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Organizacinde EstadosIberoamericanos
para la Educacin,la Cienciay la Cultura
Revista IBEROAMERICANA
de Educacin
de Educao
Nmero 30Monogrfico: ducacin y conocimiento: una nuevamirada /
Educao e conhecimento: um novo olharSeptiembre - Diciembre 2002 /
Setembro - Dezembro2002
Ttulo: La educacin y la segunda generacinde reformas en Amrica
LatinaAutor: Rolando Franco
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R. FRANCO
REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIN. N 30 (2002), pp. 125-144
125125
LA EDUCACIN Y LA SEGUNDA GENERACINDE REFORMAS EN AMRICA LATINA
(*)
Rolando Franco (**)
La educacin constituye [] un rea privilegiada paracompatibilizar
equidad, competitividad y participacin ciuda-dana. Una educacin
pertinente a los requerimientos produc-tivos y sociales, de calidad
adecuada y que sea cursadaoportunamente es fundamental para elevar
la productividad yla eficiencia social, y ampliar las oportunidades
de acceso albienestar y a la participacin cultural y poltica.
La Brecha de la Equidad. Una Segunda Evaluacin(CEPAL, 2000, p.
153)
SNTESIS: Este trabajo plantea el papel de la educacin en la
segundageneracin de reformas que deben llevar a cabo los pases
latinoamerica-nos. Sostiene, en primer lugar, que existen
requerimientos mnimos deeducacin tanto para que la economa pueda
funcionar de acuerdo conlas exigencias actuales del mercado como
para que cada persona puedaacceder a ocupaciones formales bien
remuneradas. Esos requerimientosson tambin fundamentales para que
haya buenos ciudadanos que sedesempeen en el espacio pblico.
Discute posteriormente cuntaeducacin es necesaria para acceder a
ocupaciones de buena calidad yremuneracin, y argumenta que ello
vara segn el momento y lascaractersticas del pas, que existe un
proceso de devaluacin educati-va, y que el umbral educativo para la
regin coincide hoy con laeducacin media completa. El compromiso del
sistema educativo esasegurar a todos que alcancen dicho nivel, para
lo que se requierenreformas educativas orientadas bsicamente a
mejorar la calidad, ypolticas de compensacin de aquellos factores
que condicionan lasposibilidades de aprovechamiento de la oferta
educativa. Finalmente,plantea que alcanzar dicha meta tiene
consecuencias positivas como lasya indicadas, y tambin otras
negativas, como la continuacin del procesode devaluacin, pero que
si no se alcanzan se afecta la competitividad dela sociedad como un
todo, y se cristaliza la estratificacin socialimperante.
(*) Este trabajo fue presentado en el X Congreso Internacional
de Latino-americanistas, celebrado en Mosc del 25 al 29 de junio de
2001. Cabe resear elsustancial aporte realizado por Ernesto
Espndola, funcionario de la CEPAL, en lapreparacin del mismo.
(**) Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL.
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SNTESE: Este trabalho apresenta o papel da educao na
segundagerao de reformas que devem levar a cabo os pases
latino-americanos.Sustm, em primeiro lugar, que existem
requerimentos mnimos deeducao tanto para que a economia possa
funcionar de acordo com asexigncias atuais do mercado como para que
cada pessoa possa acedera ocupaes formais bem remuneradas. Esses
requerimentos so tambmfundamentais para que haja bons cidados que
se desempenhem noespao pblico. Discute, posteriormente, quanto a
educao necessriapara aceder a ocupaes de boa qualidade e remunerao,
e argumentaque isto varia segundo o momento e as caractersticas do
pas, que existeum processo de desvalorizao educativa, e que o
limiar educativopara a regio coincide hoje com a educao de ensino
mdio completa.O compromisso do sistema educativo assegurar a todos
que alcancemtal nvel, para o qual se requerem reformas educativas
orientadasbasicamente a melhorar a qualidade, e polticas de
compensaodaqueles fatores que condicionam as possibilidades de
aproveitamentoda oferta educativa. Finalmente, mostra que alcanar
tal meta temconseqncias positivas como as j indicadas, e tambm
outras negativas,como a continuao do processo de desvalorizao, mas
que, se no sealcanam, afeta a competitividade da sociedade como um
todo, e secristaliza a estratificao social imperante.
1. INTRODUCCIN1
La crisis financiera de 1982 dio inicio a un largo perodo
deaplicacin de polticas de estabilizacin econmica y de ajuste
estructu-ral en Amrica Latina, orientado por lo que posteriormente
fue denomi-nado Consenso de Washington (Williamson, 1990), entre
cuyos compo-nentes se incluyeron medidas orientadas a recuperar los
equilibriosmacroeconmicos y la disciplina fiscal, reducir la
participacin delEstado mediante la privatizacin y la desregulacin,
y fomentar laapertura comercial. Las reformas fueron parcialmente
exitosas, encuanto permitieron crear una institucionalidad
macroeconmica fuerte.Los dficit fiscales se redujeron notablemente
y las tasas de inflacincayeron al nivel ms bajo de los ltimos 50
aos, al tiempo que se crearonlas condiciones para atraer
importantes flujos de inversin extranjeradirecta y se aceleraron
las exportaciones.
