Schemi Schede - Simone

➤ Schemi&Schede diDIRITTO AMMINISTRATIVO

4/2 | Schemi e Schede di Diritto Amministrativo

Art director | Gianfranco De Angelis Responsabiligraficidifotocomposizione|Bianca Pierro e Marco Esposito Coordinatricedifotocomposizione|Iole Reale Impaginazione|Patrizia Iermano

PerinfocontattacisuWhatsApp al 366 65 99 985

Lapubblicazionediquestovolume,purcuratoconscrupolosaattenzionedagliAutoriedallaredazione,noncomportaalcunaassunzionediresponsabilitàdapartedeglistessiedellaCasaeditricepereventualierro-rioincongruenze.Tuttaviapercontinuareamigliorarelaqualitàdellesuepubblicazionierenderlesemprepiùmiratealleesigen-zedeilettori,laEdizioniSimonesaràlietadiriceveresegnalazionioosservazioniall’[email protected]

Questovolumeèstatostampatonelmesedifebbraio2021presso:SA.GRAFs.r.l.semplificataasociounicoViaEinstein,n.16,Arzano(NA)

Copyright©2021 Simones.r.l.ViaF.Caracciolo,n.1180122Napoli

Titolo,metodologie,contenutiedirittisonoriservati.Vietataogniformadiriproduzionesenonautorizzatadall’Editore.

Coordinamentoredazionale:Dario di MajoEdizioneacuradi:Alessandra Pedaci e Beatrice Locoratolo

PREMESSA

I testi della collana Schemi & Schede raccolgono tutti gli argomenti del programma d’esame in schemi e schede sinottiche, ponendosi come indispensabile sussidio del ma-nuale adottato. Ogni Schemi & Schede:— delinea un quadro sistematico della materia;— identifica come in una slide i punti chiave e le linee generali della disciplina;— dedica maggiore attenzione agli argomenti caldi più frequentemente oggetto di do-

mande d’esame;— facilita la lettura, agevola la memorizzazione, velocizza il ripasso.

In più, questi manuali sono strutturati in pagine staccabili che possono anche essere in-serite nei quadernoni a fogli mobili utilizzati per prendere appunti durante le lezioni.L’utilizzo di Schemi & Schede, strutturato in tavole sinottiche e schemi articolati, presuppone una minima conoscenza di base della materia: si raccomanda sempre la contestuale consultazione del manuale istituzionale o del Compendio Simone.

Questa nuova edizione, aggiornata come sempre alle ultime novità normative, si gio-va della consueta veste grafica che affianca agli schemi tre differenti rubriche:— Osservazioni, dove si approfondiscono aspetti rilevanti della disciplina;— Differenze, dove si analizzano aspetti particolari della materia, stimolando i con-

fronti e i paralleli fra i diversi istituti;— In sintesi, dove si offre un quadro riepilogativo degli argomenti affrontati.L’utilizzo del secondo colore trasforma, infine, lo studio delle grigie pagine dei manua-li tradizionali in uno strumento di apprendimento più vivace ed efficace.

Indice✃ 327

Parte PrimaL’ordinamento amministrativo

1 Pubblica amministrazione e funzione amministrativa

1 Il diritto amministrativo: concetto e caratteri ............................................ Pag. 7 2 La Pubblica Amministrazione ..................................................................... » 7 3 Evoluzione del sistema amministrativo italiano ....................................... » 8 4 Lo Stato ........................................................................................................ » 9 5 Il potere politico e la funzione politica ....................................................... » 10 6 Gli atti politici .............................................................................................. » 10 7 Il potere esecutivo e la funzione amministrativa ....................................... » 11 8 Gli atti di alta amministrazione .................................................................. » 12

2 Le fonti del diritto amministrativo

1 Il sistema delle fonti .................................................................................... » 15 2 Le fonti dell’ordinamento costituzionale italiano ..................................... » 16 3 La Costituzione ............................................................................................ » 17 4 Altre fonti di rango costituzionale .............................................................. » 18 5 Le fonti del diritto europeo ......................................................................... » 18 6 Le fonti internazionali ................................................................................. » 20 7 Le fonti primarie .......................................................................................... » 20 8 Le fonti secondarie ...................................................................................... » 21 9 I regolamenti ............................................................................................... » 2110 Le ordinanze ................................................................................................ » 2411 Gli Statuti degli enti pubblici ...................................................................... » 2512 Le fonti secondarie dubbie ......................................................................... » 2613 Testi unici e codici ....................................................................................... » 2614 La consuetudine .......................................................................................... » 2615 Norme interne della P.A. ............................................................................. » 2716 La cd. prassi amministrativa ....................................................................... » 28

3 Le situazioni giuridiche soggettive

1 Le situazioni giuridiche soggettive del diritto amministrativo ................. » 29 2 Il diritto soggettivo ...................................................................................... » 29 3 Gli interessi legittimi ................................................................................... » 30 4 Gli interessi superindividuali ...................................................................... » 32 5 Le azioni di classe (class action) ................................................................. » 33 6 Interessi amministrativamente protetti (o semplici)................................. » 34 7 Interessi di fatto ........................................................................................... » 34 8 Le situazioni giuridiche soggettive passive ................................................ » 35

