Revista d’Estudis 06Autonòmics · 2008. 6. 25. · Revista d’Estudis Autonòmics i Federals Núm. 6 - Abril 2008 Revista semestral © Generalitat de Catalunya. Departament d’Interior,

Núm. 6 - Abril 2008

Revistad’EstudisAutonòmicsi Federals

Revistad’EstudisAutonòmicsi Federals06SUMARI

CONTEMPORARY U.S. FEDERALISM: COERCIVE CHANGE WITHCOOPERATIVE CONTINUITYJohn Kincaid

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN BRUSELAS: LA DIMENSIÓNEXTERNA DE LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LA UNIÓNEUROPEAJosep Mª Castellà Andreu

FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD(ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA STC 13/2007)Manuel Medina Guerrero

LA ORDENACIÓN JURÍDICA DE LOS RECURSOS FINANCIEROS EN ELESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUNYAMaría Dolores Arias Abellán

EL FINANÇAMENT DELS GOVERNS LOCALS EN EL NOU ESTATUTD’AUTONOMIA DE CATALUNYAMontserrat Ballarín i Espuña

¿ES NECESARIO UN NUEVO MODELO DE CONTROLES SOBRE LOSENTES LOCALES?Marcos Almeida Cerreda

LA LLEI DE CONTRACTES DEL SECTOR PÚBLIC I LES COMPETÈNCIESDE LA GENERALITAT DE CATALUNYA SOBRE CONTRACTACIÓ:POSSIBILITATS DE DESENVOLUPAMENTXavier Padrós

ELS ACORDS D’ACCIÓ EXTERIOR DE LA GENERALITAT EN EL NOUMARC ESTATUTARIFerran Armengol i Ferrer

COMPETENCIAS EJECUTIVAS Y POTESTAD REGLAMENTARIAXavier Bernadí Gil

LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS TRAS LA REFORMADE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍAGerardo Ruiz-Rico Ruiz

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Generalitat de CatalunyaDepartament d’Interior,Relacions Institucionals i Participació

ISSN 1886-2630

Revista d’EstudisAutonòmics i Federals


Revista semestral

© Generalitat de Catalunya.Departament d’Interior, RelacionsInstitucionals i Participació.Institut d’Estudis Autonòmics

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Directors

Carles Viver Pi-SunyerCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Pompeu Fabra idirector de l’Institut d’EstudisAutonòmics

Miquel Caminal BadiaCatedràtic de Ciència Política de laUniversitat de Barcelona

Secretari

Miguel Ángel Cabellos EspiérrezProfessor titular de DretConstitucional de la Universitat deGirona i cap de l’Àrea de Recercade l’Institut d’Estudis Autonòmics

Comitè de Redacció

Alfredo Galán GalánProfessor titular de DretAdministratiu de la Universitat deBarcelona

Markus González BeilfussProfessor titular de DretConstitucional de la Universitat deBarcelona i lletrat del TribunalConstitucional

Mireia Grau CreusResponsable d’Investigació del’Institut d’Estudis Autonòmics

Eduard Roig MolésProfessor titular de DretConstitucional de la Universitat deBarcelona


Núm. 6 - Abril 2008ISSN 1886-2630

Comitè Científic

Eliseo Aja FernándezCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat de Barcelona i director de l’Institut de Dret Públic

Enoch Albertí RoviraCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat de Barcelona

Miguel Ángel Aparicio PérezCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat de Barcelona

Xavier Arbós MarínCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat de Girona

Enric Argullol MurgadasCatedràtic de Dret Administratiu dela Universitat Pompeu Fabra imembre de la Comissió JurídicaAssessora

Mercè Barceló SerramaleraCatedràtica de Dret Constitucionalde la Universitat Autònoma deBarcelona i membre de la ComissióJurídica Assessora

Antoni Bayona RocamoraProfessor titular de DretAdministratiu de la UniversitatPompeu Fabra i lletrat delParlament de Catalunya

Francesc de Carreras SerraCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Autònoma deBarcelona

Marc CarrilloCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Pompeu Fabra iconseller del Consell Consultiu dela Generalitat de Catalunya

Carlos Closa MonteroProfessor titular de Ciència Políticade la Universitat de Saragossa isubdirector general d’Estudis iInvestigació del Centro de EstudiosPolíticos y Constitucionales

Pedro Cruz VillalónCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Autònoma deMadrid i conseller electiu delConsell d’Estat

Víctor Ferreres ComellaProfessor associat de DretConstitucional de la UniversitatPompeu Fabra i professor de DretConstitucional de l’Escola Judicial

Joaquim Ferret JacasCatedràtic de Dret Administratiu dela Universitat Autònoma deBarcelona i membre de la ComissióJurídica Assessora

Tomàs Font LlovetCatedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Barcelona ipresident de la Comissió JurídicaAssessora

Enric Fossas EspadalerCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Autònoma deBarcelona

Alain-G. GagnonProfessor titular al Departament deCiència Política de la Universitat delQuebec a Mont-real

Manuel Gerpe LandínCatedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma deBarcelona i membre de la ComissióJurídica Assessora

Tania GroppiCatedràtica d’Institucions de DretPúblic de la Universitat de Siena

Montserrat GuibernauProfessora de Ciència Política de laUniversitat Queen Mary de Londres

John KincaidDirector del Meyner Center for theStudy of State and LocalGovernment del Lafayette College,de Filadèlfia

Jesús Leguina VillaCatedràtic de Dret Administratiu dela Universitat d’Alcalá de Henares

Guillem López CasasnovasCatedràtic d’Economia Aplicada dela Universitat Pompeu Fabra

Ramón Maiz SuárezCatedràtic de Ciència Política de laUniversitat de Santiago deCompostel·la

Isidre Molas BatlloriCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Autònoma deBarcelona

Ferran Requejo CollCatedràtic de Ciència Política de laUniversitat Pompeu Fabra

Cesáreo R. Aguilera de PratCatedràtic de Ciència Política de laUniversitat de Barcelona

Cheryl A. SaundersDirectora del Centre forComparative Constitutional Studiesde la Universitat de Melbourne

Joaquín Tornos MasCatedràtic de Dret Administratiu dela Universitat de Barcelona

Josep M. Vallès CasadevallCatedràtic de Ciència Política de laUniversitat Autònoma de Barcelona

Jaume Vernet LlobetCatedràtic de Dret Constitucionalde la Universitat Rovira i Virgili iconseller del Consell Consultiu dela Generalitat de Catalunya

Jacques ZillerCatedràtic de Dret Públic Comparata l’European University Institute

Coordinació editorial

Jesús Solé FarràsResponsable de Comunicació,Publicacions i Documentació del’Institut d’Estudis Autonòmics

CONTEMPORARY U.S. FEDERALISM:COERCIVE CHANGE WITHCOOPERATIVE CONTINUITY

John Kincaid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS ENBRUSELAS: LA DIMENSIÓN EXTERNADE LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICAEN LA UNIÓN EUROPEA

Josep Mª Castellà Andreu . . . . . . . . . . . . . . . . .

FINANCIACIÓN AUTONÓMICA YCONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD(ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LASTC 13/2007)

Manuel Medina Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . .

LA ORDENACIÓN JURÍDICA DE LOSRECURSOS FINANCIEROS EN ELESTATUTO DE AUTONOMÍA DECATALUNYA

María Dolores Arias Abellán. . . . . . . . . . . . . . .

EL FINANÇAMENT DELS GOVERNSLOCALS EN EL NOU ESTATUTD’AUTONOMIA DE CATALUNYA

Montserrat Ballarín i Espuña . . . . . . . . . . . . . .

¿ES NECESARIO UN NUEVO MODELODE CONTROLES SOBRE LOS ENTESLOCALES?

Marcos Almeida Cerreda. . . . . . . . . . . . . . . . . .

LA LLEI DE CONTRACTES DEL SECTORPÚBLIC I LES COMPETÈNCIES DE LAGENERALITAT DE CATALUNYA SOBRECONTRACTACIÓ: POSSIBILITATS DEDESENVOLUPAMENT

Xavier Padrós . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sumari

ELS ACORDS D’ACCIÓ EXTERIOR DELA GENERALITAT EN EL NOU MARCESTATUTARI

Ferran Armengol i Ferrer . . . . . . . . . . . . . . . . .

COMPETENCIAS EJECUTIVAS YPOTESTAD REGLAMENTARIA

Xavier Bernadí Gil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

LOS DEFENSORES DEL PUEBLOAUTONÓMICOS TRAS LA REFORMADE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA

Gerardo Ruiz-Rico Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Marcos Almeida Cerreda

Professor contractat doctor a la Facultat de Dret dela Universitat de Santiago de Compostel·la idottore europeo di ricerca in diritto pubblico per laUniversitat de Bolonya. Les seves líniesd’investigació principals són l’administracióinstrumental, les relacions interadministratives i elsserveis públics locals. Pel que fa a publicacions,destaca “Gli accordi tra pubbliche amministrazioninell’ordinamento locale” (2004).

María Dolores Arias Abellán

Catedràtica de Dret Financer i Tributari de laUniversitat Autònoma de Barcelona. De les seveslínies d’investigació destaquen les relacionades ambles entitats sense ànim de lucre i sistema tributari; elssubjectes de les obligacions tributàries; el finançamentde les entitats locals, i les relacions entre comunitatsautònomes i ens locals en l’àmbit de la hisenda, tanten el nivell constitucional com en l’estatutari. Elsprincipis que informen el sistema fiscal, amb especialreferència al principi de legalitat, tanquen el cerclebàsic d’interès de la seva investigació.

Ferran Armengol i Ferrer

Doctor en Dret i màster en Dret de Catalunya. Enl’actualitat és lletrat de l’Assessoria Jurídica delDepartament de Política Territorial i ObresPúbliques, professor associat de Dret InternacionalPúblic i Relacions Internacionals de la UniversitatPompeu Fabra, i col·labora amb la Facultat deCiències Socials de la Universitat Abat Oliba-CEU.Els seus camps preferents de recerca són l’aplicaciólegislativa i jurisprudencial del dret internacionalpúblic i del dret comunitari europeu, la cooperaciófinancera internacional i la projecció exterior de lescomunitats autònomes.

Montserrat Ballarín i Espuña

Professora titular de Dret Financer i Tributari de laUniversitat Pompeu Fabra, en serveis especials desde 2003. Regidora d’Hisenda i d’Educació del’Ajuntament de Barcelona i presidenta de

Autors

Benestar Social de la Diputació de Barcelona. Ésautora de publicacions sobre el complimentextemporani de les obligacions tributàries, drettributari sancionador, endeutament local,distribució competencial entre els diferents nivellsd’hisenda, així com sobre l’IVA.

Xavier Bernadí Gil

Professor de Dret Administratiu a la UniversitatPompeu Fabra, on dirigeix el Seminari de DretAdministratiu de la Informació, i membre delConsell de Redacció de Revista Catalana de DretPúblic. Les seves liníes principals d’investigaciógiren a l’entorn del dret autonòmic i del dretpúblic de les tecnologies de la informació i lacomunicació, àmbits en què ha publicat, entrealtres, les monografies El poder d’administrar enl’Estat autonòmic (2007) i Administracionspúbliques i Internet (2006).

Josep Mª Castellà Andreu

Professor titular de Dret Constitucional de laUniversitat de Barcelona. És autor de Los derechosconstitucionales de participación política en laAdministración Pública (2001) i La funciónconstitucional del Estatuto de Autonomía deCataluña (2005). Ha coordinat, amb E. Expósito,Derechos y principios rectores en los Estatutos deAutonomía (2008).

John Kincaid

Catedràtic de Ciència Política i AdministracióPública i director del Robert B. and Helen S.Meyner Center for the Study of State and LocalGovernment de la Universitat Lafayette(Pennsylvania, EUA). Així mateix, és director deGlobal Dialogue on Federalism, membre de laNational Academy of Public Administration icoeditor de Constitutional Origins, Structure, andChange in Federal Countries (2005).

Manuel Medina Guerrero

Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitatde Sevilla, exlletrat del Tribunal Constitucional(1994-1998) i, des de 2003, vocal de la JuntaElectoral d’Andalusia. Va ser premi extraordinari dedoctorat i ha rebut, entre altres, els premis JesúsMaría de Leizaola, Nicolás Pérez Serrano, BlasInfante i Fernando Albi per diversos treballsrelatius al finançament autonòmic i local.

Xavier Padrós

Llicenciat en Dret per la Universitat de Barcelona imàster en Dret de Catalunya per la UniversitatAutònoma de Barcelona. Pertany al Cos d’Advocatsde la Generalitat de Catalunya i ha ocupat diversoscàrrecs als serveis jurídics del Departamentd’Economia i Finances de la Generalitat, on haestat també director de Serveis i és en l’actualitatdirector general de Contractació Pública. Ésprofessor de Dret Constitucional de la Universitatde Barcelona i ha publicat treballs en matèria dedret públic, finançament autonòmic i contractaciópública.

Gerardo Ruiz-Rico Ruiz

Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitatde Jaén. És autor de les monografíes La forma degobierno en Andalucía (1999), El derechoconstitucional al medio ambiente (2000) i Loslímites constitucionales del Estado Autonómico(2001). És responsable del grup de recercaDerechos fundamentales, Andalucía y la UniónEuropea, de la Junta d’Andalusia.

CONTEMPORARY U.S.FEDERALISM: COERCIVE CHANGEWITH COOPERATIVE CONTINUITY

John KincaidRobert B. & Helen S. Meyner Professor of Government and Public Service and Directorof the Meyner Center for the Study of State and Local Government, Lafayette College

SUMMARY: 1. Components of Coercive Federalism. 1.1. Federal Grants. 1.2. Preemptionsof State Powers. 1.3. Mandates. 1.4. Taxation. 1.5. Federalization of Criminal Law.1.6. Demise of Federal Intergovernmental Institutions. 1.7. Decline of PoliticalCooperation. – 2. The Supreme Court’s Federalism Sputter. – 3. Origins of CoerciveFederalism. – 4. Federal-State-Local Administrative Cooperation. – 5. State Policy-Activism. – 6. Conclusion. – References. – Abstract-Resum-Resumen.

Contemporary American federalism exhibits historically uniquecharacteristics while retaining characteristics associated with two pre-vious eras of federal history commonly called “dual federalism” and“cooperative federalism.” U.S. federalism today can be described as “co-ercive” because major political, fiscal, statutory, regulatory, and judi-cial practices entail impositions of many federal (i.e., national govern-ment) dictates on state and local governments. This era began in thelate 1960s and followed a 35-year era of cooperative federalism. Coercivefederalism has involved a shift in federal policy-making from the inter-ests of places (i.e., state and local governments) to the interests of per-sons (i.e., voters and interest groups), thus making the federal govern-ment much more like a truly national government than ever before.Elected federal officials, as well as the federal courts, are much moreresponsive to nationwide election coalitions, campaign contributors,and interest groups and much less responsive to the elected officials ofstate and local governments than they were during the eras of dual andcooperative federalism. State and local officials have no privileged voicein Congress or the White House as elected representatives of the peo-ple; instead, they must act like interest groups and compete with all

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Article received 16/01/2008; approved 29/01/2008.10

the other interest groups in the federal policy-making arena where, fre-quently, they cannot prevail against powerful interest groups that canbring crucial financial, ideological, and voter rewards and punishmentsto bear on the electoral fortunes of federal officials. As U.S. Senator CarlLevin (Dem-Michigan) commented to this author in 1988, “There is nopolitical capital [for members of Congress] in intergovernmental rela-tions,” that is, in responding to the concerns of governors, state legis-lators, county commissioners, mayors, and the like.

Somewhat paradoxically, though, substantial characteristics of co-operative federalism still thrive in the administrative interstices of thefederal system. Federal, state, and local bureaucrats generally cooper-ate and coordinate with each other in implementing intergovernmen-tal programs and policies. Federal officials (except for federal judges)are rarely coercive with respect to policy implementation, and state andlocal bureaucrats rarely obstruct implementation. Even elected stateand local officials are usually cooperative with respect to policy imple-mentation. Of course, conflicts arise in intergovernmental administra-tive relations, but bargaining and negotiation are the principal toolsof conflict resolution, with recourse to the courts being a last resort.

A third facet of American federalism echoes dual federalism inso-far as it exhibits the continuing vitality of the constitutionally reservedpowers of the states, which allow them to enact a wide range of do-mestic policies, as well as the federal government’s willingness to leavesome space for independent state action in some policy fields otherwiseoccupied by the federal government. This third facet further embodiesanother characteristic of the system, namely, as James Bryce noted in1893, the ability of federalism to enable “a people to try experiments inlegislation and administration which could not be safely tried in a largecentralized country” (Bryce 1907: 353). U.S. Supreme Court Justice LouisD. Brandeis later referred to this facet of federalism as the states serv-ing as laboratories of democracy (New State Ice Company 1932). Indeed,one of the salient characteristics of U.S. state and local governments to-day is a high level of policy activism and innovation (e.g., climate-change initiatives, health-care reforms, and stem-cell research programs).

1. Components of Coercive Federalism

Coercive federalism consists, mainly, of the following elements.

Contemporary U.S. Federalism: Coercive Change with Cooperative...

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1.1. Federal Grants

For one, federal grants-in-aid to state and local governments dis-play three new characteristics.

First, aid has shifted substantially from places to persons; al-most two-thirds of federal aid to state and local governments is nowdevoted to payments to individuals (i.e., social welfare). Medicaid(health care for the poor), which accounts for almost 45 percent ofall aid, is the leading example of this shift in federal aid. By contrast,in 1978, a historic high point for federal aid, more than two-thirds ofall federal aid was dedicated to place functions (e.g., highways, edu-cation, criminal justice, economic development, and government ad-ministration). Among the long-term consequences of this shift is thatplace-based aid for infrastructure, economic development, education,and the like has declined steeply, thus requiring states and localitiesto allocate much more of their own monies to those functions. Increasedaid for social welfare has also locked state budgets into programs thatinvolve increasing federal regulation and matching state costs. For ex-ample, the states pay 22.9 percent to 50.0 percent of the cost ofMedicaid, depending on their per-capita personal income. Medicaidhas become such a large and expensive program that it consumes, onaverage, about 23 percent of state budgets. As such, Medicaid is nowthe second largest category of state spending (the first being ele-mentary and secondary education). Local governments have experi-enced a steep decline in federal aid because the states manage near-ly all social-welfare programs. Thus, nearly 25 percent of state revenuescome from federal aid today. By contrast, only about 5 percent (com-pared to 15 percent in 1977) of municipal revenues come from feder-al aid. For example, although the number of cities receiving CommunityDevelopment Block Grant (CDBG) funds directly from the federalgovernment increased from 606 in 1975 to 1,128 in 2006, real per-capi-ta CDBG funding plunged from $48 in 1978 to $13 in 2006 (€10.1 inmid-2006).

A second characteristic of federal aid under coercive federalismis increased use of conditions (i.e., regulations) of aid to achieve fed-eral objectives that lie outside Congress’s constitutionally enumerat-ed powers and to extract more state-local spending on federal objec-tives. For example, Congress attached conditions to federal highwayaid requiring all states to increase the legal purchasing age for alco-

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holic beverages to 21 and later to lower the blood-alcohol level need-ed for a drunk-driving conviction. Constitutionally, these matters be-long to the states, but the federal government was able to compel all50 states to enact these policies by threatening to withhold federalaid for their highways. Such conditions, now often mistakenly calledunfunded or under-funded “mandates,” are a powerful federal pol-icy tool. States that refuse to comply with these conditions lose fed-eral program money in increasing proportions, depending on the du-ration of non-compliance. Because losses can amount to billions ofdollars each year, all states comply with all conditions in the big mul-ti-billion-dollar grant programs. The No Child Left Behind Act (NCLB)of 2002, a federal education law, is the states’ current bete noire be-cause of the act’s costly student-testing and school-performance con-ditions.

The third recent notable federal-aid change under coercivefederalism is congressional earmarking (i.e., state or local pork-barrelprojects). An earmark is an appropriation of money for a specificproject requested by a member of Congress. Earmarks in appropria-tions bills increased from 1,439 in 1995 to 13,997 in 2005 and thendropped to 9,963 in 2006, according to Citizens Against GovernmentWaste. The total price of earmarks increased from $27.3 billion in 2005to $29 billion in 2006. More than 50 bills, such as the Pork-BarrelReduction Act and Lobbying Transparency and Accountability Act,were introduced in Congress in 2005-07 to end or reduce earmark-ing. None were successful. In January 2008, President Bush signed anappropriations bill passed by Congress that included a media-esti-mated 11,144 earmarks costing $15 billion (Editors 2008).

Many state officials oppose earmarks. As a Colorado transporta-tion department official commented: “Why do we spend 18 monthsat public hearings, meetings and planning sessions to put togetherour statewide plan if Congress is going to earmark projects that dis-place our priorities?” (Quoted in Mullins 2006).

1.2. Preemptions of State Powers

Federal preemptions of state laws under the U.S. Constitution’ssupremacy clause (Article VI) are another characteristic of coercive fed-eralism. Preemption refers to the total or partial displacement of a


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power exercised by the states by a federal law (see Zimmerman 1991;U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations 1992; Epsteinand Greve 2007). From 1970 to 2004, a period of 34 years, Congressenacted some 320 explicit preemptions compared to some 200 pre-emptions enacted from 1789 to 1969, a period of 180 years (NationalAcademy of Public Administration 2006). Put differently, 62 percentof all preemptions in U.S. history have been enacted during the past15 percent of U.S. history.

U.S. Representative Henry Waxman (Dem-California) reported inJune 2006 that during the previous five years, Congress voted at least57 times to preempt state laws. Of these votes, 27 yielded preemp-tion bills signed by President George W. Bush.

For state officials, the most egregious recent (2006) preemptionis the National Defense Authorization Act, which allows the presi-dent to federalize (i.e., take command of) any state’s National Guard(state army and air-force units commanded by the state’s governor)without the consent of the governor in the case of “a serious naturalor manmade disaster, accident, or catastrophe” within the UnitedStates, Puerto Rico, or U.S. territories. This law was hastened alongby the terribly incompetent relief effort in New Orleans that fol-lowed Hurricane Katrina in 2005.

It is also evident that President Bush will use the executive rule-making process to advance preemption when Congress drags its feet.For example, the U.S. Food and Drug Administration (FDA) issued aprescription-drug labeling regulation in 2006 saying that the FDA’s ap-proval of manufacturers’ labels “preempts conflicting or contrary statelaw.” The rule’s preamble includes language that preempts state lia-bility laws. Manufacturers who comply with the federal standardcannot be sued in state courts by persons injured by their products.Many Democrats accused the FDA of abusing its power. The NationalConference of State Legislatures (NCSL) accused the FDA of inadequateconsultation in formulating the rule, and other critics noted that thelawsuit-immunization provision was cleverly placed in the preamble,which is not usually subject to public comment. Ultimately, the feder-al courts will have to sort out this preemption issue, though mean-while, some state courts might decide that they are not bound by theFDA’s rule unless Congress explicitly affirms the preemption in legis-lation.

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Many state attorneys general and other critics argue that theseand other preemptions disadvantage consumers to the benefit ofcorporations. A spokesman for the president’s Office of Managementand Budget replied: “State courts and juries often lack the informa-tion, expertise and staff that the federal agencies rely upon in per-forming their scientific, risk-based calculations ... having a single fed-eral standard can be the best way to guarantee safety and protectconsumers” (Quoted in Labaton 2006).

The Supreme Court frequently upholds preemptions. Indeed, theformerly “Federalism Five” justices (Anthony Kennedy, Sandra DayO’Connor, William Rehnquist, Antonin Scalia, and Clarence Thomas)most often voted against the states in preemption cases even thoughthey supported the states against federal encroachments in some oth-er areas of law.

1.3. Mandates

Mandates are another component of coercive federalism. Amandate is a direct order from the federal government requiringstate and local governments to execute a federal policy. The feder-al government can impose civil or criminal penalties on state and lo-cal officials who refuse to comply with a mandate. There has beena significant increase in mandating since 1964 compared to previousperiods of federalism. Congress enacted one major mandate in 1931,one in 1940, none from 1941 to 1963, nine from 1964 to 1969, 25during the 1970s, and 27 in the 1980s (U.S. Advisory Commission onIntergovernmental Relations, 1993). State and local officials espe-cially criticize unfunded mandates, that is, mandates promulgatedby the federal government without any federal money to help stateand local governments comply with them. However, as a result ofconsiderable state and local pressure as well as the desire of the newRepublican majority in Congress to limit government, Congress passedthe Unfunded Mandates Reform Act (UMRA) in 1995 (Posner 1998).This law, which constitutes one of the few restraints on coercivefederalism, requires Congress to provide states and localities withfederal money to pay for mandates that exceed $50 million peryear, unless Congress specifically votes not to fund the mandate’s im-plementation. The law reduced mandate enactments, though it didnot eliminate existing mandates. Only seven intergovernmental man-


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dates with costs above UMRA’s threshold have been enacted since1995.

The most recent mandate was a 2006 tax law requiring state andlocal governments that spend more than $100 million annually to with-hold 3 percent of their payments to vendors for federal taxes and topass that money on to the federal government. The law, which takeseffect in 2011, was opposed by state and local officials. However,pursuant to the U.S. Supreme Court’s ruling in Printz v. United States(1997), the law might be vulnerable to challenge as an unconstitution-al commandeering of state and local governments. In Printz, the Courtruled that Congress could not compel (i.e., mandate) local officials toconduct federally required background checks on persons wishing topurchase guns.

A sizable new mandate is the anti-terrorism REAL ID Act of 2005.States argue that it is under-funded and could cost $13 billion (€8.8billion) for states to produce compliant driver’s licenses that containsecurity features to prevent terrorists from obtaining actual or coun-terfeit licenses. Hani Hanjour, the man who flew the hijacked airlin-er into the Pentagon on 11 September 2001, had four driver’s licens-es and identification cards from three states. States, which must complywith the act by May 2008, can opt out of its rules, but then their res-idents’ licenses will not be accepted for any federal-government pur-pose, including boarding an airplane, riding Amtrak trains, purchas-ing a firearm, opening a bank account, applying for federal benefits(e.g., Social Security, Medicaid, and Medicare), or entering a federalbuilding. In May 2006, the NCSL, National Governors’ Association (NGA),and the American Association of [State] Motor Vehicle Administratorssaid that the states need more federal money and another eightyears to implement REAL ID.

Many state officials also regard costly conditions of federal aidas unfunded mandates, and they lobbied in 2006 and 2007 to amendUMRA so as to include conditions of aid in the act’s definition of un-funded mandates. By one estimate, federal programs cost state andlocal governments some $51 billion in 2004 and 2005 (Wyatt 2006).However, the likelihood of persuading Congress to add aid condi-tions to UMRA is almost nil. State and local governments are morelikely to convince Congress to increase funding, though not fully, forsuch costly programs as No Child Left Behind and REAL ID.

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1.4. Taxation

Another characteristic of coercive federalism is federal constraintson state taxation and borrowing, beginning especially with the enact-ment of limits on tax-exempt private-activity bonds in 1984. Federal ju-dicial and statutory prohibitions of state taxation of Internet servicesand interstate mail-order sales are among the most prominent currentconstraints. In November 2004, Congress extended its 1998 Internettax ban (i.e., the Internet Tax Non-Discrimination Act) to November 2007,at which time it extended the ban again to 2014. This federal law pre-empts state powers to levy taxes on Internet access, connections, andservices (e.g., software downloads). The Supreme Court also has prohib-ited state and local governments from collecting sales taxes on their res-idents’ postal, telephone, and Internet purchases of goods from otherstates. Congress, however, could permit states and localities to collectthese sales taxes. In response, a number of states negotiated the Stream-lined Sales and Use Tax Agreement to collect sales taxes on interstatemail-order sales. The agreement was implemented voluntarily amongconsenting states in October 2005. Although several large retailers vol-untarily comply with the agreement, Congress has not approved theagreement and authorized states to require sales-tax collection by out-of-state vendors. Obtaining congressional recognition of the agreement,even with the new Democratic majority in Congress, will be difficult.

In 2005, the President’s Advisory Panel on Federal Tax Reformrecommended eliminating deductions for state and local taxes fromindividuals’ federal income-tax liabilities. Most state and local officialsoppose removing these deductions. This issue has a partisan electoraldimension because the average state-local tax payment in blue (Demo-cratic) states was $7,487 in 2005 compared to $4,834 in red (Republican)states. State and local tax deductions equaled 5.9 percent of averageincome in the blue states and 3.7 percent in the red states (Maggs 2005).Because most state income-taxes are coupled to the federal tax code,state officials fear that changes in federal tax laws, especially tax cutsand retroactive changes, will reduce state tax revenues.

1.5. Federalization of Criminal Law

Another feature of coercive federalism is the federalization ofcriminal law, which has historically been predominantly a state respon-


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sibility. There are an estimated 3,500 federal criminal offenses, morethan half of which have gone into effect since the mid-1960s. Theselaws cover a wide range of behavior from terrorism to carjacking,disrupting a rodeo, impersonating a 4-H Club member,1 and carryingunlicensed dentures across state lines. Generally, federal criminallaws are tougher than comparable state laws, including some 50 lawsentailing capital punishment. Several federal laws also impose finan-cial penalties on states that fail to incarcerate felons for federallyprescribed periods of time.

Another aspect of this federalization of criminal law is an effortby the Bush administration to enforce federal death-penalty statutesmore vigorously, and to do so, as well, in states that prohibit capitalpunishment. In 2006, for example, a federally empanelled jury in NorthDakota imposed the death penalty in a murder case tried under fed-eral law rather than state law. North Dakota does not have the deathpenalty, and this case was the first death sentence issued in the statesince 1914.

1.6. Demise of Federal Intergovernmental Institutions

Coercive federalism has been marked, too, by the demise of ex-ecutive and congressional intergovernmental institutions establishedduring the era of cooperative federalism to foster cooperation. Mostnotable was the death of the U.S. Advisory Commission on Intergovern-mental Relations (ACIR) in 1996 after 37 years of operation. Duringthe 1980s, President Ronald Reagan abolished the intergovernmen-tal unit of the Office of Management and Budget, and congression-al committees devoted to intergovernmental affairs declined anddisappeared from view. There continues to be an office of intergov-ernmental affairs in the White House and in many executive Cabinetdepartments, but these units are primarily political in nature and in-formational in function.

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1. 4-H is a 6.5-million-member youth organization (ages 5-19) with some 90,000 localclubs administered by the Cooperative Extension System of the U.S. Department of Agriculture(USDA). 4-H stands for head, heart, hands, and health.

1.7. Decline of Political Cooperation

There has also been a decline in federal-state cooperation in ma-jor intergovernmental programs such as Medicaid and surface trans-portation. Congress earmarks and alters programs more in responseto national and regional interest groups than to elected state and lo-cal officials, who themselves are viewed as mere interest groups. Acoalition led by Americans for Tax Reform (ATR) has even petitionedCongress to terminate the exemption from federal lobbying rules ofstate and local government lobbyists. The ATR also wants to deprivethe NGA of state funding, labeling the NGA as just “another liberallobbying group” (Ferrara 2005).

Presidential depletion of National Guard personnel and equip-ment for the Iraq war also reflects diminished cooperation. All 50 gov-ernors petitioned the president and the Pentagon for enhanced re-sources for their National Guard units and for replacements ofequipment left in Iraq. About one-third of the U.S. ground troops inIraq belong to state Army National Guard units.

2. The Supreme Court’s Federalism Sputter

From 1991 until 2002, the U.S. Supreme Court seemed to fostera federalism revolution by restricting the reach of Congress underthe U.S. Constitution’s commerce clause, reviving state sovereign im-munity under the Eleventh Amendment,3 reinvigorating the TenthAmendment,3 and protecting state powers in a number of other ways.This so-called revolution caused a storm of controversy, and even onthe Supreme Court, these state-friendly rulings were always 5-4 deci-sions, reflecting a sharply split Court over these matters (Kincaid 2001).Since 2002, the Court has abandoned this revolution such that feder-alism, as Justice Ruth Bader Ginsburg put it, has been “the dog that


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2. This amendment states: “The Judicial power of the United States shall not be construedto extend to any suit in law or equity, commenced or prosecuted against one of the UnitedStates by Citizens of another State, or by Citizens or Subjects of any Foreign State.”

3. This amendment states: “The powers not delegated to the United States by the Constitution,nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.”

[doesn’t] bark” (CNN 2003). This was reflected in two Eleventh-Amendment sovereign immunity cases in 2006, which held that statesare not immune from suits from disabled prisoners brought underthe Americans with Disabilities Act or from private lawsuits broughtunder federal bankruptcy law. The Court also ruled unanimously thatthe Eleventh Amendment does not protect local governments fromlawsuits filed under federal law in federal courts (Northern InsuranceCompany 2006). Consequently, the Supreme Court, which had longaided and abetted the rise of coercive federalism and which remainsmore conservative than liberal, has not acted in any significant waysto reverse the course of coercive federalism.

3. Origins of Coercive Federalism

The initial origins of coercive federalism (Kincaid 1993, 1990) liein the 1930s and 1940s when the federal government became the dom-inant fiscal partner in the federal system during the Great Depressionand World War II. In 1927, spending by the federal government amount-ed to only 31 percent of all own-source government expenditures, com-pared to 52 percent for local governments and 17 percent for the states.The federal share had increased to 50 percent by 1940 and to 77 per-cent in 1958, fluctuating thereafter in the 62-69 percent range (64 per-cent in 2006). This change placed the federal government in a positionto use fiscal tools to influence state and local government behavior.

Additionally, the New Deal of President Franklin D. Roosevelt(1933-45) and the Great Society of Democratic President Lyndon B.Johnson (1963-69) highlighted weaknesses in the ability of state andlocal governments to solve the problems of an urban-industrial soci-ety, cope with national crises, and ensure justice for various minoritypopulations. Americans began to view the federal government as anengine for social change and personal benefits (e.g., Medicare andMedicaid enacted in 1965). The corrupt behavior of many northernurban political-party bosses and the odious practices of southern whitesupremacists discredited states’ rights, prompting William H. Riker todeclare: “if in the United States one disapproves of racism, one shoulddisapprove of federalism” (Riker 1964: 155).

Furthermore, the rise of the New-Deal idea that the federalConstitution is a “living document” that judges and legislators must

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adapt to modernity through liberal interpretation, coupled with co-operative federalism’s view of the federal system as being one gov-ernment serving one people under conditions of shared responsibili-ties (Grodzins 1974: 24), fostered a pragmatic federalism that motivatedinterest groups and public officials to shop among jurisdictional fo-rums for favorable policies and to place policy objectives above tra-ditional constitutional precedents. Constitutional questions of whichgovernment – local, state, or federal – is authorized to do what werereplaced with political questions of which government can do what,a shift that almost always favored national power.

