REVISTA EUROPEA - Cedefop

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FORMACIÓN PROFESIONALR E V I S T A E U R O P E A

No 13 enero – abril 1998/I ISSN 0258-7483

¿Quién paga la formación?Políticas de financiaciónde la formación profesional

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FORMACIÓN PROFESIONAL NO 13 REVISTA EUROPEA

Redactora jefe: Steve Bainbridge

Comité de redacción:

Presidente:Jean François Germe Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM),

Francia

Mateo Alaluf Université Libre de Bruxelles (ULB), BélgicaTina Bertzeletou CEDEFOPKeith Drake Manchester University, Gran BretañaGunnar Eliasson The Royal Institute of Technology (KTH), SueciaAlain d’Iribarne Laboratoire d’Economie et de Sociologie du Travail

(LEST-CNRS), FranciaArndt Sorge Humboldt-Universität Berlin, AlemaniaReinhard Zedler Institut der deutschen Wirtschaft Köln, AlemaniaJordi Planas CEDEFOPManfred Tessaring CEDEFOPSergio Bruno Università di Roma, Italia

CEDEFOPCentro Europeo

para el Desarrollo de laFormación Profesional

Marinou Antipa 12GR - 57001 Salónica

(Thermi)

Tel.: 30-31+490 111Fax: 30-31+490 102

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Internet:http://www.cedefop.gr

Las opiniones de los autores no reflejan necesariamente la postura del CEDEFOP.La Revista europea Formación Profesional da la palabra a los protagonistaspara presentar análisis y puntos de vista diversificados y en ocasiones contra-dictorios, pues desea contribuir de esta forma a un debate crítico, fundamentalpara el futuro de la formación profesional a escala europea.

El CEDEFOP asiste a la ComisiónEuropea para fomentar, a escalacomunitaria, la promoción y eldesarrollo de la formación profe-sional, mediante intercambios deinformación y la comparación deexperiencias sobre temas de inte-rés común para los Estados Miem-bros.

El CEDEFOP es un organismo vín-culo entre la investigación, la po-lítica y la práctica, que ayuda adecisores políticos y a protagonis-tas prácticos de la formación pro-fesional en la Unión Europea acomprender mejor las evolucionesde ésta y extraer así conclusionespara sus futuras actividades. Esti-mula a científicos e investigadoresa reconocer las tendencias actua-les y los temas futuros.

El Consejo de Administración delCEDEFOP ha establecido un con-junto de prioridades a medio pla-zo para el periodo 1997-2000. En-tre éstas resaltan tres temas queconstituyen el eje central de lasactividades del CEDEFOP:

❏ promoción de las competenciasy del aprendizaje permanente;❏ análisis de las evoluciones de laformación profesional en los Esta-dos Miembros; y❏ asistencia a la movilidad y losintercambios europeos.

Las personas interesadas en presentar un artículo.....pueden consultar la página 116

Publicado bajo la responsabilidad de:Johan van Rens, DirectorStavros Stavrou, Subdirector

Producción técnica, coordinaciónBernd Möhlmann

Traductor responsable: Felipe Orobón

Maquetación y diseño:Agencia publicitariaZühlke Scholz & Partner S.L., Berlín

Producción técnicaDTP: Axel Hunstock, Berlín

Los textos originales se recibieron antesdel 01.06.1998

Reproducción autorizada, excepto parafines comerciales, con indicación de lafuente bibliográfica

N° de catálogo:HX-AA-98-001-ES-C

Printed inthe Federal Republic of Germany, 1998

Esta publicación se edita tres veces alaño en español, alemán, inglés y francés


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La palabra “educación” tiene dos signifi-cados. Designa tanto un hecho como ladisciplina científica que lo estudia. La dis-ciplina (si nos olvidamos del pensamien-to filosófico y pedagógico) ha surgidohace menos de cuarenta años; el hechoeducativo es tan viejo como la civiliza-ción, pero en los susodichos cuarentaaños ha experimentado una extraordina-ria evolución en todo el mundo. Ha sidoun periodo durante el cual las contradic-ciones y las ambiguedades, tanto del he-cho como de su estudio, se han amplia-do y profundizado. Esta afirmación tieneuna connotación negativa sólo en parte,pues durante este periodo se han produ-cido cambios radicales en los ámbitoscognitivo, tecnológico, organizativo, ideo-lógico e institucional. Las sociedades sehan hecho más complejas y más propen-sas a cambios. ¿Podría esperarse que losproblemas educativos se mantuvieran ensu anterior simplicidad, y la consiguientesencillez de interpretación?

Los artículos incluidos en este número yrelativos a la financiación de la enseñan-za y formación profesionales no consti-tuyen una excepción; una lectura trans-versal de los mismos aporta un valor aña-dido por encima de los méritos de cadacontribución individual. Varios de los tex-tos señalan -si bien con diferentes mati-ces y objetivos distintos- que:

❏ hay un desajuste importante y crecienteentre la demanda y la oferta de cualifica-ciones propias de la mano de obra;

❏ la situación y las previsiones son deescasez creciente de los recursos utiliza-bles para la formación profesional;

❏ muchos estados tienden a implantarprincipios de mercado en el ámbito de laformación profesional, y muchos alum-nos parecen simpatizar con la tendencia;

❏ se observa con frecuencia la imitacióndel modelo francés, a pesar de haberseseñalado en el mismo numerosos incon-

venientes y de que la opinión generalconsidera mejor el modelo alemán,

❏ las empresas pequeñas parecen hallar-se en todas partes relativamente incapa-citadas para aprovechar las posibilidadesexistentes de formación profesional.

La relación que establecen nuestros au-tores entre estos temas esenciales y el dela financiación no debiera ser una sor-presa. Simplemente, es metodológica-mente correcto deducirla. Por una parte,se piensa que los que se benefician de laformación o enseñanza profesionales de-bieran pagar proporcionalmente a losbeneficios que reciben. Por otro lado, lacuestión de quién debe pagar y de quémanera no deja de tener consecuenciaspara las decisiones sobre actividadesformativas y sus efectos. Si bien la segun-da parte de la propuesta es significativa,la primera parte resulta muy ambigua ycuestionable, dado que la utilización delprincipio del “beneficiario” se reduce auna vía persuasiva para facil i tar laimplantación de principios de mercadoen este ámbito. En otras palabras, no seopta por este principio en razón de susventajas éticas como mecanismo de dis-tribución (opuesto por ejemplo al de lafacultad personal de pagar), sino senci-llamente porque constituye el mecanis-mo de distribución integrado en las re-glas del mercado: lo que se consideradeseable es el propio mercado, como sis-tema organizativo y como mecanismoincentivador, y no el método de distribu-ción asociado al principio del mercado.

Todo lo cual resulta bastante extraño, yaque se sabe perfectamente -incluso en loscírculos científicos más ortodoxos y másfavorables al mercadoque las inversio-nes en la enseñanza y formación profe-sionales dan lugar a fuertes efectos ex-ternos y son con frecuencia de origenmixto; ambas razones permiten caracteri-zar a la formación profesional como casoen el que falla el mercado, puesto que nilos beneficios ni los costes (en general)

El gen perdido:el factor de la calidad


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pueden determinarse e imputarse clara-mente, mientras que los efectos externosdan lugar de todas formas a la infra-inversión. La irrupción del principio del“beneficiario” como caballo de Troya esla peor opción posible: el principio esingenuo, pues no toma en cuenta la com-plejidad de la organización del mercado,y no logra comprender su naturalezainstitucional; es peligroso, pues desorientala intervención colectiva y las reformasinstitucionales; fracasa incluso, si somosrealmente sinceros, en comprender endetalle las consecuencias lógicas de lateoría ortodoxa del mercado, que no sóloacepta la posibilidad de fallos del merca-do, sino que toma en consideración al-gunos casos en los que la redistribución,en situación de pobreza o ignorancia ex-tremas o debido a un fallo de los siste-mas de crédito, puede dar pie a una si-tuación o desarrollo limitado que resulta-ría imposible obtener de otra manera.

Mi impresión, sin embargo, es que laspolémicas modernas sobre la enseñanzay formación profesional apenas guardanrelación con los principios de mercadoque comporta la teoría económica orto-doxa; se ocupan en lugar de ello, afortu-nadamente, del desarrollo y la innovación,nociones extrañas a la teoría ortodoxa,de naturaleza intrínsecamente estática.Incluso las recientes teorías del crecimien-to endógeno (que el brillante, aunquealgo ecléctico, artículo de Buechteman ySoloff absuelve generosamente) no con-siguen soslayar dicha naturaleza estática,ya que se limitan a asumir que determi-nadas actividades no investigadas en laactualidad -entre ellas la formación y en-señanza profesionales y la I+D- ejercenefectos de sistema positivos sobre los ni-veles agregados de resultados (output), apesar de que no puedan medirse fácil-mente a escala individual y no revelenninguna economía de escala o de alcan-ce.

Es necesario revisar con seriedad la ideageneral del mercado y de la modernacompetición . Los ideólogos de mercadoponen de relieve la rivalidad y no perci-ben el hecho de que las mercancías queel mercado produce son en buena parteresultado de complementariedades, coor-dinación e incluso cooperación, actos quetienen lugar en la secuencia de etapasproductivas intermedias. Suele pasarse

por alto el hecho de que la competiciónmoderna es cada vez más internacional.Un país desarrollado puede competir enlos mismos mercados que un país emer-gente con costes laborales varias vecesinferiores, simplemente porque puedeproducir mercancías y servicios que elpaís emergente posiblemente necesitapero no es capaz de producir , al menosdurante un cierto tiempo. Por tanto, elpaís desarrollado deberá en dicho perio-do ir preparando nuevos campos de com-petición fuera del alcance de los compe-tidores emergentes (...al menos duranteun cierto tiempo, tras el cual...)

No sólo el desarrollo y la innovación, sinotambién la moderna competición basadaen la innovación y en la reorganizacióncontinua de la composición de resulta-dos y entradas (outputs/inputs) han deapoyarse en la facultad de cambiar, y elcambio requiere la creación y la difusiónde conocimientos en un entorno caracte-rizado por una incertidumbre intrínsecay un conocimiento limitado, un entornoen el que tienen lugar el aprendizaje y lainvención. Queda excluida la optimi-zación, aunque sólo sea por la imposibi-lidad de enumerar completamente lasposibilidades viables de actuación paralograrla. Solamente mediante el instru-mento conceptual del cambio podemosafrontar los problemas que plantean laenseñanza o formación profesional y susrelaciones con la competición y el creci-miento. Estas se deben por otra parte alas contribuciones complementarias dediversos factores temporales, de suerteque el análisis de la enseñanza y forma-ción profesionales debiera efectuarse aescala del sistema -y no segmentada- ycon una perspectiva dinámica. En otraspalabras, no tiene tanta importancia dis-poner de un mecanismo concreto de for-mación profesional, sino el que dichomecanismo o sistema se mantenga enconjunto y a lo largo del tiempo congruen-te y bien adaptado a otras característicasdel sistema global.

Estas reflexiones permiten ver bajo otroprisma la cuestión del desajuste entre laoferta y la demanda de mano de obracualificada. Los empresarios siempre sehan lamentado de no encontrar la manode obra cualificada que precisan; desdelos años sesenta, muchos estados y orga-nismos internacionales, alarmados por


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estas quejas de las empresas e influidospor la ansiedad genral en cuanto al ritmode las futuras evoluciones tecnológicas,han efectuado algunas actividades y nu-merosas exhortaciones dirigidas a ampliarla formación profesional (recordemos elProyecto Regional Mediterráneo, que diólugar en los sesenta a la efímera expe-riencia de las Previsiones de Mano deObra). A pesar de sus quejas, las empre-sas siempre han demostrado ser capacesde adaptarse, rediseñando su organiza-ción, su esquema productivo y sus nue-vas tecnologías, y de aprovechar al máxi-mo las cualificaciones de sus trabajado-res. Pero a la vez han demostrado ser in-capaces de expresar de una manera pre-cisa y oportuna lo que realmente necesi-tan, excepto en algunos pocos casos ob-vios de graves limitaciones en la disponi-bilidad de competencias tradicionales ybien reglamentadas; y cuando se investi-ga lo que las compañías desearían, nosencontramos con que quisieran disponerde una mano de obra dotada de las com-petencias de los mejores gerentes y di-rectivos, aunque sólo sea para desempe-ñar tareas de operario con remuneraciónde operario.

Así pues, es necesaria la cautela a la horade interpretar el mencionado desajuste.En la mayor parte de los países industriali-zados se aprecia claramente una especiede orden secuencial por el que los pro-gresos cognitivos en los cuadros y la di-rección inducen cambios tecnológicos yorganizativos que requieren también másconocimientos a escala de los operarios,mientras que la evolución cultural en losniveles inferiores de la empresa abre nue-vas posibilidades que los directivos y ge-rentes superiores perciben y aplican pos-teriormente. El proceso consiguiente estápor ello siempre desequilibrado, de for-ma que el surgimiento de desajustes es ala vez fácil de explicar e imposible deevitar, y debemos añadir que, por lo fun-damental, resulta deseable.

Un orden secuencial semejante se apre-cia también para el conjunto de la socie-dad. El capital humano no solamente secompone de factores externos en el sen-tido tradicional, sino que también da lu-gar a factores externos dinámicos. La per-sona que alcanza un cierto nivel y cali-dad de conocimientos tiene un significa-do y un efecto en función de los conoci-

mientos de otros en el mismo entorno, ode si un determinado individuo y otraspersonas pueden realmente utilizar y de-sarrollar sus conocimientos en el tra-bajo; incluso el que alguien pueda sercapaz de aprender por sí mismo depen-de no sólo del conocimiento que hayaacumulado en el pasado y del uso quehaya hecho de él, sino de los tipos deinteracciones con otras personas, influi-das por el entorno. Todo esto no puedeadquirirse simplemente aprendiendo nue-vos conocimientos cuantitativos. Hay unescurridizo factor cualitativo (QL), un ras-go auténticamente social, tan real comoinasible pero que nos ayuda a compren-der las diferencias nacionales en el ren-dimiento, que no se pueden explicar consimples términos cuantitativos; entre otrascosas, este “factor QL” determina la faci-lidad y la eficacia con la que se integrany coordinan institucionalmente las poten-ciales complementariedades (estáticas odinámicas) entre los diferentes factores yagentes del sistema (como entre el sectorprivado y el público, el capital infra-estructural y el operativo, el capital físicoy el capital humano, la formación profe-sional y la I+D, etc.), de una forma quepermita aprovecharlas y fomentarlas.

Con esta perspectiva, resulta difícil en-tender el pronóstico de un entorno conmenos recursos disponibles para la ense-ñanza y formación profesionales. Si bienes cierto que la mayoría de los países es-tudiados sufren índices de paro elevadosy probablemente en aumento, casi nin-guno de ellos experimenta un crecimien-to medio inferior al 2% anual, en térmi-nos de PIB. El problema no es la dismi-nución general de recursos, sino la elec-ción de destino para los mismos; una al-ternativa es pensar que es necesario re-ducirlos hasta cierto punto, pero dichareducción jamás se ha planteado clara-mente: ¿se trata de reducir el presupues-to público de la formación? Ello signifi-caría o bien que hay otros gastos que seconsideran más importantes (lo que parabien o para mal supone una opción) obien, en caso de reducciones generaliza-das en todo el presupuesto público, quelos estados prefieren dejar más poderadquisitivo en manos de las familias y lasempresas. ¿Es de nuevo una opción, o elresultado de un imperativo internacional?En este último caso, ¿cuál es su razón deser? Mi sensación (y mi temor) es que el


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exceso de insistencia en la competición yen el libre mercado está llevando a esta-dos y a empresas a recortar todos los gas-tos que producen rendimientos a largoplazo.

El análisis de la experiencia británica quepresentan en este número West, Pennel yEdge es un buen botón de muestra. Elgobierno thatcherista transfirió muchasactividades del instituto nacional de laformación (Training Agency) a una seriede consejos descentralizados y dirigidospor los empresar ios denominadosTraining and Enterprise Councils (TECs).Estos están definidos como “sociedadesprivadas no lucrativas cuya misión prin-cipal es proporcionar servicios públicos”.En la práctica los TECs parecen compor-tarse como contratistas generales de lasdelegaciones regionales del gobierno, ysubcontratan a su vez las actividades rea-les de formación a una variedad deofertores formativos. Los informes de eva-luación señalan, entre otros inconvenien-tes, los siguientes:

❏ dado que una parte de los pagos de-bidos a los ofertores formativos se efec-túan en función de los resultados obteni-dos por los alumnos (conforme a los prin-cipios del mercado), los ofertores sóloseleccionan a los mejores candidatos. Losmás necesitados tienden a quedar exclui-dos, y ninguna corrección de las condi-ciones contractuales parece haber sidosuficientemente eficaz para paliar esteefecto;

❏ los TECs son contratistas monopolísti-cos, lo que no se corresponde con el prin-cipio del libre mercado;

❏ la estructura y las estrategias operativasde los TECs no les permiten dar satisfac-ción a las necesidades específicas de losentornos industriales a los que sirven, nipara eliminar problemas ni para promo-ver una evolución correcta.

¿Se ha emulado mal al mercado, o es queel principio de mercado no resulta ade-cuado para la enseñanza y la formación?Aunque la experiencia de las reformas enInglaterra y Gales sugiere ya estas cues-tiones, el caso más extremo de orienta-ción al mercado es el de Hispanoaméri-ca, como señala el artículo de Atchoarena,pues allí la formación profesional tiende

a considerarse cada vez más como unartículo totalmente comercializable al quese pueden aplicar plenamente las teoríasclásicas del intercambio. Afortunadamen-te, un examen con mayor detalle nos per-mite apreciar que las cosas están másmezcladas, e incluso en los casos másextremos de “mercado” se encuentra unacompleja (y muchas veces contradictoria)combinación de mercado , reglamentaciónpública y control, con mecanismos mix-tos de financiación. El principio del mer-cado parece así una especie de vientoideológico que soplase sobre institucio-nes y alumnos; una brisa, no obstante,que puede transformarse en todo momen-to en una asoladora tormenta.

Si el componente esencial de la enseñan-za (a gran escala) consiste en factoresexternos, el incentivo individual para in-vertir en la misma será por definición in-suficiente . La propia noción de una tasade rendimiento a priori de la enseñanzaresulta dudosa, dado que el rendimientoen forma de recompensa atrasada por unesfuerzo dado dependerá de los patro-nes sociales de comportamiento. Resultapor tanto obligatoria una respuesta co-lectiva. La atención principal se ha cen-trado hasta ahora en la interiorización defactores externos, lo que ha dado lugar auna intervención pública de corte clásico(oferta directa, financiación pública), ymás modernamente al modelo francés(obligar a las empresas a ocuparse de laformación mediante un impuesto no deingresos). Estas estrategias, sin embargo,no alcanzan los objetivos QL antes ex-puestos: la cooperación y la cordinaciónpara fomentar complementariedades de-biera convertirse en la única aspiracióncomún en este campo.

El mecanismo tradicional de adjudicar alsector público la responsabilidad y la car-ga económica de la enseñanza y forma-ción profesionales ha demostrado tenden-cia a producir (además de las t resbrocráticos) una separación entre el mun-do de los ofertores de enseñanza y for-mación profesional y el de sus usuarios,con una falta generalizada de interés eincentivos (y por tanto de eficacia) paratodos los participantes. Incluso la funciónde control carecía de fundamento, pues-to que el Estado sólo recientemente hacomenzado a considerar conveniente su-pervisar su propia actuación.


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La estrategia de Francia ofrece en princi-pio una buena alternativa, no sólo desdeel punto de vista de la interiorización defactores externos, sino considerando laparticipación social en la formación pro-fesional: toda empresa está obligada apagar, pero puede evitar los impuestos siincurre en gastos por actividades forma-tivas aceptables. El Estado puede en prin-cipio ejercer su papel regulador al selec-cionar lo que es “aceptable” para deduc-ciones fiscales, y las empresas tendríancomo ventaja un papel activo en la elec-ción de destino para los gastos, dado queéstos son inevitables, y en el control deresultados de los mismos. Los represen-tantes de los trabajadores tienen diversasopciones para participar en el mecanismo:impulsando, controlando, tutelando, ha-ciendo propuestas, etc. Sin embargo, laexperiencia ha demostrado que todo ellono ha sido suficiente para crear (al menoscon la deseable velocidad de desarrollo)la necesaria “cultura de la FP”, tal y comoformula Gasskov en su artículo, a pesardel intento del estado francés de “forzar”a las empresas en este sentido incre-mentando el volumen de las tasas. Parecededucirse que la motivación económica esun elemento (quizás) necesario, pero nosuficiente para crear una cultura. Ello per-mite explicar la tendencia de la pequeñaempresa a infrautilizar sus posibilidades deformación profesional, disponibles sólocomo principio e implicando gastos eco-

nómicos, al no existir un auténtico interéscultural por la misma.

El modelo más próximo a la línea de co-ordinación y cooperación antes mencio-nada es el alemán. La interiorización defactores externos no es tanto públicacomo colectiva. La mayoría de las empre-sas alemanas consideran su deber formara la mano de obra; este objetivo se hainteriorizado en su cultura tan profunda-mente y durante tanto tiempo que se haconvertido en un compromiso, comparti-do por tantas empresas que éstas no sepreocupan por el riesgo del furtivismo.Este mecanismo social es propio sólo deAlemania y de los escasos países colin-dantes que han conseguido incorporareste elemento de cultura alemana. Estemecanismo “institucional” se halla tanbien imbricado en la cultura general queproduce una actitud común favorable ala calidad y la evolución de la enseñanzay formación profesionales y a sus activi-dades complementarias. No es casualidadque se mencione tantas veces el modeloalemán, nacido en la época de Bismarck,y que sin embargo muy raramente se leproponga como método inspirador de re-formas.

El “factor QL”, realmente, es un gen mis-terioso, y aún no se ha encontrado la tec-nología que permita su replicación en la-boratorio.

Sergio Bruno


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¿Quién paga la forma-ción? Políticas de finan-ciación de la formaciónprofesionalLa financiación de la formación profesional:temas políticos

La enseñanza, la formación y la economía.......................................................... 9Christoph F. Buechtemann; Dana J. SoloffEn buena parte, seguimos conociendo sólo datos aislados sobre la relación entrela inversión en capital humano y los resultados económicos, pero así y todo losdesafíos que han de afrontarse permiten detectar ya algunas prioridades políticas.

La financiación de la formación profesional en la UE.Algunas cuestiones ................................................................................................ 24Gregory WurzburgLa solución al dilema de la financiación consiste en «hacer más costeable» laformación profesional y dar respuesta a las cuestiones de «¿quién debe pagar laformación profesional?» y de «¿cómo garantizar que los empresarios y laspersonas paguen por ella?».

Algunas políticas de financiaciónde la formación profesional

Tasas, permisos de formación y estímulos en convenios colectivosque incentivan la inversión en formación de empresas y ciudadanos ........ 30Vladimir GasskovExamen de algunas de las iniciativas principales adoptadas por estados yagentes sociales para crear mecanismos de financiación que permitanaumentar las inversiones en formación por empresarios y trabajadores, es decir:las tasas o contribuciones obligatorias para la formación, los permisos pagadosde formación y los fondos sectoriales de formación creados por empresarios ysindicatos a través de los convenios colectivos de algunos países europeos.

La aplicación de principios comerciales al sistema de formaciónde Inglaterra y Gales ............................................................................................. 42Anne West; Hazel Pennell; Ann EdgeLa oferta de formación en Inglaterra y Gales se ha supeditado decididamente aprincipios «comerciales», si bien están surgiendo críticas en cuanto a la eficaciay equitatividad del sistema formativo creado mediante dichas reformas.

Las políticas de intervención estatal en el campode la formación profesional suplementaria ...................................................... 50Yrjö VennaEl apoyo estatal resulta necesario a fin de llevar las competencias desde el nivelde las tareas concretas hacia el del desarrollo de las prácticas profesionales, yde éste a una mayor comprensión de las complejas interrelaciones que rigen encada campo concreto de trabajo.


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Alternativas de financiación de la formación profesional:el ejemplo de los países emergentes latinoamericanos .................................. 64David AtchoarenaLas estrategias de reforma de la financiación de la formación profesional en laseconomías emergentes (Argentina, Brasil, Chile, Méjico) ilustran un abanico deposibles intervenciones.

Las empresas y la financiaciónde la formación profesional

La inversión de las empresas en la formación profesional continua .......... 77Norman DavisEste artículo expone algunos de los resultados esenciales que aparecen en laEncuesta de la Formación Profesional Continua relativos a las inversiones quelas empresas efectúan en la formación continua.

Aspectos del debate político: el Este y el Oeste

La financiación de la enseñanza profesional en Rusia:cuestiones y alternativas .......................................................................................83Ivo GijsbertsEl sistema ruso de la formación profesional se encuentra en plena confusión. Ensu mecanismo presupuestario predominaba la distribución pasiva de recursosentre las estructuras y los servicios existentes. Pero la situación actual requiereaplicar una nueva lógica.

Entrevista sobre la financiación de la formación profesionalen la República Federal Alemana ........................................................................ 94Regina Görner; Jobst R. Hagedorn

Lecturas

Selección de lecturas ........................................................................................... 101


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Christoph F.BüchtemannEconomista Jefe, Departamentode Capital Humano, RAND,Santa Mónica, California

Aún cuando una buena par-te de la investigación tantomicro- como macroeconó-mica efectuada en los últi-mos decenios haya dejadosentado que las competen-cias educativas y laboralesde la fuerza de trabajo tie-nen un efecto positivo so-bre el bienestar individualy el crecimiento económicoglobal, nuestros conoci-mientos sobre los nexosreales y las variables inter-medias entre la inversiónen capital humano por unlado y los resultados econó-micos por otro siguen sien-do bastante aislados y nopresentan el suficiente ni-vel de detalle que permitie-ra efectuar recomendacio-nes políticas corroboradas.Podemos no obstante detec-tar algunas prioridadespara las políticas educativasy formativas.

Dana J. SoloffSocióloga, Departamento deCapital Humano de RAND,Santa Mónica, California

Introducción

En la mayoría de los países industriali-zados podemos observar una preocupa-ción cada vez mayor sobre la inadecua-ción de competencias, las inminentes ca-rencias de éstas en el mercado de trabajoy la idoneidad de los actuales sistemasde enseñanza y formación como creado-res de las competencias que las empre-sas y los trabajadores necesitan para afron-tar los desafíos competitivos que aguar-dan a los países fuertemente industriali-zados y con altos salarios en las próxi-mas décadas. Estas preocupaciones pare-cen, a primera vista, estar reñidas con elhecho de que durante los últimos tresdecenios en cas i todos los paísesindustrializados haya tenido lugar unaexpansión sin precedentes de los niveleseducativos dentro de la población, lo queha hecho surgir niveles de competenciasformales entre la fuerza de trabajo muypor encima de los disponibles en los pri-meros años 60.

La preocupación sobre la idoneidad delas actuales instituciones educativas yformativas ha surgido tanto en Europacomo en los EEUU debido al contagiosodescenso en el incremento de la produc-tividad desde mediados de los 70, la con-tinua pérdida de mercados importantesen beneficio de competidores asiáticos debajos salarios, la evolución demográficade la población en edad laboral, las dife-rencias salariales cada vez mayores enfunción de la educación recibida y uníndice de paro persistentemente alto, par-ticularmente entre los trabajadores deescasas cualificaciones. Por otro lado, al-gunas investigaciones comparativas inter-nacionales recientes han revelado diferen-cias significativas entre los niveles edu-cativos y las competencias de la pobla-ción activa de algunos países industriali-zados de primer rango, como el ReinoUnido, EEUU y Francia por un lado y Ja-pón, Alemania y Suecia por otro. Por con-siguiente, la mejora de los programaseducativos y el fomento de mejores com-

La enseñanza, la forma-ción y la economía1

petencias se han convertido en asuntosde máxima prioridad para la mayor partede los programas políticos nacionales.

Un presupuesto común que alimenta lamayor parte del debate político actual hasido que la inversión en capital humanoy un elevado nivel de competencias en-tre la población activa ejercen un impac-to benéfico más o menos directo sobre elrendimiento económico y la competitivi-dad. Esta opinión no es en absoluto re-ciente, y de hecho fue una de las líneasclave de pensamiento que justificó lasreformas fundamentales hacia la enseñan-za de masas efectuadas a finales del sigloXIX y principios del XX. Desde entonces,las diferencias internacionales en la ofer-ta de enseñanza y formación se han con-siderado como una de las fuentes impor-tantes de diferencias entre los países encuanto a crecimiento económico y rendi-miento competitivo. Así por ejemplo, losorígenes del declive económico relativo,observado en Gran Bretaña ya en 1870,se explicaron en parte por las carenciasde la enseñanza técnica, en comparacióncon la gran atención que la Alemaniaimperial prestaba a la enseñanza profe-sional y la formación industrial. En losaños 50 y 60, los gastos masivos estadou-nidenses en enseñanza e investigación yel sistema americano global de escolari-dad secundaria y postsecundaria funcio-naron como estímulo y modelo a imitarpara la subsiguiente expansión educativaen la mayor parte de los países europeosoccidentales y en Japón. Más recientemen-te, una vez que Japón se hubo consolida-do como un competidor principal dentrode la economía global, el sistema japo-nés de enseñanza de masas con altos ni-veles de calidad y formación sistemáticade la población activa en la empresa atrajoel interés de los decisores políticos esta-dounidenses y europeos, si bien en tér-minos institucionales el sistema globalalemán de formación por aprendizajesactuales sigue siendo el más atractivo paralos reformadores educativos tanto de Eu-ropa como de los EEUU.

1) Este artículo refleja las opinionesmanifestadas en la Conferencia «Inver-sión en capital humano y rendimien-to económico», celebrada en SantaBárbara, California, en noviembre de1993.


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Ahora bien, aún cuando una buena partede la investigación tanto micro- comomacroeconómica efectuada en los últimosdecenios haya dejado sentado que las com-petencias educativas y laborales de la fuer-za de trabajo tienen un efecto positivosobre el bienestar individual y el crecimien-to económico global, nuestros conocimien-tos sobre los nexos reales y las variablesintermedias entre la inversión en capitalhumano por un lado y los resultados eco-nómicos por otro siguen siendo bastanteaislados y no presentan el suficiente nivelde detalle que permitiera efectuar reco-mendaciones políticas corroboradas.

Los objetivos de este artículo son los si-guientes:

❏ proporcionar un resumen sistemáticotanto de las tendencias globales que seesperan para las competencias de la fuer-za de trabajo y los requisitos de compe-tencias en los diferentes países como delos modelos teóricos que explican losnexos y las interrelaciones entre la inver-sión en capital humano y el rendimientoeconómico;

❏ analizar las implicaciones metodoló-gicas y los problemas de medición queimplica estudiar la inversión en capitalhumano y sus resultados económicos uti-lizando disciplinas diferentes y prestan-do una particular atención a las compa-raciones internacionales;

❏ presentar la variedad de sistemasinstitucionales diferentes adoptados paragenerar y asignar competencias entre lafuerza de trabajo de cinco contextos na-cionales distintos: Francia, Alemania, Ja-pón, el Reino Unido y los Estados Uni-dos, y ofrecer para cada uno de estospaíses un resumen de los datos empíri-cos sobre inversiones en enseñanza y for-mación y los resultados económicos delas mismas a escala de los ciudadanos,las organizaciones (empresas), y la na-ción en su conjunto; y, por último,

❏ examinar las opciones alternativas depolítica pública para apoyar a ciudada-nos, empresas y organismos públicos enla realización de las inversiones en capi-tal humano necesarias para afrontar losdesafíos competitivos que aguardan a lospaíses fuertemente industrializados en ladécada de 1990 y años posteriores.

Tendencias comunes ydesafíos para los paísesindustrializados

Un elemento sorprendente es que, a pe-sar de la diversidad de trayectorias na-cionales y de contextos institucionales, lamayor parte de las economías muyindustrializadas afrontan en la actualidaddesafíos muy semejantes. En general, lossistemas educativos deben satisfacer a una«clientela» bastante diversa: la economía,a la que un sistema educativo debe abas-tecer en la cantidad y proporciones co-rrectas de competencias para poder sus-tentar la futura competitividad, sólo cons-tituye uno de los «clientes», al que se aña-den los estudiantes y sus padres, que es-peran poder acceder a una enseñanza dealta calidad y a una preparación para eltrabajo como base de los futuros ingre-sos y seguridad en el empleo, el sistemapolítico, que confía en la educación paralograr la socialización e interiorización delos valores y comportamientos democrá-ticos, y la sociedad en sentido amplio,para la cual la educación cumple las im-portantes funciones de conformar losperfiles individuales de capacidades, asig-nar un estatus social y una identidad, ycrear una cohesión social.

Por el lado de las entradas al sistema(input), los sistemas de enseñanza y for-mación afrontan los retos que plantea laevolución demográfica en cuanto a tama-ño y composición de los sucesivos gru-pos de estudiantes, y del cambio en losvalores sociales y preferencias educativashacia mayores niveles formativos y unadiversidad más «personalizada» por la quese imparte una enseñanza adaptada a lasnecesidades de diferentes grupos de lapoblación. En la mayoría de los países, laexpansión educativa sin precedentes delas últimas tres décadas se ha orientadofundamentalmente hacia la cantidad y laenseñanza de masas, descuidando por ellolos ajustes estructurales en las institucio-nes educativas, necesarios para acogeruna diversidad cada vez mayor de talen-tos, intereses y aspiraciones sociales en-tre los estudiantes, sin erosionar la cali-dad de la enseñanza.

En todo el mundo industrializado, du-rante las últimas tres décadas los esta-dos han incrementado significativamente

«En todo el mundoindustrializado, durantelas últimas tres décadas losestados han incrementadosignificativamente los im-portes del gasto público enla enseñanza, contribuyen-do con ello a un aumentoconsiderable en los niveleseducativos formales de lapoblación; no obstante, es-tos gastos crecientes en laeducación y los mayoresniveles formales educativoscon frecuencia no se hancorrespondido con una me-jora en las capacidades y elrendimiento de los estu-diantes.»


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los importes del gasto público en la en-señanza, contribuyendo con ello a unaumento considerable en los niveles edu-cativos formales de la población; no obs-tante, estos gastos crecientes en la edu-cación y los mayores niveles formaleseducativos con frecuencia no se han co-rrespondido con una mejora en las ca-pacidades y el rendimiento de los estu-diantes. Así por ejemplo, aún cuando losEstados Unidos presentan uno de losporcentajes mayores del PIB destinadoa gastos educativos (véase el cuadro 1)y uno de los mayores índices de matri-culación en la enseñanza secundaria ypostsecundaria, el rendimiento académi-co de los estudiantes estadounidenses enmaterias esenciales como ciencias y ma-temáticas ha ocupado exactamente elúltimo puesto de la l ista de paísesindustrializados; similarmente, los nive-les de alfabetización en los EEUU handescendido muy por debajo de los delos países competidores. Dada la tenden-cia permanente hacia una mayor deman-da educativa por un lado y los crecien-tes límites financieros de los estados porotro, la cuestión de la eficacia internade los sistemas educativos, incluyendola aplicación de elementos casi comer-ciales para impartir enseñanza y forma-ción, requerirá una mayor atención delos decisores políticos en el futuro.

Por el lado de los productos del sistema(output), los sistemas de enseñanza y for-mación y sus características esenciales,que siguen correspondiendo «con esca-sas excepciones» al modelo de la produc-ción estándar en masa de los años 50 y60, afrontan el desafío de un declive aescala mundial de los principios fordistasde producción y de la tendencia hacia unnuevo sistema postfordista que implica laeliminación progresiva de los típicos em-pleos de producción en masa y un incre-mento en la complejidad del trabajo y delos requisitos de competencias en todoslos niveles laborales, y en particular en-tre los trabajadores de la producción; unnúmero creciente de éstos han de ejecu-tar funciones de servicios (en lugar desimplemente operativas) que requierenuna amplia base de competencias gene-rales y sociales combinadas con una com-petencia técnica de alto nivel y una bue-na proporción de flexibilidad funcionalpara dar solución a muy diversas situa-ciones o demandas de los clientes.

En particular, las competencias sociales ycognitivas que requieren las nuevas for-mas de organización de la producción ylas prácticas de trabajo ajustado al pedi-do parecen estar cada vez más reñidascon los métodos de aprendizaje, el tipode capacidades y los comportamientosque se enseñan en los contextos escola-res convencionales.

La demanda -en rápido aumentode com-petencias de alto nivel se manifiesta endiferencias salariales permanentementealtas o incluso crecientes proporcionalesa las competencias, a pesar del fuerte in-cremento de la oferta de trabajadores dealto nivel educativo con titulaciones deenseñanza postsecundaria o incluso títu-los universitarios. Además, el traslado gra-dual de la producción estandarizada enmasa a los países de salarios bajos dentrode un ambiente de mercado cada vez másglobal ya se hace sentir en los países muyindustrializados, bajo la forma de índicesde paro crecientes entre los trabajadoresno cualificados. Esto es cierto sobre todopara los jóvenes no cualificados, que sino se benefician de medidas especialesde integración corren el riesgo de unaexclusión permanente del mercado labo-ral. Por último, tampoco podemos olvi-dar el rápido ritmo de los cambios tecno-lógicos, la evolución estructural de la pro-ducción inmediata hacia las funcionesterciarias, los ciclos de producción máscortos y un entorno económico globalcada vez más móvil, factores todos queobsoletizan a las competencias de forma

Cuadro 1:

Gasto educativo público y privado en institucioneseducativas, como proporción del PIB y por nivel edu-cativo (1994). Países seleccionados de la OCDE

Proporción total del PIB (%)

primaria y terciariasecundaria privada

Francia 6,2% 4,3% 1,1%Alemania 5,8% 3,8% 1,1%Japón 4,9% 3,1% 1,1%Reino Unido 4,7% 3,4% 0,8%Estados Unidos 6,6% 3,9% 2,4%

Fuente: OCDE


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acelerada y requieren cada vez más deun trabajador que sea móvil y capaz deadquirir nuevas competencias y actuali-zar éstas regularmente a lo largo de suvida laboral.

Todas estas evoluciones parecen exigiruna nueva «relación» institucional entre laproducción de competencias y cualifica-ciones, por un lado, y la producción demercancías y servicios dentro de la eco-nomía, por otro. En particular, la crecien-te importancia de la escolaridad post-secundaria y de la enseñanza superiorpara proporcionar las competencias ne-cesarias, no sólo para las profesionestradicionales, los gerentes de alto nivel olos funcionarios estatales, sino también ycada vez con mayor frecuencia para laproducción y los servicios de nivel me-dio, implica que deben desarrollarse nue-vos vínculos institucionales y mecanismosde coordinación entre las escuelas y lasempresas a fin de evitar inadecuacionesde competencias y una devaluación de lainversión en la enseñanza pública. Tenien-do en cuenta que la mayoría de los tra-bajadores que pasaron por la enseñanzahace 30 años se mantendrán aún otros 10a 15 años dentro de la población activa,y que el índice de recambio anual de tra-bajadores que se jubilan por jóvenes dereciente educación que acceden al mer-cado de trabajo es inferior al 2% en losEstados Unidos e incluso más bajo en Ja-pón y en la mayor parte de los paíseseuropeos, los retos particulares para lapolítica pública consistirán en implantarestructuras de apoyo institucional para laformación permanente y para ayudar alas organizaciones y las empresas a crearsituaciones laborales muy formativas.

-----Cuadro -----El éxito de las diferentes naciones en sol-ventar estos desafíos comunes y en adap-tarse al nuevo entorno competitivo de-pende grandemente, entre otros factores,de su reserva presente de capital huma-no y sus requisitos institucionales paraimpartir y distribuir convenientemente lascualificaciones y competencias requeridaspor la transición de los modelos tradicio-nales de producción fordista hacia unnuevo sistema de crecimiento postfordista.Ello implica no sólo un simple incremen-to cuantitativo en la inversión en ense-ñanza y formación sino, ante todo, eldesarrollo de mecanismos apropiados decoordinación entre los sistemas educati-

vos por un lado y los contextos laboralespor otro. Este último elemento parecetambién requerir un desplazamiento delas estructuras prevalecientes de merca-dos de trabajo internos, con sus limita-ciones intrínsecas en una época de movi-lidad económica creciente, hacia un mo-delo de mercados de trabajo «profesiona-les» que conllevan una mayor presenciade competencias generales y transferibles,permitiendo así un mayor nivel de flexi-bilidad funcional y de movilidad del tra-bajador. Una alternativa a esa transiciónconsistiría en una estrategia de bajos sa-larios, y en instaurar una competición cre-ciente por los precios con los países envías de industrialización abandonando losaltos índices de vida, una opción que pre-senta límites obvios y que permitiría sim-plemente posponer, pero desde luego noeliminar, la necesidad de una moderniza-ción institucional y económica.

Fundamentos teóricos

La teoría del capital humano sigue sien-do la rama teórica más influyente que vin-cula la enseñanza y la formación de per-sonas y empresas con el rendimiento ylos resultados económicos. Según el mo-delo básico, las cualificaciones y compe-tencias obtenidas (la «reserva de capitalhumano» de una sociedad) se consideranresultado de decisiones racionales de in-versión por las personas y las empresas,con el objetivo de maximizar la rentabili-dad de dichas inversiones. La teoría delcapital humano también ofrece la argu-mentación más convincente hasta hoy enfavor de una intervención pública en elproceso de la generación de capital hu-mano: las personas, particularmente alinicio de su vida laboral, cuando esperanobtener los máximos ingresos futuros,suelen carecer de los recursos para pa-garse la enseñanza y las competenciaspropias, de suerte que el Estado debe fi-nanciar dicha inversión; además, las com-petencias y los conocimientos obtenidosa través de la enseñanza producen efec-tos externos positivos o rentabilidad so-cial (esto es, beneficios que revierten ala sociedad en su conjunto) que no pue-den restituirse al inversor individual y que,por tanto, en ausencia de una interven-ción pública, darían lugar a una infra-inversión en enseñanza y competenciaspara la fuerza de trabajo.

«(...) la creciente importan-cia de la escolaridad post-secundaria y de la enseñan-za superior para propor-cionar las competenciasnecesarias, (...) implica quedeben desarrollarse nuevosvínculos institucionales ymecanismos de coordina-ción entre las escuelas y lasempresas a fin de evitarinadecuaciones de compe-tencias y una devaluaciónde la inversión en la ense-ñanza pública.»

«La teoría del capital huma-no sigue siendo la ramateórica más influyente quevincula la enseñanza y laformación de personas yempresas con el rendimien-to y los resultados económi-cos.»

«La teoría del capital huma-no también ofrece la argu-mentación más convincentehasta hoy en favor de la in-tervención pública en elproceso de la generación decapital humano (...)»


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El riesgo de una infrainversión en capitalhumano es particularmente grave en elcaso de la formación de la fuerza de tra-bajo: a diferencia de las transacciones enlos mercados puntuales, las modernasrelaciones de empleo implican inversio-nes mutuas sumergidas tanto por los tra-bajadores (quienes obtienen conocimien-tos y competencias específicos para unaempresa) como por las empresas (queinvierten en la formación de sus trabaja-dores), creándose así un monopolio dualentre ambas partes con respecto a los ren-dimientos de dicha inversión, que se per-derían si la relación finalizase por uno delos dos lados («especificidad de activos»).Teniendo en cuenta el nivel incompletode la información, la disposición de am-bas partes a participar en una inversiónen capital humano depende en primerlugar, por tanto, de la existencia de unaestructura reglamentaria entre ellas queproteja la inversión de cada una de laspartes del comportamiento oportunista dela otra. Las reglamentaciones de seguri-dad en el empleo, las normas legales so-bre formación y/o la acreditación públi-ca de competencias pueden constituir estaestructura reglamentaria con costes me-nores que los simples acuerdos contrac-tuales entre las propias partes sociales eimpedir así la infrainversión en las com-petencias humanas. Los modernos análi-sis del mercado de trabajo revelan porello aspectos valiosos de la justificacióneconómica y los modelos de incentivaciónpara las inversiones en el capital huma-no, y del delicado equilibrio de interesesnecesario para crear y mantener merca-dos de la formación cooperativos. Se citacon frecuencia a Gran Bretaña como uncaso t ípico en el que los factoresinstitucionales, en lugar de compensar,han reforzado el fallo del mercado por elque éste no es capaz de impartir la sufi-ciente formación para los trabajadores(«equilibrio de bajas cualificaciones»); porcontra, el «sistema dual» alemán de apren-dizajes suele considerarse generalmentecomo un ejemplo de dispositivo institu-cional que fomenta la inversión masivaen capital humano corrigiendo con éxitola tendencia intrínseca del mercado a pro-vocar una infrainversión en competenciaspara la fuerza de trabajo.

Mientras que se ha destinado un volumenconsiderable de investigación teórica a lalabor de explorar los micromotivos y las

condiciones que influyen sobre las deci-siones de inversión en capital humano,un campo menos desarrollado de la in-vestigación es el del nexo entre las com-petencias individuales, las capacidadesorganizativas y el rendimiento económi-co. En este ámbito, son las teorías«evolucionistas» del cambio económico ydel aprendizaje organizativo (o empresa-rial) las que proporcionan algunas líneasteóricas sumamente interesantes. Estasteorías se basan en los siguientes presu-puestos:

❏ la innovación es un elemento centralde la competitividad;

❏ la innovación depende de las capaci-dades dinámicas que puedan albergar lasorganizaciones;

❏ las competencias individuales encarna-das en los trabajadores pueden ser con-dición necesaria, pero no suficiente, parael desarrollo de las capacidades organi-zativas; y

❏ este último depende más bien, y so-bre todo consiste en los métodos particu-lares de utilización de las competenciasindividuales y de su combinación dentrode una organización. En otras palabras,las reformas educativas y formativas porsí solas no serán probablemente eficacesa no ser que se rediseñen las estructurasorganizativas de manera que permitancombinar de forma innovadora compe-tencias y capacidades e integrar éstas alas operaciones reiterativas que definenel repertorio estratégico de las organiza-ciones de las empresas.

En los análisis macroeconómicos se hadescuidado la reflexión sobre el capitalhumano durante mucho tiempo y sóloalgunos modelos teóricos sobre el creci-miento la toman indirectamente en cuen-ta, bajo la forma del cambio tecnológicoexógeno. Esto contrasta fuertemente conlos análisis empíricos del crecimiento, queincorporan explícitamente la calidad dela fuerza de trabajo (cuya definición co-mún son los años de escolaridad conven-cional) a sus modelos, y demuestran quelos incrementos en las aportaciones/en-tradas (inputs) humanas ejercen un im-pacto medible sobre el crecimiento eco-nómico global que de hecho excede alcrecimiento que se obtiene a partir de una


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inversión en capital tangible. Sólo última-mente el capital humano ha conseguidorecibir una mayor atención teórica, den-tro de la «nueva teoría del crecimiento»(Romer y Lucas).

De conformidad con el modelo básico deésta, los incrementos en la productividady la innovación son resultado de una di-visión del trabajo que permite unarevaloración permanente de cualifica-ciones, competencias y de la destreza delos trabajadores y las empresas para pro-ducir mercancías y servicios, actuando porello como la fuente principal del creci-miento económico acumulativo. A dife-rencia de los modelos anteriores, la nue-va teoría del crecimiento considera quese crean endógenamente conocimientosy competencias, por ejemplo bajo la for-ma de inversiones privadas en I+D o deun simple «aprendizaje por la práctica», yque el producto marginal del capital hu-mano se incrementa en proporción a losconocimientos existentes.

Sin embargo, dado que la producción deconocimientos s iempre da lugar aexternalidades positivas (esto es, los co-nocimientos los puede usar cualquiera) yque sólo una parte de los resultados dela inversión en nuevos conocimientos re-vierte al inversor (p.e. en forma de pa-tentes), el volumen de inversión privadaen conocimientos y competencias sueleser generalmente inferior al volumen quesería óptimo para la economía en su con-junto. De ahí que la política pública, alsubcontratar las actividades privadas deI+D o impartir competencias científicas otécnicas que a su vez desencadenan lainnovación interna pueda ser vital paraapoyar un crecimiento económico acumu-lativo. De esta manera, la nueva teoríadel crecimiento converge con la teoría delcapital humano en ofrecer una sólida jus-tificación del potencial generador de cre-cimiento de las inversiones públicas enel capital humano.

Cuestiones metodológicasy de medición

Mientras que la teoría puede permaneceren el simple campo de las propuestas, lamedición y el aprovechamiento empíri-cos de las relaciones entre la inversión

en capital humano y sus resultados eco-nómicos continúan afrontando graves pro-blemas metodológicos.

Por el lado de las entradas/inputs, losindicadores de inversión en capital hu-mano utilizados más habitualmente sonlos años de escolarización, las tasas dematriculación escolar, las acreditacioneso títulos obtenidos por la enseñanza oformación convencional secundaria opostsecundaria, la incidencia y las horasde formación convencional o no conven-cional en el trabajo o fuera del mismo, ypor último los gastos públicos y privadosen enseñanza y formación. Si bien lamayoría de estos indicadores pueden re-sultar adecuados para medir los cambiosen las reservas de capital humano y lainversión para un periodo dado dentrode un contexto nacional concreto, sus li-mitaciones resultan pronto evidentescuando se trata de efectuar comparacio-nes entre los diversos países. En general,estos indicadores no proporcionan infor-maciones sobre el volumen real y la im-portancia económica de las cualificacionesy competencias obtenidas y encarnadasen las personas. Por ejemplo, el mismonúmero de años de escolarización o lamisma acreditación educativa formal engrupos de edades sucesivos pueden ocul-tar una calidad bastante distinta de la in-versión en capital humano, si han cam-biado las normativas de acceso, loscurrículos y los requisitos para aprobar.Y, lógicamente, las competencias realesobtenidas durante un cierto número deaños de escolaridad formal pueden serradicalmente divergentes entre países consistemas educativos o formativos diferen-tes.

Esto queda ilustrado por el simple hechode que los estudiantes del octavo gradofrancés están en promedio muy por enci-ma de los del octavo grado americano enlas materias de matemáticas y ciencias.Además, las comparaciones a partir de losaños de escolaridad y las tasas de matri-culación en las escuelas no consiguen porsu propia naturaleza reflejar las activida-des de formación en las empresas, y tien-den a producir resultados «favorables» paralos países donde las competencias se ob-tienen fundamentalmente a través de laescolaridad formal. En el caso extremo,los años de escolaridad y los títulos for-males de cualificación en un país pueden

A diferencia de los modelosanteriores, la nueva teoríadel crecimiento consideraque se crean endógena-mente conocimientos y com-petencias, por ejemplo bajola forma de inversiones pri-vadas en I+D o de un sim-ple «aprendizaje por lapráctica»

«Sin embargo, dado que laproducción de conocimien-tos siempre da lugar aexternalidades positivas(...) y que sólo una parte delos resultados de la inver-sión en nuevos conocimien-tos revierte al inversor(...),el volumen de inversión pri-vada en conocimientos ycompetencias suele ser ge-neralmente inferior al volu-men que sería óptimo parala economía (...). De estamanera, la nueva teoría delcrecimiento converge con lateoría del capital humanoen ofrecer una sólida justi-ficación del potencial gene-rador de crecimiento de lasinversiones públicas en elcapital humano.»


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dar lugar a un simple billete de entrada(o un mecanismo de filtro) independien-temente de sus contenidos esenciales yde la calidad de las competencias adqui-ridas (sobre todo cuando tienden a pre-dominar estructuras de mercado de tra-bajo interno), mientras que en otros paí-ses las competencias adquiridas puedencorresponderse estrechamente con lasactividades reales de un empleo para elque se contrata al trabajador (como suce-de por ejemplo en el contexto de unmercado de trabajo ocupacional). Similar-mente, los países donde la formación dela fuerza de trabajo presenta un aspectomás formalizado (como por ejemplo elcaso del sistema de aprendizaje alemán)tienden a presentar resultados más favo-rables en las comparaciones de la inci-dencia de la formación de trabajadoresque los países donde la formación se lle-va a cabo prioritariamente en el trabajo yde manera informal (como, por ejemplo,en los Estados Unidos).

Problemas e incompatibilidades similaressurgen también cuando se utilizan los da-tos sobre el gasto educativo como «suce-dáneos de las entradas al sistema». Mien-tras que en la mayoría de los países sedispone de datos estadísticos sobre elgasto en la enseñanza pública, la infor-mación sobre los gastos privados (esto es,el gasto doméstico o el de las empresas),cuya proporción en el presupuesto edu-cativo total varía considerablemente enlos diversos países, tiende a ser muchomás escasa, selectiva (esto es, no tomaen cuenta componentes importantes delos costes) y menos fiable (p.e. basadamás bien en estimaciones que en datosreales). Esto último resulta particularmen-te cierto con respecto a la formación dela fuerza de trabajo, reflejando el hechode que buena parte de la formación tienelugar informalmente en el trabajo y queen ella participan diversos agentes(formadores, compañeros de trabajo ysupervisores) y que, en consecuencia, lamayoría de las empresas no tienen y fre-cuentemente tampoco consideran quemerezca la pena tener una contabilidadexacta de costes sobre sus actividades deformación. Pero incluso en el caso de losdatos sobre los gastos públicos las com-paraciones internacionales resultan pro-blemáticas, debido a que los datos degastos públicos contienen componentesheterogéneos en función de cómo están

presupuestados los costes escolares y delas diversas funciones que los sistemaseducativos cumplen en los diferentes con-textos nacionales. Por ejemplo, las escue-las estadounidenses incluyen con frecuen-cia en sus funciones actividades de de-porte postescolar, chequeos médicos, ase-soramiento sicológico, atenciones diariaspostescolares, servicio de comidas, for-mación en el tráfico o el transporte a yde la escuela, y la proporción de perso-nal no docente dentro del personal totalde una escuela en los EEUU (51%) supe-ra por ello considerablemente a la corres-pondiente proporción en la mayoría delos países europeos (Francia: 26%, PaísesBajos:16%).

Los problemas de medición del tipo an-tes mencionado pueden explicar de he-cho por qué las comparaciones interna-cionales macroeconómicas sobre magni-tud de inversiones en capital humano(medidas en años de escolaridad, matri-culación escolar y niveles educativos ob-tenidos) y diferencias de crecimientoseconómicos producen resultados que con-tradicen los obtenidos por los modelosde registro del crecimiento en los paísesindividuales. Algunos de estos problemasde medición pueden evitarse efectuandoestudios de caso detallados por empre-sas, lo que permite recoger informacio-nes específicas sobre las competenciasutilizadas realmente dentro del procesoproductivo. Estudios de este tipo hanpermitido deducir que las empresas dediferentes países tienden a diverger en suparticular combinación de competenciasutilizada por ellas para producir el mis-mo producto. La coordinación entre dife-rentes competencias de los trabajadoresdentro de la organización, más que el sim-ple acúmulo de competencias (en térmi-nos de años promedio de escolaridad in-corporados a la fuerza de trabajo), tieneun fuerte efecto sobre la productividaddel trabajador y la eficacia organizativa yconstituye además una de las leccionesque enseña el modelo japonés.