Indice328

Parte SecondaI soggetti

1 L’organizzazione della P.A. e gli enti pubblici

1 Il pluralismo della P.A. ................................................................................. Pag. 39 2 Lo Stato come ente pubblico ...................................................................... » 41 3 Gli enti pubblici ........................................................................................... » 41 4 I caratteri degli enti pubblici ....................................................................... » 42 5 Distinzioni tra enti pubblici ......................................................................... » 42 6 La struttura degli enti pubblici. Organi e uffici .......................................... » 43 7 Rapporto organico e rapporto di servizio .................................................. » 44 8 La prorogatio degli organi........................................................................... » 44 9 Le relazioni interorganiche ......................................................................... » 4510 L’esercizio privato di pubbliche funzioni (o munus) .................................. » 4511 Enti pubblici economici .............................................................................. » 4612 Gli enti pubblici in forma societaria ........................................................... » 4713 Segue: L’affidamento in house e i servizi pubblici ..................................... » 4714 I soggetti pubblici di origine sovranazionale ............................................. » 50

2 La competenza

1 La competenza ............................................................................................ » 53 2 Il trasferimento dell’esercizio della competenza ....................................... » 54 3 Difetto di competenza ................................................................................. » 55 4 Segue: L’incompetenza ............................................................................... » 55 5 I conflitti di competenza ............................................................................. » 56 6 L’esercizio di fatto di pubbliche funzioni (cd. funzionario di fatto)........... » 56

3 L’amministrazione statale

1 Le formule organizzatorie: accentramento e decentramento .................. » 59 2 L’organizzazione amministrativa statale .................................................... » 59 3 L’apparato amministrativo centrale. Il Governo e l’organizzazione per Mi- nisteri ........................................................................................................... » 60 4 Le Agenzie .................................................................................................... » 62 5 Le aziende autonome .................................................................................. » 62 6 Gli organi consultivi ..................................................................................... » 63 7 La Corte dei conti ........................................................................................ » 65 8 Altri organi dell’Amministrazione statale ................................................... » 65 9 L’organizzazione periferica dello Stato ...................................................... » 66

4 Gli enti territoriali

1 L’assetto territoriale della Repubblica dopo la riforma del Titolo V Cost. (L. cost. 3/2001) ........................................................................................... » 69 2 Le Regioni: concetto ed elementi costitutivi .............................................. » 69 3 Il sistema di governo delle Regioni ............................................................. » 70

Indice✃ 329

4 I controlli sugli organi regionali .................................................................. Pag. 72 5 L’autonomia delle Regioni .......................................................................... » 73 6 Le autonomie locali nella Costituzione e nella legislazione ordinaria ..... » 77 7 Il Comune ..................................................................................................... » 78 8 La Provincia ................................................................................................. » 80 9 Modifiche territoriali ................................................................................... » 8110 Le Città metropolitane ................................................................................ » 8211 Le Unioni di Comuni e gli altri enti locali ................................................... » 8312 Lo status di Roma come capitale della Repubblica ................................... » 8313 I controlli sugli organi e sugli atti degli enti locali ..................................... » 84

5 Le autorità amministrative indipendenti

1 Le autorità amministrative indipendenti ................................................... » 87 2 Elencazione ................................................................................................. » 88

Parte TerzaRisorse umane e materiali

della P.A.

1 Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle ammini-strazioni pubbliche

1 Il pubblico impiego ...................................................................................... » 91 2 Principi costituzionali ................................................................................. » 91 3 L’evoluzione del pubblico impiego. La privatizzazione ............................. » 92 4 La riforma Brunetta ..................................................................................... » 93 5 Il nuovo volto della P.A.: dalla riforma Madia alla legge concretezza ....... » 94 6 Il sistema delle fonti .................................................................................... » 95 7 La contrattazione collettiva ........................................................................ » 96 8 Accesso al pubblico impiego ....................................................................... » 99 9 Lavoro flessibile e incarichi esterni ............................................................ » 9910 L’organizzazione del personale .................................................................. » 10111 La dirigenza pubblica .................................................................................. » 10212 Lo svolgimento del rapporto di impiego .................................................... » 10413 La mobilità ................................................................................................... » 10514 Estinzione del rapporto di impiego ............................................................ » 10615 Profili giurisdizionali ................................................................................... » 107

2 Diritti, doveri e responsabilità. In particolare, la responsabilità disciplinare

1 I diritti del pubblico dipendente ................................................................. » 109 2 I doveri del dipendente pubblico. In particolare il dovere di esclusività (art. 53 D.Lgs. 165/2001).............................................................................. » 110 3 Il codice di comportamento ........................................................................ » 110 4 Il whistleblowing ......................................................................................... » 111

Indice330

5 Responsabilità dell’impiegato: profili generali .......................................... Pag. 111 6 Segue: La responsabilità disciplinare......................................................... » 112 7 Il sistema dei controlli e il ciclo di gestione della performance ................ » 114

3 I beni pubblici

1 I beni pubblici: nozione e distinzioni .......................................................... » 119 2 Criteri di qualificazione dei beni pubblici .................................................. » 119 3 La tradizionale distinzione dei beni pubblici: beni demaniali e beni pa trimoniali ..................................................................................................... » 119 4 I beni demaniali ........................................................................................... » 120 5 Regime giuridico dei beni demaniali .......................................................... » 121 6 Beni patrimoniali indisponibili ................................................................... » 121 7 Regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili ................................ » 122 8 Utilizzazione dei beni pubblici .................................................................... » 122 9 Tutela dei beni demaniali (art. 823, co. 2, c.c.) .......................................... » 12210 I beni patrimoniali disponibili .................................................................... » 12311 Il federalismo demaniale ............................................................................ » 12312 I diritti reali della P.A. su beni altrui ............................................................ » 12413 Acquisto dei diritti reali della P.A. ............................................................... » 12414 La tutela giurisdizionale in tema di beni pubblici ..................................... » 125

Parte QuartaL’attività della P.A.

