X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011 Las familias como destinatarias de las políticas sociales. Considerac iones conceptuales en torno a las iniciativas de transferencias condicionadas de ingresos. Argentina, 2002-2010 Vilma Paura [email protected]Integrante del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programación Científica 2010-2012 “Políticas sociales, enfoque de derechos y marginación social en Argentina” (Facultad de Derecho – Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestría de Políticas Sociales de la UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad Nacional de General Sarmiento. Resumen En la últ ima déc ada se imp leme nta ron tre s ini cia tivas de pol íti ca soc ial que , con modalidades diferentes, definen a las familias como destinatarias. ¿Qué ventajas puede implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las familias sean destinatarias de las políticas de intervención social ¿En qué medida y en qué condiciones la familia sigue siendo una asociación significativa para la satisfacción del bienestar del hombre? Aquí se presentan algunas consideraciones conceptuales sobre la idea de las familias como destin atarias de políticas y sobre el lugar de las polít icas familiares en la tensió n entre familiarismo y desfamiliarización. Summary Three iniciatives have been implemented in the last decade in Argentine, which, with different modalities, define families as their recipients. What are the implied advantages for the people, the families, and society, in the fact that families are the recipient of1
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X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de
Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio
de 2011
Las familias como destinatarias de las políticas sociales.
Consideraciones conceptuales en torno a las iniciativas de transferencias
condicionadas de ingresos.
Argentina, 2002-2010
Vilma Paura
[email protected] del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programación Científica
2010-2012 “Políticas sociales, enfoque de derechos y marginación social en Argentina”
(Facultad de Derecho – Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y
codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestría de Políticas Sociales de la
UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad
Nacional de General Sarmiento.
ResumenEn la última década se implementaron tres iniciativas de política social que, con
modalidades diferentes, definen a las familias como destinatarias. ¿Qué ventajas puede
implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las
familias sean destinatarias de las políticas de intervención social ¿En qué medida y en
qué condiciones la familia sigue siendo una asociación significativa para la satisfacción
del bienestar del hombre?
Aquí se presentan algunas consideraciones conceptuales sobre la idea de las familiascomo destinatarias de políticas y sobre el lugar de las políticas familiares en la tensión
entre familiarismo y desfamiliarización.
Summary
Three iniciatives have been implemented in the last decade in Argentine, which, with
different modalities, define families as their recipients. What are the implied advantages
for the people, the families, and society, in the fact that families are the recipient of
Integrante del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programación Científica
2010-2012 “Políticas sociales, enfoque de derechos y marginación social en Argentina”
(Facultad de Derecho – Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y
codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestría de Políticas Sociales de la
UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad
Nacional de General Sarmiento.
Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas
Subárea temática: 8- Políticas Sociales
Los orígenes sociales, pues, nos han marcado ya profundamente antesde que el Estado del bienestar intervenga de verdad en nuestras vidas.
Conclusión lógica: deberíamos interesarnos por lo que sucede en el seno de las familias antes que en las políticas de enseñanza.
Gosta Esping Andersen, 2010: 57.