Las cosas se hacen más difíciles aún cuan-do se trata de relacionar la enseñanza yla formación con los resultados o el ren-dimiento económico. Los problemas sonmínimos a escala de las personas, puesen ellas el rendimiento de una formaciónpuede medirse en términos de empleo yoportunidades de carrera, ingresos y cre-

«Los problemas de medi-ción (...) pueden explicarde hecho por qué las com-paraciones internacionalesmacroeconómicas sobremagnitud de inversiones encapital humano (medidasen años de escolaridad, ma-triculación escolar y nive-les educativos obtenidos) ydiferencias de crecimientoseconómicos producen re-sultados que contradicenlos obtenidos por los mode-los de registro del creci-miento en los países indivi-duales»


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cimiento del salario, o de la congruenciaentre las competencias obtenidas y las queuna persona precisa (y por las que se leremunera) en su trabajo. Que la mayorinversión educativa da lugar a mayoresingresos ha demostrado ser cierto en lamayor parte de los países industrializadospartiendo de la ecuación de ingresos deMincer, si bien con márgenes de errordistintos y diferentes divergencias salaria-les en función de las competencias, puesestas diferencias tienden a ser menoresen los países con sistemas de fijación desalarios más centralizada. Simultáneamen-te, los estímulos salariales pagados a lasinversiones prioritarias en competenciastambién desempeñan un papel importantecomo incentivos para que los individuosinviertan en primer lugar en la obtenciónde una formación y unas competencias.Así por ejemplo, el declive del rendimien-to académico de los estudiantes estadou-nidenses en las escuelas superiores se haexplicado en razón de la ausencia de re-quisitos nacionales de examen y certi-ficación (que sí son importantes en lamayoría de los países europeos), por loque el rendimiento escolar en términosde las cualificaciones alcanzadas en ma-terias esenciales no se encuentra retribui-do convenientemente por los empresariosestaounidenses bajo forma de mayoressalarios iniciales para los estudiantes conmejor rendimiento.

La evaluación de los productos y de losefectos económicos de las inversiones enel capital humano y las competencias dela fuerza de trabajo plantea mayores difi-cultades aún a escala de las organizacio-nes colectivas o las empresas. El merohecho de que las empresas paguen a lostrabajadores cualificados salarios superio-res a los no cualificados no implica nece-sariamente que los trabajadores cualifica-dos sean más productivos y que un in-cremento en el nivel de competencias ocualificaciones de la fuerza de trabajoprovoque automáticamente un efecto fa-vorable sobre el rendimiento económicode una empresa. De hecho, una mayoríade las propias empresas no miden direc-tamente el efecto sobre la productividadde las cualificaciones de su fuerza de tra-bajo, ni tienen determinado claramenteun método para cuantificar los resultadosde su inversión en capital humano, lo queha llevado a algunos comentaristas a con-cluir que la formación de los trabajado-

res en las empresas consiste en muchoscasos en un «acto de fe». Esto puede ex-plicar parcialmente el hecho de que lascompetencias de la fuerza de trabajo ten-gan efectos beneficiosos que se difundenampliamente y se incrementan de mane-ra acumulativa a lo largo de los años enmuchos puntos diferentes dentro de unaorganización. Además, la medición delpropio rendimiento de una empresa plan-tea graves dif icultades, ya que losindicadores utilizados comúnmente (comola rentabilidad, el incremento de las ven-tas o de la facturación, la productividadfísica, el valor añadido, la proporción delmercado) pueden inducir a confusión pordiversas razones (por ejemplo, una ma-yor inversión en formación puede hacerdisminuir los beneficios obtenidos en unmomento dado, pero tendrá efectos be-neficiosos para la innovación, la calidadde los productos y la competitividad deuna empresa a largo plazo).

Un hecho revelador de las dificultades queconlleva incorporar al análisis las varia-bles esenciales disponibles es que, hastala fecha, los datos empíricos relativos alel efecto de las inversiones en capitalhumano (bajo la forma de competencias/cualificaciones contratadas externamenteo generadas internamente) sobre el ren-dimiento de una empresa son muy esca-sos y se limitan a datos anecdóticos ex-traídos de estudios de caso de algunasempresas comparadas con otras en unaserie de países e industrias diferentes. Aúncuando este método permita recoger in-formaciones directas sobre la organiza-ción de la producción, la división del tra-bajo dentro de la empresa, la eficacia pro-ductiva y la calidad del producto, ningu-no de estos estudios, además de los pro-blemas de la selección y generalizaciónde muestras, han permitido construir unmodelo convincente que explique el ren-dimiento de la empresa y que vincule éstea las competencias/cualificaciones incor-poradas a su fuerza de trabajo.

Los estudios macroeconómicos, a su vez,se han centrado tradicionalmente en elcrecimiento económico, la productividadper cápita, la productividad del trabajo(producto o valor añadido por hora detrabajador), y el nivel de las exportacio-nes entre diferentes industrias como va-riables dependientes. Cada uno de estosindicadores presenta sus propias caren-

«(...) una mayoría de las(...) empresas no miden di-rectamente el efecto sobrela productividad de lascualificaciones de su fuer-za de trabajo, ni tienen de-terminado claramentecómo cuantificar los resul-tados de su inversión en ca-pital humano (...)»

«(...) los datos relativos alefecto de las inversiones encapital humano (bajo laforma de competencias/cualificaciones contrata-das externamente o genera-das internamente) sobre elrendimiento de una empre-sa son muy escasos y se li-mitan a datos anecdóticosextraídos de estudios decaso de algunas empresascomparadas con otras enuna serie de países e indus-trias diferentes.»


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cias: por ejemplo, la ralentización conta-giosa y duradera del crecimiento en laproductividad entre los países de la OCDEapenas admite una explicación basada enlos cambios en la dotación educativa dela fuerza de trabajo; la evolución de laenseñanza y la formación, que afecta a lacomposición de la fuerza de trabajo sólode manera muy gradual, tampoco permi-te explicar correctamente los recientesincrementos repentinos en la productivi-dad industrial estadounidense y británicaen comparación con Alemania (occiden-tal); las variables del capital humano tam-poco revelan por qué los Estados Uni-dos, a pesar de que otros países alcanzanun nivel cada vez más semejante, siguena la cabeza del mundo en cuanto a pro-ductividad industrial absoluta. Ello ha lle-vado a los analistas a concluir que sonsobre todo las capacidades organizativasmás que las propias cualificaciones de lafuerza del trabajo las responsables de lasdiferencias entre los países en cuanto arendimiento económico. Otros estudiosresaltan la complementareidad del capi-tal humano y de otros activos (inversio-nes en capital fijo; actividades de I+D;dimensiones del mercado; infraestructu-ra pública; etc) como un elemento vitalpara generar incrementos de productivi-dad y un crecimiento económico. De for-ma similar, el nivel de exportación de unpaís y de sus industrias, aceptado frecuen-temente como indicación de la «competiti-vidad nacional» refleja prioritariamente lastasas de cambio (que son el resultado delas políticas fiscales) y los costes unita-rios del trabajo (que a su vez son resulta-do de las políticas salariales nacionales),y sólo en segundo término las diferen-cias en productividad de la mano de obra,donde ejercen su efecto las políticas edu-cativas y formativas.

Aún cuando llegaran a superarse algunasde las mencionadas dificultades de medi-ción y metodológicas, quedaría aún elproblema de la designación: esto es, lafijación de nociones concretas sobre cuá-les son las actividades económicas, losmodelos organizativos y las prácticas derecursos humanos que prometen los ma-yores rendimientos para la sociedad delfuturo, qué estructuras de mercado de tra-bajo debieran prevalecer, qué niveles deparo resultan socialmente aceptables, etc.Sin disponer de nociones claras sobre ladirección en la que deben marchar las

sociedades fuertemente industrializadasresulta difícil decidir sobre el tipo y ladimensión óptimos para las inversionesen capital humano, y si las prácticas ac-tuales suponen una inversión excesiva oinsuficiente en éste.

Los estudiosde caso nacionales

Los estudios de caso nacionales efectua-dos para Francia, Alemania, Japón, elReino Unido y los Estados Unidos, quehan examinado la estructura institucional,las recientes reformas políticas y los ac-tuales datos empíricos sobre la dimensión,distribución y resultados económicos delas inversiones en enseñanza y formación,permiten obtener algunas conclusionesinteresantes.

Tanto los Estados Unidos como Francia,dos países donde siguen prevaleciendolos modelos productivos fordistas, conmercados de trabajo y de carreras profe-sionales internos, han experimentado re-cientemente evoluciones políticas haciauna ocupacionalización de la enseñanzasecundaria superior y postsecundaria,como respuesta a las carencias aprecia-das en las cualificaciones medias de lafuerza de trabajo. En Francia, las refor-mas políticas con este fin se aplicarondurante los años 80 mediante la creaciónde los bachilleratos técnicos y de nuevascarreras profesionales dentro de la ense-ñanza superior. Aún cuando numerososjóvenes hayan iniciado ya estas carreras,responsables de hecho en buena parte delaumento general en las matriculacionesescolares de Francia, la persistencia delas estructuras de mercados de trabajointernos han impulsado a los empresa-rios a continuar dando preferencia a lostítulos escolares académicos tradicionalessobre las titulaciones profesionales en suspolíticas de contratación y promoción, loque ha dado lugar a una devaluación delas cualificaciones y competencias profe-sionales obtenidas por estos nuevos pro-gramas. Esta tendencia viene favorecidaaún más por el hecho de que numerosostitulados de los nuevos programas profe-sionales, considerando sus oportunidadesinferiores en el mercado de trabajo y enla promoción profesional, prefieren con-tinuar dentro de la enseñanza y obtener

«Sin disponer de nocionesclaras sobre la dirección enla que deben marchar lassociedades fuertementeindustrializadas resulta di-fícil decidir sobre el tipo yla dimensión óptimos paralas inversiones en capitalhumano, y si las prácticasactuales suponen una in-versión excesiva o insufi-ciente en éste».


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un título general de la enseñanza supe-rior. Estos modelos de respuesta por par-te de los empresarios y de los estudian-tes se corresponden con la elevada con-sideración social que disfrutan tradicio-nalmente los conocimientos académicospor oposición a las competencias prácti-cas, algo que ha caracterizado a la socie-dad francesa durante siglos. Simultánea-mente, ilustran los límites de las refor-mas educativas para transformar estruc-turas existentes del mercado de trabajo ysistemas sociales de valores.

En los Estados Unidos, aún cuando laadministración Clinton haya anunciadoprogramas para intensificar la enseñanzaprofesional en las escuelas superiores einstitutos municipales y haya comenzadocon este fin a desarrollar un sistema decategorías a escala nacional de formaciónprofesional, no se han producido hastala fecha reformas sistemáticas hacia laocupacionalización de la enseñanza se-cundaria y superior, con la excepción dealgunos experimentos locales. Como con-secuencia, una vasta mayoría de los queno pasan a un instituto de cuatro años ouna universidad siguen accediendo a lavida laboral sin ninguna preparación pro-fesional formal de algún tipo. En este país,la ausencia de vías educativas profesio-nales refleja no sólo el predominio deestructuras de mercado de trabajo inter-no sino también la oposición tradicionalamericana a toda forma de «encarrila-miento» o «canalización» dentro del siste-ma educativo. A diferencia de Francia,donde la vieja preferencia elitista por lastitulaciones académicas se halla enfren-tada tradicionalmente a la formación pro-fesional, la oposición americana a la elec-ción educativa refleja la fuerte tradiciónigualitaria de los Estados Unidos, que si-gue considerando como alternativa ópti-ma la enseñanza cuatrienal en el institutode bachillerato.

Mientras que las reformas educativas y latendencia permanente hacia la enseñan-za superior en Francia han dado lugar adesplazamientos en la definición yobtención de competencias desde el sec-tor privado hacia el Estado, con todos loscorrespondientes problemas de coordina-ción, en el Reino Unido la política dedesregulación del gobierno conservadoren los años 80 ha intentado transferir laresponsabilidad de la creación y la eva-

luación de cualificaciones profesionalesa los empresarios, debilitando y supri-miendo en parte los acuerdos tradiciona-les de cooperación entre sindicatos y aso-ciaciones empresariales que reglamenta-ban la formación de la fuerza de trabajohasta 1979. Esta política, que aspiraba aaplicar más elementos comerciales a laoferta formativa, ha contribuido en la rea-lidad a desmantelar las estructuras de losmercados de trabajo ocupacionales enfavor de una oferta de competencias es-pecíficas para las empresas a través demercados de trabajo internos, mientrasque la financiación de la formación de lafuerza de trabajo se ha desplazado cadavez más hacia el gobierno central bajo laforma de fondos públicos de formaciónpara las empresas que contraten a titula-dos de la escuela. El desplazamiento ha-cia estructuras de mercado interno ha te-nido por consecuencia que las empresasutilicen cada vez más los títulos de laenseñanza general como mecanismos se-lectivos de filtro al contratar a los jóve-nes para sus formaciones financiadas pú-blicamente, que con frecuencia resultande baja calidad y muy específicas paraun empleo. Esto puede ser uno de losfactores que expliquen por qué, al igualque en otros países, son cada vez máslos jóvenes británicos que se matriculanen la enseñanza superior en lugar de op-tar por una formación profesional.

Japón y Alemania están consideradoscomo países modelos, cada uno con supropio estilo, no sólo por su espectacu-lar rendimiento económico en las últimasdécadas, sino también por el alto nivelque ofrecen sus respectivas fuerzas detrabajo. Tanto Japón como Alemania secaracterizan también por el elevado nivelde las cualificaciones escolares que im-parten sus sistemas educativos generales,que a su vez forman la base para una for-mación postsecundaria intensa que ofre-ce una amplia gama de opciones paratodos los perfiles de competencias. En elcaso de Japón ello tiene lugar a través deuna formación permanente y una rotaciónsistemática del empleo, en el contexto decarreras con empleo fijo para toda la vidadentro de una empresa específica. En Ale-mania, por contra, esto se lleva a cabo através de una formación profesional ini-cial amplia y sistemática integrada en unsis tema de aprendiza je gest ionadocooperativamente. Por decirlo de alguna

«(...) Japón y Alemania secaracterizan también por elelevado nivel de las cuali-fcaciones académicas esco-lares que imparten sus sis-temas educativos genera-les, que a su vez forman labase para una formaciónpostsecundaria intensa queofrece una amplia gama deopciones para todos losperfiles de capacidades.»


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manera, Japón y Alemania representan lasvariantes con éxito de los mercados detrabajo interno y ocupacional, respecti-vamente.

No obstante, ambos modelos están ame-nazados. Al igual que en otros países,Japón y Alemania están experimentandouna tendencia cada vez más clara haciala enseñanza superior entre sus últimaspromociones de titulados escolares. EnJapón, los éxitos pasados de las grandescorporaciones se debieron en parte alhecho de que éstas eran capaces de con-tratar a los mejores alumnos de entre lostitulados de la escuela secundaria, y for-marlos para un mercado de trabajo inter-no. Una vez dentro de dicho mercadointerno, los ascensos tendían a sucedersede manera más o menos autocrática. Seasignaba a los trabajadores a sus empleosno tanto en función de sus preferenciasindividuales como en función de las ne-cesidades de la corporación. La crecientedemanda de enseñanza superior entre losjóvenes japoneses puede indicar un cam-bio secular en sus aspiraciones profesio-nales y sociales y cuestiona la futura via-bilidad de todo el modelo japonés. Elacceso a la universidad está restringidopor exámenes selectivos de admisión;cerca del 50% de una promoción tituladapor la escuela secundaria intenta pasar ala enseñanza superior, y un 31% lo consi-gue en la realidad (la proporción de losaños 60 era del 15%), disminuyendo asíla reserva de capacidades disponibles parael trabajo productivo en las grandes em-presas. De los cambios recientes en lascondiciones económicas globales puedenderivarse presiones aún más graves so-bre el modelo japonés . La viabilidad delmodelo de formación por carrera dentrode una empresa dependía claramente deun crecimiento económico mantenido yun alto nivel de estabilidad en el empleo,que venía institucionalizado por el siste-ma del empleo fijo de por vida. Al pro-ducirse la actual recesión grave de la eco-nomía japonesa, con disminución de losíndices de crecimiento económico y cre-ciente incidencia de despidos masivos yreducciones de plantilla en toda la cor-poración, las compañías japonesas ya nopueden prometer un empleo de por viday por tanto tampoco pueden esperar quelos titulados escolares más capacitadospongan su futuro en manos de una únicaempresa. Debido a ello, una de las pie-

dras angulares del sistema formativo yproductivo japonés puede encontrarseseriamente amenazada.

Desafíos similares afectan al «sistema dual»alemán de formación por aprendizaje, queen el pasado dotaba a más del 70% de lafuerza de trabajo contratada en este paíscon cualificaciones ocupacionales ampliasy certificadas. Aún cuando las tasas dematriculación universitaria en Alemaniasean muy inferiores a las de Estados Uni-dos o Japón, son cada vez más los jóve-nes y sus padres que optan por una en-señanza secundaria superior y por el pasosubsiguiente a la enseñanza superior, enlugar de elegir una formación profesio-nal. Los jóvenes que no consiguen apro-bar las cualificaciones escolares exigidaspara matricularse en la universidad pa-san cada vez más a aprendizajes no ma-nuales, que ofrecen perspectivas de in-gresos mayores y mejores oportunidadesde ascensos. Estas tendencias reflejan unareticencia creciente de la juventud alema-na a contentarse con las limitadas opor-tunidades de carrera e ingresos potencia-les asociados a los empleos tradiciona-les, como ofrecen los aprendizajes paraocupaciones próximas al sistema produc-tivo. La falta de oportunidades de carrerapara los titulados de las formaciones poraprendizaje se ha exacerbado por el cre-ciente número de titulados de la ense-ñanza superior que pasan a puestos degestión de nivel medio, que eran los queanteriormente ofrecían posibilidades demovilidad y ascenso para los antiguosaprendices más capacitados y ambiciosos.Estos aprendices más capacitados y am-biciosos, que una vez acabado su apren-dizaje comenzaban la formación continuapara adultos, han constituido tradicional-mente la fuente principal de ampliascualificaciones técnicas para la industriaalemana.

La tendencia permanente hacia la ense-ñanza superior entre las promocionessucesivas de titulados escolares fuerzasimultáneamente a las empresas alema-nas del sector industrial, que inviertentradicionalmente cantidades considerablesen la formación por aprendizaje, a con-tratar a sus nuevos aprendices para lasocupaciones productivas entre el 50% in-fer ior de la gama de capacidades,incrementándose así los costes formativos,reduciéndose la rentabilidad esperada de

«No obstante, ambos mode-los están amenazados. Aligual que en otros países,Japón y Alemania están ex-perimentando una tenden-cia cada vez más clara ha-cia la enseñanza superiorentre sus últimas promo-ciones de titulados escola-res.»


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que los países recientemente industria-lizados, y sobre todo los de la región delPacífico, están equiparándose rápidamen-te en cuanto a niveles educativos y baga-je de cualificaciones de su población ac-tiva, la inversión en capital humano cadavez será menos una condición suficientepara mantener la futura competitividad.Así pues, las pol í t icas educat iva yformativa sólo constituyen un componen-te necesario dentro de un contexto polí-tico general diseñado para ayudar a laspersonas, las empresas y los organismospolíticos públicos a gestionar la transiciónhacia el sistema de crecimiento económi-co postfordista actualmente en surgi-miento.

Dentro de este contexto global, debemosresaltar los siguientes retos y prioridadespara las políticas nacionales educativas yformativas en los años venideros:

Antes de nada, las actuales experienciasde reforma permiten apreciar claramenteque las reformas educativas fracasaránprobablemente si no se coordinan con lasestructuras predominantes culturales,institucionales y laborales, dentro de lascuales ha de intervenir la formación. Elloes particularmente evidente en el caso deFrancia, donde las reformas fundamenta-les en el campo de la enseñanza secun-daria y postsecundaria no han consegui-do los resultados previstos. También esnecesario dudar sobre la transferibilidadde los «modelos» nacionales de enseñan-za y formación profesional o de sus com-ponentes a otros contextos nacionales.Estas dudas parecen justificar la cuestiónde si la creación de un sistema nacionalde formación profesional que incorpora-se elementos básicos del «sistema dual»alemán de aprendizaje a los Estados Uni-dos, como han sugerido numerosas pro-puestas, supone una opción política via-ble para resolver los actuales déficits es-tadounidenses en cuanto a competenciasde los trabajadores del sistema producti-vo. Sucede que numerosos empresariosamericanos no invierten lo suficiente enlas competencias de su fuerza de trabajoy han preferido adherirse a métodos pro-ductivos tayloristas y pasados de moda,lo que sin embargo no se debe solamen-te a la ausencia de un contexto institu-cional que apoye las inversiones en capi-tal humano dentro de las empresas, sinotambién a la frecuente baja calidad de la

la inversión en capital humano, compro-metiendo la futura oferta de técnicos paralos puestos de gestión de nivel medio ymotivando a las empresas a buscar for-mas menos gravosas de formación de sufuerza de trabajo. Al igual que en Japón,esta evolución se encuentra agravada porlas crecientes dificultades de las empre-sas alemanas para ofrecer una seguridada largo plazo en el empleo, debido a lasmayores incertidumbres económicas,mediante la cual pudieran recoger el pro-ducto de sus inversiones en la formación.Las recientes iniciativas de reforma enAlemania, por tanto, se han dirigido ha-cia una mayor ocupacionalización de laenseñanza superior y un estrechamientode los vínculos entre los empresarios ylas instituciones de enseñanza superior,mediante la creación y difusión de carre-ras educativas superiores más orientadasa la industria y con mayor carácter apli-cado.

Desafíos parala política pública

Teniendo en cuenta la creciente presióncompetitiva de los países en vías de de-sarrollo o recientemente industrializados,una estrategia defensiva de bajos salariosno constituye una opción viable para lospaíses fuertemente industrializados y conaltos salarios. Es más probable que eléxito de los países fuertemente industria-lizados en la producción de las riquezasnecesarias para mantener sus altos índi-ces de vida y sus objetivos de distribu-ción equitativa dependa de si consiguencrear e iniciar un nuevo ciclo de creci-miento económico acumulativo basado enla profunda innovación, la aplicación rá-pida de tecnologías punteras y el aumen-to permanente de la productividad. Lasinversiones de importancia en el capitalhumano, ya sean en el sistema educativoy de formación profesional o en el sectorde investigación y desarrollo, parecenconstituir una condición cada vez másindispensable para que las empresas pue-dan introducirse en nuevos mercados yabrir nuevos segmentos de mercado másrentables económicamente que los mer-cados habituales de consumo de masas,cuya expansión fue la fuerza motora enla época fordista de una prosperidad demasas sin precedentes. No obstante, dado

«(...) las actuales experien-cias de reforma permitenapreciar claramente quelas reformas educativasfracasarán probablementesi no se coordinan con lasestructuras predominantesculturales, institucionales ylaborales dentro de las cua-les ha de intervenir la for-mación.»


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cuestiona cada vez más la viabilidad fu-tura de los mercados de trabajo y de ca-rreras internos, favoreciendo en su lugarestructuras de mercado ocupacionales omás bien profesionales, que permitiríanun nivel mayor de especialización técni-ca y movilidad de la fuerza de trabajo yque han demostrado proporcionar a lostrabajadores un mayor sentido de auto-identificación y de compromiso con sutrabajo. Este último factor parece ser unade las enseñanzas derivadas del «modeloalemán», que ha conseguido dotar a sueconomía de una fuerza de trabajo concualificaciones amplias y fuertementemotivada, y que, a diferencia del modelobritánico, ha permitido a las empresasalemanas ir ascendiendo en el mercado yconvertirse en el mayor exportador mun-dial de productos de alta calidad. Simul-táneamente, el ejemplo alemán eviden-cia que los mercados de trabajo profesio-nales operativos dependen de un cuida-doso equilibrio entre la actividad descen-tralizada del mercado y una actividad depolítica pública más centralizada, parti-cularmente bajo la forma de niveles edu-cativos y formativos, diseño curricular yevaluación y certificación de competen-cias.

Pero la tendencia permanente a efectuarestudios superiores plantea un serio de-safío para los propios sistemas de ense-ñanza superior. Estos tienen que mante-ner niveles de calidad para sus progra-mas y ello aceptando no sólo un númerocreciente de estudiantes sino sufriendoademás recortes presupuestarios en losfondos públicos. Este último elemento haproducido ya una grave deterioración delas proporciones profesor/alumnos y delos gastos por estudiante en numerosospaíses. Enfrentados a estos retos, las cre-cientes reformas de la enseñanza supe-rior en diversos países europeos aspirana reforzar la autonomía de las institucio-nes de enseñanza superior en cuanto aasignación de presupuesto interno y se-lección de estudiantes y a sustituir el con-trol burocrático por la creación de semi-mercados educativos. No obstante, losmayores índices de abandono estudiantilparecen indicar que para adaptarse a unacreciente población estudiantil, cada vezmás heterogénea en cuanto a capacida-des, perfiles y aspiraciones, será necesa-rio efectuar otros ajustes estructurales delas instituciones de enseñanza superior si

enseñanza secundaria estadounidense,que fuerza a las compañías americanas ainvertir cantidades considerables en en-señanza complementaria y por tantoprovoca costes formativos sustancialmentemayores que los de sus empresas com-petidoras situadas en países con un siste-ma educativo general que funcione me-jor. En esta situación, la decisión de noinvertir en las competencias de la fuerzade trabajo y de continuar una estrategiano formativa basada en definir muy es-trictamente las tareas de un puesto de tra-bajo puede constituir la estrategia máseficaz, al menos desde la perspectivamicroeconómica de las empresas, si bienno necesariamente desde la perspectivade la sociedad en su conjunto. Así pues,mejorar la calidad de la enseñanza gene-ral y la eficacia interna de las escuelasparece ser un primer paso esencial paraampliar el ámbito de la formación de lostrabajadores en la empresa y permitir aéstas adoptar nuevas técnicas postfordistasde producción.

Particularmente debido a la tendenciapermanente hacia mayores índices dematriculación en escuelas y sobre todoen la enseñanza superior de las promo-ciones recientes que entran del mercadode trabajo y al correspondiente desplaza-miento de la impartición de competen-cias iniciales de la empresa hacia los cen-tros escolares, el rediseño de la relaciónentre la enseñanza y el empleo y entrelas escuelas o centros formativos y lasempresas se ha convertido en un temaclave del debate político. Este tema abar-ca cuestiones como las de adaptar loscurrículos escolares y los programas deenseñanza superior a las demandas decompetencias a medio plazo que planteenlos empresarios, la mejora de la «comuni-cación» entre los sistemas educativos y losmercados de trabajo mediante una com-probación y certificación de competen-cias, la cuestión de facilitar la transiciónde la escuela a la vida activa para los jó-venes a través de una cooperación direc-ta entre las escuelas y los empresarioslocales, y en general la creación o am-pliación de «sistemas duales» que impar-tan una formación alternada en la escue-la y en el trabajo. La mejora de los víncu-los entre la enseñanza y el empleo pare-ce ser tanto más importante porque lamayor movilidad del entorno económicoen los países fuertemente industrializados

«Así pues, mejorar la cali-dad de la enseñanza gene-ral y la eficacia interna delas escuelas parece ser unprimer paso esencial paraampliar el ámbito de la for-mación de los trabajadoresen la empresa y permitir aéstas adoptar nuevas técni-cas postfordistas de pro-ducción.»

«La mejora de los vínculosentre la enseñanza y el em-pleo parece ser tanto másimportante porque la ma-yor movilidad del entornoeconómico en los paísesfuertemente industriali-zados cuestiona cada vezmás la viabilidad futura delos mercados de trabajo yde carreras internos, favo-reciendo en su lugar estruc-turas de mercado ocupa-cionales o más bien profe-sionales (...)»


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se pretende en el futuro mantener tantola calidad de su enseñanza como el acce-so a las mismas.

Por último, la tendencia permanente ha-cia una obtención de las competenciasiniciales en la escuela está contrarresta-da por el incremento de la formación per-manente y la actualización de competen-cias debido a factores demográficos y tec-nológicos. Estas eran hasta hoy dis-crección de los empresarios y por tantose guiaban fundamentalmente por consi-deraciones microeconómicas y no tantopor criterios de igualdad social. Ello hadado lugar a una distribución desigual delas oportunidades de formación continua,lo que reforzaba las demarcaciones entrelos trabajadores de alto nivel educativo ylos de bajas cualificaciones, quienes con

frecuencia no disfrutan nunca de una for-mación continua y como consecuenciaafrontan un mayor riesgo de paro en lamayoría de los países fuertementeindustrializados. Esto último resulta cier-to incluso para los Estados Unidos, don-de los salarios son considerablemente másflexibles que en Europa y en Japón ydonde los niveles salariales para los tra-bajadores no cualificados descienden confrecuencia por debajo del nivel aceptadode pobreza. La tendencia incesante haciamayores requisitos de cualificaciones, in-cluso para tareas de simple ejecución,hará que continúe la creciente exclusiónde trabajadores no cualificados de lasoportunidades de empleo y de su partici-pación en el bienestar global, creando asíserios desafíos para las políticas activasde empleo.

Organizadores de la conferencia

Christoph F.; Buechtemann, Economista princi-pal, Departamento de Capital Humano, RAND, SantaMónica, EEUU

Dana J. Soloff, Socióloga, Departamento de Capi-tal Humano, RAND, Santa Mónica, EEUU

Carsten Johnson, Asociado a la investigación, Ins-tituto Max Planck, Grupo de trabajo sobre evolu-ciones en los nuevos estados federales, Berlín, Ale-mania

Contribuciones

Laszlo Alex, Director, Instituto Federal de la For-mación Profesional (BIBB), Berlín, Alemania

Roger Benjamin, Director, Instituto de Enseñanzay Formación (IET), RAND, Santa Mónica, EEUU

John Bishop, Profesor de Economía y Enseñanza,Universidad de Cornell, Ithaca, NY, EEUU

Robert Boyer, Economista principal, CEPREMAP;CNRS, París, Francia

Christoph F.; Buechtemann, Economista princi-pal, Departamento de Capital Humano, RAND, SantaMónica, EEUU

Antony P. Carnevale, Economista jefe, SociedadAmericana para la Formación y el Desarrollo,Alexandria, VA, EEUU

Eve Caroli, Profesor adjunto, Departamento deEconomía, Université de Paris IX Dauphine, París,Francia

Alain d’Iribarne, Director Científico de CienciasSociales y Humanidades, Centre National de laRecherche Scientifique (CNRS), París, Francia

Philippe d’Iribarne, Profesor de Sociología y Di-rector, Centre de Recherche sur le Bien Etre, París,Francia

Ronald Dore, Profesor adjunto de Ciencias Políti-cas, MIT y Ayudante principal de investigación,Centro para el Rendimiento Económico, LondonSchool of Economics and Political Science, Londres,Reino Unido

Ronald G. Ehrenberg, Irving M. Ives Profesor yDirector, Instituto de Políticas de Empleo (IRL), Uni-versidad de Cornell, Nueva York, EEUU

David Finegold, Científico encargado para Cien-cias Sociales, RAND, Santa Mónica, EEUU

Masanori Hashimoto, Profesor de Economía yPresidente, Departamento de Economía, Universi-dad del Estado de Ohio, EEUU

Jeff King, Programa sobre Competitividad y Re-cursos Humanos, Fundación Marshall de los Esta-dos Unidos para Alemania, Washington D.C., EEUU

Ewart Keep, Lector, Departamento de Investiga-ción sobre Relaciones Industriales, Universidad deWarwick , Reino Unido

«(...)la tendencia permanen-te hacia una obtención decompetencias iniciales en laescuela está contrarresta-da por el incremento de laformación permanente y laactualización de competen-cias debido a factores de-mográficos y tecnológicos.Estas eran hasta hoydiscrección de los empresa-rios y por tanto se guiabanfundamentalmente por con-sideraciones microeconó-micas y no tanto por crite-rios de igualdad social.»


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Burkart Lutz, Profesor de Ciencias Sociales y Di-rector, Instituto e Investigación sobre Ciencias So-ciales (ISF), Munich, Alemania

F. Ray Marshall, Profesor de Economía, Universi-dad de Austin, Tejas, EEUU

John P. Martin, Subdirector, Dirección de Educa-ción, Empleo y Asuntos Sociales, OCDE, París, Fran-cia

Geoff Mason, Investigador fijo principal, InstitutoNacional de Investigación Económica y Social(NIESR), Londres, Reino Unido

Ken Mayhew, Ayudante en Economía, PembrokeCollege, Oxford, Reino Unido

Pamela Mail, Encargada de investigación, Institu-to de Investigaciones sobre Ciencias Sociales, (ISF),Munich, Alemania

Jacob Mince, Profesor de Economía, Universidadde Columbia, Nueva York, EEUU

OCDE: La educación de un vistazo, indicadores dela OCDE 1997, París, Francia

Bernhard von Rosenbladt, Director, InvestigaciónSocial INFRATEST, Munich, Alemania

Paul Ryan, Lector, Facultad de Economía y Ayu-dante del King’s College, Cambridge, UK

Werner Sengenberger, Director de investigación,Instituto Internacional de Estudios Laborales (OIT),Ginebra, Suiza

Guy Standig, Director, OIT-CEET (Grupo sobre laEuropa Central y del Este), Budapest, Hungría

David J. Teece, Profesor de Economía y Director,Centro de Investigación sobre la Gestión, EscuelaComercial Walter A. Haas, Berkeley, EEUU

Manfred Tessaring, Director del Departamento«Formación Profesional y Cualificación de la Fuer-za de Trabajo», Instituto de Investigación sobre elMercado de Trabajo y Empleo (IAB), Instituto Fe-deral del Empleo, Nuremberg, Alemania

Eric Verdier, Subdirector, Centre d’Etudes et deRecherches sur les Qualifications (CEREQ), Marse-lla, Francia

Kurt Vogler-Ludwig, Director, Departamento deInvestigación sobre el Mercado de Trabajo y Políti-ca Social, IFO (Instituto de Investigación Económi-ca), Munich, Alemania

Michael L. Wachter, Profesor de Economía, Uni-versidad de Pensilvania, Berwyn, PA, EEUU

Reinhold Weiss, Subdirector del Departamento deCiencias Sociales y Educativas, Instituto de la Eco-nomía Alemana, Colonia, Alemania

Edward N. Wolff, Profesor de Economía, Univer-sidad de Nueva York, Nueva York, EEUU

Otros participantes

Pam Arksey, Editora Responsable, Revista de lasRelaciones Industriales, Escuela Comercial deStrathclyde, Universidad de Strathclyde, Glasgow,Reino Unido

Hirsh Cohen, Programa de Estudios sobre la In-dustria, Fundación Alfred P. Sloan, Nueva York,EEUU

James N. Dertouzos, Gerente encargado de inves-tigación conjunta, RAND, Santa Mónica, EEUU

Holle Grünert, Investigador principal encargado,Centro de Investigación sobre Ciencias Sociales enBerlín (WZB), Berlín, Alemania

James R. Hozek, Gerente de investigación conjun-ta y Economista principal, RAND, Santa Mónica,EEUU

Ewa Kakiet-Springer, Departamento de Fomentodel Empleo, Ministerio de Trabajo de la FederaciónRusa, Moscú, Rusia

Lee Lillard, Director, Centro de Estudios sobre elEnvejecimiento, RAND, Santa Mónica, EEUU

Linda Martin, Vicepresidente y Directora, Divisiónde Investigación Nacional, RAND, Santa Mónica,EEUU

Russel Rumberger, Profesor de Pedagogía, Escuelaacreditada de Pedagogía, Universidad de California- Santa Bárbara, EEUU

Cathleen Stasz, Directora de Sede, Centro Nacio-nal de Investigación sobre la Formación Profesio-nal (NCRVE), RAND, Santa Mónica, EEUU

Brian Towers, Profesor de Relaciones Industria-les, Escuela Comercial de Strathclyde, Universidadde Strathclyde, Glasgow, Reino Unido

George Vernez, Analista político principal, RAND,Santa Mónica, EEUU


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Introducción

No es necesario ensalzar la importanciade la formación profesional. Esta desem-peña un papel esencial para la obtenciónde las cualificaciones, las competencias,los conocimientos prácticos y los teóri-cos que las personas aportan a su puestode trabajo. Debido a que todos estos ele-mentos repercuten a su vez sobre la ade-cuación al empleo y la productividad delas personas, y sobre la competitividadde las empresas y de las economías na-cionales, la formación profesional cum-ple un papel muy influyente para elbienestar de las sociedades. Además, suimportancia parece ir en aumento con-forme el ritmo de los cambios tecnológi-cos y la mayor demanda de flexibilidaden el puesto de trabajo van acortando lavalidez de las cualificaciones, competen-cias, conocimientos prácticos y teóricosespecíficos para un empleo. Por decirlobrevemente, la economía del conocimien-to insiste en la formación permanente, yla enseñanza y formación profesionalesconstituyen ya recursos formativos decarácter absolutamente esencial.

La creciente demanda de formación pro-fesional ha ido acompañada de algunosaumentos en la oferta. Los fuertes incre-mentos de los índices de participación enla enseñanza y formación de carácter for-mal atestiguan esta evolución. Aún cuan-do sólo dispongamos de datos sobre laformación continua en series temporalespara escasos países, dichos datos y otrosresultados más aislados permiten sugerirque el volumen de la formación profe-sional continua también se halla en au-mento. Sin embargo, tomando en cuentalos índices de participación, este incre-mento de la oferta parece aún hallarse

La financiación de laformación profesionalen la UE.Algunas cuestiones1

muy por debajo del volumen necesariopara que el nivel de acceso a la forma-ción profesional pueda compensar el bajonivel de alfabetización y de cualificacionesde una parte de la población adulta, yofrecer las oportunidades adecuadas deactualización y perfeccionamiento a lostrabajadores experimentados. De estamanera, la mayor demanda de todos lostipos de formación, incluyendo de forma-ciones y enseñanzas profesionales, sobre-pasará muy probablemente al incremen-to observado en la oferta. Este desfaseresulta particularmente grave para losadultos con cualificaciones muy escasas,a quienes los empresarios no desean for-mar, o que carecen de cualquier otro ac-ceso a la formación profesional debidoal paro, la carencia de fondos económi-cos o ambos factores. Ello plantea el de-safío de garantizar que la formación yenseñanza profesionales sean accesiblespero costeables. Para afrontar este desa-fío deberán resolverse una serie de pro-blemas, que van desde los pedagógicos,motivacionales o institucionales hasta loseconómicos. Este último problema es elque intentará analizar el presente artícu-lo.

La costeabilidad y la finan-ciación de la enseñanza yformación profesionales

La creciente demanda de formación pro-fesional plantea el riesgo de superar lacapacidad de los mecanismos habitualesaplicados por numerosos Estados Miem-bros de la UE para su financiación. Loslímites de los presupuestos públicos difi-cultan para los gobiernos financiar inde-finidamente la formación suplementariapretendida. El hecho de que buena parte

GregoryWurzburg

Administrador supe-rior en la Direcciónde Enseñanza, Em-

pleo, y Trabajo yAsuntos Sociales en

la Organizaciónpara la Cooperación y el De-

sarrollo Económico, París

El crecimiento de la deman-da de FP obliga a plantear-se la cuestión de cómo ha-cerla costeable. La respues-ta depende del cumplimien-to de dos condiciones gene-rales: incrementar la renta-bilidad de la FP, a fin de au-mentar los incentivos eco-nómicos para invertir en lamisma; y facilitar la finan-ciación de la FP presente apartir de los futuros bene-ficios que ésta produzca, afin de hacer surgir los re-cursos económicos necesa-rios para pagar la FP.

1) Este artículo refleja las opinionesparticulares del autor y no compro-mete ni a la OCDE ni a sus EstadosMiembros.


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de la formación profesional dé lugar abeneficios de carácter privado, bajo laforma de una mayor productividad y ren-tabilidad para las empresas o de salariosmayores y mejores aptitudes de empleopara los individuos, obliga a plantearsela idoneidad de la financiación públicadirecta. Las presiones sobre las empresaspara reducir costes hacen que les resultedifícil aceptar una mayor proporción delos costes formativos (e incluso, en algu-nos casos, mantener su contribución ac-tual).

De esta manera, parece probable que lacreciente demanda de FP rebase la capa-cidad de los mecanismos actuales de fi-nanciación. La solución al dilema de estafinanciación consiste en «hacer máscosteable» la FP desde el punto de vistade la sociedad. Pero ¿qué significa esto ?como mínimo, esto signfica responder ados cuestiones de carácter general. Laprimera es «¿quién debe pagar la forma-ción?» Una respuesta breve sería que losempresarios y las personas pagasen almenos algunos de los costes suplementa-rios que implica crear una FP más accesi-ble para todos y a lo largo de toda la vidalaboral de un individuo. De hecho, ladecisión sobre quién debe pagar es unadecisión fundamentalmente política, dadoque las opciones posibles dependen delconcepto que la sociedad se forme sobrelas responsabilidades de los correspon-dientes agentes: el gobierno, las empre-sas y las personas, y de la importanciarelativa que dé a las diferentes misionesdel Estado. Teniendo en cuenta el cami-no emprendido por los Estados Miembrosde reducción de gastos públicos, es pro-bable que los gobiernos no asuman nue-vas cargas económicas de grandes dimen-siones (por ejemplo, para crear un acce-so mucho más amplio a la FP), a no serque consigan disminuir otros gastos. Así,en el mejor de los casos, la administra-ción pública y los agentes sociales afron-tan la retadora tarea de resolver deman-das contrapuestas para recursos públicosque son ya escasos (y que probablemen-te lo serán aún más).

En todo caso, la respuesta a la pregunta«¿quién debe pagar la formación?» no esdeterminista. Debe basarse evidentementeen el criterio de los beneficiarios a fin demantener una credibilidad y una eficacia.Si por ejemplo se decide que los ciuda-

danos deben pagar en mayor medida laFP, pero los frutos de ésta no se recono-cen en las prácticas fijadoras de salarios,es probable que la decisión no tenga unefecto duradero sobre los mecanismos definanciación. Pero la cuestión de los be-neficios de la formación depende com-pletamente de los sistemas institucionales,que van desde las prácticas de negocia-ción colectiva hasta la política fiscal y lasprácticas de evaluación y reconocimien-to de cualificaciones y competencias ad-quiridas por la FP, factores todos ellos muymaleables en manos de la política públi-ca.

Esto nos lleva a la segunda pregunta,«¿cómo conseguir que empresarios y ciu-dadanos paguen por la FP?» Por contras-te con la primera cuestión, esta segundaes de naturaleza más técnica. Dependedel cumplimiento de dos condicionesgenerales:

❏ en primer lugar, los ciudadanos y lasempresas necesitan una seguridad razo-nable de poder cosechar beneficios de laFP suficientes para contrarrestar los cos-tes; también necesitan poder superar los«límites de liquidez» inherentes a toda in-versión que requiere un pago directo, afin de producir beneficios futuros;

❏ en segundo lugar, más pronto o mástarde los costes por unidad de la FP hande reducirse y permitir una mayor ofertapara todo precio. De otra forma, la cre-ciente demanda de FP dará lugar a défi-cits de formación, mayores precios o bienuna combinación de ambos factores, con-virtiéndose la FP en una enseñanzacosteable sólo por los más privilegiados.

Otra forma de responder a esta preguntaes afirmar que, en primer lugar, es nece-sario incrementar los índices privados derentabilidad de la FP, independientemen-te de si dicha rentabilidad se observa enla práctica o no, esencialmente aumen-tando los beneficios que rinde la FP, re-duciendo sus costes o una combinaciónde ambos; y, en segundo lugar, que losciudadanos y las empresas deben ser ca-paces de financiar los gastos corrientesde FP, teniendo en cuenta los futuros be-neficios que obtendrán de la misma.

Con independencia de la parte de la FPque pague la administración pública, ésta


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puede desempeñar un papel fundamen-tal: contribuir a crear las condiciones ge-nerales que garanticen en los agentes pri-vados la voluntad y la capacidad econó-mica de financiar la FP. En lo sucesivodescribiremos posibles campos de inter-vención para las administraciones públi-cas.

Hacer más costeable la FP

Dentro del contexto que hemos esboza-do será necesario afrontar tres desafíospara poder costear la FP:

❏ incrementar los beneficios obtenidosde la FP;

❏ reducir sus costes; y

❏ encontrar formas de facilitar a los con-sumidores de FP la financiación de lasinversiones corrientes en FP, a partir delos futuros ingresos obtenidos gracias ala misma.

A continuación analizaremos cada uno deestos posibles campos de acción.

Incrementar los beneficios de la FP

Una forma de aumentar el índice de ren-tabilidad de la FP y de reforzar por tantoel estímulo para que los ciudadanos y losempresarios, o bien ambos, paquen porla misma, es reforzar los «beneficios» quede ella emanan, tanto en cuanto a la mag-nitud de los efectos de la FP como encuanto a la probabilidad de que dichosefectos lleguen a hacerse realidad.

A este respecto, las administraciones pú-blicas -posiblemente concertadas con losagentes sociales- pueden intervenir dediversas maneras, con medidas para:

❏ mejorar la calidad de la FP. Puede lle-varse a cabo esto creando y aplicandonormas de evaluación de currículos ypedagogía, por el lado de las entradas alsistema, y de evaluación de cualifica-ciones, competencias, conocimientosprácticos y conocimientos teóricos obte-nidos por la FP (productos);

❏ mejorar las informaciones ofrecidas aciudadanos y empresarios sobre la natu-raleza y la calidad de las oportunidades

de FP. Ello puede efectuarse mediantecentros informativos especiales, o median-te la orientación y el asesoramiento, yoriginará una relación mejor entre las per-sonas y sus oportunidades de formación;

❏ garantizar que las cualificaciones, lascompetencias, los conocimientos prácti-cos y los teóricos obtenidos mediante laFP tengan la suficiente visibilidad, de for-ma que resulten más visualizables y por-tátiles, incrementando la probabilidad deque se les aproveche plenamente en losmercados de trabajo internos y externos,y facilitando su uso también para lafijación de salarios, como se considereconveniente. Esto podría realizarse me-diante mecanismos de evaluación y reco-nocimiento de resultados formativos, in-dependientemente de dónde se hayanobtenido éstos.

❏ garantizar que existe la suficiente fle-xibilidad en la estructura de los empleosy en el uso de los bienes de capital parapermitir una plena utilización de lascualificaciones y competencias obtenidas,incrementándose así la probabilidad deque empresarios y trabajadores haganrealidad el potencial productivo que abrela FP.

Reducir los costes de la FP

Independientemente de si se incrementansus beneficios, los estímulos para invertiren la FP pueden reforzarse si se reducenlos costes por unidad de la misma. Todauna serie de estrategias permitirían a lasadministraciones públicas y a los agentessociales emprender esta vía; citaremos lassiguientes:

❏ incrementar simplemente la concien-cia de los diferentes componentes de loscostes de la FP (existen costes directos,como los destinados a formadores, mate-riales e instalaciones, y costes indirectos,como los costes para la producción quesupone enviar a la FP a trabajadores con-tratados), y la importancia relativa de losmismos. Dicha conciencia puede ayudara elegir mejor los métodos para mejorarla eficacia. Esto podría lograrse, por ejem-plo, efectuando con mayor detalle las en-cuestas sobre costes formativos entre em-presarios, o analizando con estudios decaso los costes que recaen sobre losofertores de FP;

«Con independencia de laparte de la FP que pague laadministración pública,ésta puede desempeñar unpapel fundamental: contri-buir a crear las condicio-nes generales que garanti-cen en los agentes privadosla voluntad y la capacidadeconómica de financiar laFP.»


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❏ mejor difusión de informaciones sobreel rendimiento de los diferentes métodosdidácticos y pedagógicos, incluyendo losasistidos por tecnologías. Ello permitiríaque consumidores y ofertores de la FPconocieran mejor las valoraciones de efi-cacia y calidad de los cursos;

❏ una tercera estrategia, dependiente dela primera y segunda mencionadas, seríagarantizar de otra forma que los merca-dos de FP funcionen correctamente: su-primiendo obstáculos indebidos para elacceso de nuevos ofertores de FP quepudieran demostrar su eficacia, haciendoque la información sobre la rentabilidadde los diferentes ofertores esté muy biendifundida y garantizando que los consu-midores de FP puedan elegir discrecio-nalmente sus centros formativos;

❏ los sistemas consolidados de recono-cimiento de cualificaciones, competen-cias, conocimientos prácticos y teóricos,independientemente de cómo se hayanobtenido estos, también pueden desem-peñar un papel fundamental para reducircostes, facilitando a los consumidores deFP la evaluación de la rentabilidad de lasformas menos estructuradas de aprendi-zaje, en comparación con la de la FP re-glamentada;

❏ otra estrategia sería abaratar los costesde la FP disminuyendo los costes de ca-pital para los empresarios por sus inver-siones en FP. Esto puede llevarse a cabo,por ejemplo, creando prácticas reglamen-tadas de informe por el que los empresa-rios (incluyendo a las pequeñas y media-nas empresas en búsqueda de préstamosbancarios) puedan revelar a los merca-dos de capital informaciones sobre su FPy cómo ésta contribuye al rendimientoempresarial.

Cuando los beneficios de la FP para losdiversos agentes superan a los costes res-pectivos de cada uno de ellos lo bastantepara crear un estímulo fundamental queles permita invertir en ella, podemos de-cir que la FP resulta económicamente via-ble. En otras palabras, que las inversio-nes en FP son inversiones sostenibles, quepueden pagarse por sí mismas a lo largodel tiempo. Esta es una condición nece-saria para garantizar que la FP resultecosteable. Pero no es suficiente. A conti-nuación estudiaremos la cuestión de

cómo garantizar que las inversiones enFP sean económicamente factibles.

Pagar la FP actual a partirde los futuros ingresos

Incluso si los beneficios de la FP rebasana sus costes en magnitud suficiente paracrear un estímulo que mueva a invertiren la FP, se mantiene la cuestión de si losdiversos agentes son capaces de efectuareconómicamente dicha inversión. El temade la factibilidad económica surge debi-do al desfase entre el momento de loscostes y el de los beneficios: los costesde la FP se producen antes de que pue-dan hacerse realidad sus beneficios. Estehecho plantea una obligación de liquidez,un problema de pagos contantes para losparticipantes que no puedan abonar in-mediatamente su parte de la FP.

El problema se caracteriza en algunospaíses, por ejemplo, por la falta de vo-luntad por parte de los bancos para pres-tar dinero a una tasa de interés «razona-ble» para quienes desean seguir una en-señanza superior (lo «razonable» consisti-ría en un interés inferior al rendimientoque la persona espera de un riesgo ma-yor), fundamentalmente debido a que untítulo universitario no puede utilizarsecomo garantía en caso de incumplimien-to de pago. Algunos países han solventa-do este problema poniendo en marchapolíticas prestatarias del gobierno, queofrecen financiación a baja tasa de inte-rés.

Un problema parecido es el de los adul-tos de muy escasas cualificaciones. Dadosu bajo nivel educativo inicial, su riesgode caer en el paro resulta mayor, y portanto su probabilidad de obtener benefi-cios de la FP es menos. Capturados en elcírculo vicioso de salarios bajos, necesi-dades económicas mayores (dado quenecesitan un mayor volumen de enseñan-za general o formación profesional), ymenores probabilidades de obtener be-neficios de la FP, estas personas estánnecesitadas de préstamos de un volumenrelativamente mayor, y afrontan por ellotasas de interés superiores a las de otraspersonas con mejores cualificaciones.

Las políticas aplicadas en el pasado tantofuera como dentro de Europa permiten

«Cuando los beneficios dela FP para los diversosagentes superan a los cos-tes respectivos de cada unode ellos lo bastante paracrear un estímulo funda-mental que les permita in-vertir en ella, podemos de-cir que la FP resulta econó-micamente viable. En otraspalabras, que las inversio-nes en FP son inversionessostenibles, que pueden pa-garse por sí mismas a lolargo del tiempo. Esta esuna condición necesariapara garantizar que la FPresulte costeable. Pero noes suficiente..»


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extraer algunas enseñanzas que puedencontribuir a crear una FP económicamen-te viable.

Por ejemplo: la experiencia de los gobier-nos norteamericanos, que conceden fre-cuentemente préstamos a tasas de inte-rés inferiores a las del mercado, lo quepermite a sus ciudadanos solicitar crédi-tos de interés relativamente bajo parapagar los costes directos de su enseñan-za superior, incluyéndose en ésta la en-señanza técnica/profesional postsecun-daria. Estos préstamos se reembolsan unavez titulados los estudiantes. Pero estaobligación de reembolso puede resultaronerosa para los estudiantes que no en-cuentren fácilmente un empleo con unnivel de remuneración suficiente parapagar sus costes de vida y además reem-bolsar el préstamo de estudios.

En Australia, según el Programa de Cré-ditos a la Enseñanza Superior, el Estadopaga el coste inicial de la enseñanza su-perior (que puede incluir diversas formasde FP) y, tras su titulación, los estudian-tes «reembolsan» el préstamo implícitobajo la forma de un sobreimpuesto del1% sobre sus ingresos, siempre que éstossuperen un determinado margen. De estamanera se suaviza la dureza del métododel préstamo garantizado.

En Francia, la Ley de 1971 arbitró un flu-jo importante de recursos económicospara pagar la formación suplementaria enel trabajo, imponiendo un impuesto a losempresarios del tipo de «formar o pagar».No obstante, al no tener en cuenta implí-cita o explícitamente si esta formacióngenera beneficios superiores a sus cos-tes, el programa no estimula realmente alos empresarios para organizar una FPeconómicamente viable.

Si bien las experiencias del pasado pue-den servir de ejemplo y orientación, deellas no se deduce necesariamente quebaste con aumentar la magnitud o el cam-po de aplicación de los actuales sistemasde financiación. El problema de la faltade recursos económicos viene agravadopor el desafío de encontrar recursos parafinanciar un volumen de FP que, con todaprobabilidad, irá en aumento. La magni-tud potencial de los recursos necesariospara ello, combinada con el hecho de quela FP abarca cada vez más situaciones de

enseñanza y aprendizaje que trasciendena las que asociamos habitualmente conla enseñanza y formación convenciona-les en la actualidad, hacen que el proble-ma de la viabilidad económica sea cuali-tativa y cuantitativamente distinto del queexistía en el pasado.