1 L’attività amministrativa

1 L’attività amministrativa: definizione e caratteri ....................................... » 129 2 Attività amministrativa di diritto pubblico e privato ................................. » 130 3 La discrezionalità amministrativa .............................................................. » 130 4 La discrezionalità tecnica ........................................................................... » 133 5 La discrezionalità mista .............................................................................. » 133 6 I principi dell’attività amministrativa ......................................................... » 134 7 Trasparenza e anticorruzione ..................................................................... » 137

2 Il procedimento amministrativo

1 Il procedimento amministrativo ................................................................. » 143 2 Classificazione ............................................................................................. » 143 3 Funzioni del procedimento ......................................................................... » 144 4 Il procedimento amministrativo disegnato dalla L. 241/1990 .................. » 144 5 La tempistica del procedimento amministrativo ...................................... » 150 6 Le fasi dell’iter procedimentale .................................................................. » 151 7 E-government e digitalizzazione della P.A. ................................................. » 153 8 Il Codice dell’amministrazione digitale ...................................................... » 153 9 Gli strumenti della P.A. digitale ................................................................... » 156

Indice✃ 331

3 Atti e provvedimenti amministrativi. Principali tipi di provvedimenti

1 Concetto di atto amministrativo ................................................................ Pag. 157 2 Distinzioni degli atti amministrativi ........................................................... » 157 3 Provvedimenti amministrativi .................................................................... » 159 4 Elementi e requisiti dell’atto amministrativo ............................................ » 160 5 Gli elementi dell’atto amministrativo ........................................................ » 160 6 Struttura dell’atto amministrativo ............................................................. » 161 7 Segue: La motivazione ................................................................................ » 162 8 I requisiti del provvedimento amministrativo e la sua efficacia ............... » 162 9 Le autorizzazioni ......................................................................................... » 16410 Figure analoghe all’autorizzazione ............................................................ » 16511 La segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.) ................................. » 16612 Il silenzio assenso (Rinvio) .......................................................................... » 16913 Le concessioni ............................................................................................. » 16914 Gli ordini ...................................................................................................... » 17115 Gli atti ablativi reali ..................................................................................... » 17116 Provvedimenti che operano su atti amministrativi (cd. provvedimenti di secondo grado) ............................................................................................ » 172

4 Gli atti amministrativi diversi dai provvedimenti

1 Gli atti amministrativi che non sono provvedimenti ................................. » 173 2 Atti consistenti in manifestazioni di volontà .............................................. » 173 3 Atti non consistenti in manifestazioni di volontà ...................................... » 174 4 I pareri .......................................................................................................... » 175 5 Gli atti propulsivi ......................................................................................... » 177 6 Gli accertamenti costitutivi ......................................................................... » 177

5 Patologia dell’atto amministrativo

1 Stati patologici dell’atto amministrativo ................................................... » 179 2 L’invalidità dell’atto amministrativo e l’art. 21octies L. 241/1990 ............ » 180 3 La nullità ...................................................................................................... » 180 4 L’illegittimità ................................................................................................ » 182 5 I vizi derivati e degli atti presupposti ......................................................... » 184 6 La cd. invalidità sopravvenuta .................................................................... » 184 7 Illegittimità dell’atto amministrativo e violazione di norme dell’UE........ » 185 8 Inopportunità dell’atto amministrativo: i vizi di merito ............................ » 185 9 Il potere di riesame della P.A. contro gli atti illegittimi e/o inopportuni. Gli atti di ritiro .............................................................................................. » 18510 Convalescenza dell’atto amministrativo .................................................... » 18911 Conservazione dell’atto amministrativo .................................................... » 190

6 Il silenzio amministrativo

1 Il silenzio amministrativo: il cd. obbligo di provvedere della P.A. ............. » 193

Indice332

2 Il silenzio assenso ........................................................................................ Pag. 194 3 Le ulteriori «categorie» di silenzio .............................................................. » 195

7 Gli accordi

1 L’esercizio consensuale dell’attività amministrativa ................................. » 197 2 Gli accordi tra la P.A. e privato: gli accordi integrativi e sostitutivi del prov- vedimento .................................................................................................... » 197 3 Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni ............................................. » 198 4 Gli accordi di programma ........................................................................... » 198

8 Il sistema dei controlli

1 I controlli amministrativi............................................................................. » 201 2 I controlli sugli atti....................................................................................... » 202 3 I controlli sugli organi e sugli enti ............................................................... » 203 4 I controlli sull’attività: nozione ................................................................... » 204 5 I controlli interni e sulla performance ........................................................ » 204 6 I controlli esterni e il ruolo della Corte dei conti ........................................ » 204

9 Le «discipline» sull’accesso

1 Principio di trasparenza e P.A. casa di vetro .............................................. » 207 2 Il diritto di accesso ai documenti amministrativi (art. 22 ss. L. 241/1990) . » 207 3 La tutela del diritto di accesso .................................................................... » 210 4 La Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi .................... » 210 5 L’accesso civico ............................................................................................ » 211 6 Diritto di accesso e tutela della riservatezza .............................................. » 213