The rise of coercive federalism was also a massive effort to lib-erate persons from the tyranny of places, namely, state and local ju-risdictions, which since the colonial era had governed all the key as-pects of life that by the 1960s had come to be viewed as oppressiveof blacks, Hispanics, women, gays, and other groups termed “minori-ties.” Despite the genocidal policies of the federal government to-ward Indians on the frontier during the nineteenth century and theU.S. Supreme Court’s historically weak human-rights record, by the1950s it was the federal government that put on the mantle of indi-vidual-rights champion against reactionary, uncooperative states.

The era of politically cooperative federalism can be said to havecollapsed in August 1968 during the Democrats’ tumultuous presiden-tial nomination convention in Chicago. Street protestors and insidereformers drove the traditional state and local party bosses out ofthe nominating system and reoriented the party’s representativebase from places to persons by mandating rules for proportional rep-resentation of blacks, women, young adults, and other minoritiesand by emphasizing primary elections to allow rank-and-file partymembers, rather than party leaders, to choose party candidates forstate and federal elective positions. Republicans were more resistantto such reforms. Hence, while federalism quickly declined as a valuefor Democrats, Republicans still defended federalism, at least rhetor-ically—a position that benefited Richard M. Nixon’s southern-statestrategy for winning the 1968 presidential election by attracting his-torically Democratic white voters into the Republican Party.

The Chicago convention dramatically reflected the confluenceof political, social, and cultural forces that had been unleashed dur-ing the late 1950s and early 1960s—a period of personal and politi-


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cal liberation. The preeminent struggle for the liberation of personsfrom the tyranny of places was the black civil-rights movement, andin order to address movement demands, the federal governmenthad to invade historic realms of state and local authority.

Social-movement demands for nationwide equality assaulted thelegitimacy of the place diversity that had long been sustained by fed-eralism, which, in turn, had helped to sustain state and local powers.Reformers asked, for example, why a woman should have a right toan abortion in one state but not in another. Interest groups spawnedby these movements fostered public awareness of many other issues,such as environmental degradation and consumer protection, thatcrosscut state and local boundaries. More and more public matterswere said to have negative interstate externalities requiring remedi-al action by the federal government.

By 1962, moreover, 90 percent of U.S. households had a televi-sion—a potent medium for social movements and for focusing pub-lic attention on the federal government in Washington, D.C. Televisionalso changed political campaigns, reducing the role of local political-party foot soldiers in mobilizing voters and vastly increasing the roleof national interest groups able to fund costly television advertisingfor their favored candidates.

The U.S. Supreme Court played a pivotal role, too. For one, itnationalized much of the U.S. Bill of Rights so as to protect individ-uals’ rights against infringements by state and local governments, aswell as the federal government. Beginning, as well, with Brown v.Board of Education in 1954-55, which struck down race segregationin public schools, the Supreme Court massively expanded federal pow-er not only to protect individuals’ rights but also to reform state andlocal governments. Although this judicial activism substantially abat-ed after the Court voided state anti-abortion laws in 1973 (Roe v.Wade), the federal courts had achieved unprecedented levels of rightsprotection and intervention into state and local affairs, from whichthere has been little retreat, except in rights guarantees for criminals.

Second, the Court’s “one person, one vote” rulings in 1964(Wesberry 1964; Reynolds 1964) shifted representation in both the U.S.House of Representatives and the state legislatures from places to per-sons. Before 1964, most election districts conformed to county and

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municipal boundaries, thereby emphasizing the representation of lo-cal government jurisdictions rather than individuals and social groupsin legislative bodies. Counties, moreover, were the key power centersof the political-party system. The full impact of the new apportion-ment system was felt in the early 1970s, at which time Congress be-came more individualistic and “atomistic” (Hertzke and Peters 1992)as members became more attentive to interest groups representingnationally organized groups of persons and less attentive to home-town state and local government officials viewed as colleagues boundby ties of both community and party.

The last powerful political-party machines had collapsed by themid-1970s, as symbolized by the 1976 death of Richard J. Daley, may-or of Chicago from 1955 to 1976. Northern urban machines caved inas white voters moved to the suburbs, the federal government im-posed accountability rules on aid to cities, and the courts cleaned upmunicipal government. In turn, southern white political-party ma-chines were decimated by the civil-rights movement, federal legisla-tion and judicial action, and migrations of northerners into the new-ly air-conditioned Sunbelt. As a result, southern defenders of states’rights no longer controlled key committee chairs in Congress, thusopening the procedural floodgates for federal legislation to overridestate and local powers.

The machines’ demise facilitated the rise of professional stateand local bureaucracies and public-employee unions. When the polit-ical-party bosses controlled patronage employees, they faced littleopposition to their prerogatives. Civil-service employees and unions,however, frequently welcome federal intervention, as in extensionsof the U.S. Fair Labor Standards Act of 1938 to employees of stateand local governments in 1968, 1974, and 1985. Civil-service employ-ees sometimes solicit federal intervention to compel their state andlocal employers to provide better job benefits, more funds for theiragencies, and more personnel for programs. In some cases, state andlocal bureaucrats have used the federal courts to extract funds orpolicy concessions from elected state and local officials.

The collapse of the traditional political-party system also openedthe door for greater influence by large corporations and other nation-al business interests over members of Congress and executive agen-cies. These interests (as well as business interests in the European Union)


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have pressed the federal government vigorously and often success-fully for federal preemptions of state and local regulatory powers.Ordinarily, corporations and other businesses prefer regulation (orderegulation) by one national regime rather than 50 state regimesand 87,525 local governments.

In short, contemporary coercive federalism reflects a historicalculmination of forces set in motion at the founding of the UnitedStates. One such force was the purposes for establishing the feder-al union as articulated by Alexander Hamilton, James Madison, andJohn Jay in The Federalist Papers, namely, the protection of libertyfor individuals and the construction of a great commercial republic.Fulfilling these purposes ultimately required increased assertions offederal power over the powers of the states and their local govern-ments. A second force was set in motion by the existence of slaveryat the time the U.S. was founded. This produced two tremendous up-heavals in U.S. federal development—a military civil war from 1861-65 and a political-legal civil war from 1954-65—both of which gen-erated federal coercion of state and local governments on behalf ofblack Americans. In addition, the first Earth Day demonstrations inApril 1970 symbolized the emergence of new forces and issues, suchas environmentalism, that were not contemplated by the foundersbut which generated public demands for action by the federal gov-ernment.

4. Federal-State-Local Administrative Cooperation

Leaving behind political and judicial policy-making and enter-ing the realm of intergovernmental administration of public policies,however, one finds fairly consistent patterns of intergovernmental ad-ministrative cooperation, the catastrophe of Hurricane Katrina in 2005notwithstanding. Indeed, the failure of intergovernmental coopera-tion and coordination in 2005 triggered enormous controversy and al-most universal condemnation because that failure was a shocking vi-olation of long-standing federalism norms. By contrast, in January2008, the Bush administration acknowledged persistent state com-plaints about implementation of the REAL ID Act. (For example, about17 states—Arkansas, Colorado, Georgia, Hawaii, Idaho, Illinois, Maine,Missouri, Montana, Nebraska, Nevada, New Hampshire, North Dakota,Oklahoma, South Carolina, Tennessee and Washington—passed leg-

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islation or resolutions objecting to the REAL ID Act.) The administra-tion extended the deadline for states to provide Americans born af-ter 1 December 1964 with secure driver’s licenses until 2011. The dead-line for those born prior to that date was extended until 2017. Theadministration also reduced the states’ compliance costs.

Administrative cooperation has deep roots in American feder-alism, dating back especially to concepts of intergovernmental coop-eration articulated by Albert Gallatin in the early nineteenth century(Rothman 1972). Cooperation was, as Daniel J. Elazar pointed out,quite prevalent during the nineteenth-century era of so-called dualfederalism when such state-federal interaction was, a priori, deemednon-existent (Elazar 1962). Such cooperation accelerated tremendous-ly, of course, during the twentieth-century’s era of so-called cooper-ative federalism (e.g., Clark 1938). Having such old and deep roots,therefore, coercive federalism has not smothered this cooperation; onthe contrary, implementation of many of the federal policies im-posed on state and local governments requires intergovernmentalcooperation for their success. This state and local cooperation withfederal coercion may seem paradoxical; however, it endures becausevarious forces seek to sustain it.

For one, the carrots and sticks of federal grants-in-aid help toensure cooperation. Federal aid accounts for about one-quarter ofstate-local budgets. All 50 states, for example, complied with thefederal drinking-age condition attached to surface-transportation aidbecause no state could afford to lose the funds and because there isno apparent mechanism for the states to withhold the federal gaso-line tax collected within their borders. Second, many federal statutesassociated with coercive federalism contain penalties, including, insome cases, civil or criminal penalties, aimed at uncooperative stateand local officials.

The courts also play roles in intergovernmental relations. Followingthe period of massive resistance by southern state and local govern-ments to race-desegregation orders issued by federal courts in the1950s and 1960s, state and local officials became generally coopera-tive with judicial decisions, which are seen as central to the rule of law.The federal courts stand as potential hammers to compel compli-ance; hence, state and local officials have incentives to cooperate withfederal officials. In turn, federal officials, in seeking to foster compli-


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ance, ordinarily negotiate and bargain with state and local officialsbefore seeking judicial intervention.

Additionally, the U.S. federal system is not one of executivefederalism (e.g., Germany) whereby states are constitutionally obli-gated to execute federal framework-legislation (see also Printz 1995).The federal government is expected, for the most part, to carry outits own policies or pay the states to do so. Given its very limited ad-ministrative capabilities, the federal government must seek the assis-tance of state and local officials. Federal administrators, therefore,usually have incentives to work cooperatively with their state and lo-cal counterparts. Furthermore, the federal government does not, perse, share revenue with the states or engage in fiscal equalization; thus,it does not need the administrative control and co-decision mecha-nisms usually required for such policies. Instead, the federal govern-ment operates a sprawling grant-in-aid system consisting of about608 categorical grant programs and 17 block grants. Given thatmost federal-aid money flows through categorical grants, the feder-al government exercises control through the purposes for which thegrants are established, but otherwise works cooperatively on theadministration of those grants and usually allows state and local of-ficials discretion in implementing those grants so long as each grant’spurposes are realized, at least approximately. Block grants afford stateand local officials even more discretion, although block grants havenever accounted for more than about 18 percent of all federal aid.

Since the fall of massive resistance to race desegregation in theSouth, there has been no cultural, ethnic, religious, or linguistic re-gion in the United States that has had strong incentives to thwart ordistort intergovernmental administrative relations. Similarly, partisan-ship does not play a major role in intergovernmental administration.A predominantly Democratic state, for example, is not necessarilyuncooperative, or less cooperative, than a predominantly Republicanstate with policies emanating from a Republican Congress and/or WhiteHouse. In the political arena, there may be vigorous partisan conflictover such huge intergovernmental grant programs as Medicaid andsurface transportation and over costly mandates such as environmen-tal regulations, but once federal policies on these matters are enact-ed into law, there are strong incentives for local, state, and federalbureaucrats to cooperate across party lines to administer the programsas effectively and efficiently as possible.

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In addition, before promulgating regulations to implement lawsenacted by Congress, executive-branch agencies solicit public com-ment on their proposed regulations. State and local officials partici-pate in this commenting process and otherwise lobby executive agen-cies to write regulations compatible with state and local preferences.State and local officials do not always prevail in this process, al-though they frequently prevail when they are united and vigorous inopposing the content of a specific proposed federal regulation.

Due to similar civil-service rules and shared professional norms,most federal, state, and local administrators blunt the edges of polit-ical partisanship so as to focus on cooperative task execution underexisting rules and budgets. In addition, federal, state, and local ad-ministrators within policy fields often share the same education andtraining backgrounds and interact with each other in the same na-tional and regional professional associations, which are usually moreimportant to them than political-party affiliations. Federal, state,and local law-enforcement officials, for example, have common train-ing and professional backgrounds as well as a general professional ca-maraderie that facilitate interagency cooperation.

Additionally, state and local administrators are often advo-cates of stronger standards and higher spending in their policy field.Thus, they often welcome federal intervention. State and local envi-ronmental officials, for example, are likely to welcome federal rulesthat set stricter environmental standards and require more stateand local spending on environmental protection. Indeed, it is notuncommon for state and local bureaucrats to lobby for federal poli-cies that are opposed by state and local elected officials who can bepunished at the ballot box for implementing unpopular federalpolicies or raising taxes in order to pay for state or local implemen-tation of those policies. By contrast, administrators are immunefrom electoral retribution.

Interest groups play a role, too. After achieving a federal pol-icy objective, they pressure state and local governments to cooper-ate in implementing that objective. There has been tremendousgrowth in interest-group activity within the states since the late1960s. One cause of this growth has been the need for interest groupsto induce cooperative state and local compliance with national pol-icy objectives.


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A process of socialization has occurred as well. The dominanceof the federal government in so many policy fields for the past 40-some years of coercive federalism has simply become an unquestionedfact of administrative life. Furthermore, many of today’s senior fed-eral, state, and local administrators entered public service in the late1960s and early 1970s with a common passion for reform. For rank-and-file administrators, the origins of their work dictates are less im-portant to them than their preoccupation with how to implementthose dictates and satisfy the citizens who will ultimately vote for oragainst the elected officials who preside only in a general and dis-tant way over policy implementation.

For these and perhaps other reasons, cooperative federalism en-dures in the administrative interstices of coercive federalism. As a con-sequence, moreover, state and local officials have not uniformly re-sisted the rise of coercive federalism.

5. State Policy-Activism

A seemingly contrary development under coercive federalismhas been state policy-activism, especially since the early 1980s. As ajournalist who often writes about federalism noted in 1985, the “biggestgap in elective politics these days is not between Republicans andDemocrats. It is the gap between state officials who are meeting re-sponsibilities and gaining confidence and federal officials who arefalling down in their jobs and suffering a loss of self-esteem” (Broder1985). This statement remains true in 2008. For example, while thefederal minimum wage remained stuck at $5.15 (€3.83 in mid-2007)per hour from 1997 to 2007, 32 states mandated higher minimumwages for their workers, and while Congress has not been able to pro-pose an amendment to the U.S. Constitution prohibiting gay marriage,26 states have a constitutional amendment prohibiting same-sexmarriage, and 43 states have statutes restricting marriage to a womanand a man. At the same time, Massachusetts legalized same-sex mar-riage in 2004. California, Connecticut, New Jersey, and Vermont haveestablished civil unions that, while not labeled “marriages,” offergay couples all the legal rights and responsibilities of marriage. Hawaii,Maine, and the District of Columbia provide same-sex civil unionsthat provide various rights and responsibilities associated with mar-riage under their laws.

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However, it is important to note that this policy activism hasbeen both (a) a response to coercive federalism as states have buckedsome federal policies and filled federal policy voids and (b) a stim-ulant of coercive federalism as interest groups have sought feder-al tranquilization of hyperactive state policy-making. Thus, thisactivism is the third major facet of contemporary American feder-alism.

This activism is often attributed to the reform and resurgenceof state governments during the 1950s and 1960s. Although reformsdid strengthen state capacities, state policy-activism switched intohigh gear in reaction to the rise of coercive federalism under whichboth conservatives and liberals have found ever more reasons to seekrefuge in state policy-making when they cannot achieve their ob-jectives through federal policy-making.

This facet of contemporary U.S. federalism has featured promi-nently in the so-called culture wars, often producing strange polit-ical bedfellows and partisan flip-flops. Many liberals, traditionallychampions of federal power, have become guardians of states’ rights,seeking to protect assisted suicide, gay marriage, medicinal mari-juana, and a range of state consumer-protection, environmental,labor, and tort laws against federal preemption. A writer for TheNation (a left-wing magazine founded in 1865) catalogued recentliberal legislation from the states and urged liberals to pursue pol-icy goals through the states (Huevel 2006). In turn, many conserva-tives, traditionally hostile to federal power, now champion federalpower, with social conservatives seeking to overturn state policiesfriendly to abortion, assisted suicide, gay rights, marijuana, and thelike, and economic conservatives seeking federal preemption of stateregulations.

For instance, moral conservatives appalled by U.S. Supreme Courtrulings on abortion and sodomy have sought to thwart such policiesthrough state regulation. Pro-life (i.e., anti-abortion) activists, for ex-ample, have been pressing for state laws to add requirements to abor-tions (e.g., a 24-hour waiting period and parental notification), to pro-hibit state funding of abortions, and to criminalize injury to a fetus.According to the American Life League, “You can do a lot more inthe [state] legislatures than on the federal level right now” (quotedin Associated Press 2003).


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In turn, liberal activists responding to conservative Supreme Courtrulings and to deregulation since the Reagan era have also stimulat-ed considerable state policy-activism. For example, several multi-state lawsuits have been initiated against the U.S. EnvironmentalProtection Agency alleging lax enforcement or lack of enforcementof federal environmental standards. State officials have pursued liti-gation and regulation in many policy areas, especially environmentaland consumer protection. Connecticut’s attorney general, RichardBlumenthal, expressed a leading justification for such activism: “Ouraction is the result of federal inaction” (Quoted in Masters 2005). Also,in an effort to compete with the conservative American LegislativeExchange Council (ALEC), several hundred state legislators launchedthe Progressive Legislative Action Network (PLAN) in 2005. Accordingto the policy director of the liberal Center for Policy Alternatives, “statesare now the vanguard of the progressive movement” (Quoted inCauchon 2003).

State action on environmental protection captured considerablemedia attention in 2006-07, especially when California’s governor,Arnold Schwarzenegger, joined Prime Minister Tony Blair of the UnitedKingdom to sign an accord on global warming in August 2006. InSeptember, Schwarzenegger signed a bill to reduce California’s green-house gas emissions by 25 percent by 2020. In 2004, California imple-mented rules on vehicular greenhouse gases that are stricter thanthe federal standards. Ten other states have adopted California’s rules,which limit the amount of carbon dioxide and other gases that auto-mobiles can expel into the atmosphere. In addition, California, NewYork, and eight other states sued the U.S. Environmental ProtectionAgency for failing to regulate carbon dioxide emissions from powerplants. Some 23 states have set standards requiring utilities to gener-ate up to 33 percent of their energy from renewable sources by 2020.

In short, using their still considerable powers retained within theU.S. constitutional system, the states are major actors in domesticpolicy-making and, occasionally, minor actors in foreign policy-mak-ing, such as economic sanctions against various countries (Kincaid1999). As such, it should be noted that many U.S. states are hugepolities individually. California, for example, with 37.7 million resi-dents, has a larger population than Canada and all but 34 countriesin the world. According to the U.S. Central Intelligence Agency,California’s economy ranked tenth in the world in 2005 (with Spain’s

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economy being fourteenth), though the California Legislative Analyst’sOffice contended that the Golden State’s economy ranked eighth inthe world in 2005 (with Spain’s economy being ninth). In January 2008,Governor Schwarzenegger proposed to the legislature an austere $141billion (€94.8 billion) 2008-09 state operating budget that includes a10 percent reduction in state spending in order to cope with an ex-pected $14.5 billion (€9.7 billion) deficit. Indeed, most U.S. states havelarger economies, revenues, and government budgets than the ma-jority of the world’s nation-states.

6. Conclusion

In 2009, a new president and a substantially new Congress willcome into power in Washington, D.C. Although these new actors willcertainly make many changes, they will make no significant changesto the long-term trends in U.S. federalism identified above. Coercivefederalism will remain in place because there are no political incen-tives, either Democratic or Republican, to initiate a new non-coercivefederalism, there are no longer any credible constitutional groundsfor challenging coercive federalism, and most state and local officialshave acquiesced to the basic tenets of coercive federalism. At the sametime, intergovernmental administrative cooperation will continue toflourish because, in the final analysis, the federal system cannot func-tion and serve its citizens without such cooperation. Dual federalismwill persist, as well, because state and local governments are still strongand important political and governmental arenas with high citizen ex-pectations of performance. Thus, over the course of 219 years, U.S.federalism has developed in a complex, multifaceted way that defiesboth simple description and linear projection.


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References

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ABSTRACT

Contemporary U.S. federalism is a complex mixture of coercive, cooperative,and dual elements. Constitutionally and politically, the federal system hasbecome coercive because there has been a vast expansion of federal-gov-ernment power over the states since the 1960s. This coercion involves, amongother things, increased regulations attached to federal grants-in-aid, man-dates imposed on the states, and federal preemptions of state powers. Neitherthe U.S. Senate nor the Supreme Court or the president serves as a protec-tor of state powers today. Administratively, however, intergovernmentalrelations between the federal, state, and local governments remain highlycooperative. State and local officials implement and comply with federal-government policies and occasionally obtain concessions and adjustmentsin implementation from federal officials. At the same time, the states stillretain considerable residual powers, which, along with their substantial fis-cal capacities, allow them to engage in independent and innovative policy-making in a large number of policy fields. State policy activism in suchfields as consumer protection, criminal justice, environmental protection,health care, and worker rights has, in part, been a reaction against coercivefederalism and, in turn, has often highlighted weaknesses in comparablefederal-government policies.

Key words: American federalism; grants-in-aid; preemption; mandates; co-ercive federalism; intergovernmental cooperation; U.S. States; U.S. SupremeCourt.

RESUM

L’actual sistema federal dels EUA és una complexa barreja d’elements del fe-deralisme coercitiu, del federalisme cooperatiu i del federalisme dual. Desd’un punt de vista constitucional i polític, el sistema federal des de la dècadade 1960 ha tendit cap a un sistema coercitiu arran de l’àmplia expansió delgovern federal en els àmbits dels estats . Aquesta coerció implica, entre al-tres coses, un augment de les regulacions vinculades a subvencions federals,mandats imposats als estats i invasions federals de les competències dels es-tats. Actualment, ni el Senat ni la Cort Suprema ni el president actuen coma garants de les competències estatals. No obstant això, des d’una perspec-tiva administrativa les relacions intergovernamentals entre el govern fede-ral, el dels estats i els governs locals es mantenen en una situació de fortacooperació; de fet, els responsables de l’administració local implementen icompleixen amb les polítiques federals i de vegades aconsegueixen quel’administració federal els faci concessions i els permeti ajustaments a l’horad’implementar-les. Al mateix temps, els estats mantenen, malgrat tot, impor-


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tants competències residuals, les quals, juntament amb les seves substancialscapacitats fiscals, els permeten endegar en un ampli número de camps, unespolítiques públiques independents i innovadores. Així doncs, la forta activi-tat dels estats en àmbits com ara la protecció dels consumidors, justícia, pro-tecció mediambiental, sanitat i drets dels treballadors, ha estat en part unareacció en contra del federalisme coercitiu i, a més, ha posat sovint en evi-dència la debilitat de les polítiques federals en aquests mateixos àmbits.

Paraules clau: federalisme als EUA; subvencions; prevalença; assignacions; fe-deralisme coercitiu; cooperació intergovernamental; estats als EUA; TribunalSuprem als EUA.

RESUMEN

El actual sistema federal de los EEUU es una compleja mezcla de elementoscoercitivos, cooperativos y del federalismo dual. Desde una perspectiva cons-titucional y política, desde la década de 1960 el sistema federal se ha con-vertido en un sistema coercitivo por la amplia expansión del gobierno fe-deral en los ámbitos estatales. Tal coerción implica, entre otras cosas, unaumento de las regulaciones vinculadas a subvenciones federales, manda-tos impuestos a los estados e invasiones federales de las competencias delos estados. Actualmente, ni el Senado ni el Tribunal Supremo ni el presiden-te actúan como garantes de las competencias estatales. Sin embargo, des-de una perspectiva administrativa, las relaciones intergubernamentales en-tre el gobierno federal, los gobiernos estatales y los gobiernos locales se hanmantenido altamente cooperativas; de hecho, los responsables de la admi-nistración local implementan y cumplen con las políticas federales y, en al-gunas ocasiones, consiguen que la administración federal les haga concesio-nes y les permita llevar a cabo ajustes en el momento de la implementación.Al mismo tiempo, los estados todavía mantienen importantes competen-cias residuales, que, junto con sus substanciales capacidades fiscales, lespermiten llevar a cabo unas políticas públicas independientes e innovado-ras en un buen número de campos. Así pues, la importante actividad de losestados en ámbitos tales que la protección de los consumidores, justicia, pro-tección medioambiental, sanidad y derechos de los trabajadores, ha sido, enparte, una reacción ante el federalismo coercitivo y, a su vez, ha puesto enevidencia la debilidad de las políticas federales en estos mismos ámbitos.

Palabras clave: federalismo en EUA; subvenciones; prevalencia; asignaciones;federalismo coercitivo; cooperación intergubernamental; estados en EUA;Tribunal Supremo en EUA.

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LAS COMUNIDADES AUTÓNOMASEN BRUSELAS: LA DIMENSIÓNEXTERNA DE LA PARTICIPACIÓNAUTONÓMICA EN LA UNIÓNEUROPEA*

Josep Mª Castellà AndreuProfesor titular de Derecho ConstitucionalUniversidad de Barcelona

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Cambios en el marco jurídico. 2.1. Los Acuerdos de 9de diciembre de 2004 de la CARCE. 2.2. Los nuevos Estatutos de Autonomía (y el ho-rizonte de la reforma constitucional). 2.3. Reformas en el Derecho comunitario. – 3.La participación de las Comunidades Autónomas a través de las delegaciones estata-les en las instituciones y los órganos de la Unión. 3.1. La Comisión. 3.2. El Consejo. –4. La participación individual de las Comunidades Autónomas en las instituciones ylos órganos de la Unión. 4.1. El Parlamento Europeo. 4.2. El Comité de las Regiones.4.3. Cooperación con otras regiones europeas. – 5. Las delegaciones de las ComunidadesAutónomas ante la Unión Europea. 5.1. Régimen jurídico y funcionamiento. 5.2. Lasrelaciones de las delegaciones. – 6. A modo de conclusión. – Resumen-Resum-Abstract.

1. Introducción

La participación interna y externa de las comunidades autóno-mas (CC.AA. en adelante) en la Unión Europea (UE) son complemen-

Artículo recibido el 31/12/2007; aceptado el 09/02/2008.

* Este trabajo tiene su origen en una investigación llevada a cabo en Bruselas de enero amarzo de 2007, gracias a la concesión de una beca AGAUR (BE) (Resolución de 7 de juliode 2006). El autor agradece la acogida en el Comité de las Regiones, particularmente deldirector adjunto para asuntos jurídicos Pedro Cervilla, Luisa Domenichelli y Damià Lluna,y en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Lovaina, del profesor MarcVerdussen. Para poder conocer de primera mano la situación actual de las oficinas de re-presentación de las CC.AA. ante la UE y sus tareas, mantuve reuniones con sus responsa-bles y funcionarios. En concreto con: Anna Terron, delegada del Gobierno de la Generalitatde Catalunya en Bruselas, Mireia Soler, adjunta a la delegada, e Imma Buldú-Freixa, coor-dinadora; con Isabel Barrios Bel y Cristina Domínguez, técnicas de la Oficina del Gobierno

tarias e inseparables. De hecho, son dos fases –sucesivas en princi-pio, pero en parte simultáneas– de una misma participación en losasuntos europeos. Nos vamos a centrar en el papel que llevan a ca-bo las CC.AA. en Bruselas, diferente de la intervención de las CC.AA.en la fijación de la posición estatal en los órganos de colaboraciónvertical y que corresponde a la Administración del Estado su defen-sa ante las instituciones comunitarias. Aunque muchas veces se utili-zan indistintamente los adjetivos “externa” y “directa” con base alhecho de que las CC.AA. intervienen directamente en las institucio-nes comunitarias, a mi juicio la mención a la participación externapermite englobar –y distinguir– la que es propiamente “directa”, es-to es, cuando cada Comunidad Autónoma participa en nombre pro-pio, sea de forma individual, en el Comité de las Regiones (CdR), seaasociada con otras regiones (apartado 4), y la “indirecta”, cuando laComunidad actúa en representación de todas las CC.AA., formandoparte de la Delegación estatal en el Consejo, o en los comités adscri-tos a la Comisión (apartado 3). En el ejercicio de una y otra modali-dad participativa, destacan las oficinas de las CC.AA. en Bruselas (apar-tado 5), las cuales se erigen en estructuras de enlace entre la respectivaComunidad y las instituciones europeas. De ahí el estudio de su ré-gimen jurídico y de las relaciones que mantienen con la respectivaAdministración autonómica, con las otras oficinas autonómicas, conla Representación Permanente española (REPER) y con las institucio-nes y los órganos comunitarios.

La amplitud de los temas apuntados impide un tratamiento ex-haustivo de cada uno de ellos; nos importa más presentar un cuadrogeneral de la situación presente, puesta en perspectiva histórica y


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de Canarias; Remedios Bordiú Cienfuegos-Jovellanos, de la Casa de Asturias; Ignacio FelpetoSantero, director adjunto de la Oficina de Castilla-La Mancha; Manuel Jaen Palacios, de-legado del Gobierno de las Illes Balears; María Lozano Úriz, delegada del Gobierno deNavarra; Ibon Mendibelzua, delegado de Euskadi; María Luisa Morillo Gutiérrez, técnicade la delegación de la Junta de Andalucía; Ana Ramos, delegada de la Fundación Galicia-Europa y Alba Mariño, asesora técnica; Juan Manuel Revuelta Pérez, director general dela Delegación de la Comunitat Valenciana; Alfredo Sánchez Gimeno, director de la Oficinade la Comunidad de Madrid, Inma Valencia Bayón, directora de la Oficina en Bruselas delGobierno de Cantabria, y Juan Luis Muñoz Arbona, asesor del Gobierno de Ceuta. Además,desde las oficinas de Extremadura y Murcia me facilitaron por escrito la información re-querida. En cambio, no fue posible contactar con las oficinas de Aragón y La Rioja. Tambiénme entrevisté con Sagrario Pérez Castellanos, coordinadora de la Consejería para AsuntosAutonómicos de la REPER española. A todos ellos mi agradecimiento. Las opiniones quese expresan en este trabajo corresponden por entero al autor del mismo.

apuntar una valoración que sirva para orientar la evolución futura.Apenas se mencionan los órganos responsables de los asuntos euro-peos autonómicos ubicados en la capital de la Comunidad, así comoun análisis de experiencias comparadas que, aunque servirían paracontextualizar mejor lo aquí tratado, desbordarían los límites razo-nables del estudio.

A la participación externa se refieren las reformas estatutariasde 2006 y 2007, al tratar de la participación de la Comunidad en losasuntos europeos. Esta novedosa y prolija regulación estatutaria de-be situarse en un contexto preciso en el cual cobran sentido (aparta-do 2): 1), en relación con el Derecho interno, los acuerdos de la Con-ferencia para asuntos relacionados con las Comunidades Europeas(CARCE), de 9 de diciembre de 2004, los cuales han abierto la parti-cipación de las mismas en cuatro formaciones del Consejo y en los res-pectivos grupos de trabajo, a la vez que han potenciado la figura delos consejeros autonómicos en la REPER. Pasados más de dos años des-de su puesta en marcha, trataremos de realizar un primer balance. Y2), la evolución tímida del Derecho comunitario que va abriendo es-pacios a la presencia regional en los asuntos europeos. El Tratado deLisboa, por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y elTratado constitutivo de la Comunidad Europea (que pasa a ser deno-minado Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), fue fir-mado el 13 de diciembre de 2007 por los jefes de Estado y de Gobiernode los estados de la UE y está pendiente de ratificación por los esta-dos miembros. Dicho Tratado, que supone por ahora la última etapaen el reconocimiento a las regiones de un espacio en el Derecho eu-ropeo, ha incidido en la extensión al interior de los estados del prin-cipio de subsidiariedad, posibilitando la intervención del CdR y delos parlamentos regionales en su control.

2. Cambios en el marco jurídico

2.1. Los Acuerdos de 9 de diciembre de 2004 de la CARCE

Los dos Acuerdos de 2004 suponen un importante paso ade-lante respecto de la situación precedente: si los acuerdos de 1994 secentraban en la participación a través de las conferencias sectoriales–dimensión interna y modalidad indirecta– ahora se da proyección

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en Bruselas a la participación de las CC.AA. tanto en determinadas for-maciones del Consejo como en sus grupos de trabajo; y si el Acuerdode 1996 creaba el Consejero para Asuntos Autonómicos en la REPERante la Unión, ahora se constituye la Consejería para AsuntosAutonómicos, cuyos miembros son nombrados a propuesta de lasCC.AA.

Así, por un lado, uno de los Acuerdos de 2004 permite integraren la Delegación española en el Consejo de Ministros a un represen-tante autonómico con rango de Consejero del Consejo de Gobiernoautonómico y su participación en las deliberaciones del Consejo. ElPleno de cada una de las diez conferencias sectoriales concernidaspor los temas correspondientes a las formaciones ministeriales de-signa a dicho representante autonómico, que actúa en nombre detodas las CC.AA. “que hayan manifestado su interés en determina-dos asuntos que afecten a sus competencias” (3.1) por un periodode “al menos” seis meses, coincidiendo con los semestres de las pre-sidencias del Consejo.

Se formaliza un criterio de estabilidad que garantice la suce-sión de representantes propuestos por las CC.AA. (3.2), de modoque todas las CC.AA. puedan ir participando y de este modo ad-quirir experiencia de lo que esto supone. El Acuerdo especifica lascuatro formaciones del Consejo en las que las CC.AA. pueden to-mar parte “inicialmente” (2.1), por lo que no se excluye su amplia-ción futura: el Consejo de empleo, política social, sanidad y consu-midores; el de agricultura y pesca; el de medio ambiente; y el deeducación, juventud y cultura, por tratarse a priori de consejos cu-yas decisiones inciden de forma destacada sobre competencias auto-nómicas.

El Acuerdo determina también los principios que rigen la actua-ción de los representantes de las CC.AA. (1.2): los de unicidad de larepresentación y de unidad de acción de España en el exterior, el dela necesidad de mantener y facilitar la capacidad de propuesta yde reacción de España en el sistema de adopción de decisiones, el delealtad entre las instancias autonómicas y la estatal, el de corres-ponsabilidad para lograr la mayor eficacia en la participación auto-nómica, el de representación conjunta de las CC.AA., y el de respon-sabilidad del Estado en el resultado de las negociaciones. El Acuerdono se olvida tampoco de la determinación del criterio para estable-


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cer los asuntos en los que va a funcionar la representación autonó-mica: la conexión con las competencias de las CC.AA.1

Respecto del procedimiento que asegure la transmisión de do-cumentación e información a todas las CC.AA., la fijación de una“posición común” entre ellas y su inserción en la posición del Estado,el Acuerdo remite a los instrumentos que las CC.AA. puedan determi-nar en cada sector y al Acuerdo de 1994 y la función de las conferen-cias sectoriales al respecto.2 Estamos ante el primer supuesto prácticode concertación horizontal entre las CC.AA.3 Por último, el Acuerdoalude al régimen de participación del representante autonómico enlas reuniones de las formaciones del Consejo en tanto que miembrode pleno Derecho de la Delegación: presta asesoramiento al jefe dela Delegación en todo lo referente a la posición común adoptada porlas CC.AA., puede intervenir en las deliberaciones cuando existe unaposición común “siempre que lo estime oportuno” el jefe de la Dele-gación, que tiene la responsabilidad de las negociaciones y al que sedeja un margen amplio de discrecionalidad (5).4


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1. Esta conexión con las competencias introduce de entrada un elemento de rigidez al sis-tema, en lugar del más flexible de “interés”, en Roig Molés, E.: Las Comunidades Autónomasy la posición española en asuntos europeos, Tirant lo Blanch, Valencia, 2002, pág. 368.