Ello revela la necesidad de crear otros sis-temas. Teniendo en cuenta el evidente ca-rácter de inversión de los gastos en FP, eldesarrollo (o una aplicación mayor) desistemas alternativos a los actuales debieracentrarse prioritariamente en estrategiassimilares a las utilizadas para financiarotros tipos de inversiones. Por ejemplo:

❏ debiera ofrecerse a los empresarios laposibilidad de conceder más recursoseconómicos a la FP, permitiéndoseles de-ducir los gastos en FP más una bonifica-ción por los costes de operación.

❏ los empresarios que sufren una pre-sión a breve plazo para reducir costesestarían también más dispuestos a finan-ciar la FP si se les permitiera registrar loscostes de ésta como costes de inversión,y distribuirlos a lo largo de un periodopara su amortización;

❏ podrían incrementarse los recursospersonales individuales para la financia-ción mediante la concesión de créditosfiscales para costes de formación o per-mitiéndose deducir dichos costes de losingresos corrientes. Alternativamente,podría permitirse a los ciudadanos sepa-rar una parte de sus ingresos antes deimpuestos para ingresar en cuentas indi-viduales de formación (complementadasprobablemente por los empresarios o porel Estado en el caso de ciudadanos deingresos bajos), a las que se recurriría parapagar la FP que dichas personas consu-man a lo largo de su vida.

Conclusiones

El crecimiento de la demanda de FP obli-ga a plantearse la cuestión de cómo cos-tearla. La respuesta depende del cumpli-miento de dos condiciones generales:incrementar la rentabilidad de la FP, a finde aumentar los incentivos económicospara invertir en la misma; y facilitar lafinanciación de la FP presente a partir de

«Si bien las experienciasdel pasado pueden servirde ejemplo y orientación, deellas no se deduce necesa-riamente que baste con au-mentar la magnitud o elcampo de aplicación de losactuales sistemas de finan-ciación. El problema de lafalta de recursos económi-cos viene agravado por eldesafío de encontrar recur-sos para financiar el volu-men de FP que, con todaprobabilidad, irá en au-mento. La magnitud poten-cial de los recursos necesa-rios para ello, combinadacon el hecho de que la FPabarca cada vez más situa-ciones de enseñanza yaprendizaje que trascien-den a las que asociamoshabitualmente con la ense-ñanza y formación forma-les de la actualidad, hacenque el problema de la via-bilidad económica sea cua-litativa y cuantitativamentedistinto del que existía enel pasado.»


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los futuros beneficios que ésta produzca,a fin de hacer surgir los recursos econó-micos necesarios para pagarla.

En este artículo hemos analizado diver-sas estrategias para cumplir estas dos con-diciones generales. Las estrategias paraincrementar la rentabilidad de la FP secentran en aumentar los beneficios de lamisma y en reducir sus costes. Para hacerrealidad estas estrategias será necesariosobre todo intensificar la disponibilidady la calidad de la información sobre lanaturaleza y los costes de la oferta de FP,y sobre los resultados de la FP. Las estra-tegias para financiar la FP a partir de susfuturos beneficios requieren por su partesuperar los actuales fallos del mercado

en los mercados de capitales, principal-mente el relativo a la falta de informa-ción sobre los beneficios económicos queproduce la FP, y el de la ausencia demecanismos institucionales que permitie-ran tratar a la FP como una fuente de ri-queza.

De todo ello podemos deducir que elobjetivo de costear la FP requiere la in-tervención simultánea de las administra-ciones públicas -en una serie de campospolíticos diversos-, de los ofertores de FPy de los agentes sociales. Algunas de es-tas posibilidades de intervención se estu-diarán con mayor detalle en otros artícu-los incluidos en esta edición de la Revis-ta.


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Introducción

Dentro de las economías de mercado, lainversión empresarial en la formacióndepende en gran medida de la situacióncompetitiva. Evidentemente, los mecanis-mos de financiación de la enseñanza yformación profesionales reflejan en ge-neral el principio de que la formaciónconstituye un servicio y que sus benefi-ciarios -directos o indirectos- debierancorrer con los costes. Allí donde la ense-ñanza o la formación genere beneficiosprivados para los empresarios en formade una mayor productividad y rendimien-to, o para los individuos bajo la forma demayores salarios o perspectivas de carre-ra profesional, será razonable pedirles quecontribuyan a financiar la formación.

No obstante, a pesar del incremento delos beneficios privados tras una forma-ción, son numerosos los argumentos tan-to económicos como políticos que pue-den limitar la voluntad de inversión pri-vada en la formación por parte de em-presarios y ciudadanos; entre ellos secuentan la movilidad de la fuerza de tra-bajo y la pérdida de la inversión formativa,la disponibilidad de trabajadores cualifi-cados dentro del mercado de trabajo, lafalta de presupuesto formativo y la ca-rencia de una capacidad formativa. Estosestímulos negativos y otros argumentosque resaltan un mayor incremento en losbeneficios públicos que recaen sobre gru-pos amplios de la población (como ma-yores índices nacionales de empleo, deproductividad e ingresos, la promoción

Tasas, permisos de for-mación y estímulos enconvenios colectivosque incentivan la inver-sión en formación deempresas y ciudadanos1

de la igualdad de oportunidades, inclu-yendo a los desfavorecidos del mercadode trabajo, la mejora en las perspectivasde empleo y una distribución más equi-tativa de los ingresos), han llevado a al-gunos gobiernos a concluir que los gas-tos en formación por parte de los empre-sarios resultan insuficientes, y que se re-quiere algún tipo de intervención públi-ca.

Los gobiernos utilizan toda una serie deincentivos económicos para incrementarla inversión de los empresarios en ense-ñanza y formación profesionales. En esteartículo examinaremos algunas de lasprincipales iniciativas adoptadas por losEstados y los agentes sociales a fin decrear mecanismos de financiación queincrementen la inversión formativa tantode empresarios como de trabajadores, esdecir:

❏ las tasas o impuestos obligatorios parala formación (examinaremos los sistemasen funcionamiento en Dinamarca, Fran-cia y Suecia);

❏ los permisos pagados de formación (enFrancia y Bélgica); y

❏ los fondos sectoriales para la forma-ción creados por empresarios y sindica-tos dentro de los convenios colectivos (enDinamarca, Países Bajos y Bélgica).

A continuación describiremos cada una deestas medidas por orden. El artículo anali-zará tras ello las ventajas e inconvenientes

VladimirGasskov

Organización Interna-cional del Trabajo

Los estados utilizan todauna serie de incentivos eco-nómicos para incrementarlas inversiones de los em-presarios en la formaciónprofesional. Iniciativas gu-bernamentales clave en estecampo son las tasas o con-tribuciones obligatorias deformación y los permisospagados de formación. Ade-más, los agentes socialeshan creado a través de susconvenios colectivos fon-dos sectoriales de forma-ción con el fin de estable-cer mecanismos de finan-ciación que permitan au-mentar las inversionesformativas.

1) Este artículo resume el texto si-guiente de V. Gasskov: La gestión delos sistemas de formación profesio-nal: Un manual para la dirección ad-ministrativa (OIT, Ginebra, 1997)


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de estas medidas incentivadoras, y extrae-rá por último algunas conclusiones.

Los programas definanciación obligatoria

Algunos gobiernos, por ejemplo los deFrancia, Bélgica, Dinamarca e Irlanda hanoptado por establecer programas de fi-nanciación obligatoria con los que sepretende aumentar el nivel formativo másallá del que imparten voluntariamente lasempresas, y fomentar la evolución haciaun sistema de formación permanente.

Suelen aplicarse comúnmente tres tiposfundamentales de medidas obligatoriaspara la financiación de la formación:

❏ el impuesto generador de ingresos fis-cales (tasa), en función de la nómina ge-neral o masa salarial de la empresa. Losgobiernos utilizan estos ingresos para fi-nanciar programas de formación profe-sional a escala nacional;

❏ las medidas de exención de impues-tos, que establecen niveles mínimos deinversión en la formación para los em-presarios, como porcentaje de la nóminade pagos. Los empresarios pueden que-dar exentos o reducir sus obligacionesimpositivas si imparten un nivel mínimode formación a sus trabajadores; y

❏ las medidas de tasas y subvenciones,por las que se recaudan y se distribuyenlas contribuciones impositivas de las em-presas entre aquellas empresas que, porejemplo, han efectuado programasformativos considerados como prioridadnacional o sectorial.

Todos estos mecanismos de financiaciónpresentan determinadas diferencias y ras-gos comunes, como expondremos a con-tinuación.

Tasas generadorasde ingresos fiscales

Las medidas de generación de ingresoshan sido la fuente más protegida y fiablepara financiar la formación y suelen utili-zarse habitualmente en los países queexperimentan un déficit permanente defondos para la enseñanza pública. En

Europa, el principio de la generación deingresos se aplica mayoritariamente en lafinanciación de la formación para el em-pleo destinada a quienes comienzan a tra-bajar y a los parados, mientras que losimportes que generan las tasas del segu-ro de paro reciben el complemento deun apoyo económico estatal. La tasageneradora de ingresos suele estipularsecomo porcentaje de la nómina salarial dela empresa y también de los salarios delos trabajadores.

Con menor frecuencia, las tasas para laformación se gravan al volumen produc-tivo, volumen de exportación o volumende contratos laborales de una empresa.Aún cuando el UK abandonó hace algúntiempo el sistema de tasas sectoriales deformación, quienes contratan servicios deconstrucción aún están obligados a pa-gar un impuesto formativo. La ComisiónFormativa de la Industria Técnica de laConstrucción y la Comisión Formativa dela Industria de la Construcción se man-tienen en funcionamiento y recaudanimpuestos de los empresarios para cos-tear sus actividades. El volumen de estatasa de impuestos es fijo y se recauda detres fuentes distintas: un porcentaje de lanómina de pagos de todos los trabajado-res de una sede, un porcentaje muchomenor de la nómina de pagos de los tra-bajadores distintos de los de la sede, y elvolumen (si existe) en el que un porcen-taje de los pagos exclusivamente por tra-bajo (servicios adquiridos) supera al mis-mo porcentaje de los ingresos exclusiva-mente por trabajo (servicios prestados).

La exper iencia en el uso de tasasgeneradoras de ingresos para financiar laformación para el empleo puede obser-varse bien en Dinamarca. El mecanismode financiación danés, si bien basado enimpuestos sobre el empleo como en otroslugares, divide entre el gobierno y losagentes sociales la responsabilidad deutilizar determinadas partes de los fon-dos reunidos para la formación.

Las tasas generadoras de ingresos fis-cales en Dinamarca

En Dinamarca, la formación para el em-pleo está regulada por la Agencia Nacio-nal para el Mercado de Trabajo (AMS). ElEstado proporciona los fondos para finan-ciar la formación. Sin embargo, estos gas-

«Las medidas de genera-ción de ingresos han sido lafuente más protegida y fia-ble para financiar la for-mación y suelen utilizarsehabitualmente en los paísesque experimentan un défi-cit permanente de fondospara la enseñanza pública.En Europa, el principio dela generación de ingresosse aplica mayoritariamenteen la financiación de la for-mación para el empleo des-tinada a quienes comien-zan a trabajar y a los pa-rados, mientras que los im-portes que generan las ta-sas del seguro de paro re-ciben el complemento de unapoyo económico estatal.»


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ventaja principal de este mecanismo esque elimina para los empresarios la obli-gación de tener que pagar un impuestoal iniciarse el ejercicio de un año. Losfondos asignados a la formación perma-necen en manos del empresario, quienprepara un plan para gastarlos de mane-ra que produzcan rendimiento. El meca-nismo de exención de impuestos funcio-na pues mediante la intervención indivi-dual del empresario, y se supervisa nor-malmente o bien por el Ministerio de Tra-bajo o por el Servicio Nacional de Ha-cienda. Sin embargo, dado que la exen-ción impositiva trata individualmente acada empresario, apenas proporcionaoportunidad para desarrollar políticas eintervenciones de formación a escala na-cional o sectorial. Estas medidas de finan-ciación presentan ventajas claras en com-paración con otras en cuanto a la satis-facción de los empresarios, dada su rela-tiva libertad de formación y financiación,los escasos costes administrativos y elefecto auténtico sobre la formación in-dustrial. El ejemplo clásico de un meca-nismo de exención de impuestos lo ofre-ce el país francés.

El sistema de exención de impuestosen Francia

Las empresas francesas están gravadas pordos tasas o impuestos sobre nóminas, paralas que pueden acogerse a medidas deexención de impuestos:

❏ la «tasa de aprendizaje» destinada a pro-mover los aprendizajes y que proporcio-na fondos a los centros de formación deaprendizaje; y

❏ un segundo impuesto denominado«tasa de la formación», por el que se fi-nancia fundamentalmente la formación delos trabajadores.

Estas tasas no son pagaderas a comienzodel año fiscal, ni tampoco se reembolsanlos gastos en formación de los empresa-rios a finales del año fiscal. Los pagosvencen al término de cada año, a no serque un empresario pueda demostrar queha gastado en una formación autorizadala cantidad equivalente al importe de di-chas tasas. La tasa de aprendizaje ofrecela única oportunidad legal para los em-presarios de conceder fondos a escuelasde formación profesional.

tos del gobierno vuelven a recuperarseanualmente a partir del Fondo de Activa-ción (uno de los tres Fondos del Merca-do de Trabajo), recogido a partir de unatasa del 8% gravada a los salarios brutosde empresarios y trabajadores. Este Fon-do proporciona subvenciones para finan-ciar la formación tanto de trabajadorescomo de parados, si bien los trabajado-res con empleo tienen prioridad.

Los fondos recogidos y destinados a laformación para el empleo se asignan atres grupos principales de instituciones.En primer término, la agencia nacionalde la formación (AMU) recibe un impor-te central que asciende a una tercera par-te de su presupuesto, para pagar sus cos-tes básicos de operación y el coste de losprogramas de formación creados para losgrupos desfavorecidos. En segundo lugarel Ministerio de Trabajo ha creado Comi-siones de Formación para el Empleobipartitas para cuatro sectores económi-cos principales: industria, construcción,comercio y servicios, y el sector público.Estas comisiones son responsables deprogramar y financiar los cursos de for-mación en sus respectivos sectores. De-ciden los fondos destinados a la forma-ción de adultos en su sector económico,y reclaman éstos al gobierno. Las comi-siones contratan a sus ofertores forma-tivos, entre los que se cuenta la propiaAMU (que recibe una tercera parte de supresupuesto a partir de los pedidos quele hacen estas Comisiones de Formaciónpara el Empleo). En tercer lugar, los Con-sejos Regionales de Empleo obtienen tam-bién financiación para impartir cursos yprogramas de formación inicial a los pa-rados. También contratan esta formacióna los centros e institutos AMU (de lo quela AMU recibe el último tercio de su pre-supuesto).

Medidas de exenciónde impuestos

Existen mecanismos de exención de ta-sas que permiten a las empresas suprimiro reducir sus obligaciones impositivas enfunción de la formación que impartan oadquieran. Este método presupone quelas empresas conocen sus necesidadesformativas y que invierten fondos en losprogramas convenientes de formación. La

«Existen mecanismos deexención de tasas que per-miten a las empresas supri-mir o reducir sus obligacio-nes impositivas en funciónde la formación que impar-tan o adquieran.»

«Estas medidas de financia-ción presentan ventajas cla-ras en comparación conotras en cuanto a la satis-facción de los empresarios,dada su relativa libertad deformación y financiación,los escasos costes adminis-trativos y el efecto auténti-co sobre la formación in-dustrial.»


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La obligación de pagar una tasa de apren-dizaje se halla dividida en dos secciones:un 0,5% de una nómina debe gastarse encostes y salarios para la formación deaprendizaje, o cederse a los correspon-dientes centros formativos. Un 0,1% su-plementario de la nómina ha de gastarseen la formación de los jóvenes en bús-queda de su primer empleo. Los gastosautorizados en formación incluyen sala-rios de formadores, con el límite de unsupervisor por cada diez aprendices, y loscostes de becas y de herramientas paralos aprendices. Las contribuciones obli-gatorias de las empresas a las Cámarasde Comercio e Industria y al Fondo Na-cional de Compensación, que promueveel aprendizaje en las pequeñas empresas,también se extraen de dicha tasa (véaseel cuadro 1).

----Cuadro 1:----El importe de la tasa de la formación seha incrementado desde su creación des-de el 0,8% hasta el 1,5% de la nómina.También ha cambiado su objetivo, pasan-do del desarrollo educativo y culturalgeneral del personal de una empresa ha-cia la formación continua para el empleopráctico. En la actualidad, dentro del con-texto de la tasa de la formación, el 0,4%de la nómina se destina a programasformativos estatales para los jóvenes enbúsqueda de su primer empleo, un 0,2%para pagar el permiso de formación, ysólo un 0,9% puede destinarse libremen-te a la formación para trabajadores. Losempresarios que aceptan a jóvenes enformación alterna (dentro y fuera delempleo) pueden desgravar de los impor-tes correspondientes un volumen de 50 a60 FF por hora de formación y joven alum-no. Las pequeñas empresas con escasosimportes por tasas prefieren efectuar suspagos a agencias autorizadas de forma-ción, en lugar de impartir ellas mismas laformación.

Se han creado por convenio colectivo or-ganizaciones conjuntas responsables deadministrar estos fondos impositivos (lasdenominadas OPCAs). Estas funcionancomo fondos de formación y sus conse-jos directivos albergan a representantesempresariales y sindicales en partes igua-les. Los fondos de formación son entida-des legales que funcionan bajo el controlde la administración nacional de la for-mación profesional y están facultados pararecibir subvenciones públicas, donativos

y herencias. No se autoriza a ningunaagencia recaudadora de fondos si no pue-de cobrar un mínimo de 100 millones deFF, exceptuando exclusivamente los fon-dos recaudados de los sectores agrario,artesanal y profesional. Los ofertoresformativos no pueden recaudar fondos.Gracias a esta financiación mutua, losempresarios con escasos importes portasas pueden disponer de fondos mayo-res para financiar la formación alterna. Aescala nacional, se ha creado una asocia-ción para la gestión de los fondos de laformación alterna (AGEFAL), con la res-ponsabilidad de efectuar las transferen-cias necesarias entre las OPCAs con su-perávit y aquéllas con déficit. Existen másde 90 OPCAs que administran fondosobtenidos por la tasa de formación.

Las medidas de tasasy subvenciones

Las medidas de financiación por tasas ysubvenciones consisten en determinadas

Cuadro 1:

Las tasas formativas en Francia

La financiación de los aprendizajes: El empresario debe asignar, de la tasa deaprendizaje del 0,5%– un 0,1% para salarios de sus aprendices o para financiar centros de aprendiza-

je; cuando este importe no se gasta, las empresas pueden conceder con élsubvenciones a instituciones formativas;

– un 0,05% al Fondo de Compensación, que reembolsa el coste de los aprendiza-jes a los empresarios con escasas asignaciones por las tasas;

– un 0,35% a las agencias que imparten la formación tecnológica previa a losaprendices.

La financiación de los programas formativos alternos (en el empleo y fuera delmismo) para jóvenes: el empresario está obligado a destinar– un impuesto suplementario del 0,1% (además de la tasa de aprendizaje);– un 0,4% (dentro de la tasa de formación) que debe gastar el propio empresario

o transferir a los fondos para la formación especial;

La financiación de la formación continua: de la tasa de formación del 1,5%, elempresario debe destinar– un 0,2% a los fondos para la formación especial, con los que se financia el

permiso individual de formación;– un 0,9% a la formación de conformidad con el plan formativo del propio em-

presario

El importe total no gastado con fines formativos debe transferirse a la haciendapública.


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instituciones especiales que recaudancontribuciones en función de la nóminade empresas y trabajadores y las distri-buyen entre las compañías y los ciuda-danos en forma de subvenciones. Dichassubvenciones con frecuencia no se co-rresponden exactamente con los impor-tes pagados por las empresas, y puedendestinarse a programas formativos prio-ritarios, a mejorar los equipamientosformativos de empresas individuales, adesarrollar los currículos de la formaciónsectorial, a servicios de asesoramiento,etc. Un sistema de tasas y subvencionespermite una redistribución mucho mejorde los fondos obtenidos por tasas en fa-vor de las empresas que realmente efec-túan una formación. Algunas empresascontribuyentes pueden no recibir sub-vención formativa alguna, cuando no im-parten una formación o si sus activida-des no se ajustan a las prioridadesformativas. La administración de las me-didas de tasas y subvenciones requierela creación de determinados organismos,ya que implican numerosas decisionesindividuales para las que se requierencompetencias de gestión y que suponencostes.

Los sistemas de tasas y subvenciones pue-den utilizarse para financiar la formaciónde parados o para pagar permisosformativos; más adelante describiremos laaplicación de este sistema a la formaciónpara los parados. Si bien los gobiernossuelen crear obligatoriamente medidas deseguridad social centradas en los para-dos, en Suecia empresarios y sindicatoshan creado voluntariamente y sin inter-vención estatal el denominado FondoSueco para la Seguridad en el Empleo(TSL), en el que se observa una conside-rable convergencia entre los agentes so-ciales.

El Fondo de Seguridad en el Empleo(TSL) de Suecia

Los agentes sociales en Suecia han crea-do organismos conjuntos en campos deinterés común como el de la formación,la seguridad en el empleo y el desarrolloempresarial. El TSL se puso en marchaen 1983 como parte de un proceso denegociación colectiva entre la Confede-ración de Empresarios Suecos (SAF) y laConfederación Sindical Sueca (LO). ElFondo tiene dos objetivos principales: fo-

mentar la seguridad en el empleo paralos trabajadores que han pasado al paroo están amenazados por éste como resul-tado de recortes en la producción, cie-rres de fábricas o incrementos en la efi-cacia productiva; y promover las oportu-nidades de empleo apoyando económi-camente el desarrollo de las compañíasactuales o la creación de nuevas empre-sas.

En el TSL participan cerca de 95.000 em-presas, que dan empleo a 1,1 millonesde trabajadores. Sus actividades se finan-cian fundamentalmente por las cuotas quepagan las empresas afiliadas. Las cuotasse fijan en función de las nóminas de laempresa, y su magnitud se determinaanualmente en el proceso de negociacióncolectiva. Las organizaciones empresaria-les y sindicales presentan conjuntamentesolicitudes para recibir el apoyo del TSL,a escala local, regional o central, y a con-tinuación comparten la responsabilidadoperativa, decidiendo a través de unaComisión Directiva compuesta por seismiembros regulares y seis suplentes, re-partidos por igual entre empresarios y sin-dicatos.

Se ha calculado que en Suecia casi el 80%de la formación empresarial destinada ala mejora de la competitividad de lasempresas viene impartida por las propiascompañías. Así pues, el TSL es sólo unelemento pequeño dentro de la forma-ción en la empresa. Se utilizan los subsi-dios del TSL fundamentalemente para for-mar en la seguridad para el empleo. Cer-ca del 90% del apoyo que el TSL concedeha ido a parar en los últimos años a em-presas individuales, incluyendo la asisten-cia a los empleados despedidos que lan-zan una propia empresa. Las subvencio-nes formativas suponen el 80% del apo-yo total. Las solicitudes para recibir unapoyo económico del TSL se han multi-plicado durante el reciente periodo derecesión, lo que sugiere una crecientevoluntad por parte de cuadros y trabaja-dores para aprovechar los periodos deproducción escasa con fines formativos.La escalada operativa del TSL asciende acasi 40 millones de dólares USA, lo quesupone un incremento radical en los gas-tos formativos en los últimos años. Se hacalculado que de 10.000 a 12.000 perso-nas participan anualmente en la forma-ción financiada por el TSL.

«Las medidas de financia-ción por tasas y subvencio-nes consisten en determina-das instituciones especia-les que recaudan contribu-ciones en función de la nó-mina de empresas y traba-jadores y las distribuyenentre las compañías y losciudadanos en forma desubvenciones.»

«Un sistema de tasas y sub-venciones permite unaredistribución mucho me-jor de los fondos obtenidospor tasas en favor de lasempresas que realmenteefectúan una formación.»


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El TSL apoya también proyectos de desa-rrollo empresarial para las compañías, conel fin de prevenir o resolver sus proble-mas en los casos en los que no se dispo-ne de los suficientes recursos económi-cos. La asistencia económica a empresasindividuales se concede prioritariamentepara estimular la aplicación de medidasque apoyen un desarrollo a largo plazode la empresa, incrementando para ellola competencia de los trabajadores. Confrecuencia, ello se lleva a cabo en con-junción con cambios organizativos, quecrean una necesidad de competenciasprofesionales más amplias y detalladas.

El TSL concede asimismo recursos eco-nómicos a las regiones con empresas queafronten problemas estructurales y quesufran por tanto graves problemas deempleo. Las necesidades de adaptación yrenovación han sido evidentes en Suecia.Mediante proyectos conjuntos, la SAF yla LO han sido capaces de ofrecer servi-cios de asesoramiento a las compañías,para ayudarlas a detectar problemas yoportunidades. También se han concedi-do recursos para llevar a cabo activida-des de desarrollo surgidas del trabajo co-lectivo de los asesores y de las compa-ñías asesoradas. Una buena parte de lasayudas del TSL a la formación se han ca-nalizado hacia las industrias básicas, in-cluyendo la industria del hierro y del ace-ro, la ingeniería, la industria automovilís-tica y la silvicultura.

Cuando un trabajador recibe la notifica-ción de despido o corre el riesgo de reci-birla como resultado de cambios que tie-nen lugar en la empresa, puede obteneruna asistencia individual de diversas fuen-tes distintas, una de las cuales es el TSL.Como el TSL siempre vehiculiza su asis-tencia a través del empresario, ésta sóloes disponible para los trabajadores conempleo. Puede concederse apoyo paraabonar la mayoría de los costes extra querecaen sobre el empresario cuando ésteacepta una proporción de los costes parareducir su fuerza de trabajo mayor que laprescrita por la ley y por los convenioslaborales. Por ejemplo, una empresa pue-de hacerse cargo de reconvertir a un tra-bajador para un nuevo empleo. Tambiénse concede apoyo económico en formade subvenciones individuales parareconvertir a los trabajadores, con el finde mejorar sus oportunidades en el mer-

cado de trabajo cuando queden despedi-dos.

El permiso pagadode formación

Una serie de países europeos, entre losque se encuentran por ejemplo Francia,Bélgica e Italia, han creado a través deconvenios colectivos a escala nacional lafigura del permiso pagado de formaciónpara los trabajadores. Este permiso se fi-nancia mediante una combinación de con-tribuciones gravadas a las nóminas de lasempresas y de impuestos de carácter ge-neral. Las reglamentaciones legales espe-cifican los importes de estas contribucio-nes, el tipo y la duración de los progra-mas formativos, los criterios de admisiónde un trabajador al permiso pagado y laadministración del sistema. El objetivo delpermiso pagado de formación es asegu-rar legal y económicamente el derechodel trabajador a disfrutar de una ausenciaremunerada de su trabajo con finesformativos.

El permiso individual de formación enFrancia

Los trabajadores del sector privado conun contrato de duración indefinida tie-nen derecho a un permiso individual deformación. Este permiso individual deformación se financia a través de la con-tribución del 0,2% (correspondiente a latasa de formación antes descrita) quedeben pagar los empresarios a los orga-nismos conjuntos empresariales-sindica-les creados para la administración delpermiso individual de formación(OPACIFs). Alternativamente, puede exis-tir un fondo creado específicamente paradirigir los permisos de formación, porejemplo un organismo regional conjuntoempresarios-sindicatos que administre elpermiso de formación para un grupo deindustrias (FONGECIF). Los trabajadoresreciben de un 80 a un 90% de su remune-ración habitual. Si la formación dura másde un año o 1200 horas, durante el se-gundo año de la misma recibirán un 60%(en todo caso, el importe no será nuncainferior al doble del salario mínimo na-cional). Un fondo reembolsa los costes alempresario, que debe adelantar el importede los pagos. Puede rechazarse la solici-

«(...) permiso pagado deformación para los traba-jadores. Este permiso se fi-nancia mediante una com-binación de contribucionesgravadas a las nóminas delas empresas y de impues-tos de carácter general.»


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tud de permiso de formación de un tra-bajador si el fondo central no dispone delas cantidades necesarias. La administra-ción estatal lleva a cabo el control de lasoperaciones económicas.

El Estado contribuye a la financiación delpermiso individual a través de acuerdoscon los organismos conjuntos empresa-rios-sindicatos, responsables de interpre-tar la legislación sobre el permiso indi-vidual de formación (COPACIFs). La fi-nanciación estatal permite a estos orga-nismos aceptar la responsabilidad de for-mar a los trabajadores de empresas pe-queñas con menos de diez empleados.Toda solicitud de obtención de unacualificación de «nivel V» da al solicitan-te el derecho a recibir una contribuciónestatal del 50% para los costes de laformación, pagándose dicho importe aun OPACIF. En 1990 cerca de un 75% delos solicitantes de ayuda llegaron a estenivel formativo. Los OPACIFs aceptanaproximadamente 20.000 solicitudes alaño, lo que supone sólo un 70% de to-das las presentadas. El permiso indivi-dual de formación medio dura 850 ho-ras y cuesta cerca de 20.000 dólares USA.La formación suele consistir en cursoslargos que permiten obtener una cuali-ficación. Todo empleado que haya tra-bajado durante cinco años tiene derechoa ausentarse de su trabajo para efectuarla denominada auditoría («balance») decompetencias en un centro auditor. Di-cha ausencia no puede superar las 24horas laborales y el coste de la auditoríade competencias y el lpago de la remu-neración competen a los OPACIFs.

El permiso pagado de formación enBélgica

El permiso pagado de formación (PPF)en Bélgica faculta a los trabajadores a jor-nada completa del sector privado a au-sentarse del trabajo durante una serie dehoras con el fin de asistir a cursos de en-señanza o formación reconocidos. Elempresario no puede obligar a sus traba-jadores a asistir, ni tampoco impedirles laasistencia a dichos cursos. Desde 1995,los trabajadores belgas disfrutan del de-recho de un máximo anual de 120 horasde PPF para formaciones profesionales yun máximo de 80 horas de PPF para cur-sos de enseñanza general. Los empresa-rios pagan los salarios de los trabajado-

res en fase de PPF. El Ministerio Federalde Trabajo y Empleo (MFTE) reembolsaun importe máximo de 65.000 francosbelgas brutos mensuales a los empresa-rios, en concepto de salarios y contribu-ciones a la seguridad social de estos alum-nos.

El Estado paga el coste total de los pro-gramas de enseñanza general por PPF,pero sólo la mitad de los costes que su-ponen los cursos profesionales. La con-tribución estatal se asigna directamenteal MFTE. La otra mitad de los costes delos cursos profesionales se paga a partirde un impuesto formativo del 0,04% so-bre las nóminas recaudado de los empre-sarios del importe transferido al MFTE.Los empresarios con trabajadores en PPFsolicitan el reembolso de los gastos co-rrespondientes de la Oficina Estatal paralos PPF. Tienen que declarar el númerode trabajadores en PPF, el número dehoras formativas efectivamente impartidasy los salarios correspondientes (incluyen-do las contribuciones a la seguridad so-cial), presentar los certificados de matri-culación en los cursos y certificados deasistencia a los mismos.

Debido al déficit presupuestario en Bél-gica, se ha reducido recientemente la con-tribución estatal al PPF. Como resultado,la Comisión de Reconocimiento de los PPFha cancelado una serie de cursos recono-cidos y se ha solicitado de los empresa-rios que incrementen su contribución alos PPF. De esta manera, se ha incremen-tado en un 0,05% la tasa de otro impues-to sobre la nómina destinada normalmen-te a financiar la formación para grupos«de riesgo» en el mercado laboral. Se hareducido prácticamente a la mitad la an-terior duración de los PPF debido a lacreciente demanda, pero un punto débilobservado en el sistema de PPF es que elfraude resulta fácil. Pueden reclamar unreembolso empresas cuyos trabajadoresno asistan realmente a los cursos. Dadoque los reembolsos se efectúan con elcriterio de la asistencia a los cursos, ellorequiere un costoso sistema de controlpara supervisar tanto a las empresas comoa los ofertores de enseñanza y formación.La normativa establece límites al númerode trabajadores que pueden recurrir si-multáneamente al PPF. Además, puedereducirse o suprimirse el derecho al PPFpara los alumnos que se hayan ausenta-


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do de los cursos PPF o que no hayan con-seguido aprobar sus exámenes.

Convenios colectivos yfondos sectoriales para eldesarrollo de la formación

Algunos países han llevado a la realidadla idea de responsabilidad conjunta delEstado y los agentes sociales para la for-mación profesional y el empleo. La ten-dencia a extender la formación ha evolu-cionado a través del proceso de negocia-ción colectiva en las empresas, en lossectores y dentro del Estado, dando lu-gar a la inclusión de cláusulas especialessobre la formación dentro de los conve-nios colectivos en las que se especificanniveles mínimos de recursos asignados ala formación. Dichas cláusulas han oca-sionado a su vez la creación de una seriede fondos formativos sectoriales, nacio-nales o locales centrados en el desarrollode actividades formativas, y no tanto ensu impartición práctica. Los fondos se fi-nancian a través de las contribuciones deempresarios, y en ocasiones también delos trabajadores. Los gobiernos puedenintervenir para promover estas cláusulasformativas, para cofinanciar los fondosindustriales de formación -con el fin defomentar tipos particulares de formación,por ejemplo los aprendizajes y la forma-ción para trabajadores de escasas cuali-ficaciones-, con el objetivo de apoyar elpermiso pagado de formación para los tra-bajadores, o bien con todos estos fines.Los organismos del gobierno pueden lle-gar incluso a supervisar los convenios.

Los acuerdos colectivos de formación ha-bitualmente sólo abarcan a una parte dela fuerza de trabajo de un país y canali-zan contribuciones económicas relativa-mente pequeñas, dando libertad a los tra-bajadores para decidir sus políticasformativas. Aún cuando los empresariosindividuales suelen invertir en la forma-ción importes muy superiores a sus con-tribuciones a los fondos formativos, es-tos últimos presentan la importante ven-taja de hallarse centrados en actividadessectoriales de formación colectiva, y enocasiones en la formación de aquellostrabajadores que han quedado por algu-na razón excluidos de los programas deformación en la empresa. Los fondos sec-

toriales han permitido lograr un estrechonivel de cooperación entre los empresa-rios y el Estado en asuntos formativos.

Los fondos sectoriales en Europa

En Dinamarca existen 15 fondos sectoria-les creados por negociación colectiva, decuyas actividades se beneficia cerca de lamitad de la fuerza de trabajo nacional(Blanpain, Engels y Pellegrini, 1994). Es-tos fondos formativos se han creado a tra-vés de una cláusula especial incluida enlos convenios colectivos de las industriasdel metal y del plástico, transportes, co-mercio minorista y otros sectores. Los em-presarios deben contribuir con una canti-dad que varía en función de los sectoresy va desde 0,03 hasta 0,13 coronas dane-sas por hora trabajada. Los fondos recau-dados anualmente suponen como míni-mo 60 millones de coronas. Estos fondossectoriales no se destinan a financiar di-rectamente cursos formativos, sino a pro-veer fondos para el desarrollo de los cur-sos, análisis de las cualificaciones y pro-yectos piloto. El Estado contribuye tam-bién con una cantidad importante. Ade-más, todos los empresarios deben pagarun impuesto de tasa fija de 1500 coronasdanesas por trabajador y año al denomi-nado Fondo AER, que dirigen los agentessociales. Los empresarios que aceptancontratos de aprendizaje tienen derechoa que el Fondo AR les reembolse un 90%de los subsidios de aprendizaje pagadosdurante los periodos formativos escola-res y un 80% de los gastos de transportede sus aprendices.

En los Países Bajos, las organizacionesempresariales y los sindicatos han crea-do los denominados Fondos Industria-les Sociales (FISs), que participan en eldesarrollo de la formación (Veeken,1994). De los 7 millones de personas quecomponen la fuerza de trabajo neerlan-desa, casi 3 millones están acogidas alos convenios colectivos sectoriales queconstituyen el marco de creación y ad-ministración de los FISs. Más del 80% delos convenios colectivos firmados en1990 contenían cláusulas formativas condisposiciones sobre los FISs y la obliga-ción para las empresas de pagar las co-rrespondientes contribuciones. Los FISsson más voluntarios que reglamentarios,ya que son empresarios y trabajadoresquienes los crean sin intervención ni

«En los Países Bajos, las or-ganizaciones empresaria-les y los sindicatos hancreado los denominadosFondos Industriales Socia-les (FISs), que participanen el desarrollo de la for-mación (...).»

«Los FISs son más volunta-rios que reglamentarios, yaque son empresarios y tra-bajadores quienes loscrean sin intervención niobligatoriedad alguna porparte del Estado. Además,no es necesario registrar-los como asociaciones decarácter público.»


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obligatoriedad alguna por parte del Es-tado. Además, no es necesario registrar-los como asociaciones de carácter pú-blico. De los 78 FISs (1994) existentesen los Países Bajos, sólo 23 tienen porobjetivo principal la financiación y lapromoción de la formación en la empre-sa. La mayor parte de la formación en laempresa se financia directamente por losempresarios individuales. Los FISs aspi-ran a apoyar económicamente la forma-ción sectorial y las actividades relacio-nadas con la misma, incluyendo la eva-luación de necesidades formativas y losservicios de asesoramiento, los progra-mas de aprendiza je , la mejora decualificaciones, y últimamente la forma-ción para parados. El índice medio delas contribuciones es de cerca de un0,44% de la nómina. En algunos secto-res, además de las contribuciones de losempresarios, los trabajadores pagan tam-bién parte de los costes formativos. Lossubsidios percibidos de los FISs puedendestinarse a pagar costes formativos di-rectos o parte de las pérdidas que impli-ca la ausencia de un trabajador en for-mación. Habitualmente, el derecho de lasempresas a la formación subvecionadase limita exclusivamente a un día de for-mación por trabajador. Además de losFISs, la mayor parte de los sectores in-dustriales han creado los denominados«Fondos de Subsidios» que son los prin-cipales organismos que canalizan lossubsidios estatales para la formación in-dustrial. Tanto los FISs como los Fondosde Subsidios están dirigidos por Conse-jos Directivos compuestos por represen-tantes de las organizaciones empresaria-les y de los sindicatos.

En Bélgica, el convenio colectivo generalinterindustrial ha creado un impuesto obli-gatorio sobre la nómina de un importede 0,25% de la masa salarial bruta, quedebe recaudarse entre todas las empre-sas con el objetivo de financiar la forma-ción de los grupos «de riesgo»en el mer-cado laboral. Todos los sectores econó-micos han organizado fondos especialesque administran los importes recaudados.Algunos sectores tasan exactamente elimporte mínimo del 0,25%, mientras queotros recaudan voluntariamente una con-tribución mayor con el objetivo de desa-rrollar la formación sectorial. Por ejem-plo, la industria de la construcción recau-da un impuesto del 0,3%, a partir del cual

se extraen subsidios para la producciónde materiales formativos (Blanpain, Engelsy Pellegrini, op. cit.).

Si bien en Alemania, en UK, Irlanda, Ita-lia, Portugal y España la gran mayoría delos convenios colectivos entre los agen-tes sociales mencionan la formación con-tinua, no intentan sin embargo reglamen-tar su financiación. Por lo general, la for-mación y su financiación se considerancomo prerrogativa del empresario. Porejemplo, en Alemania existen cerca de 200convenios colectivos con cláusulas sobrela formación, pero que sólo estipulanacuerdos sobre el permiso de formación.Hasta la fecha, los convenios colectivosde ramo sólo han llevado a la creaciónde fondos especiales para la formaciónen las industrias de andamiajes y decorsetería. Aunque los empresarios sehacen cargo en Alemania de la parte fun-damental de los costes formativos nacio-nales, llevan a cabo esto de manera indi-vidual (Bergner et. al., 1991).

Ventajas e inconvenientesde los sistemas de incenti-vos

La ventaja principal de los sistemasincentivadores es su capacidad paraincrementar y mantener un nivel alto deformación autofinanciada en la empresa.Contribuyen también al desarrollo de ins-talaciones formativas en la empresa y alde una cultura formativa empresarial.Hasta cierto punto, estos sistemas permi-ten también gestionar el diseño y los con-tenidos formativos ofrecidos por los em-presarios, ya que fijan las condiciones queun programa determinado debe cumplirsi desea recibir financiación de los fon-dos impositivos.

Por otra parte, se observan también se-rias desventajas: los incentivos pueden nosurtir el efecto suficiente para movilizaruna formación complementaria a la con-vencional, y el resultado final puede serla subvención a programas que las em-presas hubieran impartido en todo caso(Ziderman, 1990). Y las empresas que yadisponen de programas de formaciónconsolidados tienden frecuentemente aconsiderar estos sistemas como un manállovido del cielo.

«La ventaja principal de lossistemas incentivadores essu capacidad para incre-mentar y mantener un nivelalto de formación auto-financiada en la empresa.Contribuyen también al de-sarrollo de instalacionesformativas en la empresa yal de una cultura formativaempresarial. Hasta ciertopunto, estos sistemas per-miten también gestionar eldiseño y los contenidosformativos ofrecidos porlos empresarios, ya que fi-jan las condiciones que unprograma determinadodebe cumplir si desea reci-bir financiación de los fon-dos impositivos.»

«Por otra parte, se obser-van también serias desven-tajas: los incentivos puedenno surtir el efecto suficien-te para movilizar una for-mación complementaria ala convencional, y el resul-tado final puede ser la sub-vención a programas quelas empresas hubieran im-partido en todo caso.»


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La polémica sobre tasas de formaciónuniformes o diferentes para los diversossectores continúa en candelero. Los cos-tes de formación varían en las diferentesindustrias, y también los niveles decualificación. Parece contraproducenteque las tasas de formación no reflejenestas diferencias en la realidad. Algunosautores indican que las industrias con al-tas cualificaciones tienden a pagar sala-rios mayores y que por tanto las tasasrecaudadas de las nóminas ya reflejan ladiferencia en los niveles de cualificación(Middleton, Ziderman y Van Adams,1993). Sin embargo, esta línea argumen-tativa presupone una relación bastantesimplista entre cualificaciones y salarios.Después de todo, los beneficios de lasempresas también revierten en los sala-rios: si disminuyen los beneficios en lasempresas con fuerte presencia de altascualificaciones, los salarios pueden acom-pañar a dicho descenso. Además, algu-nas empresas de altos salarios requierenmenos capital humano que otras y pue-den utilizar tecnologías que no requierentantas cualificaciones entre el personal.

Son muchas las empresas acogidas a sis-temas de incentivación que tienden aaplicar programas que apenas superan elnivel de la formación obligatoria ni con-llevan cambios reales. Por tanto, el con-tenido de la formación y su calidad re-quieren una supervisión, un factor quepuede resultar caro y problemático. La su-pervisión se efectúa en ocasiones por losauditores fiscales o por otros departamen-tos que no disponen de competenciasformativas (Geber, 1993). Una supervisióny asistencia técnica competentes requie-ren frecuentemente crear un sistema bu-rocrático especial que puede originar suspropios problemas y costes. Además, conlos mecanismos de concesión de contri-buciones y de reembolsos, los empresa-rios nunca recuperan plenamente sus pro-pias contribuciones. Los procedimientospara la presentación de facturas son fre-cuentemente engorrosos y asustan a laspequeñas empresas.

Debiera insistirse en una gestión de lossistemas incentivadores con bajos costesy mayor flexibilidad. Compartir las deci-siones entre los empresarios y los traba-jadores permitiría mejorar en buena me-dida la calidad de la formación financia-da por tasas. Los empresarios tienden a

decidir prudentemente sobre los tipos deformación que deben impartirse. En lamayoría de los países, estas decisiones sonprerrogativa de los empresarios.

Las empresas grandes con departamen-tos formativos consolidados tienden abeneficiarse sobreproporcionalmente delos sistemas de incentivos. Muchas em-presas pequeñas pagan las tasas pero noconsiguen participar en el sistema pordiversos motivos, perdiendo por tanto suscontribuciones. No obstante sería ingenuoesperar de un sistema que funcione bienpor igual para todas las empresas, ya seangrandes o pequeñas, consolidadas o vul-nerables. Las empresas y sectores quemuestran escasa sensibilidad a un incen-tivo particular para la formación debie-ran recibir el apoyo de otros sistemas po-tencialmente más atractivos. En general,los sistemas incentivadores y toda su ges-tión debieran caracterizarse por el prin-cipio de la flexibilidad.

¿Pueden ayudar los sistemas de incenti-vos a distribuir la formación más equita-tivamente entre las empresas? Si la res-puesta es afirmativa, ¿debieran hacerlo?En la mayoría de los países las empresasofrecen formación a gerentes, profesio-nales técnicos o (como en los EEUU) alos encargados de ventas, más que a lostrabajadores de la producción. Podría se-ñalarse que la formación no ha de consi-derarse como un regalo o una prestacióndel sistema de bienestar, sino como unanecesidad de la actividad empresarial.Apenas tiene sentido ofrecer a los traba-jadores de la producción una formaciónadicional si no se producen cambios tec-nológicos u organizativos (Geber op. cit).

Los empresarios defienden su derecho aelegir la formación financiada por tasasque debe impartirse, y a los trabajadoresque deben asistir a ella. Los empresariosse interesarán probablemente por la for-mación de los trabajadores de la produc-ción sólo cuando se hallen convencidosde que dicha formación les ayudará a lo-grar una mayor productividad y mayoresingresos. Así pues, los deseos igualitariosen cuanto a las formaciones financiadaspor tasas en la empresa deben aceptasecon grandes reservas. Por otro lado, lostrabajadores y sus sindicatos cada vez sonmás sensibles a la distribución equitativade los fondos para la formación en la

«Son muchas las empresasacogidas a sistemas deincentivación que tienden aaplicar programas queapenas superan el nivel dela formación obligatoria niconllevan cambios reales.Por tanto, el contenido de laformación y su calidad re-quieren una supervisión,un factor que puede resul-tar caro y problemático.»

«Debiera insistirse en unagestión de los sistemasincentivadores con bajoscostes y mayor flexibilidad.Compartir las decisionesentre los empresarios y lostrabajadores permitiríamejorar en buena medidala calidad de la formaciónfinanciada por tasas.»

«Las empresas grandes condepartamentos formativosconsolidados tienden a be-neficiarse sobre proporcio-nalmente de los sistemas deincentivos. Muchas empre-sas pequeñas pagan las ta-sas pero no consiguen par-ticipar en el sistema pordiversos motivos, perdien-do por tanto sus contribu-ciones.»


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empresa. En Bélgica, por ejemplo, los tra-bajadores excluidos por un motivo u otrode los programas de formación en laempresa pueden asistir a cursos forma-tivos financiados a través de una partidaparticular integrada en el impuesto a losempresarios. Estos deben restituir todoslos importes que no hayan gastado coneste fin al Fondo Nacional para el Em-pleo.

La mayor parte de los sistemas de incen-tivos imponen condiciones bastante es-trictas para la admisión, y elementos re-glamentar ios como los contenidosformativos, la duración de los cursos, loscostes por unidad e incluso la edad delos alumnos. Estas condiciones son ins-trumentos de gestión y no pueden evitar-se. Mediante las mismas, los estados in-tentan reconciliar las preferencias de losempresarios individuales con las futurasnecesidades formativas de la sociedad.

Con frecuencia, se ponen en marcha fi-nanciaciones por tasas sin prestar la aten-ción suficiente a sus implicaciones a lar-go plazo. No debieran aplicarse mecanis-mos sin examinar en cierta medida lacuestión de si puede desarrollarse o nouna cultura nacional de la formación y,en caso afirmativo, en cuánto tiempo.

Aún cuando resulta difícil predecir exac-tamente el tiempo necesario para que laformación en la empresa experimente uncrecimiento considerable que sea soste-nible, el control y las decisiones debie-ran efectuarse de acuerdo con los pro-gresos alcanzados. Si se observa que losgastos en formación en la empresa seincrementan continuamente y que el mer-cado de la formación demuestra hallarseen buen momento, podría resultar útil unarevisión de las tasas y las condiciones con-tributivas. Por ejemplo, dentro del siste-ma francés de exención de contribucio-nes se ha incrementado en diversas oca-siones la tasa para corregir la demandade formación y aumentar los gastos en lamisma. Se piensa por tanto que a pesarde la ya muy larga tradición francesa deformación en la empresa financiada porcontribuciones, aún no ha madurado unacultura sólida de la formación. No obs-tante, también podría concebirse la alter-nativa opuesta, descendiendo las tasasimpositivas y dando mayor margen deactuación a las fuerzas del mercado.

Los estados utilizan en ocasiones meca-nismos incentivadores para fomentar laexpansión de la formación en las empre-sas en caso de ofertas formativas escasa-mente desarrolladas o monopolísticas. Noobstante, los mecanismos que no consi-guen recompensar consecuentemente lamejora en la productividad y la rentabili-dad resultan más o menos ineficaces yderrochadores. Los sistemas incentiva-dores debieran ir acompañados de políti-cas que promuevan el desarrollo de losmercados formativos y creen incentivoseconómicos para el éxito de las empre-sas.

Conclusiones

Un desarrollo económico dinámico re-quiere un determinado equilibrio entre lasinversiones empresariales en tecnologíasy en el desarrollo de recursos humanos(DRH). Diversas presiones fundamenta-les impulsan a la inversión empresarialen la formación. Ante todo, la competi-ción dentro del mercado por lograr unamayor productividad y menores costes deproducción. En segundo término, la cre-ciente presión de trabajadores y sindica-tos, que aspiran a lograr mayores salariosy una movilidad en el mercado laboral através del perfeccionamiento continuo desus cualificaciones. Además, tanto traba-jadores como sindicatos reclaman cadavez más una mayor igualdad en su acce-so a la formación continua y en el repar-to de la inversión formativa de la empre-sa. En tercer lugar, algunos países mues-tran ya un fuerte compromiso por parteempresarial con la formación permanen-te de sus trabajadores.

Obviamente, tanto la composición comola importancia relativa de cada uno deestos factores son diferentes en los diver-sos países. El panorama va desde la in-versión empresarial muy consciente en eldesarrollo de recursos humanos y unaestrecha cooperación al respecto con elEstado y los agentes sociales, en uno delos extremos, hasta la reticencia empre-sarial y la necesidad de intervención es-tatal, en el otro.

La esperanza de que la competición den-tro del mercado sea capaz de favorecerdecididamente el nivel socialmente desea-

«Con frecuencia, se ponenen marcha financiacionespor tasas sin prestar laatención suficiente a susimplicacines a largo plazo.No debieran aplicarse me-canismos sin examinar encierta medida la cuestiónde si puede desarrollarse ono una cultura nacional dela formación y, en casoafirmativo, en cuanto tiem-po.»

«Los estados utilizan enocasiones mecanismos in-centivadores para fomen-tar la expansión de la for-mación en las empresas encaso de ofertas formativasescasamente desarrolladaso monopolísticas. No obs-tante, los mecanismos queno consiguen recompensarconsecuentemente la mejo-ra en la productividad y larentabilidad resultan más omenos ineficaces y der-rochadores. Los sistemasincentivadores debieran iracompañados de políticasque promuevan el desarro-llo de los mercados for-mativos y creen incentivoseconómicos para el éxitode las empresas.»


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ble de gastos empresariales en la forma-ción no siempre se convierte en realidad.Son numerosos los motivos que puedenexplicar el fallo del mercado en cuanto ala formación. Cuando la demanda demercancías y servicios se debilita en elmercado, el interés de los empresarios porla formación sigue el mismo camino. Lasúltimas evoluciones en Alemania, Austriay Suiza, países caracterizados desde siem-pre por un compromiso muy alto de losempresarios con la financiación de la for-mación, han demostrado que los merca-dos bloqueados pueden debilitar grande-mente la voluntad empresarial de invertircantidades considerables en la formaciónpor aprendizaje.

Dado que el papel de las fuerzas delmercado y las actitudes empresariales notiene en la mayoría de los casos la poten-cia necesaria para mantener el nivel so-cialmente deseable de inversión en la for-mación por parte de las empresas, quedajustificada la intervención estatal, quedebe incluso ampliarse allí donde seanecesario. Los estados debieran hacerseresponsables de examinar y mantener con

regularidad las inversiones nacionales enel DRH. Para lograr este objetivo, debie-ran fomentar tanto legal como económi-camente el desarrollo de iniciativas pro-pias de la industria. En aquellos paísescuyos mercados no hayan señalizado ladirección a los empresarios o donde és-tos no se hayan percatado de dichas se-ñales, podría recurrirse a los instrumen-tos de formación obligatoria que hemosdescrito.

No obstante, el problema principal conti-núa siendo la medición y determinaciónde la inversión socialmente deseable enenseñanza y formación, tanto a escalanacional como a escala de las empresas.A este respecto, una de las iniciativaseuropeas más recientes relativas al desa-rrollo estratégico a largo plazo de los re-cursos humanos nacionales ha sido lacreación en los Países Bajos de unacualificación profesional obligatoria paratodos, incluyendo a los trabajadores, me-dida cuyo coste deberá repartirse a par-tes iguales entre el Estado y los sectoresindustriales relevantes (Hövells y Meijer,1994).

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La aplicación de princi-pios comerciales al sis-tema de formación deInglaterra y Gales

Introducción

La primera parte de este artículo es esen-cialmente descriptiva y ofrece algunasinformaciones básicas sobre las reformasllevadas a cabo durante los anterioresgobiernos conservadores. Continúa des-cribiendo la creación de los TECs, losactuales mecanismos de financiación y elsistema de créditos de formación parajóvenes. En su segunda parte analiza hastaqué punto las estructuras y los mecanis-mos aplicados han logrado crear un sis-tema formativo eficaz y equitativo. De-bemos observar no obstante que no esnuestra intención exponer con este textouna evaluación detallada de las reformasefectuadas.

Trasfondo

Las reformas de los sistemas educativo yformativo en Inglaterra y Gales se han im-plantado desde finales de los años 70hasta los primeros años de esta década,bajo gobiernos conservadores. Los gobier-nos Thatcher (de 1979 a 1991) fueron par-ticularmente deseosos de aplicar princi-pios comerciales de libre mercado a todauna serie de servivios públicos, incluyen-do la enseñanza y la formación. Así ytodo, el interés por dichos principioscuenta ya en Inglaterra con una larga tra-dición, tan antigua como la aplicación delcriterio de «Pago por resultados» en 1862al sistema educativo, según el cual el im-porte de la subvención estatal recibida porlas escuelas de Inglaterra y Gales depen-día de los resultados de un examen anualde sus alumnos, efectuado por un inspec-tor del gobierno. Este método de finan-ciación continuó en vigor hasta 1897 (vertambién West y Pennell, 1997)

Los Consejos de Forma-ción y Empresas

El Libro Blanco «La enseñanza y la for-mación en el siglo XXI» (1991) significóuna contribución importante para laimplantación de mecanismos de merca-do para edades de más de 16 años, puesestablecía que el control de los progra-mas de formación por valor de 2.500 mi-llones de libras debía pasar de la Agen-cia Nacional de la Formación (anterior-mente Comisión de Servicios de la Manode Obra) a una serie de organismos nue-vos y dirigidos localmente por los em-presarios, los Training and EnterpriseCouncils (TECs) o Consejos de Forma-ción y Empresas. Se trata de agrupacio-nes privadas no lucrativas, cuya misiónprincipal consiste en proporcionar unservicio público.