1 Toda la informacin estadstica procede de Panorama Social de
AmricaLatina, publicacin peridica de CEPAL, .
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Sin embargo, no todas las consecuencias que se esperaban deellas
se concretaron. Por ejemplo, si bien se recuper la senda
delcrecimiento econmico, las tasas (3,3% de promedio anual en el
perodo1991-2000) fueron inferiores a las que haba alcanzado la
regin endcadas anteriores (5,1% en 1951-60; 5,7% en 1961-1970: 5,6%
en1971-1980). Adems, la segunda mitad de la dcada estuvo marcadapor
sucesivas crisis financieras internacionales, que afectaron
lasostenibilidad del crecimiento latinoamericano.
Poco estableca el Consenso respecto a las reformas
sociales,aunque se reconoca la necesidad de otorgar prioridad al
gasto en saludy en educacin. Por tal motivo, los recursos para
financiamiento depolticas sociales crecieron de modo notable, hasta
el punto de que afinales de los aos noventa alcanzaron el nivel ms
elevado de la historiaregional (CEPAL, 2001). Ello se logr tanto si
consideramos la partici-pacin del gasto social en el producto
interno bruto (grfico 1), como siel indicador es el monto del gasto
social por habitante (grfico 2).
GRFICO 1Amrica Latina (17 pases): Gasto pblico social
como porcentaje del PIB 1990 y 1999
4.3
6.5
6.8
6.8
6.8
7.7
9.0
9.2
15.3
15.5
16.5
16.5
16.6
19.1
21.0
21.1
23.5
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0
El Salvador b/
Guatemala
Paraguay
Per
R. Dominicana
Honduras
Venezuela
Mxico
Nicaragua
Colombia
Bolivia b/
Costa Rica
Chile
Panam
Brasil a/
Argentina
Uruguay
1990 1999
Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre
gasto social.
a/ La cifra final corresponde a 1998.b/ La cifra inicial
corresponde, en el caso de Bolivia, a 1995 y, en el caso de El
Salvador, a 1994.
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GRFICO 2Amrica Latina (17 pases):
Gasto pblico social por habitante, 1990 y 1999(en dlares de
1997)
Las caractersticas de un crecimiento econmico marcado porla
inestabilidad hicieron que los mercados laborales se convirtieran
en eltaln de Aquiles de estos pases. Se increment la proporcin
detrabajadores sin contrato de trabajo y sin proteccin de la
seguridadsocial, y creci el nmero de asalariados no permanentes, as
como lastasas de desempleo abierto y se ampli el sector informal,
en el cual segeneraron 7 de cada 10 nuevas ocupaciones. Igualmente,
aumentaronlas brechas entre las remuneraciones del personal
calificado y laspercibidas por los no calificados. Al mismo tiempo,
la incidencia de lapobreza, en trminos relativos, volvi al nivel
previo a la crisis de los aosochenta; en nmeros absolutos aument el
nmero de pobres, debido aque las tasas de crecimiento demogrfico
siguieron siendo altas, enespecial entre las familias pobres. Por
ltimo, se mantuvieron lastendencias de la siempre concentrada
distribucin del ingreso, inclusocon algn agravamiento.
Estas insatisfacciones han llevado a que se predique, por
unlado, la necesidad de reformar las reformas (French-Davis, 2000)
o dellevar a cabo una segunda generacin de reformas, orientadas
ante todoa cambios institucionales que generen incentivos en pro de
comporta-
58
70
83
113
117
145
171
196
314
383
411
627
633
852
1011
1706
1559
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
Honduras
Nicaragua
El Salvador b/
Guatemala
Paraguay
Rep. Dominicana
Bolivia b/
Per
Venezuela
Colombia
Mxico
Panam
Costa Rica
Chile
Brasil a/
Uruguay
Argentina
1990 1999
a/ La cifra final corresponde a 1998.b/ La cifra inicial
corresponde, en el caso de Bolivia, a 1995 y, en el caso de El
Salvador, a 1994.
Fuente: CEPAL, Divisin de Desarrollo Social, base de datos sobre
gasto social.
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mientos ms adecuados al modelo econmico-social. Especial
atencinse presta a la educacin.
2. EL CONOCIMIENTO EN LA GLOBALIZACIN
Los cambios en la economa mundial, identificados con
laglobalizacin, han llevado a que los pases orienten su
produccinprincipalmente al mercado internacional. Pero es claro que
las ventajascomparativas que derivan de la mano de obra barata o de
la abundanciade recursos naturales que se explotan de modo
indiscriminado no sonsuficientes ni deseables. La continua
incorporacin de innovacionestecnolgicas exige una permanente
reinvencin competitiva, y para ellose requiere generar lo que hoy
es el principal factor productivo: elconocimiento. Las neuronas,
entonces, constituyen el ms valioso capitalde un pas2.