1. Introducción
Tomando como marco el complejo escenario de las políticas sociales implementadas en
la Argentina en la última década, con sus cambios y permanencias, en este trabajo
presentaremos algunas primeras consideraciones sobre la relación entre la tendencia de
definir a las familias –en particular las familias pobres- como destinatarias privilegiadas
de las políticas que, según sostenemos, se plantea en el discurso público estatal 1 y la
1 Sólo a modo de ejemplo, citamos algunas expresiones que se incluyen en un documento elaborado en elMinisterio de Desarrollo Social de la Nación (MDS): En este modelo, el lugar otorgado a la familia escentral ya que es la organización social responsable de la reproducción de la vida, de la construcción de
concepción de familia/s y de formas de intervención que se pone de manifiesto en las
tres iniciativas de transferencia condicionada de ingresos que en la última década se
desarrollaron desde el Estado nacional y que, con modalidades diferentes, definen a las
familias como destinatarias: el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados
presentado discursivamente en torno al “Derecho Familiar de Inclusión Social”, el
Programa Familias por la Inclusión Social, dirigido a las familias en situación de
vulnerabilidad, y la Asignación Universal por Hijo, dirigido a adultos 2 en situación de
precariedad laboral (desempleados, informales con salarios menores al mínimo vital y
móvil), en tanto responsables de hijos e hijas, niños y adolescentes y personas
discapacitadas a cargo. 3
Esta aproximación forma parte de un trabajo más ambicioso en elaboración que,
esperamos, pueda dar cuenta de algunas dimensiones de la relación entre las
transformaciones de las familias y las políticas sociales que las definen como
destinatarias en el caso de nuestro país en la etapa post ajuste estructural.4
Nos apoyamos en una perspectiva teórica que considera la tensión entre familiarización
y desfamiliarización como una de las dimensiones sustantivas para explicar una
la identidad, y quien prepara a los individuos para su autonomía. Es por ello que la ley (Ley 26.061:
Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes) contiene una serie de
disposiciones que promueven el apoyo de la estructura familiar, y sostienen la importancia de que lasniñas, niños y adolescentes crezcan y se formen en ella. Es responsabilidad del Estado brindar la
asistencia apropiada para que la familia pueda cumplir con sus responsabilidades en la crianza y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. La intervención pública debe priorizar
aquellas medidas de protección integral de derechos que tengan por finalidad la reservación y fortalecimiento de los vínculos familiares. (MDS, noviembre de 2010: Políticas Sociales del
Bicentenario. Un Modelo Nacional y Popular, Tomo II. Glosario, Buenos Aires: 57); Tenemos una clara
concepción de que la manera de romper la pobreza es, para los adultos generar trabajo y, para losniños, garantizarles la educación. Estamos convencidos que debemos romper el circuito
intergeneracional de la pobreza, esto es que de padres pobres nacerán hijos pobres (ídem: 84).
Asimismo, en la página web del organismo se lee: …este Ministerio trabaja en la protección y la
promoción de la familia como eje fundamental de las políticas públicas destinadas a impulsar la
integración social, la protección de los derechos, el desarrollo pleno de todos sus miembros y la
inclusión social (mayo 2011).2 Nuestra aclaración sobre “las modalidades diferentes” de estas iniciativas tiene que ver centralmente
con dos temas: a) el debate sobre si la AUH puede considerarse una transferencia condicionada de
ingresos en tanto es parte del sistema de Asignaciones Familiares, como un componente no contributivo,
b) con la discusión sobre a quiénes está dirigida esta intervención: si a los adultos/padres, si a los
niños/hijos. En todo caso, nos interesa tomarla como una política familiar, según la definición que usamos
en este trabajo. 3 Agradezco los comentarios de mi compañera en el proyecto UBACyT MS10, Mora Straschnoy, quien
me llamó la atención sobre estas cuestiones y los aportes de María Ignacia Costa, con quien comparto
discusiones sobre estos temas en el marco de la materia Políticas Sociales Comparadas en la Licenciatura
en Políticas Sociales de la Universidad Nacional de General Sarmiento.4 Este trabajo es parte de mi tesis en la Maestría en Políticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales,
UBA, sobre Las familias como destinatarios/sujetos de las políticas sociales. El caso de los PTCI en la Argentina 2002-2010, dirigida por Fabián Repetto.
precisamente, uno de los causantes de su condición de pobreza. En tanto se inscriben en
un discurso público estatal que da centralidad a las familias como destinatarias de
políticas, nos parece que analizar la relación entre ambos componentes, recuperar la
dimensión político- ideológica para mirar las modalidades diferentes en un proceso de
corta duración (una década) y la intención de reconocer grados de
familiarización/desfamiliarización puede contribuir con la posibilidad de identificar
“fallas” (en sentido geológico) y vías de ajuste.
2- Las familias, destinatarias de políticas
En las últimas décadas, los estudios sobre la familia fueron consolidándose como un
campo de investigación signado por la confluencia de distintas perspectivas
disciplinarias (Bjerg y Boixadós, 2004). Investigaciones de diversa índole y en
diferentes momentos5 contribuyeron a problematizar la idea de familia y a reconocerla
como una construcción histórica y social, es decir, el carácter histórico de la familia
como institución social hoy no presenta discusión.