10 La normativa in materia di protezione dei dati per-sonali

1 Privacy e riservatezza: differenze ............................................................... » 215 2 La normativa in materia di protezione dei dati personali e il Regolamen- to europeo n. 679/2016 .............................................................................. » 216 3 Il Garante privacy ........................................................................................ » 216 4 Che si intende per «dati personali»?........................................................... » 217 5 Il trattamento dei dati personali ................................................................ » 218 6 L’interessato e il consenso al trattamento ................................................. » 221 7 Titolare del trattamento, responsabile e incaricati ................................... » 222 8 Accountability e valutazione del rischio..................................................... » 223 9 Il modello organizzativo data protection ................................................... » 224

11 I contratti della P.A.

1 L’azione amministrativa «privatizzata» ...................................................... » 227 2 Classificazione dei contratti della P.A. ........................................................ » 228 3 Regime giuridico dei contratti stipulati dalla P.A. ...................................... » 228 4 Il Codice dei contratti pubblici .................................................................... » 229

Indice✃ 333

5 Il sistema di governance sui contratti pubblici .......................................... Pag. 231 6 L’ambito di applicazione del Codice ........................................................... » 232 7 I principi generali per l’affidamento e per l’esecuzione di appalti e con- cessioni ........................................................................................................ » 236 8 Il Responsabile Unico del procedimento ................................................... » 237 9 Pianificazione, programmazione e progettazione .................................... » 23810 La qualificazione e l’aggregazione delle stazioni appaltanti .................... » 23811 Il procedimento di formazione del contratto: l’evidenza pubblica .......... » 24012 La deliberazione (o determinazione) a contrarre ...................................... » 24113 La scelta del contraente: dalla presentazione delle offerte all’aggiudica- zione della gara ........................................................................................... » 24114 I contratti sopra soglia e sotto soglia ......................................................... » 24615 La stipulazione del contratto ...................................................................... » 24816 L’approvazione del contratto ...................................................................... » 24917 L’esecuzione del contratto .......................................................................... » 24918 La tutela del contraente .............................................................................. » 250

Parte QuintaGoverno del territorio ed espropriazione

per pubblica utilità

1 La disciplina amministrativa della proprietà privata e il governo del territorio

1 Il regime amministrativo della proprietà privata....................................... » 255 2 Il governo del territorio e la pianificazione urbanistica ............................ » 255 3 I vincoli alla proprietà urbana ..................................................................... » 257 4 L’edilizia e il D.P.R. 380/2001 ....................................................................... » 257

2 Gli atti ablatori e l’espropriazione

1 Il potere ablatorio ........................................................................................ » 261 2 Espropriazione per pubblica utilità ............................................................ » 261 3 La disciplina dell’espropriazione ................................................................ » 262 4 Criteri di computo dell’indennizzo ............................................................. » 264 5 L’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio .................................. » 264 6 La retrocessione del bene espropriato ....................................................... » 265 7 Profili giurisdizionali dell’espropriazione .................................................. » 265 8 L’acquisizione provvedimentale ................................................................ » 265 9 Gli altri atti ablatori ..................................................................................... » 26610 Il diritto amministrativo sanzionatorio: l’illecito amministrativo ............ » 267

Indice334

Parte SestaLa responsabilità della P.A. e

verso la P.A.

1 La responsabilità della P.A. verso terzi

1 Gli obblighi della P.A. ................................................................................... Pag. 273 2 Concetto e tipi di responsabilità ................................................................. » 273 3 Responsabilità civile della P.A. per fatti illeciti .......................................... » 274 4 La responsabilità extracontrattuale della P.A. ........................................... » 274 5 La responsabilità contrattuale della P.A. ................................................... » 275 6 La responsabilità precontrattuale .............................................................. » 275 7 La cd. responsabilità oggettiva ................................................................... » 276 8 La responsabilità da atto lecito .................................................................. » 276

2 La responsabilità del pubblico dipendente verso la P.A. e i terzi e il ruolo della Corte dei conti

1 La responsabilità nei confronti della P.A.: fondamento e distinzioni ....... » 279 2 La responsabilità amministrativa e contabile ........................................... » 280 3 Il danno erariale .......................................................................................... » 281 4 I giudizi di conto e di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti ............................................................................................................. » 282 5 La responsabilità civile verso i terzi ............................................................ » 282

Parte SettimaLa giustizia amministrativa

1 Principi generali sulla tutela giurisdizionale

1 Profili generali ............................................................................................. » 287 2 Il sistema di giustizia amministrativa ......................................................... » 287 3 Riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo ... » 288 4 La normativa di riferimento ........................................................................ » 289 5 I conflitti di giurisdizione e di competenza nel giudizio amministrativo .. » 290

2 Tutela in sede amministrativa

1 Principi generali .......................................................................................... » 293 2 I ricorsi amministrativi ................................................................................ » 293 3 Il procedimento per la decisione del ricorso (D.P.R. 1199/1971) .............. » 295 4 Il ricorso gerarchico ..................................................................................... » 296 5 Il ricorso in opposizione .............................................................................. » 297 6 Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ............................. » 298 7 I cd. ricorsi atipici ........................................................................................ » 300