Aprovecharlas con plenitud exige como condicin previa quetodos
puedan acceder a una adecuada educacin.
En ese sentido puede afirmarse que el nuevo modelo
econmicodebera contribuir a crear una sociedad en la que la
igualdad deoportunidades se justificara no slo por una base tica o
filosfica, sinotambin por un fundamento econmico: para ser
competitivos, los pasesrequieren una fuerza de trabajo dotada de
capital humano que puedaadecuarse al avance tecnolgico a lo largo
de su vida laboral. Asimismo,la competitividad es una condicin
necesaria para la equidad, porque conella se amplan las
oportunidades de produccin y de consumo, y esocontribuye a aumentar
las capacidades (Sen, 1992) de las personaspara elegir.
Si el capital humano tiene la importancia mencionada desde
elpunto de vista de la sociedad, es an ms relevante desde la
perspectivadel individuo, por cuanto si carece de la educacin
exigida por el mercadolaboral, no lograr una ocupacin que le
otorgue un bienestar razonable.No es que la educacin le asegure
empleo; ms bien, la falta de un niveleducativo mnimo augura que
enfrentar el riesgo de la pobreza en algnmomento de su vida.
2 El costo de los recursos humanos que no pueden integrarse a un
sistemaproductivo competitivo puede definirse como el potencial de
crecimiento de capitalhumano que no se concreta [debido] a los
dficit educativos existentes (Cohen, 1996).
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De esta manera, se establece un crculo virtuoso en el que
lapoltica social se convierte en un prerrequisito del crecimiento
econ-mico, y ste realimenta la posibilidad de aumentar el
desarrollo social.
3. LA EDUCACIN COMO FACTOR DE COMPETITIVIDAD ECONMICA
El nuevo modelo de organizacin socioeconmica ha transfor-mado al
conocimiento en el principal factor productivo. Corresponde alos
sistemas educativos de cada pas generar las oportunidades para
quela poblacin adquiera los cdigos de modernidad, entendidos como
elconjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar
en lavida pblica y desenvolverse productivamente en la sociedad
moderna.Tales capacidades suelen definirse como las requeridas para
el manejode las operaciones aritmticas bsicas; la lectura y
comprensin de untexto escrito; la comunicacin escrita; la
observacin, descripcin yanlisis crtico del entorno; la recepcin e
interpretacin de los mensajesde los medios de comunicacin modernos;
y la participacin en el diseoy la ejecucin de trabajos en grupo
(CEPAL/UNESCO, 1992, p. 157).As, estarn en condiciones de
incorporar la capacidad para generar yprocesar informacin, y
adquirir las destrezas que se requieren ahorapara incorporarse
creativamente a las nuevas formas de produccin, ypara participar
con racionalidad comunicativa en espacios de negocia-cin y de toma
de decisiones.
Cabe reconocer que Amrica Latina y el Caribe estn endesventaja
en estos aspectos si los comparamos con la situacin interna-cional.
En los pases de la OCDE casi todos los jvenes cursan
estudiossecundarios, y el 85% de ellos los completa, mientras que
slo la mitadde los latinoamericanos alcanza ese nivel, y se grada
menos de un tercio.Entre 1985 y 1995, el aumento en las tasas de
escolarizacin fue de 6,4para la regin, mientras que alcanz a 13,5
en la OCDE y a 14,0 en laseconomas asiticas de industrializacin
reciente3, en los que cerca de lastres cuartas partes cursa
estudios secundarios. En el nivel terciario, lasituacin es an ms
preocupante: la regin creci del 15,8% al 17,3%entre 1985 y 1995,
mientras que los pases de la OCDE pasaron del39,3% al 59,6%, y el
mencionado grupo de pases asiticos lo hizo del14,8% al 24,0%.
Tambin Amrica Latina y el Caribe estn atrasados en
3 Este grupo abarca a China. Corea, Hong Kong, Malasia, Singapur
y Tailandia.
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la proporcin de la matrcula tcnica en secundaria y en graduados
enciencias naturales, ingenieras y agricultura4.
4. LA EDUCACIN COMO FACTOR DE INSERCIN OCUPACIONAL
Una condicin importante para la incorporacin a la fuerza
detrabajo es la de los diferenciales de educacin. Las sociedades
utilizanese criterio, entre otros, como criba para seleccionar el
acceso a las
NMERO DE AOS DEESTUDIO CURSADOS
TOTAL
INSERCIN OCUPACIONAL
Profesionales,tcnicos ydirectivos
Empleadosadministrativos,vendedores ydependientes
Operarios,obreros, mozos,
vigilantes,empleados ytrabajadores
agrcolas
reas urbanasPorcen-
taje
Ingresomedio
a/
Porcentaje
Ingresomedio
a/
Porcen-taje
Ingresomedio
a/
Porcen-taje
Ingresomedio
a/
0-8 100,0 2,5 2,0 --- 15,6 2,6 82,4 2,4
9-11 100,0 3,4 11,5 --- 44,7 3,2 43,9 2,9
12 y ms 100,0 5,2 48,8 6,4 40,9 4,3 10,3 ---
Total 100,0 3,4 15,4 5,6 32,1 3,3 52,4 2,6
reas rurales
0-8 100,0 2,8 1,8 --- 4,9 3,1 93,2 2,6
9-11 100,0 3,9 15,8 --- 24,5 4,9 59,7 3,6
12 y ms 100,0 7,5 53,6 8,2 28,9 7,5 17,5 ---
Total 100,0 3,2 7,1 6,2 9,8 3,6 83,1 2,7
CUADRO 1Insercin laboral e ingresos medios a/ de jvenes de 20 a
29 aosque trabajan 20 o ms horas semanales, segn nivel
educacional
- Amrica Latina -
FUENTE: CEPAL, sobre la base de los cuadros IV.3.1 y IV.3.2 de
Panorama Social de AmricaLatina, edicin 1997, cap. IV.