Esta problematización fue enriquecida durante los años 80 y 90 6 por el cuestionamiento
al concepto de “familia” y el creciente uso de “familias”, cambio que, tal como señala
Elizabeth Beck Gernsheim (2003), no fue meramente arbitrario ni pura sutileza
académica, sino que reflejó una discusión sobre la imagen de familia: entre una imagen
de familia tradicional como unidad padre-madre, hijo, legitimada oficialmente y
vinculada de por vida, y las otras formas familiares, consideradas por muchos sectores
sociales como imperfectas, desviadas, deficientes y disfuncionales. 7
5 Científicos sociales como Le Play, Durkheim, Foustel de Coulanges, Tocqueville o Laslett, para
mencionar sólo algunos, preocupados en distintas épocas por los cambios que se manifestaban en la
organización familiar en relación con el tamaño, la composición, la tipología, la estructura, la autoridad y
la jerarquía, contribuyeron a delimitar la familia como objeto de investigación.6 En la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo celebrada en El Cairo en 1994 se
dedicó un capítulo a la familia, sus funciones, derechos, composición y estructura y en este apartado se
planteó que: La familia es la unidad básica de la sociedad. El proceso de rápido cambio demográfico y
socioeconómico ha influido en las modalidades de formación de las familias y en la vida familiar y ha provocado cambios considerables en la composición y en la estructura de las familias. Las ideas
tradicionales de las funciones domésticas y de los progenitores no reflejan las realidades y lasaspiraciones actuales, pues son cada vez más las mujeres que en todo el mundo ocupan empleos
remunerados fuera de su casa. Al mismo tiempo, diversas causas de desplazamiento han provocado
mayores tensiones en la familia, al igual que los cambios económicos y sociales.7 Mediante una cita de los sociólogos norteamericanos Brigitte y Peter Berger en su libro The war over
the Family: Capturing the Middle Ground, Elizabeth Beck Gernsheim (2003: 22) señala uno de los
momentos fundantes en este cambio de perspectiva: The year 1980 was to be the “Year of the Family”, to
be celebrated by a White House Conference on the subject. It was during the endless seminars and colloquia preparing this Conference that the question of definition surfaced dramatically. During this preparatory period, a radical semantic shift took place in the definition of the family [...] The change was
El desplazamiento del singular al plural da cuenta de un cambio de sentido en la forma
de pensar “la familia”: de su consideración como un modelo único de familia nuclear,
heterosexual, integrada por el padre, la madre y los hijos de ambos, se induce a pensar
un conjunto heterogéneo de familias, con diferencias en su constitución, duración,
estrategias, etc. Implica también una reconsideración de la familia en el sentido de que
ya no sólo es pensada como un espacio de amor, cooperación y cuidado, sino que es
definida, además, como un ámbito de conflictos, de poder, a veces de abuso de poder e
incluso de violencia.
Este cambio de mirada interpela de diferente modo a las políticas sociales que no
deberían desconocer las “nuevas formas familiares” 8 ni dejar de ver, entre otros
aspectos, que la distribución de los recursos, del tiempo y de las tareas implica
situaciones de tensión y de lucha hacia el interior de las familias.
Esta perspectiva está presente en los documentos producidos por especialistas de los
organismos internacionales, entidades que muestran un particular interés en las familias
como unidad de intervención de las políticas sociales. En esta línea, las Naciones
Unidas declararon 1994 como el Año Internacional de la Familia y la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) llevó a cabo varios encuentros
relacionados con el tema en la región. 9 Como señala José Luis Machinea, Secretario
Ejecutivo de la CEPAL entre diciembre de 2003 y junio de 2008, en la presentación de
un libro que reúne los aportes de esas reuniones, entre las principales conclusiones de
los especialistas se planteó que el modelo tradicional de familia integrada por un padre
proveedor, una madre dueña de casa e hijos ya no se corresponde a la estructura
predominante de los hogares y las familias en América Latina (y ) que desde hace poco
más de una década los hogares y las familias latinoamericanas urbanas vienen
mostrando una creciente heterogeneidad, entre otras cosas debido a que los países de
la región comparten muchas de las tendencias globales que afectan la evolución de las
from speaking about the family to speaking about families. At first glance, this may seem an innocent shift [...] Upon closer scrutiny, the shift reveals itself as anything but innocent: It gave governmental
recognition to precisely the kind of moral relativism that has infuriated and mobilized large numbers of Americans. 8 El entrecomillado responde a la idea de que en verdad no se trata en todos los casos de nuevas formas,
sino de formas que antes eran invisibilizadas.9 A modo de ejemplo, en 1993 se llevó a cabo la Reunión Regional de América Latina y el Caribe
preparatoria del Año Internacional de la Familia, en Cartagena de Indias. Entre 2004 y 2007, la División
de Desarrollo Social de la CEPAL, con el auspicio de la UNFPA y los aportes del Centro
Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)- División de Población de la CEPAL y la
Unidad Mujer y Desarrollo, organizó cuatro reuniones de especialistas en el tema familia para realizar undiagnóstico de la diversidad de estructuras familiares en América Latina que además de reflejar la
heterogeneidad regional diera cuenta de la variedad de políticas públicas orientadas a las familias.