Indice✃ 335

3 Tutela giurisdizionale ordinaria

1 Ambito della giurisdizione del giudice ordinario ....................................... Pag. 301 2 Poteri del G.O. in ordine all’atto amministrativo ....................................... » 301 3 Le azioni ammissibili innanzi al G.O. nei confronti della P.A. ................... » 303 4 L’esecuzione forzata nei confronti della P.A. .............................................. » 304 5 La giurisdizione del G.O. in tema di pubblico impiego (rinvio) ................. » 304

4 Tutela giurisdizionale amministrativa

1 La giurisdizione amministrativa ................................................................. » 305 2 Gli organi di giustizia amministrativa ......................................................... » 306 3 Le azioni di cognizione esperibili innanzi al G.A. ....................................... » 307 4 La giurisdizione generale di legittimità del G.A. ........................................ » 308 5 La giurisdizione di merito del G.A. .............................................................. » 308 6 Il giudizio di ottemperanza ......................................................................... » 309 7 La giurisdizione esclusiva del G.A. .............................................................. » 311

5 Il processo amministrativo

1 Principi generali del processo amministrativo .......................................... » 313 2 Le parti del giudizio ..................................................................................... » 314 3 La competenza dei T.A.R. ............................................................................ » 315 4 Il ricorso ....................................................................................................... » 315 5 Costituzione delle parti in giudizio ............................................................. » 316 6 Gli incidenti nel processo ............................................................................ » 317 7 Sospensione e interruzione del processo amministrativo ........................ » 317 8 Estinzione del processo .............................................................................. » 318 9 Svolgimento del giudizio ............................................................................ » 31910 La tutela cautelare ...................................................................................... » 32011 Le pronunce giurisdizionali......................................................................... » 32112 Impugnativa delle sentenze del G.A. .......................................................... » 32213 I riti speciali.................................................................................................. » 322

3 L’amministrazione statale✃ 59

1 Le formule organizzatorie: accentramento e de-centramento

Ogni ente di gran-di dimensioni, e quindi anche lo Stato, può essere organizzato secon-do due formule contrapposte

► Accentramento: comporta l’attribuzione delle potestà decisionali solo ad uffici ed organi centrali

► Decentramento: comporta l’attribu­zione di potestà de­cisionali anche agli uffici periferici

▻ autarchico: quando le funzioni vengono trasferite ad enti diversi dallo Stato e dotati di autarchia, os­sia della capacità di porre in essere atti amministra­tivi che abbiano stessa natura ed efficacia degli atti statali ▻ burocratico: quando agli uffici periferici vengono trasferite potestà decisionali e non solo compiti preparatori o esecutivi ▻ funzionale: quando determinate funzioni vengono attribuite a strutture che godono di una propria autonomia operativa, finanziaria e contabile (es.: aziende autonome)

La nostra Costituzione accoglie la formula del decentramento, all’art.5 Cost., secon-do cui la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo.In attuazione del principio del decentramento lo Stato affida ad organi periferici fun-zioni amministrative proprie degli organi centrali.

2 L’organizzazione amministrativa statale

Organizzazione diretta

► La struttura operativa appartiene direttamente allo Stato e può essere forma­ta sia da organi centrali (ad es., un Ministero) sia da organi periferici che ope­rano in determinate parti del territorio nazionale, realizzando così il decen­tramento burocratico (ad es., Prefetto e Sindaco come ufficiale di governo)

Organizzazione indiretta

► Attraverso enti pubblici istituzionali, distinti dallo Stato ma operanti nell’ot­tica del perseguimento dei fini statali (ad es., Camere di commercio) ► Attraverso enti territoriali, quando le attività di carattere amministrativo sono svolte da enti su base territoriale (Regioni ed enti locali), realizzan­do così il decentramento autarchico)

3 L’amministrazione statale

Parte Seconda I soggetti60

3 L’apparato amministrativo centrale. Il Governo e l’organizzazione per Ministeri

3.1 Il Governo

È l’organo di vertice della pubblica amministrazione e, attraverso i Ministeri, gesti-sce l’attività amministrativa a livello centrale. Esso partecipa alla funzione di direzione politica dello Stato ed esprime la volontà delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono con la fiducia.

È un organo

► Costituzionale, nel senso che rientra nell’organizzazione costituzionale del­lo Stato e partecipa alla funzione di direzione politica dello stesso ► Complesso, in quanto composto da più organi con competenze autonome ► Di parte, perché esprime la volontà delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono con la «fiducia» ► Con funzioni politiche, legislative, esecutive e di controllo

3.2 Il Consiglio dei Ministri

È un organo costituzionale collegiale con funzioni

► Di determinazione dell’indirizzo politico e amministrativo del Paese

► Di decisione sulla politica normativa del Governo

▻ sui disegni di legge ▻ sulle comunicazioni, su proposte di legge non go­vernative ▻ su decreti aventi valore o forza di legge e sui rego­lamenti

► Di determinazione dell’atteggiamento del Governo nei rapporti con le Re-gioni ► Di soluzione delle divergenze e dei conflitti di attribuzione fra i Ministri ► Altri compiti (tra essi l’annullamento d’ufficio degli atti amministrativi – CASETTA)

Consiglio di Gabinetto

► Comitato ristretto del C.d.M. (art. 6 L. 400/1988)

3.3 Il Presidente del Consiglio dei Ministri

Nomina e durata in carica

► La nomina avviene con decreto del P.d.R. da lui controfirmato ► Dura in carica finché il Governo è sorretto dalla fiducia del Parlamento