a/ Expresados en mltiplos de la lnea de pobreza per cpita.
4 Ver Beverly Carlson (1999) con base en datos de UNESCO, World
EducationReport, 1998: Teachers and Teaching in a Changing World,
Pars, 1998, y CEPAL, Equidad,desarrollo y ciudadana, 2000.
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ocupaciones, relacionndolo estrechamente con el estatus y con
laremuneracin que ellas entregan. A medida que aumenta el nivel
dedesarrollo de un pas, mayor importancia adquieren los
antecedenteseducacionales. Eso se incrementa en el momento actual,
como es obvio,debido a la importancia del conocimiento en la
produccin.
Un anlisis de la composicin de la fuerza de trabajo
latinoame-ricana muestra la intensa relacin que existe entre ambas
dimensiones(cuadro 1). As, entre los jvenes urbanos comprendidos
entre 20 y 29aos con menos de 9 aos de estudios, alrededor del 82%
se desempeacomo operario, obrero, mozo, vigilante, empleado
domstico u otraocupacin de baja valoracin y retribucin pecuniaria
(en promedio, 2,4lneas de pobreza); en zonas rurales, este
porcentaje se acerca al 95%,con un nivel de ingresos similar. En
cambio, entre los jvenes quecompletaron la educacin media, slo
entre el 10% y el 18% sedesempea en tales ocupaciones en zonas
urbanas y rurales, respectiva-mente. Por otro lado, en ambas zonas
geogrficas alrededor del 50% delos jvenes que cumplieron 12 o ms
aos de estudios se desempean enocupaciones de carcter profesional,
tcnico o directivo, con remunera-ciones que fluctan en torno a 6,4
lneas de pobreza en zonas urbanasy 8,2 en las rurales, ingreso ms
alto debido a su mayor escasez relativaen tales zonas.
5. REQUERIMIENTOS EDUCATIVOS MNIMOS
Cunta educacin es imprescindible hoy para acceder a ocu-paciones
socialmente productivas tanto para la sociedad en su conjuntocomo
para el bienestar individual? Para responder a esta pregunta
debentomarse en consideracin dos conceptos que contribuyen a
explicar cmovaran los requerimientos educativos necesarios para
insertarse en unmercado laboral sujeto a constante cambio.
El primero es la devaluacin educativa, que consiste en laprdida
de importancia de ciertos niveles acadmicos cuando se genera-liza
su obtencin, cuando se expande la cobertura, y, sobre todo,
cuandocrece el nmero de egresados. Se la ha descrito de la
siguiente manera:Cuando muy pocos, proporcionalmente, egresan de la
enseanza prima-ria, tal credencial tiene [...] una importancia
social y econmica relevan-te. Cuando todos o casi todos egresan
[...] pierde importancia, la que setraslada a niveles ms altos,
como la enseanza media y as sucesivamen-
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te (Solari, 1989). La consecuencia para la sociedad es positiva,
en elsentido de que hay un mayor capital humano diseminado en la
poblacin.Pero, para los individuos, significa que deben cursar ms
aos deestudios formales para acceder a ocupaciones o para obtener
salariossimilares a los que en la generacin precedente se
alcanzaban con menosescolarizacin.
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
1979 1999
Nmero de aos de estudio aprobados
Po
rce
nta
jes
Enseanza secundaria completa
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
1979 1999
Fuente: sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas PNAD de 1979 y 1999.* Corregido por el aumento del
ingreso medio entre 1979 y 1999 para controlar efectos del
crecimiento econmico.