Una red de estos TECs sustituyó a las Co-misiones Regionales de Mano de Obra dela antigua Agencia de la Formación. Lainspiración para la creación de los TECsvino de los Private Industry Councils(PICs) existentes en Estados Unidos y delsistema alemán de las cámaras de comer-cio (Bailey, 1993). Pero las propuestas decreación de los TECs iban mucho máslejos que la de los PICs en cuanto a resti-tuir al sector privado el control de las in-tervenciones estatales. Se transfirió a losTECs virtualmente todo el presupuesto na-cional de la formación, si bien casi el 90por ciento de sus fondos iban destinadosespecíficamente a la formación profesio-nal inicial y la formación para adultos enparo (Finegold, 1993)

Los TECs deben representar tanto los in-tereses de empresarios pequeños o gran-

Anne WestCentro de Investiga-

ción sobre la Ense-ñanza, Londres. Es-

cuela Superior deEconomía y Ciencias

Políticas.

Hazel PennellCentro de Investiga-



Políticas.

Ann EdgeCentro de Investiga-



Políticas.

La creación de los Consejosde Formación y Empresas(TECs) con su sistema de fi-nanciación ha significado laaplicación de principios co-merciales al sistema for-mativo profesional de Ingla-terra y Gales. Su labor secentra especialmente endos clases de formacionesfinanciadas por el Estado: laformación profesional ini-cial impartida a través de laFormación de Jóvenes o losAprendizajes Modernos, yla formación profesionalpara adultos parados.

AgradecimientosDeseamos agradecer públicamente alMinisterio británico de Educación yEmpleo y a los dos TECs del Suresteinglés y de Gales las informacionesy ayuda que nos dieron. Gracias tam-bién a John Wilkes por su apoyo enla preparación de este artículo.


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des como toda una serie de intereses delas comunidades. Para lograrlo, cada unoconstituye una Comisión del TEC, cuyacomposición se registra para cada TEC enel contrato anual de éste con el Estado(Comité para el Empleo, 1996). Dos ter-ceras partes de los directores de los TECsdeben ocupar cargos de presidente o di-rector ejecutivo en el sector privado. Elresto deben ser directores ejecutivos (osu equivalente) del sector de la enseñan-za, desarrollo económico, sindicatos, or-ganizaciones voluntarias o en la adminis-tración pública. Un TEC debe estar presi-dido por un presidente de una empresaprivada que posea o bien una facturaciónsuperior a los 25 millones de libras (37millones de ecus) o una cifra de 25 o másempleados a tiempo completo.

Las directrices estratégicas para los TECs,redactadas en noviembre de 1996 por elentonces gobierno conservador, fijabanlas siguientes tres prioridades fundamen-tales para los TECs:

❏ crear y mantener economías locales di-námicas con asociados estratégicos, en par-ticular con las administraciones locales;

❏ apoyar a las empresas competitivas me-diante inversiones efectivas en la innova-ción y en la gestión de personal, y me-diante un mayor uso de los servicios deapoyo a las empresas que ofrece la redBusiness Links; y

❏ dar lugar a una fuerza de trabajo deprimera categoría mundial y una socie-dad autoformativa que imparta las com-petencias necesarias para el éxito de em-presas y personas.

La financiación estatal para los TECs in-gleses procede de toda una serie de fuen-tes, entre las que se cuentan el Ministeriode Comercio e Industria y el de MedioAmbiente, Transporte y Regiones, si bienla parte mayor -cerca del 90 por ciento-proviene del Ministerio de Educación yEmpleo (DfEE). Los gastos de los TECsse imputan en buena parte a los dos pro-gramas esenciales de formación financia-dos por el Estado:

❏ Youth Training (Formación de Jóve-nes), y

❏ Training for Work (Formación para elTrabajo).

Los contratos de los TECs

Cada TEC mantiene un contrato con sugobierno regional por el que se compro-mete a ofrecer una serie de servicios, ypor el cual recibe la financiación corres-pondiente. Los TECs también pueden es-tar vinculados por contrato a otras orga-nizaciones para servicios específicos. Asu vez, los TECs pueden contratar a unavariedad de ofertores de formación.

La oferta de formación en Inglaterra yGales es de diversa naturaleza. Losofertores pueden ser institutos de enseñan-za complementaria, centros privados deformación o las formaciones que impar-ten las empresas. Es importante resaltarque en 1993 el gobierno retiró a los institu-tos de enseñanza complementaria (FurtherEducation Colleges, los principalesofertores de formación profesional inicialen Inglaterra y Gales) de la estructura admi-nistrativa local y los transfirió en calidadde organismos corporativos a una agenciaestatal, el Consejo para la financiación dela enseñanza complementaria (FurtherEducation Funding Council, FEFC). Tam-bién los fondos para financiar la enseñan-za complementaria pasaron de las admi-nistraciones locales a manos del FEFC.1

Los TECs difieren entre sí en cuanto a susexigencias precisas frente a los ofertoresde formación. Por ejemplo, en un estu-dio centrado en la formación de capaci-dades lectonuméricas, West et al. (1993)encontraron que tres de cada seis TECsexaminados requerían de los ofertores deformación el empleo de un personal ade-cuadamente cualificado, y cuatro exigíanque la formación lectonumérica estuvie-ra integrada dentro de la formación pro-fesional.

En cuanto a los requisitos generales, losTECs deben aspirar a la igualdad de opor-tunidades, la higiene, la seguridad y lagarantía de la calidad. Además, algo departicular importancia en este contexto esque cada TEC tiene que fijar en su «Plancomercial» su estrategia para alcanzar lasmetas y objetivos previstos para cada «blo-que» de financiación que recibe. En cadaactividad financiada, el TEC ha de fijarlos objetivos principales a los que aspira,y adoptar las correspondientes estrategiasdentro de los recursos disponibles. Unaserie de «Objetivos del Plan comercial»

1) Si bien no son tema de nuestroartículo los mecanismos de financia-ción que aplica el FEFC, es importan-te observar que la metodología de fi-nanciación que éste usa incentiva alas institutos a expandirse, a dismi-nuir costes unitarios y a reducir lasdesigualdades de financiación entreinstitutos (Barrow, 1977). El métodoincluye también una parte de finan-ciación vinculada al rendimiento.

«Cada TEC mantiene un con-trato con su gobierno regio-nal por el que se compro-mete a ofrecer una serie deservicios, y por el cual re-cibe la financiación corres-pondiente. Los TECs tam-bién pueden estar vincula-dos por contrato a otras or-ganizaciones para servi-cios específicos. A su vez,los TECs pueden contratara una variedad deofertores de formación.»

«Los TECs difieren entre síen cuanto a sus exigenciasprecisas frente a losofertores de formación.»


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incluyen «Niveles mínimos de rendimien-to», que reflejan los campos de prioridadparticular dentro de cada bloque de fi-nanciación. La consecución de estos ni-veles concede al TEC una cierta toleran-cia en el empleo de sus presupuestos,mientras que la no consecución de losmismos puede llevar a cancelar en totalo en parte estas «tolerancias presupuesta-rias» para el año sucesivo.

Los TECs son responsables de dos clasesprincipales de formación: la formación enel trabajo para los jóvenes y la formaciónpara adultos en paro. Los objetivos de losTECs quedan estipulados por el gobier-no e incluyen la impartición de una for-mación en el trabajo «de alta calidad» alos jóvenes, con el fin de que éstos pue-dan obtener sus National VocationalQualifications (cualificaciones profesiona-les) a través de la Formación de Jóvenesy de los Aprendizajes Modernos (estosúltimos dan derecho a cualificaciones deun nivel superior)

La oferta de la Formaciónde Jóvenes y de los Apren-dizajes Modernos

La Formación de Jóvenes es de libre ac-ceso para los jóvenes que han llegado ala edad mínima aceptada para salir de lasescolaridad obligatoria sin haber pasadoa una escuela de jornada completa o uninstituto de enseñanza complementaria,a la enseñanza superior o a un empleo.Se evalúa a los jóvenes en el momentode entrar a la formación, a fin de deter-minar si presentan necesidades educati-vas especiales como resultado de unadiscapacidad o de escasas competenciaslectonuméricas; la presencia de estosalumnos confiere al TEC una mayor cate-goría.

La financiación que los TECs reciben parasu oferta de formación de jóvenes se basaen los criterios siguientes:

❏ el número de jóvenes que inician laformación,

❏ su asistencia al programa de formación,y

❏ el número que aprueba la formación(financiación vinculada al rendimiento).

El DfEE (M° de Ed. y Emp.) considera quelos pagos por el número de matriculacio-nes deben suponer el 20% (con una tole-rancia del 5%) de los fondos totales pa-gados a un TEC. Algunas categorías dealumnos con necesidades formativas es-peciales reciben mayor consideración queotras, lo que refleja la importancia que elEstado otorga a dichos grupos y tambiénlos mayores costes que algunas tipos dealumnos originan.

Los fondos en función de la asistenciadeben ascender, según el DfEE, al 50%(con una tolerancia del 5%) del total. Laparte de la financiación correspondienteal rendimiento supone actualmente unporcentaje del total menor que en añosanteriores para la mayoría de los TECs; laproporción prevista es de cerca de 30 porciento (5% de tolerancia). Esta parte vin-culada al rendimiento depende de si seconsiguen obtener determinadas cualifi-caciones.

Cada TEC es responsable de organizar laimpartición de la Formación de Jóvenesy de los Aprendizajes Modernos. Existeuna garantía para la formación de jóve-nes, en virtud de la cual los jóvenes tie-nen derecho a una plaza en un programade formación, sea en la Formación deJóvenes o un Aprendizaje Moderno. Elacceso a estas dos categorías formativasse efectúa mediante un «crédito de for-mación». Este consiste prácticamente enun vale, al que en general no puedeañadírsele valor con eventuales contribu-ciones privadas. La noción de crédito a laformación fue propuesta en 1989 por laConfederación de la Industria Británica,como un elemento clave para alcanzar loque definía como «la revolución de lascompetencias». El gobierno conservadorrespondió ocho meses más tarde a la pro-puesta de la CIB, creando en marzo de1990 11 programas piloto por créditos,que comenzaron a operar a partir de abrilde 1991 (Unwin, 1993).

Los créditos de formación ya son actual-mente operativos en todo el país y se uti-l izan para obtener dos niveles decualificación o formación de reconoci-miento nacional: uno inferior y otro su-perior (el Aprendizaje Moderno). Ambospermiten obtener determinadas NationalVocational Qualifications (de nivel infe-rior y superior, respectivamente). Todos

«Los TECs son responsablesde dos clases principalesde formación: la formaciónen el trabajo para los jóve-nes y la formación paraadultos en paro.»

«La financiación que losTECs reciben para su ofer-ta de formación de jóvenesse basa en los criterios si-guientes:– el número de jóvenes queinician la formación,– su asistencia al progra-ma de formación, y– el número que apruebala formación (financiaciónvinculada al rendimiento).»

«Cada TEC es responsablede organizar la imparticiónde la Formación de Jóvenesy de los Aprendizajes Mo-dernos.(...) El acceso a es-tas dos categorías forma-tivas se efectúa medianteun «crédito de formación».Este consiste prácticamenteen un vale, al que en gene-ral no puede añadírsele va-lor con eventuales contribu-ciones privadas.»


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los jóvenes reciben, en el último año dela enseñanza obligatoria (con 15 a 16años), una información sobre estos cré-ditos formativos a través de su orientadorde estudios. Se les proporciona, o se lesdice dónde obtenerlo, un paquete o fo-lleto informativo sobre los créditos deformación (los métodos varían según elTEC). En un TEC, el joven interesado enuna formación profesional recibirá habi-tualmente el consejo de dirigirse al servi-cio local de orientación, quien le conce-derá una entrevista. Tras ella, se remitiráal joven a un ofertor adecuado de forma-ción que le ayudará a encontrar a un em-presario que pueda ofrecerle un empleoy una formación correspondiente a susnecesidades. El centro ofertor de la for-mación establece el contrato con el TECy elabora junto con el empresario un planformativo de calidad para el joven con-creto. Al menos una vez cada tres mesessupervisa también los avances consegui-dos, junto con el empresario y el joven.El crédito medio de formación preve unacontribución de 1.600 libras al año paralos costes de formación del joven. El TECpaga dicha cantidad al centro formativoofertor, reembolsando así casi todos losgastos de la formación profesional (elresto correrá a cargo del empresario). Elempresario continúa pagando a los jóve-nes de la manera habitual.

La oferta de la Formaciónpara el Trabajo

Los TECs son asímismo responsables dela Formación para el Trabajo. Esta pre-tende ayudar a los adultos en paro a en-contrar empleo con la mayor rapidez po-sible, mediante una combinación adecua-da de orientación, formación, cualifica-ciones reconocidas, experiencia laboralestructurada, o de ambas a la vez2. Susobjetivos principales son: impartir com-petencias de aptitud para el empleo(employability) mediante una formaciónpre-profesional, desarrollando las compe-tencias y aptitudes fundamentales quebuscan los emresarios; estimular y ayu-dar a los empresarios para contratar yformar a adultos en el paro; construircompetencias profesionales nuevas o per-feccionadas que den acceso al empleo; yfomentar y apoyar el autoempleo pormedio de la formación.

Los mecanismos de financiación son máscomplicados que en el caso de la Forma-ción de Jóvenes o de los AprendizajesModernos, si bien, al igual que para laFormación de Jóvenes, se ha modificadoel sistema de financiación. De maneraidéntica a la Formación de Jóvenes, sepaga en función del número de alumnosque se matriculan en un programa. Tam-bién existen los «pagos progresivospreprofesionales», que tienen su impor-tancia dada «la relativa dificultad de estegrupo destinatario para producir resulta-dos con rapidez» (DfEE, 1997). Estos pa-gos progresivos pueden reclamarse encaso de alcanzar progresos dentro del Plande Formación Individual del alumno, obien una cualificación preoprofesional yel traslado a otro tipo de programa (porejemplo la Formación para el Trabajo).También existen pagos por resultados. Losresultados obtenidos se valoran con cri-terios diferentes: encontrar un empleo tie-ne un valor doble al de acceder a unaenseñanza o formación a tiempo comple-to. Las cualificaciones de diversos nive-les también dan derecho a una financia-ción en función del rendimiento.

Pueden recibir la FpT las personas entre18 y 63 años que no participen simultá-neamente en ningún otro programa finan-ciado estatalmente, y que o estén en parosin interrupciones desde hace cuantomenos 26 semanas, o estén «acreditadas»como discapacitados o como personanecesitada de capacidades lectonuméricas(o de conocimientos del idioma inglés ogalés para los hablantes en otros idiomas),o sean un antiguo infractor de la ley enproceso de cualificación o un padre solo(hombre o mujer) con hijo o hijos a car-go. Para acceder a la FpT, una personadebe manifestar la necesidad de una for-mación que le ayude a encontrar un em-pleo, y estar clasificada como persona condicha necesidad.

¿Han sido operativas lasreformas?

Eficacia y eficiencia

Finegold (1933) ha definido una serie deproblemas potenciales de los TECs. Enparticular, señala que no se ha dotado alos TECs de los medios necesarios paraincentivar realmente a la formación:

«Los TECs son asímismoresponsables de la Forma-ción para el Trabajo (FpT).Esta pretende ayudar a losadultos en paro a encon-trar empleo con la mayorrapidez posible(...)»

«De manera idéntica a laformación de jóvenes, sepaga en función del núme-ro de alumnos que se ma-triculan en un programa.Tambíen existen los «pagosprogresivos preprofesio-nales», que tienen su impor-tancia dada «la relativa di-ficultad de este grupo des-tinatario para producir re-sultados con rapidez(...)»

«También existen pagos porresultados. Los resultadosobtenidos se valoran concriterios diferentes: encon-trar un empleo tiene un va-lor doble al de acceder auna enseñanza o formacióna tiempo completo. Lascualificaciones de diversosniveles también dan dere-cho a una financiación enfunción de los resultados.»

2) A Partir de 19989/99, los progra-mas de Formación para el Trabajo secentrarán en las competencias a lar-go plazo para el empleo.


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«A diferencia de las cámaras de comercioalemanas o francesas, estos organismosno representan a todos los empresarios dela región, y puede serles difícil hacersecargo de los problemas del pequeñoempresariado. Y les falta o bien la zana-horia de unos fondos discrecionales enimporte grande, o bien el palo de una tasade formación como sanción a las empre-sas que no paguen su porcentaje de cos-tes educativos o formativos.»

En la práctica, buena parte de estas críti-cas han demostrado ser ciertas, sobre todolas referidas a la incapacidad para trans-formar los incentivos en formaciones rea-les. Una de las conclusiones de la Comi-sión del Empleo del Parlamento británico(1996) fue que los resultados de los TECsen cuanto a colocar personas y darlescualificación parecen reflejar las condi-ciones económicas, en lugar de superaréstas. Ello está relacionado con otro pro-blema, el de definir una noción de eco-nomía local, y cuestiona si la estructuraactual del sistema TEC parmite a estosTECs adoptar un auténtico papel activodentro de su economía local. En 1996había 81 TECs para toda Inglaterra y Ga-les, distribuidos en 11 agrupaciones geo-gráficas. Un tema esencial es la corres-pondencia de la función con el espacio oámbito geográfico, es decir, ¿cuál es elámbito territorial que da la mayor eficaciaa las actividades de un organismo admi-nistrativo? Bennett (Comisión del Empleo,1996) argumenta que si se han diseñadolos TECs para garantizar que la formaciónpor ellos fomentada refleje la composi-ción industrial de la economía local, ensu estructura actual éstos pueden resultardemasiado grandes o demasiado peque-ños para compenetrarse con los merca-dos de trabajo locales. Así por ejemplo,en una zona como la de Londres, muydensamente poblada y con un sistemaeficaz de trasporte, el mercado de trabajoconstituye un conjunto integrado que seextiende por un área nuy amplia. No obs-tante, dicha área está cubierta por diver-sos TECs, y de ninguno de ellos puededecirse que se halle especializado en unmercado particular de trabajo. Por el con-trario, fuera de las zonas urbanas, los mer-cados de trabajo son mucho menores:

«Los TECs que abarcan regiones muy ex-tensas no son capaces de llegar al vecin-dario local o al nivel industrial donde se

encuentran estancadas numerosas perso-nas en paro y necesitadas de formación.»(apdo. 67)

Tampoco los límites ni la estructura de lared de TECs son los ideales para permi-tirles intervenir activamente en el merca-do de trabajo local y colaborar de la for-ma más eficaz posible en la regeneracióneconómica local. Otra cuestión es la dela estructura de los TECs y en concretosu línea de trabajo local. La flexibilidaddel sistema TEC, que les permitió respon-der a las necesidades de los empresarioslocales y ha sido una de sus virtudesmayores, ha dado lugar también a unacarencia de normas y sistemas uniformesentre los TECs. Una consecuencia de elloes que los empresarios y los organismosque se relacionan con una serie de TECsdiversos tienen que hacerlo en cada casode manera también radicalmente distinta.Algunos casos llegados a la Comisión delEmpleo revelan pérdidas de eficacia ycostes administrativos adicionales impor-tantes para los empresarios y ofertores deformación nacionales.

Igualdad y financiación

La Comisión del Empleo también exami-nó la cuestión de la financiación, centrán-dose particularmente en los problemasdetectados sobre el principio de la finan-ciación en función del rendimiento de laFormación para el Trabajo. En la épocaen que la Comisión estaba aún recogien-do informaciones se procedió a cambiara escala nacional la financiación de losTECs, tras una fase piloto efectuada ensiete regiones. Según un régimen de «ma-triculaciones y resultados», estos TECsrecibían un 25% del importe de su tasade formación cuando un alumno se ma-triculaba en un programa, y el resto alacabar éste. Este segundo pago dependíade los resultados obtenidos por el alum-no, considerándose que «la formación tie-ne éxito»cuando el formado:

❏ obtiene un empleo;❏ consigue autoemplearse con éxito;❏ entra en la enseñanza o formación atiempo completo; o❏ acaba una cualificación reconocida ouna unidad de la misma.

Se plantearon una serie de objeciones aeste sistema de financiación, indicándose


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sobre todo que el nuevo método impedi-ría que las personas que más lo necesi-tan obtuvieran en el mercado formativouna formación buena -o de cualquier otrot ipo- , pues los centros format ivosofertores no pueden simplemente arries-garse a perder buena parte de sus fondoscuando los alumnos no obtienen unacualificación u otros resultados. Además,como observó la Comisión del Empleo:

«el nuevo régimen tendería más a colocara las personas en empleos que exigen es-casas cualificaciones que a formarlos aun nivel superior; podría reducir el volu-men de formación disponible, ya que seinterrumpiría probablemente la forma-ción en las zonas que no prometen estetipo de empleos; y favorecería a los «listospara el empleo» por encima de los auténti-camente necesitados de ayuda .» (1996,apdo. 81).

Un estudio particular analizaba el tema dela «selección por arriba» entre los ofertoresde formación, que eligirían a aquellos pa-rados probablemente más «capaces» deconseguir un empleo o una cualificaciónen un breve lapso de tiempo. El estudiofue realizado por Rolfe et al. en 1996 yfinanciado por el DfEE. Tenía por objetivodescubrir formas que permitieran aumen-tar el éxito de los TECs en cuanto a losempleos y cualificaciones obtenidos porlos grupos desfavorecidos incluidos en losprogramas Formación de Jóvenes o For-mación para el Trabajo. Los grupos espe-cíficos de interés para el DfEE eran lasminorías étnicas, los discapacitados y loshabitantes de zonas urbanas sin recursos.Se escogieron estos grupos como prota-gonistas del análisis porque los resultadosde sus integrantes son permanentementeinferiores a la media, sobre todo en cuan-to a la consecución de empleos. Se lleva-ron a cabo entrevistas con personal rele-vante perteneciente a ocho TECs. Hubodiversidad de opiniones en cuanto a si unafinanciación vinculada al rendimiento per-mitiría lograr resultados positivos con losalumnos desfavorecidos. Algunos TECspreferían el sistema «antiguo» de financia-ción por matriculaciones. Señalaron quela financiación vinculada al rendimientopenaliza a los grupos desfavorecidos dediversas maneras, entre ellas:

❏ los ofertores de formación se hacenmás selectivos en sus admisiones, negan-

do el acceso a los cursos a aquellas per-sonas con riesgo de no lograr un resulta-do;

❏ un sistema impulsado económicamen-te por el cumplimiento de objetivos derendimiento en grupos específicos impli-ca una menor prioridad para los que noson destinatarios en primer término, auncuando éstos demuestren tener necesida-des especiales o complementarias;

❏ algunos TECs opinaban que la finan-ciación vinculada al rendimiento ha re-ducido los recursos económicos disponi-bles para la formación preprofesional,considerada esencial para incrementar losíndices de éxito de alumnos desfavore-cidos una vez que éstos comienzan unaformación para el trabajo.

Sin embargo, las opiniones respecto a es-tos puntos no eran unánimes, ya que al-gunos TECs se alegraban de la financia-ción por rendimiento al pensar que éstareduce la dis tancia entre a lumnosdesfavorecidos y otros. Estos TECs indi-caban que el sistema de financiación lespermitiría destinar el dinero a los ofertoresformativos más capaces de producir re-sultados.

Volviendo a los propios ofertores, el estu-dio de West et al. (1993) reflejó una pre-ocupación generalizada sobre la financia-ción vinculada al rendimiento para el casode los alumnos con necesidades lecto-numéricas básicas. Rolfe et al. (1996) tam-bién hallaron que los ofertores de forma-ción manifestaban críticas a la financiaciónpor rendimientos, siendo el problema prin-cipal según ellos el incentivo que el nue-vo sistema ha creado para seleccionar conmayor rigor a los alumnos admitidos. Laspersonas con mayor riesgo de no aprobaruna cualificación en el periodo admisible,o de no encontrar un empleo, son las quemenores probabilidades tienen de ser ad-mitidas a los cursos:

«Entre ellas se cuentan las personas deedad, aquellas escasamente número-alfabetizadas, y las que pueden sufrir dis-criminaciones en el mercado de empleo,como los muy discapacitados y los gruposétnicos minoritarios» (p. 55)

Las diversas críticas planteadas anterior-mente impulsaron probablemente a mo-

«Algunos TECs (...)señala-ron que la financiación vin-culada a resultados pena-liza a los grupos desfavore-cidos de diversas maneras,entre ellas:– los ofertores de forma-ción se hacen más selecti-vos(...);– un sistema impulsadoeconómicamente por elcumplimiento de objetivosde rendimiento en gruposespecíficos implica unamenor prioridad para losque no son destinatarios enprimer término(...);– (...)algunos TECs opina-ban que la financiación vin-culada al rendimiento hareducido los recursos eco-nómicos disponiblespara la formación prepro-fesional (...);

«Sin embargo, (...)algunosTECs se alegraban de la fi-nanciación por rendimien-to al pensar que ésta redu-ce la distancia entre alum-nos desfavorecidos yotros.»


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dificar los sistemas de financiación tantode la Formación de Jóvenes como de laFormación para el Trabajo; en la Forma-ción de Jóvenes, la proporción de la fi-nanciación vinculada al rendimiento seredujo del 75 al 30% en una mayoría deTECs, y en la Formación para el Trabajose establecieron los denominados pagosprogresivos.

Otras medidas y su efica-cia

Como parte de las reformas destinadas aintroducir elementos comerciales en elsistema de la formación profesional y parafomentar las «buenas prácticas» y lacompetitividad, se mide el rendimiento delos TECs en función de una serie de cri-terios, y se presentan los resultados enun formato clasificatorio (los cuadros decomparación entre TECs). Sin embargo,se critica de estos cuadros su falta deglobalidad, ya que no proporcionan in-formación sobre los participantes a largoplazo, y el hecho de que los datos sobrelos alumnos procedan de los empresarios,muchos de los cuales no consiguen re-unir correctamente dichos datos (Comi-sión del Empleo, 1996). Además, los TECsson «subcontratistas del Estado fáctica-mente monopolísticos» y como tales «com-parativamente inmunes a las normas com-petitivas del sector privado» (apdo. 127).Surgen por ello críticas sobre la idonei-dad de los mecanismos creados de fomen-to de la competitividad para cumplir elobjetivo previsto.

El futuro de los TECs

Al pasar el gobierno a manos de los la-boristas en mayo de 1997 se produjo unperiodo de incertidumbre sobre el futu-ro de los TECs. Sin embargo, en diciem-bre de 1997 el gobierno anunció que nohabía previsto efectuar cambios funda-mentales en la estructura y funcionamien-to de los TECs. No obstante, los planesde desarrollo gubernamentales para lasregiones inglesas preven la creación delas denominadas Agencias de DesarrolloRegional (Regional Development Agen-cies o RDAs), una de cuyas misionesesenciales sería la mejora de las cualifica-ciones básicas de una región, lo que in-cluye elaborar un catálogo de competen-

cias regionales, evaluar la contribuciónde los TECs a los objetivos regionales ypromover la formación para las inversio-nes de importancia. También tendrán portarea específica colaborar con las ofici-nas regionales del gobierno y con losTECs para supervisar e intensificar la con-tribución de los TECs a los objetivos eco-nómicos regionales (Comisión de Edu-cación y Empleo, 1988). De todas for-mas, la relación entre estas RDAs y lasotras instituciones precisa una clarifica-ción. La Comisión de Educación y Em-pleo resaltó la recomendación de la Con-federación de la Industria Británica -ali-gerar significativamente las dimensionesde las oficinas gubernamentales para lasregiones- y propuso que las RDAs susti-tuyeran en todo lo posible a las oficinasdel gobierno como vehículo de financia-ción estatal de la política regional. Elinforme de la Comisión de Educación yEmpleo finaliza con una advertencia bas-tante cruda:

«Si las Oficinas Regionales siguen siendolas vías de financiación para las RDAs,los TECs verán sus responsabilidadesescindidas: por un lado, estarán someti-dos a las RDAs para cuestiones estratégi-cas, y por el otro a las Oficinas del Go-bierno en lo relativo a contrataciones yrendimientos. De hecho, la situación pue-de ser aún peor en la práctica, pues noestá claro que las RDAs vayan a tener unaplena autoridad sobre estrategia. Pensa-mos que el sistema propuesto podría con-vertirse en una fuente de confusiones,duplicaciones y frustraciones para losTECs.» (apdo.30)

Si bien el futuro de los TECs está garanti-zado en el futuro inmediato, parece serque su papel se limita cada vez más aservir de vía de financiación para la for-mación de jóvenes, que su actividad estáademás obstaculizada por la intervenciónde terceras instancias burocráticas y queson incapaces de operar eficazmente enlas zonas de regeneración local. Su futu-ro a largo plazo no parece por ello tanseguro.

Conclusiones

La oferta de formación en Inglaterra yGales ha sufrido la clara influencia de laaplicación de «principios comerciales» al

«(...) las diversas críticasplanteadas(...)impulsarona modificar los sistemas definanciación tanto de laFormación de Jóvenes comode la Formación para elTrabajo; en la Formaciónde Jóvenes, la proporciónde la financiación vincula-da con el rendimiento seredujo del 75 al 30% en unamayoría de TECs, y en laFormación para el Trabajose establecieron los pagosprogresivos.»

«(...) los TECs son «subcon-tratistas del Estado fácti-camente monopolísticos» ycomo tales «comparativa-mente inmunes a las nor-mas competitivas del sectorprivado»(...). Surgen porello críticas sobre la idonei-dad de los mecanismoscreados de fomento de lacompetitividad para cum-plir el objetivo previsto.»


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sistema, que han llevado a crear los TECscon su régimen contractual con el Esta-do. Cada TEC acuerda a su vez contratoscon los ofertores de formación –centrosformativos privados, institutos de ense-ñanza complementaria, empresarios indi-viduales y otros–. Además, los institutosde enseñanza complementaria ya no per-tenecen a la administración local sino quecaen bajo la competencia de una agenciagubernamental. La noción del crédito deformación puede considerarse como un«vale práctico», que da a un joven dere-cho a recibir una formación. Se aplica elcriterio de «financiar en función del nú-mero de alumnos «. Por último, hay tam-bién una financiación en función del ren-dimiento para todos los tipos de ofertaformativa estatal: Formación de Jóvenes,Aprendizajes Modernos y Formación parael Trabajo.

Los estudios que hemos comentado ennuestro artículo resaltan diversos proble-mas relativos a los nuevos sistemas crea-dos con principios comerciales, y desa-rrollan críticas sobre los mecanismos deincentivación y temas estructurales máscomplejos sobre los TECs y el mercadode trabajo local. La implantación de unafinanciación parcialmente basada en elrendimiento ha dado pie a críticas impor-tantes sobre la posible selección de alum-nos. Si bien puede considerarse que lasituación estimula a los ofertores de for-mación para asegurarse de que sus alum-nos consigan alcanzar una cualificación,

en su formulación actual el sistema pue-de no resultar conveniente para algunosalumnos, en particular para los másdesfavorecidos (véase Rolfe et al., 1996;West et al., 1993). El porcentaje de finan-ciación asignado con el criterio del ren-dimiento/resultados se ha reducido re-cientemente, lo que podría dar pie a quelos ofertores formativos seleccionen me-nos que anteriormente. Además, en elcaso de la Formación para el Trabajo, laidea de los pagos progresivos integra has-ta cierto punto las críticas manifestadassobre la finaciación vinculada al rendi-miento. Aún es pronto para decir si estasmodificaciones conseguirán evitar que losofertores formativos efectúen su selección.Lo que parece claro es que deben existirincentivos y estímulos que impulsen tan-to a los TECs como a los centrosformativos a formar a los grupos másdesfavorecidos para facilitar su ingreso enel mercado de trabajo. Sin la existenciade dichos estímulos, sería probable quese exacerbase la exclusión social, ya quelos menos capacitados no recibirían en-tonces la formación de alta calidad quenecesitan.

Por último, deberemos observar la evo-lución de los TECs bajo el actual gobier-no laborista y cómo se repartirán las com-petencias entrer éstos y las nuevas agen-cias de desarrollo regional que están hoya la orden del día. Lo que sí parece pro-bable es que el modelo comercial, bajouna u otra forma, seguirá prevaleciendo.

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Las políticas de inter-vención estatal en elcampo de la formaciónprofesional suplemen-taria

Introducción

En este artículo definiremos la «formaciónsuplementaria» como aquella parte de laformación continua centrada en el traba-jo pero que no da derecho a la obtenciónde una cualificación formal bajo forma detítulos o certificados reconocidos. El ob-jetivo de la formación suplementaria es:

❏ actualizar conocimientos y competen-cias, y reforzar la calidad y la productivi-dad de una persona en su empleo actual;

❏ apoyar la realización de los cambios ylas innovaciones en una organización; y

❏ ayudar al desarrollo profesional y decarreras individuales.

En su mayoría, esta formación está im-partida por los empresarios y se denomi-na formación en el trabajo, si bien tam-bién hay personas que asisten a cursospor su propia iniciativa y haciéndose car-go de los costes. No obstante, las estadís-ticas oficiales reflejan con frecuencia úni-camente la formación que imparte elempresario. Examinando los índices departicipación en los diferentes países, seobserva que de un 25 a un 40% de lostrabajadores participan en promedioanualmente en actividades de formaciónprofesional suplementaria. Si bien las ac-tividades típicas de formación son relati-vamente breves, su gran número y sucontinuidad las convierten en un impor-tante vehículo de aprendizaje. El papeldel Estado en el campo de la formaciónprofesional suplementaria no se halla tan

Yrjö VennaInstituto Europeo de

la AdministraciónPública, Maastricht

delimitado como en los otros tipos deenseñanza y formación. Se admite gene-ralmente la importancia de una formaciónbásica o continua ofrecidas públicamen-te y que den pie a una cualificación reco-nocida. Estas imparten competencias ycualificaciones profesionales de caráctergeneral o específico para realizar deter-minados tipos de empleo bajo diferentesposibilidades organizativas. Dichas com-petencias y cualificaciones se practicanen una diversidad de empleos y para lle-var a cabo misiones encargadas por unaorganización concreta. De forma similar,se acepta que la administración públicaofrezca y financie programas de recon-versión para los parados, a fin de ayu-darles a reintegrarse en el trabajo. Consi-derando la actividad del Estado en estossectores del desarrollo de sus recursoshumanos, podría esperarse que tambiéndesempeñase una política activa en elcampo de la formación suplementaria. Laaplicación de políticas específicamenteseleccionadas podría contribuir a lograrobjetivos importantes como el aumentode la competitividad, la productividad yel crecimiento económico, la igualdad deoportunidades, una movilidad social me-jor y menores diferencias de ingresos.

Y sin embargo, la mayor parte de la for-mación profesional suplementaria consisteen formación en el trabajo o de los traba-jadores. Es competencia de las facultadesgestoras del empresario, tiene lugar du-rante las horas laborables y es el empre-sario quien paga sus costes. Esta forma-ción suplementaria está estrechamentevinculada a la distribución del trabajo.¿Debe el Estado hacer algo al respecto?,

La mayor parte de la forma-ción profesional suplemen-taria consiste en formaciónen el trabajo o de los traba-jadores. Es competencia delas facultades gestoras delempresario, tiene lugar du-rante las horas laborables yes el empresario quien pagasus costes. Esta formaciónsuplementaria está estre-chamente vinculada a la dis-tribución del trabajo. ¿Debeel Estado hacer algo al res-pecto?, y si es así, ¿qué op-ciones políticas puede utili-zar?


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Cuadro 1:

La intervención estatal en la formación profesional suplementaria:análisis comparativo de las diferentes estrategias

Estrategia

El Estado imparte forma-ción en instituciones cen-tralizadas. Planificacióncurricular central. Partici-pación obligatoria cada 4-5 años.

El Estado es propietario oapoya a determinadas ins-tituciones, que impartenuna formación gratuita ocon tasas simbólicas. Pla-nificación curricular des-centralizada. No es obliga-toria la participación

El Estado arbitra normassobre el volumen de la for-mación y controla su can-tidad. La impartición es res-ponsabilidad obligatoriadel empresario.

El Estado concede subven-ciones a los empresarios ya los alumnos para que ad-quieran formación en elmercado abierto. Competi-ción entre los ofertoresformativos, que se finan-cian por las tasas.

El Estado no participa enabsoluto. La oferta y la de-manda quedan determina-das por las fuerzas delmercado.

Funcionamiento

Control burocrático centra-lizado

Control profesional des-centralizado

Control por el mercado encondiciones de demandaestable

Control por el mercado in-fluido por las subvencionesestatales

Control por el mercado encondiciones de demandainestable

Problemas

Problemas de adaptación ymotivación

Problemas de priorizaciónde necesidades

Problemas de la calidad yde la distribución normal

Problema de dependenciade las ayudas estatales

Problemas de fluctuación yde distribución desigual

1.

2.

3.

4.

5.

Máximo

Mínimo

y si es así, ¿qué opciones políticas puedeutilizar?

La intervención guberna-mental

Generalmente hablando, los gobiernos oestados pueden abandonar el campo de

la formación suplementaria a las fuerzasdel mercado, o bien pueden intervenir me-diante algunas de las políticas siguientes:

❏ producción y control estatales;❏ reglamentación y normas;❏ redistribución de ingresos, p.e. hacialas regiones pobres o los grupos desfavo-recidos;


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❏ incentivaciones, p.e. exenciones deimpuestos, contribuciones;❏ medidas de apoyo, como las subven-ciones y las becas;❏ información a clientes y fabricantes.

Con frecuencia, se utilizan simultánea-mente varias de estas políticas. No obs-tante, pueden detectarse algunos méto-dos políticos preferentes (véase el cua-dro 1). Este artículo examinará los dife-rentes efectos de las diversas políticasaplicadas, observados por el autor trashaber participado durante muchos añosen las actividades formativas. Concluire-mos sugiriendo algunos principios de ca-rácter general para las políticas de inter-vención estatal.

Producción y control estatales

Esta política era la utilizada en las eco-nomías de planificación central. Dadoque el Estado era el principal empresa-rio de la fuerza de trabajo, controlabadirectamente el desarrollo de los recur-sos humanos. Un buen ejemplo era laformación soviética de los administrati-vos superiores. El Consejo de Ministroscontrolaba directamente la formación delos Ministros, los Ministros suplentes ylos Administradores superiores. La for-mación era tanto política como profesio-nal y estaba organizada por la Academiade Economía Nacional en Moscú. La Aca-demia también impartía formación a susmaestros para los centros formativos si-milares de las diferentes repúblicas so-viéticas, elaborando currículos y mate-riales formativos para ellos. La partici-pación era obligatoria y financiada porel Estado.

De forma similar, los diferentes ministe-rios controlaban redes de centros forma-tivos en sus respectivos sectores econó-micos. Se volvía a convocar a expertos ygerentes como participantes en la forma-ción cada 4 o 5 años. Los programas con-sistían en materias académicas, y los cen-tros reflejaban la estructura de una uni-versidad, con «cátedras» y catedráticos. Laestandarización también regía para las ins-talaciones físicas, por lo que los centroseran sorprendentemente parecidos en lasdiversas capitales soviéticas antiguas. Eldiseño y las normas eran las mismas endormitorios y aulas de, por ejemplo,Tallinn, Moscú y Bishkek.

También en las economías de mercadopuede llegar a utilizarse la estrategia cen-tralizada, allí donde sólo existe un empre-sario. Por ejemplo, las fuerzas armadas hanorganizado de esta manera su formaciónen todos los países. En algunos paíseseuropeos como Bélgica, Francia, España,Italia y Grecia, las escuelas nacionales dela administración pública, creadas en losaños 60 o anteriores, desempeñan un pa-pel central en la formación de los funcio-narios públicos. Organizan programas obli-gatorios de preacceso para nuevos funcio-narios públicos, con una duración de 6 a24 meses; algunas de ellas incluso contra-tan a las personas para las carreras funcio-nariales. Las escuelas están financiadas ycontroladas por el respectivo ministerio dela administración pública. (Las escuelastambién ofrecen cursos de formación su-plementaria, que no son obligatorios.)Otros países europeos han optado por unaestrategia descentralizada para la forma-ción de sus funcionarios (Zanghi 1994).

La ventaja de un sistema centralizado esque ofrece una formación sistemática paratodas las categorías de personal. Resultarelativamente fácil alcanzar una «masacrítica» y trasmitir un mensaje por todo elsistema. La formación uniforme favorecelos valores colectivos y la cultura común,y la progresión en la carrera puede vin-cularse a la formación.

Los problemas de esta organización sonla adaptación y la motivación. Los siste-mas de control central reaccionan lenta-mente a los cambios en las necesidades,y crean pasividad y dependencia de lasautoridades superiores. También puedensurgir problemas de motivación, dado quela participación es obligatoria.

El apoyo estatal a instituciones for-mativas

Si adopta esta política, el Estado posee oapoya instituciones que ofrecen progra-mas de formación suplementaria gratui-tos o por un coste simbólico. El análisisde las necesidades formativas, el diseñocurricular y la comercialización de los pro-gramas es competencia del personal pro-fesional de estas instituciones. No hayobligación de participar y la decisión deasistir a los cursos se basa en la evalua-ción personal del valor esperado de unprograma concreto para el empleo.

«(…) en las economías demercado la estrategia cen-tralizada puede llegar autilizarse, allí donde sóloexiste un empresario. Porejemplo, las fuerzas arma-das han organizado de estamanera su formación entodos los países. En algu-nos países europeos comoBélgica, Francia, España,Italia y Grecia, las escuelasnacionales de la adminis-tración pública, creadas enlos años 60 o anteriores,desempeñan un papel cen-tral en la formación de losfuncionarios públicos. Or-ganizan programas obliga-torios de preacceso paranuevos funcionarios públi-cos, con una duración de 6a 24 meses» (...)


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Numerosos de los institutos de formaciónen el trabajo creados en la Europa occi-dental en los últimos años 60 y primerosaños 70 han seguido este modelo, porejemplo el Civil Service College del UK,creado en 1970 que ofrece programas es-peciales de tres o cuatro semanas de du-ración para funcionarios públicos. El in-forme anual del Director de este Collegees un análisis detallado de la situacióndel funcionario público y de sus necesi-dades formativas. (El CSG ha operadocomo «Agencia ejecutiva» desde 1989, yla responsabilidad principal del Directorconcierne actualmente los resultados eco-nómicos). También en Noruega el Minis-terio de la Administración Pública ofreceun programa de cuatro meses en gestiónpública. En Finlandia, el Centro Estatalde Formación creó a mediados de los años80 un programa de formación para la ges-tión para funcionarios públicos superio-res, de 12 semanas de duración. Todosestos programas se hallaban financiadospor el presupuesto estatal central.

Además, universidades e institucionesprofesionales crearon centros para la for-mación continua. Estos estaban subven-cionados por el presupuesto central delEstado y ofrecían cursos por un coste sim-bólico. El mismo modelo prevalecía en elsector privado: las compañías mayoresposeían centros o departamentos forma-tivos vinculados a su administración cen-tral, ofreciendo sus servicios libres decargo a las unidades o departamentos pro-ductivos.

Con una política de apoyo estatal paralas instituciones, la financiación de la for-mación queda plenamente centralizada,o al menos en buena parte, pero la pro-ducción se mantiene descentralizada. ElEstado controla el volumen y los objeti-vos a través de sus mecanismos presu-puestarios, regulando los recursos con-cedidos. El currículo formativo viene de-cidido por la dirección, la gerencia y elpersonal profesional de las institucionesformativas. En numerosos países, losagentes sociales participan en los conse-jos de dirección.

La ventaja de esta estrategia es que pue-den elaborarse programas formativos re-lativamente intensos y de buen diseño,que no sería posible vender en condicio-nes de mercado. El precio no constituye

un obstáculo a la participación y puedeofrecerse un acceso igualitario, indepen-dientemente de los recursos económicosde los alumnos.

No obstante, la ausencia de un mecanis-mo de precios también puede originarproblemas. La asignación de recursos ylas características de los programas sebasan en consideraciones profesionales.La formación está «orientada a la produc-ción» pero no existe una «respuesta delmercado» que permita indicar las necesi-dades y las prioridades formativas. La gra-tuidad del servicio atrae también un nú-mero excesivo de solicitudes y confierepoder a los organizadores para seleccio-nar a los participantes utilizando criteriospersonales arbitrarios. La financiaciónestricta no permite que las institucionesamplíen sus servicios, aún en condicio-nes de demanda creciente.

El modelo de mercado con criterioscuantitativos

En un modelo de mercado con criterioscuantitativos, la idea básica es la de crearun puesto en el mercado para serviciosformativos y permitir que la demanda delmercado determine la producción nece-saria. El estado puede regular el mercadode la formación arbitrando reglas cuanti-tativas sobre la misma o estipulando obli-gaciones formativas de carácter general.Estas reglas o criterios pueden ceñirse adeterminados grupos profesionales, comolos pilotos, los maestros o los auxiliaressanitarios, quienes deben participar regu-larmente en la formación. El contenidode la formación puede no hallarse nece-sariamente reglamentado, y los empresa-rios disponen normalmente de libertadpara decidir como cumplir sus obligacio-nes. Por ejemplo, dentro de las leyesfinlandesas sobre servicios sociales y cui-dados sanitarios se recoge la obligaciónde que el personal de dichas profesionesasista a una formación asista a una for-mación suplementaria al menos una vezcada diez años. En el caso de los maes-tros, la formación suplementaria anual sehalla incluida en el convenio colectivoentre los empresarios y los sindicatos demaestros. El efecto ha sido una perma-nente demanda de formación en estoscampos y la correspondiente financiaciónpor los empresarios. Consiguientemente,las universidades y los institutos sociales

«Con una política de apoyoestatal para las institucio-nes, la financiación de laformación queda plena-mente centralizada o almenos en gran medida,pero la producción se man-tiene descentralizada. ElEstado controla el volumeny los objetivos a través desus mecanismos presu-puestarios, regulando losrecursos concedidos.»

«En un modelo de mercadocon criterios cuantitativos,la idea básica es la de crearun puesto en el mercadopara servicios formativos ypermitir que la demandadel mercado determine laproducción necesaria. ElEstado puede regular elmercado de la formaciónarbitrando reglas cuantita-tivas sobre la misma o esti-pulando obligacionesformativas de carácter ge-neral.»


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y sanitarios ofrecen numerosos programaspara estos grupos profesionales.

Algunos países han incluido reglas sobrela formación en sus legislaciones sobrefuncionarios. Por ejemplo, la ley letonade 1994 sobre el cuerpo público de fun-cionarios estipula la obligatoriedad deefectuar una formación en el servicio.Consiguientemente, la ley establece que«el Director de una institución públicadeberá proporcionar a los funcionarios dela misma una formación en el servicio noinferior a 45 días cada trienio».

Un ejemplo de criterios obligatorios deformación general es la Directiva 89/391/CEE por la que se crean medidas parafomentar mejoras en la salud y la seguri-dad de los trabajadores en el puesto detrabajo. Su Artículo 12 estipula que elempresario garantizará para cada trabaja-dor la adecuada formación sobre seguri-dad y salud en el trabajo. La Directiva seha transferido a las leyes nacionales delos Estados Miembros, y por tanto los em-presarios han proporcionado formacióna gerentes en técnicas de control y a to-dos los trabajadores en la conciencia ge-neral sobre salud y seguridad en el pues-to de trabajo.

Otra alternativa es la de regular los re-cursos económicos que debieran usarsepara la formación del personal. Según laley francesa de 1971 sobre la formacióncontinua («Ley Delors»), las empresas conmás de diez trabajadores están obligadasa gastar una cantidad prescrita en forma-ción continua, o bien a pagar una «tasade formación continua» por un importeequivalente. Desde 1993 dicha tasa hasido del 1,5% de la masa salarial total dela empresa. La libertad de la empresa enla elección de ofertores, participantes ycursos tiene por límite que los cursosdeben hallarse reconocidos por el gobier-no y registrarse en un plan de la forma-ción continua. La empresa también debecumplir los requisitos de gastar un 0,3%del mínimo reglamentario en promoverla formación de los jóvenes y un 0,15%en «permisos individuales de formación»(Auer 1992). La administración de los fon-dos formativos en Francia está integradacomo parte del sistema de relaciones in-dustriales y de comités de empresa. Noobstante, según Auer (1992), el gobiernocentral desempeña un papel importante

como regulador, debido a la debilidadgeneral de los sindicatos.

También en Dinamarca los empresariospagan una tasa de formación a fin de fi-nanciar las instituciones de formaciónprofesioonal. De todas formas, el Estadoha cedido el poder decisorio a las institu-ciones formativas autodirigidas e inspira-das en el mercado. Los institutos profe-sionales son decisorios en el contexto dela legislación y cooperan con los agentesdel mercado de trabajo.

La tasa de formación ha dado lugar a sen-timientos contradictorios en numerosospaíses. En Alemania, el gobierno social-demócrata pretendió crear un sistema detasas en los años 70, pero los sindicatosconsiguieron que se abandonase la pro-puesta: no deseaban el control estatal enun campo donde ya tenían influencia aescala empresarial a través de los comi-tés de empresa. En Finlandia, los sindica-tos propusieron una tasa de formación en1996 para reforzar la formación suplemen-taria y apoyar el empleo, siendo en estecaso los empresarios quienes rechazaroninmediatamente la respuesta, como gene-radora de costes adicionales. En el UK seabandonó el sistema de contribuciones aprincipio de los años 80, como veremosmás adelante. Sin embargo, según el in-forme de Hillage (1996) sobre la forma-ción laboral británica, se escuchan opi-niones que reclaman ya la vuelta a algúntipo de impuesto para la formación.

La ventaja de aplicar normas cuantitativases que ello permite fijar un nivel mínimopara la actividad formativa. Puede asegu-rarse la financiación por métodos legalesy estipularse la participación de los dife-rentes interesados. Dado que todos los em-presarios pagan la formación, la tentaciónde matricular a personas formadas con elobjeto de ahorrar costes resulta menor.

Los inconvenientes tienen que ver con lacostosa maquinaria administrativo-buro-crática necesaria para controlar y conce-der los fondos. También es cuestionablela justificación de las tasas universales.Las necesidades formativas varían de uncaso a otro, y las soluciones universalespueden ser injustas en determinados ca-sos. Las normas también pueden ser ex-cesivamente ambiciosas, como en el casoletón, y los empresarios pueden no dis-

«La ventaja de aplicar nor-mas cuantitativas es queello permite fijar un nivelmínimo para la actividadformativa.»

«Los inconvenientes tienenque ver con la costosa ma-quinaria administrativo-burocrática necesaria paracontrolar y conceder losfondos. También es cuestio-nable la justificación de lastasas universales.»


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poner de los medios para cumplirlas. Otradesventaja eventual es que una demandapermanente también puede contribuir auna merma de la calidad. Los maestrosfinlandeses critican con frecuencia la ca-lidad de sus días obligatorios de forma-ción anuales, previstos por los convenioscolectivos.

Modelo de mercado con incentivosestatales

En un modelo de mercado con incenti-vos estatales, el elemento político funda-mental consiste en un mecanismo de pre-cios y una competición entre los produc-tores. El gobierno puede tener aún eldeseo de orientar el ámbito formativo yde garantizar que se impartan competen-cias importantes. Lleva esto a cabo con-cediendo subvenciones a empresarios ociudadanos para comprar determinadosservicios. En lugar de conceder el dineroa los centros formativos, el gobierno asig-na éste directamente al usuario de la for-mación. Este cliente puede solicitar ofer-tas y elegir el centro o instituto que le demás por su dinero.

Un ejemplo es el de Finlandia; en 1987, elgobierno decidió cambiar su política definanciación de la formación profesionalsuplementaria. El principio era que, dadoque los empresarios reciben los beneficiosde una mejora de las cualificaciones bajola forma de una mayor productividad, tam-bién deben hacerse cargo de los costes.Se retiraron gradualmente los subsidiosestatales a los centros formativos y se obli-gó a éstos a implantar tasas de matricula-ción para atender a sus costes. A fin demitigar los efectos del cambio, el gobier-no concedió subvenciones a los empresa-rios y empresas individuales que de otramanera hubieran tenido dificultades parafinanciar la formación. Además, se cam-bió la formación para los parados en 1991,adaptándola al nuevo sistema. El gobier-no asigna la financiación a través de supresupuesto central al Ministerio de Tra-bajo, quien compra a numerosos centrosformativos y universidades programas deformación para parados. Se admiten a con-trato las ofertas que vencen un concursocompetitivo.

Al conceder ayudas, el gobierno puedeorientar la oferta y la demanda formativaen la dirección deseada. La adhesión de

Finlandia a la UE en 1995 creó una nece-sidad considerable de formación en ma-terias de integración europea y en idio-mas extranjeros. En 1994, el gobierno creóun fondo de 40 millones FIM para ayudara los empresarios que deseaban organi-zar una formación sobre la UE para supersonal. Este impulso por parte de lademanda afectó a la oferta, y en la actua-lidad existen diversos centros que ofre-cen formación sobre la UE en Finlandia.

La ventaja del modelo de mercado es quela decisión se delega al cliente, quien tam-bién se hace cargo de los costes. La per-sona que paga puede demandar por elloun servicio de alta calidad y, si no quedasatisfecha, puede buscar otro ofertor. Sise dirigen las ayudas estatales al compra-dor en lugar de al ofertor, ello nodistorsiona la competición entre ofertores.Puede esperarse por ello que la competi-ción y la financiación por tasas contribu-ya a la calidad y la eficiencia de la pro-ducción de servicios formativos. Median-te sus medidas de apoyo, el gobiernopuede orientar tanto la oferta como lademanda.

Los inconvenientes se deben a los pro-blemas generales del modelo de merca-do, como la insuficiente información so-bre el mercado, la desigualdad de recur-sos y de capacidad para utilizar los servi-cios, y la fluctuación en la demanda enfunción de los vaivenes de la economía,ya que la formación no tiene por qué fluc-tuar paralelamente. La falta de informa-ción se refleja en un modelo de demandaconservador. Algunos organizadores deprogramas MBA (título en gerencia deempresas) han expuesto que no se atre-ven a cambiar estos programas porque losclientes desean lo mismo que en añosanteriores. Los clientes no solicitan pro-gramas innovadores, y los ofertores nodesean aceptar riesgos e invertir en la ela-boración de nuevos productos formativos.