políticos confrontan diversos modelos de sociedad y diferentes concepciones de lo que
para ellos es la familia (Flaquer, 2000). 10
Pero, además, no basta con develar la o las concepciones de familia que subyacen en el
discurso público –entre los funcionarios, los decisores políticos, los investigadores- para
poder diseñar e implementar políticas sociales que contribuyan a mejorar las
condiciones de vida de los miembros de esas familias. Es fundamental no sólo
identificar las categorías de análisis, sino ajustarlas, revisarlas, operacionalizarlas. Y
establecer una relación entre la teoría, la investigación empírica y las propuestas de
políticas. Si no, es posible quedar a mitad de camino. Así, a modo de ejemplo, cabe
considerar una observación que realizara Raúl Bisio en 1999. Al analizar la forma en
que se había estudiado la relación entre informalidad y familia en la Argentina, el autor
señalaba que existía en ese momento un fuerte consenso entre los especialistas acerca de
la centralidad social y analítica de la familia para comprender el fenómeno de la
informalidad. Pero agregaba que en la mayor parte de los estudios la familia era
incorporada como una unidad operacional para la recolección seriada de datos
estadísticos (censos y encuestas permanentes). Entonces, sostenía Bisio, desde las
definiciones operacionales de hogar, familia, empresa de hogar, etc, hasta la institución
real de la familia existía un abismo o vacío no teorizado (Bisio, 1999).
De cara a las múltiples recomendaciones de los organismos de Naciones Unidas y al
importante consenso que se registra entre especialistas sobre la necesidad de atender a
las transformaciones operadas en las familias, hoy podríamos actualizar estas
consideraciones de Bisio para revisar el lugar que ocupan las familias como
destinatarias/sujeto o unidad de intervención de políticas sociales en nuestro país.11
10 Es que, entre otras condiciones, las políticas pueden desarrollarse en o entre distintos departamentos o
ser promovidas por grupos de presión distintos, que despliegan recursos estratégicos diferentes
(discursivos, políticos, económicos) y que pueden estar en conflicto, por lo que no es de esperar una
práctica unívoca en los diferentes niveles de la gestión de las políticas, sino que cada vez los supuestosson activados y las especificaciones son reinterpretadas por los actores respectivos, en circunstancias
variadas (Grassi, 1996) y que cabe esperar cierta incoherencia (Martínez Franzoni, 2008; (Molineux,
2000). Pero, además, porque para descifrar las políticas (y las sociedades en la que se inscriben) vale no
perder de vista que no hay práctica ni estructura que no sea producida por las representaciones,
contradictorias y enfrentadas, por las cuales los individuos y los grupos dan sentido al mundo que les es
propio (Chartier, 1992). 11 Hemos tenido especial cuidado en los usos de “destinatarias”, “sujetos” o “unidad de intervención”,
conscientes de que no deseamos hablar de las familias como objeto de las políticas sociales. En este
punto, seguimos a Claudia Danani (1996) cuando sostiene que es posible reconocer dos perspectivas
básicas de recuperación del papel de los sujetos en los procesos recorridos por las ciencias sociales: una
que identifica a la población destinataria como receptora de las políticas, y la segunda, orientada a captar,
precisamente, la participación diferencial de la heterogeneidad de los sujetos en la política. Este trabajo
nos ha guiado en cierta reflexión, aun cuando el objetivo de la autora es llamar la atención sobre otro punto, que es un cierto desplazamiento a la hora de construir el objeto de investigación ya que las propias
poblaciones y sujetos destinatarios suelen pasar a ser objeto de investigación en lugar de las políticas.
mal, y por que no decirlo, cubrir al Estado en sus déficit de
producción y protección social a la comunidad (Pérez Díaz, 2007:22-23).