Nmero de aos de estudio aprobados
Ing
reso
lab
ora
l exp
resa
do
en
m
ltip
los
de
l Sa
lari
o M
nim
o
Devaluacin real mxima
GRFICO 3Brasil: Distribucin e ingreso promedio mensual*,
expresado
en mltiplos del salario mnimo, de los asalariados de 25 a 34
aosde edad segn nmero de aos de estudio completados
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Brasil constituye un ejemplo de cmo opera la
devaluacineducativa. Entre los asalariados que tenan entre 25 y 34
aos a la alturade 1979, el 51,5% haba completado 4 aos de estudios
o menos;alrededor del 72% no haba cursado educacin media, y slo el
24% lahaba completado. En 1999, este perfil haba cambiado
sig-nificativamente. Con slo 4 o menos aos de educacin haba un
24,3%,es decir, menos de la mitad que 20 aos antes, y alrededor del
41% habacompletado la educacin media. El grfico 3 ilustra, entre
otras cosas,que a la altura de 1979 alrededor del 11% de los
asalariados contaba coneducacin media entera (11 aos de estudios
cumplidos), mientras queen 1999 un cuarto de los asalariados tena
dicho nivel, desplazando elmomento ms normal de salida del sistema
educacional en 7 aos (desdela culminacin de 4 aos de estudios hasta
el logro de 11 aos).
Asociado al hecho de la masificacin del acceso a ciertos
niveleseducativos, se da otro proceso que ha afectado sobre todo a
quienesobtuvieron entre 4 aos de estudios y enseanza media
completa: porejemplo, para obtener los ingresos que en 1979
generaba un asalariadocon 4 aos de estudios, 20 aos despus se
necesitaba haber completadoal menos 7 aos de estudios; del mismo
modo, para obtener el mismosalario que en aquella poca se obtena
con 9 aos de estudios hoy esnecesario haber completado la educacin
secundaria. Igualmente, unasalariado brasileo de entre 25 y 34 aos
con educacin secundariacompleta obtena un ingreso equivalente a 5,3
salarios mnimos mensua-les, mientras que con dicha educacin hoy slo
logra alrededor de 4salarios mnimos, es decir, un 25% menos. En
este sentido, el proceso dedevaluacin de la educacin se traduce,
para cualquier nivel educativoespecfico, en una reduccin del nivel
de bienestar.
El segundo concepto a considerar es el umbral educativo,
valedecir, el nmero de aos de estudio que son necesarios para tener
unaalta probabilidad de conseguir una ocupacin que asegure un nivel
devida mnimamente adecuado a lo largo del ciclo de vida. Desde el
puntode vista operacional, se puede medir el umbral necesario para
estar fuerade la pobreza5. ste se sita en la actualidad en 12 aos
de educacinformal (CEPAL, 2000). A mediados de la dcada de los
noventa este
5 Corresponde al nmero de aos de instruccin a partir del cual la
probabilidadde obtener un ingreso que permite estar fuera de la
pobreza es superior al 80% (vasePanorama Social de Amrica Latina
1997, recuadro IV.2.1).
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nivel lo alcanzaba menos de la mitad de los jvenes en las zonas
urbanas,y slo una quinta parte en las rurales (Durston, et al.,
2001).
Pas Ao Aos de educacinIngreso promedioen valores de lalnea de
pobreza
Porcentajede no pobres
Argentina 1997 12-14 7,5 95
Brasil 1996 10-11 7,1 92
Chile 1998 12-14 6,3 91
Colombia 1997 12-14 4,8 87
Costa Rica 1997 12-14 8,1 96
Rep. Dominicana 1997 13-14 6,2 88
El Salvador 1997 13-14 5,9 89
Panam 1997 11-12 7,0 93
Paraguay 1996 12-14 4,9 88
Uruguay 1997 10-11 6,1 88
Venezuela 1994 13-14 4,1 79
CUADRO 2Aos de educacin necesarios para tener buenas
probabilidades de no caer en la pobreza(zonas urbanas)
FUENTE: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares delos respectivos pases.
El cuadro 2 ilustra el umbral educativo mnimo para 12 pasesde la
regin en el segundo quinquenio de la dcada de los noventa:
serequiere enseanza media completa o incluso estudios superiores
decarcter tcnico para que la probabilidad de estar en situacin
depobreza sea reducida.
Hay otros factores que permiten explicar las variaciones
quemuestran diferentes pases en cuanto al rendimiento en bienestar
quederiva de alcanzar el umbral educativo. Ellos son: el tipo y
tamao de lafamilia (cantidad de contribuyentes en los ingresos y de
miembrosdependientes); las caractersticas especficas del mercado de
trabajo; yla red de proteccin social. Por ejemplo, siendo el umbral
educativo enPanam y Chile (entre 12 y 14 aos de estudios a
comienzos del segundoquinquenio de los noventa), el nivel promedio
de ingresos derivados deltrabajo, entre personas con dicha
educacin, es inferior en Chile; en
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Uruguay, el mismo nivel de ingresos que en Chile se obtiene con
menoseducacin, y la probabilidad de caer en la pobreza es an
menor.
En otras palabras, el umbral educativo no slo cambia a lo
largodel tiempo como consecuencia de la masificacin del acceso a
ciertosniveles educacionales, sino que vara tambin segn sea la
situacineconmica y social vigente en cada pas.
Los efectos de la situacin socioeconmica sobre la definicindel
umbral educativo se pueden controlar, considerando ya no laobtencin
de un nivel absoluto de ingresos, sino el acceso a una
posicinrelativa en relacin con el bienestar general de la sociedad.