Otro defecto es que la oferta tiende a con-centrarse en materias que atraigan a unafuerte clientela potencial. Hay una abun-dancia de programas en el mercado queprometen desarrollar competencias devalor general (p.e. competencias infor-máticas, de comunicación, de idiomas,organización de conferencias, redacciónde cartas comerciales, gestión del tiem-po, etc) pero apenas existen programas

«En un modelo de mercadocon incentivos estatales, elelemento político funda-mental consiste en un meca-nismo de precios y unacompetición entre los pro-ductores. El gobierno pue-de tener (...) el deseo deorientar el ámbito forma-tivo (...) concediendo sub-venciones a empresarios ociudadanos para comprardeterminados servicios. Enlugar de conceder el dine-ro a los centros formativos,el gobierno asigna éste di-rectamente al usuario de laformación.»

«La ventaja del modelo demercado en el campo de laformación suplementariaes que la responsabilidaddel desarrollo de los recur-sos humanos queda delega-da.»


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Cuadro 2

Principales tendencias de la formación en el trabajo eincremento del PIB en Finlandia de 1984 a 1993

Porcentaje de trabajadores que han participado en una formación:

Sexo y categoría 1984 1985 1986 1987 1989 1991 1992 1993

Trabajadoresen conjunto 30,6 31,5 32,7 34,4 43,8 41,7 41,4- Hombres 32,0 30,9 34,0 33,9 42,6 39,0 39,6- Mujeres 29,1 32,2 31,3 35,0 45,0 44,3 44,1Administrativossuperiores 54,0 54,7 59,6 60,4 74,5 64,0 60,0Administrativosinferiores 38,8 41,9 39,1 43,2 53,1 47,6 49,9Trabajadores manuales 15,6 14,8 16,8 17,8 24,8 24,1 22,5

Días de formación por alumno:

Sexo y categoría 1984 1985 1986 1987 1989 1991 1992 1993

Trabajadoresen conjunto 7,4 7,1 7,0 6,5 6,0 6,8 6,2- Hombres 8,5 8,5 7,8 7,3 7,1 7,7 7,9- Mujeres 6,2 5,8 6,1 5,6 5,0 6,0 4,8Administrativossuperiores 8,1 8,5 7,8 7,9 7,4 7,6 8,1Administrativosinferiores 7,4 6,2 6,9 5,9 5,5 6,3 5,8Trabajadores manuales 6,2 7,6 6,1 5,9 5,4 6,3 4,3

Cambio porcentual del PIB a precios constantes de 1985:

PIB 3,1 3,3 2,4 4,1 5,7 -7,1 -3,6 -2,0

Fuente: Estadística sobre Finlandia en 1995, OCDE 1995

que ayuden a resolver problemas en cam-pos complejos (p.e. planificación urbana,seguridad en el trafico, prevención delcrimen juvenil o revitalización económi-ca de regiones desfavorecidas).

El tercer efecto negativo y posible obje-ción es la minimalización de la formación.Un programa típico parece ser el cursode tres días, por que los empresarios nodesean pagar programas de mayor dura-ción. Pueden cuestionarse los efectosdidácticos de periodos de formación tanbreves.

Los efectos negativos quedan mitigadosgracias al apoyo estatal. Es difícil deter-

minar si este apoyo da lugar a una de-pendencia de las subvenciones. Probable-mente la mejor política podría ser com-partir la responsabilidad de los costesentre el beneficiario y el Estado.

Control por el mercado sin participa-ción estatal

El proceso de comercialización y «desre-gulación» del campo de la formación su-plementaria comenzó en el Reino Unido acomienzos de los años 80, bajo el gobier-no conservador de Margaret Thatcher. Elgobierno británico suprimió casi todas laComisiones de Industria y Formación, querecaudaban una tasa de formación entrelas empresas para promocionar la forma-ción de los trabajadores. El gobierno con-sideraba el sistema excesivamente compli-cado y su administración demasiado cos-tosa. Además, los empresarios intentabanorganizar exclusivamente el tipo de for-mación que la Comisión de Formaciónconsideraba útil. El Estado procedió a re-tirarse de la formación continua de los tra-bajadores, abandonando la iniciativa engran medida a los empresarios y los gru-pos locales. Dentro de la administraciónpública se transformó el Civil ServiceCollege (Instituto del Funcionariado) enuna «Agencia Ejecutiva Adjunta» en 1989,financiándose desde entonces por tasas encondiciones de mercado.

Fueron muchos los gobiernos que siguie-ron el modelo británico a finales del dece-nio de 1980. Ya hemos mencionado lanueva política de formación de adultos delgobierno finlandés. En Suecia y PaísesBajos, los gobiernos abandonaron esteámbito a las fuerzas del mercado a comien-zos de los años 90. Llegaron a privatizarseincluso los centros para la formación enel trabajo de funcionarios públicos. En Sue-cia el gobierno cerró su escuela formativacentral para funcionarios públicos en 1992,permitiendo que los ofertores privados sehicieran cargo de este mercado. En losPaíses Bajos, el Centro Estatal para la For-mación en el Trabajo se convirtió en unafundación privada que operaba bajo con-diciones de mercado.

En la República Federal de Alemania, laparticipación del Estado en la formaciónprofesional suplementaria siempre ha sidoescasa, limitándose a imponer algunasnormas de exámenes para las cualifica-


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ciones que pueden lograrse a través dela formación en el trabajo. Este sistemade la formación continua alemán se guíapor los principios de la economía delmercado. Las compañías son los ofertoresmás importantes de formación suplemen-taria, y financian más de la mitad de suvolumen. Su objetivo principal es garan-tizar el propio éxito de las empresas,manteniendo y desarrollando para ello lascual i f icaciones de sus trabajadores(Weegmann 1992).

La ventaja del modelo de mercado en elcampo de la formación suplementaria esque la responsabilidad del desarrollo delos recursos humanos queda delegada. Lagerencia de la empresa se hace plenamen-te responsable de esta parte de sus recur-sos, al igual que lo son de los restantes.Los trabajadores individuales son tambiénresponsables de su propio desarrollo yde su valor en el mercado de trabajo.Dado que las decisiones y la financiaciónse hallan centralizadas y que no se gas-tan fondos públicos, puede prescindirsede los costosos y largos controlesadmnistrativos. Esta política ha sido fa-vorecida también por motivos fiscales, aldesear los gobiernos reducir sus déficitspresupuestarios.

Los problemas más obvios son la distri-bución desigual y la fluctuación del mer-cado. Bajo condiciones de mercado libre,las diferencias entre los sectores ricos/pro-ductivos y pobres/menos productivostienden a acrecentarse. También desem-peña un papel importante el tamaño dela empresa: cuanto mayor sea ésta, másformación tiende a ofrecer. Se observatambién habitualmente que las personascon altos niveles formativos participanmás de la formación suplementaria quelas personas menos formadas. El merca-do libre trabaja contra el objetivo de laigualdad. Otro problema es la fluctuaciónde la demanda en función de los cicloseconómicos. Cuando las empresas se venobligadas a efectuar economías, uno desus primeros objetivos suelen ser los gas-tos en formación.

El efecto de las diferentespolíticas de intervención

Al evaluar el efecto de las diferentes po-líticas de intervención, es necesaria la

cautela si se efectúan comparaciones in-ternacionales. Las formas en las que sehalla definida la «formación continua» ola «formación en el trabajo» difieren depaís a país: algunos países incluyen laformación de aprendizaje en las estadís-ticas, y otros excluyen la formación en eltrabajo, etc. Así y todo, las tendencias alargo plazo resaltan hasta cierto punto al-gunos de los efectos de las políticas gu-bernamentales. Permítasenos examinarbrevemente los casos de dos países, Fin-landia y Francia, cuyos gobiernos hanaplicado políticas divergentes.

Finlandia: las fuerzas del mercado

Los datos sobre Finlandia proceden deuna encuesta especial sobre la fuerza detrabajo efectuada por el Servicio Estadís-tico Finlandés. Desde 1987 se ha llevadoa cabo esta encuesta especial con perio-dicidad bianual. Se entrevista a 6900 per-sonas de 15 a 64 años de edad, y los da-tos extraídos se extrapolan para toda lafuerza de trabajo finesa. Tres preguntasde la encuesta atañen a la participaciónen formaciones financiadas por un em-presario, determinándose a partir de lasrespuestas las tendencias principales (véa-se el Cuadro 2). Se ilustra el cambio en elPIB como indicador del rendimiento eco-nómico.

Con los datos finlandeses pueden apre-ciarse algunas tendencias. El primer pe-riodo se caracterizó por subsidios guber-namentales continuos a los centrosformativos con un incremento modestoen el índice de participación. En 1987,esta política cambió: se suprimió la finan-ciación pública y se creó un modelo demercado. De 1987 a 1989 el volumen dela formación ascendió en un 27%, ya quese trataba de un periodo de economía flo-reciente y escaso paro. A continuación,el país entró en un periodo de profundarecesión y alto desempleo. De 1990 a1993, el paro ascendió del 3,5 al 19%. Estaevolución se reflejó en índices decrecien-tes de participación en las formaciones.

-----Cuadro 3---Las fluctuaciones del mercado han afec-tado a los índices de participación de lasdiferentes categorías laborales en Finlan-dia (véase el cuadro 3). El florecimientode la economía, unido a un modelo demercado, hizo aumentar la formaciónentre todas las categorías de 1987 a 1989,

«Los problemas más obviosson la distribución desigualy la fluctuación del merca-do.»

«Las fluctuaciones del mer-cado han afectado a los ín-dices de participación delas diferentes categoríaslaborales en Finlandia (...)»


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y sobre todo entre la de los empleadosadministrativos superiores. No obstante,las categorías superiores fueron tambiénlas más afectadas cuando llegaron lostiempos duros, a comienzos de los 90. Elmodelo de mercado parece agrandar lasdesigualdades formativas en las épocaseconómicamente buenas, y las reduce,por el contrario, en los periodos de rece-sión.

La duración media de la formación poralumno no permite apreciar fluctuaciónsistemática alguna, si bien se observa unaligera tendencia a la baja conforme avan-zan los años. La duración media anual dela formación fue de cerca de seis días poralumno y de 2,6 días por trabajador en1993. Tal y como se esperaba, la forma-ción de los empleados administrativos su-periores fue más frecuente y más larga quela de las categorías laborales inferiores.

Francia: un mínimo reglamentario

En Francia, la ley sobre la formación con-tinua ha garantizado una financiación cre-ciente para esta categoría educativa, loque se refleja en un aumento constanteen los índices de participación de los tra-bajadores (véase el cuadro 4). De 1978 a1986, la tasa mínima reglamentaria fue del1,1% de la nómina bruta de las empresas;de 1987 a 1991 ascendió al 1,2%, en 1992del 1.4% y desde 1993 la tasa supone un1,5%. En la realidad, las tasas de contri-bución económica han sido muy supe-riores a este mínimo reglamentario; en lasgrandes empresas, hasta dos o tres vecesmás. Con esta perspectiva, puede cuestio-narse la necesidad de un sistema regla-mentario y de su aparato administrativo,si las actividades reales de las empresassuperan a dicho sistema a lo largo de losaños.

--Cuadro 4--La economía francesa experimentó unafuerte expansión en 1988 y 1989, seguidapor un periodo de escaso crecimiento pro-ductivo entre 1990 y 1992, que se trans-formó en recesión en 1993. En 1993 elPIB descendió en un 1,5% y el índice deparo aumentó del 8,9% en 1990 al 11,7%en 1993 (OCDE 1996).

En Francia, la participación en la forma-ción en el trabajo no parece estar vincu-lada a las fluctuaciones económicas (véa-se el cuadro 5). Los índices de participa-ción experimentaron un aumento paratodas las categorías de tamaño de empre-sas y sobre todo en las empresas muygrandes, agrandándose aún más la dife-rencia entre las compañías más peque-ñas y las mayores. Las act ividadesformativas de los empresarios francesesparecen depender más de la política re-glamentaria estatal que de los ciclos eco-nómicos.

--Cuadro 5--Observaciones comparativas

Como hemos indicado anteriormente, lacomparación de estadísticas nacionalesdebe hacerse con cautela. Tanto las defi-niciones como las técnicas de encuestason diferentes. No obstante, es interesan-te observar el efecto de las diferentespolíticas estatales sobre las políticas a lar-go plazo en Finlandia y en Francia, porejemplo el efecto sobre los índices me-dios de participación en ambos países

Cuadro 3:

Indices de participación en la formación en el trabajopor categorías laborales, y evolución del PIB en Fin-landia de 1984 a 1993

Fuente: Servicio Estadístico Finlandés 1995

80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

-10,0

%

Evolución del PIB

Administrativos superiores

Administrativos inferiores

Trabajadores manuales

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

«El modelo de mercado pa-rece agrandar las desigual-dades formativas en lasépocas económicamentebuenas, y las reduce, por elcontrario, en los periodosde recesión.»

«En Francia, la participa-ción en la formación en eltrabajo no parece estar vin-culada a las fluctuacioneseconómicas (...)»


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política activa puede haber sido decisivapara la estabilidad.

--Cuadro 6--La duración media de la formación poralumno resulta sorprendentemente simi-lar en Finlandia y en Francia, a pesar desus políticas divergentes. Ambos sistemastienden a una duración decreciente a lar-go plazo (véase el cuadro 7). En ambospaíses, la duración promedio de la for-mación en el trabajo por alumno y añoha sido de unos 6 días, con una duraciónmedia de la formación para cada trabaja-dor de 2,6 días en Finlandia y 2,1 días enFrancia. Como hemos visto, este aportede formación se distribuye de manera muydesigual entre los grupos de alta y baja

Cuadro 4:

Formación en el trabajo e incremento del PIB en Francia, de 1984 a 1993

Tamaño de laempresa, por 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993número de personal

Indice de participación financiera (% de la masa salarial bruta):

10 a 19 1,13 1,14 1,15 1,30 1,34 1,31 1,29 1,29 1,51 1,6120 a 49 1,20 1,20 1,22 1,36 1,42 1,43 1,46 1,53 1,63 1,8050 a 499 1,46 1,51 1,54 1,72 1,88 2,02 2,17 2,28 2,33 2,50500 a 1 999 2,02 2,12 2,24 2,44 2,71 2,92 3,19 3,33 3,45 3,57más de 2 000 3,47 3,62 3,81 4,05 4,43 4,67 4,99 5,12 5,16 5,14TOTAL 2,17 2,24 2,33 2,51 2,74 2,89 3,10 3,20 3,26 3,29

Porcentaje de trabajadores participantes en una formación:

10 a 19 6,6 6,0 6,2 6,8 7,9 7,3 7,9 6,6 7,1 7,820 a 49 8,6 8,5 8,9 9,5 10,7 10,0 10,7 11,4 11,2 10,750 a 499 16,1 16,3 17,8 19,2 20,9 22,0 23,4 25,4 25,4 27,4500 a 1 999 24,9 26,8 28,5 30,9 33,9 36,1 38,8 39,0 41,7 44,1más de 2 000 38,2 39,5 42,6 44,5 49,3 50,7 52,9 52,1 53,1 53,2TOTAL 22,3 23,0 24,7 26,2 29,2 30,1 32,4 32,3 32,9 33,2

Días de formación por alumno (7h/día):

10 a 19 7,3 6,0 6,3 6,1 6,0 5,9 5,4 5,7 6,0 6,020 a 49 5,7 6,3 5,7 5,9 5,7 6,1 5,6 5,4 5,6 6,050 a 499 6,0 6,4 6,0 6,0 5,9 5,9 6,0 5,9 5,9 5,6500 a 1 999 6,7 6,7 6,7 6,3 6,1 6,3 6,4 6,4 6,3 6,0más de 2 000 7,9 8,3 7,9 7,7 7,6 7,7 7,7 8,0 7,7 7,4TOTAL 7,4 7,4 7,0 6,9 6,7 6,9 6,9 7,0 6,9 6,4

Evolución porcentual del PIB a precios constantes de 1980:

PIB 1,3 1,9 2,5 2,3 4,2 3,9 2,8 0,8 1,4 -1,5

Fuente: CEREQ 1995, 1996, OCDE 1996

(véase el cuadro 6). El rendimiento eco-nómico fluctuó en ambos países duranteel periodo de observación, pero sólo enFinlandia se produjo una clara repercu-sión sobre las actividades formativas enel trabajo. Ello es consecuencia de la po-lítica gubernamental de permitir que lasfuerzas del mercado rijan la demanda yla oferta de los servicios de formación enel trabajo. Efectos similares pueden ob-servarse en el UK, donde los índices decrecimiento negativo del PIB en 1991 y1992 se reflejaron en una menor partici-pación en la formación en el trabajo(Hillage 1996). En Francia, el gobierno haregulado el mercado aplicando reglasmínimas para la actividad formativa. Esta

«Las actividades formati-vas de los empresariosfranceses parecen depen-der más de la política regla-mentaria estatal que de losciclos económicos.»


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categoría y entre las empresas grandes ylas pequeñas.

----Cuadro 7:----¿Cuándo es deseable y necesaria unaintervención estatal?

La experiencia del último decenio permi-te apreciar las ventajas y los límites delmodelo de mercado en el campo de laformación suplementaria. Sus efectos po-sitivos son sus procesos decisorios des-centralizados y su flexibilidad: los com-pradores y los ofertores de serviciosformativos se encuentran entre sí sin re-trasos administrativos; no se utiliza pre-supuesto público; la contratación y lacompetición contribuyen a la utilizacióneficaz de los recursos; y el mecanismo deprecios hace que los consumidores seanmás selectivos y cuidadosos a la hora detomar una decisión. La experiencia tam-bién ha revelado las limitaciones del mo-delo, como la mayor desigualdad, la«minimalización» de los aportes formativosy el hecho de que se aprenden preferen-temente competencias prácticas a expen-sas de los modelos conceptuales. La fle-xibilidad y el dinamismo del mercadohacen imposible para el consumidor dis-poner de informaciones fiables y compa-rativas sobre la oferta y la calidad de ésta.El consumidor es frecuentemente presade fuertes campañas publicitarias quehacen promesas irreales.

¿Debe intervenir el Estado en este cam-po? En caso afirmativo, ¿de qué manera?La política francesa para reglamentar lademanda creando niveles mínimos hadado lugar a un mercado formativo per-manente. Sin embargo, el hecho de quelos empresarios hayan superado con cre-ces durante estos años las normas regla-mentarias lleva a cuestionar la necesidaden sí de establecer este control reglamen-tario y administrativo. La política france-sa no ha sido eficaz en uno de sus princi-pales objetivos; es decir, según la afirma-ción de Delors recogida por Germe yPottier (1996), la ley de 1971 intentabadotar de competencias «a cada hombre ya cada mujer para afrontar los cambiospredecibles e impredecibles que tienenlugar en la vida profesional... y cumplirun papel en la lucha por la igualdad deoportunidades.» Pero las oportunidadesformativas dependen cada vez más deltamaño de la empresa, tanto en Franciacomo en otros países.

Cuadro 5:

Indice de participación en la formación en el trabajo,por tamaño de empresas, y evolución del PIB enFrancia, de 1984 a 1993

Fuente: CEREQ 1995, 1996, OCDE 1996

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

-10,0

%

Evolución del PIB

de 20 a 49 trabajadores de 50 a 499 de 500 a 1999

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Cuadro 6:

Indice de participación de empleados en la forma-ción en el trabajo en Finlandia y Francia, de 1984 a1993 (%)

Fuente: Servicio Estadístico Finlandés 1995, CEREQ, 1996

50

40

30

20

10

0

Finlandia Francia

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Nueva política


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La experiencia finlandesa demuestra que,sin intervención estatal, la oferta formativase corresponde claramente con el rendi-miento económico de las empresas. Enperiodos de recesión, las empresas se venobligadas a economizar y tienden a redu-cir las actividades de desarrollo, como eldesarrollo de productos, la mercadotec-nia y la formación. Las estadísticasfinlandesas revelan que la formación delos empleados administrativos superioresdescendió radicalmente en periodos derecesión, mientras que la destinada a lostrabajadores se mantenía estable. Este fe-nómeno se halla evidentemente relacio-nado con la naturaleza de la formaciónimpartida a las diferentes categorías delpersonal. El personal de las ocupacionesde alto nivel disfruta de un mejor accesoa la formación por motivos de promocióny otras razones de desarrollo no especí-ficamente funcionales, mientras que laformación en los empleos de bajo nivelse centra en alcanzar a breve plazo obje-tivos específicos para un empleo (Hillage1996). Las estadísticas sugieren que losempresarios tienden a mantener inclusoen los tiempos duros la formación de lostrabajadores estrechamente relacionadacon la productividad, mientras que sonfavorables a reducir la formación orien-tada al desarrollo de la empresa.

Este comportamiento puede explicarsede diferentes formas. Desde el punto devista empresarial, la formación puede co-rresponder a diferentes objetivos. La for-mación puede centrarse en la presentetarea laboral de una persona, con la in-tención de mejorar la calidad y la pro-ductividad en el empleo actual. Pero laformación también puede constituir unainversión para el futuro, destinada a crearcapacidades de recursos humanos quepermitan afrontar las futuras necesida-des. La formación varía desde las activi-dades específicas relacionadas inmedia-tamente con las tareas actuales hastaenseñanzas de carácter general sobrenuevos modelos conceptuales y descu-brimientos científicos. Los beneficios deuna formación específica para el empleopueden recogerse rápidamente, bajo laforma de una curva de aprendizaje conmayor inclinación, mientras que el apren-dizaje de competencias más generalespuede restituir o no lo invertido, tras unperiodo razonable de tiempo. Existe unriesgo de inversión en función de la

especificidad y de los factores de tiem-po de la formación.

Otro aspecto es la transferibilidad de laformación. Cuanto más específica sea ésta,menor será la transferencia formativa, estoes, menos útil será la formación fuera delcontexto de aprendizaje. Y viceversa:cuanto más general sean la formación ylas estructuras cognitivas, más ampliasserán sus posibilidades de utilización fue-ra del contexto formativo concreto. Losprincipios de carácter general son trans-feribles de un contexto laboral a otro. Loselementos de aplicación más universal sonlos nuevos modelos conceptuales y teo-rías que explican los fenómenos en suambiente. También pueden mencionarselos elementos generales de la innovacióny el desarrollo. El aprendizaje de estasnociones y elementos resulta importantepara la empresa y para la economía ensu conjunto, pero además incrementa elvalor en el mercado de trabajo de unalumno. Surge el riesgo de que el empre-sario pierda a la persona formada en be-neficio de otro empresario (véase el cua-dro 8), a través del fenómeno denomina-do «furtivismo» (Auer 1994).

----Cuadro 8:----Podemos utilizar esta situación observa-da para situar correctamente el tema del

Cuadro 7:

Días de formación por alumno y año en Finlandia yFrancia, de 1984 a 1993

Fuente: Servicio Estadístico Finlandés 1995, CEREQ 1995, 1996.

9

8

7

6

5

4

Finlandia Francia

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993


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apoyo estatal a la formación suplementa-ria. No hay necesidad de que el Estadointervenga y apoye la formación especí-fica para un empleo, que ocasiona direc-tamente una mayor productividad y ren-tabilidad. Esta no plantea riesgos altospara los empresarios, y éstos puedenfinanciarla plenamente. En este caso, elcontrol por el mercado resulta convenien-te. Por contra, un apoyo del Estado pue-de resultar necesario en los programasque pretendan desarrollar nuevas capa-cidades y orientaciones profesionales pararesolver problemas complejos y afrontarel cambio. Estas competencias no pue-den desarrollarse en un alumno con unseminario breve de dos a tres días. Re-quieren una formación y un aprendizajemás intensivos. Estos programas resultancaros y con frecuencia son difíciles devender bajo condiciones de mercado, porlo que hace necesaria la intervención deapoyo estatal. El apoyo estatal para estosprogramas es tan justificable como el apo-yo a los proyectos de desarrollo de pro-ductos. ¿Cómo definir pues este tipo deformación?

La formación para la resolución deproblemas complejos y la innovación

Las competencias necesarias para afron-tar cambios son cualitativamente diferen-tes de las destinadas a mejorar la produc-tividad y la eficacia en el empleo actual

(Venna 1992). Una mayor productividadse logra aprendiendo más rápidamentecompetencias operativas, con una curvamuy inclinada de aprendizaje de las se-cuencias operativas necesarias para cum-plir las tareas que requiere un puesto detrabajo. Puede reconocerse el ejerciciocon maestría de un empleo por la ejecu-ción fluida y decidida de las operacionesnecesarias para producir un resultado útilque puede transferirse a continuación aquien lo necesite. Las competenciasoperativas pueden aprenderse en el em-pleo, a través de la tutoría y la experien-cia. Algunas de estas competencias, comolas de informática, idiomas y matemáti-cas, son de carácter autónomo: tambiénpueden aprenderse fuera del contextolaboral y son muy transferibles de unempleo a otro.

Por contra, con objetivos de desarrollo,las competencias deben superar el nivelespecífico de un empleo. Incluso los pro-cesos más modestos de innovación deproductos requieren combinar con éxitodos elementos: la comprensión del pro-blema y el conocimiento de la existen-cia de informaciones necesarias para re-solver el problema. Esta informaciónpuede consistir en prácticas existentesque pudieran aplicarse creativamente alproblema concreto. También puede tra-tarse del conocimiento de descubrimien-tos científicos recientes, que pudieranabrir oportunidades de desarrollo. Enambos casos, la nueva información esteórica y requiere un aprendizaje con-ceptual. Dicho aprendizaje puede adop-tar diversas formas, incluyendo la de unaformación en el trabajo. Sin embargo,puede argumentarse que en la mayoríade las profesiones la actualización nece-saria de conocimientos se halla mal or-ganizada. Sólo la profesión médica dis-pone de una formación bien estructuradade este tipo, que resulta posible graciasen parte al apoyo estatal y en parte a lafinanciación de patrocinadores y empre-sarios privados.

Para conseguir resolver problemas com-plejos, las competencias deben pasar delnivel estrictamente profesional al nivelmultidisciplinario, a fin de comprenderel entramado complejo de relaciones quecaracteriza el campo específico en elque uno trabaja. Numerosos problemasactuales, como la gestión de organiza-

Cuadro 8:

Relación entre el factor de riesgo y el factor temporalen la formación en el trabajo, y las propuestas de in-tervención del apoyo estatal y del modelo de mercado.

+ Formación generalAlta transferibilidad

Formación específica para el empleo

Aplicación de la formación

-

+ -

Control por el mercado

Apoyo estatal

Factor tiempo(retraso en la aplicación)

Factor de riesgo

«No hay necesidad de queel Estado intervenga y apo-ye la formación específicapara un empleo, que produ-ce directamente una mayorproductividad y rentabili-dad. Esta no plantea ries-gos altos para los empresa-rios, y éstos puedenfinanciarla plenamente. Eneste caso, el control por elmercado resulta convenien-te. Por contra, un apoyo delEstado puede resultar nece-sario en los programas quepretendan desarrollar nue-vas capacidades y orienta-ciones profesionales pararesolver problemas comple-jos y afrontar el cambio.»


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Cuadro 9:

Vectores de desarrollo de las competencias

Competencias en el campo de trabajo

Competencias profesionales

Competencia de tareas

Conocimientos y competencias

operativos

Conocimientos profesionales actualizados

Conocimientos multidisciplinarios de un campo de trabajo

Resolución de problemas complejos

por cooperación

Desarrollo de la práctica profesional

Eficacia en las tareas actuales

mientos y prácticas profesionales, y des-de éstos hacia una mayor comprensiónde las complejas interrelaciones que ca-racterizan los diversos campos concretosde trabajo (véase el cuadro 9).

ciones grandes, la protección medio-ambiental y el tratamiento de residuos,la deterioración de las condiciones ur-banas, el bienestar social de las pobla-ciones en envejecimiento, o el abasteci-miento energético, son demasiado com-plejos para recibir una solución exclu-sivamente técnica, económica o social.Deben combinarse entre sí diversos mé-todos profesionales para llegar a solu-ciones sostenibles, económica y social-mente aceptables. Es necesario coope-rar, y para ello los profesionales debendisponer de una base común de conoci-mientos. Aún no conocemos cual será lamejor forma de desarrollar esta base co-mún, pero es muy probable que las for-maciones de este tipo precisen del apo-yo estatal para poderse llevar a cabo.

En resumen, proponemos utilizar el apo-yo del Estado para intensificar las com-petencias, pasando del nivel específicohacia los niveles de desarrollo de conoci-

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OECD (1996), Economic Surveys: France 1996,OECD, Paris.

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OECD (1995), Economic Surveys: Finland 1995,OECD, Paris.


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Alternativas de finan-ciación de la formaciónprofesional: el ejemplode los países emergen-tes latinoamericanos

Introducción

Desde hace aproximadamente un dece-nio, los países emergentes de Latino-américa han emprendido amplias refor-mas económicas y fiscales que les hanpermitido contener la inflación, reducirel déficit público, abrir su economía alexterior y relanzar las inversiones. Al igualque en Europa, estas medidas inspiradaspor los principios de la economía demercado han modificado profundamenteel mercado de trabajo y han dado lugar auna redistribución de la fuerza de trabajoy del empleo.

Con un predominio tradicional en ellosdel sector público, los programas de for-mación se hallaban inadaptados y eranincapaces de seguir la rápida evoluciónde los conocimientos y las nuevas nece-sidades del mercado de trabajo. Esta faltade flexibilidad y de innovación corríaparalela a una falta de inversión privadaen la formación. La financiación de lasactividades formativas correspondía tra-dicionalmente al presupuesto del Estadoy a una contribución obligatoria por par-te de los empresarios, a la cual se criticapor contradecir el buen funcionamientodel mercado de la formación.

En este contexto, los países emergenteslatinoamericanos (Argentina, Brasil, Chi-le y Méjico) se han lanzado a efectuar re-formas ambiciosas de su sistema educati-vo y formativo. Las medidas adoptadasafectan particularmente al sistema de fi-

DavidAtchoarena

Especialista de Pro-grama en el Institutointernacional de pla-nificación educativa

(IIPE), UNESCO,París.

Aún cuando sus mecanis-mos sean muy distintosdentro de Latinoamérica, laformación tiende a conside-rarse en general como unbien comercial al que seaplican las teorías clásicasdel intercambio. En virtudde ello, se encuentra cadavez más sometida a condi-ciones de libre competi-ción. Aparecen así las pre-misas para que surja unmercado de la formación, loque sin embargo no exclu-ye la financiación pública.

nanciación de la formación profesional y,de forma más general, al papel del Esta-do en el mercado de trabajo. Sin embar-go, incluso en Chile, el país más entrega-do a los principios de desarrollo liberal,el Estado mantiene un papel decisivo tan-to para financiar como sobre todo parafijar un marco reglamentario e institucio-nal que favorezca el surgimiento de unmercado formativo dominado por oferto-res privados.

Enfrentados a situaciones del mismo tipoy con objetivos comparables entre sí, loscuatro grandes países de Latinoaméricahan optado por sistemas diversos, lo querefleja muy bien la variedad de posibili-dades para reformar la financiación de laformación profesional. Situado en el ori-gen de un modelo que inspiró al conjun-to de la región económica, Brasil parecehaber optado por un cambio progresivoconsistente en complementar la contribu-ción obligatoria de los empresarios conun método contractual. Argentina y Chilesiguen una vía más radical, centrada encrear un auténtico mercado de la forma-ción. Para ello, se pone la financiaciónpública al servicio de una política de re-tirada estatal basada en la descentraliza-ción y privatización de la oferta formativa.Por último, la modernización en Méjicodel aparato formativo y del mercado detrabajo va acompañada de una reestruc-turación del sistema de certificaciones,que adoptará un modelo de competen-cias. En este contexto, la cuestión de lafinanciación pasa a un segundo plano, yaque la prioridad consiste en crear las con-


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diciones para dar transparencia al merca-do de trabajo, premisa necesaria para li-beralizar la inversión de personas y em-presas en la formación.

Con su objetivo de obtener una mayorflexibilidad y conceder una mayor pre-sencia a las empresas, estas diversas for-mas de regulación nos remiten a los de-bates actuales sobre la reforma de la fi-nanciación de la formación profesional enEuropa. Algunas de las fórmulas experi-mentadas se hallan además en relación oestán directamente inspiradas por lasmedidas adoptadas en algunos paíseseuropeos.

La salida de la crisis y lanueva configuración delempleo y los ingresos

Evoluciones convergentes pero des-fasadas

Argentina, Brasil, Chile y Méjico constitu-yen las cuatro principales economías de

Latinoamérica. Desarrollado durante losaños 30, el modelo de crecimientoinstaurado por estos países se basaba enuna dinámica interna de sustitución delas importaciones. Esta estrategia dió piea un auténtico tejido industrial nacional.Sin embargo, a partir de los años 60 co-menzaron a producirse algunos desequili-brios, incrementándose en particular elparo y lentificándose los avances en elcampo educativo. A partir de los años 70un recurso masivo a los capitales exterio-res llevó a las economías de esta regióndel planeta a una espiral de endeuda-mientos. Esta tendencia se saldó con unainflación galopante, el bloqueo o inclusoel retroceso de la producción y el em-pleo, y con un fuerte descenso en el po-der adquisitivo de sus poblaciones.

Siguiendo el camino marcado por Chile,el conjunto de los países de esta regiónabandonaron a finales de los años 80 elmodelo de desarrollo basado en la inter-vención estatal y el proteccionismo. El sa-neamiento presupuestario consituyó elnúcleo de sus mecanismos de estabiliza-ción, lo que dio lugar a límites muy es-

Cuadro 1:

Indicadores del desarrollo (Argentina, Brasil, Chile, Méjico)

Country Población Crecimiento PIB por Indice de Indice de Porcentajeen 1995 anual habitante analfabetismo escolari- del PIB desti-

(en millones) medio 1995 adulto zación nado a la(%) ($) en 1995 1995 (%) enseñanza

(%) pública en1995

1980- 1990- Primaria Secundaria1990 1995 (Indice neto) (Indice bruto)

Argentina 34,7 - 0,3 5,7 8.030 3,8 113 77 4,5(Grecia: 8.210) (bruto)

Brasil 159,2 2,7 2,7 3.640 16,7 90 45 N.D.(República Checa: 3.870)

Chile 14,2 4,1 7,3 4.160 4,8 86 69 2,9(Hungría: 4.120)

Méjico 91,8 1,0 1,1 3.250 11,4 100 58 5,3(Croacia: 3.250)

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo en el mundo, 1997. UNESCO, Informe mundial sobre la enseñanza, 1998. N.D.: datos no disponibles


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trictos para la financiación de la enseñan-za y la formación. Paralelamente, se crea-ron una serie de medidas de fomento paraacelerar el crecimiento, centradas sobretodo en la competitividad de las exporta-ciones, a semejanza de la vía adoptadapor los países del este asiático.

Cuadro 1:En su conjunto, las reformas emprendi-das han causado efectos económicos po-sitivos, como testimonian el reinicio deun crecimiento, la reducción considera-ble de los índices de inflación y el sanea-miento de las finanzas públicas. Pero si-guen subsistiendo entre estos países gran-des disparidades, tanto en materia eco-nómica como en lo que respecta a susrecursos humanos (véase el cuadro 1).Desde 1980, los ingresos por habitanteshan avanzado escasamente en Brasil y enMéjico, mientras que han aumentado con-siderablemente en Argentina y sobre todoen Chile, donde las reformas comenza-ron ya en los años 70. Los niveles de ri-queza, medidos por el indicador de PIBpor habitante, revelan una línea diviso-ria. Mientras que en 1995 este indicadorsituaba a Argentina próxima al caso deGrecia, los tres países restantes se halla-ban próximos a alguna economías de laEuropa del Este (véase el cuadro 1). Aestas disparidades de niveles se añadendiferencias de itinerarios: por ejemplo,Chile y Méjico aseguraron su estabiliza-ción diez años antes que Argentina y Bra-sil, quienes entre 1990 y 1994 aún atrave-saban una fase de hiperinflación. En laactualidad y gracias a su dinámica de de-sarrollo, Chile parece ser el país que másha avanzado en el camino de la moderni-zación y del progreso económico.

Las consecuencias del ajuste sobre elempleo y los ingresos

Las medidas de estabilización y de ajusteestructural se tradujeron en todos los paí-ses en una recomposición del mercado detrabajo. Si bien de forma progresiva, lareforma de la economía se acompañó enlos cuatro países con una retirada del Es-tado de las actividades económicas y unareestructuración del sector público, evo-luciones que dieron lugar a un descensodel empleo en los sectores productivos yen la administración pública, que se juz-gaba frecuentemente excesiva (Salama1995a). En la industria, los sectores tradi-cionales, anticuados, procedieron a efec-tuar despidos masivos. No obstante, elefecto de estas medidas sobre el paro fuediverso según los países: en Argentina sur-gió un índice de paro mucho más alto queen el resto (véase el cuadro 2)

Cuadro 2:En la actualidad, debido sobre todo a larevaluación monetaria, los costes salaria-les son menos competitivos que los dedeterminados países asiáticos. Si esta ten-dencia continúa pondrá en riesgo la via-bilidad de las actividades que utilizan enlos países latinoamericanos una fuerza detrabajo abundante. Así pues, entra den-tro de lo posible que determinados sec-tores opten más bien por aplicar tecnolo-gías punteras, para las que se requiereuna flexibilidad y altas cualificaciones(Weinberg, en Caillods & Mosqueda,1998).

El desafío de la competitividad debe si-tuarse dentro del proceso de integraciónregional que tiene lugar desde comien-zos de los 90. Desde este punto de vista,la adhesión de Méjico al NAFTA (Acuer-do de libre comercio norteamericano) hadisociado a este país de la dinámica lati-noamericana que anima a Argentina, Bra-sil y Chile -junto a Paraguay y Uruguay-dentro del MERCOSUR (Mercado Comúndel Sur). Pero sea cual sea la perspectivaen la que se inscribe, el seguimiento deuna estrategia de apertura exterior exigela mejora de la productividad del trabajoy por tanto de las cualificaciones de lamano de obra (Hausman, Reisen, 1996).La evolución del valor de la producciónpor persona empleada tiende a revelar,en efecto, que a pesar de la recuperacióndel nivel existente antes de la crisis delos años 80, o incluso su superación en

Cuadro 2:

Evolución del índice de paro, Argentina, Brasil, Chile,Méjico, (%)

País 1980 1985 1990 1994-95

Argentina 2,3 5,3 7,5 18,6Brasil 6,3 5,3 4,3 4,7Chile 11,8 17,2 6,5 5,6Méjico 4,5 4,8 2,7 6,4

Fuentes: Comisión económica para América latina y el Caribe, Balance preliminar de la economía deAmérica latina y el Caribe 1995 (Santiago, diciembre de 1995) y Anuario de las estadísticas del trabajo(Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, varios números).


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el caso chileno, la productividad del tra-bajo se mantiene muy inferior a la quepresenta la economía de un dragón asiá-tico como Taiwan (véase el cuadro 3).

Cuadro 3:Junto a este imperativo de modernizaciónde su aparato productivo, estas econo-mías nacionales emergentes se encuen-tran confrontadas a la persistencia de lasbolsas de pobreza. Las repercusiones dela crisis y del aumento del coste de lavida han tenido efectos amplificados paralas familias más vulnerables (Salama1995b). Es probable que el control de lainflación y el nuevo crecimiento permi-tan hacer retroceder la pobreza; pero aeste respecto, las evoluciones son diver-gentes según el país y el periodo. Duran-te los años más recientes, la recesión quesacudió a Argentina y Méjico en 1994 hizoaumentar el número de familias que vi-ven por debajo de los umbrales de lapobreza. Por el contrario, la reciente dis-minución del índice inflacionario en Bra-sil y el crecimiento chileno de 1995 y 1996han tenido efectos beneficiosos de reduc-ción de la pobreza. A partir de los últi-mos años 80, el rigor producido por elajuste y los traumas consecutivos a lasegmentación del mercado de trabajo exi-gieron una elevada capacidad de adapta-ción por parte de los sistemas de forma-ción profesional. Un estudio publicado en1991 por la Oficina Regional de la OIT(CINTERFOR) ha analizado de forma de-tallada las actividades de renovación ne-cesarias y los progresos efectuados en estesentido por los diferentes países de estaregión (CINTERFOR, 1991). Este estudioresalta en particular que la formación pro-fesional debe desempeñar un papel im-portante en ámbitos nuevos, como lareconversión de los trabajadores despe-didos por ajustes, la aplicación de nue-vas tecnologías, la inserción profesionalde los jóvenes en dificultades, la partici-pación de las mujeres en la vida activa yla consolidación de los segmentos pro-ductivos de la economía informal. Para-lelamente, las fuentes de financiación dela formación se han diversificado median-te acuerdos de cofinanciación de las em-presas o ramos industriales, la participa-ción de las colectividades locales y lainstauración de mecanismos de cobertu-ra de costes (Ducci, 1991).

Los años de crisis y la recuperación pos-terior han tenido también repercusiones

importantes sobre la estructura de la ofertaformativa. Si en los años 70 el sector pú-blico o patronal (en el caso de Brasil) dis-frutaba de una situación de monopoliofáctico, hoy en día se asiste a una autén-tica «explosión de la oferta formativa»(CINTERFOR, en Caillods & Gallart, 1998).Esta evolución se debe a la combinaciónde diversos factores, en particular a lasintervenciones de los ministerios de tra-bajo dentro de las medidas activas depolítica de empleo, a los programas ini-ciados por los agentes sociales, a la for-mación en la empresa y al incremento delnúmero de organismos formativos priva-dos. Esta nueva configuración de la ofer-ta no deja de tener sus efectos sobre lacuestión de la financiación.

De manera esquemática, puede conside-rarse que inicialmente la prioridad eraerigir un aparato de formación al serviciode la industrialización necesaria. En ma-teria de financiación, la creación de unatasa o contribución específica sobre lamasa salarial parecía corresponderse co-rrectamente con este objetivo inicial. Lasegunda línea de acción fue la de fomen-tar la formación en la empresa. De formacomplementaria a la obligación legal,mecanismos de desgravación fiscal o dereembolso reflejaban la voluntad de faci-litar el comportamiento de los empresa-rios favorable a un desarrollo de las com-

Cuadro 3:

PIB por trabajador empleado, en dólares internacio-nales* de 1990 (Estados Unidos = 100)

País 1950 1973 1992

Argentina 53 53 47Brasil 21 29 27Chile 44 43 49Méjico 28 39 37

España 23 58 83Hungria 22 29 27Taiwan 11 26 60

Estados Unidos 100 100 100

Fuente: Maddison, La economía mundial 1820-1992, OCDE 1995.* Los dólares internacionales son un sistema de cálculo ideado por el FMI que se obtiene convirtiendolos datos nacionales según las tasas de cambio, para poder agregar los índices de crecimiento produc-tivo como totales regionales y globales. La moneda local se convierte usando paridades del poderadquisitivo (PPAs).


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petencias. En la época actual, la constitu-ción de un mercado formativo obliga areplantear la problemática de la financia-ción. La asignación de los recursos seconvierte en un elemento impulsor de unadinámica de expansión, diversificación ymejora de una oferta procedente deofertores que compiten entre sí y entrelos que son cada vez más frecuentes losofertores privados.

De la obligación legal alcontrato: el caso brasileño

En Brasil, el sistema de la formación pro-fesional inicial y continua se apoya en unaobligación legal de financiación por par-te de los empresarios. Esta normativa,completamente innovadora cuando vio laluz hace más de 50 años, ha dado lugar aun aparato formativo controlado por lapatronal y que disfruta de un monopoliofáctico. A pesar de su innegable contri-bución al desarrollo de la formación, estesistema recoge cada vez más críticas. Lascríticas censuran en particular el trato defavor que reciben las compañías grandesen este mecanismo. Además, se argumentaque la posición predominante que ocupa

este aparato formativo es perjudicial parala utilidad colectiva. Hasta la fecha, estosreproches no han dado lugar a una rees-tructuración completa del sistema, perosí a algunas modificaciones del mismo.Con este fin, se ha complementado lacontribución obligatoria de los empresa-rios a la financiación con un sistema con-tractual que permite medidas de exencióncuando la empresa se compomete a de-sarrollar la formación a través de un con-venio negociado con el organismo de for-mación.

El sistema brasileño de formación profe-sional se halla dominado por cuatro gran-des organismos de orientación sectorial(industria, comercio, agricultura y trans-portes). La oferta de formación se encuen-tra por tanto estructurada sectorialmenteen torno al SENAI (Serviço Nacional deAprendizagem Industrial; creado en 1942),el SENAC (Serviço Nacional de Aprendiza-gem Comercial, creado en 1946) el SENAR(Serviço Nacional de Aprendizagem Ru-ral, creado en 1991) y el SENAT (ServiçoNacional de Aprendizagem em Transpor-tes, creado en 1993).

El estatuto de estas entidades es relativa-mente singular, puesto que se trata de or-ganismos de derecho privado, gestiona-dos por las federaciones de empresariospero financiados por recursos públicosvinculados a un imperativo legal. La es-tructura de estos organismos comprendeun nivel nacional y un nivel regional. Apesar de hallarse bajo la égida de las fe-deraciones empresariales de los sectorescorrespondientes, estos organismos aco-gen en el seno de sus órganos directivosa representantes de los Ministerios deEducación y de Empleo. Unicamente elSENAR se encuentra dotado de estructu-ras tripartitas y paritarias.

El nivel regional disfruta de una gran au-tonomía, sobre todo porque sus recursoseconómicos no dependen del nivel cen-tral. Esta delegación de recursos y depoderes beneficia también a los centrosformativos, que disponen de un ampliomargen de maniobra. La racionalidad deesta política tiene evidentes vínculos conel tamaño continental del país y con suestructura política federal.

La mayor parte de las formaciones impar-tidas consisten en cursos de duración

Cuadro 4:

Presupuestos de los institutos formativos - Brasil - 1994(millones de dólares USA)

SENAI SENAC SENAR SENAT Total

INGRESOSObligación 273,2 124,1 32,6 21,2 451,1legal (70,5%) (43,8%) (55,5%)

Total 387,3 283,3 58,7 N.D. 729,3*(100%) (100%) (100%)

GASTOScorrientes 302,7 125,7 13,2 N.D. 441,6*en capital 41,0 24,2 3,2 N.D. 68,4*

Total 343,7 149,9 16,4 N.D. 510,0*

Fuente: Leite, en Caillods & Gallart, 1998*: sin incluir al SENATN.D.: datos no disponibles

«En Brasil, el sistema de laformación profesional ini-cial y continua se apoya enuna obligación legal de fi-nanciación por parte de losempresarios. Esta normati-va, (...) ha dado lugar a unaparato formativo contro-lado por la patronal y quedisfruta de un monopoliofáctico. (...) este sistema re-coge cada vez más críticas.(...) Hasta la fecha, estosreproches no han dado lu-gar a una reestructuracióncompleta del sistema, perosí a algunas modificacionesdel mismo. (...) se ha com-plementado la contribuciónobligatoria de los empresa-rios a la financiación conun sistema contractual quepermite medidas de exen-ción cuando la empresa secompomete a desarrollar laformación a través de unconvenio negociado con elorganismo de formación.»


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corta o media. Así, la duración media delas formaciones varía entre 185 horas(SENAI) y 30 horas (SENAC). Estos cursi-llos no tienen equivalente dentro del sis-tema escolar. Los alumnos se componenmayoritariamente de jóvenes (a partir delos 14 años) y de adultos.

Además de las formaciones no formales,el SENAI y el SENAC dirigen también unaparato de enseñanza técnica. Sin embar-go, la importancia de dicha formación esrelativamente marginal (un 1% del perso-nal total en el caso del SENAI).

Los recursos del SENAI, del SENAC y delSENAT proceden de una tasa obligatoriadel 1% sobre la masa salarial de las em-presas participantes. Las empresas gran-des (a partir de 500 trabajadores) debenpagar una contribución adicional del 0,2%de su masa salarial.

Si bien financiados por una contribuciónespecífica, los recursos del SENAR pro-ceden de un régimen fiscal diferente cen-trado en la producción, y de una tasa com-plementaria del 2,5%. A diferencia de lasotras instituciones formativas, el SENARconsagra una parte importante de su pre-supuesto ordinario a financiar programassociales. Este objetivo más amplio y elporcentaje relativamente escaso de asa-lariados en la agricultura explican la sin-gularidad de este modelo de financiacióncon respecto al de los otros organismos.

Cuadro 4:Los recursos fiscales suponían en 1994entre un 44 y un 71% del conjunto de losingresos de los cuatro institutos (véase elcuadro 4). Las otras fuentes de financia-ción procedían en particular de la ventade bienes y de servicios y sobre todo delos productos económicos. En efecto, lainversión de volúmenes financieros im-portantes permite generar intereses con-siderables, sobre todo en periodo de al-tas tasas de interés. En la época de decli-ve del empleo en los años 80, estosproductos financieros constituyeron unareserva de equilibrio. El mantenimientodel instrumento formativo en el momen-to álgido de la crisis, debe agradecersetambién a este efecto anticíclico del sis-tema de financiación (Atchoarena 1994).

Pero a pesar de los innegables logros delmecanismo brasileño, su sistema de finan-ciación no permite modificar radicalmen-

te el comportamiento de las empresas, ysobre todo de las más pequeñas, con res-pecto a la formación. La creación de unmecanismo contractual por el que se aso-cian el empresario y el organismo de for-mación intentaba precisamente paliar estainsuficiencia. Con esta modificación secreó un espacio de negociación dentrode la obligación legal.

Los contratos firmados entre la empresay el ofertor formativo incluyen toda unaserie de objetivos. Además de la finali-dad inicial de mejorar las cualificacionesde los asalariados, se trata también decomplementar los cambios tecnológicos,contribuir a la evolución de la organiza-ción del trabajo y de aproximar la ofertaformativa a las necesidades y la realidadde las empresas.

Los acuerdos de cofinanciación permitenal empresario deducir una parte de sucontribución legal (hasta el 80%). En con-trapartida, debe destinar un importe equi-valente a la formación en el lugar de tra-bajo. En este contexto, el organismoformativo participa en el diseño y la apli-cación de los cursos (de 40 a 80 horas deduración) que se imparten en la empre-sa.

La rápida implantación de estos conve-nios es testimonio de un claro interés porparte de las empresas. En Sao Paulo, don-de se concentra cerca del 50% de la fuer-za de trabajo industrial, un 43% de lasempresa disfrutaban de esta deducciónparcial en 1993. Aún cuando sea difícilmedir los efectos de estas actividadesformativas, puede observarse que la pro-ductividad del trabajo en la industria bra-sileña se incrementó en un 25% entre 1990y 1993 (Amadeo, 1994). Las formacionesimpartidas se han centrado sobre todo enla tecnología, la seguridad en el trabajo yasimismo la enseñanza general, ya queuna parte importante de la mano de obrabrasileña tiene efectivamente un nivel deinstrucción muy bajo, próximo al analfa-betismo, lo que refleja las carencias deun sistema educativo aún muy elitista(véase el cuadro 1).

En definitiva, el recurso a los conveniosha constituido simplemente un episodiode apertura dentro del régimen común dela obligación legal. Esta tentativa de re-forma revela sin embargo una clara


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inflexión en las modalidades de regula-ción de la formación profesional, y prefi-gura probablemente la transición hacia unnuevo modelo que conceda un papelmayor a la incentivación, particularmen-te entre empresas pequeñas y medianas,y que fomente la diversificación de la ofer-ta formativa.

Esta tendencia parece remitirnos a lasevoluciones actuales en algunos paíseseuropeos, particularmente en Francia,donde la financiación de la formacióncontinua se basa en una contribuciónobligatoria de los empresarios. En efec-to, también el país francés se ha plan-teado las posibilidades de pasar de unsistema obligatorio a otro que concedaun mayor margen a los contratos. De estaforma, los instrumentos de política con-tractual elaborados en Francia -acuerdosde desarrollo de la formación o futuroscontratos de estudios- ofrecen otra posi-bilidad de aplicación de la obligatorie-dad legal. En efecto, permiten retirarsede la obligación legal a las empresas queelaboren un proyecto de formación ne-gociado con la administración pública ylos asalariados. En contrapartida, el Es-tado contribuye con una ayuda que fi-nancia una parte de los costes formativos.En Brasil, al igual que en Francia, estosmecanismos de subsidios prefiguran unnuevo sistema regulatorio de la forma-ción. Las reformas creadas en ambospaíses a través del recurso a los conve-nios contractuales corresponden a fin decuentas a la búsqueda de un equilibrioeficaz entre la obligación legal y la ad-hesión voluntaria.

La opción liberal:Argentina y Chile

Distanciándose de un modelo latinoame-ricano de formación profesional como elque se ha desarrollado en Brasil, Argenti-na y Chile han elegido otro camino paraorganizar y financiar su formación profe-sional. La opción ha sido particularmenteradical en el caso chileno, pues este paísha roto con su antiguo sistema, que seinspiraba en la experiencia brasileña, yha privatizado el organismo encargado dela formación profesional continua. ElINACAP (Instituto Nacional de Capacita-ción) funciona hoy en día como un orga-nismo de formación común. En Argenti-na, por contraste, la formación profesio-nal jamás llegó a consituirse como un sis-tema perteneciente a una institución cen-tral (Gallart en Caillods & Gallart, op. cit.).

De conformidad con el modelo económi-co liberal que les inspira, Argentina yChile han adoptado reformas con la in-tención de adaptar la oferta de formacióna una lógica de mercado y de organizarla financiación pública de la misma a tra-vés de mecanismos de competición. Sinembargo, incluso aunque las políticas deformación de ambos países parezcan pro-ceder de una misma fuente, su aplicaciónpráctica presenta variantes, en particularsi tomamos en cuenta las diferencias en-tre ambos sistemas de formación.

El sistema chileno actual se caracteriza poruna estructura institucional que asocia auna organización de enseñanza técnicadependiente del Ministerio de Educacióncon un sistema de formación profesionalgestionado por el Ministerio de Trabajo através de un mecanismo especializado: elSENCE (Servicio Nacional de Capacitacióny Empleo). A la enseñanza técnica se des-tina aproximadamente el 40% del perso-nal de la enseñanza secundaria , yescolariza aproximadamente a un 20% delas promociones de alumnos entre 15 y19 años.

Aunque se hallen bajo la tutela del Minis-terio de Educación, la gestión de los ins-titutos técnico-profesionales correspondea los municipios, asociaciones con finesno lucrativos y empresas privadas. Entre1980 y 1993 la proporción de personaldestinado a la enseñanza técnica y for-

Cuadro 5:

Incidencia de la formación profesional en las empre-sas chilenas, de 1987 a 1993

1988 1989 1990 1991 1992 1993

Númerode alumnos 174.724 186.857 199.604 232.728 293.679 308.423

alumnos/empleototal (%) 5,6 5,7 6,1 6,9 8,0 8,8

Fuente: Murillo, 1998.