Funzioni

► È in posizione di supremazia rispetto ai Ministri ► Dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile ► Mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo del Governo ► Promuove l’attività dei Ministri assumendo, all’occorrenza, anche la direzio­ne ad interim di un Ministero vacante

3 L’amministrazione statale✃ 61

Funzioni

► Cura i rapporti con gli altri organi costituzionali, con le istituzioni euro­pee e il sistema delle autonomie ► Cura l’alta direzione e la responsabilità generale della politica dell’infor­mazione per la sicurezza, nell’interesse e per la difesa della Repubblica, nonché della opposizione e della tutela del segreto di Stato

La struttura amministrativa che assiste il Presidente è la Presidenza del Consiglio dei Ministri (D.Lgs. 303/1999).

3.4 I Ministri

Nozione: i Ministri sono organi costituzionali politici di vertice dei vari dicasteri, il cui numero, attribuzioni e organizzazione sono determinati dalla legge (art. 95, comma 3, Cost.).

Funzioni

► Politiche ▻ determinazione e perseguimento dei fini generali dello Stato

► Amministrative ▻ gestione e responsabilità del ramo di Governo af­fidato al Ministero di cui sono al vertice

Responsabilità

► Politica ▻ collegiale ▻ individuale

► Giuridica

▻ civile

▻ penale

▸ per reati propri (nei quali la qualifica rivestita ha un peso determinante) ▸ per reati comuni

Ministri senza portafoglio

► Ministri che non sono a capo di un dicastero di cui siano responsabili e che svolgono funzioni di collaborazione con la Presidenza del Consiglio

Sottosegretari di Stato

► Non fanno parte del Governo e non hanno rilievo co­stituzionale

▻ coadiuvano il Ministro nell’esercizio delle sue fun­zioni amministrative ▻ esercitano le attribuzioni delegate con decreto del Ministro

3.5 I Ministeri

Il Ministero è la ripartizione fondamentale dell’amministrazione centrale italiana. Ogni Ministero, infatti, è competente per un ramo dell’attività amministrativa e per determinate materie ed affari spettanti allo Stato (Interno, Giustizia, Salute, Lavoro etc.).

Parte Seconda I soggetti62

D.Lgs. 300/1999: assetto organizza-tivo dei Ministeri

► Dipartimenti ► Uffici di staff, con dirigente anche estraneo all’amministrazione ► Direzioni generali (che fanno capo ad un Segretario Generale) a loro vol­ta divise in direzioni centrali, poi in servizi, poi in divisioni, fino alle se­zioni e agli uffici

Per la cura di particolari settori dell’amministrazione che esigono un coordinamento dell’attività di più Ministeri, sono poi istituiti i Comitati di Ministri e interministeria-li, organi collegiali costituiti cioè da più Ministri. Essi possono avere composizione rigi-da oppure elastica, ossia modificabile. Tra questi ricordiamo, ad esempio, il CIPE, Co-mitato interministeriale per la programmazione economica.

4 Le Agenzie

Nozione: sono considerate il «braccio operativo» dei dicasteri per le attività a carat-tere tecnico. Il D.Lgs. 300/1999 ha generalizzato l’istituto della Agenzia pubblica qua-le struttura che svolge attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale di supporto a quelle esercitate da Ministeri ed enti pubblici (CASETTA).

Caratteri

► Sono vigilate e controllate dai Ministeri competenti ► Godono di autonomia operativa e di bilancio ► Alcune Agenzie hanno personalità giuridica e, dunque, agiscono jure pro-prio; altre agiscono come organi delle amministrazioni di riferimento

Il D.Lgs. 300/1999 aveva previsto la costituzione di numerose Agenzie. Tra quelle effettiva-mente istituite, hanno sicuramente ricevuto un marcato sviluppo le quattro Agenzie fisca-li (Agenzia delle entrate; Agenzia del territorio (incorporata, dal 2012, in quella delle Entra-te); Agenzia delle dogane e dei monopoli e Agenzia del demanio). In proposito, si ricorda che il D.L. 22-10-2016, n. 193, conv. in L. 1-12-2016, n. 225, ha disposto la soppressione di Equi-talia, sancendo, a far data dal 1° luglio 2017, lo scioglimento di tutte le società del gruppo. L’esercizio delle funzioni relative alla riscossione viene ora svolta dall’Agenzia delle Entra-te - Riscossione, ente pubblico economico strumentale dell’Agenzia delle Entrate.Tra le altre Agenzie, ricordiamo: l’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) e l’Agen-zia informazioni e sicurezza interna (AISI); l’Agenzia per l’Italia digitale; l’Agenzia per la rap-presentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni; l’Agenzia italiana del farmaco etc.

5 Le aziende autonome

Nozione: sono organismi atipici privi, di solito, di personalità giuridica, ma dotati di una propria e distinta organizzazione amministrativa (hanno infatti autonomia ammi-nistrativa e contabile) pur se incardinati nell’amministrazione statale (sono infatti sog-gette a controllo politico del Parlamento, controllo gerarchico da parte del Ministro Competente e controllo successivo da parte della Corte dei conti).Il fenomeno della privatizzazione di vasti settori dell’economia pubblica ha investito anche le aziende autonome; queste ultime, infatti, sono state trasformate in enti pub-

Oss

erva

zion

i

3 L’amministrazione statale✃ 63

blici economici e, successivamente, in società per azioni, con l’intento di metterle sul mercato e di dismetterne progressivamente la proprietà pubblica. Figure residue di aziende si ritrovano principalmente a livello locale (ad es.: le Aziende Sanitarie Locali, ASL).