Si la familia es el sitio de reproducción de la cultura, el primero y más importante
agente de socialización en una comunidad, ¿qué hay de especial con respecto a las
familias pobres? La pobreza se transmite a través de la familia, cruza generaciones, las
historias de carencias se van transmitiendo de abuelos a padres y de padres a hijos.
Por ello, la familia es el mejor lugar de intervención para romper el círculo de la
pobreza y afianzar la democracia (Maura, 2005:3).
3- Las políticas dirigidas a las familias en la tensión familiarización-
desfamiliarización
¿En qué medida, entonces, las familias pueden ser buenas destinatarias de políticas
sociales, o, en otras palabras, por qué desarrollar “políticas familiares”? ¿Qué ventajas
puede implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las
familias sean si no el centro, al menos un foco importante en el diseño de políticas de
intervención social? ¿Qué desventajas o precauciones sería conveniente considerar? En
palabras de Gosta Esping Andersen (2010), ¿en qué medida y en qué condiciones la
familia sigue siendo una asociación significativa para la satisfacción del bienestar del
hombre?
Las políticas dirigidas a las familias forman parte del conjunto de las iniciativas
desarrolladas en los regímenes de bienestar que se configuraron a partir de la segunda
posguerra. Es más, podemos decir que si “estiramos el concepto”, estas formas de
intervención social son de más antigua data. No obstante, si se trata de establecer un
momento a partir del cual se instala con mayor fuerza la idea de políticas familiares, por ejemplo en los estados europeos, podríamos señalar la creación en 1989 del
Observatorio Europeo de las Políticas Familiares Nacionales, dependiente de la
Comisión Europea. Y como ya mencionamos, la celebración del Año Internacional de la
Familia en 1994, organizado por las Naciones Unidas. Pero no es este el lugar para
abordar esta discusión.
En este apartado intentaremos proponer una conceptualización de políticas familiares
que nos permita analizar su lugar en el marco de la configuración de políticas sociales y
en la tensión entre las esferas de asignación de recursos (Martínez Franzoni, 2008).
la definición de las políticas familiares se inscribe en un debate ideológico, en una lucha
por el sentido sobre qué es la familia y cuáles son los objetivos de las políticas. Así,
argumenta el citado autor, para un norteamericano, una política pro familiar implica un
intento, cristiano y conservador, de restaurar los valores familiares tradicionales (sea lo
que fuere que esto significa). Pero, para un escandinavo, el término implica un “estado
del bienestar atento con las mujeres”: una política activa orientada a reducir las cargas
relativas al cuidado de la familia (Esping Andersen, 2000).
En una dirección similar, pero que nos interesa particularmente para pensar en el caso
argentino, Juliana Martínez Franzoni distingue el familiarismo en los países de América
Latina del que existe en los países de Europa y de América del Norte. En estos últimos,
dice la autora, el familiarismo alude a una situación más específica: se trata de países en
los cuales se espera que las familias asuman las responsabilidades del cuidado casi
exclusivamente. En la Europa mediterránea, en relación con el cuidado, la importancia
relativa del Estado y de los mercados es escasa frente al papel de las familias. Estos
países se diferencian de otros en los cuales una mayor proporción del cuidado se
traslada al mercado (como en EEUU), o se traslada a programas sociales públicos
(como en Suecia). En América Latina, sostiene Franzoni (2008:126) estamos ante una
noción mucho más amplia de familiarización: se espera que las familias no sólo
asuman la responsabilidad del cuidado, sino que además se transformen en unidades
productivas y en redes de protección social, precisamente frente a la debilidad o el
desvanecimiento de las fronteras entre unas y otras prácticas de asignación de los
recursos. Sostiene que aunque comparativamente mucho menos que en lo que define
como régimen de bienestar familiarista15, los regímenes estatal- proteccionista y
estatal-productivista (entre los que ubica a la Argentina) tienen amplios contingentes de
población desprotegida, tanto del mercado laboral como de la política pública. Por eso,
esta autora los califica también como
informales: en el marco de las familias y de las redes sociales deapoyo, las personas despliegan múltiples estrategias para llenar los
vacíos que dejan tanto su capacidad de satisfacer privadamente el acceso a los bienes y los servicios, como la propia participación
estatal. En ambos casos también, el trabajo femenino no remunerado a
tiempo completo realiza un importante aporte a la producción del bienestar. Alrededor de la mitad de las mujeres cónyuges se dedica al
15 J. Martínez Franzoni (2008) ha hecho un aporte desde esta perspectiva al identificar tres principalesregímenes de bienestar en América Latina, cada uno asociado a principales efectos en la
estructura social, tanto en términos de desmercantilización como de desfamiliarización.
las desigualdades entre sectores sociales (Saraceno, 200916) y frente a políticas
inadecuadas, el que los individuos y las familias recurran a soluciones viejas
(solidaridad familiar) y nuevas (migraciones por trabajo) puede causar nuevas tensiones
y desigualdades (Naldini y Saraceno, 2008).