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mado en centros privados pasó por ellodel 28 al 56%. Pero aunque el Ministeriose retire de la gestión de la oferta, la fi-nanciación sí continúa siendo responsa-bilidad del Estado a través de las subven-ciones. Los centros gestionados por losmunicipios reciben una subvención poralumno, mientras que los restantes se fi-nancian en función de su presupuestoantes de la privatización, con una actua-lización. Esta diferencia de financiacióncrea naturalmente una disparidad en lascondiciones de funcionamiento de lasdiferentes categorías de centros forma-tivos. Además, los costes y la calidad dela formación varían enormemente en fun-ción del tipo de organismo gestor. En loscentros formativos gestionados por losmunicipios, los costes por unidad son 2,5veces inferiores a los de los centros delsector privado. Las dificultades se debenno tanto a la descentralización y laprivatización de la oferta, sino a la insufi-ciencia de la financiación pública. Pocoa poco, la necesidad de buscar financia-ciones complementarias ha llevado a losinstitutos técnicos y profesionales a de-sarrollar una oferta de formación profe-sional continua.

Cuadro 5:Sin embargo, es el sector privado quienimparte la mayor parte de la formaciónprofesional continua, en respuesta a lademanda de las empresas. Los OTE (Or-ganismos Técnicos de Ejecución), orga-nismos de formación incluidos en el sis-tema público de la formación continua,se hallan reconocidos por el Estado ysupervisados por el SENCE. Las empre-sas financian la formación pero puedenrecuperar sus inversiones mediante unaexención cuyo importe máximo corres-ponde al 1% de su masa salarial anual.De esta manera, la financiación de la for-mación continua se apoya en dos princi-pios complementarios: estimular la de-manda mediante incentivos y poner laoferta al servicio de las empresas, ya queel mecanismo de financiación de activi-dades formativas se halla vinculado di-rectamente a las necesidades que mani-fiestan los empresarios. Este sistema hasustituido a la antigua contribución obli-gatoria de los empresarios del 1% de sumasa salarial, que fue suprimida en 1980.

Para beneficiarse de este mecanismo, laspequeñas empresas tienen la posibilidadde agruparse entre sí creando una figura

Cuadro 6:

Indice de utilización del incentivo fiscal por tamañode la empresa (en %) - Chile

Tamaño de la empresa Indice de utilización del incentivo (%)

1990 1991 1992

Pequeñas (de 1 a 49 trabajadores) 3,7 2,5 5,1Medianas (de 50 a 199 trabajadores) 11,8 12,1 14,8Grandes (más de 200 trabajadores) 84,5 85,4 80,1

Fuente: Murillo, 1998.

legal específica, los denominados OTIR(Organismos Técnicos Intermedios). LosOTIR son órganos federadores organiza-dos a escala sectorial o regional y funcio-nan como intermediarios entre los orga-nismos de formación y la empresa.

No obstante, a pesar del avance en elnúmero de alumnos, las actividadesformativas continúan siendo escasas encomparación con las necesidades mani-festadas (véase el cuadro 5)

Por otro lado, a pesar de una participa-ción en aumento, las pequeñas y media-nas empresas siguen mayoritariamentemarginadas del mecanismo de apoyo ala formación (véase el cuadro 6). Puededecirse por tanto que el mecanismo fun-ciona en beneficio de las grandes em-presas. Pero sucede que el tejido econó-mico chileno está compuesto principal-mente por pequeñas unidades, que creanno obstante la mayor parte del empleototal.

Al margen de este mecanismo destinadoa mejorar las competencias o capacida-des presentes en las empresas, el Estadoconcede también financiación para me-didas activas de empleo. Subvenciona deesta manera a los organismos que dise-ñan e imparten formaciones destinadas apersonas vulnerables en el mercado detrabajo. El gobierno chileno lanzó en 1990un amplio programa para la formaciónprofesional de los jóvenes. Este progra-ma está financiado en un 50% a través deun préstamo de la Banca Interamericanade Desarrollo. Durante la primera fasecuatrienal se preveía la participación enél de 100.000 personas. El proyecto pre-

«De esta manera, la finan-ciación de la formacióncontinua se apoya en dosprincipios complementa-rios: estimular la demandamediante incentivos y po-ner la oferta al servicio delas empresas, ya que el me-canismo de financiación deactividades formativas sehalla vinculado directa-mente a las necesidadesque manifiestan los empre-sarios. Este sistema ha sus-tituido a la antigua contri-bución obligatoria de losempresarios del 1% de sumasa salarial, que fue su-primida en 1980.»


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tende también consolidar las capacidadesinstitucionales y formadoras del SENCEen cuanto a la integración de los jóvenesal trabajo.

Por lo que respecta a los efectos del sis-tema sobre la oferta, la lógica de la com-petición se ha traducido en una reduc-ción de los costes, si bien frecuentemen-te en detrimento de la calidad. Además,la ausencia de un sistema nacional decertificación ha dado lugar a una multi-plicación de títulos que perjudica la trans-parencia y el buen funcionamiento delmercado de trabajo. Este problema de cer-tificación afecta por supuesto a las deci-siones de contratación y de formación.

En Argentina, al igual que en Chile, laenseñanza profesional compone una parteimportante de la enseñanza secundaria.Por ejemplo, en 1994 las vías técnicas ycomerciales suponían respectivamente un19 y un 28% de la secundaria. En el casoargentino, la evolución de la enseñanzatécnica se integra en un proceso másamplio de reestructuración de la secun-daria y sus programas. La nueva estructu-ra fija la enseñanza técnica como una delas modalidades del segundo ciclo de laescuela secundaria (Ministerio de Culturay Educación, 1997). Aparte de sus aspec-tos estructurales y pedagógicos, la refor-ma atañe también a la dimensión institu-cional debido a la política prevista de des-centralización (Pueyo en Caillods &Gallart, op. cit.). Pero mientras que enChile la descentralización se ha efectua-do transfiriendo competencias a los mu-nicipios, Argentina ha optado por refor-zar las prerrogativas de las provincias. Así,en 1992 la red de centros de enseñanzatécnica gestionada hasta entonces por elCONET (Consejo Nacional de EducaciónTécnica) se transfirió a las provincias y ala ciudad de Buenos Aires. Al igual queen Chile, la financiación continúa sin em-bargo a cargo de fuentes públicas.

En 1995 se prosiguieron los esfuerzos deracionalización institucional, con la crea-ción del Instituto Nacional de EducaciónTecnológica (INET) y la inclusión en elMinisterio de Educación de un Consejonacional de educación-trabajo. A diferen-cia de la situación chilena o del modelobrasileño, la oferta de formación profe-sional en Argentina depende estrecha-mente del sistema educativo.

La plena aplicación de estas reformas sóloquedará acabada hacia el año 2000. Noobstante, los primeros resultados permi-ten observar ya algunas dificultades detipo administrativo debidas al contextoeconómico y social. Así, la financiaciónde algunas actividades resulta problemá-tica en función de la austeridad imperante,que tampoco perdona a los presupuestosde las provincias. El incremento de losgastos necesarios para modernizar losequipos y reconvertir a maestros yformadores también plantea problemas.La reforma encuentra asimismo una re-sistencia entre los afectados, en particu-lar entre los maestros y formadores inte-resados por salvaguardar su estatuto ysoliviantados ya por la deterioración desu poder adquisitivo. Debido a esta si-tuación, el resultado final de la reformasigue siendo incierto.

Al margen de la renovación de la ense-ñanza técnica, el Ministerio de Trabajo haemprendido un amplio programa de for-mación para jóvenes similar al puesto enmarcha en Chile. Lanzado en 1993, estesistema pretende formar a 200.000 jóve-nes en cuatro años a través de un presu-puesto de 400 millones de dólares nego-ciado con la Banca Interamericana de De-sarrollo. Estos esfuerzos se explican porla persistencia de un fuerte desequilibrioen el mercado de trabajo, del que sonvíctimas en gran medida los jóvenes (véa-se el cuadro 2).

Además de su objetivo prioritario de in-tegrar a los jóvenes en el mundo del tra-bajo, este programa constituye tambiénun medio para construir un mercadoformativo. Así pues, se trata simultánea-mente de fomentar el desarrollo de losorganismos privados, para diversificar laoferta, y de dinamizar los centros públi-cos de enseñanza técnica. Para ello seconfía la formación -aunque esté finan-ciada con fondos públicos- a organismosseleccionados competitivamente a travésde un concurso público.

Cuadro 5:

De la financiación a la cer-tificación: la vía mejicana

Inserto en la dinámica de integración nor-teamericana e influido por el crecimientoeconómico de los Estados Unidos, Méjico

«(...) la financiación conti-núa (...) a cargo de fuentespúblicas.»


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se encuentra en primera línea de la luchapor la competitividad. En efecto, la mo-dernización del aparato productivo con-diciona el tipo de adhesión de Méjico alNAFTA. El desafío consiste en pasar deun modelo que se apoyaba fundamental-mente en un sistema productivo sencillo,con una fuerza de trabajo escasamentecualificada, a otras actividades con mu-cha mayor intensidad tecnológica. Estatransición, en una época de especializa-ción flexible, exige por parte de la fuerzade trabajo mejicana fuertes capacidadestécnicas. Por otro lado, Méjico sufre aúnun déficit de formación entre su pobla-ción activa (véase el cuadro 1). Se ha cal-culado que, en promedio, los trabajado-res mejicanos efectúan seis años de estu-dios y que los jóvenes acceden al merca-do de trabajo tras ocho años de enseñan-za, lo que corresponde al segundo añode la secundaria.

El sistema de formación mejicano presentauna estructura bastante clásica, ya que ensu composición predomina fuertementeel sector público, repartido entre el Mi-nisterio de Eduación y el Ministerio deTrabajo. La renovación de este sistemasupone a la vez diversificar la oferta yaumentar la inversión privada en la for-mación. El desafío para Méjico consistepor tanto en encontrar una nueva formade reglamentación que permita dar ma-yor presencia al sector privado y a losempresarios, y movilizar simultáneamen-te recursos complementarios. Uno de losmétodos para lograrlo es integrar las se-ñales y los impulsos que proceden delmercado. En otros términos, se trata dehacer transparente la adquisición de ca-pital humano. En Méjico, y cada vez conmayor frecuencia en otros países, esteprincipio se ha traducido en la adopciónprogresiva de un sistema de formaciónbasado en las competencias.

El principio sobre el que se basa un sis-tema de estas características es el de re-conocer las competencias/capacidades delas personas, independientemente de laforma en que aquéllas las hayan obteni-do (enseñanza técnica, formación conti-nua, aprendizaje en el lugar de trabajo).No obstante, este principio no deja deejercer un efecto sobre la oferta, ya quese apoya en la modularización de los pro-gramas. El principio debe también con-tribuir a la flexibilidad y facilitar la edu-

cación permanente. Conceder certificacio-nes por vía modular responde en princi-pio a los objetivos de adaptabilidad ymovilidad. Pero los módulos permitenademás a las personas conservar elemen-tos de formación convalidados y comple-tar así su cualificación más tarde, cuandolo consideren conveniente y tengan laposibilidad.

Este programa de renovación de la for-mación profesional es responsabilidad deun organismo público, el CNCCL (Conse-jo de Normalización y de Certificación deCompetencia Laboral), creado en 1995 enel contexto de un proyecto de moderni-zación de la enseñanza técnica y de laformación, y que asocia a los ministeriosencargados de la educación y del trabajo(Ibarra Almada, en Caillods & Mosqueda,op. cit.). A través de la aplicación pro-gresiva de un sistema de evaluación y decertificación de competencias, el Conse-jo pretende por tanto estimular la deman-da de formación y desarrollar un merca-do formativo.

El modelo experimentado en Méjico sub-divide las competencias profesionales entres elementos:

❏ las competencias básicas, correspon-dientes a conocimientos generales refle-jados en la lectura, la expresión y la co-municación oral y escrita;

❏ las competencias generales, que inclu-yen aptitudes comunes a diversas profe-siones y sectores de actividad (trabajar enequipo, planificar, negociar, etc);

❏ las competencias específicas, consis-tentes en capacidades derivadas de co-nocimientos técnicos, que requieren unlenguaje tecnológico y se hallan vincula-das a una función productiva determina-da.

Como complemento a los estímulos delmercado, se presta una atención particu-lar a las pequeñas empresas y a los para-dos, con el objeto de facilitar su acceso ala formación. Ya en 1980 se modificó lalegislación mejicana para garantizar elderecho a la formación a todos los traba-jadores. Los empresarios tienen la obli-gación de crear una comisión bipartitapara definir su política y planes forma-tivos. Sin embargo, a pesar de estas dis-

«El desafío para Méjicoconsiste por tanto en encon-trar una nueva forma de re-glamentación que permitadar mayor presencia al sec-tor privado y a los empre-sarios, y movilizar simultá-neamente recursos comple-mentarios.»


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posiciones legales, son numerosas las em-presas que no han puesto aún en pie estacomisión y más aún las que no disponende un plan formativo. Es la situación,particularmente, de la mayoría de las pe-queñas empresas.

El nuevo programa «calidad integral y mo-dernización» (CIMO) aspira a promoverla formación y la calidad en las empresasde pequeño tamaño, ofreciéndoles unaasistencia técnica adaptada a ellas. Estesistema funciona a través de 63 centrosque vinculan estrechamente entre sí a lasempresas, los organismos patronales y losservicios educativos a escala local.

El programa de becas de formación paralos trabajadores en paro (PROBECAT) per-mite a quienes lo deseen asistir progresi-vamente a módulos formativos diseñadospor competencias. Este programa se ofre-ce a través de las 99 oficinas del servicionacional de empleo, a las que se añaden51 unidades móviles. En 1996, la cifra deparados matriculados en estas formacio-nes modulares supuso 8000 personas.

El nuevo método de certificación ha sur-gido dentro de un sistema de cualifica-ciones donde predomina el Ministerio deEducación. Si bien se halla en vías de mo-dernización, el aparato de la formaciónprofesional inicial apenas parece hastaahora interesarse por esta nueva posibili-dad (de Ibarrola, Bernal, 1998). Transcu-rrido el tiempo, la adopción de un siste-ma de certificación basado en las compe-tencias debiera llevar teóricamente a unadisminución radical de las otras ofertas,en particular la de una enseñanza técnicasegmentada y rígida.

Aún en fase experimental, el sistema me-jicano fundamentado en las competenciassupone un viraje con respecto al sistemaanterior, en el que la oferta y la financia-ción recaían principalmente bajo la res-ponsabilidad del Estado a través delbinomio Ministerio de Educación/Minis-terio de Trabajo. La intervención públicano debe centrarse más en la elaboraciónde una oferta, sino ocuparse ante todode crear un ambiente favorable a las in-versiones en la formación. El instrumen-to clave para esta estrategia deja de ser lafinanciación, y pasa a ser la evaluación yel reconocimiento de competencias, conel objetivo también de permitir a las fi-

nanzas públicas desentenderse progresi-vamente del sector de la formación pro-fesional.

La reforma mejicana encuentra paralelis-mos en el sistema nacional de cualifica-ciones profesionales (NVQs) desarrolla-do en Inglaterra. También en el país bri-tánico el objetivo era lograr una mayortransparencia y simplicidad para garanti-zar un mejor funcionamiento del merca-do de trabajo, y situar la oferta de forma-ción directamente al servicio de las nece-sidades de las empresas y de los ciuda-danos. La creación de las NVQs reflejabapor ello un cambio de estrategia, dandomás prioridad a los resultados de la for-mación que a los medios de la misma.Esta misma lógica es la que inspira en laactualidad la modernización del sistemaformativo en Méjico.

Conclusión: la interven-ción pública y el mercadode la formación

El modelo tradicional latinoamericanoconsideraba a la formación profesionalcomo un servicio público. Esta filosofíaorientada plenamente hacia la oferta, ape-nas prestaba atención a la demanda. Laimplantación de una obligación legal definanciación de la formación profesionalse correspondía perfectamente con estavisión. De naturaleza monopolística, laoferta formativa tenía como función la deacompañar a la expansión de la deman-da al ritmo de la modernización econó-mica. Esta filosofía para el desarrollo y lafinanciación del sistema formativo depen-día de la presencia de un Estado fuerte yplanificador. Pero el abandono de un mo-delo de crecimiento endógeno y los im-perativos del ajuste estructural necesariohan dado lugar a profundas transforma-ciones en los sistemas formativos, que hanseguido procedimientos variables de unpaís a otro. Aún cuando estos procedi-mientos sean bastante distintos -en parti-cular, el modelo brasileño parece resistirmejor-, comparten entre sí una misma ins-piración de origen liberal. La formacióntiende a considerarse en todas partescomo un bien comercial al que puedenaplicarse las teorías clásicas del intercam-bio. En virtud de ello, la formación pasaa depender cada vez más de un sistema

«Aún en fase experimental,el sistema mejicano funda-mentado en las competen-cias supone un viraje (...)La intervención pública nodebe centrarse más en laelaboración de una oferta,sino ocuparse ante todo decrear un ambiente favora-ble a las inversiones en laformación. El instrumentoclave para esta estrategiadeja de ser la financiación,y pasa a ser la evaluacióny el reconocimiento de com-petencias, con el objetivotambién de permitir a las fi-nanzas públicas desenten-derse progresivamente delsector de la formación pro-fesional.»


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competitivo. Por ello, surgen las condi-ciones para la aparición de un mercadoformativo, lo que sin embargo no exclu-ye la presencia de una financiación pú-blica, como muestran los casos de Argen-tina y Chile, los países más avanzados enla vía del cambio.

Las reformas en curso ilustran una evolu-ción en el empleo de instrumentos políti-cos de la formación profesional. Mientrasque tradicionalmente los poderes públi-cos han actuado sobre la oferta y la fi-nanciación, éstos parecen en la actuali-dad conceder una creciente importanciaa la información, al diálogo y a la crea-ción de un ambiente propicio a las inver-siones privadas en la formación. No obs-tante, esta dinámica se halla aún lejos deun equilibrio estable, en particular enArgentina y Méjico.

País pionero en el desarrollo de la for-mación profesional, Brasil parece haberoptado por la vía más moderada, proce-diendo a modificar simplemente su siste-ma. De todas formas, el progresivo desa-rrollo de una orientación contractual tes-timonia la voluntad brasileña de crear unespacio de diálogo dentro del sistema dela obligación legal. Más allá del caso bra-sileño, esta innovación lleva a plantearuna cuestión de carácter más general so-bre el papel del sistema contractual paralas políticas públicas de formación pro-fesional.

Chile y Argentina constituyen los ejem-plos más radicales. La prioridad concedi-da a la descentralización y la privatizaciónimplica desde luego una ruptura comple-ta con los sistemas anteriores. Estas re-formas cuestionan las misiones y sobretodo los principios de intervención delEstado (Peterson, 1997). Parecen dar piea nuevos modelos de regulación regidospor una dinámica de mercado. Pero, sibien la oferta formativa se somete a lasreglas de la competición, la función de

financiación continúa siendo responsabi-lidad del sector público.

En Méjico, la creación de un sistema decualificaciones y certificación basado enlas competencias aporta un nuevo estiloa la propia forma de concebir la financia-ción de la formación. Esta nueva filosofíaconsidera que el nivel insuficiente de lainversión en formación proviene antetodo de las imperfecciones del mercadode trabajo. La ausencia de transparenciaprovocaría en particular una incapacidadde los protagonistas, tanto ciudadanoscomo empresas, para establecer racional-mente sus preferencias. Al corregir estedefecto, la creación de un sistema nacio-nal de normas de competencias permiti-ría a ciudadanos y empresas dedicar másrecursos a la formación, haciendo así in-necesarias las intervenciones clásicas detipo fiscal, ya sean por obligación legal opor incentivos. Podemos reconocer eneste modelo elementos esenciales deldebate que ha llevado a la reforma de lossistemas formativos en Inglaterra y tam-bién en Austral ia y Nueva Zelanda(Bertrand, 1997).

Comprometida en un proceso de reformaestructural y sometida a los imperativosde la competitividad y de la ortodoxia pre-supuestaria, Latinoamérica ofrece en de-finitiva un paisaje que nos recuerda enmuchos aspectos la situación de los paí-ses más industrializados y, en particular,la de la Unión Europea. Las estrategiasde reforma de la financiación de la for-mación profesional en las economíasemergentes (Argentina, Brasil, Chile,Méjico) ilustran de esta manera un abani-co de posibles intervenciones. Esta diver-sidad es un buen reflejo del estado actualde la reflexión sobre las políticas públi-cas de formación profesional y hunde susraíces en la problemática de carácter ge-neral que supone buscar un equilibrioequitativo y eficaz entre la obligatoriedadlegal, el contrato y el mercado.

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Introducción

En 1993, el 43% de las cerca de 900.000empresas con más de diez empleados enlos por entonces doce Estados Miembrosde la Unión Europea ofrecían cursos deformación a sus asalariados. Más de 15millones de trabajadores (el 28% de loscontratados) participaron en cursos de for-mación, y las empresas gastaron cerca del1,6% de sus costes salariales totales enimpartir dichos cursos. He aquí algunosde los resultados principales de una en-cuesta entre empresas efectuada en elcontexto del Programa FORCE en 1994 ypublicada recientemente por EUROSTAT.Este artículo describe brevemente la his-toria de dicha encuesta y algunas de susconclusiones esenciales sobre la inversiónde las empresas en la formación conti-nua.

Las empresas consideran los gastos enformación como costes productivos. Enotras palabras, el dinero gastado en la for-mación se lleva al balance antes de cal-cular los beneficios de la empresa. Poreste motivo, no se ha creído necesariohasta hace poco tiempo desarrollar con-venciones contables para definir e impu-tar separadamente los gastos formativosde las empresas. Es cierto que en Franciala formación profesional continua se ha-lla definida por ley desde 1971, y que elCódigo Laboral Francés define lo que eneste país se entiende por formación pro-fesional continua, con el objetivo de fijarlas devoluciones fiscales por la formación.En otros países, por el contrario, las en-cuestas efectuadas para medir la inver-sión en formación se han visto obligadasa aceptar nociones y definiciones adecua-das a los requisitos nacionales y a las tra-diciones institucionales o culturales.

La inversión de las em-presas en la formaciónprofesional continua

Norman DavisCentro de Estudios Po-líticos, Universidad deSheffield

La encuesta de la formaciónprofesional continua nosha dado una imagen de al-gunos de los factores queinfluyen sobre la inversiónde las empresas en la for-mación continua. Entre es-tos factores se cuentan eltamaño de la empresa, elsector en el que opera, elsexo y la ocupación de losparticipantes, las materiasde la formación y el hechode si la formación viene im-partida por la propia em-presa o bien se adquiere aun centro externo.

1) Los doce Estados Miembros eranpor entonces Bélgica, Dinamarca, Ale-mania, Grecia, España, Francia, Irlan-da, Italia, Luxemburgo, los PaísesBajos, Portugal y el Reino Unido.

De esta manera, si bien en toda la UniónEuropea se acepta cada vez en mayorgrado que la formación de los trabajado-res constituye una inversión más que ungasto corriente de producción, sólo re-cientemente ha sido posible efectuar com-paraciones internacionales de dicha in-versión dentro de la UE. Los anterioresintentos, que probaron a utilizar fuentesnacionales de datos, revelaron la extre-ma sensibilidad de dichos datos a cuatrofactores principales:

❏ las definiciones de formación que seempleen;❏ los sectores de la economía y los ta-maños de empresas consideradas;❏ los gastos o costes incluidos en elanálisis;y❏ la forma de medición de dichos gas-tos.

La Encuesta dela Formación ProfesionalContinua

Una encuesta efectuada en 1994 intentóremediar esta situación. La Encuesta dela Formación Profesional Continua (EFPC)consistió en un muestreo de 50.000 em-presas efectuado dentro del ProgramaFORCE en los por entonces doce EstadosMiembros de la Unión Europea (UE12)1.Se hallaba diseñada para representar atodas las empresas de 10 o más trabaja-dores, excluyendo a las activas en el sec-tor agrario, silvicultura y pesquería. Tam-bién quedaron excluidas la administraciónpública y los sectores sanitario y educati-vo. La encuesta ofrece datos para 20 sec-tores económicos y para empresas agru-padas en seis categorías distintas de ta-maño. El objetivo de la encuesta era de-


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tectar las empresas que ofrecieron forma-ción continua en 1993, agrupadas por ta-maño y sector, los tipos de formación ofre-cida y el número y proporción de traba-jadores que participaron en ella. No seincluyó en la encuesta la formación ini-cial impartida a través de aprendizajesformales y de sistemas duales. Los tiposde formación continua registrados fueronlos siguientes:

❏ cursos;❏ formación en situación de trabajo (in-cluyendo la formación en el trabajo);❏ asistencia a conferencias, talleres, se-minarios, etc;❏ rotación en el empleo, círculos de ca-lidad:❏ formación abierta y a distancia, inclu-yendo formación asistida por ordenador.

Cuadro 1:Para cada uno de estos tipos de forma-ción la encuesta exigía incluir activida-des únicamente cuando el objetivo pri-mario del participante en ella fuera mejo-rar o ampliar sus competencias, sus co-nocimientos o ambos, y que la actividadformativa se encontrase planificada comotal con antelación. La experiencia prácti-ca podía formar parte de la actividad, perola experiencia laboral aislada no se in-cluía.

Para los cursos formativos se recogieroninformaciones complementarias en cuan-to a sexo y ocupación de los participan-tes en la formación, duración de ésta,tiempo empleado en cursos formativos dediferentes materias, tipo de ofertores de

formación externa a quienes recurrían lasempresas y costes de impartir los cursosformativos. También se interrogó a lasempresas ofertoras de formación sobre laplanificación y gestión de su formación,incluyendo preguntas sobre la existenciade planes o presupuestos formativos.

En este artículo nos centraremos en lasinformaciones recogidas sobre la ofertade cursos formativos. Para situar éstas ensu contexto, no obstante, resulta necesa-rio primeramente comparar estos cursosformativos con otros tipos de formaciónimpartida por las empresas (véase el cua-dro 1). Los cursos formativos fueron eltipo más común de formación ofrecidopor las empresas, y presenta también lamayor proporción de trabajadores parti-cipantes en ella.

Se encontró asimismo una variación con-siderable entre empresas según los dife-rentes tamaños y los diferentes sectores,así como entre países en cuanto a la pro-porción de empresas ofertoras de cursosformativos e índices de participación enellos. Sólo un 36% de las empresas de 10a 49 trabajadores ofrecieron cursosformativos, en comparación con el 92%de las compañías con 1000 o más trabaja-dores. Entre los diversos sectores las di-ferencias resultaron aún más marcadas,con cursos ofrecidos por más del 80% detodas las empresas en el sector de bancay seguros, frente al 15% de las empresasdel sector textil. Se calcularon tambiénpara cada país la proporción de empre-sas que ofrecen cursos formativos y losíndices de participación en ellos de to-dos los trabajadores incluidos en la en-cuesta (véase el cuadro 2).

La inversión efectuada por las empresasen los cursos formativos está influida poruna serie de factores, entre los que secuentan el sexo y la ocupación de los par-ticipantes, la duración y las materias deformación y si la formación se impartedentro de la empresa o se encarga a unformador externo. Excedería los límitesde este artículo examinar estas variablesen detalle, pero un resumen de los datospuede resultar ilustrativo.

En general las diferencias entre los índi-ces de participación de hombres y muje-res en los cursos formativos fueron pe-queñas -un 29% de los trabajadores mas-

Cuadro 1:

Tipos de formación ofrecidas por las empresas en1993, e índices de participación de los trabajadoresen la UE12

Tipo de formación Porcentaje de empresas Indice deque ofrecen formación participación de los

trabajadores (%)

Cursos 43 28Formación en situación de trabajo 38 20Conferencias, etc 34 8Rotación en el empleo 14 4Autoformación 13 3Formación de todo tipo 57 n.d.


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culinos y un 27% de los femeninos. Sedetectaron diferencias mucho mayores en-tre las diversas ocupaciones: más del 40%de los cuadros, el personal profesional yel técnico participaron en cursos forma-tivos en 1993, en contraste con un 34%de los empleados administrativos y deventas y sólo un 17% de los trabajadoresmanuales. En el conjunto de la UE12, eltiempo medio destinado por cada partici-pante a cursos de formación resultó de45 horas en 1993, con apenas escasas di-ferencias observadas entre hombres ymujeres y entre grupos ocupacionales.

Pero el tiempo invertido en cursos de for-mación por cada participante sí varía con-siderablemente entre los diversos países,desde 139 horas en Grecia y 84 horas enPortugal hasta 25 horas en Irlanda. Lascifras altas para Grecia y Portugal pue-den explicarse por el hecho de que, sibien las cifras de participación de estospaíses son muy bajas, muchos de los cur-sos ofrecidos recibían el apoyo de losFondos Estructurales Europeos y fueronpor ello de larga duración.

Se pidió a las empresas que subdividiesenel tiempo invertido en cursos formativospor materias de formación distintas. Engeneral, en los doce Estados Miembros deentonces, más de una cuarta parte del tiem-po invertido en cursos formativos se des-tinó a formar en las técnicas empleadaspara la producción de las mercancías oservicios elaborados por la empresa. Cer-ca del 16% de las formaciones consistíanen elementos de gerencia general o dedesarrollo de recursos humanos, y un 13%se centraba en el procesamiento de datos.Otras materias suponían entre un 4 y un8% de la formación, y más de una quintaparte de los cursos impartidos no permi-tían una asignación clara a materias con-cretas. La distribución del tiempo de for-mación por materias no presentaba gran-des variaciones entre las empresas de di-ferentes tamaños.

En el promedio de los doce Estados Miem-bros se produjo una distribución casi equi-valente del tiempo de formación entre loscursos gestionados internamente y losencargados a ofertores externos. Pero estaproporción variaba entre los países: enDinamarca, casi tres cuartas partes de to-das las horas de formación se impartíanen cursos externos, mientras que en Por-

tugal la misma proporción venía imparti-da en cursos internos.

Cuadro 2:

La inversión en cursosformativos

Dentro de la EFPC se pidió a las empre-sas que indicasen los siguientes costes delos cursos formativos:

❏ costes por ausencia laboral de los par-ticipantes;

❏ costes de viajes y dietas de los alum-nos que asisten a cursos;

❏ costes salariales de los formadores ydel personal que participa en la instruc-ción;

❏ costes de las instalaciones y los equipa-mientos utilizados; y

❏ tarifas de las organizaciones externasde formación.

Se solicitó también a las empresas queincluyeran los costes netos de todas lastasas de formación pagadas, deduciendotoda subvención recibida de organizacio-nes externas.

Cuadro 2:

Empresas que ofrecieron cursos formativos e índicesde participación por país en 1993

País porcentaje de empresas Indice de participaciónque ofrecieron cursos de trabajadores en los

formativos cursos (%)

Bélgica 42 25Dinamarca 79 32Alemania 60 24Grecia 13 13España 21 20Francia 48 37Irlanda 64 43Italia 9 15Luxemburgo 50 25Países Bajos 46 26Portugal 13 13Reino Unido 58 39

UE 12 43 28

«En general, en los doce Es-tados Miembros de enton-ces, más de una cuarta par-te del tiempo invertido encursos formativos se desti-nó a formar en las técnicasempleadas para la produc-ción de las mercancías oservicios elaborados por laempresa.»


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gadas a los formadores externos oscila-ron habitualmente entre el 20 y el 30%, ylos costes salariales de formadores inter-nos y otro personal docente supusieroncerca del 15% de los costes formativostotales.

Excepciones a este modelo general seapreciaron en el Reino Unido, cuyas em-presas indicaron un 36% de los costesformat ivos tota les como costes deformadores internos y otro personal do-cente, y en Grecia, donde sólo un 8% delos costes totales correspondieron a lastarifas pagadas a organizaciones externasde formación. Las explicaciones a estoscasos excepcionales permiten ilustrar lasdificultades que supone el registrar e in-terpretar las cifras sobre los costesformativos:

Parece probable que la elevada propor-ción de los costes que van a parar en elReino Unido (UK) a formadores internosy otro personal docente se debe al hechode que en el UK las preguntas que la en-cuesta planteaba con respecto a este ca-pítulo de los gastos se hallaban más de-talladas que las preguntas correspondien-tes en los otros países. Se piensan quelas preguntas en el UK pueden haber ayu-dado a las empresas a reconocer unoscostes que podrían haber pasado desaper-cibidos en caso de haber utilizado pre-guntas de carácter más simple. Ello per-mitiría explicar parcialmente las altas ci-fras globales de costes para el UK, que esnecesario tener presente para efectuarcomparaciones. El porcentaje de los cos-tes correspondientes a las tarifas deformadores externos en Grecia resultamuy bajo incluso si se toma en cuenta laproporción relativamente escasa de for-mación que imparten los formadores ex-ternos en dicho país. Sin embargo, debi-do a que un fuerte porcentaje de la for-mación en Grecia recibe el apoyo delFondo Europeo Estrutural, es posible queestos pagos se hayan efectuado directa-mente al formador externo, reduciendocon ello los costes directos pagados porlas empresas.

A pesar de estos sesgos, sin embargo, laEFPC revela algunas características inte-resantes. Como ya hemos mencionado, lasempresas de toda la UE gastan cerca del1,6% de sus costes salariales totales enofrecer e impartir cursos formativos, si

Cuadro 3:

Costes de los cursos formativos como proporción delos costes salariales para cada participante en los cur-sos, por países en 1993

País Costes de la Costes de laformación como % formación por

de los costes salariales participante (en PPA)

Bélgica 1,4 2.065Dinamarca 1,3 930Alemania 1,2 1.216Grecia 1,1 1.607España 1,0 1.450Francia 2,0 1.563Irlanda 1,5 764Italia 0,8 1.591Luxemburgo 1,3 1.535Países Bajos 1,8 1.775Portugal 0,7 1.112Reino Unido 2,7 1.539

UE12 1,6 1.420

Cuadro 4:

Costes de los cursos formativos ajustados a los costessalariales relativos, por países, en 1993

País Costes de la formación ajustados a los costessalariales relativos (en PPA)

Por alumno Por hora

Bélgica 1.441 35Dinamarca 1.052 27Alemania 1.273 37Grecia 2.292 17España 1.300 26Francia 1.544 28Irlanda 883 35Italia 1.339 33Luxemburgo 1.366 34Países Bajos 1.798 27Portugal 1.265 15Reino Unido 1.805 45

UE12 1.420 31

En la mayoría de los países los costes porausencia laboral de los participantes su-ponían entre un 40 y un 60% de los cos-tes totales de la formación, las tarifas pa-


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bien aparecen diferencias en dicho por-centaje entre los diversos Estados Miem-bros (véase el cuadro 3).

Cuadro 3:Los costes de los cursos formativos comoporcentaje de los costes salariales sonmáximos en el Reino Unido (un 2,7%) ymínimos en Portugal (un 0,8%). Como yahemos indicado, no obstante, se piensaque la elevada cifra que presenta el UKpuede deberse al hecho de haberse aso-ciado más costes a los formadores inter-nos y otro personal docente. Si se tomaeste elemento en cuenta y se ajustan lascifras británicas para alinearlas con lasobtenidas en otros países, la proporciónde los costes salariales invertida en cur-sos formativos se hallaría más próxima alnivel del 2,0% que se observa en Francia.

Dado que los costes de la formación seregistraron en moneda nacional, las ci-fras sobre costes por participante (véaseel cuadro 3) se han expresado en Parida-des de Poder Adquisitivo (PPA). Las PPAse han acordado a escala internacional yconstituyen un intento para eliminar lasdiferencias de precios entre los países ylas variaciones en las tasas de cambio. Par-tiendo de esta base de cálculo, el gastomáximo por participante resultó ser el deBélgica. No obstante, un examen másdetallado reveló que ello no se debe a lamayor duración de la formación en Bél-gica, la combinación ocupacional de losparticipantes o el tipo de materias impar-tidas en la formación. Además, la propor-ción de costes salariales invertidos en laformación en Bélgica no resulta excep-cional, y de hecho es ligeramente infe-rior al promedio de la UE12. La explica-ción parece encontrarse más bien en loselevados costes salariales en Bélgica. Uti-lizando la conversión en PPA, puede cal-cularse utilizando datos de la encuesta uníndice de los costes salariales relativos portrabajador. Esto nos muestra que, adop-tando como 100 el valor de la UE12, elíndice para Bélgica es de 143, seguidopor Italia con 119. Los siguientes paísesserían Francia (101), Alemania (96) y UK(85). El índice mínimo de costes salaria-les relativos sería el griego (70).

Utilizando estos índices pueden calcular-se los costes por participante en cada paísy los costes por hora de formación, ajus-tados a los costes salariales relativos (véa-se el cuadro 4).

Cuadro 4:

Cuadro 5:

Costes de los cursos formativos como porcentaje delos costes salariales y por participante en los cursos,para 1993 y por tamaño de la empresa

TAMAÑO DE LA EMPRESA Costes de la Costes de la(número de trabajadores) formación como formación por

% de los costes alumno formadosalariales (PPA)

10-49 0,8 1.28150-99 1,0 1.254100-249 1,1 1.166250-499 1,4 1.232500-999 1,7 1.3801000 o más 2,3 1.585

TOTAL (UE12) 1,6 1.420

Las diferencias entre los países en cuantoal coste de los cursos formativos por par-ticipante siguen existiendo, pero puedeapreciarse que quedan explicadas en granparte por las diferencias en las horas de-dicadas a la formación. Para la mayoríade los países, los costes por hora de for-mación se aproximan al promedio de laUE12. Existen sin embargo tres excepcio-nes: las cifras bajas en Portugal y Greciase deben probablemente al fuerte apoyoque los Fondos Estructurales Europeosconceden a estos países, mientras que el

Cuadro 6:

Indices de participación en cursos formativos ofreci-dos por empresas con o sin un plan de formación,por países

Indices de participación de los trabajadoresen cursos formativos ofrecidos por empresas (%)1

Categoría de tamaño Empresas con plan Empresas sin plande formación de formación

10-49 44 3350-99 40 25100-249 41 30250-499 47 33500-999 46 421000 + 49 45

UE10 47 34

(1) Excluídos Alemania y Países Bajos


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elevado resultado del UK se correspondecon el método distinto utilizado para re-coger los datos sobre costes en dicho país,como he explicado anteriormente.

La encuesta arrojó como resultado que laproporción de costes salariales gastadosen la formación varía mucho en funciónde los diferentes tamaños de las empre-sas, y proporcionalmente al mismo (véa-se el cuadro 5). Este fenómeno quedaexplicado en gran parte por el hecho deque la proporción de empresas que ofre-cen formación también se incrementa pro-porcionalmente al tamaño de éstas. Loscostes por participante no varían grande-mente entre las empresas de las diferen-tes categorías de tamaños.

La inversión en cursos formativos varíamucho más en función de los sectores.Por ejemplo, el sector de la construcciónsólo gastó en cursos formativos un 0,6%de los costes salariales. Ello puede expli-carse en parte por el hecho de que nu-merosas empresas constructoras son pe-queñas y por tanto es menos probableque impartan formación. También es po-sible que este sector dependa en mayormedida de competencias obtenidas a tra-vés de una formación inicial, como losaprendizajes u otras formas de sistemasduales. Por contraste, las finanzas, el sec-tor de gas-agua-electricidad y los de co-rreos y telecomunicaciones destinaronmás del 2,5% de sus costes salariales a laformación en 1993, con un coste poralumno formado muy superior al prome-dio de la UE12 en su conjunto.

Planes de formación

La EFPC preguntaba a las empresas oferto-ras de formación si elaboraban planes de

formación. Dentro del conjunto de laUE12, el 28% de estas empresas afirma-ban que sí lo hacían, en proporción cre-ciente desde el 21% entre las de 10 a 49trabajadores hasta el 79% entre las de 1000o más trabajadores. En Irlanda, dos ter-ceras partes de las empresas elaborabanplanes de formación, lo que hacían deun 40 a un 50% de las empresas en Gre-cia, Italia y Portugal. En contraste, sóloun 15% de las empresas alemanas decla-raron elaborar planes formativos. Estasdiferencias pueden deberse a que en al-gunos países son necesarios los planesde formación para recibir la asistencia defuentes exteriores, como la UE o los me-canismos nacionales de apoyo del tipodel sistema de contribuciones/subvencio-nes en Irlanda. Es posible también queen algunos países, la cultura de la forma-ción esté más consolidada y las empresasdispongan de más recursos, con la consi-guiente menor necesidad para ellas de ela-borar planes de formación.

Lo que sin embargo resulta interesante esque parece existir una relación entre laelaboración de un plan formativo por laempresa y la cantidad de formación ofre-cida (véase el cuadro 6). Particularmenteen las empresas pequeñas, el índice departicipación de los trabajadores en cur-sos formativos en 1993 resultó muchomayor para aquellas con planes forma-tivos. Pero la encuesta no nos indica cuáles la causa y cuál el efecto. El hecho deelaborar un plan de formación puedehacer a una empresa más consciente desus necesidades formativas, y tener comoresultado una mayor oferta de formación.Pero también puede suceder lo contra-rio: que aquellas empresas que impartende todas maneras una abundante forma-ción consideren necesario un plan paragestionarla.


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La financiación de laenseñanza profesionalen Rusia: cuestiones yalternativas1

Ivo GijsbertsConsultor Principal,BMB Consultoría deGestión para el Desa-rrollo

Introducción

Dada su intención de crear una econo-mía de mercado y hacer surgir una socie-dad civil, la Federación Rusa se caracteri-za por sus profundas reformas económi-cas, políticas y sociales. Dichas reformastambién afectan al sistema educativo, unsistema que ha ayudado a Rusia a con-vertirse en una nación industrializada ycon una identidad cultural muy marcada.El desafío consiste en conservar los pun-tos fuertes del sistema educativo ruso ydotarle al mismo tiempo de la flexibili-dad y adaptabilidad necesarias para satis-facer tanto las demandas de la economíade mercado como las de los ciudadanos.

En este contexto, la formación profesio-nal ocupa un puesto muy importante.Dentro de una economía desarrollada clá-sica, la formación profesional es la res-ponsable de hacer que un 60 a un 80%de una fuerza de trabajo nacional cum-pla los requisitos necesarios para su la-bor.

Hoy en día, el sistema ruso de formaciónprofesional (el recuadro ofrece una bre-ve descripción del mismo) afronta nume-rosos problemas enraizados en la épocade la planificación central. Ya se han ex-plicado en otro lugar las deficiencias delsistema de formación profesional duran-te esta era de planificación central(Heyneman,1994; OIT, 1996; OCDE,1997).

Bajo el antiguo sistema, uno de los obje-tivos era impartir a la mayoría de los titu-lados de secundaria cualificaciones for-males de acceso como preparación almundo del trabajo. Los jóvenes apenastenían otra opción que la que les ofrecía

El Estado ruso ha desempe-ñado hasta la fecha el papelfundamental en la financia-ción de la formación profe-sional. Presionado por losproblemas presupuestarios,pretende en la actualidaddesarrollar mecanismospara compartir en mayormedida esta financiación,ante todo con los que se be-nefician de la misma: los es-tudiantes y los empresarios.Además, el sistema actual definanciación, a partir de lasmatriculaciones o entradasal sistema, no origina estí-mulos para el cambio. Esnecesario crear un nuevosistema de asignación pre-supuestaria con el criteriode los resultados formati-vos, a fin de incentivar eco-nómicamente el cambio decomportamiento entre lasinstituciones.

el sistema educativo formal. Apenas exis-tían vías alternativas hacia el mercado detrabajo, lo que resultaba en una enormered de escuelas uniformes, con un núme-ro excesivo de maestros que formaban ademasiados alumnos y durante demasia-do tiempo.

Un segundo objetivo era lograr unaestecha correspondiencia entre la forma-ción ofrecida y los requisitos del empleo.Ello provocaba una organización «verti-cal» de la formación profesional, contro-lando los ministerios sectoriales la forma-ción financiada por el Estado en su res-pectivo sector. En el pasado, la escuelatécnica o profesional típica estaba orga-nizada para preparar a los trabajadoresformados a su labor en una empresa dada.Ello se reflejaba en el currículo formativo,que impartía a los estudiantes capacida-des específicas para un empleo particu-lar y una función concreta. Ello condujoa la multiplicación de programas forma-tivos técnicos y profesionales.

La formación vertical separó a las escue-las por sectores, presuponiendo por logeneral que las competencias y los ciu-dadanos permanecerían en un sector con-creto durante toda su vida. Este presu-puesto hubiera sido correcto bajo las cir-cunstancias de una economía planifica-da, pero deja de serlo en condiciones decompetición libre de mercado. Para con-tribuir positivamente a una economía demercado, el sistema de la formación téc-nico-profesional requiere una adaptacióny una mayor flexibilidad.

El análisis del actual sistema ruso de for-mación profesional permite distinguir dostendencias recientes. La primera espreocupante y muestra un descenso radi-cal en los recursos y el apoyo económi-

1) Este documento se redactó origi-nalmente para su inclusión en el pro-yecto financiado por la UE «Análisisdel impacto social de la reestructura-ción y privatización económicas en laFederación Rusa».


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co, lo que empeora las condiciones ge-nerales del proceso educativo y suponeuna amenaza para la pervivencia de losactuales centros formativos. La segundaconsiste en una tendencia más positivahacia la diversificación y la innovacióneducativas, estrechamente vinculada conel proceso de descentralización y con laorientación hacia una mayor autonomíaescolar. La descentralización ha diversifi-cado las fuentes de financiación, si bienel sistema en su conjunto continúa con-frontado a una seria crisis de recursos.

Este artículo examina el mecanismo definanciación de la formación profesionalen la Federación Rusa para exponer cómoel actual sistema de financiación perpe-túa la antigua situación. Mantiene que unsistema revisado de financiación a partirde indicadores de rentabilidad o de re-sultados permitiría sentar los fundamen-tos para una renovación gradual del sis-tema, que permitiera adaptarlo mejor almercado de trabajo y darle mayor eficacia.

Analizaremos el actual sistema de finan-ciación de la FP considerando tanto susfuentes presupuestarias como las no pre-supuestarias. Presentaremos, por último,una forma alternativa de financiación paraincentivar a las escuelas al cambio.

La financiación de laformación profesional

La financiación del sistema de la forma-ción profesional rusa se distribuye entrediversos niveles. El sistema se ha hechobastante complejo por la reducción departidas presupuestarias para el sectoreducativo debido a la crisis fiscal, y a latendencia actual hacia la descentralizaciónen el seno de la Federación Rusa.

Los institutos de formación profesionalbásica reciben su financiación de las si-guientes fuentes:

❏ el presupuesto federal, en 70 de las 89regiones que componen la FederaciónRusa;

❏ el presupuesto regional, en las restan-tes 19 regiones de la Federación (entreéstas, 15 regiones que optaron por ex-cluirse del mecanismo de impuestos com-partidos por lo que ya no pueden recibirsubvenciones federales, y cuatro regio-nes que, a título experimental, han toma-do a su cargo la propiedad legal de lasescuelas profesionales y por tanto tam-bién las correspondientes responsabilida-des financieras2).

Los institutos de enseñanza secundariatécnica se financian o bien a partir delpresupuesto regional (en el caso de las15 regiones «autoexcluidas»), o a partir delpresupuesto federal, ya sea a través delMinisterio de Enseñanza General y Pro-

Una breve descripción del sistema de la FP en Rusia

El sistema de la formación profesional en Rusia puede dividirse en tres partes: unsistema escolar concebido para los jóvenes; un sistema de formación en laempresa para los trabajadores; y un sistema de reconversión para los adultosen paro.

Tradicionalmente, el sistema escolar era el mayor de los subsistemas y propor-cionaba a la mayoría de la juventud rusa cualificaciones de acceso a la vida activa.Está compuesto por dos ramas:❏ la formación profesional básica, impartida en instituciones denominadas «es-cuelas técnico-profesionales», o PTUs; y❏ la enseñanza técnica secundaria, impartida en instituciones profesionalessuperiores especiales, denominadas «liceos técnicos» o institutos.

La formación profesional básica aspira a ser continuación de la enseñanza generaly a fomentar las competencias profesionales específicas. La escolaridad básica esgratuita. Tradicionalmente, las PTUs caen bajo la responsabilidad del Ministerio deEducación y reciben su financiación directamente del presupuesto federal. En 1996,el sistema comprendía 4.200 instituciones educativas, con una población estudian-til de 1,7 millones (véase el cuadro 1).

En contraste, los liceos técnicos preparan a los estudiantes para las ocupacionestécnicas y especializadas de nivel medio. Cerca del 40% de los liceos técnicos sehallan controlados y financiados por los correspondientes ministerios sectoriales,mientras los demás son responsabilidad del Ministerio de Educación. En 1996,existían 2200 institutos con una población estudiantil de casi 2 millones (véase elcuadro 1).

El sistema de formación en la empresa para el perfeccionamiento yrecapacitación de los trabajadores ha experimentado un colapso prácticamentetotal, tras haber suprimido la Ley de Empresas de 1990 la obligación reglamentariapara las empresas de invertir en la formación de los trabajadores. Antes de 1990,cada empresa estaba obligada a formar y perfeccionar las cualificaciones de sustrabajadores. Todas las grandes empresas soviéticas disponían por regla generalde su propio instituto formativo. El proceso de reestructuración empresarial quecomenzó en 1990 ha causado mayoritariamente un desmantelamiento de la forma-ción en la empresa.

Antes de 1991 no existía un sistema de reconversión para adultos en paro. Lareconversión de los parados se convirtió en la tarea del Servicio Federal de Em-pleo y de su red de oficinas regionales extendidas por todo el país. Es interesanteobservar que el Servicio Federal de Empleo no tiene instituciones formativas pro-pias, sino que adquiere la formación para los parados utilizando como base mate-rial disponible a los PTUs y los liceos técnicos.

2) Estas cuatro regiones son: Nov-gorod, Nizny Novgorod, Samara y laciudad de San Petesburgo


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fesional, o a través de uno de los minis-terios sectoriales.

En principio, la financiación de la ense-ñanza profesional básica y secundaria, yasea a escala federal o a escala regional,se efectúa de conformidad con criteriosnuméricos de estudiantes y el índice pre-visto de matriculaciones y titulación. Di-chos criterios intentan abarcar los sala-rios docentes, la manutención y subven-ciones estudiantiles y los gastos en mate-riales didácticos, productos de consumo,mantenimiento, renovación y equipamien-tos.

No obstante, en 1996 los créditos asigna-dos a las instituciones de formación pro-fesional básica dentro del presupuestogeneral sólo fue de aproximadamente dostercios del presupuesto aprobado (véaseel cuadro 2). En la práctica, el presupuestofederal solamente asigna el 100% de susfondos para pagar las denominadas «par-tidas protegidas», es decir los salarios do-centes y las becas estudiantiles. Los pa-gos de manutención, equipamientos e ins-talaciones básicas como calefacción,alumbrado y agua, se han convertido enfactores muy problemáticos para las es-cuelas profesionales. Algunos datos su-gieren incluso que en 1997 sólo se trans-firió a las escuelas profesionales una ter-cera parte del presupuesto aprobado.

La Tesorería del Ministerio de Haciendatransfiere los fondos a los Departamen-tos de la Hacienda regional, quienes co-ordinan con el Departamento de Educa-ción regional la distribución de los fon-dos entre los diferentes centros educati-vos. Las administraciones regionales pue-den asignar libremente recursos adicio-nales a las escuelas, a partir de sus pro-pios ingresos.

Dado que la administración federal noconsigue cumplir las normas mínimas, aescala regional se producen variacionesconsiderables. La cantidad que una regiónrecibe de la administración federal depen-de a fin de cuentas de sus ingresos ante-riores. Las regiones ricas en recursos na-turales, en su calidad de donantes eco-nómicos a la administración central, dis-frutan de una mayor autoridad para ne-gociar un buen trato y tienden a recibirbastante más, en promedio, por cada es-tudiante. Ello contribuye a la creciente

desigualdad de los gastos educativos enlas diferentes regiones.

No existe presupuesto para bienes fijos opara la adquisición de equipamientos.Como consecuencia, las escuelas se en-cuentran gravemente infradotadas. Esteera el caso general incluso antes de latransición, lo que hacía a todo este enor-me sistema gravemente desactualizado encuanto a equipamientos, instalaciones,etc.

¿Cómo han sobrevivido las escuelas bajoestas duras circunstancias económicas?

Cuadro 1a.

Tendencias de matriculación en la enseñanza profe-sional básica (PTU) (financiación presupuestaria oextrapresupuestaria)

1991 1993 1995 1996(previsiones)

Nº de instituciones 4321 4273 4166 4214

Nº de estudiantes admitidos(en miles) 1306,7 1106,7 1121,7 1067,1- financiación presupuestaria 1234,4 1007,1 928,2 882,7- financiación extrapresupuestaria 72,3 99,5 193,5 184,4

Nº de estudiantes matriculados(en miles) 1841,5 1741,6 1689,5 1703,9

Nº de titulados (en miles) 1210,0 1031,8 1034,1 955,0- financiación presupuestaria 1140,7 921,5 840,6 784,9- financiación extrapresupuestaria 69,3 110,3 193,5 170,1

Fuente: Ministerio de Educación

Cuadro 1b.

Tendencias de matriculación en la enseñanza secun-daria profesional (total de la financiación presupues-taria y extrapresupuestaria)

1991 1991 1995 1996

Nº de instituciones 2605 2607 2612 2608Nº de estudiantes admitidos (en miles) 732 644 665 662Nº de estud. matriculados (en miles) 2202 1994 1923 1976Nº de titulados 623 546 473 494

Fuente: Informe del Observatorio Nacional del Sistema de Formación Profesional: Federación Rusa,FEF, Moscú, 1997


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Los directores escolares y las administra-ciones educativas regionales han adopta-do diversos mecanismos para generarfuentes complementarias de ingresos.Pueden agruparse estos mecanismos enlas siguientes categorías:

❏ medidas administrativas;❏ la implantación de tasas de contribu-ción para el usuario;❏ la formación por contrato, y las❏ actividades productivas.

Medidas administrativas

Se ret rasan los pagos sa lar ia les aformadores y personal en general, las fac-turas de la electricidad, el agua y la cale-facción dejan de pagarse o se delega laresponsabilidad de su pago a la adminis-tración regional (p.e. en Astrakán). Se hanpospuesto además numerosas actividadesde renovación y mantenimiento de lasescuelas, desviándose hacia otros usostodo importe recibido con este objetivo.La adquisición de materiales didácticosestá limitada.

Implantación de tasas de contribuciónpara el usuario

Aun cuando la constitución rusa estipuleque la enseñanza profesional básica esgratuita para la población, ello no impi-

de a las escuelas ofrecer una serie de cur-sos comerciales en régimen de tarde ocursos breves con titulación. Programasmuy populares son las clases de informá-tica, la preparación para los exámenes deconducir (parte teórica) y los cursos decorte y diseño de modas.