Puedecalcularse, por ejemplo, la probabilidad de acceder al estrato
querepresenta el 10% superior de ingresos (dcimo decil).
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
1979 1999
Fuente: sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas PNAD de 1979 y 1999.
Nmero de aos de estudio aprobados
Pro
ba
bili
da
d d
e p
ert
en
ece
r a
l de
cil X
Probabilidad general de pertenecer al decil superior
GRFICO 4
Brasil: Probabilidad de los asalariados de 25 a 34 aos de edadde
pertenercer al decil superior de la distribucin del ingreso
laboral
segn nmero de aos de estudios completados
Como es obvio, la probabilidad general de pertenecer al
decilsuperior es del 10%. Por tanto, puede determinarse un nivel
educativoespecfico a partir del cual se obtiene un ingreso que
altera esa probabi-lidad, aumentndola o disminuyndola. En Brasil,
el nivel educativo quedefina esta equiprobabilidad6 se situaba en
1979 en algo menos de 10
6 Es decir, que da un 10% de probabilidad de pertenecer al 10%
ms rico.
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aos de estudios (vase el grfico 4). En esa poca, obtener
educacinmedia completa aumentaba dicha probabilidad a algo ms del
15%, loque indicaba que tal logro educacional quedaba sobre este
umbralequiprobable. Veinte aos despus, el lmite se ha desplazado a
los 11aos de estudios. Entonces, para alcanzar un ingreso que
otorgue una altaprobabilidad de pertenecer al decil ms alto, es
necesario tener por lomenos 12-13 aos de estudios.
As, en la medida en que se masifica un nivel educacional,
steresulta cada vez menos til para alcanzar una posicin de
bienestardeterminada. Dicho nivel se ha devaluado, y el umbral
educativo necesa-rio para ocupar posiciones de privilegio (en tal
caso la pertenencia al decilsuperior de ingresos) y para tener
oportunidades de movilidad social seredefine.
Todo lo anterior sugiere que, si bien el incremento de ladotacin
de capital humano que deriva de ampliar la cobertura de losdiversos
niveles educacionales contribuye a una distribucin ms equi-tativa
de la educacin, tambin tiene un efecto no deseado la devalua-cin,
que aminora el logro educativo como factor de movilidad
ocupa-cional.
De todas maneras, hay que tener claro que la no ampliacin dela
cobertura educacional cristaliza la estratificacin existente, ya
quequienes no tenan acceso a la educacin no podrn siquiera postular
aocupaciones que proporcionen ingresos que aseguren el
bienestar.
6. ROMPER EL CRCULO VICIOSO DE LA TRANSMISININTERGENERACIONAL DE
LAS OPORTUNIDADES DE BIENESTAR
Las oportunidades de vida de las personas estn condicionadaspor
tres grupos de factores: los previos a la escuela, los
relacionadosdirectamente con el sistema educativo y los
posteriores.
a) Factores previos a la fase educativa que condicionan
elaprovechamiento de la enseanza, hasta el punto de que puede
sostener-se, incluso, que existe una transmisin intergeneracional
de las oportu-nidades de bienestar (CEPAL, 1998). En lneas
generales, se puededescribir as:
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Hogar de origen > aos de educacin > tipo de ocupacin >
nivelde bienestar
Todo comienza en el hogar de origen. Sus caractersticasafectan
el aprovechamiento escolar, no slo por la condicinsocioeconmica del
mismo sino a travs de otras variables, como el climaeducacional, es
decir, la cantidad de aos de estudios que acumulan losadultos que
interactan con el estudiante en el hogar; las condiciones
deresidencia, que se expresan bsicamente en si existe o no
hacinamiento;y la organizacin familiar, que puede ser monoparental
o con los dospadres presentes y casados o slo unidos (vase
Gerstenfeld, 1995).
Esas variables influyen de manera decisiva en la cantidad deaos
de estudios que alcanzan las personas. El Panorama social deAmrica
Latina 1997 (CEPAL, 1998) resea, para un conjunto de ochopases de
la regin, el resultado de dicho mecanismo de reproduccin dela
desigualdad (vase el cuadro 3). En zonas urbanas, la probabilidad
que
CUADRO 3Porcentaje de hijos de 20 a 24 aos de edad que logran al
menos
9 o 12 aos de estudio, segn nivel educacional de sus padres
Aos de estudio de loshijos
Perodo TOTAL
NIVEL EDUCACIONAL DE LOS PADRES a/
0-5 6-9 10-12 13 y ms
reas urbanas
Al menos 9 aos
A comienzos de los 80 62 46 64 91 96
A comienzos de los 90 67 48 76 92 97
Al menos 12 aos
A comienzos de los 80 34 17 37 60 79
A comienzos de los 90 39 21 40 63 80
reas rurales
Al menos 9 aos
A comienzos de los 80 22 18 57 92
A comienzos de los 90 30 23 58 91
FUENTE: CEPAL, sobre la base del cuadro IV.2.1 de Panorama
Social de Amrica Latina,edicin 1997, cap. IV.
a/ Promedio de aos de estudio del jefe de hogar y de su
cnyuge.