Tipologie

► Ex azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, ora Trenitalia S.p.a. ► Ex Amministrazione delle poste e telecomunicazioni, ora Poste italiane S.p.a. ► Ex Azienda di Stato per i servizi telefonici, ora inglobata nella Telecom Italia S.p.a.

6 Gli organi consultivi

6.1 Il CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del la-voro)

Caratteri

► Organo collegiale

► Di rilievo costituzionale, in quanto previsto dalla Costituzione (art. 99)

► Con funzioni consultive

► Dotato di iniziativa legislativa nelle materie di sua competenza

Composizione (art. 2 L. 936/1986, come sostituito dal D.L. 138/2011, conv. in L. 148/2011)

► 10 Esperti ► 48 Rappresentanti delle categorie produttive ► 6 Rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizza­zioni di volontariato

FunzioniFunzioni

► Attività consultiva attraverso l’emanazione di pareri in materia economi­ca, sociale e del lavoro, nonché di valutazioni e proposte sui più importan­ti documenti ed atti di politica economica ► Iniziativa legislativa nell’ambito delle materie economiche e sociali ► Partecipazione all’elaborazione della legislazione economica e sociale, espri­mendo pareri e compiendo studi e indagini di settore ► Attività informativa e conoscitiva attraverso l’esame della relazione pre­visionale e programmatica che il Ministro dell’economia e delle finanze presenta al Parlamento; l’approvazione di rapporti sull’andamento del mercato del lavoro; la valutazione sull’andamento della congiuntura eco­nomica

Ulteriori funzio-Ulteriori funzio-ni previste dalla ni previste dalla L. 15/2009L. 15/2009

► Redazione di una relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livel­li e la qualità dei servizi erogati dalla P.A. ► Aggiornamento dell’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi col­lettivi di lavoro nel settore pubblico ► Promozione e organizzazione dello svolgimento di una conferenza annua­le sull’attività della P.A.

Parte Seconda I soggetti64

6.2 Il Consiglio di Stato

OrganoOrganocomplessocomplesso

► Di rilievo costituzionale, in quanto previsto dalla Costituzione (art. 100 Cost.) ► Indipendente (art. 100, co. 3, Cost.) ► Funzioni ausiliari dello Stato­amministrazione e dello Stato­ordinamento ► Con funzioni consultive generali in materia giuridico­amministrativa ► Con funzioni giurisdizionali amministrative di secondo grado e, per de­terminate materie, esclusive

Organi interniOrgani interni

► Consiglio di Presidenza ► Presidente ► Segretario generale ► Adunanza generale ► Adunanza plenaria

FunzioniFunzioni

► Consultive ▻ pareri

▸ facoltativi (quanto alla richiesta)

▸ obbligatori (quanto alla richiesta)

▹ atti normativi del Go­verno e dei Ministri e te­sti unici ▹ decisione dei ricorsi straordinari al P.d.R. ▹ schemi generali di con­tratti­tipo, accordi e convenzioni predisposti dai Ministri

► Giurisdizionali

▻ giurisdizione amministrativa di secondo grado

▻ giurisdizione esclusiva in un unico grado

▸ nel giudizio di ottempe­ranza

6.3 L’Avvocatura dello Stato

Attribuzioni

► Organo a competenza generale a cui spetta la rappresentanza e difesa in giudizio di tutte le amministrazioni dello Stato sia dinanzi al giudice or­dinario che dinanzi al giudice amministrativo, nonché alle giurisdizioni costituzionali e internazionali

Articolazione ► Avvocatura generale dello Stato con sede a Roma ► Avvocature distrettuali con sede in ciascun capoluogo di Regione o co­munque dove siano istituite Corti d’appello

3 L’amministrazione statale✃ 65

7 La Corte dei conti

Nozione: organo di giustizia amministrativa con giurisdizione riguardante la contabili-tà pubblica e quelle espressamente indicate dalla legge; é inoltre istituzione superiore di controllo.

StrutturaStruttura

► Sezioni Riunite ► Una Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e del­le amministrazioni dello Stato ► Una Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni del­lo Stato ► Una Sezione di controllo sugli enti ► Una Sezione delle Autonomie ► Una Sezione di controllo per gli affari europei ed interministeriali ► Sezioni regionali di controllo ► Tre Sezioni centrali d’Appello ► Sezioni giurisdizionali regionali

FunzioniFunzioni

► Di controllo

▻ controllo preventivo di legittimità ▻ controllo successivo sulla gestione delle ammini-strazioni pubbliche ▻ giudizio di parificazione ▻ controllo sulla gestione finanziaria degli enti sov­venzionati e sugli enti locali ▻ controllo sul rispetto degli equilibri di bilancio de-gli enti locali con riferimento al patto di stabilità in­terna nell’ottica dei vincoli derivanti dall’apparte­nenza all’U.E. ▻ sulla correttezza delle gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento

► Giurisdizionali ▻ giudizi di responsabilità ▻ giudizi in materia pensionistica

► Consultive

▻ pareri obbligatori sulle leggi che importino mo­difiche o integrazioni alle sue attribuzioni o sulle norme che modifichino la legge sulla contabilità di Stato

8 Altri organi dell’Amministrazione statale

8.1 Le Conferenze permanenti

Nozione: sono organi collegiali con funzioni consultive e decisionali in cui risiedo-no i rappresentanti dello Stato, delle Regioni e degli enti locali.