2. De ese modo, se da un acicate para su relanzamiento. Así, Martín y Pérez de Nanclares,J.: “Comunidades Autónomas y Unión Europea: hacia una mejora de la participación di-recta de las Comunidades Autónomas en el proceso decisorio comunitario”, RDCE, núm.22, 2005, pág. 801. La posición común desde el Acuerdo de 1994 es el núcleo en torno alcual gira todo el procedimiento, ver Pérez Tremps, P. (coord.), Cabellos, M. A y Roig, E.: Laparticipación europea y la acción exterior de las Comunidades Autónomas, Marcial Pons-IEA, Madrid-Barcelona, 1998, pág. 297.

3. Roig Molés, E.: “La Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europea en elaño 2004”, en Informe Comunidades Autónomas, Instituto de Derecho Público, Barcelona,2005, pág. 619. Sobre su ausencia ya alertaba Pérez Medina, J. M.: “La participación de lasComunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos: visión desde la Admi-nistración General del Estado”, en Liñán Nogueras, D. J. (dir.) y López-Jurado, C. (coord.):La reforma de la delimitación competencial en la futura Unión Europea, Comares, Granada,2003, p. 243.

4. Lo cual ha llevado a que sea calificada su presencia como la de un “convidado de piedra”,Así, Jaúregui Bereciartu, G.: “La participación de las Comunidades Autónomas en la UniónEuropea”, RCDP, núm. 31, 2005, pág. 160. Se trata de la misma metáfora que utilizó entre in-terrogantes A. Mangas en relación con el representante autonómico en los comités adscritosa la Comisión, en Mangas Martín, A.: “La participación directa de las Comunidades Autónomasen la actuación comunitaria: fase preparatoria”, en Pérez Tremps, P. (coord.), La participacióneuropea y la acción exterior de las Comunidades Autónomas, ob. cit., pág. 542. En cambio,una valoración favorable a la solución adoptada por el Acuerdo, porque permite compatibi-lizar la defensa de la posición común de las CC.AA. con los intereses de España y la unidad

El otro Acuerdo de 2004 completa lo dispuesto en el anterior enrelación con la participación de las CC.AA. en los grupos de trabajodel Consejo preparatorios de las reuniones de los ministros para aque-llos asuntos donde se haya acordado la representación autonómica di-recta. De este modo, el responsable técnico designado por quien va-ya a ejercer la representación autonómica en la formación del Consejose incorpora a la Delegación española en el grupo de trabajo. Tal par-ticipación se acota a las mismas cuatro formaciones del Consejo vis-tas, con lo que hay una correspondencia entre la participación de lostécnicos autonómicos en los grupos de trabajo preliminares, cuya im-portancia es capital en las negociaciones comunitarias, y la participa-ción de los responsables políticos de las CC.AA. en las reuniones delConsejo. El contenido de esta participación consiste en recibir infor-mación sobre las reuniones y documentación sobre los asuntos queafecten a las competencias autonómicas, asistir a las reuniones detrabajo, e intervenir en las reuniones de acuerdo con las reglas fija-das en el otro acuerdo, ya vistas (II.3).

Para finalizar, este Acuerdo se refiere también a una forma al-ternativa de participación autonómica en los asuntos europeos des-de Bruselas de tipo indirecto: a través de la Consejería para AsuntosAutonómicos en la REPER, en lugar de la participación en la Delegaciónespañola de técnicos enviados por las CC.AA. a los grupos de trabajodel Consejo, como se acaba de ver. En los asuntos para los que no seha abierto la participación de las CC.AA., sigue vigente la participa-ción a través de los representantes del Estado tal y como se estableceen el Acuerdo de 1994.

Los consejeros autonómicos de la REPER son funcionarios nom-brados a propuesta de las CC.AA. de forma consensuada en la CARCE(I.1 y 3), por un periodo de tres años, prorrogable por periodos anua-les de acuerdo con la CARCE, con un criterio de rotación entre las CC.AA.5


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de acción exterior, en Urrea Corres, M.: “La participación directa de las Comunidades Autónomasen la Unión Europea: un importante paso adelante”, RGDE, núm. 8, 2005, pág. 16. De esta ma-nera, se evita la situación de bloqueo a la que se llega en Bélgica cuando no hay acuerdo en-tre los entes territoriales y que obliga a la Delegación ante el Consejo a abstenerse de votar.

5. Desde la creación de un Consejero para Asuntos Autonómicos en la REPER en 1996(Real Decreto 2105/1996, de 20 de septiembre) y con anterioridad a los Acuerdos de 2004,esta figura no era propiamente un representante de las CC.AA., sino un funcionario delEstado que tenía encomendadas funciones de información a las CC.AA. y de interlocución

Las tareas encomendadas consisten en informar a las CC.AA. yal Ministerio de Administraciones Públicas de los asuntos europeos,recibir la información de aquéllas y servir de enlace entre las CC.AA.y la REPER. Estas actividades les sitúan en una posición clave para elbuen funcionamiento de las participaciones de las CC.AA. en losasuntos europeos pues llevan a cabo un seguimiento de la misma den-tro de las conferencias sectoriales, organizan reuniones entre losconsejeros sectoriales de la REPER y los representantes autonómicos,siguen los procedimientos de infracción abiertos por la Comisión, apo-yan a las oficinas de las CC.AA., y siguen el trabajo del Comité de lasRegiones (I.9).

2.2. Los nuevos Estatutos de Autonomía (y el horizonte de lareforma constitucional)

Los estatutos reformados a partir de 2006 también han supues-to un avance en relación con la participación europea de las CC.AA.respecto a lo que había ocurrido con los de la primera etapa (1979-1983).6 Así, todos ellos han dispuesto un capítulo sobre las relacionesde la Comunidad Autónoma con la UE, por lo general con entidad pro-pia respecto al de la acción exterior. Estas referencias a la participa-ción europea vienen enmarcadas, por un lado, por la calificación dela respectiva Comunidad Autónoma como “región de Europa”7 o laalusión al “espacio político y geográfico de referencia” de Cataluña–el Estado español y la UE–, de lo que se desprende la incorporaciónde “los valores, los principios y las obligaciones que derivan del he-cho de formar parte de los mismos”.8 Por otro lado, los estatutos in-corporan referencias a los principios generales que fundan y rigen las


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con las oficinas de las CC.AA. en Bruselas. Las CC.AA., en cambio, habían reivindicado unrepresentante de las mismas u “observador autonómico” (inspirándose en Alemania), pa-ra desarrollar una tarea de “puente” entre las CC.AA., el Estado y las Comunidades Europeasy de “antena” informativa de las CC.AA. en Bruselas.

6. Se trataba de situaciones heterogéneas, en las que, mientras unos guardaban silencio,otros la incluían en términos vagos, con referencias genéricas a la información. El caso ca-nario ha sido el que mejor ha planteado el tema. Ver Pérez Calvo, A.: Estado autonómicoy Comunidad Europea, Tecnos, Madrid, 1993, pág. 125 y ss.

7. Así, en el art. 1.4 EACV –o “región de la Unión Europea” en el art. 61.3 EACV–; y art.1.2 ECyL.

8. Art. 3.2 EAC; en términos parecidos –“Unión Europea es ámbito de referencia de laComunidad Autónoma”– en el art. 1.4 EAAnd.

relaciones entre la Comunidad Autónoma y el Estado, y que por tan-to también serán de aplicación a su dimensión externa o actuación ex-terior. El más exhaustivo de todos es el catalán, ya sea en el Títulopreliminar: la lealtad institucional mutua, el principio por el que laGeneralitat es Estado, la autonomía, la bilateralidad y la multilatera-lidad (art. 3.1 EAC); ya sea en el Título dedicado específicamente a lasrelaciones institucionales de la Generalitat: colaboración y ayuda mu-tua para el ejercicio eficaz de las competencias respectivas y la defen-sa de los intereses respectivos, colaboración en la fijación de políticascomunes y tratamiento de asuntos de interés común, especialmentecuando tengan un alcance supraterritorial, y participación en las ins-tituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisio-nes del Estado que afecten a sus competencias (art. 174 EAC).

En el capítulo dedicado a las relaciones con la UE, los estatutossuelen comenzar con un precepto que enuncia el principio de parti-cipación de la Comunidad Autónoma en los asuntos relacionados conla UE que afecten “a las competencias o a los intereses” de la Comu-nidad.9 De las disposiciones de este capítulo vamos ahora a detener-nos en aquellas que inciden en la participación en las instituciones ylas decisiones europeas en su fase externa. En este punto, los estatu-tos, por lo general, han recopilado el cuadro de relaciones tal y comoahora está operando, fruto sobre todo de los Acuerdos de 2004, dela jurisprudencia constitucional y de lo dispuesto por el Derecho co-munitario; a lo que han añadido algunas aspiraciones clásicas de lasregiones europeas. Todo ello singularizado para la concreta Comunidad,elevándolo al rango estatutario.10

De entrada, el EAC incluye una novedosa posibilidad de que elGobierno del Estado incorpore a representantes de la Generalitat enlas delegaciones españolas que participen en los procesos de nego-ciación y revisión de los tratados comunitarios en las materias que afec-ten a materias de competencia exclusiva de la Generalitat (art. 185.2EAC). Además de dicha participación en el momento constitutivo, se


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9. Así, el art. 184 EAC. La mención a los intereses al lado de las competencias permite unainterpretación más amplia de la participación. En parecidos términos en otros estatutoscomo en el art. 61 EACyL.

10. Así, Palomares Amat, M.: “Las relaciones entre la Generalitat de Cataluña y la UE enel Estatuto de Autonomía de Cataluña del 2006”, REEI, núm. 13, 2007, pág. 22.

indica, consolidando lo dispuesto en los Acuerdos de 2004, que laGeneralitat participa en la formación de las posiciones del Estado an-te la Unión, especialmente ante el Consejo en los asuntos relativos a“las competencias o a los intereses” de Cataluña (art. 186.1 EAC).Esta participación será bilateral cuando le “afecten exclusivamente”(distinto de ostentar competencia exclusiva, pues todas las CC.AA. pue-den tener atribuida la misma competencia exclusiva) y multilateralen los otros casos (art. 186.2 EAC). La posición de la Generalitat es “de-terminante” para la formación de la posición estatal si afecta a suscompetencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa europeas sepueden derivar “consecuencias financieras o administrativas espe-cialmente relevantes para Cataluña”.11 En el resto de los casos, se cir-cunscribe a un deber de “oír” (art. 186.3 EAC).

El Estatuto concreta la participación de la Generalitat en el senode las delegaciones españolas ante el Consejo y los órganos consulti-vos y preparatorios del Consejo y la Comisión cuando traten asuntosde “competencia legislativa” de la Generalitat. Si se trata de competen-cias exclusivas de la Comunidad Autónoma, ha de poder ejercer la re-presentación y la presidencia de dichos órganos siempre que haya acuer-do previo (art. 187.2 EAC).12 La Generalitat, de acuerdo con el Estado,además participa en la designación de representantes en el marco dela representación permanente del Estado ante la Unión (art. 187.3 EAC),lo que parece aludir de forma tácita a los consejeros autonómicos dela REPER, ahora regulados en uno de los Acuerdos de 2004.

Las referencias estatutarias a la participación europea de larespectiva Comunidad Autónoma combinan elementos de multila-teralidad –y, por tanto, susceptibles de aplicación más allá del ámbi-to de la propia Comunidad–, como los que marca la designación derepresentantes autonómicos en la REPER o en las delegaciones espa-ñolas ante el Consejo y sus órganos preparatorios (además de los de


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11. De acuerdo con la D. Adicional II, el carácter determinante se traduce en que, en casode que el Gobierno del Estado no la siga, tiene un deber de motivación ante la ComisiónBilateral.

12. Parecidos términos se recogen en el art. 234 del EAnd. Respecto a la presidencia, na-da se indica en los Acuerdos de 2004. Estos estatutos quieren asemejarse a la experienciabelga en este punto que, al permitir la presidencia de la Delegación nacional a un miem-bro del Ejecutivo subestatal, ha posibilitado que un ministro de una Comunidad o Regiónpueda ostentar la presidencia de una formación del Consejo.

la Comisión), con otros específicos tratados desde la bilateralidad conel Estado.13

En relación con la participación directa, algunos estatutos men-cionan el Comité de las Regiones;14 la participación del Parlamento au-tonómico en el control de los principio de subsidiariedad, en armoníacon el Protocolo sobre la aplicación de dichos principios,15 y algunos deellos además hacen mención a la cooperación interregional europea.16

Todas las reformas estatutarias coinciden en introducir, por úl-timo, un precepto relativo a la que todas ellas optan por denominar“Delegación” de la Comunidad Autónoma ante la Unión Europea. Lopreceptuado en el Estatuto valenciano de 2006 es el que sirve de mo-delo a buena parte de las regulaciones ulteriores: en su art. 61.1 serefiere a la “Delegación en Bruselas” como “órgano administrativo derepresentación, defensa y promoción de sus intereses multisectoria-les ante las instituciones y órganos de la Unión Europea”.17 Más es-


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13. En el caso del Estatuto catalán, se focaliza en el órgano bilateral por excelencia, laComisión Bilateral Generalitat-Estado, la tarea de “seguimiento de la política europeapara garantizar la efectividad de la participación de la Generalitat en los asuntos de laUnión Europea” (art. 183.2.g EAC); también art. 220.2.g EAAnd. No menciona, en cambio,los asuntos europeos al aludir a la Comisión Bilateral el art. 90 EAAr. Lo que diferenciaa los nuevos estatutos es el énfasis que se hace en el establecimiento de cauces bilatera-les o multilaterales con el Estado; ver Ordóñez Solís, D.: “Las relaciones entre la UniónEuropea y las Comunidades autónomas en los nuevos estatutos”, Revista d’Estudis Autonòmicsi Federals, núm. 4, 2007, pág. 82. No hay que perder de vista que la Comisión Bilateralexistía ya desde 1995 en el País Vasco y desde 1998 en Cataluña, aunque sin relieve algu-no en los temas europeos. En cambio, la de Canarias ha funcionado mejor debido a lassingularidades derivadas de su estatuto de región ultraperiférica.

14. Así, en el art. 67.3.c) EACV, donde se especifica además que el Presidente de la Comunidadserá representante de Valencia en el Comité, y el art. 63.2 EACyL el cual se limita a seña-lar que la Junta propondrá al Estado la designación de representantes de conformidad conlas normas que lo regulan.

15. Así, en el art. 61.3.a EACV, y art. 112 EAIB. En cambio, en el resto de los estatutos seañade el control del principio de proporcionalidad que, como se verá en el epígrafe 2.3,no está previsto por el Protocolo anexo al Tratado de Lisboa, que sólo alude a la subsidia-riedad. Así, art. 188 EAC; art. 237 EAAnd.; art. 93.3 EAAr, y art. 62.2 EACyL. Por otra par-te, en algún Estatuto hay además una disposición general acerca del establecimiento derelaciones “en ámbitos de interés común” entre el Parlamento autonómico y el Parlamentoeuropeo (art. 187.4 EAC).

16. Nos remitimos a lo que se dirá en el apartado 4.3 y la nota a pie núm. 77.

17. El EA de Aragón menciona, en el art. 92.2, una no más caracterizada “delegación” pa-ra la “presentación (sic), defensa y promoción de sus intereses ante las instituciones y ór-ganos de la Unión Europea”. El EA de Andalucía (art. 236) alude a una “Delegación

cueto, en cambio, es el art. 192 EAC que reza: “[l]a Generalitat pue-de establecer una Delegación para defender mejor sus intereses antelas instituciones de la Unión Europea”. Por último, el EA de las IllesBalears (art. 107) se refiere en plural y de forma menos concreta a “de-legaciones u oficinas de representación ante la Unión Europea” a lasque encarga también, sin más precisión, de “mejorar el ejercicio desus competencias y promover adecuadamente sus intereses”.

Como técnica normativa, son abundantes las remisiones a la le-gislación del Estado y a la normativa comunitaria, las cuales son ins-trumentos necesarios para la plena eficacia de algunas de las dispo-siciones estatutarias (caso de las acciones ante el Tribunal de Justicia–por ahora inexistente– o el control del principio de subsidiariedad).

Así pues, y aun cuando los distintos estatutos demuestran pre-ocupaciones comunes que responden al mismo tipo de necesidades,se aprecian particularidades de tratamiento derivadas de priorida-des políticas distintas, lo que es lógica consecuencia del principiodispositivo y del procedimiento de reforma de este tipo de normas,el cual parte de abajo y no responde a ningún criterio general pre-establecido.

El lógico colofón de estas disposiciones sería la inclusión, en eltexto constitucional, de alguna referencia a la participación de lasCC.AA. en los asuntos europeos. En este sentido, el informe del Consejode Estado, de 16 de febrero de 2006, sobre la propuesta de reformaconstitucional considera que “resulta conveniente plasmar expresa-mente en la Constitución los principios que han de inspirar la inter-vención de las comunidades autónomas en estos procesos y los obje-


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Permanente en la Unión Europea” –empleando términos parecidos a los del Estatuto va-lenciano– como “órgano administrativo de representación, defensa y promoción de susintereses ante las instituciones y órganos de la misma”, a lo que se añade ahora la tareade “recabar información y establecer mecanismos de relación y coordinación con los mis-mos”. El EA de Castilla y León adopta una fórmula de síntesis de las anteriores en la quese indica que la comunidad “podrá establecer una Delegación permanente ante la UniónEuropea” (como Andalucía) añadiendo las finalidades de la misma: mantener relacionesde colaboración con las instituciones europeas y ejercer funciones de información, y depromoción y defensa de los intereses de la región (art. 64). A parte, el art. 61.5 EACV men-ciona, de forma original, la creación por ley de un “Comité valenciano para los AsuntosEuropeos”, con la misión de “asesorar y realizar estudios y propuestas para mejorar laparticipación en las cuestiones europeas y plantear acciones estratégicas de la ComunitatValenciana”.

tivos que han de perseguir, teniendo en cuenta que hay medidasque sólo cabe adoptar en el plano constitucional”.18 Además de la po-sible función que pueda desempeñar el Senado en relación con estepunto, el Consejo de Estado aboga por “establecer el principio de par-ticipación en sí mismo [...] remitiendo su regulación detallada a unanorma cuyo carácter y rango debería ser lógicamente de ley orgáni-ca”.19 Por tanto, el Informe opta, de forma coherente con lo que tie-nen que ser los contenidos de la Norma Fundamental, por una regu-lación de mínimos a la vez que alerta frente a la posible asimetríagenerada por las regulaciones estatutarias (“muy difícil de manejaren la práctica”).20

2.3. Reformas en el Derecho comunitario

La antedicha evolución de las relaciones entre las CC.AA. y la UEen el Derecho español corre en paralelo con la progresiva aparición ydesarrollo de los elementos regional y territorial en el Derecho co-munitario, a partir de los años ochenta. Aunque por ahora siguesiendo cierto que la lucha por el reconocimiento de una mayor impli-cación de las regiones en la construcción europea se focalice más enel plano estatal,21 resulta, no obstante, conveniente completar elanálisis que se está llevando a cabo con la aportación del Derecho co-munitario, en la medida en que ofrece un marco de posibilidades pa-ra las regiones. Como es sabido, la heterogeneidad de la cuestión re-


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18. El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe ydebates académicos, ed. a cargo de F. Rubio Llorente y J. Álvarez Junco, Consejo de Esta-do-CEPC, Madrid, 2006, pág. 118.

19. Ibidem, pág. 119. Esta posición es compartida por Albertí Rovira, E: “La cláusula euro-pea en la Reforma de la Constitución española” y por Mangas Martín, A.: “La reforma delart. 93 de la Constitución española”, ambos en El Informe del Consejo de Estado sobre lareforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, cit., respectivamente págs.473 y ss. y 551. Mientras A. Mangas defiende el protagonismo del Senado en lugar de laCARCE y las conferencias sectoriales, E. Albertí lo deja más abierto.

20. Ibidem, pág. 120.

21. Keating, M.: “The European Convention. Debates within the European Regions”, Thelocal and regional dimension in the European constitutional process, Committee of theRegions, Luxemburgo, 2004, pág. 11; Albertí Rovira, E., “Les regions dins la nova UnióEuropea. El llarg camí cap a una presència directa de les regions dins la Unió Europea”,Autonomies, núm. 29, 2003, pág. 196. Cruz Villalón, P.: La Constitución inédita. Estudiosante la constitucionalización de Europa, Trotta, Madrid, 2004, p. 100.

gional en Europa dificulta una solución general22 y, en principio, co-rresponde a cada Estado miembro concretar en su ordenamiento cons-titucional la determinación y organización de las relaciones con la UE(de acuerdo con el principio de autonomía institucional).23 En la últi-ma década, la UE ha ido considerando el elemento regional –y local–a través de la previsión de ciertos cauces e instrumentos para la par-ticipación de las regiones en el proceso decisorio comunitario, de loque no ha sido ajena la presión de los Länder alemanes.

El Comité de las Regiones fue establecido en el TUE de 1992 co-mo órgano consultivo de las instituciones comunitarias. Su constitu-ción, en 1994, significó un primer hito en la dirección apuntada, demodo que regiones y entes locales alcanzaban una presencia y unaforma de participación directa en los asuntos europeos autónomade los estados miembros. Por otra parte, el TUE modificaba el TCEpara dar cabida, como posibles participantes en las reuniones delConsejo, a miembros de gobiernos regionales. En efecto, el art. 203del TCE se refiere al “rango ministerial” del representante de cadaEstado, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miem-bro al que represente.24 Con estas novedades, las regiones europe-as adquirían una “individualidad comunitaria”.25 Al mismo tiempo,hay que añadir el mandato de proximidad a los ciudadanos (art. 1TUE).26


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22. D’Atena, A. et al., Procedures for local and regional authority participation in EuropeanPolicy Making in the member states, Committee of the Regions, Luxemburgo, 2005, pág.9 y ss. Hay que recordar cómo de los 27 miembros de la Unión, sólo 8 tienen una formade Estado total o parcialmente compuesta en términos legislativos. En efecto, Alemania,Austria y Bélgica son estados federales; Italia y España son estados políticamente descen-tralizados, y el Reino Unido, Portugal y Finlandia reconocen a determinados territoriosautonomía política.

23. Lo cual produce como efecto una asimetría de posición respecto a los asuntos europeosde regiones con poderes similares. Ver Domínguez García, F., Las regiones con competen-cias legislativas, Tirant lo Blanch-IEA, Valencia, 2005, pág. 365.

24. El art. 9 C del TUE, modificado por el Tratado de Lisboa, mantiene esta redacción (DOUE2007/C 306/01, 17.12.2007). Se sigue como criterio de cita el de la numeración de los artí-culos del Tratado y no su versión consolidada, pues aún no ha entrado en vigor.

25. Domenichelli, L.: Le regioni nella costituzione europea. Elogio delle virtù nascote de-lla consultazione, Giuffrè, Milán, 2007, pág. 9.

26. Dicho precepto se corresponde, salvo ligeras variaciones de estilo, con el art. 8 A delTUE, modificado por el Tratado de Lisboa, el cual dispone que “(...) Las decisiones serántomadas de la forma más abierta y próxima posible a los ciudadanos”.

El Tratado por el cual se establece una Constitución para Europa,de 2004, supuso otro tímido paso adelante en el reconocimiento dela posición regional en la UE, aunque el mismo haya merecido valo-raciones encontradas para los comentaristas.27 Es cierto que el Tratadoconstitucional no supone grandes avances respecto a la cuestión re-gional, como demandaban las regiones europeas, en temas como sucapacidad para acudir al Tribunal de Justicia –que sigue donde esta-ba– o el estatuto jurídico del CdR, que no pasa a ser una institución.En cambio, no faltan novedades llenas de potencialidades respectoa la extensión del alcance y el control del principio de subsidiarie-dad, además de otras referencias en el capítulo de los principios ge-nerales.

Aunque el Tratado de Lisboa de 2007 ha rebajado la carga sim-bólica del Tratado constitucional eliminando, de entrada, toda men-ción al carácter constitucional del mismo o a los símbolos de la Unión,prácticamente todas las incorporaciones de dicho Tratado constitu-cional han sido mantenidas en el nuevo y, por ahora, último tratadocomunitario.28 Así, en el plano de los principios generales, el art. 2.3del TUE, modificado por el Tratado de Lisboa, menciona que “[l]aUnión fomentará la cohesión económica, social y territorial (…)” yque “[l]a Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lin-


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27. Así, para Pérez Medina, el tratamiento de la cuestión regional es considerada como“realmente desalentadora” pues es continuista respecto a los tratados vigentes, lo queachaca a la falta de voluntad de los estados, sin que, por otra parte, el método conven-cional empleado para su elaboración haya tenido efectos destacados sobre el tema, enPérez Medina, J. M.: “Tratamiento de la cuestión regional en el Proyecto de Tratado cons-titucional de la Unión Europea”, RGDE, núm. 4, 2004, págs. 1 y 53. También Roig Molés,E.: “La perspectiva regional del debate sobre el futuro de Europa”, REP, núm. 119, 2003,pág. 261 y ss. Una perspectiva más matizada en Sobrido Prieto, M.: “El papel de las regio-nes en la Constitución Europea”, RGDE, núm. 8, 2005, págs. 47-48, www.iustel.com. Parala autora, la Constitución Europea supone, por primera vez, un cierto recorte a la libertadestatal para organizarse internamente: frente a la indiferencia anterior, la ConstituciónEuropea se preocupa tímidamente por la articulación, a nivel interno, de los intereses re-gionales en los asuntos comunitarios, como demostrarían las posibilidades que abre el con-trol del principio de subsidiariedad.

28. Como había solicitado el Dictamen del CdR, de iniciativa 398/2006 sobre “El lanza-miento del proceso de reforma de la Unión Europea en vista del Consejo Europeo de 21y 22 de junio de 2007”, de 6 y 7 de junio de 2007 (Ponente: Paiva: PT/PPE). Sobre las no-vedades introducidas por el Tratado constitucional y mantenidas por el Tratado de Lisboaen materia regional, véase Lluna Taberner, V. D.: “Implicaciones del nuevo Tratado paralas regiones de la Unión Europea”, Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, núm. 19,2008, pendiente de publicación.

güística (…)”.29 Por otro lado, el art. 3 bis.2 alude, como principioorientador de las relaciones entre la UE y los estados miembros, alrespeto por parte de la UE de la identidad nacional de los estadosmiembros, también en lo referente a “la autonomía local y regio-nal”.30

Buena parte de las novedades que introducía el Tratado consti-tucional de 2004, que ahora se mantienen en el Tratado de Lisboa,tienen que ver con el principio de subsidiariedad (y, lo que a veces seolvida, con el de proporcionalidad). El primero de los principios se re-formula para englobar también el nivel local y el regional (art. 3 ter.3TUE modificado por el Tratado de Lisboa).31 De este modo, se abre unresquicio a la intervención regional en el proceso normativo europeo.En desarrollo de este precepto, el Protocolo sobre la aplicación de losprincipios de subsidiariedad y proporcionalidad (que reformula su pre-cedente anexo al Tratado de Ámsterdam) establece, en primer lugar,la exigencia de que las “amplias consultas con las partes interesadas”que la Comisión debe realizar,32 antes de proponer un acto legislativoeuropeo (fase prelegislativa), “deberán tener en cuenta, cuando pro-ceda, la dimensión regional y local de las acciones previstas” (art. 2).De este modo, la Comisión obtiene informaciones necesarias para ejer-cer la iniciativa legislativa. Los autores de los proyectos de actos legis-lativos europeos (las propuestas de la Comisión, además de otras ini-ciativas de un grupo de estados miembros o de instituciones y órganoscomunitarios) deben transmitirlos a los parlamentos nacionales. Segúnel art. 5, la motivación que debe efectuarse en relación con la obser-vancia de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad seconcreta en una “ficha” en la que se concreten, si se trata de una direc-tiva, los efectos en la normativa que han de desarrollar los estadosmiembros “incluida, cuando proceda, la legislación regional” y las con-clusiones que justifiquen el mejor cumplimiento de los objetivos porla UE. Además, habrán de tener en cuenta que las cargas financieras


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29. Texto que reproduce el art. I-3 del Tratado por el que se establece una Constituciónpara Europa (TpCE), en el que se había introducido el adjetivo territorial a las otras for-mas de cohesión. Cursiva añadida.

30. Como el art. I-5 del TpCE.

31. Como el art. I-11 del TpCE. Es sabido que en la versión originaria del Tratado de Maastrichtde 1992 el art. 3 B alude al principio de subsidiariedad aunque limite sus efectos a las re-laciones Comunidad-estados miembros.

32. De acuerdo con el art. 8 B del TUE, reformado por el Tratado de Lisboa.

y administrativas que se desprendan de las propuestas legislativas so-bre la Unión, los gobiernos nacionales y “las autoridades regionales olocales”, además de los ciudadanos y agentes sociales, deben ser lo másreducidas posibles y proporcionales al objetivo que se quiera lograr.33

En segundo lugar, el protocolo reconoce el Derecho de los par-lamentos nacionales a participar en el control político del principiode subsidiariedad (no del de proporcionalidad, lo que puede plante-ar problemas de delimitación entre ambos). Así, la intervención delos parlamentos nacionales tiene lugar en la fase legislativa, a travésdel denominado mecanismo de “alerta rápida” (o “temprana”). Dichosparlamentos pueden dirigir a los Presidentes del Consejo, al ParlamentoEuropeo y a la Comisión, en el plazo de ocho semanas,34 a partir dela transmisión del proyecto legislativo, un dictamen motivado sobrela conformidad de la misma con el principio de subsidiaridad. ElProtocolo menciona en este punto a los parlamentos regionales:“Incumbirá a cada Parlamento nacional o cada Cámara de unParlamento nacional consultar, cuando proceda, a los parlamentosregionales que posean competencias legislativas” (art. 6). Correspondepues al Derecho interno concretar los modos de dicha participación,aunque se ha sostenido en sede doctrinal la obligatoriedad de la con-sulta a los parlamentos regionales en los casos en que afecte a suscompetencias por ser la instancia más adecuada para valorar la ob-servancia del principio.35


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33. De estas reglas de funcionamiento de la Comisión se deriva la necesidad de interlocu-ción directa entre ella y las instituciones regionales, que sirven no sólo para discutir sobreel cumplimiento del principio de subsidiariedad sino también del de proporcionalidad:aceptada la intervención comunitaria, hay que verificar hasta dónde debe llegar ésta. Asíen Ortega Álvarez, L.: “La participación autonómica en la Unión Europea”, en AA. VV.,Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea, CEPC, Madrid, 2005, págs. 59-60.

34. Lo que supone ampliar en 2, las 6 semanas previstas en el Anexo al TpCE, lo que dejaun poco más de margen para el análisis por parte de los parlamentos nacionales. Dichoplazo había merecido las críticas doctrinales, véase por todos Hinojosa Martínez, L. M.:“La regulación del principio de subsidiariedad en el Tratado constitucional: espejismos yrealidades”, RDCE, núm. 19, 2004, pág. 815.

35. Palomares Amat, M.: “Las relaciones entre la Generalitat de Cataluña y la UE en el Es-tatuto de Autonomía de Cataluña de 2006”, ob. cit., págs. 17 y 18. Una posición más ape-gada al principio de autonomía institucional en Aranda Álvarez, E.: “El fortalecimientode los parlamentos en la Unión Europea: la incorporación del early warning system”,TyRC, núm. 15, 2005, pág. 290. Según las recomendaciones del Informe que aprobó laComisión Mixta para la Unión Europea de las Cortes el 18 de diciembre de 2007, deberíareformarse la Ley 8/1994, reguladora de la Comisión, para incorporar el procedimiento de

La correlativa previsión estatutaria vendría a corroborar esta te-sis, como se ha visto. En cualquier caso, por esta vía, las regiones conpoderes legislativos obtienen un trato singular digno de mención y serefuerza la posición de las Asambleas Legislativas frente a los gobier-nos –que hasta ahora han monopolizado el protagonismo en la parti-cipación europea– en el control del principio de subsidiariedad.

En cuanto a los efectos de dicho mecanismo de alerta rápida, elprotocolo establece que, cuando los dictámenes motivados que consi-deren que el acto normativo no respeta el principio de subsidiariedadsupongan al menos un tercio de los votos atribuidos a los parlamen-tos nacionales de los estados miembros (cada uno tiene dos votos,uno por cada Cámara si es un Parlamento bicameral),36 entonces laComisión (u otro autor del proyecto de acto legislativo) deberá volvera examinar la propuesta y motivar su mantenimiento, modificación oretirada; si los que cuestionan la observancia del principio represen-tan al menos una mayoría simple de los votos, entonces, en caso demantenimiento, la Comisión deberá transmitirlo al legislador comu-nitario (PE y Consejo), que podrían desestimar la propuesta si la con-sideran incompatible con la subsidiariedad (art. 7).


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remisión a los parlamentos autonómicos de las propuestas legislativas europeas y losefectos de los dictámenes que éstos pudieran aprobar. Se trata de una mera consulta queno obliga a la Cámara nacional. Se propone, además, que se remitan automáticamentetodas las iniciativas a los parlamentos autonómicos, sin prejuzgar si hay competencias au-tonómicas afectadas, para tener suficiente para elaborar sus informes –un plazo de 3 se-manas– y poderlos estudiar las cámaras del Parlamento nacional. Éste puede acompañarsu dictamen motivado con los procedentes de las CC.AA. como elemento de refuerzo si lodeciden los 3/5 de la Comisión Mixta. Véase el “Informe de la Comisión Mixta para la UniónEuropea relativo a la aplicación por las Cortes Generales del Protocolo sobre la aplicaciónde los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que acompaña al Tratado de Lisboafirmado el 13 de diciembre de 2007”, BOCG. Sección Cortes Generales, VIII Legislatura,Serie A, núm. 474, 4 de enero de 2008, págs. 25-26.