Los liceos técnicos disfrutan incluso demayor libertad y más recursos para orga-nizar actividades comerciales (véase elcuadro 3). Ante todo, pueden aceptar aestudiantes de pago en sus programasregulares, si bien con un límite máximodel 25% de las matriculaciones totales,para evitar que los estudiantes de pagodominen el programa formativo de unainstitución. En segundo témino, debido aque disponen de formadores más cualifi-cados, se hallan en posición de ofrecercursos comerciales de fuerte demanda,como contabilidad, mercadotecnia, tecno-logía de la información, ya sea como cur-sos de tarde o como programas de for-mación a distancia. En tercer lugar, ofre-cen cursos preparatorios breves a futuroscandidatos en las materias sometidas aexámenes de acceso.

Es interesante observar que las escuelasno han comenzado aún a cobrar por otrosservicios como el de manutención y alo-jamiento, comidas, utilización de librosde texto, herramientas y ropa de trabajo.No está claro si la noción de educacióngratuita que estipula la constitución im-pide cobrar por estos servicios. De todasformas, las escuelas conceden importan-cia a impartir una formación gratuita asus estudiantes, ya que éstos procedenprincipalmente de familias sin recursos.Su capacidad para pagar determinadosservicios, incluso con tasas simbólicas, seconsidera muy baja o incluso nula. Porello, las escuelas dan gran importanciatambién a las comidas que ofrecen a susestudiantes.

Formación por contrato

La formación por contrato, o el diseño yla ejecución de un programa formativoindividualizado a solicitud de una terceraparte (p.e. empresa o servicio de empleo)constituye una tercera fuente de ingresoscomplementarios. Sin embargo, parece serque los contratos directos con las empre-sas han sido bastante limitados. El papelde facilitador intermedio entre la empre-

Cuadro 2.

Financiación federal para los PTUs en 1996( en millardos de rublos)

Partida Créditos Créditos % de reali-de gastos aprobados gastados zación de

para 1996 realmente créditosen 1996

Nóminas y otros gastos salariales 996,3 996,3 100,0Adquisición de indumentaria 303,7 59,8 19,7Comida 1056,3 512,7 48,1Gastos formativos 35,5 - -Pagos de instalaciones 306,2 276,0 90,1Becas a estudiantes 211,1 211,1 100,0Otras subvenciones 199,0 35,3 17,7Otros gastos 107,1 3,8 3,5Total 3224,2 2095,0 65,0

Fuente: Informe del Observatorio Nacional sobre el Sistema de Formación Profesional: FederaciónRusa, FEF, Moscú, 1997

«(...) a escala regional seproducen variaciones con-siderables. La cantidad queuna región recibe de la ad-ministración federal depen-de a fin de cuentas de susingresos anteriores. Las re-giones ricas en recursosnaturales, en su calidad dedonantes económicos a laadministración central, dis-frutan de una mayor auto-ridad para negociar unbuen trato y tienden a reci-bir bastante más, en prome-dio, por cada estudiante.»


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sa por un lado y el ofertor formativo porotro lo desempeñan los departamentosregionales del Servicio de Empleo (SE).El SE gestiona formaciones por contratopara los parados, partiendo de las garan-tías en el empleo que otorgan las empre-sas. La formación suele durar de tres aseis meses y se financia a partir del pro-pio presupuesto del SE.

Cerca de 50.000 parados se beneficiaronen 1996 de este tipo de formación orien-tada al empleo. La cifra descendió radi-calmente en el primer semestre de 1997,alcanzando sólo algunos miles de perso-nas, debido al recorte presupuestario quetuvo que afrontar el SE como consecuen-cia de los problemas crecientes en la re-caudación de contribuciones.

Debemos observar asimismo que el SE hasido selectivo en sus contratos firmadoscon las escuelas. Debido a la estrictaorientación al mercado laboral del pro-grama de reconversión, sólo escuelas se-lectas pueden impartir un programa amedida y adaptado a los requisitos delfuturo empresario. No todas las escuelasprofesionales son capaces de ello. Algu-nas operan en un ramo industrial en elque la demanda efectiva es muy escasa,mientras que otras aún no se han adapta-do al nuevo sistema de mercado, condi-cionadas todavía por la costumbre deaceptar y aplicar exclusivamente instruc-ciones procedentes de la jerarquía.

Actividades productivas

Este es con diferencia el método más uti-lizado para producir ingresos complemen-tarios. Todas las escuelas utilizan algúnmecanismo para capitalizar los recursosde que disponen, ya sea vendiendo losproductos que elaboran los alumnos du-rante el programa formativo o participan-do en auténticas actividades comercialespara producir mercancías o servicioscomercializables fuera de las horas de for-mación. Algunas escuelas disponen tam-bién de instalaciones (una sala de ban-quetes, un auditorio, alojamientos para vi-sitantes...) que pueden alquilarse o pres-tarse para albergar actividades especialesexternas a la escuela, o bien explotarsecomercialmente.

La mayor parte de los resultados que lasescuelas obtienen de estas actividades

comerciales se destinan a incrementar losrecursos de la propia escuela. En algunasde las regiones, un pequeño porcentajede los ingresos se transfiere al Departa-mento de Educación Regional. La ventajaque conllevan estas actividades es la ma-yor autonomía económica para los cen-tros individuales, que les permite colmarlos déficits de la financiación federal oregional e invertir en nuevas instalacio-nes y equipamientos (como p.e. labora-torios informáticos). El inconveniente esque puede desviar a las escuelas de sumisión fundamental y distorsionar su pro-grama formativo, un hecho que recono-cen abiertamente numerosos administra-dores educativos.

Como conclusión, puede afirmarse queel mayor nivel de autonomía escolar ydescentralización ha diversificado lasfuentes de financiación para las escuelas,sin conseguir sin embargo compensar ple-namente el déficit que ha ocasionado lareducción de las subvenciones federales(o regionales). Además, esta evolución hahecho surgir una mayor desigualdad en-tre las escuelas. La mayoría de las escue-las vinculadas a alguna de las antiguasindustrias se encuentra en una situacióneconómica muy apurada. Una minoría, enparticular los liceos técnicos que han pa-sado a denominarse «institutos», han teni-do gran éxito en la obtención de ingre-

Cuadro 3

Formación de pago en centros de ensenañza profe-sional de secundaria, 1994 - 1996

1994 1995 1996

Matriculaciones totales 629,6 664,6 662,0Matrículas de pago 56,8 121,2 127,9% de matriculaciones de pago 9,0 18,2 19,0

Matriculaciones en cursos diurnos 450,9 477,6 480,0Matrículas de pago 33,3 68,9 74,0% de matriculaciones de pago 7,4 14,4 15,4

Número total de estudiantes 1870,9 1923,3 1975,8Matrículas de pago 119,3 228,4 282,3% de estudiantes de pago 6,4 11,9 14,3

Fuente: Informe del Observatorio Nacional del Sistema de la Formación Profesional: Federación Rusa,FEF, Moscú, 1997

«(...) el mayor nivel de au-tonomía escolar y descen-tralización ha diversifica-do las fuentes de financia-ción para las escuelas, sinconseguir sin embargocompensar el déficit que haocasionado la reducción delas subvenciones federales(o regionales). Además,esta evolución ha provoca-do una mayor desigualdadentre las escuelas.»


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sos complementarios, hasta tal punto quela subvención federal (o regional) consti-tuye ya la parte menor de su presupuestototal. Los mejores institutos sólo recibenen la actualidad un 20% de sus ingresosde las subvenciones directas concedidaspor el Estado.

La supervivenciadel sistema

Es lícito plantear las siguientes dos cues-tiones: ¿por qué no se ha hundido todoel sistema de las escuelas profesionales,a pesar de los recortes económicos radi-cales y de sus débiles vínculos con lasempresas? ¿por qué el sistema se ha man-tenido -en buena medida- intacto?

Pueden ofrecerse tres categorías de res-puestas:

❏ las tradiciones con larga historia;❏ la inercia del sistema; y❏ los factores impulsados por la deman-da.

Las tradiciones con larga historia:

En Rusia, los estudiantes con menores ca-pacidades (de familias problemáticas o sinrecursos) terminan finalmente en el siste-ma de formación profesional. Apenasexistían, ni siguen existiendo, alternati-vas para ellos. La motivación social esmantener alejados de la calle a los jóve-nes potencialmente problemáticos y ocu-parlos en estas instituciones, para evitarcomportamientos antisociales. A ello fa-vorece la otra tradición rusa: obtener unacualificación profesional antes de acce-der al mercado de trabajo.

La inercia del sistema:

Las propias instituciones tienden con to-das sus fuerzas a mantener los centrosescolares y maximizar el presupuesto quepueden obtener de la administración fe-deral o regional: al tener más estudiantesse incrementan los presupuestos y elloproteje empleos y salarios del personaldocente.

Factores impulsados por la demanda:

Paradójicamente, ha surgido una deman-da continua de formación profesional,

incluso durante los momentos de reduc-ción de plantillas. Las antiguas profesio-nes han quedado obsoletas y han apare-cido otras nuevas. Tanto los padres comolos estudiantes perciben que puedenmejorar sus oportunidades de lograr unempleo interesante si obtienen lascualificaciones profesionales que deman-da el mercado de trabajo. Han cambiadolas reglas de juego, y una serie de escue-las han comenzado a reorientar sus pro-gramas y adaptarlos en mayor medida almercado de trabajo. Los estudiantes hancaptado rápidamente las señales que emi-te el mercado de trabajo, seleccionandolas escuelas que les ofrecen las mejoresoportunidades. Puede calificarse a estatendencia como la motivación del merca-do.

Con riesgo de caer en el simplismo, po-demos afirmar que durante los últimoscinco años de las reformas, las dos pri-meras explicaciones han sido la fuerzamotora que ha mantenido el sistema deformación profesional intacto en granmedida, si bien con un ritmo mucho másreducido. Pero en los próximos años, lasupervivencia del sistema dependerá a finde cuentas de su capacidad para adaptar-se a los cambios que tienen lugar en elmercado de trabajo y crear un productofinal más atractivo, tanto para empresa-rios como para estudiantes. Sólo esta in-versión de prioridades puede sanear elsistema en el futuro previsible.

Cuestiones y alternativaspara la política de finan-ciación

El gobierno federal de la Federación Rusaha cumplido hasta la fecha el papel prin-cipal en la financiación del sistema de laformación profesional. Presionado porproblemas presupuestarios, el gobiernofederal intenta en la actualidad desarro-llar mecanismos que le permitan compar-tir en mayor grado estos costes, promo-viendo lo que ha recibido el nombre definanciación de fuentes diversas y nivelesdiversos. Mediante la financiación defuentes diversas, el gobierno federal pre-tende transferir una parte de los gastosde la formación profesional a los usua-rios de la formación, esto es, los estu-diantes (o sus padres) y las empresas.

«Presionado por problemaspresupuestarios, el gobier-no federal intenta en la ac-tualidad desarrollar meca-nismos que le permitancompartir en mayor gradoesta financiación, promo-viendo (...) la financiaciónde fuentes diversas, (...)transfiriendo una parte delos gastos de la formaciónprofesional a los usuariosde la formación, (...) y la fi-nanciación entre niveles di-versos, (...) transfiriendolos costes de la formaciónprofesional a los sectoresinferiores de la administra-ción (...)»


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Mediante la financiación entre niveles di-versos, el gobierno federal intenta trans-ferir los costes de la formación profesio-nal a los sectores inferiores de la admi-nistración, en particular a las regiones.

Una cuestión que ha recibido muchamenos atención por parte de los políti-cos es que el sistema actual de financia-ción estatal, en función de las matricula-ciones o entradas al sistema, no originaestímulos para cambiar. A pesar de lamayor participación prevista de estudian-tes y empresas en la financiación de laFP, es evidente que durante mucho tiem-po aún la mayor parte de los recursosdeberán proceder del Estado.

Desde esta perspectiva, una alternativasería utilizar los recursos disponibles conmayor eficacia y erigir un nuevo sistemade asignación presupuestaria, con el cri-terio de la rentabilidad o los resultados,que originase incentivos económicos paraque las instituciones modifiquen su com-portamiento. Presentamos a continuaciónlas diversas alternativas consideradas:

Financiación de fuentes diversas

La formación profesional no debe consi-derarse como un interés exclusivamentepúblico. Los beneficios de la formaciónprofesional también favorecen al indivi-duo que recibe la formación, ya que todoestudiante puede esperar mayores ingre-sos a lo largo de su vida una vez forma-do, y a los empresarios que contratan atrabajadores formados, ya que éstos lespermiten incrementar la productividad ylos beneficios. De esta manera, en la fi-nanciación de la formación profesional nosólo debiera participar el Estado aislada-mente.

La aceptación de este argumento dentrodel contexto ruso conduce a la siguientecuestión: ¿qué parte de los costes educa-tivos debiera transferirse a los usuariosde la formación, estudiantes y empresa-rios?

La contribución que los estudiantes de-bieran pagar constituye una pregunta muydifícil en la Rusia de hoy. Se acepta engeneral que los individuos no tienen ca-pacidad para pagar su formación profe-sional escolar. Con el 22% de los rusos(32 millones de personas) viviendo por

debajo del umbral oficial de pobreza (de-finido como un nivel mínimo de subsis-tencia de 349.000 rublos por mes -70 $USA), el argumento tiene evidentementebuena parte de verdad.

Por otro lado, existe una multitud de cur-sos comerciales que atraen a personasdispuestas a pagar una tasa de formación(simbólica). Estos cursos pueden serextracurriculares (p.e. inglés, tecnologíade la información) preparatorios (paraaprobar determinados exámenes de ac-ceso), o modulares (gestión, mercadotec-nia, contabilidad, restauración, peluque-ría, diseño de modas, etc). Algunos deestos cursos los ofrecen PTUs y liceostécnicos, y otros muchos se imparten encentros formativos privados. Este sistemade enseñanza de pago prolifera no sóloen Moscú, sino también en las regiones.

Paralelamente al hecho de que numero-sos liceos técnicos atraen a estudiantesde pago con algunos de sus programasregulares, ello significa que en determi-nados segmentos de la población existeuna capacidad y voluntad ciertas paraabonar la formación profesional. Tantomás cuanto ésta mejora sus oportunida-des de obtener un empleo mejor remu-nerado.

Las escuelas aún no han comenzado aexplorar esta posibilidad debido a la obli-gatoriedad constitucional de impartir unaformación profesional básica de caráctergratuito, pero una opción para el futuropodría ser la de incrementar las contribu-ciones estudiantiles a la financiación dela formación profesional.

En numerosos países, los empresarioscontribuyen en buena parte a la financia-ción de la formación profesional. No asíen Rusia, donde se ha reducido la obliga-ción legal que tenían las empresas de in-vertir en formación. Debido a ello y a lacrisis económica que afecta a numerosasempresas, puede decirse que éstas hancancelado, más o menos, sus inversionesen formación.

Hasta la fecha, los cambios en la forma-ción profesional rusa se han efectuadoprescindiendo en buena parte de la par-ticipación de los empresarios. Exceptuan-do la actuación del Servicio Federal deEmpleo para algunas fases, las decisio-

«En numerosos países, losempresarios contribuyenen buena parte a la finan-ciación de la formaciónprofesional. No así en Ru-sia, donde se ha reducidola obligación legal que te-nían las empresas de inver-tir en formación. Debido aello y a la crisis económicaque afecta a numerosas em-presas, puede decirse queéstas han suprimido, más omenos, sus inversiones enformación.»


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nes se han tomado exclusivamente en elnivel decisorio del sistema educativo. SiRusia pretende reformar su sistema deformación profesional y adaptarlo mejoral mercado de trabajo, necesitará desa-rrollar una estrategia eficaz que abra laparticipación a empresarios, empresas ysus organizaciones representativas.

Una posibilidad podría ser la de genera-lizar la tasa formativa del 1% - 2% sobrelas nóminas o beneficios empresariales,instaurada ya por una serie de regiones.Una proporción de todos los ingresosobtenidos por esta tasa o contribuciónpodría destinarse a un fondo especial parafinanciar (en parte) los costes regionalesdel sistema de la formación profesional.Dicho fondo podría administrarse de for-ma triparitaria entre empresarios, traba-jadores y el gobierno. Una obligación le-gal de los empresarios para contribuir aeste fondo formativo estimularía el inte-rés de éstos por la reforma del sistematotal.

Hungría ha creado este «Fondo para laFormación Profesional», instaurando a lavez la obligación legal para las empresasde invertir un 1,5% de su masa salarial enla formación. Pero no es necesario quelas empresas transfieran todo el importede ese 1,5% al Fondo: pueden financiarcon dicha cantidad sus propios cursos yproporcionar también asistencia directa aescuelas profesionales. Sin embargo, ladifícil situación económica de numerosasregiones rusas impide una implantacióngeneral de esta idea de los fondos en elfuturo inmediato. Las empresas rusas danlugar al 85% de todos los ingresos fisca-les, en fuerte contraste con las normasimperantes en los países de la UE. Debi-do a esta alta presión fiscal, el índice decumplimiento es bajo, y las empresas uti-lizan numerosas estrategias de evasión deimpuestos. La creación de una contribu-ción especial para las empresas en estecontexto podría no conducir por fuerza aresultados eficaces. La creación de estosfondos precisará tiempo y mejores con-diciones económicas, y también un siste-ma fiscal reformado que reduzca la con-tribución general de las empresas.

Financiación entre niveles diversos

La tendencia hacia la financiación entreniveles diversos está impulsada por la

obligación del gobierno federal de redu-cir radicalmente el presupuesto del Esta-do. Esta reducción puede lograrse fácil-mente redistribuyendo actividades esta-tales entre los diferentes niveles adminis-trativos. La responsabilidad de financiarla formación profesional, hasta la fechamateria federal, podría delegarse a los go-biernos subnacionales o a las regiones.La cuestión es si las regiones dispondránde los ingresos que les permitan afrontarlos nuevos gastos.

Durante 1997 han surgido proyectos deesta naturaleza. Sin embargo, es necesa-rio cuantificar los costes asignados a lasregiones y fijar requisitos de recursos an-tes de transferir los gastos.

Esta constituye una cuestión grave queprecisa consideración urgente. Desde unaperspectiva teórica de las finanzas públi-cas, los servicios públicos cuyos benefi-cios repercuten dentro de las fronteraslocales deben caer bajo la responsabili-dad del gobierno local. Este es evidente-mente el caso de la formación profesio-nal, ya que las comunidades y las empre-sas locales se benefician de la existenciade las escuelas profes ionales . Losdecisores políticos educativos a escala fe-deral tienen por ello parte de razón enfavorecer la transferencia de los gastosde la formación profesional a las regio-nes.

Sin embargo, antes de efectuar dichatransferencia, un primer paso muy impor-tante es cuantificar el nivel de los gastosque ha de afrontar cada región y com-probar si dichos gastos se correspondencon los ingresos regionales disponibles.La experiencia federal al respecto distaaún mucho de ser perfecta, ya que se hantransferido numerosos gastos de protec-ción social a los gobiernos regionales ymunicipales sin haber resuelto previamen-te la cuestión de la correspondencia conlos ingresos locales.

La cuestión de la financiación interguber-namental en Rusia es muy compleja y sehalla aún en plena evolución. La redis-tribución de las partidas de gastos entrediferentes niveles estatales es sólo unacara de la moneda, siendo la otra la re-partición de ingresos fiscales, la fijaciónde tasas fiscales y de fórmulas de com-pensación entre las regiones de altos y

«La responsabilidad de fi-nanciar la formación pro-fesional, hasta la fechamateria federal, podríadelegarse a los gobiernossubnacionales de las regio-nes. La cuestión es si lasregiones dispondrán de losingresos que les permitanafrontar los nuevos gas-tos.»


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las de bajos ingresos. Estas cuestiones si-guen aún por resolverse, lo que dificultala transferencia de gastos de la FP a lasregiones.

A título experimental, cuatro regiones hanaceptado la responsabilidad de financiarel sistema de la FP a partir de su presu-puesto regional desde 1997. A cambio,han obtenido la promesa del gobierno fe-deral de recibir toda la financiación re-glamentaria debida en 1995 y 1996. Seráinteresante evaluar este experimento, aúncuando debemos observar que las regio-nes que participan en el mismo estánindustrializadas y disfrutan de una situa-ción económica por encima de la mediarusa.

Un nuevo sistema de asignación pre-supuestaria

Hasta la fecha, el procedimiento presu-puestario3 en la Federación Rusa se regíaen todas sus etapas por la lógica de dis-tribuir pasivamente los recursos disponi-bles entre las estructuras y servicios exis-tentes. Ahora es necesaria una filosofíacompletamente nueva: una lógica segúnla cual estructuras y servicios compitenentre sí por los escasos recursos, lo queprovocará la adaptación de dichas estruc-turas a las nuevas prioridades políticas ya las limitaciones en los recursos.

En el mundo occidental, ha ido avanzan-do la comprensión de que el método deasignación presupuestaria puede contri-buir en buena parte al comportamientoinstitucional que se desee. En otras pala-bras, utilizando el método correcto deasignación de créditos presupuestarios,pueden crearse incentivos para que loscentros educativos se comporten de lamanera que se espera e impulsar al cam-bio.

Un sistema presupuestario centrado en laoferta y basado en criterios de gastos porcabeza de estudiante y por matriculacio-nes (modelo de entradas al sistema), nopermite a la administración educativaefectuar redistribuciones de recursos. Unsistema así resulta rígido, y hace difícilrecompensar a las escuelas que ofrecenprogramas innovadores y penalizar aaquéllas otras no propensas a cambiar susprogramas. Tiende a reforzar el status quo:siempre y cuando las escuelas consigan

atraer un número mínimo de nuevas ma-triculaciones, su existencia no se hallaráen peligro y podrán continuar operandocomo lo han hecho tradicionalmente.

Teniendo en cuenta la transición que tie-ne lugar en la economía rusa desde unaplanificación central a una economía demercado, con sus productores y consu-midores individuales capaces de tomardecisiones, el sistema actual de financia-ción por criterios de gastos obstaculizalos cambios necesarios en el sistema es-colar de la formación profesional. Un cam-bio en el mecanismo federal (o regional,donde sea conveniente) de financiaciónde la formación podría estimular fuerte-mente al cambio tanto a escuelas como aestudiantes.

¿Cómo diseñar un sistema de financiaciónque apoye esta inversión de prioridades?Una alternativa podría ser la de adoptarun modelo orientado al rendimiento, unsistema presupuestario basado en los re-sultados. Según este modelo, el importedisponible para la formación profesionaldependería de los resultados reales delsistema: el número de estudiantes quealcanzan realmente una titulación.

El principio sería que las escuelas reci-bieran su financiación en calidad de in-gresos por ofrecer servicios en el merca-do, siendo su principal cliente el ministe-rio de educación. Pueden definirse los«resultados» de muchas formas, pero qui-zá la mejor sea la de los resultados «for-males» integrados en la estructura educa-tiva. En este sentido, los resultados se ci-ñen a los estudiantes que obtienen certi-ficados una vez finalizado un determina-do curso, o que consiguen su título defi-nitivo.

Debiera transpasarse a las escuelas la su-ficiente autoridad para gastar los recur-sos de las subvenciones estatales comoellas consideren conveniente, con la su-ficiente flexibilidad para decidir, por ejem-plo, si desean incrementar los salariosdocentes o adquirir más equipamientos acosta de otras líneas presupuestarias.

El sistema de financiación también pue-de diseñarse en función de los progra-mas impartidos. Ello permitiría a las ad-ministraciones educativas frenar el flujode capital destinado a cursos obsoletos o

3) no sólo el educativo, sino en to-dos los sectores

«(...) el procedimiento pre-supuestario en la Federa-ción Rusa se regía en todassus etapas por la lógica dedistribuir pasivamente losrecursos disponibles entrelas estructuras y serviciosexistentes. Ahora es nece-saria una filosofía comple-tamente nueva: una lógicasegún la cual estructuras yservicios compiten entre sípor los escasos recursos,provocando la adaptaciónde dichas estructuras a lasnuevas prioridades políti-cas y a las limitaciones enlos recursos.»

«El principio sería que lasescuelas recibieran su fi-nanciación en calidad deingresos por ofrecer servi-cios en el mercado, siendosu principal cliente el Mi-nisterio de Educación. Pue-den definirse los «resulta-dos» de muchas formas,pero quizá la mejor sea lade los resultados «forma-les» integrados en la estruc-tura educativa.»


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irrelevantes e incentivar la redistribuciónde recursos hacia los cursos innovadoresy más adaptados al mercado de trabajo.

De conformidad con este modelo presu-puestario por programas, las escuelascompetirían por los estudiantes en fun-ción del curso que éstos sigan. Las activi-dades formativas se dividirían en grupossegún los costes de los programas. Todoslos programas formativos corresponderíana alguno de los grupos de programas, loscuales concederían una subvención dife-rente por cada estudiante asistente. Lasescuelas podrían recibir estas subvencio-nes con periodicidad anual o varias ve-ces al año, dependiendo de los informesde auditoría que presenten a las adminis-traciones educativas. Si los estudiantesabandonan la formación, la cantidad to-tal de subvenciones se reducirá auto-máticamente. Con ello, el modelo se con-vierte en una combinación de financia-ción por entradas al sistema y financia-ción por resultados del sistema.

El importe pagado por cada estudiantese determinaría calculando el importe to-tal de capital disponible por sector y loscostes educativos (formadores, edificios,equipamientos, etc), diversificados entrelos diversos programas. De esta forma,los grupos de programas tendrán diferen-tes costes por unidad. Este sistema se hapuesto a prueba por primera vez en Di-namarca y Países Bajos, y podría consti-tuir un posible modelo para la adminis-tración rusa.

Conclusión

En la actualidad, el sistema ruso de la for-mación profesional se halla en plena con-fusión. Las antiguas soluciones presentanclaras deficiencias confrontadas a los re-quisitos de una economía de mercado. Elsistema corre el riesgo de hacerse cadavez más inútil si no adopta innovacionesy cambios fundamentales.

Afortunadamente, son muchas las perso-nas que trabajan en el sistema y son cons-cientes de dicho riesgo y de la enormemisión que les espera. Se observan nu-merosas iniciativas meritorias a escala lo-cal que intentan reorientar el sistema. Noobstante, se aprecia la tendencia a con-servar todos los elementos posibles, con

la esperanza de que vuelvan los buenostiempos. Algunas personas parecen nohaber comprendido que los buenos tiem-pos de antaño no volverán.

El gobierno federal ha ido reduciendo gra-dualmente su asignación presupuestariaa los sectores, creando carencias estruc-turales que los gobiernos regionales ten-drán dificultades en afrontar. Es probableque esta tendencia continúe, junto conun traspaso completo de responsabilida-des a los presupuestos regionales dentrode algunos años. Una vez que las diver-sas regiones hayan aceptado la responsa-bilidad de financiar el sistema de forma-ción profesional (y sean propietarios le-gales de los bienes aparejados, terrenos,edificios, equipamientos, etc), el poder dereforma del sistema conjunto, adaptándo-se a las demandas que manifieste el sec-tor privado en ascendencia, quedará trans-ferido a las regiones.

Y aquí aparece el meollo del problema.Muchas regiones no disponen de un sec-tor empresarial digno de mención, y me-nos aún de uno que efectúe nuevas in-versiones. Sin embargo, son las regionesquienes están mejor situadas para llevara cabo el papel de reorientar el sistema,revisar el número y la distribución de lasescuelas profesionales, adoptar decisio-nes difíciles sobre cierres o fusiones decursos y estimular la apertura de otrosnuevos. Las regiones conocen tambiénmejor el ambiente empresarial local ypueden promover e invertir rápidamenteen nuevos programas, siempre que estosnuevos programas cumplan las normasexigidas de calidad para la formación.

Ya en los comienzos de esta tarea, seráinevitable que los gobiernos regionalespretendan compartir en mayor grado loscostes con los beneficiarios directos dela formación: los estudiantes y las empre-sas. Sin embargo, no puede afirmarse quese logrará automáticamente un reparto delos costes. La idea general imperante en-tre los ciudadanos sobre los cursos de for-mación profesional es la de una enseñan-za bastante mediocre que hasta la fechaera gratuita. ¿Por qué pagar ahora por ella?

Podría llegarse a aceptar una reparticiónquizás en el futuro, de los costes si a ellase vinculase una enseñanza de mayor ca-lidad o la promesa de ésta, lo que reque-

«(...) son las regiones quie-nes están mejor situadaspara llevar a cabo el papelde reorientar el sistema,revisar el número y la dis-tribución de las escuelasprofesionales, adoptar de-cisiones difíciles sobre cie-rres o fusiones de cursos yestimular a la apertura deotros nuevos. Las regionesconocen también mejor elambiente empresarial localy pueden promover e inver-tir rápidamente en nuevosprogramas, siempre ycuando estos nuevos pro-gramas cumplan las nor-mas exigidas de calidadpara la formación.»


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rirá el esfuerzo concertado y continuo detodos los que participan en el sistema:políticos, administradores, gerentes, direc-tores de escuela y formadores. Y para im-pulsar dicho cambio se necesita un siste-ma de asignaciones presupuestarias queincentive a los centros formativos a me-jorar la calidad de su enseñanza. En otraspalabras, que las subvenciones no vayana parar automáticamente a cada centroen partes proporcionales, sino que loscentros que mejoren su calidad recibanmás dinero y los que no consigan mejo-rar la calidad reciban menos.

La creación de un sistema de asignacio-nes presupuestarias de este tipo no cons-tituye una tarea fácil. Los gobiernos dealgunos países occidentales ya han expe-

rimentado con él y han aprendido queeste mecanismo debe ser transparente, deadministración sencilla y de difícil mani-pulación. Las reglas del juego deben es-tar claras. Por ejemplo, la cuestión de loscriterios para medir la calidad: ¿menoresíndices de abandono, mayores índices deaprobados, un número reducido de ho-ras, otros indicadores, o una combinaciónde todos ellos?

Es necesario debatir y resolver estas yotras cuestiones antes de adoptar la deci-sión de crear un modelo de asignaciónpresupuestaria en función de los resulta-dos del sistema formativo. La asistenciatécnica, basada en la experiencia de lospaíses occidentales, podrá sin duda ayu-dar a realizar esta tarea.

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FEF, National Observatory Report on the VocationalEducation and Training System: Russian Fede-ration, Informe preparado por el Observatorio Na-cional de la Federación Rusa, Moscú, setiembre de1997 (borrador)

Relación de referencias bibliográficas


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Entrevista sobrela financiación de laformación profesionalen la República FederalAlemana

Regina GörnerMiembro de la Dirección Ge-neral de la Federación Sindi-

cal alemana DGB

Jobst R. HagedornMiembro Directivo de la Con-

federación de AsociacionesEmpresariales alemanas, Co-

lonia

Introducción

Jobst R. Hagedorn (Confederación de Aso-ciaciones Empresariales Alemanas, Colo-nia) expone a continuación la postura delas federaciones de empresarios:

Depositar la responsabilidad de la finan-ciación en manos de las empresas ha de-mostrado dar buenos resultados. Algunosdetalles del sistema actual deberán sinduda modificarse, como el periodo deformación escolar y las elevadas remune-raciones de formación en algunas ramas,pero con todo los empresarios alemanesrechazan enérgicamente la creación deuna nueva estructura de financiación através de una contribución o tasa, puestemen que con ello las empresas se veanforzadas a ofrecer menos puestos de for-mación. Considera corroborados estos te-mores por las experiencias negativas deFrancia con la aplicación de la contribu-ción.

Por contra, tal y como explica ReginaGörner (miembro de la Dirección federaldel DGB-Confederación Sindical Alema-na), los sindicatos favorecen la implan-tación de una formación profesional enla empresa financiada por contribuciones.

Los sindicatos critican al sistema actualde financiación el que no consiga garan-tizar una oferta de puestos de formaciónen la empresa suficiente para todos losjóvenes. Consideran que la financiaciónpor contribuciones dará lugar a los fon-dos suficientes para que las empresas

creen más plazas de formación de las querealmente necesitan. Los sindicatos tomancomo ejemplo de esta estructura alterna-tiva de financiación el sistema AER deDinamarca.

¿Qué principios esenciales rigen lafinanciación de la formación profe-sional en el sistema dual alemán?¿Cómo se financia realmente la forma-ción profesional en la empresa?

R.G.: Las empresas financian individual-mente los costes sa lar ia les de susformadores/as, las instalaciones y mate-riales para la formación en la empresa ylos salarios de formación de los aprendi-ces. Los Länder (Estados Federales) y losmunicipios se hacen cargo de los costessalariales de los formadores/as en las es-cuelas profesionales y de los costes demateriales e instalaciones de dichas es-cuelas.

Esta responsabilidad de financiación equi-tativa está sufriendo sin embargo un des-plazamiento en perjuicio de la admi-nistración pública: debido a la menorvoluntad formativa de la empresa priva-da, las empresas que ofrecen puestos deformación están cada vez más subvencio-nadas por el dinero del contribuyente. Enlos nuevos Estados Federales (antiguaRDA), es así para más de dos tercios delos contratos de formación acordados.También en la Alemania occidental haycada vez más incentivos públicos para quelas empresas ofrezcan formación. A ellose añade que cada vez se ofrecen más

La formación profesional seimparte en Alemania entreempresas formadoras y es-cuelas profesionales (estoes, dentro del denominadosistema dual). En general, lafinanciación de esta forma-ción profesional se hallasubdividida: las empresasfinancian una parte de laformación, esto es, la remu-neración de los jóvenes ylos costes de los forma-dores, y los poderes públi-cos (esto es, los Länder oEstados Federales y los mu-nicipios) se hacen cargo delos costes de las escuelasprofesionales. Reciente-mente ha estallado una po-lémica entre los diversospartidos políticos, y tam-bién entre las federacionesempresariales y los sindica-tos, sobre la financiación dela formación profesional enla empresa.


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vías formativas plenamente escolares paraprofesiones del sistema dual, a fin de com-pensar la menor voluntad formadora delas empresas.

En la industria alemana de la construc-ción, la financiación de la formación pro-fesional en la empresa tiene lugar ya des-de hace años gracias a una normativa obli-gatoria incluida en el convenio colectivo,mediante una contribución recaudadaentre todas las empresas del ramo.

J.H.: En Alemania se comparte la finan-ciación de la formación profesional en laempresa. Por un lado, las empresas sehacen cargo de aquellos costes formativosoriginados directamente en la empresa:en particular, el salario de formación quese paga directamente cada mes al apren-diz. Además, recaen sobre la empresa laspropociones habituales en Alemania delos costes sociales, esto es las cotizacio-nes al sistema de jubilación, al seguro dedesempleo y al seguro de enfermedad, yel pleno importe del seguro de acciden-tes. La empresa abona también las corres-pondientes pagas extraordinarias habitua-les en la empresa: paga de navidad, pagade vacaciones y otros apoyos. Junto aestos costes directos, la formación supo-ne también para la empresa costes indi-rectos: así por ejemplo, los costes deltiempo empleado por el personal instruc-tor, gastos en materiales formativos (cos-tes de máquinas y su utilización, materialproductivo gastado por ejemplo en el cur-so de la formación, materiales didácticos,etc). La otra parte de la formación profe-sional, la enseñanza más bien de carácterteórico que tiene lugar en las escuelas pro-fesionales, está financiada por los corres-pondientes Estados Federales.

Este sistema está reconocido e indiscuti-blemente aceptado desde hace décadas,al menos por las empresas. La ventaja dela formación para las empresas consisteen el hecho de que se crea un núcleo detrabajadores internos bien cualificados. Laventaja para todas las empresas del con-junto de la economía, gracias a que lostítulos y cualificaciones se hallan regla-mentados en buena parte, consiste en quedichos títulos son comparables entre sí,lo que facilita contratar a personal proce-dente del mercado de trabajo externo demanera selectiva, y mantener a un nivel

aceptablemente bajo el periodo de adap-tación a la empresa de este personal con-tratado en el exterior.

Para el trabajador que obtiene su cualifi-cación a través de este sistema dual, nosolamente es importante la gran probabi-lidad que tiene de encontrar un puestode trabajo en la empresa que le ha for-mado, una vez acabada la formación, sinotambién la transferibilidad de su cualifica-ción. Con un título profesional del siste-ma dual de la formación profesional ale-mana, un joven trabajador puede cambiarcon relativa facilidad de puesto de traba-jo, ya que su cualificación se reconoce yaprecia a escala general.

¿Cuál es su crítica a la estructuraactual de financiación ?

R.G.: El actual sistema de financiación noconsigue garantizar en absoluto una ofertade puestos de formación en la empresasuficientes para todos los jóvenes. A co-mienzos de este año escolar sólo se ofre-cían tres puestos de formación en la em-presa por cada cuatro jóvenes que desea-ban emprender una formación. Las osci-laciones coyunturales y los cambios de-mográficos provocan una y otra vez dis-paridades entre la oferta y la demanda.

La subvención de puestos de formaciónen la empresa con fondos de los contri-buyentes merma la disposición de lasempresas a hacerse cargo de los costesformativos. El sistema socava cada vezmás su propia base.

El sistema de financiación individual porcada empresa no toma en cuenta las ne-cesidades económicas a largo plazo. Lasempresas también intentan deshacerse decostes en el caso de una formación. Te-niendo en cuenta la escasa demanda deobreros cualificados a corto plazo y lafuerte oferta de personal cualificado engeneral en el mercado de trabajo, el inte-rés de las empresas por la formación ape-nas encuentra una justificación, a lo cualpuede añadirse que el beneficio de unaformación resulta difícilmente cuantifi-cable.

El actual sistema de financiación noincentiva a ampliar las actividades forma-tivas, sino que, por el contrario, contiene


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elementos disuasorios de la formación.Dado que las empresas formadoras afron-tan costes que no afectan a otras empre-sas competidoras que hayan renunciadoa la formación, esta situación deforma lascondiciones de competencia a favor delas empresas no formadoras.

Pero aún cuando las empresas aceptanlas ventajas que supone una formaciónpara su propia actividad, la formación másallá de dicha necesidad propia no justifi-ca los costes. Pero como, por motivos decalidad y de simplicidad, no tiene senti-do obligar a la empresa a formar a suspropias generaciones jóvenes, resultaimprescindible implantar una formaciónsuperior a las necesidades sentidas. En lapráctica, dicha formación siempre ha des-empeñado un papel esencial. Pero en laactualidad las empresas que forman sonmenos del 30%, y lo hacen cada vez másexclusivamente para su propia necesidad.El actual sistema de financiación no ge-nera la disponibilidad para que la forma-ción más allá de las necesidades sentidaspor la empresa vuelva a ser habitual.

También es criticable que al compensarcon fondos públicos las pérdidas de pues-tos de formación, se origine un incremen-to de la cuota pagada por el Estado.

J.H.: Desde el punto de vista empresa-rial, los puntos de crítica se deben a laevolución que se ha producido en el últi-mo decenio. Así, la reducción de la jor-nada laboral conseguida por los sindica-tos ha contribuido en el caso de la for-mación a mermar grandemente el tiempode presencia de los aprendices jóvenesen la empresa. Aunque la jornada laboralpor ejemplo de la industria del metal hayapasado de 40 a 35 horas, el periodo queun aprendiz pasa en la escuela profesio-nal sigue siendo de 12 horas. Además, esfrecuente que las escuelas profesionaleshayan distribuido estas doce horas demanera muy poco práctica, en dos díascon seis horas de clase cada uno. La con-secuencia es que los aprendices sólo pue-den acudir tres días por semana a la em-presa. Y esto es demasiado poco para quela empresa afronte con facilidad costesformativos que pueden suponer aproxi-madamente 100.000 marcos; quiero decirque durante una formación el aprendizpuede perfectamente ser productivo para

la empresa y contribuir con su trabajo areducir los elevados costes formativos queorigina. Por ello, la Confederación de Aso-ciaciones Empresariales Alemanas reivin-dica la desaparición del segundo año deescuela profesional en el segundo año deaprendizaje, si bien incrementando la en-señanza escolar en el primer año. De estamanera, y organizando también la ense-ñanza en la escuela profesional de unamanera más práctica para la empresa,podría incrementarse considerablementeel periodo que pasa un aprendiz en laempresa a par t i r del segundo añoformativo.

Otro tema de debate en los últimos añosha sido el importe del salario de forma-ción. Así, por ejemplo, algunos sectoreshan alcanzado con sus salarios formativosy los incrementos acordados en años an-teriores unos niveles que justifican ple-namente la reducción. El objetivo seríamantener o incluso ampliar la capacidadformativa de un sector o de una empresaa través de la reducción de estas remune-raciones de formación, y ello haría surgirmás puestos de formación. En particular,la Confederación de Asociaciones Empre-sariales Alemanas reivindica cláusulasabiertas en los convenios colectivos, quepermitan a cada empresa decidir si utili-za la posibilidad de reducir los salariosde formación en combinación con unaoferta consolidada o aumentada de capa-cidades formativas en la empresa.

A pesar de los elevados costes tanto bru-tos como -a fin de cuentas- netos que im-plica la actividad formativa, una formaciónprofesional con éxito puede merecer lapena a una empresa. Pero ello presuponeque ésta tenga necesidad a medio plazode trabajadores con buena cualificación.El cálculo de los costes de oportunidadque acarrea la contratación externa depersonal permite apreciar rápidamente quela formación dentro de la empresa com-pensa. Las empresas que ofrecen puestosde formación son por tanto las que espe-ran tener a medio plazo la necesidad denuevos trabajadores para renovar la plan-tilla o complementarla.

Este sistema de depositar la responsabili-dad de la financiación en las manos delas empresas ha dado buenos resultados;incluso los problemas que conllevó el de-rrumbamiento económico de la RDA, que


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provocaron una enorme pérdida de ca-pacidades formativas del antiguo sistema,pudieron compensarse con relativa rapi-dez gracias a éste. Hoy en día el 92% detodas las plazas de formación en la anti-gua RDA son ofertas de las empresas.Debido a los problemas de adaptaciónestructural en la Alemania del Este, un8% de las plazas requieren una subven-ción al 100%. En la Alemania occidental,a pesar de la radical reducción de planti-llas que ha tenido lugar desde 1992 y queen conjunto ha provocado la pérdida de1,5 millones de puestos de trabajo, se haconseguido ofrecer a todos los jóvenesdeseosos y capaces de efectuar una for-mación alguna oferta formativa. Aún cuan-do en 1997 se perdieron ún 400.000 pues-tos de trabajo más, la oferta de puestosde formación consiguió aumentar. ¡El sis-tema dual sigue formando a cerca de 1,6millones de jóvenes, esto es, a casi un65% de cada promoción! Con ello quere-mos decir que el sistema dual no se halla«amenazado» ni «en declive», como algu-nos sindicatos mantienen.

El sistema dual de la formación profe-sional en la empresa es estable. Así ytodo, en el curso de los próximos añoses probable que surjan algunos desafíosdebido a la mayor demanda de puestosformativos, condicionada demográfica-mente. Las empresas deberán hacer fren-te a estos desafíos invirtiendo mayoresesfuerzos en la formación. Pero estos es-fuerzos deberán complementarse tam-bién con algunos ajustes finos del siste-ma actual, algunos de los cuales ya he-mos mencionado. Junto a periodos es-colares más flexibles y salarios de for-mación reducidos o bloqueados, debenvolverse a crear más profesiones con pe-riodo formativo de dos años. Numero-sas de las ocupaciones actuales se ha-llan diseñadas en los años 40 y 50, porlo que deben modernizarse con urgen-cia. Con ayuda de estas ocupacionespodría ofrecerse también una oportuni-dad a los jóvenes para los que, debido alas reglamentaciones formativas cada vezmás exigentes, resulta problemática laformación de tres años, muy recargadade teoría. Dentro de profesiones másorientadas a la práctica y cuya forma-ción dure sólo dos años, estos aprendi-ces podrían obtener una buena cualifi-cación que les abriera las puestas del éxi-to profesional.

¿Qué ventajas presenta para Vd. unaestructura alternativa de financia-ción, o en concreto el sistema de con-tribuciones para la formación profe-sional?

R.G.: Una formación profesional en laempresa financiada por contribuciones eli-minará para empezar las distorsiones enla competencia entre empresas formadorasy no formadoras, facilitando con ello ladecisión en favor de la formación. Lasempresas deberán calibrar su decisión deformar o de pagar una contribución, conlo cual se invertirá la tendencia actual ha-cia el abandono de la formación.

Además se dispondrá de medios paramotivar a las empresas a formar más alláde sus propias necesidades. De esta ma-nera, la oferta formativa será lo suficien-temente numerosa y garantizará puestosde formación para todos los jóvenes.

Estas previsiones vienen corroboradas porla experiencia de casi 20 años de finan-ciación por contribuciones en el ramo dela construcción. En comparación con otrossectores económicos, este sector tan fre-cuentemente sacudido por la crisis ofre-ce un vollumen de formación superior alpromedio. También en los nuevos Esta-dos Federales, donde la formación dualsólo consigue implantarse muy lentamen-te, este método ha demostrado su capa-cidad: en ellos el sector de la construc-ción ofrece con diferencia el mayor nú-mero de puestos formativos.

Una financiación por tasas o contribucio-nes legalmente obligatorias impulsará enconjunto la demanda de cualificacionesde la economía, ya que no se elimina ladecisión de cada empresa en favor o encontra de formar, pero se reducen los in-centivos desfavorables a formar y se fo-mentan aquéllos que favorecen la forma-ción. Y este método a su vez puede favo-recer el cambio estructural en la econo-mía, si se destinan medios para la forma-ción a sectores con futuro.

J.H.: Dado que los problemas del merca-do alemán de la formación son de carác-ter múltiple, sólo las soluciones multifun-cionales podrán lograr el éxito y crear máspuestos de formación. Sin embargo, lossindicatos alemanes pretenden una solu-


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ción exclusiva para resolver los diversosproblemas. Propagan una estructura definanciación completamente nueva a tra-vés de la denominada «contribución deformación», que obligaría a las empresasa financiar una formación dirigida por elEstado.

Esta nueva estructura de financiación su-pondría una crasa ruptura estructural. Enla formulación concreta del proyecto deley que se debate actualmente en Alema-nia sobre esta «contribución obligatoria»aparece claramente el carácter de econo-mía planificada que subordina las empre-sas a las intervenciones estatales. Estemecanismo, contrario a la filosofía de unaeconomía libre y social de mercado, vaaparejado con una fuerte labor burocráti-ca e implicará considerables costes admi-nistrativos. Estos costes recaerán directae indirectamente sobre las empresas, loque encarecerá la economía en generalde la formación. Además, el nuevo siste-ma de financiación provocaría un cam-bio en la forma, orientando en mayormedida la formación – planif icadaestatalmente – a los deseos del alumno.Los deseos de las empresas, la demandade determinadas cualificaciones a travésde la oferta de puestos formativos, pasa-rían a ser secundarios.

Este sistema conduce claramente aincrementar el paro, ya que muchos delos jóvenes formados «a su voluntad» severán obligatoriamente confrontados auna demanda nula o escasa de suscualificaciones. El paro producido de estamanera y los costes secundarios que im-plica reforzarán el efecto económico ne-gativo global de una tasa obligatoria parala formación.

Así pues, el conjunto de la economía pri-vada -que es la que financiaría por loesencial el Fondo- se vería confrontado aun fuerte incremento en los costes. Y esteincremento amenazará o destruirá direc-tamente puestos de trabajo en la econo-mía alemana, ya amenazada por las du-ras condiciones de la competición inter-nacional. Y si la contribución obligatoriaobliga a suprimir más puestos de trabajo,la oferta de puestos de formación se con-vertirá en algo muy problemático.

Así pues, la instauración de una contri-bución para la formación amenaza con

destruir las propias plazas de formación.Es típico el hecho de que los sindicatosy los partidos políticos que reivindicanvehementemente esta contribución noofrezcan ellos mismos puestos de forma-ción, o sólo lo hagan en grado mínimo.Su postura no se corresponde con unaresponsabilidad formativa sociopolítica,ni parecen darse cuenta de los proble-mas que pueden causar a toda la econo-mía y a la empresa particular (en casode que se implante realmente la contri-bución).

Por estos motivos, la Confederación deAsociaciones Empresariales Alemanas re-chaza enérgicamente la propuesta deinstaurar una contribución.

¿Qué gasto organizativo supondríaesta nueva estructura de financia-ción?

R.G.: Dependerá naturalmente de la letrade la reglamentación: si ésta consigueprescindir de la creación de nuevas bu-rocracias y recurre a centros ya en fun-cionamiento, el gasto administrativo po-dría mantenerse bajo estrechos límites. Elsistema danés de contribuciones se ges-tiona por ejemplo con costes administra-tivos inferiores al 2%. Hay que recurrir adatos medidos ya disponibles, e integrarla recaudación de la tasa o contribuciónen un sistema impositivo ya existente.Debe operarse con tasas ajustadas en todolo posible a los costes reales de forma-ción, a fin de hacer superfluas las trans-ferencias de ida y de vuelta.

Puede prescindirse de burocracias cen-trales si la creación de puestos formativosadicionales se lleva a cabo dentro de lalocalidad y teniendo en cuenta la corres-pondiente situación del empleo en la re-gión. Las comisiones administrativas delas oficinas de empleo ya disponen dela competencia necesaria para ello. Enellas colaboran representantes de la ad-ministración pública, de las empresas yde los sindicatos, y gracias a esto pue-den tomar en cuenta la conveniencia detodos los interesados. Conocen el mer-cado de trabajo regional y poseen expe-riencia en la contratación de ofertas deformación continua o de reconversión yen la creación de puestos de trabajo sub-vencionados.


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La financiación por contribuciones haríasuperfluas las subvenciones públicas a laformación profesional en la empresa, re-duciendo los actuales gastos administra-tivos.

La federación sindical DGB es partidariade renunciar en general a una reglamen-tación muy detallada, si se aprueba el sis-tema de contribución obligatoria. Desdetodos los puntos de vista parece más ló-gico limitarse a medidas que reduzcan lasdistorsiones competitivas entre las empre-sas y posibiliten la creación de puestosde formación complementaria en las em-presas.

J.H.: Los costes que implicaría una nue-va estructura de financiación pueden ob-servarse ya en los proyectos de ley ac-tualmente en discusión. Así, según la pro-puesta actual del SPD, el Instituto Fede-ral de Empleo se haría cargo en Alema-nia de los costes fundamentales de ges-tión estatal del Fondo de Contribuciones.Sólo para ello harían falta cerca de 10.000personas que trabajasen a jornada com-pleta o parcial. Por parte de las empre-sas, hará falta al menos una persona quetrabaje unos diez días al año para despa-char los trámites burocráticos necesariosy preparar las justificaciones. Teniendo encuenta la existencia de 2,6 millones decentros productivos, sólo los costes debi-dos a estos trámites alcanzan ya de tres aseis mil millones de marcos, lo que co-rresponde a un incremento de los costesde la formación en Alemania de cerca del12%.

Para decirlo claramente: sólo la propor-ción de costes fijos de este Fondo para laFormación -sin considerar la creación nide un único puesto nuevo- supone un vo-lumen de capital con el que hubieranpodido crearse 200.000 puestos de for-mación en las empresas. Esta cifra es laque sin duda revela mejor la problemáti-ca de la tasa de formación.

¿Cambiaría esta nueva estructura definanciación la calidad de la forma-ción profesional?

R.G.: La calidad de la formación profe-sional sólo depende indirectamente de susistema de financiación. Así y todo, la fi-

nanciación por contribuciones produciríados efectos positivos: si la oferta de pues-tos formativos supera de nuevo claramen-te a la demanda, los jóvenes no estaránya obligados a aceptar plazas de forma-ción cuya calidad, por un motivo u otro,deje que desear. Podrían decidirse porocupaciones con futuro y con buenasoportunidades de empleo.

Y además una buena oferta de plazas deformación estimulará la competición delas empresas formadoras entre sí. Paraquedarse con los aprendices más produc-tivos, las empresas tenderán a mejorar lacalidad de su formación y a eliminar even-tuales defectos de la misma.

J.H.: Dado que a través de la contribu-ción obligatoria se integrarían cada vezmás a la formación puestos formativosajenos a la empresa – simplemente parasatisfacer los deseos de los solicitantes –es previsible que la calidad de la forma-ción descienda radicalmente, ya que uncomponente central del sistema de for-mación dual en Alemania es la experien-cia práctica en la empresa, que se impar-te durante la propia formación. Y preci-samente esta experiencia práctica en laempresa constituiría una laguna en el casode formaciones «de invernadero», fuera delas empresas. Este efecto reduciría ya lacalidad formativa. Además, los formadoresen estos centros formativos externos noposeen la experiencia de que dispone elpersonal formador en las empresas de laeconomía real. Además, la formación encentros extraempresariales resulta muchomás cara, ya que de la formación no seobtiene beneficio económico alguno. Deesta manera, si se intenta financiar unpuesto formativo extraempresarial con elmismo volumen neto de capital suficien-te para la formación en la empresa, ellosólo podrá lograrse a expensas de unamenor calidad.

¿Existen ejemplos a escala europeade la nueva estructura de financia-ción que Vds reivindican?

R.G.: Además de la mencionada reglamen-tación incluida en el convenio colectivodel sector de la construcción alemán,podemos mencionar particularmente elsistema danés AER, en funcionamiento


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desde 1977 bajo la responsabilidad de losagentes sociales daneses y con apoyoestatal. La «taxe d’apprentissage» francesasólo es comparable hasta ciertos límites,dado el escaso papel que desempeña enFrancia la formación profesional en laempresa.

J.H.: Las experiencias de Francia, país queha aplicado un sistema de contribucio-

nes desde hace años y que presenta unparo juvenil muy superior al de Alema-nia, corroboran los temores que he ma-nifestado. Además en este país no existeuna cultura marcada de formación porparte de las empresas. A pesar del siste-ma de contribución obligatoria, sólo unporcentaje de jóvenes muy inferior al 10%de una promoción se forma a través delsistema francés de formación en la em-presa.


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Información y estudioscomparativos

Aplicación de las normas ISO 9000 ala enseñanza y la formación: interpre-tación y orientaciones desde una pers-pectiva europeaVAN DEN BERGHE WCentro Europeo para el Desarrollo de laFormación Profesional, CEDEFOPLuxemburgo: EUR-OP, 1998, 96 p.(CEDEFOP Document)ISBN 92-828-2822-0, enEUR-OP, L-2985 Luxemburgo,o en las oficinas nacionales de ventaEN ES

Este informe encargado por el Cedefopexamina la utilidad de la certificación ISO9000 para los ofertores de enseñanza oformación. Esta certificación puede cons-tituir un valioso sistema para evaluar lacalidad de las organizaciones educativaso formativas. Debe resolverse aún la cues-tión de la rentabilidad del proceso de cer-tificación, y la del mantenimiento del sis-tema de la calidad. Tras analizar los siste-mas de aseguramiento de la calidad engeneral, el autor examina las posibles víasde aplicación de la norma ISO 9000 alsector educativo y formativo. Por último,el texto estudia el tema de la realizaciónde un sistema de la calidad basado en lasnormas ISO 9000.