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tiene un adolescente de completar la enseanza media es del doble
si suspadres tienen al menos un ao de educacin superior, en
comparacincon aquellos estudiantes cuyos padres han completado slo
entre 6 y 9aos de estudios (80% vs. 40%). No ms de uno de cada
cincoadolescentes cuyos padres tienen menos de 6 aos de estudios
logracompletar la enseanza secundaria; si los padres completaron o
estuvie-ron cerca de culminar la enseanza secundaria (entre 10 y 12
aos deestudios), la relacin cambia a 3 de cada 5, y a 4 de 5 cuando
los padresaccedieron a estudios superiores. En zonas rurales la
situacin es similar,aunque con niveles de logro mucho ms bajos:
mientras en zonas urbanascasi el 70% de los jvenes entre 20 y 24
aos que vivan con sus padreshaban completado al menos 9 aos de
estudios, en las rurales slo lohaban logrado alrededor del 30%,
aumentando la probabilidad a msdel 90% si los padres haban cursado
10 aos o ms de estudios.
En consecuencia, una poltica educativa dirigida a asegurar
laigualdad de oportunidades debe acompaarse de
programascompensatorios, orientados a solucionar las debilidades de
los alumnosque proceden de hogares carentes, que viven en malas
condicioneshabitacionales y que son influidos por un clima
educacional bajo.
En ausencia de tales programas, pronto se decidir el futuro
delas nuevas generaciones, diferenciando entre los integrados y los
exclui-dos, que alcanzarn una educacin insuficiente para acceder a
empleosadecuados. Tampoco podrn influir en la competitividad, por
carecer decapacitacin para utilizar tecnologas modernas y por
carecer tambin deflexibilidad para adaptarse a los cambios.
b) Factores relacionados con el sistema escolar. Son
aquellasinequidades que derivan de no haberse podido cursar ciertos
niveles queacondicionan para un mejor rendimiento educacional
futuro (por ejem-plo, el preescolar), o las diferencias de calidad
que discriminaron a losestudiantes en etapas escolares anteriores,
v.gr., las diferencias decalidad en la educacin primaria que
inciden en el rendimiento en lasecundaria), junto con los que se
derivan de las diferencias de calidad dela oferta educativa en el
nivel de estudios que se est cursando.
A las diferencias cuantitativas, expresadas en la cantidad deaos
cursados que muestran personas de diferentes estratos sociales,cabe
agregar la diferente calidad de la educacin a la que acceden ylos
niveles de asimilacin de la misma. En ello influye la falta de
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adecuacin o de pertinencia de los currculos, que no se adaptan a
losrequerimientos productivos ni al contexto sociocultural de los
estudian-tes, y que contribuye a reforzar las diferencias de
rendimiento escolar,afianzando as la desigualdad de oportunidades
(CEPAL, 2000).
En siete pases de la regin, a la altura de 1994, el
rendimientopromedio de alumnos de cuarto bsico en Lenguaje era de
71,9 para elnivel socioeconmico alto, 58,4 para el nivel medio y
47,9 para el bajo;en Matemticas era 59,0, 49,8 y 43,8,
respectivamente (UNESCO,1994)7.
GRFICO 5Puntaje mediano en pruebas estandarizadas de alumnos de
cuarto
grado en establecimientos educacionales pblicos y
privados.Lenguaje y Matemticas
7 Datos para Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Repblica
Dominicana,Ecuador y Venezuela.
8 La desigual extensin horaria entre las escuelas pblicas (entre
3 y 4 horasdiarias) y las privadas (entre 5 y 6) es un factor que
influye sin duda en los desigualesresultados.
200
220
240
260
280
300
320
340
360
380
400
420
Cub Arg Chl Bra Col Par Mex Hon Ven Per Ecu Rdo Bol
Pblicos - Lenguaje Privados - LenguajePblicos - Matemticas
Privados - Matemticas
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad
de la Educacin, UNESCO/OREALC.