Parte Seconda I soggetti66

La finalità di tali organi è quella di consentire che le decisioni di interesse regionale e locale siano «concertate» con gli enti direttamente interessati, realizzando quel mo-mento di «confronto» fra gli organi dell’amministrazione centrale e le autonomie loca-li che deve caratterizzare un ordinamento pluralistico.

Tipi

► Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Provin­ce autonome ► Conferenza permanente Stato­Città ed autonomie locali

► Conferenza unifi­cata (costituita dai membri delle due Conferenze citate e competente su materie di interes­se comune di Re­gioni, Province e Comuni)

▻ Conferenza permanente per il coordinamento del­la finanza pubblica (art. 33 D.Lgs. 68/2011)

8.2 Sistema unico delle attività di formazione e Formez P.A.

Scuola Nazionale dellaAmministrazione (SNA)

► Si occupa della formazione del personale pubblico ► Ai sensi del D.L. 90/2014, conv in L. 114/2014, essa accorpa la scuola su­periore della P.A., l’istituto diplomatico Mario Toscano, la scuola superio­re dell’economia e delle finanze, la Scuola superiore dell’amministrazione dell’interno (SSAI), il Centro di Formazione della difesa, la scuola supe­riore di statistica ► Non rientrano nel sistema unico le attività di formazione e reclutamento relative ai magistrati, agli Avvocati e Procuratori dello Stato, al personale militare, alle Forze di Polizia e ai Vigili del Fuoco

Formez P.A. ► Si occupa del supporto alle P.A. con strumenti innovativi per la gestione delle fasi di accesso al lavoro pubblico, in particolare in tema di concorsi pubblici

9 L’organizzazione periferica dello Stato

L’amministrazione dello Stato si avvale anche dell’opera di numerosi e complessi uffi-ci amministrativi a livello locale con competenza territoriale limitata. L’amministrazione periferica attua il decentramento amministrativo di cui all’art. 5 Cost., detto «organico o burocratico», che costituisce una forma di amministrazione di-retta statale. Gli organi periferici più importanti sono rappresentati dal Prefetto e dal Sindaco in veste di ufficiale di Governo (e non quale Capo dell’amministrazione comu-nale: v. infra).

3 L’amministrazione statale✃ 67

Prefetto

► La Prefettura­Ufficio territoriale di Governo (UTG) costituisce un orga­no di rappresentanza generale del Governo sul territorio ► Si occupa della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica

► Assicura le funzioni di rappresentanza unitaria dello Stato sul territorio (D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012, spending review)

► Ha importanti funzioni in tema di lotta alla corruzione e di sostegno alle imprese nella prevenzione dei fenomeni di malaffare (L. 190/2012, come novellata dal D.Lgs. 97/2016)

Sindaco come uffi-ciale di Governo

► Organo periferico dell’amministrazione statale con competenza limitata all’ambito del territorio comunale

► Dipende gerarchicamente dal Prefetto e, attraverso questi, dal Ministero dell’Interno

► Attribuzioni (art. 54 D.Lgs. 267/2000)

▻ emanazione degli atti che gli sono attribuiti in ma­teria di ordine e sicurezza pubblica ▻ svolgimento delle funzioni affidategli in materia di pubblica sicurezza e di polizia giudiziaria ▻ vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicu­rezza e l’ordine pubblico

▻ tenuta dei registri di stato civile e agli adempimen­ti in materia elettorale, di leva militare e statistica ▻ adozione di provvedimenti contingibili ed urgen­ti al fine di prevenire ed eliminare pericoli per l’in­columità pubblica e la sicurezza urbana

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA

Amministrazione diretta

Amministrazione indiretta

Centrale Periferica

Centrale• Capo del Governo• Ministri• Consiglio dei MinistriOrgani consultivi• Consiglio di Stato• C.N.E.L.• Avvocatura dello StatoOrgani di controllo• Corte dei conti

• Prefettura­Ufficio terri­toriale del Governo

• Prefetto• Sindaco

Enti pubblici

Territoriali Non territoriali Economici

Parte Seconda I soggetti68

L’organizzazione amministrativa statale è articolata su una serie di organi che appar-tengono direttamente allo Stato e che possono operare a livello centrale oppure a livello periferico.Tale organizzazione, in particolare, si distingue in:— centrale ordinaria, che realizza il sistema dell’accentramento burocratico e che com-

prende organi attivi (Ministeri), consultivi (Consiglio di Stato) e di controllo (Corte dei conti) i quali operano sull’intero territorio dello Stato;

— centrale speciale, che realizza il cd. decentramento funzionale attraverso le azien-de autonome, con competenza nazionale, in posizione di indipendenza dall’ammi-nistrazione ordinaria;

— locale o periferica, che, pur dipendendo dall’amministrazione centrale, realizza il cd. decentramento organico o burocratico, attraverso il distacco di determinate at-tribuzioni, e il loro conseguente trasferimento, ad organi amministrativi periferici che operano localmente quali appendici dell’organizzazione governativa centrale (es. Prefetto e Sindaco come ufficiale di Governo).

In si

ntes

i