36. Por esta vía, la cuestión de la Segunda Cámara como órgano de representación terri-torial en los estados políticamente compuestos y su posición en el sistema bicameral co-bra relevancia, primero porque permite a ésta pronunciarse sobre la observancia del prin-cipio de subsidiariedad pudiendo introducir elementos de juicio en línea con la sensibilidadterritorial, y segundo, porque el Protocolo citado establece una paridad de posición en-tre ambas cámaras. El Protocolo sobre la subsidiariedad garantiza a las entidades federa-das una implicación en el control del principio a través de las Cámaras territoriales deAlemania y Austria, lo que no ocurre con las segundas cámaras de otros estados descen-tralizados como España, Italia o Bélgica. En este sentido, véase Morata, F. y Ramón, R.:Regiones y Constitución Europea, Institut Universitari d’Estudis Europeus, Bellaterra,2005, pág. 31.

Además de este control político, el Protocolo sobre la aplica-ción de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad añade uncontrol jurídico a posteriori ante el Tribunal de Justicia de la observan-cia del principio de subsidiariedad por la norma comunitaria. Dichocontrol está en manos de los estados miembros o transmitidos por és-tos en nombre del Parlamento nacional o de una Cámara del mismo“de conformidad con su ordenamiento jurídico” (lo que puede ser ainstancia regional, aunque aquí no se mencione explícitamente a losparlamentos regionales), además del Comité de las Regiones (art. 8).

Una de las consecuencias a resaltar del Protocolo citado es elaumento de las competencias del CdR, al otorgarle la posibilidad derecurrir al Tribunal de Justicia contra disposiciones de Derecho co-munitario por violación del principio de subsidiariedad; además deuna novedosa legitimación para acudir al Tribunal por el no respetode las atribuciones del órgano (art. 230 del Tratado de Funcionamientode la Unión Europea que integra el Tratado de Lisboa).37 Dicha inter-vención se suma a la capacidad de pronunciarse sobre el cumpli-miento del principio de subsidiariedad de las propuestas normativasde la Comisión en la fase legislativa que tiene reconocida el Comitéen los Tratados comunitarios al referirse al ejercicio de sus funcionesconsultivas.38

En ausencia de unas previsiones claras por parte del Derecho ori-ginario, algunos documentos de la Comisión de los últimos años hanprocurado abrir el proceso de decisión política en la UE de forma quepermita una conexión más directa con los ciudadanos. Ello ha poten-ciado la participación de las regiones europeas en los órganos prepa-


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37. Como el art. III-365-3 TpCE. En opinión de L. Domenichelli, la introducción al CdR deeste nuevo Estatuto jurídico cambia la naturaleza del órgano, que ya no es sólo consulti-vo, sino defensor activo de las autonomías territoriales a través de su acción en defensade la subsidiariedad. En Domenichelli, L.: Le regioni nella costituzione europea, ob. cit.,pág. 131.

38. De hecho, el Reglamento interno del CdR, aprobado el 6 de diciembre de 2006, (y pu-blicado en el DOUE el 31 de enero de 2007) prevé en el art. 50.2 que “(...) al evaluar el do-cumento de referencia, se examinará, en la medida de lo posible, el grado de cumpli-miento del principio de subsidiariedad (...)”. Sobre la misma, véase Jeffery, C.: “OperationalChallenges for the CoR during the Different Phases of the Legislative Process”, The Committeeof the Regions and the implementation and monitoring of the principles of subsidiarityand proportionality in the light of the Constitution for Europe, Committee of the Regions,Luxemburgo, 2006, págs. 265-266.

ratorios de los trabajos de la Comisión, lo cual tiene una especial im-portancia debido a que es en este momento prelegislativo cuando ma-yor incidencia pueden tener los datos aportados y las sugerencias delas regiones en la futura disposición europea.

En particular, destaca el Libro blanco sobre la gobernanza eu-ropea, que se sitúa en el contexto del debate sobre la multilevel go-vernance.39 El Libro blanco parte de la idea de que no se aprovechalo suficiente a las autoridades regionales y locales, a pesar de sucreciente responsabilidad en la aplicación de las políticas comunita-rias, como intermediarios electos y representativos, capaces de inter-actuar con la población en materia de política comunitaria.40 Aunque,según el Libro blanco, la principal responsabilidad en cuanto a im-plicar a los niveles regionales y locales en la política de la Unión re-cae en las autoridades nacionales, a nivel comunitario, y de maneracomplementaria, dicho documento resalta que la Comisión debe bus-car la colaboración con las autoridades regionales a través de un diá-logo más sistemático en una fase temprana del proceso de elabora-ción de las políticas. Entre los cambios propuestos por el documento,uno se titula “Una mayor participación de todos los actores socia-les”, que implica, entre otros puntos, llegar hasta el ciudadano porla vía de “la democracia regional y local”. En esta línea, el CdR de-be asumir un papel más activo mediante la elaboración de informespreliminares anteriores a las propuestas de la Comisión y examinarel impacto regional de algunas directivas.41 Las previsiones que con-


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39. Comisión Europea, La gobernanza europea, Bruselas, 25.7.2001, COM (2001) 428 final.Para L. Domenichelli se trata del momento de más intensa reflexión sobre la contribuciónde los entes locales y regionales a la integración europea. En Domenichelli, L.: Le regioninella Costituzione europea, ob. cit., pág. 13. Otra cosa es que a esta participación se lequiera dar un significado conforme al cual todos los niveles de gobierno están en pie deigualdad, lo cual no se ajusta con la primacía de los estados. Así, en Rodríguez Aguilerade Prat, C.: “De la ‘Europa de las regiones’ a la Europa con las regiones”, Revista d‘EstudisAutonòmics i Federals, núm. 2, 2006, págs. 52-54. Posteriormente, la Comisión adoptó di-versos documentos que concretan y desarrollan el de la Gobernanza europea: así, en re-lación con la participación regional, COM (2002) 709, de 11 de diciembre de 2002, sobrecontratos y convenios tripartitos por objetivos entre la Comunidad, los estados y las auto-ridades regionales y locales como fórmula adecuada para la ejecución del derecho comu-nitario; o la Comunicación COM (2003) 811, de 19 de diciembre de 2003 sobre diálogo re-giones-Comisión. En este último documento, la Comisión se dirige a las asociaciones deregiones y fija las materias objeto de consulta.

40. Comisión Europea, La gobernanza europea, ob. cit., pág. 13.

41. Ibidem, págs. 14 y 15.

tienen los tratados comunitarios deben ponerse en conexión conlas amplias posibilidades que abren estos documentos,42 aunque locierto es que, en la última Comisión, tales prioridades han pasado aun segundo plano.

3. La participación de las Comunidades Autónomasa través de las delegaciones estatales en lasinstituciones y los órganos de la Unión

3.1. La Comisión

El Estado, desde 1997, ha abierto la presencia en sus delega-ciones, en un número creciente de comités intergubernamentalesadscritos a la Comisión (la “comitología”), a representantes propues-tos por las CC.AA., en aquellas materias de especial incidencia auto-nómica.43 Fueron los primeros órganos abiertos a la participación delas CC.AA.

En realidad las funciones de dichos comités van más allá delcontrol del ejercicio de la ejecución de la normativa comunitaria ydesarrollan funciones consultivas o de intercambio de opiniones e in-formación sobre las materias implicadas (art. 2).44 De ahí la importan-


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42. Aunque en el Tratado constitucional se reguló de forma imprecisa las consultas, éstaspodrían realizarse al margen del mismo, de acuerdo con las comunicaciones de la Comisión.Así, Pérez Medina, J. M.: “Tratamiento de la cuestión regional...”, ob. cit., pág. 36.

43. Si en el periodo 1998-2002 los comités abiertos fueron 55, en el siguiente periodo (2003-2006) el número ha aumentado a 95 (aunque no todos se abrieran efectivamente porqueen algunos de ellos ninguna Comunidad Autónoma mostró interés alguno por estar pre-sente: al final los abiertos fueron 74). Los comités de la Comisión vienen determinadospor la Decisión 1999/468/CE, del Consejo de 28 de junio de 1999, por la que se establecenlos procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión,modificada en 2003 en virtud del Reglamento (CE) 1882/2003 del PE y del Consejo, de 29de septiembre de 2003. Los comités poseen rasgos muy diferentes en lo que se refiere alperfil político o técnico de sus atribuciones, a la incidencia sobre los trabajos de la Comisióny al número de reuniones que mantienen, aspectos que hay que tener en cuenta a la ho-ra de decidir la participación autonómica en los mismos.

44. Sobre los mismos, véase Fernández Pérez, B.: “Comunidades Autónomas y ‘comitolo-gía’: el proceso de articulación de la participación autonómica en los comités que asistena la Comisión en el ejercicio de la función ejecutiva (1997-2003)”, RGDE, núm. 3, 2004,págs. 4 y 5.

cia para las CC.AA. de estar presentes en los mismos. Aunque tam-bién podrían abrirse a las CC.AA. los grupos de expertos que realizantareas preparatorias, muy importantes para la Comisión.

El criterio que se ha seguido hasta ahora para distribuir los co-mités entre las diferentes CC.AA. es el de la muestra de prioridadespor parte de las CC.AA., combinado con la introducción de un crite-rio de rotación, por el que se da preferencia a la Comunidad que nohaya participado en un comité en el periodo anterior. Se trata de unacuerdo horizontal entre las CC.AA. al que se llega a través de gru-pos de trabajo formados por representantes de las mismas.

El régimen de la participación de las CC.AA. se halla en las“Reglas sobre la participación autonómica en los Comités de ejecu-ción de la Comisión Europea”, complementado por las “Normas pa-ra el intercambio de información sobre el proceso de participaciónde funcionarios de comunidades autónomas en los comités de laComisión” (Acuerdo CARCE, de 10 de marzo de 2003), que se sitúanal margen de los Acuerdos de 2004, relativos a la participación en elConsejo y sus grupos de trabajo. De acuerdo con las Reglas de 2003,las CC.AA. actúan en nombre de todas las CC.AA. (punto I.1.3) y suparticipación en el seno de la Delegación española obedece a un “tri-ple fundamento acumulativo” (punto I.1.2): las competencias de lasCC.AA. sobre las materias que se traten en cada comité; la voluntadexpresa de un “número significativo” de CC.AA. o la existencia deun interés específico que aconseje la participación –lo cual ha per-mitido que se abra la participación aun cuando sólo una Comunidadlo pida–, y la disponibilidad de personal con capacidad técnica ade-cuada.

La distribución de los comités se realiza de común acuerdoentre las CC.AA., lo que supone otro ejemplo de relaciones de co-laboración horizontales no formalizadas. Cada Comunidad designaa un “responsable autonómico sectorial” como interlocutor del re-presentante autonómico en cada comité (punto I.2). Como regla ge-neral, la representación autonómica en cada comité se fija por cua-tro años, dividiéndose el periodo entre dos comunidades autónomas(punto I.3).

Las Reglas disponen que el representante de la Administracióndel Estado debe transmitir al representante autonómico el orden del


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día y la documenación de la reunión “con inmediatez a su recep-ción” (punto III.1), el cual, a su vez, lo envía a los responsables secto-riales de cada Comunidad, quienes, por otro lado, deben reunirse,convocados por el representante autonómico, al inicio y al final decada periodo para preparar los trabajos, y finalmente el represen-tante autonómico elabora un informe (punto II.2). La fijación de la“posición común” de las CC.AA. se determina en las reuniones de losórganos de cooperación específicos existentes y, en caso de falta detiempo, lo harán directamente los responsables autonómicos secto-riales (punto III.2) y se comunicará al representante de la AdministraciónGeneral del Estado para tenerla “debidamente en cuenta” en la fija-ción de la posición española, lo que no significa que le vincule.

Las Reglas dejan claro que la dirección de la Delegación del Estadoy el voto corresponden al representante de la Administración del Esta-do. El representante autonómico puede intervenir cuando lo estimenadecuado ambas partes (punto IV). Con posterioridad a la misma, elrepresentante autonómico debe informar, a la mayor brevedad y porescrito, de la reunión y sus acuerdos a los responsables autonómicossectoriales (punto V). La Comisión de coordinadores de la CARCE tie-ne que hacer un seguimiento permanente y una evaluación periódi-ca de la participación autonómica en los comités.

El funcionamiento durante casi un decenio de la participaciónautonómica en los comités de apoyo de la Comisión ha puesto de ma-nifiesto la necesidad no tanto de una ampliación del número de co-mités en que participar como de una selección más precisa de los comi-tés en los que las CC.AA. deban participar, pues algunos son muytécnicos y otros apenas se reúnen. En definitiva, habría que primar lacalidad sobre la cantidad. Por otro lado, la experiencia también ha ser-vido para visibilizar el diferente interés y la capacidad técnica mos-trada por las distintas CC.AA. a la hora de estar presentes en loscomités adscritos a la Comisión.45


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45. En el cuatrienio 2003-2006, la participación de las CC.AA. en los comités ha osciladoentre los 18 de Cataluña y la no participación de Navarra. Así, han participado Galicia en16, el País Vasco en 14, Andalucía en 13, la Comunidad Valenciana y Madrid en 10 cadauna, Castilla y León en 8, Extremadura y La Rioja en 7 cada una, Canarias y Murcia en 6,Asturias en 5, y Aragón, Islas Baleares, Cantabria y Castilla-la Mancha en 4 cada una. Fuente:Anexo III de Fernández Pérez, B.: “Comunidades Autónomas y ‘comitología’...” ob. cit.,pág. 49.

Uno de los puntos que merecen criticarse en todo este procedi-miento es que la participación de los técnicos de las diferentes conse-jerías sectoriales implicadas de las CC.AA. tiene lugar al margen com-pletamente de los departamentos encargados de los asuntos europeosy de las oficinas de las CC.AA. en Bruselas, por lo que la desconexiónentre unos y otros es manifiesta y no contribuye a la coordinación yel intercambio de información entre estructuras administrativas deuna misma Administración. Este hecho pone en evidencia la dificul-tad que a veces se presenta para coordinar los distintos departamen-tos con el organismo encargado de las relaciones con la UE en el mis-mo Gobierno autonómico. El contacto entre los técnicos de las CC.AA.y el correspondiente Grupo de Coordinación Técnica de las oficinas re-gionales podría servir para mejorar el seguimiento de la actividad delos comités por parte de las oficinas.

En un orden más general que el de la estricta comitología y pues-to que cada vez se percibe como más efectiva la intervención de losinteresados en los momentos iniciales de la adopción de una decisióncomunitaria que en las fases legislativas ulteriores, la Comisión y susgrupos de trabajo asumen un mayor protagonismo en las consultas(diálogo estructurado). Por tanto, la participación de las regiones de-bería también intensificarse en este momento, aunque tenga un per-fil predominantemente técnico. Hasta ahora las autoridades autonó-micas se han interesado más por la participación en el Consejo, puesésta combina el componente técnico con el político.

3.2. El Consejo

Si bien la Comisión se ha mostrado tradicionalmente abierta alas consultas con las autoridades locales y regionales, el Consejo, encambio, en tanto que exponente del principio intergubernamentalen el seno de la Unión, ha sido más bien reticente a la presencia ensu seno de las regiones. Por otro lado, en un Consejo con 27 miem-bros, las decisiones se preparan cada vez más, cuando no adoptan,en sus grupos de trabajo y en COREPER. De ahí la conveniencia detratar conjuntamente la participación de las regiones tanto en las for-maciones del Consejo, que tiene un componente simbólico impor-tante, con la participación en los grupos de trabajo, que aparecencomo foros clave para la adopción de decisiones; de ahí el interés delas CC.AA. por tener una presencia real y efectiva en los mismos. Dados


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los poderes del Consejo, lo cierto es que tal participación representael grado máximo de influencia en el seno de las instituciones comu-nitarias en manos de las regiones.46 Así era percibido por ellas y deahí el salto cualitativo que significó su previsión en 2004.

Determinadas inconcreciones de los Acuerdos de 2004 –anali-zados en el apartado 2.1– han llevado a conflictos en el momento dela aplicación y a desconfianzas entre las diferentes partes.47 Entre losproblemas más destacados que han surgido se pueden citar los si-guientes: los criterios heterogéneos para la designación de los re-presentantes autonómicos en cada Conferencia sectorial o los des-ajustes entre las reuniones de las Conferencias y las del Consejo; lafalta de sensibilidad europea y de experiencia por parte de algunosconsejeros y técnicos de las CC.AA. y su repercusión en la selecciónde los temas de interés de cara a la participación autonómica; las du-plicaciones de trabajo producidas, como en la elaboración de los in-formes de las reuniones; la inadecuación de la distribución entreCC.AA. de las tareas por periodos semestrales para el correcto segui-miento de un asunto, y las reticencias y falta de voluntad de algunasinstancias estatales (algunos ministerios, la REPER),48 que se han ma-nifestado en descuidos en el protocolo y en la consideración debidaa los consejeros de los gobiernos autonómicos, desacuerdos respec-to al número de representantes autonómicos que pueden asistir alas reuniones de la formación correspondiente y al papel del Consejerode la Comunidad Autónoma en el seno de la Delegación española du-rante las reuniones.


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46. Woelk, J.: “La partecipazione diretta degli enti substatali al processo decisionale co-munitario. Considerazioni comparative”, Le Regioni, núm. 4, 2003, pág. 577. El caso bel-ga es el que con mayor intensidad ha ejercido dicha participación. Una visión más escép-tica en relación con dicha participación, subrayando algunas dificultades que genera, porejemplo, a la hora de fijar una “estrategia mejoradora” global, en Pérez Medina, J. M.:“La participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos...”op. cit., pág. 245.

47. Algunos de estos puntos constan ya en el primer informe de la Consejería de AsuntosAutonómicos de la REPER, redactado para la reunión de la CARCE de 10 de junio de 2005.Otros han sido comentados por responsables y técnicos de las delegaciones de las CC.AA.en Bruselas. Algunos de ellos se han ido subsanando con la acumulación de experiencia,además de la aprobación de la Guía de buenas prácticas, que se comenta en el texto.

48. Los cuales dependen más de talantes personales que del color político de la Administración.Así, se suele coincidir en el elogio a la actitud del Ministerio de Medio Ambiente y en lacensura al de Agricultura a lo largo de la VIII Legislatura.

De ahí ha surgido la consiguiente necesidad de formalizar algu-nos puntos no concretados o que quedaban confusos en los Acuerdosde 2004. En consecuencia, la CARCE adoptó el 12 de diciembre de 2006una Guía de buenas prácticas para la aplicación del Acuerdo sobre elsistema de representación autonómica en las formaciones del Consejode la UE. Se trata de optimizar la ejecución de los Acuerdos de 2004, pro-porcionando a las conferencias sectoriales, a la Administración del Estadoy a las CC.AA. “un instrumento útil que permita su aplicación de una for-ma clara y eficaz, evitando disfunciones y tensiones en las distintas fa-ses que conlleva la participación directa de las comunidades autóno-mas en las formaciones del Consejo”, según rezan los objetivos de laGuía. La Guía de buenas prácticas incide en un suministro e intercam-bio de información entre las administraciones estatal y autonómicas “ágily seguro” y “en tiempo útil”. En toda esta tarea, las oficinas de las CC.AA.en Bruselas tienen un papel destacado pues son las receptoras de la in-formación que posea la REPER –“a petición expresa de las mismas”–que permita el seguimiento de las iniciativas comunitarias.

Según la Guía, los Ministerios, al inicio de cada periodo semes-tral, deben convocar las conferencias sectoriales con suficiente ante-lación, trasladando la información sobre el orden del día de las for-maciones del Consejo que coincida con el ámbito material de la actividadde la conferencia, y las CC.AA. pueden solicitar inclusión de puntosen el orden del día de la reunión. En dicha reunión, se designará a laComunidad Autónoma que representará a todas en el Consejo y co-ordinará los trabajos técnicos. Esta Comunidad puede solicitar la cre-ación de un “grupo de contacto” formado por un máximo de tresComunidades para el seguimiento técnico de las iniciativas comunita-rias. En lo referente a las reglas de designacion, se trata de garanti-zar la continuidad y estabilidad procedimental, mediante la fijaciónde un orden de representación de las CC.AA. para varios semestres.La Guía de buenas prácticas asigna a las CC.AA. la tarea de llegar aun acuerdo que presentar a la Conferencia sectorial, lo que suponeotro supuesto de colaboración horizontal.

En cuanto a la designación del representante autonómico en elConsejo, que corresponde a las CC.AA., la Guía aconseja tener en cuen-ta una serie de datos como son: la limitación del espacio disponibleen la sala de reuniones, evitar la presencia de representantes de dife-rentes CC.AA. que se vayan substituyendo en función del punto delorden del día de la misma reunión a través de la ponderación del pe-


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so relativo y la importancia de los temas a tratar. Otro punto aborda-do por la Guía de buenas prácticas es la coordinación entre CC.AA.para que puedan alcanzar una “posición común”. En este punto decompetencia interautonómica, la Administración del Estado debe li-mitarse a facilitar el foro de encuentro a las CC.AA.. Para alcanzar unacuerdo sobre la posición común de las CC.AA. sobre cada punto, semarcan unas reglas: la Comunidad coordinadora elabora una propues-ta, que transmite a las demás para que hagan observaciones. Si algu-na no participa en la reunión o no formula observaciones, acatará elresultado alcanzado. La posición común sale adelante cuando ningu-na Comunidad se opone, lo que es diferente al apoyo unánime. A con-tinuación, se establecen las reglas para que la Administración del Estadoasuma dicha posición común y la integre en la posición negociadoradel Estado, de acuerdo con el reparto competencial y los intereses delas CC.AA. –como ocurría en el Acuerdo de 1994.

La Guía de buenas prácticas exige a la Administración del Estadoguardar el adecuado trato protocolario y la consideración institucio-nal al representante autonómico así como facilitar el acceso a las insta-laciones del Consejo a todos los miembros de la representación auto-nómica, lo que ha generado no pocos problemas hasta la fecha. Dadaslas limitaciones de espacio, se estima que pueden asistir un máximode cuatro personas (incluyendo al Consejero y al representante técni-co), aunque sólo el Consejero puede acceder a la Sala. Se acuerda igual-mente que las intervenciones durante la reunión deben contar con laconformidad previa de las CC.AA. y del jefe de la Delegación. De es-te modo, se salvaguardan los principios de representación conjuntade las CC.AA. y de responsabilidad del Estado en el resultado de lasnegociaciones (punto 1.2. f y g del Acuerdo de 2004). En cambio, pa-ra la participación en los grupos de trabajo del Consejo, el único re-quisito que se exige es el de la capacitación técnica para el segui-miento de los debates y su adecuación jerárquica para actuar comointerlocutor del representante de la Administración del Estado.

Por último, con posterioridad a la reunión, se establece que laREPER realice las actuaciones oportunas para que, en las notas de pren-sa que distribuya la Secretaría del Consejo, se incluyan referencias ade-cuadas a la participación autonómica. La Comunidad Autónoma re-presentante debe elaborar un informe sobre el desarrollo de la reunióny transmitirlo al resto de las CC.AA. y a la Consejería de AsuntosAutonómicos de la REPER.


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Fruto de la experiencia de los últimos tres años, se han consta-tado otros temas que van más allá de los puntos que trata de aclararla Guía de buenas prácticas. Es el caso de la conveniencia de ampliarel número de las cuatro formaciones del Consejo en que puedan par-ticipar los consejeros de las CC.AA. (a competitividad; transportes, te-lecomunciaciones y energía; o inmigración) y, al mismo tiempo, selec-cionar mejor los grupos de trabajo en los que participan directamentelas CC.AA.

Pasada la primera etapa, en que la asistencia de todas las CC.AA.a distintas formaciones del Consejo49 ha tenido sobre todo el dobleefecto de hacer visible la participación autonómica y de sensibilizar alas propias autoridades de las CC.AA. en los asuntos europeos, se im-pone a partir de ahora la combinación del criterio de la representa-ción con el de la eficacia para optimizar la posición negociadora es-pañola. Esto conlleva entrar a valorar cuándo es más conveniente lapresencia en exclusiva de los técnicos de la Administración del Estadoo bien de los consejeros autonómicos de la REPER y cuándo, por el con-trario, resulta apropiada la de los técnicos de las CC.AA. en los gru-pos de trabajo del Consejo –no se prevé que pueda ser exclusiva. Paraello han de conjugarse criterios de interés político, eficacia negocia-dora y competencia técnica y evitar la duplicación de los esfuerzos.En todo caso, el principio de lealtad mutua (punto 1.2 d del Acuerdode 2004) ha de llevar a que la Delegación española, la forme quien laforme, comparta la información de manera fluida con todas las ad-ministraciones implicadas50 e incorpore las posiciones de todas las admi-nistraciones concernidas, en la medida de lo posible, a la posición espa-ñola. No en vano, todas ellas, al participar en la Delegación, representanal Estado en su conjunto.51


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49. En el periodo 2005-2007, la participación de las CC.AA. en las formaciones de los Consejosde la UE ha sido la siguiente: Cataluña ha participado en 7, Andalucía en 6, País Vasco en5, Galicia en 4, Comunidad Valenciana en 3, Asturias, Aragón, Islas Baleares, Castilla yLeón y Murcia 2 cada una, y Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Madrid,Navarra y La Rioja en 1 cada una. Fuente: Oficina de La Rioja en Bruselas, Gobierno de laRioja.

50. La creación de foros o comunidades virtuales en intranet ha sido una solución ágil, pe-ro su mantenimiento depende de cada Comunidad, lo que no redunda en su discontinui-dad, de ahí la conveniencia de una gestión estable desde el MAP.

51. Mangas Martín, A.: “La participación directa de las Comunidades Autónomas en la ac-tuación comunitaria: fase preparatoria”, ob. cit., pág. 539.

Por otro lado, aunque se haya puesto de manifiesto la impor-tancia que han cobrado las oficinas autonómicas en Bruselas,52 no siem-pre existe una correcta coordinación entre la Delegación de la Co-munidad Autónoma en Bruselas y la administración autonómicacorrespondiente, sobre todo con los funcionarios y responsables delos departamentos sectoriales que asisten a las reuniones de los gru-pos de trabajo del Consejo en Bruselas, como hemos visto que suce-de con la comitología. En el caso de algunas CC.AA. se ha preferido,por contra, concentrar los trabajos en la oficina, aunque sea refor-zando el personal o trasladando a funcionarios desde la capital du-rante el semestre. Para subsanar estas desconexiones, algunas CC.AA.(como Cataluña) han nombrado, en cada Consejería, a un interlocu-tor especializado en los asuntos europeos. La coordinación con los queasisten a las reuniones de comitología supondría otro paso importan-te, como se ha visto en el epígrafe 3.1.

Al mismo tiempo, la participación en las reuniones de las for-maciones del Consejo encomendadas ha evidenciado la diferentecapacidad o interés de las CC.AA. por los temas europeos, como tam-bién ocurre en la comitología.53 Ostentar la representación de to-das ellas e integrarse, de manera efectiva, en los trabajos de laDelegación española supone un esfuerzo considerable para las CC.AA.(tanto para los departamentos de cada capital como para la oficinaen Bruselas). El automatismo en los criterios de selección de la re-presentación autonómica, acordados por las distintas conferenciassectoriales (basados en la rotación a partir de criterios tan disparescomo el orden alfabético de las CC.AA., la fecha de aprobación delEstatuto, alternancia política o población) ha llevado a que CC.AA.sin ningún interés en una materia deban representar a las restan-tes, lo que ha supuesto que Consejos de pesca hayan correspondi-do a Aragón o Castilla y León. Ante esta situación, han empezadoa aflorar soluciones imaginativas a la vez que problemáticas, al me-nos si no se consensúan debidamente, como la Delegación de una


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52. Donaire Villa, F. J.: “La Conferencia para asuntos relacionados con la Unión Europeaen el año 2005”, en Informe Comunidades Autónomas, Instituto de Derecho Público,Barcelona, 2006, pág. 643.

53. Martín y Pérez de Nanclares, J.: “Comunidades Autónomas y Unión Europea: haciauna mejora de la participación directa de las Comunidades Autónomas en el proceso de-cisorio comunitario”, ob. cit., págs. 768-769.

Comunidad en otra para la asistencia a determinados grupos detrabajo del Consejo.54 Otra opción que aportaría flexibilidad al sis-tema es que una concreta Comunidad expresara su interés por re-presentar al resto.

Por otro lado, la ausencia de institucionalización de las rela-ciones horizontales de colaboración produce efectos negativos a lahora de fijar una posición común entre las CC.AA.55 En no pocasocasiones, la dinámica habida hasta la fecha –y a parte de las suspi-cacias entre algunas CC.AA.– lleva a que una Comunidad Autónomacon un interés específico en una materia prefiera dirigirse al Ministeriocorrespondiente o al Consejero sectorial de la REPER, en lugar dehacerlo al representante autonómico en el Consejo, y ello conindependencia del color político de ambos gobiernos. Sin embar-go, cabe imaginar que la consolidación de una práctica tan nuevay el convencimiento de la eficacia de la participación autonómicava a suponer, si no la formalización de este tipo de relaciones sí, almenos, el establecimiento de un modus operandi acordado entreellas y basado en la confianza mutua y en la corresponsabilizaciónde todas.

A diferencia de los comités adscritos a la Comisión, el interéspor participar y la asistencia a las reuniones de las formaciones delConsejo y sus grupos de trabajo por parte de las CC.AA. han sido unaconstante que hay que valorar dado el esfuerzo organizativo y hu-mano que ello ha supuesto para las mismas.


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54. La conferencia sectorial de agricultura acordó la delegación de Asturias en Cataluñaen relación con el grupo de trabajo de la OCM de frutas y verduras del Consejo de agri-cultura durante el primer semestre de 2007, lo que ha generado suspicacias en otras CC.AA.La Guía de buenas prácticas considera que, en general, no es adecuado un régimen desustituciones de la Comunidad Autónoma designada, pero al mismo tiempo acepta una“interpretación flexible” de este criterio general en las reuniones de los grupos de traba-jo, sea por su carácter marcadamente técnico o por el número elevado de dichas reunio-nes. El único requisito que se establece es la comunicación previa al Ministerio competen-te y al resto de CC.AA.

55. Cuestiones que no son nuevas, como ponen de manifiesto, al estudiar la evoluciónde la participación autonómica, con particular detenimiento en la asturiana, Fernández,J. y Riesgo, G.: La participación del Principado de Asturias en los asuntos comunitarioseuropeos, Gobierno del Principado de Asturias, Oviedo, 2006, pág. 83 y ss.

4. La participación individual de las ComunidadesAutónomas en las instituciones y los órganos de la Unión

4.1. El Parlamento Europeo

Desde algunos ámbitos políticos, en ocasiones se ha cuestionadola falta de vinculación entre las CC.AA. y las circunscripciones para laselecciones al Parlamento Europeo (PE). Según esta tesis, circunscrip-ciones con base autonómica contribuirían a acercar más a electores yelegibles, y a corresponsabilizar a los diputados con los problemas deun territorio. Es sabido que cada Estado determina las circunscripcio-nes para las elecciones al PE y que, en el caso español, existe una úni-ca circunscripción en la que se eligen a todos los parlamentarios.56 Elnúmero de CC.AA. y la población desigual es un factor que juega encontra de la identificación Comunidad-circunscripción.

En otro orden de cuestiones, en virtud del protocolo I del Tratadode Lisboa de 2007, sobre el cometido de los parlamentos nacionalesen la UE, se establece la cooperación interparlamentaria entre el PEy los parlamentos nacionales (art. 9), a la vez que la Conferencia deórganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión (CO-SAC) –donde los parlamentos regionales pueden ser observadores–


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56. Art. 214 LO 5/1985, de 19 de junio, de régimen electoral general, modificada por LO1/1987, de 2 de abril. La práctica de los dos grandes partidos lleva a que sitúen en puestosde salida a candidatos de todas las CC.AA. El art. 193 de la Propuesta de Estatuto aproba-da por el Parlamento catalán el 30 de septiembre de 2005 contenía una disposición, recha-zada por el Congreso, para que la Ley Orgánica electoral concretara el mandato para queel territorio catalán, solo o junto con otras CC.AA. vecinas, fuese una circunscripción paralas elecciones al PE. Con anterioridad, el art. 65.6 del Estatuto político de la Comunidad deEuskadi, aprobado por el Parlamento vasco el 25 de octubre de 2003 y rechazado por lasCortes, también había dispuesto una circunscripción electoral para Euskadi. La STC 28/1991,de 14 de febrero, había inadmitido un recurso de inconstitucionalidad contra el art. 214LOREG, pues: “la configuración del territorio nacional como circunscripción única en laselecciones al Parlamento Europeo es, al menos, una opción tan lícita constitucionalmentecomo pueda serlo [...] la del territorio de las diferentes Comunidades Autónomas, sin queesta segunda opción haya de ser necesariamente adoptada por exigencias de la estructu-ra autonómica del Estado [...] aunque nada impediría, en principio, que el legislador esta-tal, en uso de su libertad de apreciación, pudiera disponer en el futuro la organización te-rritorial del cuerpo electoral en los comicios europeos –mientras subsista la autonomíainstitucional de que ahora disfrutan los estados miembros de la Comunidad Europea (art.7 del Acta Electoral Europea)– atendiendo al diseño autonómico [...].” (FJ 8).

se erige como el marco adecuado para ello (art. 10). Por tanto, unavez más, es el Derecho estatal el que establece las relaciones entre lasregiones y la Segunda Cámara del Parlamento nacional, y entre lasasembleas regionales y las cámaras nacionales, cuestiones que, en elcaso español, no son ajenas a las propuestas de reforma constitucio-nal del Senado. Como se ha visto, la aplicación del Protocolo sobre elprincipio de subsidiariedad va a impulsar también la introducción decauces de diálogo interparlamentario en el seno del Estado. Se man-tiene la aspiración de extender dicha relación del PE, como reclamanalgunos estatutos, con los parlamentos autonómicos.57

Por último, en el plano de las tareas de lobby que llevan a cabolas CC.AA., merece destacarse la interlocución con diputados para sa-car adelante iniciativas de su interés. Así, las autoridades autonómi-cas suelen mantener contactos estrechos con los diputados oriundosde su Comunidad, con los ponentes de textos que interesan y conmiembros de la Comisión de asuntos regionales. En la medida en queel PE cada vez va asumiendo un mayor protagonismo como institu-ción colegislativa, más se acrecienta esta labor informal pero efectivapara los intereses autonómicos. A veces prima una consideración detipo institucional en relación con asuntos de interés común, que pue-de implicar una acción conjunta entre los diputados de una Comunidad(caso de los diputados catalanes en relación con el uso del catalán enel PE), en otras, dependiendo del tema, se opta por dirigirse a dipu-tados en función de las afinidades de grupo político.

4.2. El Comité de las Regiones

El CdR es el órgano consultivo de la Unión dedicado a los temasregionales y locales, compuesto por representantes de las regiones yde los entes locales de los estados miembros. La heterogénea compo-sición del CdR ha suscitado grandes controversias ya que abarca a re-giones con capacidad legislativa y a regiones y entes locales con com-petencias administrativas, lo que no es bien visto por las primeras.