4- Limitaciones y alcances de las PTCI como políticas familiares y como vía para
intervenir en la situación de pobreza. Consideraciones iniciales
En el marco de la aplicación de políticas neoliberales que se impusieron a partir de los
años 80 y 90 en América Latina, las políticas sociales sufrieron una transformación
sustantiva. La mayor parte de los trabajos ha puesto el acento en tres ejes: a) la puesta
en cuestión de los principios de universalidad y solidaridad y una creciente
legitimación de la focalización “reduccionista” (Sojo: 2007) como estrategia para
orientar las políticas sociales. 17 Esta tendencia se tradujo en el predominio de políticas
sectoriales focalizadas y en la consolidación de una amplia variedad de programas que
planteaban atender a grupos específicos de la sociedad, con necesidades diversas; b) la
privatización de servicios y bienes que estaban encuadrados en los sistemas de
seguridad social públicos que hasta ese momento, con diferentes ritmos y niveles de
cobertura, se habían ido consolidando en la región, y c) el traspaso de responsabilidades
de financiamiento, coordinación y seguimiento de las políticas desde la esfera de los
estados nacionales a niveles regionales o locales de gestión, es decir, un proceso de
descentralización. Con menor énfasis se ha señalado una cuarta tendencia: d) una mayor
carga de responsabilidad a las familias y a la comunidad para sostener las condiciones
de vida de sus miembros.18
Este “paquete” se apoyaba en el supuesto de que la reactivación económica y la
distribución primaria del ingreso tendrían como consecuencia la elevación del nivel de
16La traducción es nuestra.
17 Varios autores han llamado la atención sobre los cambios asignados a la idea de focalización que es un
instrumento de política y pasó a ser casi un “principio filosófico”. Así, Ana Sojo (2007) plantea que
mientras en los años 70 el concepto de focalización estuvo asociado con intervenciones relacionadas con
la redistribución con crecimiento y el eje del análisis se enfocaba en las causas estructurales de la
pobreza, en los 80, el planteamiento de la focalización se vio sometido a una reducción de carácter
conceptual y político. Claudia Danani (2007), por su parte, marca que con la aplicación de las políticas
neoliberales al concepto de focalización se lo sustrajo del nivel procedimiental para otorgarle una entidad
de modelo “político-filosófico”. 18 No nos detendremos a considerar aquí si esta tendencia puede ser considerada en el mismo nivel que
los tres ejes anteriores o si en realidad fue resultado de estos cambios. Lo que nos interesa centralmente esno dejar de identificar esta dirección de mayor carga a las familias en el marco de la tensión entre las
esferas de asignación de recursos: Estado, mercado y familia.
vida por efecto del “derrame”, de forma que se garantizaría la capacidad de pago para
utilizar los servicios privados a los sectores no pobres de la sociedad. Mientras los
sectores pobres recibirían la asistencia necesaria para salir de la pobreza.
Siguiendo las “recomendaciones” 19 de los organismos internacionales de crédito20, los
estados latinoamericanos implementaron un conjunto de programas focalizados entre
los que ocuparon un lugar central aquellos que se definían como de “combate a la
pobreza”. Varios autores han estudiado cómo impactó la implementación de estos
programas en el entramado de políticas21 y sus alcances y limitaciones en el
mejoramiento de las condiciones de vida de las personas.
