organizar-se politi-camente a fim de que os
seus conflitos internos no a tornem inviveI.Um ponto importante a
ter em conta o carter sui generis daorganizao poltica, instrumento
que a prpria sociedade utilizapara autodisciplinar-se, cabendo-lhe
o monoplio de uso de foraem nome de coletividade como um todo"
(Furtado, C., 1964). Anosso ver, nenhum outro cientista social
definiu a essncia da ativi-dade poltica to concisa e claramente
como essa citao de CelsoFurtado.
Q. A. 5
Faa uma distino entre os trs recursos que podem ser utili-zados
pelos atores pollticos.
Q. A. 6
Numa abordagem funcionalista, como pode ser definida
apollticar
REFERt:.NCIAS BIBLIOGRAFICAS
Aron, Raymond, Dezoito Lies sobre a Sociedade Industrial, trad,
de Srgio Bath,Martins Fontes/Editora Universidade de Braslia,
1981.