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57. Ésta se fundamenta en que la pérdida de competencias legislativas por los parlamen-tos autonómicos a favor de la UE debe compensarse en la participación de los mismos enel proceso decisional comunitario a título consultivo. Véase Palomares Amat, M.: Parlamentsregionals i procediment d’adopció de decisions a la Unió Europea, Parlamento de Cataluña,Barcelona, 2005, pág. 69.

Aunque en las reformas de los Tratados comunitarios ulterioresal Tratado de Maastricht de 1992, que estableció el órgano, se hanido ampliando las materias sobre las que debe ser consultado el CdRpor las instituciones comunitarias, sus funciones, que se concretan enla emisión de dictámenes de carácter consultivo –siendo posible losde iniciativa propia–, no se han visto ampliadas desde un punto devista formal hasta el Tratado constitucional, en 2004, y su Protocolosobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporciona-lidad, con la asignación de competencia para recurrir al Tribunal deJusticia en defensa de sus atribuciones y del principio de subsidiarie-dad.58 Con todo, el CdR cada vez hace escuchar más su voz en la fasede preparación de la propuesta legislativa por la Comisión (dictáme-nes de prospectiva). De esta manera, sus puntos de vista pueden seratendidos con mayor garantía de éxito. La Comisión, por otro lado,también se dirige al Comité a través de instrumentos de consulta, ade-más de hacerlo directamente a las regiones y a los entes locales inte-resados en sus iniciativas.59 Por ello, el CdR se estaría convirtiendo enun interlocutor de la Comisión. Algo parecido ocurre en relación conel Parlamento Europeo. Más allá de las consultas al CdR previstas co-mo facultativas en el Tratado de Amsterdam (art. 265 TCE) y como pre-ceptivas en el Tratado constitucional (art. III-368), no se puede dejarde lado el diálogo oficioso entre los ponentes de los dictámenes delCdR y los relatores de las propuestas legislativas en la fase de estudiopor parte de las Comisiones permanentes del PE, sobre todo de laComisión de Política Regional. De este modo, se trata de influir en lanorma antes de la misma emisión del dictamen. Resulta muy difícilcalibrar la influencia real del CdR y sus dictámenes en la normativacomunitaria pues algunas de sus conclusiones se anticipan y son asu-midas por el PE, además de por la Comisión.

Los miembros del CdR se agrupan básicamente en torno a doscriterios: grupos políticos y delegaciones nacionales, a los que hay


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58. El CdR aparece regulado en los arts. 256 bis y 263-265 del Tratado de Funcionamientode la UE que integra el Tratado de Lisboa.

59. La Comisión ha implicado recientemente al Comité y a las autoridades locales y regio-nales y a sus asociaciones en la estrategia de comunicación respecto a los debates euro-peos. Así se expresa en la Comunicación de la Comisión al PE, al Comité Económico ySocial y al CdR, Comunicar sobre Europa en asociación, COM (2007) 568 final, de 3.10.2007.Esta comunicación sigue los pasos del Libro blanco de la Comisión sobre la política euro-pea de comunicación de 1 de febrero de 2006.

que sumar la posibilidad de formar grupos interregionales. Última-mente, se ha visto reforzada la lógica parlamentaria con el recono-cimiento de importantes funciones a los grupos políticos, en detri-mento de las delegaciones nacionales, que reúnen a todos los miembrosy suplentes de un Estado y que sólo actúan para casos puntuales deinterés común, aunque no faltan contactos informales entre los miem-bros de la Delegación antes de cada reunión.60 En otras ocasiones pun-tuales, los miembros de las regiones buscan alianzas con represen-tantes de entes territoriales con los que comparten intereses. El nuevoReglamento interno de 2006 ha fortalecido esta tendencia a travésde instrumentos como la suplencia. Mientras el suplente de un miem-bro que no pueda participar en el Pleno debe ser un miembro de laDelegación nacional, respecto a las comisiones, en cambio, puede ser-lo también un miembro de su grupo político o de su grupo interre-gional (art. 5). Los grupos politicos, además de un cierto número demiembros del Comité, pueden presentar resoluciones para su discu-sión en la Asamblea (art. 42).61 Por otro lado, el Reglamento tam-bién quiere potenciar la acción de los grupos interregionales.62

Precisamente, la combinación de los elementos “parlamentarios”en el funcionamiento y la organización práctica, con la existencia dedelegaciones nacionales, además de la composición predominante-mente gubernamental, y en la que, además, sus miembros son, en bas-tantes ocasiones, personalidades con más peso político que los euro-diputados, da al CdR una singularidad como órgano de la UE que nopuede confundirse ni con una cámara parlamentaria (como es el PE)


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60. Una atribución importante de la Delegación nacional es el reparto de las comisionesdel CdR entre las CC.AA. Por otra parte, se prestan las firmas entre sí para la presentaciónde enmiendas, aunque sean de diferente grupo, y sólo a efectos formales de poder pre-sentarlas. El mandato de cada responsable de la Delegación es de dos años, coincidiendocon el mandato del Comité, y se rige por un criterio de alternancia política. En la vertien-te técnica, la Delegación en Bruselas coordina a las oficinas. Entre 2006-2008 la ocupaAsturias.

61. Debe destacarse la escasa presencia de españoles en los Secretariados de los 4 grupospolíticos existentes en el Comité, lo que demuestra su escasa sensibilidad por el Comité.El Secretariado es importante porque adjudica portavocías e intervenciones, e intervieneen la atribución de los dictámenes a los relatores.

62. Según el art. 10 del mismo, los miembros y sus suplentes pueden crear estos grupos,sin precisar nada más. Esta cuestión ha sido desarrollada por la Decisión sobre los gruposinterregionales al Comité de las Regiones, aprobada por la Mesa del Comité el 12 de fe-brero de 2007.

ni con el Consejo ni con un órgano técnico.63 El esmero por la calidadde los dictámenes y por su adopción con el mayor consenso posibleson factores que contribuyen a la auctoritas del Comité ante las ins-tituciones comunitarias o las autoridades nacionales y locales. Tales as-pectos son ajenos en cambio a la lógica parlamentaria.

El art. 263 del TCE, en su versión aprobada en Niza, exige paralos componentes del CdR que sean titulares de un mandato electoralen un ente regional o local o que tengan responsabilidad política an-te una Asamblea electiva.64 De este modo, se potencia el perfil políti-co de sus miembros en detrimento del técnico. El mandato de los miem-bros, de cuatro años renovable, está vinculado a su permanencia enel cargo público representivo o gubernamental que ostenta, por loque si aquél finaliza, concluye también éste.

Corresponde al Gobierno transmitir la propuesta efectuada porlos órganos competentes al Consejo, que los nombra. El Senado acor-dó la distribución de los 21 representantes españoles en el Comité (másotros 21 suplentes): 17 miembros corresponden a las CC.AA. –en cadauna de ellas, el Parlamento propone a un miembro, que ha de ser elPresidente de la Comunidad, y a un suplente–, y cuatro a los entes lo-cales, de acuerdo con la propuesta de la Federación Española deMunicipios y Provincias (igual que ocurre con los cuatro suplentes, queno son miembros del mismo ente local al que pertenece el miembrode pleno derecho).65


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63. Huici Sancho, L.: El Comité de las regiones: su función en el proceso de integración eu-ropea, PUB-IEA, Barcelona, 2003, pág. 283. En su opinión, prima una naturaleza políticadel órgano sobre una de técnica, lo que pudo no haber sucedido de haber adoptado unalectura diferente del Tratado (p. 283).

64. Eso se mantiene en el art. 256 bis del nuevo Tratado de funcionamiento de la UE apro-bado como parte del Tratado de Lisboa de 2007. Estos requisitos no se exigían, en cam-bio, en el Tratado de Maastricht de 1992.

65. Moción de 20 de octubre de 1993, BOCG, Senado, V Legislatura, Serie I, núm. 34, de28 de octubre de 1993. Como ya se ha visto, el Estatuto valenciano (art. 61.3. c) mencio-na al Presidente de la Comunidad como su representante en el Comité, con lo que “blin-da” la resolución. Por otro lado, la resolución del Senado es anterior a la aprobación delos estatutos de Ceuta y Melilla en 2005. La ausencia de estas ciudades autónomas en elCdR hoy no resulta justificable, debido a las características especiales de su autonomía, su-perior a la de municipios y provincias, y también a la concurrencia de problemas que afec-tan al orden comunitario que incumben a dichas ciudades (diálogo euro-mediterráneo,inmigración, instrumentos europeos de vecindad y asociación con Marruecos). Una repre-sentación en el CdR les ofrecería un foro comunitario donde hacer oír sus reivindicaciones

En el caso español, se da una clara preferencia por la compo-sición regional sobre la local, como suele ocurrir en los estadoscompuestos.66 Más variada –y discutible– es la procedencia de lossuplentes, donde prima la extracción gubernamental sobre la par-lamentaria: pueden ser consejeros de los gobiernos autonómicos(caso de Asturias, Castilla-La Mancha, Navarra o La Rioja), Comisionadospara asuntos europeos o acción exterior (País Vasco, Canarias),Secretarios generales (Andalucía, Galicia, Murcia), directores gene-rales de asuntos europeos (Aragón, Cantabria, Extremadura, Madrid)y hasta el director de la oficina de la Comunidad Autónoma en Bruselas(Baleares y Aragón en la Legislatura 2003-2007). En tales casos, ade-más del nombramiento por el Parlamento o la Mesa, la responsabili-dad política suele articularse a través de comparecencias parlamen-tarias (como ocurre en Cataluña anualmente con la Secretaría deAsuntos Europeos). Aunque no parece claro que los requisitos im-puestos en los Tratados comunitarios (desde el Tratado de Niza) serespeten en esos casos,67 como contrapartida, no se puede olvidar quecuanto más altos son los cargos de los miembros, menos tienden aasistir a las reuniones del Comité y a involucrarse en sus tareas. Encambio el índice de asistencia de los directores generales o de los di-rectores de la oficina es muy superior.

A través del CdR, las CC.AA. pueden, ciertamente, fijar sus posi-ciones directa y unilateralmente respecto a las decisiones europeas,pero la capacidad de incidencia de cada una de ellas de forma aisla-da es escasa, tanto por la composición tan elevada y heterogénea del


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y estar informadas institucionalmente de las políticas de la UE. Para lograr tal presencia,se debería reformar la resolución citada del Senado y atribuir, por ejemplo, uno de loscuatro miembros que corresponden a los entes locales a dichas ciudades de manera alter-na. El desinterés de los municipios españoles por el CdR habría de facilitar una soluciónde este tipo. El debate puede plantearse en el momento en que se aborde la reforma desus estatutos.

66. Mientras en Bélgica todos los miembros (y sus suplentes) son elegidos por las comuni-dades y regiones, en Italia no todas las regiones están representadas, y en cambio hayuna amplia presencia de los entes locales (14 + 10: 5 para municipios y 5 para provincias).En Alemania (21 + 3) y Austria (9 + 3) prima, como en España, el elemento regional. Uncuadro general sobre la situación en todos los países de la UE en D’Atena, A.: “Participationof regional and local authorities in the preparatory phase of European policy making...”,ob. cit., págs. 22-25.

67. Los Tratados no dejan margen de discrecionalidad que permita flexibilizar la exigen-cia requerida, así Huici Sancho, L.: El Comité de las regiones: su función en el proceso deintegración europea, ob. cit., págs. 174-175.

órgano (344 miembros más otros tantos suplentes) como por la natu-raleza de las funciones que desarrolla y su incidencia parca en la de-terminación de las políticas comunitarias por las instituciones de laUnión. Todo ello ha debido influir en que las CC.AA. hayan mostradoescaso interés y hayan utilizado de manera irregular las posibilidadesque brinda este órgano comunitario.68 Hasta ahora, sólo la participa-ción como ponentes de dictámenes ha logrado interesar a los Presidentesde las CC.AA. por las tareas del CdR.69

El Comité responde a una idea bien precisa: la participación ins-titucionalizada de las regiones y los entes locales europeos, o la de-fensa de intereses propios y comunes de los mismos. De ahí deriva suespecificidad a la vez que su fuerza en el entramado institucional eu-ropeo. Ahora bien, el CdR se ha ido convirtiendo, al mismo tiempo,en una suerte de “casa de las regiones”, esto es, en un foro privile-giado para el encuentro de dirigentes regionales europeos y para laconcertación de actuaciones entre ellos (la organización de los opendays o jornadas organizadas por diversas regiones en torno a temasconcretos y otros eventos ayuda a ello). Además, permite a los repre-sentantes territoriales estar al día y participar en el proceso decisoriode la UE, acercando de este modo las políticas europeas a los ciuda-danos de sus entidades. En los últimos años, los Comisarios europeosacostumbran a asistir a las reuniones plenarias para presentar suspropuestas legislativas y ganar así el apoyo de las autoridades regio-nales y locales, de acuerdo con lo establecido en los documentos so-bre gobernanza europea. Por último, el CdR comienza a incluir en sus


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68. Si tomamos como punto de referencia las sesiones plenarias de 2006 el resultado esel siguiente: Pleno de 26 y 27 de abril de 2006 (12 asistencias: 2 titulares y 10 suplen-tes); Pleno de 14 y 15 de junio de 2006 (8 suplentes); Pleno de 11 y 12 de octubre de2006 (9: 1 titular y 8 suplentes); Pleno de 6 y 7 de diciembre de 2006 (12: 3 titulares y 9suplentes). Fuente: Informe intermedio de los trabajos desarrollados por la DelegaciónEspañola, febrero-diciembre 2006, Sr. Vicente Álvarez Areces, Jefe de la Delegación. Enel caso de los representantes de los entes locales españoles (4 + 4), prácticamente nun-ca asisten a las reuniones del Pleno o de las Comisiones. Se trata de los alcaldes de Madrid,Barcelona, Valencia y Palencia y como suplentes los alcaldes de Valladolid, Córdoba,Gijón y Tegueste.

69. Por parte española, en 2006 y 2007, han sido ponentes de dictámenes: Valcárcel (PPE/ES)Presidente de Murcia, sobre catástrofes naturales; Sánz (PPE/ES) Presidente de La Rioja, so-bre la reforma de la OCM del vino; De Esteban (PPE/ES) Directora general de Asuntos Europeosde Madrid, sobre migración legal; y Chávez (PSE/ES), Presidente de la Junta de Andalucía,sobre “El efecto de palanca de la política europea de cohesión en el marco de los Fondosestructurales”, presentado en el Pleno extraordinario de Roma de marzo de 2007.

dictámenes alusiones a políticas exitosas promovidas por las regionespara dar a conocer modelos de referencia. De esta manera, se gene-ra una mayor complicidad entre el CdR y las autoridades regionales ylocales.

4.3. Cooperación con otras regiones europeas

La cooperación entre las regiones de Europa adquiere relevan-cia a partir de los años ochenta, en paralelo con el desarrollo de lapolítica regional. En este momento, nace la Asamblea de las Regionesde Europa (ARE en 1985) y se reestructura el Consejo de los Municipiosy de las Regiones de Europa (CMRE en 1984, el cual había sido crea-do en 1951). Desde entonces, han llevado a cabo funciones de repre-sentación institucional de las entidades territoriales y de lobby. Ambosorganismos de cooperación contribuyeron a la creación del CdR, des-de perspectivas diferentes, y en la que ARE propugnaba una represen-tación exclusivamente regional.

En los últimos años, han ido apareciendo entidades interregio-nales cuyos miembros tienen en común pertenecer a regiones conpoderes legislativos y compartir objetivos comunes, como el recono-cimiento de un Estatuto particular para dichas regiones en la UE, unarepresentación diferenciada en el CdR, el acceso al Tribunal de Justiciay la participación de los parlamentos regionales en el control delprincipio de subsidiariedad (la Conferencia de Presidentes de RegionesEuropeas con Poderes Legislativos –REGLEG– creada en 2001, y la Confe-rencia de Presidentes de Asambleas con poderes legislativos de lasRegiones de Europa –CALRE– nacida en 1997).70

Las CC.AA. desarrollan relaciones de cooperación con otras re-giones europeas con las que comparten intereses comunes. Este tipode cooperación institucionalizada se suele formalizar en asociacionesy redes interregionales, muy heterogéneas entre sí, con grados dis-tintos de formalización jurídica.71 Las estrategias que siguen las CC.AA.


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70. En 2006, miembros de gobiernos y parlamentos de regiones con competencia legisla-tiva han creado un intergrupo en el CdR, con el fin de visibilizar mejor el peso de las re-giones legislativas en el interior del Comité.

71. Beltrán García, S.: “La cooperación transfronteriza e interterritorial: un clásico reno-vado”, REAF, núm. 4, 2007, pág. 221 y ss.

no son uniformes: unas veces se prefiere potenciar las relaciones po-líticas a través de asociaciones como REGLEG y CALRE (caso de Cataluña,que ha sido impulsora de la primera); otras, las relaciones estratégi-cas entre algunas regiones europeas con determinadas afinidades72

o entre las ultraperiféricas (Canarias: Conferencia de Presidentes deRegiones Ultraperiféricas); otras veces, las CC.AA. se inclinan por re-laciones sectoriales con otras regiones para la promoción de intere-ses específicos (es el caso de la Conferencia de las Regiones Periféricasy Marítimas, la Asociación Europea de Regiones Fronterizas, el ArcoAtlántico o las regiones vitivinícolas, regiones del automóvil, etc.).

Distinta de la cooperación interregional es la cooperación trans-fronteriza, basada en relaciones de vecindad. En el marco de la UE,merece destacarse la creación, a partir de 1 de enero de 2007, de laAgrupación Europea de Cooperación Territorial, que ha de suponerun paso esencial para reforzar la cohesión económica y social, y supe-rar las dificultades con que se halla la cooperación transfronteriza.73

Diversas CC.AA. participan en la Comunidad de Trabajo Galicia-Nortede Portugal constituida en 1991; o en la Comunidad de Trabajo de losPirineos, creada en 1983.74 Estas experiencias de cooperación institu-cionalizada suelen estar muy vinculadas a los promotores de las mis-


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72. Caso de Cataluña y los cuatro motores de Europa. Por otro lado, el Estatuto de laComunidad Valenciana (art. 61.3. e) menciona la Asociación Euromediterránea, creada enla Conferencia de Barcelona de 1995 para fijar un marco de diálogo entre los países ba-ñados por el Mediterráneo. El problema de incluir normas tan puntuales en los estatutoses que los cambios en la política internacional de los países europeos acaban dejando sincontenido a los mismos.

73. Se trata de un nuevo instrumento de cooperación a escala comunitaria en el contex-to de la reforma de la política regional para el periodo 2007-2013, que trata de poner enmarcha proyectos de cooperación territorial cofinanciados por la Unión o actividades decooperación por iniciativa de los estados miembros (Reglamento (CE) 1082/2006 delParlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006), DOUE L210/9 de 31.7.2006. Sobreel mismo, véase Herrero de la Fuente, A. A.: “La cooperación transfronteriza entre regio-nes europeas. En busca de un instrumento jurídico eficaz”, RDUE, núm. 13, 2007, pág. 150y ss. Por otro lado, el Consejo de Europa (de acuerdo con el Convenio Marco de CooperaciónTransfronteriza o Convención de Madrid de 1980) y la UE han estimulado la aparición delas asociaciones transfronterizas dotándolas de un estatuto legal y de fuentes de finan-ciación (proyectos INTERREG por la UE).

74. El Tratado que la crea se sitúa en el marco del Convenio de Madrid de CooperaciónTransfronteriza. De acuerdo con el procedimiento establecido en el Tratado Franco Españolde Cooperación Transfronteriza entre entidades territoriales de 1995 (Tratado de Bayona),las cuatro CC.AA. y las tres Regiones firmaron en marzo de 2005 un Convenio Interadmi-nistrativo de Cooperación Transfronteriza, aprobando la creación de un Consorcio.

mas75 y a veces es difícil que alcancen una continuidad más allá de losmandatos de éstos, como ha sucedido en Cataluña con la EurorregiónMediterránea, creada por el presidente Pujol en 1991. En 2004, se hacreado, bajo impulso del presidente Maragall, la Eurorregión Pirineos-Mediterráneo.76

Aunque muchas veces la participación de las CC.AA. en estas re-des regionales se gestione desde la capital, la labor asociativa de lasmismas tiene lugar en Bruselas, en tanto que interlocutor de la Comisióny con tareas de lobby. Las oficinas prestan su apoyo. Por último, llamala atención cómo la cooperación regional europea se incardina orgá-nicamente en las administraciones de las CC.AA. de modo no unifor-me, unas veces relacionándola con los asuntos europeos y otras con laacción exterior. Cuando ocurre eso último, la separación con el restode los asuntos europeos provoca no pocas disfunciones que redundanen la eficacia de la gestión.77 Una vez que en los últimos quince añosla UE ha iniciado procesos de institucionalización en este campo,cuesta encontrar una explicación coherente de esta forma de organi-zación administrativa y las razones seguramente se explican hoy porcriterios de reparto de poder entre los partidos de una coalición deGobierno o de equilibrios entre sectores del mismo grupo.

5. Las delegaciones de las Comunidades Autónomasante la Unión Europea

5.1. Régimen jurídico y funcionamiento

Aunque la presencia de oficinas regionales en Bruselas comien-za con la incorporación de España a las Comunidades Europeas, dos


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75. Morata, F.: “Catalunya i les xarxes europees”, en Morata, F. (dir.): 20 anys de Catalunyaa la Unió Europea, Generalitat de Catalunya, PCPE e IUEE, Barcelona, 2006, pág. 43.

76. Agrupa a Cataluña, Islas Baleares, Aragón –la cual ha suspendido en mayo de 2006 suparticipación con ocasión del conflicto entre las diócesis de Lleida y Barbastro por losbienes artísticos religiosos–, Midi-Pyrénées y Languedoc-Roussillon, con prioridades con-cretas y bien delimitadas como la conexión del AVE entre los dos estados.

77. La cuestión no es meramente organizativa, sino que los propios estatutos discrepansobre el lugar de la inclusión de la cooperación transfronteriza e interregional: o biendentro del capítulo de acción exterior (art. 197 EAC, art. 103 EAIB y el art. 98 EAAr) obien en el de relaciones con la UE (art. 239 EAAnd, art. 66 EACyL y art. 61.4 EACV).

factores, uno interno –la STC 165/1994– y otro europeo –la creacióndel CdR, también en 1994–, fueron decisivos para que las CC.AA. con-solidaran su presencia en la capital comunitaria. Actualmente, todaslas CC.AA. tienen abierta en Bruselas una oficina –según el términoempleado por los Acuerdos CARCE– o Delegación –de acuerdo conlos nuevos estatutos–, y Ceuta cuenta, desde febrero de 2006, con unasesor del Gobierno de la ciudad autónoma.78

En cuanto a su régimen jurídico, actualmente la mayoría sondelegaciones oficiales de la Comunidad Autónoma, dependientes eincardinadas en la Administración de la Comunidad. Otras han prefe-rido mantener formas jurídicas que combinen la presencia del Gobiernoautonómico con la de otras instituciones de promoción económica oculturales de carácter público o privado.79


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78. En 1986, se instalaron las oficinas de Cataluña (el Patronat Català Pro Europa creadoen 1982) y el País Vasco (Interbask como sociedad pública); en 1987, Canarias; en 1988,Galicia; en 1989, la Comunidad Valenciana (primero como sociedad pública, desde 1994Delegación del Gobierno); en 1990, Andalucía (como Instituto de Fomento; a partir de1994, como Delegación de la Junta); en 1992, Castilla y León y Extremadura; en 1993,Aragón y Navarra; en 1994, Madrid; en 1995, Asturias; en 1996, las Islas Baleares, Castilla-La Mancha y La Rioja; y en 1998, Cantabria. En cuanto a Ceuta, hay que señalar que se

trata de un profesional liberal contratado por el Gobierno autónomo para llevar a cabofunciones de lobby y seguimiento de información. Además, participa en las reuniones dela REPER y la Colaboración de las Oficinas Regionales Españolas (CORE), aunque no en lade los directores de oficinas.

79. Así el Patronat Català Pro Europa (PCPE) ha sido un consorcio público dependiente dePresidencia que llevaba a cabo una representación oficiosa de la Generalitat y se volcabamás en tareas de interlocución con la sociedad civil. Desde 2004, la Delegación del Gobiernoante las instituciones europeas ha asumido un rol más político e institucional (Decreto314/2004, de 22 de junio, y el Decreto 321/2006, de 22 de agosto, cambia la denominaciónpara adecuarla al Estatuto: de Delegació del Govern de la Generalitat a Brusel·les a Delegaciódel Govern de la Generalitat de Catalunya davant la Unió Europea). La tarea de reorde-nación administrativa en esta área se completa con la refundación del PCPE como PatronatCatalunya-Món, acordada por el Pleno del Patronat el 21 de noviembre de 2007. El Patronatrefundado depende de la Consejería de la Vicepresidencia (sic) del Gobierno catalán, cu-yo Consejero es el Presidente del mismo, a la vez que se crea una Secretaría General au-tónoma de la de Secretaría para la Unión Europea. Sus funciones se amplían más allá delámbito europeo y abarcan tareas de promoción de intereses de Cataluña en el exterior,seguimiento activo de acontecimientos internacionales de interés para Cataluña y pro-moción de la formación de expertos en relaciones internacionales. Sin pretender ser ex-haustivos, se puede mencionar, para hacerse una idea de lo que se expone, los casos deExtremadura, que cuenta con una sociedad anónima; Galicia y la Comunidad Valenciana,con fundaciones; Castilla y León, al lado de la Delegación del gobierno cuenta con la em-presa semipública Ade Internacional EXCAL SA reorganizada en 2006; y las Islas Baleares,con el consorcio Centro Baleares-Europa.

La adscrición administrativa de las oficinas es heterogénea. Nor-malmente, dependen de la Dirección general o de la Secretaría deasuntos europeos. Sin embargo, dichos asuntos son competenciade distintas consejerías según la Comunidad de que se trate. Además,ha cambiado no pocas veces de adscrición dentro de la misma Comu-nidad, en función de los distintos repartos de tareas entre consejerí-as, lo que depende de cuestiones de organización o políticas (gobier-nos de coalición o énfasis que cada Gobierno quiere hacer primar enrelación con los asuntos europeos). Por lo general, prima su inclusiónen la Consejería de Presidencia, aunque en el pasado abundaban lasadscritas a Economía –lo cual pone en evidencia la prioridad que, pa-ra algunas CC.AA., ha tenido la gestión de fondos estructurales.

Otra opción cada vez más seguida es la que incardina los asun-tos europeos directamente a la Presidencia de la Comunidad Autóno-ma.80 De esta forma, se garantiza una respuesta adecuada a la trans-versalidad de las políticas comunitarias y se le otorga primacía respectoa las distintas consejerías.81 No hay, por ahora, consejerías específicas


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80. Sobre los organismos departamentales y sus funciones de coordinación, véase CienfuegosMateo, M.: “La coordinación de los asuntos europeos en las administraciones autonómi-cas”, REP, núm. 108, 2000, pág. 110 y ss.

81. Unas oficinas dependen directamente de la Presidencia de la Comunidad Autónoma(o de la vicepresidencia en el caso de Extremadura durante muchos años): Cataluña, Aragón(Gabinete), Asturias, Canarias (Comisionado de acción exterior), Galicia (Secretaría Generalde Relaciones con la Unión Europea y Acción Exterior), y País Vasco (Secretaría General deAcción exterior). En otras CC.AA., dependen de la Consejería de Presidencia: Andalucía(Secretaría General de Acción Exterior), Comunidad Valenciana (Secretaría Autonómicade Relaciones con la Unión Europea y Cooperación al Desarrollo), Islas Baleares (DirecciónGeneral de Asuntos Europeos), Madrid (Dirección General de Cooperación con el Estadoy Asuntos Europeos) y La Rioja (Dirección General de Acción Exterior en la Consejería dePresidencia y Acción Exterior). En otras CC.AA., depende de la Consejería de Economía:Castilla-La Mancha (Dirección General de Asuntos Europeos), Castilla y León (DirecciónGeneral de Economía y Asuntos Europeos) y Navarra (Dirección General de Asuntos Europeosy Planificación). En el caso de Murcia, hay una doble dependencia de la Secretaría de AcciónExterior y Relaciones con la UE y del Instituto de Fomento de la Región de Murcia. Por úl-timo, en Cantabria, depende de la Vicepresidencia y Consejería de Relaciones Institucionalesy Asuntos Europeos, siendo la única Comunidad con una Consejería con este nombre.Algunas CC.AA. han creado comisiones interdepartamentales para asuntos europeos oacción exterior (caso de Andalucía, Navarra –con presencia del Delegado de la Oficina enBruselas–, o de Islas Baleares –por Decreto 178/1996, de asuntos europeos; y posterior-mente, por Decreto 33/2000, de acción exterior). Datos obtenidos del “Documento deSantiago”. Las oficinas españolas en Bruselas: relaciones con las instituciones y órganoscomunitarios. Documento de reflexión elaborado por las propias oficinas, 17 de marzo de2005, pág. 19 y ss. Se completan con datos propios en febrero de 2007; no puede pasarpor alto su carácter cambiante.

dedicadas a los asuntos auropeos, aunque quizás lo importante no seatanto la creación de un departamento autónomo como la capacidady fuerza política de dicho Consejero para garantizar la aplicación,por parte del resto de las consejerías, de las políticas comunitarias, loque hasta ahora se quiere lograr con la dependencia directa dePresidencia. La creciente importancia de los asuntos europeos en laorganización gubernamental de las CC.AA. se pone en evidencia conla conversión, en algunos casos, de las Direcciones generales enSecretarías. En algunas CC.AA., además, los asuntos europeos estánrepartidos en departamentos distintos, lo cual no ayuda a la coordi-nación interna y puede crear disfuncionalidades.82

Otro tema es el del carácter técnico o político de los jefes de lasoficinas. Suele predominar lo primero sobre lo segundo: los asuntosque se dilucidan en las oficinas tienen una vertiente técnica importan-te y las decisiones políticas se suelen adoptar en la capital, en los ór-ganos que se acaban de citar. Algunas CC.AA. han preferido, no obs-tante, dar relieve político al jefe de la Delegación, con lo que aumentasu capacidad de decisión e interlocución en el plano institucional.83 Loscambios en la dirección de las oficinas no van necesariamente vincu-lados a los cambios de Gobierno en las CC.AA., salvo cuando se tratade cargos políticos (caso de Baleares, en la anterior legislatura), y haybastanes ejemplos de cambios de Gobierno que no han acarreado lasustitución en la dirección de la oficina. El personal que trabaja en lasoficinas tiene estatutos muy diferentes (funcionarios, personal contra-tado, secretarios administrativos) y en casi todas ellas abundan losbecarios de posgrado.84


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82. Así, en Asturias por una parte está la Consejería de Relaciones Exteriores y Justicia conla Dirección General de Asuntos Europeos, y por la otra, dependiendo de Presidencia es-tán las delegaciones del Gobierno en Bruselas y en Madrid. En el País Vasco, por un ladoestá el Comisionado de relaciones exteriores (que lleva el Comité de las Regiones y aso-ciaciones regionales como REGLEG), por el otro está la Secretaría General de Acción Exterior,ambos dependientes de la Presidencia, pero separados.

83. Es el caso de Cataluña: es la propia Secretaría de relaciones con la UE o de la ComunidadValenciana, con rango de Director general; Aragón e Islas Baleares en la anterior legis-latura.

84. Por lo general, el personal oscila entre los 17 y los 4-6. No suelen faltar funcionarios“itinerantes” que pasan una temporada en Bruselas sea para formarse en los asuntos co-munitarios sea para participar en los grupos de trabajo del Consejo. Caso aparte es laComunidad Valenciana, donde trabajan unas cuarenta personas, la mayor parte de ellas,técnicos de la Fundación Comunidad Valenciana-Región Europea. Ello responde a unmodelo de organización diferente en el que se combina la Delegación gubernamental

El reconocimiento legal de las oficinas en España es fragmenta-rio y éstas carecen de un estatuto específico que aborde cuestiones re-lativas al personal (aspectos laborales, fiscales, sanitarios),85 a la re-presentación que llevan a cabo y a las relaciones con la Administraciónestatal. Además de los estatutos, sólo los Acuerdos CARCE han nom-brado a estas oficinas desde hace una década.86 Se trata, no obstan-te, de referencias que tienen que ver con sus funciones y además serealizan de forma indirecta cuando se trata de los consejeros autonó-micos. Otra cosa son, obviamente, los decretos autonómicos de crea-ción, organización y funcionamiento.87

En el plano comunitario, no existe aún un estatuto jurídico pa-ra las oficinas regionales (como tampoco en el Derecho belga). Elloacarrea dificultades de tipo administrativo que afectan a su radicaciónen Bruselas y al personal que trabaja en las mismas.88


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con la Fundación participada por entes públicos y sujetos privados, y en que la gestiónde proyectos se lleva a cabo desde Bruselas, lo cual ha revertido en un aumento nota-ble de los proyectos concedidos a dicha Comunidad.

85. Existe el Acuerdo de 11 de diciembre de 1997 de la CARCE, sobre Seguridad Social y asis-tencia sanitaria de las personas que prestan sus servicios en las delegaciones y oficinas de lasComunidades Autónomas en Bruselas, publicado en el BOE núm. 79, de 2 de abril de 1998.

86. En efecto, el Acuerdo y el Decreto de 1996 sobre la creación de un Consejero para Asun-tos Autonómicos en la REPER de España ante la UE menciona por vez primera de maneraexpresa a las “oficinas de las Comunidades Autónomas en Bruselas” como interlocutoresde dicho Consejero. Posteriormente, el Acuerdo de 2004 que crea la Consejería para AsuntosAutonómicos en la REPER vuelve a citar a las “oficinas de las Comunidades Autónomas enBruselas”.

87. Ante esta situación, la propuesta de Estatuto aprobada por el Parlamento catalán el30 de septiembre de 2005, incluía en el art. 192 relativo a la Delegación de la Generalitatante la UE como apartado 2º, que no pasó al texto definitivo: “El personal de la delega-ció de la Generalitat davant la Unió Europea té un estatut assimilat al del personal de lesrepresentacions de l’Estat davant la Unió Europea”.

88. El 29 de noviembre de 2007, el Tribunal de Justicia falló denegando los recursos de ca-sación por violación del principio de igualdad de trato interpuestos por tres funcionarioscomunitarios que antes habían trabajado en las oficinas de las CC.AA. en Bruselas, los cua-les exigían a las instituciones comunitarias el cómputo del período trabajado en dichasoficinas a efectos de la percepción del complemento de expatriación. En opinión del Tribunal,no es esencial para percibir el complemento citado entender que el requisito exigido porel derecho comunitario de que los funcionarios deban haber prestado sus servicios paraotro Estado, el hecho de haber sido empleados de la Administración central de dicho Estado,pero sí que hubiesen formado parte de la Representación permanente del mismo; portanto los funcionarios autonómicos pueden beneficiarse del complemento sólo en el casode haber trabajado formalmente dentro de la REPER. Véase asuntos C-7/06 P, Beatriz SalvadorGarcía/Comisión; C-8/06 P, Anna Herrero Romeu, y C-)/06 P, Tomás Salazar Brier.