Como resume Susana Hintze (2006), en la Argentina se pasó de una intencionalidad de
universalismo igualitario -en la práctica más ligada a los derechos de los trabajadores
que a los de ciudadanía-, a una de asistencialismo compensatorio. Durante la primera
mitad de los 90 las políticas y programas se focalizaron en grupos social y
biológicamente vulnerables y, por ejemplo, se destacaron las iniciativas de apoyo
nutricional ligadas a acciones de control y prevención de la salud materno-infantil, por
ejemplo). En la segunda mitad de esa década, frente al aumento de la desocupación,
ocuparon un lugar central los planes de empleo que adoptaron formas diversas como
subsidios directos a desocupados (sujetos a capacitación o contraprestación laboral),
creación de empleo público temporal (bajo modalidades de pasantías) y subsidios a la
generación de empleo en el sector privado.
19Compartimos con Claudia Danani (2007) que hablar de recomendaciones es un eufemismo por
“imposiciones”. 20 Entre otros especialistas que han definido el rol de los organismos internacionales, Estela Grassi,
Susana Hintze y María Rosa Neufeld (1994) plantean que estas instituciones supranacionales pueden ser
consideradas “usinas político- ideológicas que inspiran los programas locales”. Las autoras evalúan el
impacto que los análisis y las recomendaciones de estos organismos supranacionales tuvieron en el diseño
y la implementación de políticas sociales durante “el ajuste estructural” en la Argentina. Señalan, entre
otros aspectos, la naturalización del costo social de las reformas por parte de estas instituciones, auncuando era posible identificar posiciones diversas entre los equipos técnicos de un mismo organismo y
también entre los organismos. Por su parte, Laura Golbert y Gabriel Kessler (citado en Repetto, 2001)
indicaron como estos organismos producían información comparativa sobre la magnitud y la extensión de
la pobreza, esta información era legitimada por prestigiosos profesionales y los medios de comunicación
consideraban a estas fuentes como más confiables que las nacionales. Destacamos este rol que jugaron los
organismos internacionales porque, con cambios de orientación en sus recomendaciones (que estamos
analizando en otro trabajo), su voz sigue teniendo peso en la definición de las políticas sociales y, por
ende, en la formación del discurso público sobre el lugar de las familias.21 Entre ellos, Fabián Repetto (2004) analizó comparativamente los casos de Chile y Argentina. En la
Argentina, sostiene el autor, el conjunto de políticas públicas ligadas directamente a la situación social se
transformó en un sentido excluyente y las acciones frente a la pobreza respondieron a lo que denominó
una “estrategia acotada”, basada en programas focalizados llevados adelante desde múltiples y
desarticulados ámbitos. Y pone el acento en las baja capacidad de gestión pública para diseñar eimplementar políticas que pudieran ser exitosas para resolver la crítica situación social, resultado en gran
medida de la dificultad para congeniar capacidad técnica con capacidad política
ocho años en el máximo– para alcanzar los objetivos que se proponen, en particular el
cambio de actitud en relación con la acumulación de capital humano. Llaman la
atención sobre la necesidad de que estos programas incorporen el acompañamiento a las
nuevas generaciones en la terminalidad de la educación secundaria e introduzcan
acciones que contribuyan a generar mejores posibilidades para competir en igualdad de
condiciones para el ingreso al mercado de trabajo.
Poniendo el acento en la carga que representan para las familias, Laura Pautassi y Carla
Zibecchi (2010) plantean que
a primera vista puede sostenerse que la combinación entre:
condicionalidad, know how técnico instalado tras varios
años de focalización y una transferencia directa al destinatario, representaron una triada irrebatible, instalando
a estos programas como la “gran alternativa”. A esto seagrega que, de acuerdo con las evaluaciones, reducirían
ciertas “redes de intermediación” o una redefinición de las
prácticas clientelares. Asimismo, han sido recomendados y,en muchos casos, financiados por los organismos
internacionales de asistencia crediticia. […] (Por otro lado)numerosos objetivos caracterizan a estos programas,
presentándose, en el corto plazo, la reducción de la pobreza
a partir de la transferencia de ingresos condicionados y, en
el largo plazo, la reducción de la pobreza a través de la“acumulación de capital humano” a partir de laincorporación de nuevas competencias educativas y
formativas, y el mejoramiento en los niveles de salud y
nutrición, para lo cual el involucramiento de las familias esindispensable para el logro de este objetivo, es decir, las
familias son consideradas co-responsables en la estrategiade reducción de la pobreza (Pautassi y Zibecchi, 2010:24) .