Pun
taje
s
Pases
Esos mismos estudios muestran que los alumnos que frecuen-tan
establecimientos privados obtienen mejores rendimientos que
suspares de instituciones pblicas8. Otro estudio, realizado en 1997
por el
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Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad
Educativa(LLECE) en 13 pases, ha aportado evidencias adicionales
que indicanque los resultados observados en rendimiento se ubican
por debajo de lospromedios internacionales, y que incluso son
cercanos a los ms bajospuntajes observados. Asimismo, muestra que
existen diferencias derendimiento segn el lugar de residencia de
los alumnos (ciudades dems de un milln de habitantes, zonas urbanas
con menos de un millny ms de 2.500 habitantes, y zonas rurales con
menos de 2.500habitantes), y de acuerdo con el carcter pblico o
privado de lasescuelas. En la prueba de Lenguaje el puntaje de los
alumnos de escuelasprivadas fue en promedio un 6,6% mayor que el de
los educandos deescuelas pblicas (en Ecuador, el mayor rendimiento
de los alumnos deestablecimientos privados fue de casi el 18%, en
Bolivia de alrededor del17% y en Mxico borde el 14%); en la prueba
de Matemticas lasdiferencias fueron menores (en promedio del 4% en
favor de los escolaresprivados), aunque en Per estuvieron en torno
al 14%, en Brasil fueronsuperiores al 11% y en Ecuador al 10%
(CEPAL, 2001). Esto ha sidointerpretado como demostracin de que el
rendimiento acadmico seexplica por el tipo de establecimiento en el
que se estudia (Lehmann1994; Aedo y Larraaga 1994), pero tambin
puede sostenerse que lasdiferencias se deben al proceso de
seleccin, o de descreme, al quesometen en las escuelas privadas a
los postulantes, lo que no puedenhacer las pblicas, porque estn
obligadas a aceptar a todos los postulantes(Medlin, 1996).
c) Factores extraeducativos que afectan la insercin
productiva.No todos los que han adquirido una educacin similar
tendrn las mismasoportunidades de acceder a determinadas
ocupaciones ni de alcanzar lasmismas remuneraciones. Segn sea el
grupo social de pertenencia, muyrelacionado con el hogar de origen,
as ser como varen las oportunidadesde vida de las personas (vase
Solari, 1973). El Panorama Social deAmrica Latina 1996 muestra que
los contactos sociales derivadosfundamentalmente de la familia,
permiten a las nuevas generaciones delos grupos acomodados recibir
en promedio un 30% ms de ingresos parasimilares categoras
ocupacionales y niveles de educacin (CEPAL,1997, pp. 84 y ss).
En fin, sin polticas de compensacin, el sistema
educativofunciona como un mecanismo de reproduccin y de legitimacin
dediferencias preexistentes.
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7. CONCLUSIN
Para sostener el proceso de desarrollo econmico a largo plazo,es
necesario disponer de una dotacin adecuada de capital humano.
Lascapacidades de innovacin y de adaptacin al cambio tecnolgico
slopueden alcanzarse por una poblacin que disponga de educacin
ade-cuada para comprender y modificar el mundo racional. Eso exige
unesfuerzo sostenido a largo trmino, ya que la maduracin de la
inversineducativa es lenta y slo puede llevarse a cabo mediante una
polticasocial que se mantenga ms all de los cambios de
gobierno.
La meta educativa de nuestros das para Amrica Latina y elCaribe
es universalizar la educacin media completa. Ya no es suficien-te
plantearse como objetivo la alfabetizacin o la primaria
completa,porque el mercado tiene otras exigencias. Si no se
responde a ellas laeconoma no estar en condiciones de crecer
sostenidamente, y losindividuos poco educados, carecern de las
oportunidades mnimas parauna sobrevivencia digna, al tiempo que no
podrn contribuir al desarrolloproductivo ni actuar como ciudadanos
competentes en la sociedadpoltica. Pero no se trata slo de la
duracin de la permanencia en elsistema educativo, sino de asegurar
una educacin de calidad similar, loque no sucede en la
actualidad.
Debe enfatizarse que alcanzar el umbral educativo es unacondicin
necesaria, pero no suficiente, para el bienestar y la preven-cin de
la pobreza, porque no garantiza que la sociedad utilice
adecua-damente el capital humano disponible. Ello slo se logra si
hay creci-miento econmico de calidad, esto es, generador de puestos
de trabajo.
Un viejo y repetido consejo de una supuesta sabidura
orientalsugiere no entregar peces, sino ensear a pescar. Se juntan
all un errory una recomendacin incompleta. La poltica social tiene
que preocupar-se por satisfacer (entregando peces) las necesidades
bsicas de aquellaspersonas que no lo pueden hacer por sus propios
medios. Esto no es, comosuele decirse despectiva y equivocadamente
asistencialismo, sino elcumplimiento de la irrenunciable tarea de
compensacin social (Coheny Franco, 1992), y de garantizar el
derecho a la vida. Como es obvio,tambin debe ensear a pescar, esto
es, en trminos contemporneos,dotar de capital humano a las
personas. Pero ambas cosas no bastan. Sedebe asegurar tambin que en
el ro haya peces; de no ser as, esacapacidad transmitida a las
nuevas generaciones no podr ponerse enprctica. Esa es la tarea de
lograr el crecimiento econmico.
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Los mtodos para avanzar en las nuevas metas no podrn ser losque
caracterizaron a las reformas de primera generacin, en los que
lapreocupacin por la coyuntura, que en su momento era
especialmentedramtica, llev a que las medidas fueran adoptadas
mediante un fuertepoder decisionista, concentrado en el ejecutivo,
y, ms especficamente,en la autoridad econmica (Castro, 2000). Esta
segunda etapa reformis-ta, sobre todo en educacin, no podr guiarse
por esos criterios, sino querequiere la generacin de consensos
entre los importantes actoressociales en presencia en dicho campo
de actividad.
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