5.2. Las relaciones de las delegaciones

Las delegaciones ocupan una posición de centralidad en la re-presentación de la Comunidad Autónoma en Bruselas. Por ello, resul-ta interesante el estudio de su vertiente relacional. De entrada, actú-an como la “antena” de la propia Comunidad en la capital comunitaria,tanto de sus instituciones de Gobierno como de la sociedad civil, locual implica el cumplimiento de una serie de objetivos consistentes en:recibir y transmitir información; llevar a cabo tareas de representacióny lobby; actuar como plataforma de apoyo logístico a misiones enBruselas de la administración autonómica y empresas, y sensibilizar so-bre temas europeos a la Comunidad y formar a funcionarios autonó-micos. Por tanto informar, defender intereses y representar son me-tas que todas las oficinas llevan a cabo y que ahora los nuevos Estatutosde Autonomía han reconocido de manera expresa, como se ha vistoen el apartado 2.2. Nos vamos a centrar en las relaciones con las otrasdelegaciones u oficinas; en la relación con la REPER, y con las institu-ciones y órganos comunitarios. A parte, no es desdeñable la relacióndirecta con las oficinas de otras regiones europeas, con las que com-parten intereses y organizan redes y eventos.

A) Entre las delegaciones de las Comunidades Autónomas

Las relaciones entre oficinas son, desde sus inicios, una realidadde hecho. Comenzaron espontáneamente para afrontar los proble-mas del asentamiento en Bruselas (régimen fiscal de las oficinas, ré-gimen laboral de sus empleados) y la forma de actuar y contactar conlas instituciones, los cargos y los funcionarios comunitarios. Con elpaso del tiempo, estas relaciones se fueron consolidando y, sin perderlas notas de voluntariedad, falta de institucionalización y ausencia deobligaciones jurídicas y económicas, se creó el 23 de julio de 2002 laCORE o Colaboración entre las Oficinas Regionales Españolas conla firma de un documento.

Los objetivos de la CORE son compartir información y actuar deforma coordinada ante las autoridades comunitarias, con las que a ve-ces se reúnen. Ello implica no multiplicar esfuerzos. Cada semestre, elDirector de una oficina actúa como coordinador general entre las ofi-cinas, asistido por el coordinador anterior y el posterior. A las reunio-nes de los directores asisten los consejeros autonómicos de la REPER.


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Se establecieron trece “grupos de coordinación técnica” con elfin de realizar un seguimiento de las políticas comunitarias que másinciden sobre las CC.AA.89 Cada grupo es coordinado por una ofici-na interesada en los temas implicados.

Todas las oficinas coinciden en valorar positivamente la labor lle-vada a cabo por la CORE, donde priman los criterios técnicos sobrelos políticos y el clima de colaboración no se ve perturbado por las con-frontaciones políticas en el Estado. Ello se ve favorecido por el predo-minio de directores de oficinas con perfil técnico. La Comisión Europeasuele utilizar como modelo esta práctica, que carece de referentes enotros estados políticamente compuestos o descentralizados que sonmiembros de la UE.

B) Con la Representación Permanente de España ante la UE

En España, a diferencia de Bélgica, no hay en la REPER repre-sentantes de las CC.AA. en Bruselas. Si en un principio las relacioneseran puramente personales, a partir de 1994, el Embajador comenzóa reunirse con los directores de las oficinas de forma periódica, sobreuna base informal y voluntarista.90 Con el Acuerdo de 1996, sobre elConsejero autonómico en la REPER empieza la institucionalización delas relaciones. Pero la figura no dio mucho de sí, sea porque se trata-ba de un funcionario nombrado por el Ministerio de Asuntos Exterioresa propuesta del Ministerio de Administraciones Públicas –concreta-mente, era un diplomático de carrera– sea por las funciones limitadasque tenía atribuidas, básicamente de enlace entre la REPER y las ofi-cinas de las CC.AA. En cambio, nunca asistió a las reuniones de losgrupos de trabajo del Consejo.91


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89. Éstos son los siguientes: asuntos sociales y empleo; competitividad y energía; agricul-tura; política de cohesión; pesca; I+D y sociedad de la información; medio ambiente; edu-cación, juventud y cultura (coordinado por Cataluña); transportes; relaciones exteriores;alerta empresarial; seguridad alimentaria, y Comité de las regiones. A no todos los gru-pos asisten todas las CC.AA., depende del interés por la materia.

90. Así se indica en el “Documento de Santiago”, ob. cit., pág. 9.

91. El punto 5 del Acuerdo CARCE de 1996 sobre la creación de un Consejero para AsuntosAutonómicos establecía la posibilidad de que éste formara parte de la Delegación espa-ñola en las reuniones en las que se debatieran temas que afectasen directamente a lascompetencias de las CC.AA.

Actualmente, y a raíz del Acuerdo de 2004, existe la Consejeríapara Asuntos Autonómicos de la REPER de España ante la UE, conuna Consejera coordinadora y otro Consejero. Fueron nombrados en2005, por tres años prorrogables anualmente, por la CARCE a pro-puesta conjunta de las CC.AA., siendo designada una funcionariade la Junta de Galicia como Consejera coordinadora y un funciona-rio de la Junta de Andalucía como Consejero. Dependen orgánicamen-te del MAP y funcionalmente del Embajador de la REPER. Es la prime-ra vez que se insertan funcionarios de las CC.AA. en la Administracióncentral. El acuerdo posibilita que se pueda ampliar el número de losconsejeros. Dicha Consejería actúa como enlace entre la REPER y lasoficinas de las CC.AA. Entre las funciones que el Acuerdo de 2004atribuye a la Consejería en relación con las CC.AA., está la de apoyarla coordinación entre las oficinas de las CC.AA. en Bruselas y, a solici-tud de las mismas, apoyarlas específicamente en la preparación de vi-sitas y entrevistas de autoridades autonómicas con responsables co-munitarios y en la realización de otras gestiones ante las autoridadescomunitarias. En relación con el MAP, la Consejería debe informar so-bre la actividad más relevante de las oficinas en Bruselas.

Los consejeros autonómicos organizan encuentros de las ofici-nas autonómicas con los consejeros sectoriales de la REPER y con el Re-presentante Permanente y el Representante Permanente adjunto, conla finalidad de recibir y transmitir información de las reuniones de lasformaciones del Consejo a las que no pueden asistir los representan-tes de las CC.AA., y de COREPER. Hasta ahora, los consejeros no hanasistido a reuniones de grupos de trabajo de otras formaciones dis-tintas de las cuatro abiertas, para lo que requerirían el permiso delEmbajador.

C) Con las instituciones y los órganos comunitarios

Las oficinas suelen mantener contactos, en no pocas ocasio-nes informales, con personal de las instituciones comunitarias. Realizantareas de seguimiento de la actividad legislativa y de otras tareasde las instituciones comunitarias, como se ha visto. Las oficinas regio-nales mantienen relaciones estrechas con los funcionarios y las au-toridades de la Comisión. Situación bien distinta es la que se da conel Consejo, que ha venido siendo, tradicionalmente, una institu-ción reacia a contactar con las oficinas regionales. El acceso a sus


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funcionarios es difícil como también lo es el acceso al propio edifi-cio del Consejo. Las oficinas entienden que una actitud más abier-ta de la REPER española podría contribuir a solucionar los proble-mas.92 La puesta en marcha de los acuerdos CARCE de 2004 hasignificado un mayor conocimiento mutuo y una cierta mejora delas relaciones. Por último, las oficinas llevan a cabo una tarea de se-guimiento de los trabajos del CdR y de apoyo a los miembros de lapropia Comunidad.

6. A modo de conclusión

La participación de las CC.AA. en los asuntos europeos se ha-lla en un momento de adaptación a los cambios introducidos porlos Acuerdos CARCE de 2004 y por las reformas estatutarias a partirde 2006. También está por ver en qué medida, en caso de ratifica-ción por los estados del Tratado de Lisboa en 2008, las nuevas pre-visiones sobre el principio de subsidiariedad van a potenciar la par-ticipación de los parlamentos regionales en la adopción de decisionespor la UE. Aun así, hoy por hoy la participación regional en las deci-siones europeas depende más de la regulación de los propios esta-dos que del Derecho comunitario, lo que acrecienta la heterogenei-dad de situación de las regiones en relación con los asuntos europeos.Por todo ello, las conclusiones son, por fuerza, provisionales y apun-tan tendencias que sólo el transcurso de tiempo nos permitirá con-firmar.

La participación regional en la UE se ha venido caracterizando,desde sus inicios, por su carácter gradual y dinámico. Ésta es tam-bién una nota definitoria del modelo español de participación de lasCC.AA. en los asuntos europeos, como han reconocido los propiosAcuerdos de 2004. Tras una experiencia dominada por la participa-ción de las CC.AA. en la fijación de la posición del Estado, respecto alas decisiones europeas, en el plano interno a través de las conferen-cias sectoriales y la CARCE –la cual no ha dado los resultados espera-dos en cuanto a la implicación real de las CC.AA. en la fijación de laposición del Estado– en 2004 se decidió afrontar la participación delas CC.AA. en la fase externa, sin haber abordado antes, ni se ha he-


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92. Así se indica en el “Documento de Santiago”, ob. cit., pág. 7.

cho hasta ahora, cómo superar las deficiencias de la participación in-terna de las CC.AA.

En toda esta evolución, se ha seguido la técnica de concertaciónintergubernamental en el seno de la CARCE, a través del “acuerdo”,que se manda publicar en el BOE, a través de una resolución de lasubsecretaría del MAP o de la Secretaría de Estado de CooperaciónTerritorial. El acuerdo vincula a los signatarios.93

De lo anterior se desprende una cierta falta de institucionaliza-ción o formalización en la previsión de la participación de las CC.AA. enlos asuntos europeos y en las relaciones horizontales entre CC.AA. Elloha conferido un carácter ágil a las mismas que les ha permitido adap-tarse a las circunstancias cambiantes pero, al mismo tiempo, las hasometido demasiado a coyunturas de diferente índole: políticas (laslegislaturas con mayores avances coinciden con las que no hay go-biernos con mayoría parlamentaria absoluta),94 pero también de tipopersonal (voluntad de colaboración de los responsables guberna-mentales y administrativos). Una combinación entre la técnica conven-cional y la legislativa –apenas utilizada, salvo para consolidar la pro-pia CARCE en 1997– puede ofrecer ventajas a la hora de regular laparticipación europea de las CC.AA.

Otra característica de los Acuerdos es que tienen una vocaciónde aplicación general uniforme, basada en el acuerdo multilateral de


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93. En 2004, las signatarias fueron todas las CC.AA. (como en 1996) y, por vez primera, lasciudades autónomas de Ceuta y Melilla. En 1994 y en 1997 se había quedado al margenel País Vasco.

94. Recuérdese, a modo de recapitulación, cómo durante la última legislatura del GobiernoGonzález se alcanzó el Acuerdo de la CARCE sobre la participación interna de las CC.AA.en los asuntos europeos a través de las conferencias sectoriales de 30 de noviembre de1994. Posteriormente, para dar cumplimiento al Pacto de investidura y gobernabilidad sus-crito por el PP y CiU en 1996, que posibilitó la investidura del Presidente Aznar, se abor-dó: 1) la reforma y formalización de la Conferencia para Asuntos Europeos, a través de laLey 2/1997, de 13 de marzo; 2) la creación en la REPER de un Consejero para AsuntosAutonómicos por medio del Real Decreto 2105/1996, de 20 de septiembre, y 3) la repre-sentación autonómica en el seno de la Delegación española ante los comités de la ComisiónEuropea para asuntos propios de las CC.AA., lo que se materializaría en un Acuerdo CAR-CE de 1997. Durante la Legislatura 1996-2000, la CARCE además acordó la participaciónde las CC.AA. en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia (Acuerdo de 11 de diciem-bre de 1997). En la Legislatura 2004-2008, como se ha visto, se ha dado cauce a la partici-pación externa de las CC.AA. (Acuerdos de 2004).

la Administración del Estado y todas las CC.AA., pero al mismo tiem-po cada vez han ido introduciendo cláusulas especiales –en disposi-ciones adicionales– relativas, en primer lugar, a regímenes particula-res de cooperación bilateral entre el Estado y una Comunidad cuandohaya cuestiones que le afecten en exclusiva o que tengan para éstauna vertiente singular en función de su especificidad autonómica, encuyo caso se han de tratar de mutuo acuerdo en instrumentos de co-operación bilateral, y segundo, la inclusión de Ceuta y Melilla en lasnegociaciones europeas.95 Por esta vía, se da entrada al bilateralismoEstado-Comunidad Autónoma, punto sobre el cual inciden de formaparticular algunos estatutos reformados.

En este contexto, hay que preguntarse qué añaden los nuevos es-tatutos, al incorporar más o menos capítulos exhaustivos sobre las re-laciones entre la Comunidad Autónoma y la UE, a la técnica jurídicatradicional seguida para regular las relaciones de las CC.AA. con la UE–básicamente los acuerdos CARCE. A mi juicio, los nuevos estatutos sesitúan en un doble plano complementario con las regulaciones a tra-vés de normas generales o de los acuerdos multilaterales, conocidashasta ahora, y que han llenado el déficit constitucional y en parte le-gislativo sobre la materia. Por un lado, introducen principios genéri-cos, orientaciones a los poderes públicos autonómicos donde se exte-rioriza la vocación europeísta de las CC.AA. y el marco de relacionesentre la Comunidad y la UE, y por el otro, especifican los rasgos parti-culares de la participación de una concreta Comunidad Autónoma,sus procedimientos e institutos jurídicos, que en buena medida se jus-tifican sea por la presencia de competencias e intereses singulares seapor una vocación de tratamiento bilateral de los mismos con el Estado.96


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95. Se sigue, en los Acuerdos de 2004, el camino emprendido por la Ley 2/1997, D. adicio-nales 1 y 2, respectivamente referidas a la cooperación bilateral y a Ceuta y Melilla. Así,en los Acuerdos de 2004 se menciona a las ciudades autónomas y Canarias (por tener re-gímenes comunitarios singulares) y a otras CC.AA. con “especificidad autonómica y foral”para el establecimiento de regímenes e instrumentos bilaterales; en las reglas sobre laparticipación autonómica en los comités de ejecución de la Comisión Europea fijadas enel Acuerdo CARCE de 10 de marzo de 2003 a Navarra; en el acuerdo de 11 de diciembrede 1997 relativo a la participación de las CC.AA. en los procedimientos ante el Tribunal deJusticia de las CC. EE. a Ceuta y Melilla; en cambio no aparece ninguna particularidad enlos Acuerdos de 1994.

96. Así, en Albertí Rovira, E.: “Las Comunidades Autónomas en la Unión Europea: las nue-vas perspectivas del Tratado Constitucional y la participación interna”, en AA. VV.: LasComunidades Autónomas en la Unión Europea, ob. cit., pág. 41.

Al margen de los dos aspectos mencionados, la regulación es-tatutaria incurre no pocas veces en generalidades y remisiones nor-mativas, que poco aportan, desde un punto de vista jurídico, y que,en todo caso, sirven para consolidar en el plano estatutario princi-pios y procedimientos ya regulados en el Derecho interno. El hori-zonte de la reforma constitucional aparece como preferible paraafrontar, en términos generales y coherentes, y al máximo nivelnormativo, los principios orientadores de estas relaciones entre elEstado central y las CC.AA. en los asuntos europeos (respeto a la au-tonomía, unidad de representación, lealtad mutua) así como las op-ciones básicas sobre los procedimientos o las instituciones para lle-varla a cabo.

La superación de la tensión entre bilateralidad y multilaterali-dad en las relaciones Estado-CC.AA. sólo puede llevarse a cabo a tra-vés de un equilibrio entre los campos de acción de ambos principios:por un lado, el bilateralismo halla su pleno sentido cuando se tratadel respeto de los hechos diferenciales de algunas CC.AA., los cualesson reconocidos en los estatutos –o en el Derecho comunitario, comosucede con Canarias y su Estatuto de región ultraperiférica–97 y sematerializan en la consideración de las Comisiones bilaterales, comolos foros adecuados de negociación acerca de los mismos. Por otro la-do, el multilateralismo obtiene su plena operatividad al referirse alos procedimientos de alcance general sobre la participación de lasCC.AA. en las decisiones europeas, previstos en normas destinadas aproducir sus efectos para todos.98

En España, de forma más parecida a Bélgica que a Alemania,la participación de las CC.AA. en los asuntos europeos, en sus dosvertientes, interna y externa, tiene sobre todo carácter interguber-namental e interadministrativo (conferencias sectoriales, CARCE,


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97. Reguladas por el art. 299 TCE, incorporado por el Tratado de Ámsterdam. Sobre el ré-gimen jurídico de este tipo de regiones, véase Brito Pérez, A.: “Las regiones ultraperiféri-cas de la Unión. Una dimensión singular. Especial referencia a Canarias”, RDUE, núm. 13,2007, pág. 161 y ss.

98. Jaúregui Bereciartu, G.: “La participación de las Comunidades Autónomas en la UniónEuropea”, ob. cit., pág. 165. En cambio, J. A. Montilla aboga por una “multilateralidadflexible” que vendría a considerar más argumentos de índole funcional, como la falta deinterés de una Comunidad, que identitarios específicos, en Montilla Martos, J. A.: “Las Co-munidades Autónomas en la Unión Europea: una evolución posible”, en AA.VV.: LasComunidades Autónomas en la Unión Europea, ob. cit., pág. 100.

miembros de Delegación española en el Consejo).99 Dentro de la ló-gica intergubernamental, la convocatoria, desde 2005, de laConferencia de Presidentes de CC.AA. con el Presidente del Gobierno,por ahora sin base normativa alguna, es un buen ejemplo de unadinámica que comienza en foros informales y que se va consolidan-do por vías convencionales y jurídicas, así como del establecimientode una vía de concertación al máximo nivel político de Gobierno. Laposibilidad de involucrar al Senado reformado en estos temas pare-ce ajena a una tradición ya consolidada. La operatividad de la par-ticipación pasa porque sean quienes tienen capacidad de decidir losque asuman el protagonismo en las negociaciones. Ahora bien, enla medida en que las cámaras parlamentarias, nacionales y autonó-micas, se impliquen de manera efectiva en el control político del prin-cipio de subsidiaridad, va a aumentar su margen de decisión en losasuntos europeos. Para ello, haría falta reformar la Ley 8/1994, so-bre la Comisión Mixta para la Unión Europea, en cuyas manos esta-rá decidir el alcance y la modalidad de la consulta a los parlamen-tos autonómicos.

En el tiempo que llevan operando los Acuerdos de 2004, se handetectado ya problemas en el funcionamiento de la participación delas CC.AA. en el Consejo, cuya responsabilidad es compartida, y querequieren soluciones sin demora. Así, se han puesto de manifiesto cier-tos hábitos poco respetuosos con la posición institucional de las CC.AA.por parte de la Administración estatal, o de falta de cultura de la co-operación entre las CC.AA., o de desinterés por parte de algunas deéstas en el funcionamiento del sistema, o de tener que recurrir al vo-luntarismo por parte del que ostenta la representación para superarlas carencias de los procedimientos previstos. En consecuencia, la asun-ción, por parte de la Administración del Estado, de una posición decoordinación y generadora de complicidades, la mejora de mecanis-mos de colaboración vertical y una cierta institucionalización de ins-trumentos horizontales entre las CC.AA. que permitan llegar a posi-ciones comunes con mayor facilidad son piezas clave para que el edificiode la participación autonómica en los asuntos europeos se sostenga.


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99. Pérez Tremps, P. (coord.), Cabellos, M. A. y Roig, E.: La participación europea y la ac-ción exterior de las Comunidades Autónomas, ob. cit., pág. 290; y Castellà Andreu, J. M.:“Projection et présence internationales des entités autonomes: les cas de l’Espagne”, enNoreau P. y Woehrling, J. (dir.): Appartenances, institutions et citoyenneté, Wilson&Lafleur,Montreal, 2005, pág. 196 y ss.

La cuestión de las relaciones horizontales entre CC.AA. no es soluciona-ble por la normativa estatal y pone en evidencia una de las carenciasmás notorias del Estado autonómico.100 En todo caso, la participaciónde las CC.AA. en diversas formaciones del Consejo y sus grupos detrabajo, ha generado efectos positivos de concienciación, en relacióncon los temas comunitarios en los ejecutivos autonómicos y de hacervisible la presencia autonómica en Bruselas; de potenciación de la co-laboración entre CC.AA., y de mejora de relaciones de éstas con laAdministración estatal y con la REPER. A ello ha contribuido de for-ma decisiva la creación en su seno de la Consejería de AsuntosAutonómicos.

A la luz de lo estudiado, la participación externa de las CC.AA.en la Unión Europea constituye el colofón –en principio más técnico–de la participación de aquéllas en los asuntos europeos. Si funcionacorrectamente la participación interna –donde el componente políti-co es fundamental–, el valor de la externa se relativiza y pasan a pri-mer plano criterios como la eficacia y agilidad en la representación delEstado. Ésta es la lección alemana. Por tanto, hay que dinamizar, po-tenciar y corregir la participación interna para que la externa sea omás efectiva o menos necesaria.

La labor llevada a cabo por las oficinas de las CC.AA. en Bruselasha ido adquiriendo una importancia capital para garantizar la infor-mación, la representación y la defensa de las CC.AA. Sus actividadesasí como las relaciones entre sí, con la REPER y con las institucionescomunitarias se han acrecentado en los últimos años, debido a la par-ticipación de las CC.AA. en las reuniones de los grupos de trabajo ydel Consejo. En cambio, las delegaciones se mantienen al margen detoda tarea relacionada con la participación de técnicos de las CC.AA.en los comités adscritos a la Comisión, lo que no resulta funcional. Apartir de estas situaciones comunes, corresponde a cada Comunidadescoger su modelo de oficina: volcada en tareas de índole represen-tativa o económica; el modo de organizarse, y la naturaleza más po-lítica o técnica del responsable.

100. Aunque los convenios y acuerdos entre CC.AA. están previstos en el art. 145.2 CE, surégimen es muy rígido en opinión de la doctrina (véase Tajadura Tejada, J.: El principio decooperación en el Estado autonómico, Comares, Granada, 2.ª ed., 2000, pág. 111), y porotro lado hay una total ausencia de regulación de foros y procedimientos de colaboraciónestrictamente horizontales, salvo si son creados por dichos convenios.


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Sin duda, es éste un momento crucial para consolidar y perfec-cionar el tipo de participación de las CC.AA. en las decisiones e insti-tuciones europeas. En el debate que lo preceda, deberá ponderarseel peso que hay que dar a la participación externa en el diseño del mo-delo. Más que plantearlo en términos de aceptación o rechazo –yasuperados por la experiencia–, la respuesta creemos que debe aten-der a la combinación de los principios de respeto a la autonomía delas CC.AA., de la colaboración interinstitucional y de la eficacia en larepresentación. En cualquier caso, los cambios habidos en la norma-tiva española y las reformas de los Tratados comunitarios obligan aadaptar sin más demora las estructuras administrativas a la nueva si-tuación y también los hábitos de actuación de los responsables de lasrelaciones con la Unión Europea.


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RESUMEN

El estudio trata de las posibilidades que se han abierto últimamente a laparticipación de las comunidades autónomas en la adopción de decisionespor parte de las instituciones comunitarias en su fase externa, desde Bruselas,a partir de los cambios normativos producidos, tanto en el Derecho español(Acuerdos CARCE de 2004 y reforma de los estatutos de autonomía) comoen el europeo (Tratado de Lisboa), así como de los problemas a los que se hadebido hacer frente para hacerla efectiva. Se ha prestado atención tanto ala participación en las delegaciones nacionales españolas en los órganosde la comitología y en el Consejo y sus órganos preparatorios, representan-do a todas las Comunidades Autónomas, como a la participación directa eindividual en el Comité de las Regiones, el Parlamento Europeo y las redesde regiones. Para llevar a cabo la participación autonómica, las oficinas derepresentación regional en Bruselas desarrollan una tarea fundamental deenlace y coordinación, por lo que se ha analizado su régimen jurídico y lasrelaciones entre las oficinas autonómicas, con los servicios centrales de la mis-ma Administración, con la Representación Permanente Española y con las ins-tituciones y los órganos de la Unión Europea.

Palabras clave: Estatuto de Autonomía; Acuerdos CARCE 2004; Tratado deLisboa; participación en los asuntos europeos; delegaciones de las ComunidadesAutónomas en Bruselas; control de la subsidiariedad.

RESUM

L’estudi tracta de les possibilitats que s’han obert darrerament a la partici-pació de les comunitats autònomes en l’adopció de decisions per part de lesinstitucions comunitàries en la seva fase externa, des de Brussel·les, a partirdels canvis normatius produïts, tant en el Dret espanyol (Acords CARCE de2004 i reforma dels estatuts d’autonomia) com en l’europeu (Tractat de Lisboa),així com dels problemes als que s’ha hagut de fer front per fer-la efectiva.S’ha prestat atenció tant a la participació en les delegacions nacionals es-panyoles en els òrgans de la comitologia i en el Consell i els seus òrgans prepa-ratoris, que representen totes les comunitats autònomes, com directament iindividual en el Comitè de les Regions, el Parlament Europeu i les xarxes deregions. Per portar a terme la participació autonòmica, les oficines de repre-sentació regional a Brussel·les desenvolupen una tasca fonamental d’enllaçi coordinació, per això s’ha analitzat el seu règim jurídic i les relacions entreles oficines autonòmiques, amb els serveis centrals de la mateixa Administració,amb la Representació Permanent Espanyola i amb les institucions i els òr-gans de la Unió Europea.


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Paraules clau: Estatut d'autonomia; Acords CARCE 2004; Tractat de Lisboa;participació en els assumptes europeus; delegacions de les comunitats autò-nomes a Brussel·les; control de la subsidiarietat.

ABSTRACT

This article examines the impacts that recent normative changes happenedboth at domestic and European spheres, have had upon the participation ofthe Autonomous Communities in the decision-making process within theEuropean Union’s institutions. These changes refer to the approval of theLisbonne Treaty, to the approval of several statutes of autonomy and to the2004 agreement made at the Spanish Intergovernmental Conference ofEuropean Union Affairs (Conferencia para asuntos relacionados con lasComunidades Europeas). The article analyses how the changes have enlar-ged the individual and collective channels the Autonomous Communities ha-ve to participate within the different European Union institutions: their co-llective participation as representatives of the Autonomous Communities asa whole within the commitology bodies and within the Council through theSpanish delegation; their individual representation in the Committee of theRegions, the European Parliament and the European regional network. Inthis sense, the article also pays attention to the analysis of the representa-tion offices of the Autonomous Communities in Brussels since they play a cru-cial play as institutional links and coordination bodies between their respec-tive Autonomous Communities administrations, the Permanent SpanishRepresentation and the different European institutions.

Key words: Statute of Autonomy; CARCE 2004 Agreements; Lisbon Treaty;participation of the Autonomous Communities in EU matters; AutonomousCommunities representation offices in Brussels; subsidiarity control.


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FINANCIACIÓN AUTONÓMICA YCONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD(ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA STC 13/2007)

Manuel Medina GuerreroCatedrático de Derecho ConstitucionalUniversidad de Sevilla

SUMARIO: 1. La premisa: la difícil justiciabilidad de la Constitución financiera de losEstados políticamente descentralizados. – 2. Las peculiaridades del control de consti-tucionalidad de la financiación en el Estado autonómico. 2.1. La complejidad del ca-non o parámetro de constitucionalidad. 2.2. Presencia del principio dispositivo en laconcretización de la Constitución territorial financiera. – 3. La STC 13/2007: ¿cambiode acento o permanencia de la línea jurisprudencial? 3.1. Los límites jurídico-funcio-nales de la jurisdicción constitucional en materia de financiación. 3.2. La indeseable(pero posible) coexistencia de diversos modelos de financiación. 3.3. La nivelación delas peculiaridades estatutarias: la LOFCA como referente superador del principio dis-positivo en materia financiera. – Resumen-Resum-Abstract.

1. La premisa: la difícil justiciabilidad de laConstitución financiera de los Estadospolíticamente descentralizados

En los Estados compuestos de nuestro entorno, tradicionalmen-te se ha coincidido en señalar las dificultades que plantea realizar enla práctica un estricto control de constitucionalidad respecto de laConstitución financiera, entendiendo por este concepto el conjuntode normas que procede a distribuir las competencias financieras en-tre los diversos niveles de gobierno y, por ende, a diseñar o prefigu-rar el modelo de financiación del correspondiente Estado políticamen-te descentralizado. Más concretamente, esta difícil justiciabilidad dela Constitución financiera se predica de aquellos de sus preceptos


que abordan el reparto de los recursos, habida cuenta de que los mis-mos, lejos de recoger criterios bien perfilados acerca del modo de efec-tuar tal reparto, suelen contener conceptos jurídicos muy indetermi-nados. El amplio espacio que estas normas constitucionales dejan a laconcretización del legislador y la circunstancia de que se trate de de-cisiones que inciden de lleno en la esfera de la política económica sonalgunas de las razones que explican la renuencia a aceptar, tanto ensede doctrinal como jurisprudencial, la posibilidad de desplegar unaintensa actividad revisora en este ámbito.

Renuencia tanta que, incluso, ha llegado a sostenerse el carácterpura y simplemente no justiciable de las normas constitucionales encuestión. Así sucedió en Austria respecto del párrafo 4 de la LeyConstitucional Financiera,1 que fue concebido inicialmente por la doc-trina como una simple declaración programática y, por tanto, no sus-ceptible de operar como parámetro de constitucionalidad de las pe-riódicas leyes de ajuste financiero dictadas en su desarrollo.2 A partirde la década de los ochenta, sin embargo, se fue consolidando en lajurisprudencia constitucional la virtualidad jurídica de dicho párrafo 4de la Ley Constitucional Financiera, al considerarlo una específica pro-yección del principio de igualdad ex art. 7 de la Constitución federal;3

y su relevancia no ha cesado de crecer desde entonces, aunque no hallegado desde luego a eclipsar el papel fundamental que se sigue re-conociendo al proceso político en la distribución de los recursos.

De hecho, en una singular manifestación de la máxima volentinon fit iniuria, la capacidad revisora que el Tribunal Constitucionalaustriaco se muestra dispuesto a desplegar al respecto depende muysustancialmente de la circunstancia de que la Ley de Ajuste Financiero

Financiación autonómica y control de constitucionalidad

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1. El párrafo 4 de la Ley Constitucional Financiera contiene lo que se suele denominar el“principio de justicia del ajuste financiero”, según el cual, en el reparto de los tributos yde las participaciones en los tributos han de tomarse en consideración las cargas que so-portan las diferentes administraciones públicas y los límites de la capacidad de los dife-rentes niveles de gobierno.

2. Así, por ejemplo, Richard Pfaundler. Die Finanzausgleichsgesetzgebung 1948/1958, Wien,1958.

3. VfSlg 9280/1981, VfSlg 9520/1982, VfSlg 10633/1985, etc. Consúltese Heinz Schäffer. “Dieösterreichische Finanzverfassung”, en Handbuch der österreichischen Finanzpolitik. Festgabefür Wilhelm Weber (Wolfgang Weigel/Eckhard Leithner/Rupert Windisch, Hg.), Manz Verlag,Wien, 1986, p. 90; así como Herbert Haller. “Grundsätze der Finanzverfassung in Öste-rreich”, VVDStRL, 52, 1993, p. 116.

responda, o no, al consenso o al acuerdo de todos los entes involu-crados, puesto que, en la práctica, dicha ley está siempre precedidade la negociación entre el Bund, los Länder y las asociaciones repre-sentativas de los entes locales. Si, en efecto, la Ley de Ajuste Financieroen cuestión es fruto de un pacto, gozará de la presunción de que harealizado una distribución justa de los recursos y de que es conformea la Constitución desde el punto de vista del principio de igualdad,recluyéndose la actividad revisora al control externo de la arbitrarie-dad, del error manifiesto del que hayan podido partir los negociado-res o de las eventuales contradicciones que puedan tener entre ellaslas diferentes disposiciones. Por el contrario, la falta de acuerdo poralguna de las partes abre el paso a un control más estricto, al poderinterpretarse como indicio de un ajuste financiero inadecuado.4

Asimismo, Alemania ha seguido una evolución semejante en lorelativo al control de constitucionalidad de las leyes que determinan elajuste financiero horizontal –un componente sustancial de su Constituciónfinanciera–, puesto que también aquí se partió de atribuir naturalezaesencialmente política a estas cuestiones para avanzar, más tarde, ha-cia una concepción más proclive a la justiciabilidad de las mismas. Así,el Tribunal Constitucional Federal, en la Sentencia de 20 de febrero de1952, una vez excluida la posibilidad de que el ajuste financiero hori-zontal pueda conducir a una total nivelación de la capacidad financie-ra de los Länder, reconocería sin embargo que la cuestión de determi-nar el grado de intensidad hasta el que puede avanzarse en dicho ajusteera una cuestión de “política financiera, no jurídico-constitucional”, porlo que escapaba a la revisión del Tribunal Constitucional.5 En esta lí-


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4. VfSlg 12505/1990; 12784/1991; 12832/1991; 14262/1995. Vid. Hans Georg Ruppe. “Modelleiner föderalistischen Finanzverfassungs für Österreich”, en Neue Wege der Föderalis-musreform (Peter Pernthaler, Hg.), Wilhelm Braumüller, Wien, 1992, págs. 11-113. JosefWerndl. “Die Finanzverfassung-aktueller Stand und Reformtendenzen”, en Reformbestre-bungen im Österreichischen Bundesstaatssystem (Heinz Schäffer/Harald Stolzlechner, Hg.),Wilhelm Braumüller, Wien, 1993, págs. 37-39.