Las mismas autoras invocan otros trabajos, como el de Alberto Minujín (2007), en losque se reconocen otros objetivos que se presentan en la mayoría de los PTCI, entre ellos
aumentar el número de niños y niñas que asisten a la escuela y/o mejorar las
condiciones de salud con la intención de reducir la pobreza, reducir la pobreza a partir
de una ayuda económica de manera condicionada, reducir el trabajo infantil y la
deserción escolar al condicionar la transferencia a una asistencia mínima a la escuela,
actuar como red de contención, es decir, proveer un mínimo nivel de consumo para que
las familias no caigan en condiciones de pobreza aún más extremas, en algunos casos,
alcanzar una mejora institucional con base en un apoyo financiero complementario a las
abandonado y así, para los sectores populares, el barrio y la familia se convirtieron en
agentes centrales de socialización, mientras que en otros círculos sociales la escuela y el
empleo siguieron siendo los ámbitos fundamentales de socialización (Merklen, 2005).
Entonces, cabe considerar que las políticas sociales se desdoblaron en un modelo de
mayor mercantilización y mayor familiarización, que impactó de diferente modo en los
sectores sociales: mientras los sectores medios y altos se apoyan en los servicios que
pueden pagar en el mercado y, en menor medida, en las familias, los sectores populares
tienen menos posibilidades de recurrir al mercado y entonces el nivel de familiarización
es mayor.
Tal como hemos comentado, diversos estudios han hecho énfasis en las limitaciones de
las tres iniciativas que nos ocupan, desde perspectivas diferentes. 23 En breve síntesis,
muchos remarcan que las intervenciones sociales continúan afianzando la idea de
responsabilización a las familias y las personas por su condición de pobreza, de aquí
que también se definen las acciones estatales como soportes para que ellos mismos
puedan superar su situación, resultado de una invisibilización de condiciones
estructurales entre los factores causales de la situación de pobreza. Por ello, señalan
muchos trabajos, si bien las asignaciones monetarias provistas constituyen una “ayuda”,
no permiten una modificación sustancial de las condiciones de vida. Otros autores han
hecho hincapié en la necesidad de atender puntualmente dimensiones como la
atribución de responsabilidades de cuidado y la cobertura de los servicios y la
segmentación de la oferta que cristalizan las desigualdades sociales y la fragmentación
institucional.
Nos parece que tener en cuenta que se trata más de una cuestión de grado que de una
alternativa de tipo “esto o aquello”, como sostiene Esping Andersen, es clave para
realizar una lectura comparada de las tres iniciativas de transferencia condicionada de
ingresos que nos proponemos analizar. La perspectiva de considerar un mayor o menor
grado de familiariación/desfamiliarización y la posible existencia de combinaciones
variadas de indicios de familiarización y de desfamiliarización , como sugiere Chaira
Saraceno, abre un abanico de preguntas que pueden brindar pistas interesantes. Por otro
lado, un análisis de la coherencia/incoherencia, la correspondencia mayor o menor,
entre el discurso público estatal y cada una de las iniciativas analizadas, con una mirada
23 Existe una vastísima literatura sobre el tema. No analizaremos aquí los señalamientos, pero estos
trabajos forman parte del corpus que tenemos en cuenta para nuestra elaboración. Entre ellos, lasinvestigaciones de Arcidiácono, Bermúdez, Costa, Crosetto, Golbert, González, Hintze, Nucci, Pautassi,
que contemple los cambios y las continuidades entre ellas en el corto plazo, puede
contribuir, en primer lugar, a sacar del ocultamiento aquellos códigos ocultos a los que
hace referencia Estela Grassi para luego proponer algunas líneas de acción que
reconozcan, cuestionen y tensionen los límites de la política actual. 24
Como resultado de estas consideraciones conceptuales, nuestra indagación a futuro
pondrá el acento en recuperar la centralidad de la dimensión política para ubicar
analíticamente estas intervenciones en el esquema de políticas sociales en la Argentina.
En este sentido, consideramos la idea de que en tanto políticas para las familias pobres
se inscriben como campo de lucha entre diferentes sectores sociales y políticos que
dirimen –como códigos ocultos o como expresiones públicas- diferentes concepciones
de sociedad y de familias. Además, en esta misma esfera política, participan del debate
en torno a la tensión entre mercantilización/desmercantilización-
familiarización/desfamiliarización frente al reconocimiento público –¿instalado,
legítimado?- de los derechos como satisfactores de necesidades.
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