Indicators in perspective: the use ofquality indicators in vocational edu-cation and trainingVAN DEN BERGHE WCentro Europeo para el Desarrollo de laFormación Profesional, CEDEFOPLuxemburgo: EUR-OP, 1998, 84 p.(CEDEFOP Document)ISBN 92-828-2820-4, enEUR-OP, L-2985 Luxemburgo,o en las oficinas nacionales de ventaEN DE

De conformidad con la Resolución delconsejo europeo de 5 de diciembre de1994 relativa a la calidad e interés de laformación profesional, el Cedefop ha en-

cargado una serie de estudios sobre la ca-lidad en la formación profesional. Esteinforme, sobre el empleo de indicadoresde la calidad, constituye una contribuciónmás a este campo. Se encuentra divididoen cinco capítulos. El Capítulo 1 defineen general el término de «indicador», suscaracterísticas y sus clasificaciones. ElCapítulo 2 examina la propia noción dela calidad y los «indicadores de la cali-dad». El capítulo 3 expone los indicadoreselaborados sobre la FP a escala europea,como los de Eurostat, la OCDE, laUNESCO y la FEF. El Capítulo 4 presentaindicadores de la calidad utilizados porofertores de FP en los Países Bajos, Italia,Portugal, Bélgica y Dinamarca. El Capítu-lo 5 estudia los problemas posibles rela-tivos a la elaboración y la utilización deindicadores. El texto concluye afirmandoque, aunque el desarrollo de estosindicadores esté aún dando sus primerospasos, se ha producido en los últimosaños un progreso considerable. Han sur-gido métodos fiables de elaboración, seha mejorado la recogida de datos y exis-te un creciente volumen de publicacio-nes sobre el tema.

Teachers and trainers in vocationaltraining, volume 4: Denmark, Finland,Iceland, Norway and SwedenHARREBYE J (et al.)Centro Europeo para el Desarrollo de laFormación Profesional, CEDEFOPLuxemburgo: EUR-OP, 1997, 216 p.ISBN 92-828-2304-0, enEUR-OP, L-2985 Luxemburgo,o en las oficinas nacionales de ventaEN

Esta publicación ofrece una descripciónsistemática de la situación de maestros yformadores de FP en cinco países euro-peos (Dinamarca, Finlandia, Islandia,Noruega y Suecia). Cada informe nacio-nal comienza resumiendo el país concre-to con sus características geográficas; seincluyen su historia cultural y religiosa ysu evolución económica, cuando éstas re-sultan importantes para la formación pro-fesional. A ello sigue una breve reseñadel sistema educativo general, que

Europa internacional

Lecturas

Sele

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e le

ctur

as Esta sección ha sido prepa-rada por

MartinaNí Cheallaigh,bibliotecaria del CEDEFOP,con la ayuda de miembrosde la red de informacióndocumental del CEDEFOP

En la sección «Selección de lec-turas» se ofrece una lista de laspublicaciones recientes másimportantes sobre la evoluciónde la formación y de las cuali-ficaciones a escala internacio-nal y europea. Se reseñan asi-mismo, dando preferencia alos trabajos comparativos, es-tudios nacionales realizadosen el marco de programas in-ternacionales y europeos, aná-lisis del efecto de las interven-ciones comunitarias sobre losEstados miembros y estudiosnacionales interpretados des-de una perspectiva externa.


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engloba a la formación profesional. Lasiguiente sección de cada informe nacio-nal examina en detalle el sistema de laformación profesional en el que trabajanformadores y maestros, tema de esta pu-blicación. Sigue una descripción de lasfunciones docentes y formadoras, en tér-minos cualitativos y cuantitativos siempreque se dispone de informaciones relevan-tes, y una exposición del estatuto legalde formadores y maestros, de sus debe-res y derechos, y también de los sindica-tos de enseñanza y otras organizacionesprofesionales que los representan. La sec-ción final analiza las oportunidades deformación continua o en el trabajo acce-sibles para maestros y formadores de FP,y sus posibilidades de promoción.

Identification, validation and accredi-tation of prior and informal learning:United Kingdom reportScottish Qualifications Authority; CentroEuropeo para el Desarrollo de la Forma-ción Profesional, CEDEFOPThessaloniki: CEDEFOP, 1997, 40 p.(Panorama, 70)CEDEFOPP.O.B. 27-Finikas,GR-55102 Salónica,[email protected]

Este informe centrado en el Reino Unidoes una de las diversas contribuciones aun proyecto del Cedefop sobre la evalua-ción de conocimientos previos no forma-lizados. En la mayoría de los casos, losmétodos y sistemas destinados a evaluarlas cualificaciones no formales se han es-tablecido hace relativamente poco tiem-po. En algunos países no se han fijadometodologías ni sistemas permanentes, loque abre toda una variedad de solucio-nes posibles para años venideros. Este esmuy particularmente el caso de la UniónEuropea en su conjunto, por lo que elLibro Blanco Enseñar y Aprender (1995)ha lanzado la idea de crear una tarjetaeuropea personal de competencias. Esteinforme intenta responder a las siguien-tes preguntas: 1) ¿hasta qué punto pue-den considerarse válidas y fiables lasmetodologías para la evaluación de losconocimientos no formalizados? En otraspalabras, ¿miden estos métodos lo queteóricamente deben medir, y con la sufi-ciente calidad de evaluación?, y 2) ¿hasta

qué grado aceptan estas evaluaciones losciudadanos, las empresas y el mercadode trabajo? En otras palabras, ¿sobre quétipo de legitimación se «fundamentan» lossistemas actuales (y futuros)?

Training and management of humanresources in the service sectors: Semi-nar Brussels 24 September 1997Comisión Europea - DG XXIIBruselas: Comisión Europea - DG XXII,1998, 21 p.Comisión Europea DG XXIIBiblioteca, B7-0/31,Rue de la Loi 200,B -1049 Bruselas,Fax.: 32-2-296.4259EN

Los cambios económicos e industrialesque tienen lugar dentro de la UE trans-forman las fronteras entre el denomina-do «sector industrial» y el denominado«sector de servicios». Estas fronteras, quenunca han estado muy bien definidas, sehacen hoy en día aún más difusas, comoilustra el fenómeno denominado «out-sourcing» o transferencia de personal. Esteproceso forma parte de la flexibilizacióndel mercado de trabajo, que en ocasio-nes hace que una parte de los asalaria-dos del sector de servicios trabajen a jor-nada parcial y con contratos temporales.En el otro extremo, por contraste, se ob-servan asalariados de altas cualificacionesy frecuente asistencia a formaciones, concondiciones de trabajo mucho más esta-bles. Así pues, surge la cuestión de si latransformación social y la modernizaciónde los servicios conllevan nuevas condi-ciones para los protagonistas nacionaleseuropeos en el ámbito de la formaciónprofesional. Este informe recopila los re-sultados de un seminario celebrado so-bre el tema.

Evaluation of activities in the field ofmanagement training in the NISFundación Europea de la Formación, ETFTurín: ETF, 1998, 76 p.ETFVilla Gualino,Viale Settimio Severo 65,I-10133 [email protected]


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Este informe examina un grupo de 20proyectos en el campo de la formaciónpara la gestión y para la empresa técnica,iniciados en los años 1991 a 93 en losNuevos Estados Independientes (NewIndependent States-NIS) de la antiguaUnión Soviética. El objetivo de este exa-men es reunir datos globales sobre lasprimeras actividades Atcei (AsistenciaTécnica a la Comunidad de Estados Inde-pendientes) para formación empresarialy para la gestión, con el fin de ayudar ala Asistencia Técnica a evaluar sus pro-pias políticas en este campo y otros ám-bitos asociados, y ofrecer asimismo reco-mendaciones operativas funcionales so-bre la planificación y la oferta de asisten-cia en el futuro.URL: http://www.etf.it/mngtrainis-en.zip

Supplement to the study on the struc-tures of the educational and initialtraining systems in the Member Statesof the European Union: the situationin Bulgaria, the Czech Republic, Hun-gary, Poland, Romania and SlovakiaRed de Información europea para la edu-cación, EURYDICEBruselas: EURYDICE, 1997, 144 p.ISBN 2-87116-272-7, enUnidad europea de EURYDICE,15 rue d’Arlon,B-1050 Bruselas,[email protected]

Este suplemento a la publicación «Estruc-turas de los Sistemas de Enseñanza y For-mación Inicial en la UE» abarca seis delos países de la Europa Central y del Este(Bulgaria, República Checa, Hungría, Po-lonia, Rumania y Eslovaquia). Ofrece in-formaciones básicas y esenciales sobre laorganización del sistema educativo encada país. Se encuentra dividido por paí-ses y comprende para cada país una des-cripción de la división de responsabilida-des y la administración estatal, el prees-colar, la enseñanza obligatoria, la ense-ñanza básica, la enseñanza secundaria, laformación profesional y la enseñanza su-perior. Esta estructura facilita la compa-ración de los sistemas, reflejando tambiénlas particularidades de los sistemas indi-viduales.

Vocational education and apprentice-ships in Europe - challenges for prac-tice and researchHEIKKINEN A; SULTANA R G (eds.)University of TampereTampere: University of Tampere,Department of Education, 1997, 293 p(University of Tampere.Department ofEducation. Series B, 16)ISSN 0786-5856ISBN 951-44-4196-6University of Tampere,Publication sales,BOX 617,FIN-33101 TampereEN

Esta publicación es un producto de unaconferencia celebrada en Malta del 19 al23 de Setiembre de 1996 por una red deinvestigadores procedentes de Finlandia,Alemania, Inglaterra, Noruega, Suiza yMalta, reunidos en virtud de su interéspor los aspectos históricos y culturales dela formación profesional europea. El de-bate sobre las posibilidades de lanzar unainvestigación cooperativa de los aprendi-zajes, como subsistema de la formaciónprofesional, comienza exponiendo losargumentos educativos sobre la «ocupa-cionalización» y reflexiones históricas yculturales sobre los aprendizajes en algu-nos países europeos. Los artículos se ocu-pan en términos generales de los desa-fíos esenciales políticos y prácticos queconlleva el aprendizaje, como un tipo deformación profesional. Por último, se es-tudian problemas de cooperación y com-paración en el contexto de la investiga-ción sobre aprendizajes a escala europea,y posibles métodos para el futuro.

La segregación profesional entre hom-bres y mujeres: investigación empíri-ca de los países nórdicosMELKAS H; ANKER RRevista Internacional del Trabajo (Gine-bra) 116 (3), 1997, p. 371-394ISSN 0020-7780EN FR ES

Suele asociarse a los países escandinavoscon un fuerte compromiso político por laigualdad entre sexos, pero la realidad esmás compleja. Tras examinar datos rela-tivos a unas 200 ocupaciones durante elperiodo de 1970-90, los autores revelanque una tercera parte de todos los traba-


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jadores de Finlandia, Noruega y Sueciatendrían que cambiar de profesión paraeliminar la segregación ocupacional porsexo, un porcentaje muy superior al deotros países de la OCDE. Es frecuente quelas mujeres trabajen en ocupaciones típi-camente femeninas o bajo régimen dejornada parcial, que se hallen infrarre-presentadas en los puestos directivos yque su salario sea típicamente inferior alde los hombres. La segregación subyacen-te no sólo afecta a la igualdad entre lossexos sino también a la eficacia econó-mica global de un país.

University research in transitionOrganización para la Cooperación y elDesarrollo Económico, OCDEParís: OCDE, 1998, 103 p.(Ciencia, tecnología e industria)ISBN 92-64-16030-2, enOCDE Publications,2 rue Andre Pascal,F-75775 Paris Cedex 16,Fax: 33-1-4910.4276,e-mail: [email protected] FR

Las universidades son elementos esencia-les dentro de los sistemas científicos detodos los países de la OCDE. No obstan-te, la investigación universitaria en lospaíses de la OCDE está sometida actual-mente a presiones considerables debidasa la globalización, la reducción de presu-puestos y a nuevos sistemas de intercam-bios con la industria. ¿Cómo pueden adap-tarse las universidades a esta nueva si-tuación? ¿Cuál es la mejor manera de re-forzar el potencial de la investigaciónuniversitaria? Este estudio examina dichostemas reuniendo los datos más actualiza-dos sobre recursos y estructuras de lasactividades de investigación en los siste-mas de enseñanza superior, y ofreciendoejemplos ilustrativos de adaptacionesinstitucionales. Analiza las medidas esta-tales en este campo y formula orientacio-nes políticas que pueden capacitar a lospaíses para afrontar los desafíos de losaños futuros.

Human capital investment:an international comparisonOrganización para la Cooperación y elDesarrollo Económico, OCDE - Centre forEducational Research and Innovation,

CERIParis: OECD, 1998, 113 p.ISBN 92-64-16067-1, enOECD Publications,2 rue Andre Pascal,F-75775 Paris Cedex 16,Fax: 33-1-4910.4276,e-mail: [email protected] FR

La inversión en capital humano es un ele-mento central de los debates y análisisen los países de la OCDE sobre las for-mas de promover la prosperidad econó-mica, el pleno empleo y la cohesión so-cial. Ciudadanos, organizaciones y paísesreconocen cada vez más que los nivelesaltos de conocimientos, cualificaciones ycompetencias resultan esenciales para suseguridad y éxito futuros. La inversión encualificaciones y competencias tiene lu-gar a través de una variedad de sistemasque van desde la primera enseñanza in-fantil hasta el aprendizaje informal en elpuesto de trabajo, y en los que partici-pan toda una serie de protagonistas, des-de los ciudadanos hasta las empresas ylos estados. Este informe pretende clari-ficar lo que aún desconocemos sobre elcapital humano, y sobre la forma de me-dirlo. Se ha elaborado en respuesta a unasolicitud de los estados representados enel consejo de la OCDE para «desarrollarun grupo inicial de indicadores de la in-versión en capital humano a partir de losdatos existentes, analizar los campos don-de existen aún lagunas importantes entrelos datos internacionalmente compara-bles, determinar el coste de desarrollo dela recogida de datos para nuevas medi-das e indicadores de rendimiento, y pre-sentarlo a los ministros en 1998».

El acceso a la universidad en Europa :problema común, soluciones diferen-tesMuñoz-Repiso Izaguirre M.; ArrimadasGómez Ien: Revista de Educación (Madrid), 314,1997, págs. 115-134ISSN: 0084-8082ES

Análisis comparativo de los diferentes sis-temas de acceso a la Universidad en elámbito de la Unión Europea y más con-cretamente los países elegidos para elestudio son: España, Francia, Italia, Por-


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tugal, Dinamarca, Reino Unido, Alemania.Los temas de análisis se han agrupado en:A) aspectos generales del acceso como lacoordinación de los niveles educativos ola organización; B) análisis de las prue-bas de acceso a la Universidad desde laelaboración, materias que las componen,pasando por el desarrollo, el tipo de exa-men y la forma de corregir. Por último seaborda el mecanismo de ingreso en laUniversidad según el tipo de centro; unasíntesis de los resultados en forma decuadro y las conclusiones comparando losdiferentes sistemas.

Unión Europea: políticas,programas y participantes

Aplicación del primer plan de acciónpara la innovación en Europa - La in-novación al servicio del crecimientoy el empleo: Comunicación de la Co-misiónComisión EuropeaLuxemburgo: EUR-OP, 1998, 26 p(Documents COM, (97) 736 final)ISSN 0257-9545, esISBN 92-78-30198-1, esEUR-OP, L-2985 Luxemburgo, o en las ofi-cinas nacionales de ventaEN FR DE DA ES EL FI IT NL PT SV

La relación entre innovación, crecimien-to y empleo parece caracterizar a las eco-nomías modernas, confrontadas a unacompetición internacional cuyo factordeterminante es el dominio de los cono-cimientos y las competencias técnicas. Enun anexo se presentan fichas informati-vas sobre las actividades del Plan para lainnovación. La acción 4-Educación y for-mación- comprende la creación de unaplataforma te lemát ica mul t imedial«Campus-voice», la puesta en marcha deuna red europea «Form-Inno-Tech» dedi-cada en particular al desarrollo de la for-mación para los procesos innovadores, yuna ficha «Train-Re-Tec» sobre la forma-ción para la investigación y la transferen-cia de tecnologías en las empresas.

Resolución del Consejo de 15 de di-ciembre de 1997 sobre las Directricespara el empleo en 1998Consejo de la Unión EuropeaDiario Oficial de las Comunidades Euro-

peas (Luxemburgo) C 30, 1998, (28/01/98) p.1-5ISSN 0257-7763, esEUR-OP, L-2985 Luxemburgo,o en las oficinas nacionales de ventaEN FR DE DA EL ES FI IT NL PT SV

Esta resolución del Consejo invita prime-ramente a los Estados Miembros a mejo-rar la capacidad de inserción profesional,combatiendo el paro juvenil, tomandomedidas preventivas contra el paro de lar-ga duración, pasando de las medidas pa-sivas a las activas, fomentando un enfo-que asociativo y facilitando la transiciónde la escuela a la vida activa. En segundotérmino, a desarrollar el espíritu empre-sarial, facilitando el lanzamiento y la ges-tión de las empresas, aprovechando lasoportunidades de nuevas creaciones deempleo y arbitrando mecanismos fiscalesmás favorables al empleo. En tercero: afomentar la capacidad de adaptación delas empresas y de sus trabajadores, mo-dernizando la organización del trabajo. Encuarto lugar, a reforzar las políticas deigualdad de oportunidades, combatiendola discriminación entre hombres y muje-res, favoreciendo la conciliación de la vidaprofesional y de la vida familiar, facili-tando la reintegración en la vida activa eincentivando la inserción de personasdiscapacitadas.

Continuing vocational training surveyin enterprises: results 1994 (CVTS)Oficina Estadística de las ComunidadesEuropeas, EurostatLuxemburgo: EUR-OP, 1997, 147 p.(población y condiciones sociales - regis-tros y encuestas)ISBN 92-828-1498-XEN FR DE

Esta publicación ofrece informacionesintegrales sobre la formación profesionalcontinua (FPC) en empresas de los doceEstados Miembros de la Unión Europea acomienzos de 1994. Expone los resulta-dos de una encuesta representativa a granescala efectuada dentro del programa deacción comunitaria FORCE para el desa-rrollo de la formación profesional conti-nua. La publicación indica los ofertores ylos no ofertores de FPC, subdivididos poractividad económica y tamaño de la em-presa. Incluye información sobre los asa-lariados, las horas trabajadas y los costes


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totales del factor trabajo, y también so-bre participantes en los diferentes tiposde FPC y las horas y costes que implicanlos cursos de FPC.

La juventud con Europa - Informe in-termedio de evaluaciónComisión EuropeaLuxemburgo: EUR-OP, 1998, 26 p.(Documentos COM, (98) 52 final)ISBN 92-78-30750-5, esISSN 0257-9545, esEUR-OP, L-2985 Luxemburgo,o en las oficinas nacionales de ventaEN FR DE DA ES EL FI IT NL PT SV

Este informe reseña brevemente las evo-luciones de la intervención comunitariaen el campo de los jóvenes, resaltandoque el primer objetivo del programa Lajuventud con Europa es la participaciónactiva y la integración de los jóvenes enla sociedad. Se analizan el desarrollo ylos logros de las diferentes actividades delprograma, sus modalidades y los prime-ros resultados de su aplicación en la prác-tica. Se exponen posibilidades de sinergiasentre las políticas de cooperación en loscampos educativo, de la formación pro-fesional y de los jóvenes. Un anexo in-cluye datos estadísticos preliminares so-bre los proyectos centralizados y descen-tralizados, sus temas y sus participantes.

The young Europeans:Eurobarometer 47.2Comisión Europea - DG XXIIBruselas: DG XXII, 1998, 154 p.Comisión Europea DG XXIIBiblioteca, B7-0/31,Rue de la Loi 200,B -1049 Bruselas,Fax.: 32-2-296.4259EN FR DE

Este informe analiza las actitudes de losjóvenes con respecto a puntos de interésdirecto para ellos y su opinión sobre laUnión Europea. La muestra de poblacióntenía entre 15 y 24 años de edad. El textose halla dividido en dos capítulos princi-pales: el primero ilustra el estilo de vidade los europeos jóvenes, examinando suscreencias religiosas, su participación enla vida comunitaria, sus opiniones sobreel empleo y el paro, la educación, los via-jes, el conocimiento de idiomas, etc; el

segundo se centra sobre todo en la formaen que los jóvenes perciben la UniónEuropea y lo que ésta ha logrado. La en-cuesta de opinión analizada en este in-forme se llevó a cabo entre el 20 de abrily el 7 de junio de 1997 como parte delEurobarómetro 97.URL: http://europa.eu.int/en/comm/dg22/youth/research/survey.html

Young people on the threshold of theyear 2000: a Eurobarometer surveyComisión Europea - DG XXIIBruselas: DG XXII, 1997, 12 p.ISBN 92-828-1375-4, enComisión Europea DG XXIIBiblioteca, B7-0/31,Rue de la Loi 200,B -1049 Bruselas,Fax.: 32-2-296.4259EN FR DE

Resumen de una encuesta que analiza lasactitudes de los jóvenes con respecto apuntos de interés directo para ellos y a laUnión Europea. La muestra de poblacióntenía entre 15 y 24 años de edad. El textose halla dividido en dos capítulos princi-pales: el primero ilustra el estilo de vidade los europeos jóvenes, examinando suscreencias religiosas, su participación enla vida comunitaria, sus opiniones sobreel empleo y el paro, la educación, los via-jes, el conocimiento de idiomas, etc; elsegundo se centra sobre todo en la formaen que los jóvenes perciben la UniónEuropea y lo que ésta ha logrado.URL: http://europa.eu.int/en/comm/dg22/youth/research/survey.html

Learning modern languages at schoolin the European UnionComisión Europea - DG XXIILuxemburgo: EUR-OP, 1998, 147 p.(Estudios, 6)ISBN 92-828-0081-4, enEUR-OP, L-2985 Luxemburgo,o en las oficinas nacionales de ventaEN FR DE

Hoy en día se considera cada vez másnecesario dominar dos o más idiomas. Porello, una de las cuestiones actuales másacuciantes es cómo dotar de la máximaeficacia a la enseñanza de idiomas en lasescuelas. Este informe presenta los prin-cipales resultados de la investigación y


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extrae de ellos las mejores ideas para fo-mentar una formación más rápida y com-pleta en las competencias deseadas, ex-pone las ventajas de diversas estrategiase intenta determinar las condiciones parasu aplicación práctica. El Capítulo 1 en-saya una definición de los criterioscontextuales relevantes para la enseñan-za de idiomas. El Capítulo 2 se ocupa dela importancia de la exposición a un idio-ma, en par t icular por métodos deinmersión, y de las condiciones bajo lasque esta exposición favorece un apren-dizaje. El Capítulo 3 resitúa la idea de losalumnos como responsables de elaborarsus propias competencias. Se presentany debaten a continuación otros tres posi-bles tipos de intervenciones didácticas, enparte basadas sobre los conocimientosformados en las primeras fases del apren-dizaje de idiomas: las reacciones a erro-res (Capítulo 4), el lugar que debe ocu-par la formalización de conocimientos, laenseñanza de la gramática y el vocabula-rio (Capítulo 5) y el uso de recursos tec-nológicos (Capítulo 6). El Capítulo 7 re-salta la necesidad de coherencia entre losdiversos elementos de esta situación pe-dagógica: la edad de los alumnos, losobjetivos perseguidos, la metodologíautilizada y los tipos de evaluaciones rea-lizadas.

Models of financing the continuingvocational training of employees andunemployed: [documentation of theLeonardo project with participation ofDenmark, Germany, the Netherlandsand Norway]GRÜNEWALD U; MORAAL DBundesinstitut für Berufsbildung, BIBBBielefeld: Bertelsmann, 1998, 267 p.ISBN 3-7639-0835DE EN

Esta documentación es resultado de unproyecto LEONARDO relativo a la finan-ciación de la formación profesional con-tinua. Resume los debates sobre la refor-ma de la formación profesional continuaen los países estudiados y el empleo demodelos de financiación en el contextode estas iniciativas reformadoras. El tex-to se centra en la cooperación entre losagentes sociales y las instituciones esta-tales, cuyo resultado práctico son conve-nios colectivos especiales, la reglamenta-ción de los permisos de trabajo para la

asistencia a formaciones, las normativasde financiación y otros acuerdos o con-venios. Esta publicación se ofrece en ale-mán e inglés.

Promoting vocational education andtraining: European perspectivesBROWN A ed.Comisión Europea -LEONARDO programme; EUROPROFTampere: Tampereen yliopistonopettajankoulutuslaitos, 1997, 137 p.(Ammattikasvatussarja, 17)ISBN 951-44-4193-1Universidad de Tampere,P.O.Box 617,FIN-33 101 TampereEN

Este libro es uno de los resultados de unproyecto de investigación y desarrolloeuropeo a gran escala sobre «Nuevos ti-pos de formación de profesionales parala FP». El proyecto de investigación fuepatrocinado como parte del programaLEONARDO de la Comisión Europea. Suobjetivo era efectuar una investigacióninternacional que permitiese determinarnuevos perfiles ocupacionales para losprofesionales de la FP, ya fueran forma-dores, planificadores o gestores de la FPen Europa, y crear nuevos currículos yprogramas de formación para estos pro-fesionales. El proyecto adoptó un diseñointerdisciplinar, para lograr una inter-acción estrecha entre los temas de inves-tigación y las tareas de desarrollo.

Validation and recognition of compet-ences and qualifications: Europeandiscussion paper for the social part-nersHEIDEMANN W; KRUSE WHans Böckler StiftungDüsseldorf: Hans Böckler Stiftung, 1998,69 p.Hans Böckler Stiftung,Bertha-v.-Suttner-Platz 1,D-40227 Düsseldorf,http://www.boeckler.de,[email protected] FR DE

En el contexto del programa FORCE, laFundación Hans Böckler examina latransferibilidad de determinados acuerdossobre la formación profesional continua,


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negociados entre los agentes sociales. Estoes, hasta qué punto los agentes socialeshan contribuido a través del diálogo so-cial al reconocimiento de cualificacionesy competencias, y si las soluciones halla-das en un país pueden transferirse a otrodistinto. Los cuatro países participantesen este proyecto fueron Alemania, Fran-cia, Grecia y el Reino Unido.

From pilot schools to reform strategy:outcomes of the Phare programmereform of vocational education andtrainingGROOTINGS P; KALOUS J (eds.)Fundación Nacional de la Formación, NTFPraga: Fragmento, 1997, paginaciones di-versasISBN 80-7200-168-XNTF,Václavské nám. 43,110 00 Praha 1, CR,Tel.: 420-2 242 14533,Fax: 420-2 242 14533,[email protected]

Este estudio recopila resultados del Pro-grama Phare de reforma de la FP aplica-do en la República Checa en los años 1995a 1997. Se seleccionaron 19 escuelas pi-loto y se efectuó su evaluación en los si-guientes campos: 1) desarrollo curricular,exámenes y certificación; 2) gestión edu-cativa; 3) formación de formadores; 4) fi-nanciación; 5) legislación; 6) control de

calidad; 7) investigación y 8) el papel delos agentes sociales.

Standard formatori: Per un modellonazionale di competenze verso l’accre-ditamento professionalePENNER F et al. (coord.)Istituto per lo sviluppo della formazioneprofessionale dei lavoratori, ISFOL;Istituto superiore salesiano di ricerca edu-cativa, ISRE; Sinergie per la formazione,SINFORMRoma: Isfol, 1998, 304 p.Isfol,Via G. B. Morgagni 33,I-00161 RomaIT

La publicación ofrece los resultados deuna encuesta efectuada sobre las compe-tencias de los formadores: se utilizan unestudio nacional y algunas comparacio-nes internacionales (Francia, Alemania,Bélgica, España) para efectuar un primeranálisis del campo profesional de losformadores, muy diversamente estructu-rado. A partir de este análisis se proponeun modelo dinámico de niveles profesio-nales para los formadores, se diseña unmarco de referencia para un sistema na-cional de formación inicial y continua, yuna posible acreditación de los forma-dores. La idea se halla muy relacionadacon la de mejorar el empleo de los recur-sos humanos e incrementar la calidad dela oferta de servicios formativos.


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Estados Miembros

Qualität und Finanzierung derberuflichen Ausbildung in der

Mitte der 90er Jahre: ein Beitrag zuraktuellen DiskussionKruse W et al.Fundación Hans BöcklerDüsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung, 1996,54 p. + bibl.(Manuskripte / Hans-Böckler-Stiftung,212)Hans-Böckler-Stiftung,Bertha-von-Suttner-Platz 3,D-40227 DüsseldorfDE

Este informe evalúa el sistema dual de laformación profesional alemana desde laperspectiva de la futura organización dela formación profesional. Formulado enforma de nueve tesis, la publicación ani-ma el debate sobre las nociones de cali-dad dentro del sistema dual, examina laslimitaciones de la formación en las em-presas individuales, resalta la importan-cia de la formación profesional como unelemento central en el desarrollo perso-nal y la importancia de la empresa comolugar formativo, y analiza por último eldebate actual sobre un nuevo sistema al-ternativo de financiación de la formaciónprofesional.

Initial vocational trainingin GermanySCHMIDT H et al.Instituto Federal para la Formación Pro-fesional, BIBBBerlín: BIBB, 1997, 63 p. + bibl.(Resultados, publicaciones y materialesdel BIBB)BIBB,Fehrbelliner Platz 3,D-10707 BerlinEN

Este monográfico contiene cuatro contri-buciones sobre la situación actual y el de-sarrollo del sistema dual de la formaciónprofesional en la República Federal deAlemania. Los temas incluidos son: estruc-tura y características del sistema alemánde la formación profesional; el principiode la ocupación reglamentada como mo-

delo para gest ionar los contenidosformativos y los niveles de competencias;el sistema de exámenes y certificación; lafinanciación de la formación profesionalen el contexto del sistema dual.

Your knowledge -can you book it?

Confederación Sindical Danesa, LOCopenhage: LO, 1998, 19 p.(El puesto de trabajo en desarrollo)(Formación y desarrollo)ISBN 87-7735-189-4LO,Rosenørns Allé 12,DK-1634 Copenhagen VEN

El balance de conocimientos se ha con-vertido en una de las consignas en losúltimos años 90. Es incuestionable que laformación y el desarrollo implican unvalor añadido, tanto para los trabajado-res como para los puestos de trabajo, pero¿cómo debe medirse el conocimiento? Estees sólo uno de los numerosos problemasque plantea la contabilidad o balance deconocimientos. En esta ponencia, la Con-federación Sindical Danesa (LO) exami-na las diversas variantes de balances deconocimientos, sus ventajas e inconve-nientes. El objetivo de la LO es lanzar undebate sobre el balance de conocimien-tos. Una de las principales cuestiones quela LO plantea sobre el tema es si dichobalance de conocimientos ha de combi-narse con un balance social y ético a finde garantizar un desarrollo saludable.

Nuevo Programa Nacional deFormación Profesional

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales- Consejo General de Formación Profe-sionalMadrid: Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales, 1998, 85 p.ISBN 84-7434-981-8ES

Contiene el segundo Programa Nacionalde Formación Profesional, cuyo desarro-llo culminará en el año 2002. En él se

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contempla la creación de un Sistema Na-cional de Cualificaciones Profesionales,que pretende conseguir un tratamientoglobal coordinado, coherente y óptimo delos problemas de cualificación y forma-ción profesional de los diversos colecti-vos de personas, organizaciones y empre-sas y favorecer una mayor transparenciaen el mercado de trabajo y mayores opor-tunidades de empleo. El programa marcaun calendario para la aprobación de lanorma básica reguladora del Sistema Na-cional de Cualificaciones. Asimismo, tam-bién se contempla la creación del Institu-to Nacional de Cualificaciones Profesio-nales, que establecerá criterios sobre losrequisitos y características que deban re-unir las cualificaciones profesionales.Dentro de la estructura del Instituto seubicará un observatorio profesional conuna base de datos que promoverá demanera activa la cooperación del resto deobservatorios de empleo sectoriales y te-rritoriales. Este nuevo programa contem-pla la consolidación de un sistema inte-grado de formación profesional estruc-turado en tres subsistemas: reglada o ini-cial, ocupacional y continua. Para ello elprograma hace referencia a la regulacióndel sistema de correspondencias convali-daciones y equivalencias entre los tressubsistemas de formación profesional,incluyendo la experiencia laboral. El Pro-grama contempla además los siguientesaspectos: el desarrollo de un sistema in-tegrado de información y de orientaciónprofesional; la calidad, la evaluación y elseguimiento de la formación profesionaly la cualificación del profesorado yformadores; la calidad de los métodos deenseñanza, aprendizaje y formación.

Ireland: vocationaleducation and training,

a guideSTOKES D; WATTERS EDublín: Leargas, 1997, 40 p.Leonardo da VinciNational Co-ordination Unit,c/o Leargas,Avoca House,189-193 Parnell Street,IRL-Dublin 1EN

Esta publicación está destinada a losdecisores políticos y ofertores formativosde otros países europeos que participen

ya o hayan previsto participar en activi-dades internacionales con asociados ir-landeses. El formato y la orientación deesta guía son los de una publicación an-terior: «Irlanda: la formación profesionalinicial en 1992. Una guía breve». Esta guíaintegral, que describe las principales ca-racterísticas de la FP irlandesa y exponesus campos en desarrollo -la certificación,la formación profesional continua, la en-señanza a distancia y las tecnologías dela información y la comunicación-, tam-bién tiene en cuenta la dimensión euro-pea en la formación profesional.

Polytechnics in Finland:a brief guide

Centro para la movilidad internacional,CIMOHelsinki: CIMO, 1997, 55 p.ISBN 951-53-1366-XCIMO,POB 343 (Hakaniemenkatu 2),FIN-00531 HelsinkiEN

El objetivo de la política educativaf inlandesa en los años 90 ha s idoincrementar el nivel educativo general,mejorar la calidad de la enseñanza y laformación, incrementar su flexibilidad ypromover la internacionalización. La ex-pansión experimentada por la enseñanzasuperior en los años 90 se ha canalizadohacia la creación de un nuevo sistema deammattikorkeakoulut (politécnicos) defuncionamiento paralelo al de las univer-sidades. El sistema existente de formaciónprofesional superior, amplio y de eleva-da calidad, ofrecía una buena plataformapara esta solución, por lo que incremen-tando su nivel y combinando institutosya existentes ha resultado posible la crea-ción de una red eficaz de ammattikor-keakoulut. Esta guía describe 30 ammatti-korkeakoulut finlandeses y sus currículos.

La mesure du capitalhumain: limites et pers-

pectives d’action, synthèse à partird’une analyse des bases de rechercheet de données concernant l’investis-sement dans le capital humain: rap-port pour le secrétariat de l’OCDEBOURDON JIREDUDijon: IREDU, 1997, 52 p.

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IREDU, Université de Dijon,Faculté des Sciences Mirande,BP 138,F-21004 Dijon cedexFR

Tras recordar la persistencia de la pro-blemática que plantea la medición delcapital humano en el contexto del pensa-miento económico, este informe intentadefinir las relaciones que pueden existirentre la medición del capital físico y ladel capital humano. Examina los méto-dos de medición utilizados, resaltando suvariedad. Los diferentes tipos de medi-ción dependen de dos filosofías en bue-na parte distintas: el cálculo del nivel deinstrucción referido a la población, y elflujo acumulado de años de escolaridad.A partir de esta base, el autor comparalos diversos tratamientos representativosque da la bibliografía existente sobre elcapital humano, prestando una atenciónparticualar a los recientes intentos de ela-boración de bancos de datos comparati-vos entre los países. Propone además re-orientar esta medición en términos devalor, una medición que plantea el valorrelativo de los salarios de los formadoresa largo plazo. Ensaya por último unaorientación cualitativa para esta tarea.

Forum euroformação/eurotraining 98: apren-

der, competir e viver na era global.Associaçäo Industrial Portuguesa, AIPLisboa: AIP, 1998,Centro de Informaçäo Científica e Técni-ca, CICT, Praça de Londres 2-2º,P-1901 Lisbon CodexPT

En este documento se recogen el progra-ma y las ponencias presentadas a la Con-ferencia europea sobre la enseñanza, laformación y el empleo, con ocasión de la7ª celebración del Foro «Euroformaçao/Eurotraining», dedicado a la temática«Aprender, Competir, y Vivir en la EraGlobal». Entre las problemáticas aborda-das durante esta reunión se hallaban: lasopciones políticas para el empleo y el «Pro-grama 2000», las nuevas cualificaciones ycompetencias, la movilidad en la forma-ción, las nuevas formas de organizacióndel trabajo, las tecnologías de la informa-ción, la innovación organizativa y las es-trategias para la inserción de los jóvenes.

The learning age:a renaissance for a new

BritainMinisterio de Educación y Empleo, DfEELondres: Oficina de Publicaciones, 1998,82 p.ISBN 0-10-137902-1EN

El Libro Verde del gobierno británico ex-pone la forma en la que la formación per-manente irá produciendo capital humano,fomentando la obtención de conocimien-tos y competencias y reforzando la creati-vidad y la imaginación. Anima a los adul-tos a iniciar y recomenzar formaciones encualquier momento de su vida, sea cualsea su experiencia escolar. Propone dosiniciativas: en primer término, balancesindividuales de formación que permitiríana las personas responsabilizarse de su pro-pia formación, con el apoyo del Estado yde los empresarios. En segundo lugar, laUniversidad para la Industria, que ofrece-rá a las personas acceso a una redformativa mediante la cual podrán profun-dizar sus conocimientos, actualizar suscualificaciones y aprender nuevas compe-tencias. La Edad de la Formación se cons-truirá partiendo de un compromiso reno-vado con el autoperfeccionamiento y delreconocimiento de la enorme contribuciónque la formación aporta a la sociedad.

Higher education for the 21st century:responses to the Dearing Report.Ministerio de Educación y Empleo, DfEESheffield: DfEE, 1998, 64 pDfEE Publications Centre,PO Box 5050,Sudbury, Suffolk, CO10 6XQEN

El Informe de la Comisión Nacional deInvestigación sobre la Enseñanza Supe-rior en la Sociedad del Conocimiento fijaun programa ambicioso para el desarro-llo de la enseñanza superior en el sigloXXI. Los comentarios de numerosas or-ganizaciones y personas interesadas, quemanifestaron su opinión sobre este Infor-me, reflejan el consenso general sobre lanecesidad de llevar a cabo dicho progra-ma. Esta publicación intenta reunir en untexto conjunto la respuesta del gobiernoa las recomendaciones a él dirigidas y undictamen sobre las recomendaciones di-rigidas a otros organismos.

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Miembros de la red documental del CEDEFOP

BFOREM (Office communautaire et régionalde la formation professionnelle et de l’em-ploi)CIDOC (Centre intercommunautaire de do-cumentation pour la formation profession-nelle)Bd. Tirou 104B-6000 CharleroiTel.: +32.71.20 61 74 (Secretariado)

+32.71.20 61 68+32.71.20 61 73

Fax.: +32.71.20 61 98Sigrid DieuE-mail: sigrid.dieu@ forem.beWeb Site: http://www.forem.be

VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeids-bemiddeling en Beroepsopleiding)ICODOC (Intercommunautair documentatie-centrum voor beroepsopleiding)Keizerlaan 11B-1000 BruxellesTel.: +32.2.506 04 58-459Fax.: +32.2.506 04 28Philip de Smet, E-mail: [email protected] van Weyd, E-mail:[email protected] Site: http://www.vdab.be

DKDEL (Danmarks ErhvervspaedagogiskeLaereruddannelse)Rigensgade 13DK-1316 Kopenhagen KTel.: +45.33.14 41 14 ext. 317/301Fax.: +45.33.14 19 15/14 42 14Søren Nielsen (Jefe de projecto)Merete Heins (Biblioteca)E-mail: [email protected]

DBIBB (Bundesinstitut für Berufsbildung)Referat K4Fehrbelliner Platz 3D - 10702 BerlinTel.: +49.30.8643-2230 (BC)

+49.30.8643-2445 (SB)Fax.: +49.30.8643-2607Bernd ChristopherE-mail: [email protected] BliedungE-mail:[email protected] Site: http://www.bibb.de

GROEEK (Organisation pour la formation etl’enseignement professionnels)1, Ilioupoleos Street17236 YmittosGR-AthenTel.: +30.1.976 05 93Fax.: +30.1.976 44 84Alexandra Sideri (biblioteca)

EINEM (Instituto Nacional de Empleo)Ministerio de Trabajo y Seguridad SocialCondesa de Venadito, 9E-28027 MadridTel.: +34.1.585 95 82/585 95 80Fax.: +34.1.377 58 81/377 58 87Juan Cano Capdevila (Subdirector)María Luz de las Cuevas(Información y documentación)Web Site: http://www.inem.es

FINNBE (Consejo nacional de la enseñanza)Utbildningsstyrelsen/OpetushallitusHakaniemenkatu 2Ms.FI-00530 HelsinkiTel.: +358.9.77 47 78 19 (L. Walls)

+358.9.77 47 72 43 (A. Mannila)Fax.: +358.9.77 47 78 65Leena Walls, E-mail: [email protected] Mannila, E-mail: [email protected] Site: http://www.oph.fi

FCentre INFFO (Centre pour le développe-ment de l’information sur la formation per-manente)Tour Europe Cedex 07F-92049 Paris la DéfenseTel.: +33.1.41 25 22 22Fax.: +33.1.47 73 74 20Patrick Kessel (Director)E-mail: [email protected] Merllié (Documentación)Danièle Joulieu (Resp. de la documentación)E-mail: [email protected] Site: http://www.centre-inffo.fr/

IRLFAS (The Training and EmploymentAuthority)P.O. Box 45627-33, Upper Baggot StreetIRL-Dublin 4Tel.: +353.1.668 57 77Fax.: +353.1.668 26 91/ 668 21 29Margaret Carey (Responsable)E-mail: [email protected] Wrigley (biblioteca)E-mail: [email protected] Site: http://www.fasdn.com

IISFOL (Istituto per lo sviluppo dellaformazione professionale dei lavoratori)Via Morgagni 33I-00161 RomTel.: +39.6.44 59 01Fax.: +39.6.44 25 16 09Alfredo Tamborlini (Director general)Colombo Conti (Resp. de la documentación)Luciano LibertiniE-mail: [email protected] (Biblioteca)E-mail: [email protected] (Prensa)Web Site: http://www.isfol.it/

LChambre des métiers du Grand-Duché deLuxembourg2, Circuit de la Foire internationalePostfach 1604 (Kirchberg)L-1016 LuxemburgTel.: +352.42 67 671Fax.: +352.42 67 87Ted MathgenE-mail: [email protected]

NLCINOP (Centrum voor Innovatie vanOpleidingen) (Centro para la innovación enla enseñanza)Pettelaarpark 1Postbus 1585NL-5200BP ’s-HertogenboschTel.: +31.73.680 08 00Tel.: +31.73.680 08 65Fax.: +3173 612 34 25Marjon Nooter E-mail: [email protected] van Hooft E-mail: [email protected] Site: http://www.cinop.nl


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Organizaciones asociadas

ICentre international de formation de l’OIT125, Corso Unità d’ItaliaI - 10127 TurínTel.: +39.11.693 65 10Fax.: +39.11.693 63 51Krouch (Documentación)E-mail: [email protected] Site: http://www.ilo.org

UKDepartment for Education and EmploymentRoom E3MoorfootUK - SHEFFIELD S1 4PQTel.: +44.114.259 33 39Fax.: +44.114.259 35 64Julia Reid (Biblioteca)E-mail: [email protected] Site: http://www.open.gov.uk/index/../dfee/dfeehome.htm

ICERLO (Research Liaison Office)University of IcelandTechnology CourtDunhaga 5ISL-107 ReykjavikTel : +354.525 49 00Fax : +354.525 49 05Gudmundur ÁrnasonE-mail: [email protected] Site: http://www.rthj.hi.is/rthj/english.htm

NNCU Leonardo NorgeP.O. Box 2608 St. HanshaugenN-0131 OsloTel.: +472.2.86 50 00Fax.: +472.2.20 18 01Halfdan Farstad (Director)E-mail: [email protected] Kloster-HolstE-mail: [email protected]: [email protected] Site: http://www.teknologisk.no/leonardo/index.eng

EUComisión EuropeaDirección general XXII/B/3(Educación, formación, jóvenes)B 7, 04/67Rue de la Loi, 200B-1049 BruxellesTel.: +32.2.296 24 21/299 59 81Fax.: +32.2.295 57 23Eleni SpachisDominique Marchalant (Biblioteca)Web Site: http://europa.eu.int/en/comm/dg22/dg22.html

BEURYDICE (Réseau européen d’informationsur l’éducation)15, rue d’ArlonB - 1050 BruxellesTel.: +32.2.238 30 11Fax.: +32.2.230 65 62Luce Pepin (Director)E-mail: [email protected] Site: www.eurydice.org

CHOIT (Organización internacional del trabajo)4, route des MorillonsCH - 1211 Genf 22Tel.: +41.22.799 69 55Fax.: +41.22.799 76 50Jaleh Berset(Depto. Política de formación profesional)Web Site: http://www.ilo.org

IFundación europea de la formaciónVilla GualinoViale Settimio Severo 65I - 10133 TurínTel.: +39.11.630 22 22Fax.: +39.11.630 22 00Catherine Cieczko (Información)E-mail: [email protected] Site: http://www.etf.it

Aabf-Austria (ArbeitsgemeinschaftBerufsbildungsforschung)Rainergasse 38AT-1050 WienTel.: +43.1.545 16 71-26Fax.: +43.1.545 16 71-22Monika ElsikE-mail: [email protected] Site: http://www2.telecom.at/ibw/

PCICT (Centro de Informação Científica eTécnica)Praça de Londres, 2 - 1° AndarP-1091 LISBOA CodexTel.: +351.1.849 66 28Fax.: +351.1.840 61 71Odete Lopes dos Santos (Director)Fátima Hora (Documentación)E-mail: [email protected] Site: http://www.min-qemp.pt/cict/cict.html

SSEP (Svenska EU ProgramkontoretUtbildning och kompetensutveckling)Box 7785S - 10396 StockholmTel.: +46.8.453 72 00Fax.: +46.8.453 72 01Torsten ThunbergE-mail: [email protected] Site: http://www.eupro.se

UKIPD (Institute of Personnel andDevelopment)IPD House35 Camp RoadUK-London SW19 4UXTel : +44.181.971 90 00(Doug Gummery)Fax : +44.181.263 33 33Doug GummeryE-mail: [email protected] Salmon (Biblioteca)Web Site: http://www.ipd.co.uk


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N°10/1997 Enseñanza superior

¿Una necesidad creciente?

• Las perspectivas de empleo para titulados superiores en Europa (Juliane List)• ¿Retrocede en Francia el valor de los títulos de la enseñanza superior? (Eric Verdier)• Formación para la gestión internacional y competencias de dirección:

una perspectiva europea (Gunnar Eliasson)

La financiación educativa del futuro

• ¿Quién debiera pagar la enseñanza terciaria? (Gareth L. Williams)

Una dimensión europea

• La cooperación comunitaria en enseñanza y formación superiores:nuevos desafíos y avances recientes (Irving V. Mitchell)

• La Unión Europea y la enseñanza superior holandesa: Derecho y política (R. van deVen)

• La movilidad de los estudiantes dentro de la Unión Europea (Heleen André de la Porte)

N°11/1997 Innovaciones y reformas: la formación en los países de la EuropaCentral y del Este

Análisis económico y contexto

• El fin de la primera fase de la transición en Polonia, Hungría,La República Checa y Eslovaquia (J. Nagels; D. Simonis)

• Mercados laborales y formación en la Europa Central y del Este (Alena Nesporova)• Observaciones sobre los desafíos y las prioridades para la formación profesional en los

países de la Europa Central y del Este (Inge Weilnböck-Buck; Bernd Baumgartl; TonFarla)

Aspectos institucionales

• Cuestiones políticas. Respuestas de los ministros de Hungría, Letonia, Esloveniay Rumania a preguntas sobre el proceso de reforma de la formaciónprofesional en sus países (Péter Kiss; Juris Celmin; Slavko Gaber; Virgil Petrescu)

• El papel de los agentes sociales en el desarrollo de la formación profesional en lospaíses «en transición» (Jean-Marie Luttringer)

Cooperación internacional

• La cooperación internacional en desarrollos curriculares para la formación profesional:la experiencia polaca (Tadeusz Kozek)

• La colaboración germano-húngara como apoyo a las reformas de la FormaciónProfesional húngara (Laszlo Alex)

• Modernización y reforma de la formación profesional en Estonia: Un estudio de caso(Martin Dodd)

• La apertura del programa Leonardo da Vinci a los países de la Europa Central y del Este(Tim Mawson)

Datos esenciales

• La formación profesional en Bulgaria, en la República Checa, en Estonia, en Hungría, enLetonia, en Lituania, en Polonia, en Rumania y en Eslovenia

• Indicadores esenciales• PIB per cápita, como % del promedio de la UE (mapa)

Ultimos

números

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N°12/1997 ¿Cuánto sabemos? La medición de conocimientos,cualificaciones y competencias en el mercado de trabajo

Contratación, carreras individuales y distribución del capital humano

• Tendencias en el mercado de trabajo y necesidades de información: sus efectos sobrelas políticas de personal (Carmen Alpin; J.R. Shackleton)

• La contratación en una gran empresa europea (Gunnar Eliasson; Kurt Vikersjö)

El papel de las cualificaciones y certificados formales

• Títulos, competencias y mercados de trabajo en Europa (Louis Mallet et alii)• La evolución de los sistemas de validación y certificación ¿Qué modelos son posibles y

qué desafíos afronta el país francés? (Vincent Merle)• La empresa española ante el nuevo sistema de formación profesional (Valeriano Muñoz)

La formación fuera del sistema educativo formal

• La evaluación del aprendizaje no formal: calidad y limitaciones de las metodologías(Jens Bjørnåvold)

• ¿Una cuestión de fe? Las metodologías y los sistemas para evaluar aprendizajes no formales requieren una base de legitimidad (Jens Bjørnåvold)

El apoyo al ciudadano y la actuación de éste

• Necesidades de información y orientación para individuos y empresas: nuevos retospara la orientación profesional (Karen Schober)

• Aprendizaje autodirigido en el mundo del trabajo (Gerald A. Straka)

N°. 14/1997 Financiación de la formación profesional - II

N°. 15/1997 Garantizar la calidad de la formación profesional

Próxima

aparición en ver-

sión española

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Invitación a enviar artículos ala Revista Europea «FormaciónProfesional»El Consejo de Redacción de la Revista Europea desea fomentar el envio de artículospor los autores que pretendan estimular un debate crítico en torno a la formaciónprofesional, ya sean decisores políticos, investigadores o personas de la práctica enEuropa.

La Revista es una publicación del CEDEFOP (Centro Europeo para el Desarrollo de laFormación Profesional) que aparece tres veces al año en inglés, francés, alemán yespañol y disfruta de una amplia difusión en toda Europa, tanto dentro de los Esta-dos Miembros de la Unión Europea como fuera de las fronteras comunitarias. LaRevista desempeña un papel importante en la difusión de informaciones y el inter-cambio de experiencias sobre la evolución de la política y la práctica de la formaciónprofesional, aportando una perspectiva europea al debate.

En sus próximos números la Revista examinará los temas siguientes:

❏ Seguridad en el empleo y evolución de la organización del trabajo -nuevas necesidades formativasnº 16/98 (enero - abril 1999)

❏ Innovaciones en la formación profesionalnº 17/99 (mayo-setiembre 1999)

Si deseasen escribir un artículo sobre cualquier aspecto de los mencionados temas,ya sea a título personal o como representante de una organización, diríjanse porfavor a:

Steve Bainbridge, Redactor Jefe, Revista Europea «Formación Profesional»,CEDEFOP; PO Box 27, Finikas, GR -55 102, Salónica (Thermi), Grecia.Teléfono +30 31 490 111, Fax +30 31 490 174, E-mail: [email protected]

Los artículos deberán enviarse en forma impresa o en una disquete con formato wordo word perfect, o por correo electrónico también como word o word perfect, juntocon una breve reseña biográfica, que resalte el cargo actual y la organización para laque trabaja. Los artículos tendrán una extensión de 5 a 10 páginas, de 30 líneas porpágina y 60 pulsaciones por línea. Podrán redactarse en alemán, castellano, danés,finlandés, francés, griego, inglés, italiano, neerlandés, noruego, portugués o sueco.

Todos los artículos remitidos serán examinados por el Consejo de Redacción, quiense reserva el derecho de decidir sobre su publicación. Se informará a los autores detal decisión.

Los artículos publicados en la Revista no reflejan necesariamente la opinión delCEDEFOP. Antes al contrario, la Revista supone una oportunidad para presentar dife-rentes análisis y puntos de vista diversos o incluso contrapuestos.

Si usted piensa y actúasin fronteras,lea en europeoLa revista »Formación Profesional« aparece tres veces al año,en 4 idiomas (DE, EN, ES, FR).

La suscripción anual cubre todos los números de »Formación Profesional« queaparezcan en el curso del año (enero a diciembre), y queda prolongadaautomáticamente por otro año si no se rescinde antes del 30 de noviembre.

La revista la remite la Oficina de Publicaciones de la CEE en Luxemburgo. Lafactura de la suscripción la recibirán Vds. proveniente de la Oficina de Ventasde publicaciones comunitarias.

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Suscripción anual (tres números): ECU 15; PTA 2.400 (sin IVA);número suelto: ECU 7; PTA 1.110 (sin IVA)

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? La financiación de la formaciónprofesional: temas políticos

La enseñanza, la formación y la economíaChristoph F. Buechtemann; Dana J. Soloff

La financiación de la formación profesional en laUE. Algunas cuestiones Gregory Wurzburg

Algunas políticas de financiaciónde la formación profesional

Tasas, permisos de formación y estímulos enconvenios colectivos que incentivan la inversiónen formación de empresas y ciudadanos

Vladimir Gasskov

La aplicación de principios comerciales al sistemade formación de Inglaterra y Gales

Anne West; Hazel Pennell; Ann Edge

Las políticas de intervención estatal en el campode la formación profesional suplementaria

Yrjö Venna

Alternativas de financiación de la formaciónprofesional: el ejemplo de los países emergenteslatinoamericanos David Atchoarena

Las empresas y la financiaciónde la formación profesional

La inversión de las empresas en la formaciónprofesional continua Norman Davis

Aspectos del debate político:el Este y el Oeste

La financiación de la enseñanza profesional enRusia: cuestiones y alternativas Ivo Gijsberts

Entrevista sobre la financiación de la formaciónprofesional en la República Federal Alemana

Regina Görner; Jobst R. Hagedorn

Lecturas

Selección de lecturas