5. BVerfGE 1, 117 (134). La ley recurrida, de 16 de marzo de 1951, se dictó al amparo delart. 106.4 de la Ley Fundamental de Bonn, que permitía al Bund, mediante ley que reque-ría el consentimiento del Bundesrat, conceder subvenciones a los Länder más débiles fi-nancieramente y tomar los recursos necesarios para ello de los impuestos correspondien-tes a los Länder de mejor situación económica. Entre otros aspectos, los Länder recurrenteshabían argumentado que de dicho precepto no cabía deducir la facultad del Bund paraestablecer un completo sistema de ajuste financiero horizontal. De ahí que, para reforzarsu base constitucional, la reforma de 1955 abordara ya directamente la regulación de es-te ajuste financiero en el art. 107.2 de la Ley Fundamental.

nea, un sector influyente de la doctrina seguiría durante largo tiemposubrayando el absoluto protagonismo que debía conferirse al legisla-dor al respecto, hasta el punto de llegar a concebirse el art. 107.2 dela Ley Fundamental como mero soft law.6 Bajo este prisma, y sobre labase de que dicha disposición no aporta ningún criterio específico delo que ha de entenderse por ajuste financiero “adecuado”, se enten-día que era una decisión que se quiso confiar por entero al compromi-so político y, por tanto, dejar al margen de todo control jurisdiccional,salvando los supuestos de evidente arbitrariedad.7

En este contexto, la Sentencia del Tribunal Constitucional Federalde 24 de junio de 1986, que declaró la inconstitucionalidad del ente-ro Título II de la Ley de Ajuste Financiero de 1985, representaría unmarcado punto de inflexión en la forma en que se habían abordadoestas cuestiones hasta la fecha. A partir de la afirmación de que lasnormas integrantes de la Constitución financiera no constituyen unDerecho dotado de menor fuerza vinculante, el Tribunal Constitucionalrechazaría expresamente la tesis de su equiparación con las normasdel Derecho Internacional (soft law), así como la idea de que las mis-mas quedaban a disposición del compromiso político con el único lí-mite de la interdicción de la arbitrariedad. Sencillamente, en esta es-fera resultaba de aplicación la concepción de la Constitución comoordenamiento marco, que posibilita conciliar el control de constitu-cionalidad con el respeto debido a la libertad de conformación polí-tica del legislador: dado que las disposiciones componentes de laConstitución financiera no alcanzan el mismo grado de determinaciónque las que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos,las mismas crean un amplio espacio de apreciación y decisión. “Dentrode este marco, el proceso político puede desarrollarse según sus pro-pias reglas y condicionantes, pero el marco mismo representa un lí-mite que el legislador no puede sobrepasar”.8


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6. Fritz Ossenbühl. Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem.Art. 107 II GG, Nomos, Baden-Baden, 1984, p. 61.

7. Fritz Ossenbühl. “Zur Justitiabilität der Finanzverfassung”, en Einigkeit und Recht undFreiheit. Festschrift für Karl Cartens (Börner/Jahrreiß/Stern, Hg.), Carl Heymanns Verlag, Kölnet al., 1984, especialmente p. 753; asimismo, Reinhard Mußnug. “Der horizontale Finanzaus-gleich auf dem Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts”, JuS 1986, Heft 11, p. 876. Por elcontrario, se inclina por la normalización del control de constitucionalidad en este ámbitoReiner Prokisch (Die Justiziabilität der Finanzverfassung, Nomos, Baden-Baden, 1993).

8. BVerfGE 72, 330 (388-390).

En definitiva, aunque se mantiene un especial nivel de auto-contención, dada la extensa libertad de configuración que se recono-ce al proceso político en la concretización de la Constitución financie-ra, en los federalismos germánicos se realiza un ejercicio efectivo delcontrol de constitucionalidad en este ámbito, por lo que han dejadode ser desconocidas las sentencias declaratorias de la inconstituciona-lidad de las leyes que determinan la distribución de los ingresos en-tre los diversos niveles de gobierno.9

2. Las peculiaridades del control de constitucionalidadde la financiación en el Estado autonómico

Por lo que a nosotros concierne, parece evidente que ese cam-bio de acento no se ha producido en la jurisprudencia constitucionalespañola, que se ha mostrado siempre reluctante a llevar a cabo unintenso control de las leyes que afectan al reparto de los recursos, has-ta el punto de que es prácticamente imposible hallar una sola Sentenciaestimatoria del recurso o la cuestión de inconstitucionalidad que afec-te estrictamente a un problema sustantivo de distribución de los in-gresos entre el Estado y las comunidades autónomas.10 La principal ra-zón de esta pauta jurisprudencial reside en el carácter especialmenteabierto e indeterminado de las normas integrantes del bloque de laconstitucionalidad, que usualmente se han limitado a fijar orientacio-nes y tendencias en punto al reparto de los recursos,11 confiándose asíal proceso político un generoso margen de maniobra.


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9. Así, por ejemplo, la Sentencia de 27 de mayo de 1992, que declaró la inconstitucionali-dad de diversos preceptos de la Ley de Ajuste Financiero de 1990 (BVerfGE 86, 148). Porlo demás, conviene apuntar que esa tendencia a la intensificación del control de constitu-cionalidad es, asimismo, apreciable en los Tribunales Constitucionales de los Länder en re-lación con las leyes que determinan la financiación de los entes locales alemanes (M. MedinaGuerrero. “La garantía constitucional de la suficiencia financiera de los entes locales”,Cuadernos de Derecho Local, núm. 1, 2003, págs. 49-57).

10. Distribución de los recursos –o reparto de la “soberanía sobre los ingresos” por utilizarla terminología alemana (Ertragshoheit)– que, a diferencia del reparto de las competenciaslegislativas y de gestión sobre los impuestos, es el que suscita mayores problemas desde elpunto de vista del control de constitucionalidad. Por lo demás, procede señalar que las nu-merosas controversias suscitadas respecto del spending power estatal –que han permitidoelaborar una cuidada doctrina por parte del Tribunal Constitucional– no plantean en puri-dad un interrogante sobre el reparto de los recursos, sino sobre la distribución de la capaci-dad (y del deber) de gasto, segundo pilar esencial de toda Constitución financiera federal.

11. Singular apertura del bloque de la constitucionalidad que no es sólo predicable de la

No debe de extrañar, consecuentemente, que en la jurispruden-cia constitucional recaída en la materia menudeen las referencias a la“libertad de configuración del legislador” quien, al disponer de un“amplio margen de apreciación”, adopta sus decisiones con “criteriosde oportunidad” y con base en “estimaciones de política legislativano controvertibles, como tales”, en sede constitucional.12 Las posibili-dades de realizar un control material de constitucionalidad parecen ce-ñirse, de una parte, a los casos en que se incurra en arbitrariedad (STC68/1996, FJ 8.º) y, de otro lado, a los supuestos en que el reparto de losrecursos referente a una concreta fuente de ingresos resulte manifies-tamente incompatible con la función que el bloque de constituciona-lidad le atribuya a la misma en el conjunto del sistema de financiación(STC 250/1988, FJ 3).13 En resumidas cuentas, como sintetizaría la STC192/2000 en su fundamento jurídico décimo, la tarea del TribunalConstitucional “no consiste en pronunciarnos sobre el sistema más ade-cuado de financiación de las haciendas territoriales o de coordinaciónde las actividades financieras de los distintos entes territoriales entresí” (STC 179/1985, FJ 3), ni nos incumbe determinar “cuál es el másadecuado sistema de articulación de competencias estatales y autonó-micas”, decisión ésta que “dentro de la Constitución, corresponde adop-tar a los propios poderes públicos responsables de ello, tanto del Estadocomo de las Comunidades Autónomas” (STC 145/1989, FJ 6)”.

Pero es que, además, en nuestro caso, el ejercicio de este con-trol de constitucionalidad puede toparse con obstáculos o dificulta-des añadidas que no se plantean en los Estados políticamente des-centralizados de nuestro entorno, a saber, de una parte, la complejidad


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Constitución misma, sino también de la LOFCA, especialmente antes de que se procedieraa la cesión parcial a las CC.AA. de los principales impuestos del sistema tributario. Y así seha reconocido por el propio Tribunal Constitucional: “La importancia y la complejidad que,en un Estado de estructura plural o compuesta, alcanzan las relaciones financieras entrela Administración central y las Administraciones autonómicas, junto a la imprecisa o insu-ficiente articulación que de ellas se hace en las normas que componen el bloque de la cons-titucionalidad, explican la proliferación de procesos constitucionales relativos a la distri-bución de competencias financieras…” (STC 13/1992, FJ 2).

12. Véase especialmente las SSTC 250/1988 (FJ 3), 183/1988 (FJ 3) y 68/1996 (FJ 3), relativasal reparto del FCI y la participación en ingresos del Estado.

13. Más detalles en M. Medina Guerrero. “Límites y posibilidades del control de constitu-cionalidad del reparto de los ingresos en el Estado Autonómico”, en Constitución y elnuevo diseño de las Administraciones estatal y autonómica, Ministerio de Justicia/BCH/Civitas,Madrid, 1998, p. 911 y ss.

que adquiere el canon o parámetro del control de constitucionali-dad, al incorporarse un tercer elemento al habitualmente bimembrebloque de la constitucionalidad y, de otro lado, el especial protago-nismo que se confiere al proceso político en la determinación del sis-tema de financiación, al permitirse cierto desenvolvimiento del prin-cipio dispositivo en este ámbito. Ambos factores, que parecen enprincipio contradictorios, requieren un tratamiento separado.

2.1. La complejidad del canon o parámetro de constitucionalidad

Como es sabido, cuando de financiación se trata, la Constituciónterritorial del Estado Autonómico, integrada con carácter generalpor el complejo Constitución más Estatutos,14 se amplía englobandotambién a la LOFCA. Desde el momento mismo en que se optó poresta configuración trimembre de la Constitución territorial financie-ra, se hizo evidente que la superposición de la LOFCA y los Estatutosen la regulación de idéntica materia estaba, al menos potencialmen-te, destinada a generar diversos problemas: desigual densidad norma-tiva en el tratamiento de las mismas instituciones y, sobre todo, la po-sible existencia de disonancias, e incluso de contradicciones, entreambos componentes del bloque de la constitucionalidad.15 De ahí que,desde el principio, la propia LOFCA apelase a la necesidad de realizaruna interpretación armónica entre ambos bloques normativos (Dis-posición Final); armonización hermenéutica que, en la práctica juris-prudencial, se ha traducido en cierta preponderancia de la LOFCA so-bre los Estatutos, no en términos de superioridad jerárquica –claroestá–, sino en que se tiende a actuar hermenéuticamente en el textoestatutario a fin de acomodarlo a aquélla.


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14. P. Cruz Villalón. La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitución,Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1999, p. 447 y ss.

15. Sobre los problemas de articulación entre los Estatutos y la LOFCA, consúltese E. Gi-rón Reguera. El sistema de fuentes normativas de la financiación autonómica andaluza,Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2006, en especial págs. 85-90. Por loque hace a la posición de la LOFCA en el sistema de fuentes y al paralelismo existente aeste respecto entre el Estado Autonómico y algunos Estados federales limitados, como laRepública de Weimar y Austria, M. Medina Guerrero: “La Hacienda de la ComunidadAutónoma Andaluza”, El Estatuto de Andalucía I. Las competencias, Ariel, Barcelona,1990, págs. 99-103.

En este sentido, las declaraciones doctrinales más genéricas po-nen el acento en que la finalidad de la LOFCA es homogeneizar el re-parto de las competencias financieras, condicionando por tanto elalcance de las normas estatutarias, según se desprende de las princi-pales resoluciones recaídas en la materia. Con la inclusión del art. 157.3CE –se afirmó en el fundamento jurídico noveno de la STC 68/1996–,“no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estadoen este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado dehomogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillandoasí la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase ex-clusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento deelaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía”. O, paradecirlo con los términos empleados en la STC 192/2000, “la Constituciónno predetermina cuál haya de ser el sistema de financiación autonó-mica, sino que atribuye esa función a una Ley Orgánica, que cumplede este modo una función delimitadora de las competencias finan-cieras estatales y autonómicas previstas en el art. 157 CE” (FJ 4.º). Esindudable, pues, que, en la esfera financiera, la ley orgánica cumple“una función específica y constitucionalmente definida” (STC 13/2007,FJ 7.º).16

Ciertamente, no faltan referencias expresas a las peculiaridadesque los Estatutos de Autonomía pueden introducir en materia de fi-nanciación17 e, incluso, al carácter condicionante de la propia cons-titucionalidad de la LOFCA que pueden tener las normas estatutarias,18

pero se trata de declaraciones ocasionales y, sobre todo, emitidas


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16. A propósito de la función que desempeñan determinadas leyes orgánicas y su inciden-cia en la libertad de configuración del estatuyente, véase muy especialmente la STC 247/2007,FJ 6.

17. Así, en la STC 11/1984, al abordarse las atribuciones de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco para la emisión de deuda pública y tras mencionar los diversos preceptos de laConstitución y la LOFCA relativos a la materia, se afirmaría que “en principio, las compe-tencias de la Comunidad Autónoma vasca en tal materia no difieren –salvo posibles pecu-liaridades derivadas de sus respectivos Estatutos de Autonomía– de las atribuidas a cual-quiera de otras Comunidades Autónomas” (FJ 4º).

18. Así, se afirma en el último párrafo del FJ 5º de la STC 192/2000: “En definitiva, el sis-tema de control regulado en el artículo 20.1 b) LOFCA podrá ser considerado conformecon la Constitución siempre que, siendo respetuoso con el artículo 157.1 CE y con las com-petencias del Estado sobre ‘Hacienda general’ (artículo 149.1.14 CE), no vulnere los prin-cipios de autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas, ni tampoco lascompetencias que el propio Estatuto de Autonomía de Extremadura (EAE) prevé acercade los tributos cedidos por el Estado a dicha Comunidad Autónoma”.

más a modo de obiter que con la pretensión de trazar una pauta doc-trinal. Y, muy especialmente, cuando, más allá de esas declaracionesgenéricas, se pasa a la aplicación efectiva de la jurisprudencia consti-tucional, claramente la LOFCA se convierte en el centro de la argu-mentación y de la ratio decidendi del Tribunal Constitucional. Así, cuan-do en las SSTC 58/1982 y 85/1984 ha de resolverse la inaplicación delart. 17 e) LOFCA a las Comunidades catalana y vasca, respectivamen-te, porque sus correspondientes Estatutos (arts. 43.2 y 43.3) les per-miten regular su patrimonio sin sujetarse a la normativa básica delEstado sí exigida por aquélla, el Tribunal ratifica la aplicabilidad de laLOFCA argumentando que, en paralelo con lo que acontece con el art.132.3 CE respecto del patrimonio estatal, tales preceptos estatutariosno son normas atributivas de competencia, sino que se limitan a re-coger una reserva de ley. O cuando en la STC 11/1984 se ventila lapretensión del gobierno vasco de quedar al margen de la autoriza-ción estatal para emitir deuda pública (art. 14.3 LOFCA), al entenderque el art. 45 de su Estatuto no permite una intervención tan pene-trante del poder central, el Tribunal Constitucional entiende perfec-tamente aplicable dicho precepto, confirmando que dicha facultaddel Estado está constitucionalmente amparada por su potestad coor-dinadora en materia financiera y su competencia en materia de orde-nación del crédito.

Se trata de supuestos en los que, con relativa claridad, era da-ble una lectura integradora de las disposiciones estatutarias y de laLOFCA. Pero no siempre las pretendidas disonancias entre LOFCA yEstatutos planteadas ante el Tribunal Constitucional han podido su-perarse tan fácilmente a través de la interpretación armónica de lospreceptos en juego. Así, la divergencia existente entre el art. 53.2del Estatuto de Madrid, que permite a la CA el establecimiento derecargos sobre impuestos estatales “en los términos que establezcala Ley reguladora de los mismos”, y el art. 12 LOFCA, que no prevéninguna ley para que las CC.AA. puedan ejercitar inmediatamentedicha potestad, es salvada por el Tribunal Constitucional arguyendoque el Estatuto se refiere a la ley que, en cada momento, regule elejercicio de las competencias financieras de las CC.AA., esto es, lamisma LOFCA (STC 150/1990, FJ 4.º). Interpretación del Estatuto “con-forme a la LOFCA” que, como se cuidarían de destacar los votosparticulares de los magistrados Rubio Llorente, Rodríguez Piñero yGabaldón López, soslayaba que, tanto la interpretación gramaticalcomo la sistemática y la histórica del precepto en cuestión apunta-


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ban inequívocamente a que el Estatuto madrileño había queridoincorporar un condicionante no existente en otros textos estatuta-rios. En definitiva, la posición de la mayoría en la STC 150/1990 esfiel reflejo de la posición de centralidad que juega la LOFCA, en de-trimento de los Estatutos, a la hora de fijar en la práctica el canonde constitucionalidad conforme al cual se resuelven las diferentescontroversias.

2.2. Presencia del principio dispositivo en la concretizaciónde la Constitución territorial financiera

La segunda peculiaridad española que –según adelantábamos–extremaba para nosotros la dificultad de articular el control de cons-titucionalidad reside en el muy especial protagonismo que el bloquede la constitucionalidad atribuye al proceso político en la fijación delsistema de financiación. No se trata tan sólo de que su determina-ción sea precedida de la negociación institucionalizada entre los di-versos niveles de gobierno involucrados y, por tanto, se abra la posi-bilidad de que el modelo sea consensuado y aceptado por todos ellos,pues esta apelación a la transacción y negociación políticas es gene-ralizada en los países de nuestro entorno. Nos referimos a la circuns-tancia de que, paradójicamente, por más que la LOFCA tenga comoprimordial objetivo amortiguar los efectos perjudiciales del princi-pio dispositivo inherente a la vía estatutaria, éste penetra e invadeel entero sistema de financiación, al haber auspiciado el bloque dela constitucionalidad su desenvolvimiento respecto de las dos princi-pales fuentes de ingresos autonómicas, esto es, los impuestos cedi-dos y –aunque con menor intensidad– la participación en los ingre-sos del Estado.

Por lo que hace a esta última, y con independencia de cuál ha-ya sido la práctica efectivamente seguida, lo cierto es que, en la pri-mera versión del bloque de la constitucionalidad, el principio dispo-sitivo sólo se vinculaba directamente con el período transitorio, puesera únicamente en esta fase inicial cuando se atribuía expresamentea la Comisión Mixta la adopción del método para fijar el porcentajede participación (“una Comisión Mixta paritaria Estado-ComunidadAutónoma… adoptará un método encaminado a fijar el porcentajede participación…”) e, incluso, se establecía un plazo para que dichaComisión determinase el citado porcentaje (Disposición Transitoria


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Primera. 2 y 3 LOFCA).19 Por el contrario, al regular el porcentaje departicipación del período definitivo, el bloque de la constitucionali-dad se limitaba a apuntar que el mismo se negociaría sobre determi-nadas bases que se enumeraban, pero sin precisar en qué foro habíade desenvolverse la negociación (art. 13.1 LOFCA),20 requiriéndose que,en cualquier caso, el porcentaje se aprobaría por ley (art. 13.4 LOFCA).Por lo tanto, inicialmente la bilateralidad y el principio dispositivo só-lo se garantizaban por el bloque de la constitucionalidad respectodel período transitorio, ya que, al encomendarse explícitamente a laComisión Mixta la fijación del porcentaje, las CC.AA. estaban en con-diciones de bloquear cualquier decisión al respecto que considerasencontraria a sus intereses. Habría que esperar hasta la reforma de laLOFCA acometida por la LO 7/2001 para que, ya sin ambages y concarácter permanente, se anudase el principio dispositivo a la partici-pación en los ingresos del Estado, aunque inserta ahora en un nuevomodelo de financiación que ya no gravitaba fundamentalmente so-bre esta fuente de ingresos sino sobre la figura de los impuestos ce-didos.21

Por el contrario, de forma mucho más inequívoca y rotunda hacontemplado el bloque de constitucionalidad, desde su versión inicial,el “peso” del principio dispositivo en relación con los tributos cedidos,que constituye hoy por hoy la fuente de ingresos sobre la que se es-tructura el sistema de financiación en su conjunto. De una parte, laLOFCA hace depender la cesión efectiva de los impuestos a la apro-bación de una ley específica que determine el alcance y las condicio-nes de la misma (art. 10.2), en tanto que la práctica totalidad de losEstatutos preveía ya en su redacción originaria22 que fuese precisa-mente una Comisión Mixta la que fijase el alcance de la cesión, de-


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19. Protagonismo de la Comisión Mixta en la fijación del porcentaje del período transito-rio que se repetía en términos muy similares en los diferentes Estatutos de Autonomía,salvando el canario y el extremeño.

20. Sólo el Estatuto canario (art. 51) mencionaba que el porcentaje de participación se ne-gociaría “a través de una Comisión Mixta”. En cualquier caso, no puede soslayarse queCanarias dispone de un singular régimen económico y fiscal constitucionalmente previsto(Disposición Adicional Tercera).

21. De acuerdo con el reformado art. 13 LOFCA, la participación en los ingresos del Estadose canaliza a través del Fondo de Suficiencia. Y el valor inicial de dicho Fondo para cadaComunidad Autónoma “se fijará en Comisión Mixta de transferencias” (art. 13.3).

22. A excepción del canario y del balear.

biendo tramitarse el acuerdo como proyecto de ley.23 Así, pues, si lacesión efectiva se hacía depender de la aprobación de una ley espe-cífica para cada Comunidad Autónoma y si dicha ley sólo podía tra-mitarse ante las Cortes si mediaba el previo acuerdo entre la CA y elEstado en el seno de la Comisión Mixta –según se dispone en losEstatutos–, era evidente que las CC.AA. han estado desde el principioen condiciones de impedir la plena aplicación en su territorio del sis-tema de financiación a través del sencillo expediente de rehusar di-cho acuerdo. Y es que, como tuvo ocasión de afirmarse en la STC181/1988, “es obvio que el Gobierno no podía, sin infringir el Estatutode Autonomía de Cataluña, enviar a las Cortes el proyecto de ley aque se refiere la Disposición adicional sexta, 3, del mismo, sin elacuerdo previo de la Comisión Mixta” (FJ 4.º).

En consecuencia, el singular mecanismo de cesión impositiva tra-zado desde el principio por la Constitución territorial financiera –yque se mantiene en el nuevo marco estatutario– lleva la capacidad ope-rativa del principio dispositivo24 a la médula misma del sistema de fi-nanciación, permitiendo un diferente tratamiento del alcance y de lascondiciones de la cesión en las diferentes CC.AA.: “…este precepto dela LOFCA –decía el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídicotercero de la STC 181/1988 refiriéndose a su art. 10.2– se está refirien-do a una ley específica de cesión de tributos a cada Comunidad Autónomaque, de acuerdo con su Estatuto, pudiera recoger, en su caso, las par-ticularidades que se estimase oportunas en cuanto al alcance y condi-ciones de la cesión”. Pero, sobre todo, a los efectos del presente traba-jo, lo que interesa es destacar que la manifestación más enérgica delprincipio dispositivo en esta esfera reside en la capacidad de las CC.AA.de neutralizar cualquier modificación del status quo en materia deimpuestos cedidos, al ser su acuerdo inexcusable para tramitar el pro-yecto de ley específica de cesión. Bajo este prisma, resulta inobjetableque estas peculiaridades procedimentales “responden a una finalidad


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23. Respecto del papel que desempeñan las Comisiones Mixtas en el establecimiento delrégimen de cesión impositiva, véase J. Calvo Vérgez. Financiación autonómica: problemasconstitucionales y legales, Aranzadi, Cizur Menor, 2005, págs. 139-140.

24. Y ello con independencia de que, en la práctica, se haya corregido la potencial hete-rogeneidad permitida por el bloque de la constitucionalidad, “interponiéndose” entre elbinomio LOFCA/Estatutos y Ley específica de cesión, una ley general (así, ya la Ley 30/1983,de 28 de diciembre), a cuyo contenido se remiten in toto las “específicas” leyes de cesiónpara cada CA.

de garantía de las disponibilidades financieras de las ComunidadesAutónomas” (STC 181/1988, FJ 4.º), pues les permite oponerse a todointento de reforma peyorativa de su situación financiera.

Dadas estas singularidades de nuestra Constitución territorialfinanciera, no es de extrañar que la STC 13/2007 fuese recibida concierta expectación.25 En el momento en que se hizo pública, se habíanya aprobado dos reformas estatutarias cuya regulación de la materiafinanciera no era ciertamente parangonable (Valencia y Cataluña) yse hallaba próxima a su conclusión la reforma del Estatuto andaluz,que seguía la estela del catalán pero que distaba de ser idéntica. Laposible existencia de disonancias o diferencias entre la Ley Orgánicadel art. 157.3 CE y los textos estatutarios no parecía, desde luego, ex-cluida de antemano –antes al contrario– en el reformado marco esta-tutario. Asimismo, las reformas estatutarias ya aprobadas o en fasede tramitación, lejos de cerrar el paso o reducir el margen de manio-bra del principio dispositivo y la bilateralidad en la esfera financie-ra, no venían sino a ratificar e incluso fortalecer su presencia en el sis-tema,26 manteniéndose así, en principio, la capacidad autonómica derehusar sumarse a un nuevo modelo de financiación.27 Pues bien, laSTC 13/2007 estaba llamada a hacer frente a ese doble plano de inte-rrogantes: de una parte, determinar cuál es la situación a la que pue-de aspirar la CA que rechace un eventual nuevo esquema de financia-ción, y, de otro lado, determinar la operatividad en la práctica de lassingularidades financieras estatutarias frente al régimen general es-tablecido en la LOFCA, puesto que, en esta ocasión, lo que había deelucidarse era la aplicabilidad de una fuente de financiación que, al


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25. Por lo demás, no puede dejar de reseñarse que la doctrina vertida en la Sentencia quenos ocupa ha sido inmediatamente aplicada a otras controversias financieras promovidaspor la Junta de Andalucía (SSTC 58/2007 y 237/2007).

26. En esta línea, E. Girón Requena. “La incidencia de la reforma de los Estatutos deAutonomía en la financiación autonómica”, en REDC, núm. 80, 2007, p. 105.

27. Todos los Estatutos reformados cuando se escriben estas páginas (los de Valencia, Ca-taluña, Andalucía, Aragón, Baleares y Castilla y León) mantienen, en términos semejantesa su versión inicial, la exigencia del acuerdo de la Comisión Mixta para la determinacióndel alcance y de las condiciones de la cesión de los impuestos. Pero es que, además, buenaparte de ellos vincula expresamente el acuerdo de las respectivas Comisiones Mixtas con laaprobación o actualización del sistema de financiación en su conjunto (art. 208.2 del Estatutocatalán, art. 183.2 del andaluz, art. 108 del aragonés; mientras que el art. 131.1 del baleardispone que se procederá a la actualización del sistema de financiación “mediante el es-tudio y el análisis” de la Comisión Mixta).

menos prima facie, por las razones que luego se verán, se presenta-ba como una peculiaridad andaluza, a saber, la (tan desafortunada-mente) conocida como “deuda histórica”. Cómo aborda y resuelve am-bos interrogantes y, en consecuencia, en qué medida la STC 13/2007marca un punto de inflexión en la doctrina constitucional o se limitaa consolidar la línea y sensibilidad jurisprudenciales existentes, cons-tituye el objetivo central de las siguientes líneas.

3. La STC 13/2007: ¿cambio de acento o permanencia de la línea jurisprudencial?

3.1. Los límites jurídico-funcionales de la jurisdicciónconstitucional en materia de financiación

Según señalamos líneas arriba, cuando del problema del repar-to de los recursos se trata, la jurisprudencia constitucional suele re-marcar con mayor intensidad que en otros ámbitos los condicionantesque restringen la capacidad revisora del Tribunal Constitucional, alobjeto de no invadir la esfera de libertad de configuración políticaque corresponde al legislador, que se concibe además en términosamplios. Pues bien, como era previsible, la STC 13/2007 se mantiene fiela esa línea hasta el punto de que en buena parte de sus fundamentosjurídicos pueden rastrearse referencias a la necesidad de autoconten-ción en la materia. Comienza recordando sus declaraciones más gené-ricas en su fundamento jurídico tercero, para más tarde –FJ 5.º– reco-ger la doctrina sentada específicamente respecto de la extensa libertadde conformación política que se dispone al concretar la participaciónen los ingresos del Estado (STC 68/1996) y el FCI (STC183/1988). Tal vez,un par de aspectos merezcan ser comentados para poner de manifies-to la inequívoca tendencia a la auto-contención que caracteriza la ac-tividad jurisdiccional en el terreno que nos ocupa. El primero, que ca-si el único control material que el Tribunal Constitucional suele desplegaral respecto, el de arbitrariedad, se lleva a efecto tras subrayar las cau-telas (razonables, desde luego) con que debe realizarse esa tarea revi-sora cuando del legislador se trata (FJ 4.º). El segundo aspecto dignode mención, y probablemente más importante, consiste en el cuidadocon el que el Tribunal Constitucional apunta los límites (más que lasposibilidades) de la jurisdicción constitucional para controlar la obser-vancia del principio de suficiencia financiera. Pues, como razonó en el


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fundamento jurídico 5.º, dos son las consideraciones que deben tener-se en cuenta para determinar su aplicación a los entes territoriales:

“En primer lugar, que dicho principio tiene un primer límite enla propia naturaleza de las cosas, por lo que ‘dicha suficienciadebe quedar enmarcada, como concepto relativo que es, en elmarco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estadoen su conjunto’ (STC 87/1993, de 11 de marzo, FJ 3 b); en el mis-mo sentido STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8). Y, en segundolugar, que aun cuando el soporte fundamental de aquel princi-pio se encuentra en los tributos propios y en la posibilidad departicipar en los ajenos (STC 237/1992, de 15 de diciembre, FJ6), para valorar si unas determinadas Comunidades Autónomasgozan de recursos financieros suficientes para ejercer la auto-nomía financiera constitucionalmente consagrada es preciso‘atender al conjunto de los recursos de que puedan disponer’ ya ‘las competencias que les han sido atribuidas’, así como a ‘losservicios que gestionan’ y ‘dentro siempre de las reales disponi-bilidades económicas de un sistema globalmente presidido porel principio de solidaridad entre todos los españoles’ (STC 87/1993,de 11 de marzo, FJ 3 b)”.

Y una vez transcrito lo esencial de la doctrina preexistente ytras recordar que las cargas de la argumentación y de la prueba so-bre la pretendida insuficiencia económica recaen sobre el recurrente,siendo su falta de demostración “ya suficiente para desestimar la que-ja”, concluiría así ese mismo fundamento jurídico 5.º:

“En suma, no existe un derecho de las Comunidades Autónomasconstitucionalmente consagrado a recibir una determinada fi-nanciación, sino un derecho a que la suma global de los recur-sos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cadamomento se reparta entre ellas respetando los principios de so-lidaridad y coordinación. Por este motivo, habida cuenta deque la cifra de la financiación no es ilimitada y de que su distri-bución debe efectuarse de conformidad con los intereses gene-rales y en función de los de todos los entes territoriales afecta-dos, no puede pretender cada Comunidad Autónoma para ladeterminación del porcentaje de participación que sobre aque-llos ingresos le pueda corresponder la aplicación de aquel crite-rio o variable que sea favorable en cada momento a sus intere-


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ses, reclamando de nosotros una respuesta que sustituya la fal-ta de acuerdo de las instancias políticas” (la cursiva es nuestra).

Se trata esta última de una afirmación que, sostenida en el con-texto de la controversia resuelta en la STC 13/2007, puede suscribirsesin el menor atisbo de duda, pero que, sin embargo, si se pretendever en ella una declaración doctrinal de alcance general, cabría mati-zar en relación con aquellos supuestos en que los Estatutos recogían–y aún recogen, en el caso de los no reformados– específicos criterioso variables de reparto de la participación en ingresos del Estado queno estaban expresamente mencionados en la versión inicial de laLOFCA. Que esas previsiones estatutarias no entrañaban quiebra nin-guna de ésta, es cosa bastante evidente que el propio TribunalConstitucional ya tuvo ocasión de confirmar en la STC 68/1996, alsubsumirse en la cláusula genérica prevista en el art. 13.1 e) LOFCA,según la cual, podía barajarse en la negociación cualquier criterioque se estimase procedente. Por el contrario, que una ComunidadAutónoma no pueda pretender la aplicación de una variable o de uncriterio contemplado específicamente en su Estatuto (y, por tanto, pre-sumiblemente favorable a sus intereses) resulta de mucha más difícilaceptación, por más que en la práctica haya sido frecuente que los di-ferentes porcentajes de participación hayan omitido por completo laaplicación de determinados criterios estatutarios diferentes a los men-cionados expresamente en la LOFCA. De hecho, cuando se aborda enla STC 68/1996 la aplicación del criterio de insularidad contenido enel art. 61 del Estatuto balear, el Tribunal reconoció que del preceptoestatutario podía deducirse la “necesidad de tomar en consideración”tal variable, aunque no se desprendía del mismo cuál fuese “la valo-ración o ponderación” que debía atribuirse a dicho criterio (FJ 6.º). Porconsiguiente, aun cuando no quepa dudar de que debe reconocerseal proceso político un amplísimo margen de maniobra en la pondera-ción de las variables (STC 68/1996, FFJJ 4-6), es cuestionable que que-de enteramente a disposición de dicho proceso la aplicación, o no, delos criterios y de las variables explícitamente recogidos en los Estatutos.

3.2. La indeseable (pero posible) coexistencia de diversosmodelos de financiación

Cuando arriba abordamos la presencia del principio dispositivoen la determinación de la participación en los ingresos del Estado,


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decíamos que la versión inicial del bloque de la constitucionalidad leatribuyó un papel decisivo en el período transitorio al requerirse elacuerdo de la Comisión Mixta para su aprobación; papel que se disi-paría a la llegada del período definitivo, al no preverse más que una“negociación” sin mayor concreción, requiriéndose en cualquier casola aprobación por ley del repetido porcentaje (art. 13.4). La virtuali-dad inicial del principio dispositivo se restituiría, en fin, tras la refor-ma de la LOFCA realizada en el año 2001 (LO 7/2001), que volvió aencomendar a la Comisión Mixta la determinación del valor del Fondode Suficiencia (art. 13.3 LOFCA). Por consiguiente, la cuestión abor-dada y resuelta por la STC 13/2007 se suscitó en la etapa en la que elmarco normativo no imponía el necesario consenso entre el Estado ycada Comunidad Autónoma, vía Comisión Mixta, para la fijación dela participación en los ingresos de aquél y, en consecuencia, el prota-gonismo de la negociación recaía en el CPFF; órgano cuyos acuerdos,como es bien sabido, jurídicamente no vinculantes, no pasan de sermeras recomendaciones, de tal suerte que las Cortes Generales –en elplano estrictamente jurídico– gozan de una absoluta libertad paraseguir, o no, sus indicaciones.

Huelga insistir en la relevancia de tener presentes estas coorde-nadas temporales, pues sólo en relación con el marco normativo apli-cable a la referida etapa adquieren sentido algunas de las declaracio-nes vertidas en la Sentencia que nos ocupa. En efecto, únicamente apropósito de la versión del art. 13 LOFCA anterior a la reforma de 2001resulta sostenible afirmar que “no cabe la menor duda de que la de-terminación de los criterios de distribución de la participación de lasComunidades Autónomas en los ingresos del Estado corresponde ex-clusivamente a este último” (STC 13/2007, FJ 6.º). Únicamente en esecontexto en el que el bloque de la constitucionalidad no imponía la in-tervención de la Comisión Mixta respecto de la participación en los in-gresos estatales y, por tanto, la misma se producía en la práctica por-que se consideraba políticamente oportuna, puede entenderse que supresencia se considere una simple manifestación del principio de coo-peración (STC 13/2007, FFJJ 7.º y 8.º), con la subsiguiente postergaciónde sus funciones a la esfera de lo meramente deliberante y consultivo.28


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28. M. Medina Guerrero. “El principio de cooperación como principio estructural del EstadoAutonómico: su incidencia en las relaciones competenciales entre el Estado y las ComunidadesAutónomas”, en Relaciones con el Estado y otras Comunidades Autónomas. Cooperación,coordinación, conflicto, Parlamento de Andalucía, Sevilla, 2005, p. 15 y ss.

Únicamente respecto de la aludida fase cabría admitir la supedita-ción de la Comisión Mixta, en cuanto órgano cooperador, frente al ór-gano coordinador en materia financiera, el CPFF (STC 13/2007, FJ 8.º).Únicamente, en fin, en el repetido contexto, encuentra explicación laconclusión a la que se llega en el fundamento jurídico 9.º:

“(…) aun cuando la negociación citada se configura como un trá-mite no facultativo, sino preceptivo, pues así resulta de lo impe-rativo de las expresiones utilizadas en los arts. 13.1 LOFCA y58.1 EAAnd, lo cierto es que en modo alguno cabe admitir quela determinación del porcentaje de participación en los ingre-sos del Estado pueda depender de la voluntad de una determi-nada Comunidad Autónoma, pues ello, ni resulta de los térmi-nos expresos de los preceptos del bloque de la constitucionalidada que se ha hecho referencia, ni es compatible con el carácterexclusivo de la competencia que corresponde al Estado, de acuer-do con el art. 149.1.14 CE, para el señalamiento de los criteriosde distribución de la participación de las Comunidades Autónomasen los ingresos de aquél. Conferir carácter vinculante a la vo-luntad autonómica (…) sería tanto como conceder un derechode veto a una Comunidad Autónoma sobre el ejercicio de lascompetencias exclusivas del Estado, permitiéndole bloquear cual-quier iniciativa de aquél dirigida a modificar el sistema de fi-nanciación…”

Pues, obviamente, cuando el bloque de la constitucionalidad exi-ge la aprobación de las respectivas Comisiones Mixtas para concretaruna específica fuente de financiación –o el sistema de financiaciónen su conjunto–, su falta de acuerdo no puede ser suplida en modoalguno, bloqueándose, así, de hecho, la aplicación de un eventual nue-vo sistema de financiación a la concreta Comunidad Autónoma quelo rechace. Así sucedió con ocasión de la no aceptación por parte dela Comunidad Autónoma andaluza del nuevo sistema de financia-ción acordado para el quinquenio 1997-2001 (Acuerdo 1/1996 del CPFF),que introdujo una renovación radical de la figura de los impuestoscedidos, ya que, de una parte, venía por primera vez a cederse par-cialmente a las CC.AA. el principal impuesto de nuestro sistema tribu-tario (el IRPF) y, de otro lado, se afectaba incluso la propia naturale-za de esta fuente de ingresos, al atribuirse a las CC.AA. sobre los mismoscierto poder normativo que hasta entonces había monopolizado elEstado. La puesta en práctica del nuevo sistema pasaba, por tanto, ne-


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cesariamente por la aceptación de las Comunidades Autónomas; pre-cisa, primero, para modificar el correspondiente precepto estatutariodonde se enumeraban los impuestos cedidos a fin de añadir el IRPF, yobligada, más tarde, para la aprobación de las nuevas leyes específi-cas de cesión que incorporasen las novedades referidas, requiriéndo-se consiguientemente el pertinente acuerdo de las respectivasComisiones Mixtas para su tramitación ante las Cortes.29

Bloqueada, ante la falta de acuerdo, la aplicación de este pilarfundamental del sistema de financiación para el quinquenio 1997-2001, la única solución razonable fue la de prorrogar el acordado pa-ra el anterior quinquenio (1992-1996). Y se entendió aplicable aAndalucía este sistema 1992-1996 en bloque e incondicionalmente,esto es, manteniendo los datos oficiales de población existentes en elaño 1991 conforme a los cuales se calcularon entonces los porcenta-jes de participación en los ingresos del Estado. Pues bien, a juicio dela Comunidad Autónoma recurrente, el hecho de que no se tomaranen consideración los datos de población reconocidos en 1996 suponía


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29. Es difícil imaginar un supuesto de articulación normativa más complejo que el que seprecisa para dar efectividad a la cesión de impuestos del Estado a las Comunidades Autó-nomas. La LOFCA obviamente enumera los impuestos cedibles a aquéllas pero, como es-tablece desde el principio su artículo 10.2, “se entenderá efectuada la cesión cuando ha-ya tenido lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente”. Los Estatutosde régimen común, pues, siempre han contado con una disposición que incluía los im-puestos cedidos; y, al objeto de poder alterar su número sin que para ello debiera acudir-se al procedimiento complejo de reforma estatutaria, todos ellos sin excepción algunahan dispuesto que, para su modificación, basta el acuerdo del Gobierno con la ComunidadAutónoma, que se tramitará posteriormente como proyecto de Ley. En definitiva, el nue-vo modelo de financiación para el quinquenio 1997-2001 se realizó a través de la “modi-ficación” de los Estatutos, la reforma de la LOFCA, el dictado de una Ley general de ce-sión de tributos y la aprobación de las específicas leyes de cesión para cada una de lasComunidades Autónomas. Pero aún hay más: dado que el nuevo sistema no sólo entraña-ba la ampliación del número de los impuestos cedidos, sino un cambio de su propia con-ceptuación originaria (en la que el Estado monopolizaba el poder normativo sobre losmismos) y a la vista de las dificultades existentes para abordar una verdadera reforma es-tatutaria, se consideró pertinente que las nuevas atribuciones normativas que se recono-cían a las Comunidades Autónomas se presentasen amparadas por una Ley marco ex art.150.1 CE a fin de ahuyentar eventuales problemas de constitucionalidad. Quiere decirsecon esto que las leyes específicas de cesión que se aprobaron en el año 1997 para llevar ala práctica el nuevo sistema de financiación (Leyes desde 25/1997 hasta 36/1997) constitu-yen, sin duda, unas muy singulares fuentes jurídicas: mientras que su artículo 1 procede ala modificación del correspondiente precepto estatutario, su artículo 2, de una parte, seremite a la Ley general de cesión (Ley 14/1996) en lo tocante al alcance y a las condicio-nes de la misma y, de otro lado, hace referencia al artículo 150.1 CE para fundamentar lascompetencias normativas que ahora adquiere la Comunidad Autónoma.

una decisión arbitraria y lesiva del principio de suficiencia; reprochesque serían rechazados por el Tribunal Constitucional, que ni aprecióla quiebra de la interdicción de la arbitrariedad denunciada,30 ni esti-mó la vulneración de la suficiencia económica alegada por el Parlamentoandaluz. En resumidas cuentas, no podía calificarse de arbitrario estemodo de proceder porque “se trata de una opción legislativa que noes una decisión plenamente irrazonable ni arbitraria o carente de to-da justificación, sino que, por el contrario, entra dentro del margende configuración del que goza el legislador en este ámbito” (FJ 4); y,en consecuencia, el Tribunal Constitucional no podía “atender la pre-tensión de la Comunidad Autónoma… porque con ello estaría adop-tando una decisión eminentemente política que corresponde exclusi-vamente tomar a las Cortes Generales…” (FJ 5.º).31

A nuestro juicio, el Tribunal Constitucional realizó un prudenteejercicio de autocontención al rechazar dicha pretensión autonómi-ca; máxime cuando, según hemos comprobado a lo largo de estas pá-ginas, nuestro sistema ha estado siempre abierto al principio disposi-tivo y el nuevo marco estatutario no ha venido sino a ratificarlo. Nodebe soslayarse que los concretos criterios o variables de reparto uti-lizados para fijar las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónomarespecto del modelo de financiación en su conjunto, así como las es-pecíficas ponderaciones adjudicados a cada uno de ellos configuran,eso, un “sistema” en el que cada uno de sus integrantes (los criteriosy su ponderación) adquieren sentido en función de los demás. Así,pues, cuando se llega a un acuerdo al respecto en el CPFF, el mismose fragua en consideración a unos concretos criterios de reparto queson definidos de una manera específica y que se ponderan de un de-terminado modo: cualquier variación afecta al resultado final sobreel que se basa el acuerdo entre el Estado y las CC.AA. Como teselasen un mosaico, la falta o pérdida de alguno de esos componentes no


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30. A mayor abundamiento, señaló el Tribunal Constitucional que dicha población se to-mó en consideración asimismo para las CC.AA. que sí aceptaron el nuevo modelo de fi-nanciación: “En efecto, conforme al apartado 3 del acuerdo primero del Acuerdo del Plenodel Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23 de septiembre de1996, uno de los puntosprincipales del nuevo modelo de financiación es que la ‘financiación global del sistema sedeterminará según las variables y ponderaciones actualmente aplicables’, que no son otrasque las recogidas en el Acuerdo 1/1992, de 20 de enero, del Consejo de Política Fiscal yFinanciera…” (FJ 4).

31. En contra, el voto particular del magistrado Pérez Tremps.

puede ser, sin más, reemplazada por el proveniente de cualquierotro, pues la imagen inicialmente diseñada quedará inevitablementedistorsionada.

Decíamos líneas arriba que uno de los escasos reductos en elque es inobjetable la proyección del control de constitucionalidad enmateria de financiación es el de la arbitrariedad; y, ciertamente, de ar-bitrario cabría tildarse un reparto basado en unas cifras de poblaciónque, ab initio, no se correspondieran con la población realmenteexistente, según los últimos datos oficiales disponibles.32 Mucho me-nos claro, sin embargo, es que se extienda tal reproche al supuestoexaminado en la STC 13/2007 por las razones mencionadas. Todo ellosin olvidar los potenciales efectos desestabilizadores que habría teni-do una Sentencia estimatoria al respecto en el marco de una Constituciónterritorial financiera que atribuye una sólida posición a las CC.AA., alpermitírseles rehusar las innovaciones que quieran incorporarse al mo-delo. Ciertamente, la posibilidad de quedarse al margen del modelogeneral de financiación –según se apuntó en la STC 181/1988, refirién-dose concretamente al acuerdo de las Comisión Mixta preciso para tra-mitar las específicas leyes de cesión– se configura como una última ga-rantía que queda en manos de las CC.AA. frente a cualquier intentode introducir un nuevo sistema que le resulte perjudicial; pero no de-bería en modo alguno concebirse como una ventaja, de tal suerte quelas CC.AA. se vieran tentadas a mantenerse en el viejo modelo de fi-nanciación al obtener a cambio la actualización de los criterios dereparto cuando ésta juegue en su beneficio. Otra decisión del TribunalConstitucional, en suma, podría haber servido de acicate y estímulopara la coexistencia de diversos modelos, con la subsiguiente pérdidade racionalidad del sistema de financiación en su conjunto.

3.3. La nivelación de las peculiaridades estatutarias: la LOFCA como referente superador del principiodispositivo en materia financiera

Según reseñamos líneas arriba, el examen de la jurisprudenciaconstitucional revela que, allá donde los recurrentes plantean una even-tual contradicción entre LOFCA/Estatutos o –menos dramáticamente–


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32. Véase el voto particular del magistrado Pérez Tremps.

cuando las normas estatutarias regulan aspectos de la financiación que,sencillamente, la LOFCA no ha contemplado, el Tribunal Constitucionalsuele resolver atendiendo a lo dispuesto por el legislador orgánico. Bienmediante la articulación de una argumentación integradora de am-bos cuerpos normativos, bien soslayando las peculiaridades del tenorliteral de la norma estatutaria al fundamentar su ratio decidendi, locierto es que ésa es la línea que cabe inferir de las diferentes resolu-ciones recaídas en la materia. Importa, en cualquier caso, apuntar queeste modo de proceder no es necesariamente consecuencia de una ten-dencia centralizadora del Tribunal Constitucional, pues no siempre elresultado de la misma ha jugado, por así decirlo, en contra de la Co-munidad Autónoma involucrada en la controversia, postergando laaplicación de una norma estatutaria que, al menos aparentemente,ampliaba o favorecía la posición jurídica o las facultades financierasde la CA en relación con la regla general prevista en la LOFCA. En al-guna ocasión, ha sido precisamente la LOFCA la que partía de unaconcepción más amplia de las atribuciones autonómicas que el propioEstatuto, lo que no impidió que fuese aquélla la norma determinantepara la elucidación de la cuestión planteada (STC 150/1990).

En suma, cuando el Estatuto difiere de la LOFCA o cuando pre-cisa, complementa o añade algo a lo previsto en aquélla (y salvando,en alguna ocasión, el supuesto de que la norma estatutaria sea clara-mente subsumible en lo dispuesto en términos genéricos por el legis-lador orgánico), se opta sistemáticamente por dar preponderanciaa la ley orgánica en la resolución de la controversia. Y ello con inde-pendencia de si ello conduce a un resultado más o menos favorable ala posición autonómica. Dicho de otro modo: la actividad jurisdiccio-nal desplegada hasta el momento en la materia, antes que respondera una sensibilidad centralizadora, lo que refleja es una tendencia ho-mogeneizadora, uniformadora. Dicha tendencia no entraña novedadninguna: como sucede en general con las diferencias estatutarias enel reparto de las competencias sustantivas, también en materia finan-ciera el Tribunal Constitucional se muestra proclive a rehuir lo queconsidera efectos perjudiciales del principio dispositivo, intentando “ra-sar” al máximo las divergencias entre los diversos textos estatutarios,33

y el nivel que utiliza en nuestro ámbito es, obviamente, la LOFCA.


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33. La superación de los defectos (reales o imaginarios) inherentes a la adopción por elconstituyente del principio dispositivo como principio estructural del Estado Autonómico

Hasta aquí la línea directriz que cabe identificar en la jurispruden-cia constitucional existente en el momento en que se dictó la STC 13/2007.Pues bien, al igual que lo que acontecía con la tendencia a enfatizar ladimensión política de las controversias financieras, tampoco en estepunto entendemos que la STC 13/2007 haya supuesto ninguna varia-ción o cambio de acento.34 De nuevo, se detecta con claridad la utili-zación de la LOFCA como instrumento homogeneizador o uniforma-dor de las decisiones estatuyentes, al reconducir la fuente de ingresosde la Disposición Adicional Segunda del Estatuto andaluz a las fuentesde financiación regladas en aquélla. Tan clara es esta tendencia en laSTC 13/2007, que la cuestión jurídica esencial planteada al respectopor el Parlamento andaluz, consistente en determinar si dicha disposi-ción estatutaria contiene un recurso específico y distinto a las asignacio-nes niveladoras del art. 15 LOFCA, se da prácticamente por resuelta des-de el principio antes de abordar su examen en el fundamento jurídicoundécimo. Así es; al acotar en el fundamento jurídico segundo las nor-mas que operan como canon de constitucionalidad, se menciona ya laasignación de nivelación ex art. 15 LOFCA y se añade que “esta asig-nación complementaria se contempla específicamente para el caso deAndalucía en la disposición adicional segunda de su Estatuto”; de talsuerte que cualquier lector avisado, antes de acometer la lectura del FJ11.º, ya puede vaticinar cuál será la decisión del Tribunal Constitucional,a saber, que las asignaciones complementarias de la Disposición AdicionalSegunda del Estatuto andaluz no son sino la mera proyección de lasasignaciones de nivelación reguladas en la LOFCA, por lo que ésta seconvierte en la práctica en el canon o parámetro de constitucionalidaddeterminante para resolver la controversia.

Sucede, sin embargo, que esta (con)fusión entre ambas fuentesde ingresos dista mucho de ser una cuestión evidente. Pues, cierta-


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ha estado siempre presente en su puesta en marcha y desarrollo (señaladamente, los AcuerdosAutonómicos de 1981 y 1992), llegando incluso a rozarse en alguna ocasión los límites delo constitucionalmente posible (M. Medina Guerrero. “La ampliación competencial de 1992.La inversión del proceso: la Ley Orgánica de Transferencia como antesala de la reforma es-tatutaria”, REDC, núm. 78, 2006, p. 77 y ss.; más recientemente, Enric Fossas Espadaler: Elprincipio dispositivo en el Estado autonómico, IVAP/Marcial Pons, Madrid/Barcelona/BuenosAires, Madrid, 2007).

34. También para Fossas Espadaler, la STC 13/2007 es ilustrativa de que “la jurisprudenciaconstitucional otorga un papel menor al Estatuto de Autonomía dentro del conjunto denormas que conforman el marco normativo regulador de la financiación autonómica” (ob.cit., p. 91, nota 20).

mente, hay razones que abonan la tesis de que las asignaciones de laDisposición Adicional Segunda configuran una fuente de financia-ción distinta a la prevista en el art. 15 LOFCA. No obstante lo dicho,ha de comenzarse reconociendo que existe un manifiesto paralelis-mo entre las transferencias presupuestarias reguladas en el Estatutoandaluz y las contempladas en la LOFCA. Ambas normativas las con-figuran como fuentes de ingresos de carácter excepcional, en cuantosólo operan en supuestos de infradotación de los servicios públicos, yde naturaleza condicionada, toda vez que habrán de consignarse enlos presupuestos estatales con especificación de su destino.

No es de extrañar por tanto que, ante estas similitudes, en unprimer momento, buena parte de la doctrina se decantase por lo quepodemos calificar de lectura mínima de la norma estatutaria. Esta in-terpretación se erigía sobre la desvirtuación de la eficacia jurídica delEstatuto, ya porque se considerase que tales asignaciones específicas“no pueden ser tomadas más que como expresión de un deseo de di-fícil concreción en términos jurídicos, es decir, en términos de obliga-ciones y derechos jurídicamente exigibles”,35 ya porque, lisa y llanamen-te, se estimase que el precepto estatutario no añadía absolutamentenada nuevo al elenco de fuentes de financiación establecido en laLOFCA, de tal modo que la (tan desafortunadamente) llamada “deu-da histórica” no vendría a ser sino la simple traslación de las asignacio-nes de nivelación ex art. 15 LOFCA a la Comunidad Autónoma andalu-za. Bajo este prisma, de acuerdo con la aludida lectura mínima, laDisposición Adicional Segunda no vendría sino a declarar la concurren-cia del “presupuesto de hecho requerido por el art. 15 LOFCA para elotorgamiento de las asignaciones complementarias –y, en consecuen-cia, que tendría que entrar en juego el mecanismo de compensaciónprevisto en la Constitución y en la LOFCA–”.36 Una posición de míni-mos que, asimismo, se halla bastante extendida en la doctrina en rela-ción con la norma que mayor similitud guarda con la norma estatuta-ria que nos ocupa, esto es, la Disposición Adicional Segunda del Estatuto


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35. J. J. Ferreiro Lapatza. La Hacienda de las Comunidades Autónomas en los diecisieteEstatutos de Autonomía, Escola d´Administració Pública de Catalunya, Barcelona, 1985,p. 239.

36. Véase el comentario de la Disposición Adicional Segunda realizado por Avelino BlascoEsteve en Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Andalucía(dirigido por S. Muñoz Machado), MAP, Madrid, 1987, p. 823. En la misma línea, PérezMoreno y otros: Comentarios al Estatuto de Andalucía, Sevilla, 1981, p. 356.

extremeño, respecto de la cual también se ha predicado que es un me-ro apéndice del art. 15 LOFCA,37 o que se limita a “dar a entender queen el momento actual, dadas las circunstancias socioeconómicas deExtremadura, es ya necesaria dicha asignación presupuestaria”.38

Y, sin embargo, hay argumentos que permiten sostener que lavirtualidad de la Disposición Adicional Segunda del Estatuto andaluzno se ciñe a dar por cumplido el requisito material imprescindible pa-ra ser beneficiario de las asignaciones niveladoras previstas en el art.158.1 CE y en el art. 15 LOFCA, sino que regula una fuente de finan-ciación específica que cuenta con sustantividad propia. En efecto, mien-tras que los últimos preceptos citados caracterizan a las asignacionesde nivelación como aquellas destinadas a la elevación del nivel de pres-tación de los servicios públicos fundamentales, precisando que eldesnivel ha de referirse al conjunto de dichos servicios (art. 15.2), ladisposición estatutaria regula unas asignaciones complementariascuyo objetivo son los servicios transferidos individualmente conside-rados, y con independencia de que sean fundamentales o no;39 diver-gencia que se hizo aún más patente tras la reforma del art. 15 LOF-CA (LO 3/1996, de 27 de diciembre), que circunscribió las asignacionesde nivelación a los servicios fundamentales de educación y sanidad(art. 15.1), máxime cuando la Ley 21/2001, al concretar los supuestosen los que se debe entender que no se cubre el nivel mínimo de pres-tación de tales servicios públicos (art. 15.3), adoptó unos criterios tanrigurosos que, sencillamente, han impedido hasta la fecha la conce-sión de tales asignaciones (art. 67.1). Ciertamente, la DisposiciónAdicional Segunda no servía (tan sólo) para dar por cumplido el pre-supuesto material requerido para ser beneficiario de las transferen-cias del art. 15 LOFCA.


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37. Ninguna peculiaridad aprecia en este precepto del Estatuto extremeño Checa González(Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura–López Guerra y Soriano García, dirs –, MAP, Madrid, 1992, págs. 1109-1110.

38. Véase el comentario a la Disposición efectuado por Falcón y Tella en Comentarios alEstatuto de Autonomía de Extremadura (dirigido por Torres del Moral), UNED, Mérida,1985, p. 504.

39. La versión inicial de la Disposición Adicional Segunda decía literalmente en su primerepígrafe: “Dadas las circunstancias socioeconómicas de Andalucía, que impiden la presta-ción de un nivel mínimo en alguno o algunos de los servicios efectivamente transferidos,los Presupuestos Generales del Estado consignarán, con especificación de su destino y co-mo fuentes excepcionales de financiación, unas asignaciones complementarias para ga-rantizar la consecución de dicho nivel mínimo”

Pero si cabe identificar diferencias apreciables en el ámbito ma-terial sobre el que se proyectan ambas asignaciones, otro tanto cabedecir en lo concerniente al procedimiento de determinación de las mis-mas. Así, no se establece en el art. 15 LOFCA ningún cauce específicoa través del cual proceder a la concreción de las asignaciones de nive-lación, razón por la cual se interpretó desde el principio que era en elseno del CPFF donde podría acometerse dicha tarea, dado que el art.3.2 LOFCA atribuye al Consejo la apreciación de las razones que jus-tifican, en cada caso, la percepción por parte de cada una de las co-munidades autónomas de las asignaciones presupuestarias, así comolos criterios de equidad seguidos para su afectación.40 Frente a estaregulación, el párrafo segundo de la Disposición Adicional Segundadel Estatuto andaluz encomendó a la Comisión Mixta paritaria Estado-Comunidad Autónoma la fijación, “para cada ejercicio”, de “los cri-terios, alcance y cuantía de dichas asignaciones excepcionales”.41

Por último, también cabe defender la sustantividad propia delas asignaciones andaluzas bajo el prisma de la específica funciónque, según se desprende del bloque de la constitucionalidad, esta-ban llamadas a desempeñar en el conjunto del sistema de financia-ción, señaladamente en el período transitorio. Como es sabido, enesta fase inicial de puesta en marcha del Estado Autonómico, el ob-jetivo del sistema, según la LOFCA, no era otro más que garantizarla prestación efectiva de los servicios que se transferían a las CC.AA.(Disposición Transitoria Primera), sin parar mientes, por tanto, du-rante este período transitorio, en hacer frente a los posibles déficitsde prestación de servicios públicos de los que pudieran adolecer de-terminados territorios. Es cierto que varios Estatutos, entre ellos elandaluz, yendo más allá de lo previsto en la LOFCA, introdujeron laposibilidad de imprimir un sesgo nivelador al período transitorio, alexigir que, en la determinación del porcentaje de participación, afin de garantizar la financiación de los servicios transferidos, debíantomarse en consideración “los gastos de inversión suficientes paraatender las necesidades de la Comunidad andaluza con objeto deque alcance, al menos, la cobertura media nacional” (Disposición


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40. Así, ya en J. Linares Martín de Rosales. Régimen financiero de las Comunidades Autónomasespañolas, Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1981, p. 211.

41. Y en la reformada Disposición Adicional Segunda, la Comisión Mixta sigue siendo lacompetente para fijar estas asignaciones complementarias (párrafo tercero).

Transitoria Sexta. 2).42 Previsiones estatutarias que, sin embargo, fue-ron sencillamente ignoradas, ya que el porcentaje de participaciónaplicado en la práctica durante el período transitorio, en línea con laLOFCA, no pretendió sino asegurar estrictamente la continuidad enla prestación de los servicios tal y como los había ido desarrollando elEstado hasta la fecha, “petrificándose”, en consecuencia, el nivel deprestación de los servicios de cada Comunidad Autónoma en el quetuvieron en el año anterior a su traspaso.43 Pero, a diferencia de losrestantes Estatutos –incluyendo el extremeño–, el andaluz daba otropaso más para dotar ya al período transitorio de una función nivela-dora, al exigir que, durante el mismo, serían “de aplicación las asig-naciones complementarias previstas en la Disposición AdicionalSegunda” (Disposición Transitoria Sexta. 5). También por aquí la –aho-ra más justificadamente– conocida como “deuda histórica” cobra se-paración y distancia respecto de las asignaciones ex art. 15 LOFCA: adiferencia de éstas, las asignaciones complementarias andaluzas pa-recían llamadas a hacer frente, ya en el período transitorio, a la infra-dotación de determinados servicios públicos heredada del Estado cen-tralista.

Así pues, y con independencia de la valoración que, desde el pla-no de la oportunidad política, pueda merecer el reconocimiento deunos derechos singulares en beneficio de determinados territorios, locierto es que el examen del correspondiente precepto estatutario, ala luz del régimen general establecido en la Constitución y la LOFCA,revela que las “asignaciones excepcionales” allí contempladas no pue-den, sin más, necesariamente, reconducirse a la categoría de las“asignaciones de nivelación” ex art. 15 LOFCA. Que no son fuentesde financiación enteramente equiparables es una apreciación que serefuerza al analizar el procedimiento de elaboración del Estatuto deExtremadura, cuya Disposición Adicional Segunda –como hemos ade-


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42. Esta exigencia de que se considerase integrante del coste efectivo de los serviciostransferidos las inversiones precisas para reducir las diferencias con la media nacionaltambién se contenía en los Estatutos de Cantabria (Disposición Transitoria Décima.3), Galicia(Disposición Transitoria Quinta.3) y Valencia (Disposición Transitoria Quinta.3).

43. Sobre la carencia de objetivos niveladores en el método de determinación de la parti-cipación en los ingresos del Estado durante el período transitorio, véase A. Giménez Montero.“Desequilibrios fiscales, financiación de las Comunidades Autónomas y participación enlos ingresos del Estado: situación actual y perspectivas”, en Perspectivas del sistema finan-ciero, Madrid, 1993, en especial págs. 56-59.

lantado– recoge también unas “asignaciones complementarias” se-mejantes a las del Estatuto andaluz.

Pues bien, el texto inicialmente asumido en sede parlamenta-ria, prácticamente idéntico al andaluz,44 experimentó en su segundopárrafo una sustancial modificación durante su debate en la ComisiónConstitucional. Efectivamente, en ese momento se aprobaría una en-mienda in voce formulada por Fernández Marugán que, una vez in-corporada en el Dictamen de la Comisión, ya no sufriría cambio algu-no, pasando en consecuencia a incorporarse al texto definitivo delEstatuto extremeño.45 De acuerdo con el párrafo segundo de suDisposición Adicional Segunda: “Los criterios, alcance y cuantía de di-chas asignaciones excepcionales se fijarán con arreglo a lo estableci-do en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comu-nidades Autónomas”. Con la nueva redacción se pretende, como espalmario, reforzar la conexión de estas asignaciones con el mecanis-mo general previsto en la LOFCA, suprimiéndose a tal objeto unaspeculiaridades procedimentales que, tal y como aparecen en el Estatutoandaluz, no vienen sino a remarcar los rasgos propios definitorios deuna fuente de financiación específica y singular. En suma, las asigna-ciones complementarias del Estatuto andaluz parecían primordialmen-te destinadas a superar las carencias del sistema autonómico de fi-nanciación previsto para el período transitorio, el cual, al ceñirse agarantizar exclusivamente el coste efectivo de los servicios transferi-dos, soslayaba los déficits en la prestación de los mismos de que ado-lecían, desde un principio, determinadas CC.AA.

Por las razones aludidas, parece que hay algún fundamento pa-ra sostener que el Estatuto andaluz, más que dar por cumplido el re-quisito imprescindible para considerar a Andalucía beneficiaria de lasasignaciones del art. 15 LOFCA –esto es, la no satisfacción del nivelmínimo de los servicios públicos fundamentales-, venía a introducir dehecho una fuente de ingresos no asimilable por completo a la con-templada en la LOFCA y, por tanto, dotada de sustantividad propia.La STC 13/2007, por el contrario, despacha sin excesiva argumentación


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44. La Ponencia vino a aceptar los textos coincidentes propuestos por los Grupos Parlamen-tarios Popular (enmienda número 104) y Socialista (enmienda número 156).

45. Véase Estatuto de Autonomía de Extremadura. Trabajos Parlamentarios, Congreso delos Diputados, Madrid, 1986, p. 403.

esta cuestión en el único fundamento jurídico dedicado a las asigna-ciones complementarias: Tras recoger el contenido del art. 158.1 CE,art. 15.2 LOFCA, la Disposición Adicional Segunda del Estatuto anda-luz, y apuntar las diferencias entre ésta y la Disposición AdicionalSegunda del extremeño, razonaría el Tribunal:

“Pues bien, del tenor de los anteriores preceptos se desprendeclaramente que estamos en presencia de un instrumento de fi-nanciación de las Comunidades Autónomas de carácter extraor-dinario, que únicamente procede en aquellos supuestos en quelos restantes recursos o instrumentos dirigidos a la financiaciónde las Comunidades Autónomas (en particular, los tributos cedi-dos y la participación en los tributos del Estado) resulten insufi-cientes para garantizar la consecución de un nivel mínimo en laprestación de aquellos servicios públicos que tengan la conside-ración de fundamentales. (…) En segundo lugar, ha de obser-varse que no cabe duda de que las asignaciones complementa-rias que, conforme a la disposición adicional segunda EAAnd (dela misma manera que sucede con las previstas en la disposiciónadicional segunda del Estatuto de Autonomía de Extremadura),deben consignarse en los Presupuestos Generales del Estado (…),responden, como también ocurre con aquellas a las que hacereferencia el art. 15 LOFCA, a la exigencia concretada en el art.158.1 CE, al tener idéntica finalidad: la de garantizar un nivel mí-nimo en la prestación de los servicios públicos fundamentalesen todo el territorio español. La citada disposición adicional cons-tata y reconoce, en un momento dado, la singularidad de Anda-lucía para la consecución de un nivel mínimo en la prestaciónde determinados servicios, razón por la cual prevé un mecanis-mo de financiación que, aun cuando excepcional, es complemen-tario, operando cuando las restantes fuentes de financiación pre-vistas en la norma estatutaria… se revelen insuficientes paragarantizar la financiación de aquel mínimo.” (FJ 11.º; el énfasises nuestro).

Como puede inferirse de estas líneas, las apreciables diferenciasentre el art. 15.2 LOFCA y la Disposición Adicional Segunda del Estatutoandaluz son superadas –cabría más propiamente decir “orilladas”–interpretando el Estatuto conforme a la LOFCA, por más que en estamanifestación de “interpretación conforme” se tensen al límite las po-sibilidades que ofrece el tenor literal de la norma estatutaria. Y es que,


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ciertamente, tras la lectura del pasaje recién citado, se tiene la impre-sión de que se hace decir a la Disposición Adicional Segunda lo queverdaderamente no dice (servicios públicos fundamentales). A juiciodel Tribunal Constitucional, pues, no estamos en presencia de unafuente singular de financiación resultante del libre juego del princi-pio dispositivo en sede estatuyente, sino de una –y la misma– fuentede financiación concebida con alcance general por el legislador orgá-nico; no hay, por tanto, más que una norma que opera como canono parámetro de control de constitucionalidad: la LOFCA. Las preten-siones de la Comunidad Autónoma recurrente no pueden, en suma,ser asumidas:

“En este sentido no puede aceptarse que las asignaciones a lasque se refiere el Estatuto de Andalucía sean un recurso que elEstado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos ge-nerales de cada ejercicio económico. Esta interpretación no secompadece, ni con el carácter excepcional o extraordinario deeste mecanismo de financiación, ni con el hecho de que, tal ycomo sucedía en relación con la participación en los tributos delEstado, es a este último a quien corresponde en exclusiva, aten-diendo a la totalidad de los instrumentos para la financiaciónde las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada unade éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero delEstado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantíaaquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusivaque sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (haciendageneral)” (FJ 11.º; como siempre, es nuestra la cursiva).

Pero, según ya adelantamos, este modo de proceder no es enabsoluto novedoso, pues la jurisprudencia constitucional muestra latendencia a que la interpretación “armónica” entre la LOFCA y losEstatutos que reclama su Disposición Final (y que ahora recuerda laDisposición Adicional Decimosegunda del Estatuto catalán) se logreoperando hermenéuticamente en el texto estatutario –que no en laLOFCA–, intentando agotar las posibilidades que ofrece su tenor lite-ral para extraer una lectura del mismo razonablemente acomodadaa la ley orgánica. Aunque, tal vez, en el presente caso se eche de me-nos un mayor esfuerzo argumental por parte del juez constitucional.

Comoquiera que sea, aunque se hubiera partido de la tesis deque las asignaciones complementarias del Estatuto andaluz son “otra


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cosa”, no reconducibles sin más a las asignaciones niveladoras ex art.15 LOFCA, la resolución del recurso habría sido muy probablementela misma. Pero no porque quede a disposición del Estado unilateral-mente “decidir si procede dotar (…) aquellas asignaciones” –como pa-rece insinuar el Tribunal Constitucional en el pasaje antes transcrito–,sino porque el procedimiento previsto por el Estatuto para fijar lasasignaciones complementarias así lo permite, al requerir el impres-cindible acuerdo entre el Estado y la CA en la Comisión Mixta. Comoafirma el Tribunal en ese mismo fundamento jurídico 11.º: “De la afir-mación de la legitimidad constitucional del mecanismo excepcionalde financiación considerado no cabe concluir la consecuencia de queel Estado deba, necesariamente y en todo caso, dotar una concretapartida presupuestaria si no se ha alcanzado al efecto acuerdo entreel Estado y la Comunidad Autónoma en el seno de la Comisión Mixtaa que hace referencia la disposición adicional segunda del Estatutode Autonomía de Andalucía”.

Pero con esto volvemos en cierto modo al principio, a saber, alproblema de la difícil justiciabilidad de la Constitución financiera,una de cuyas motivaciones reside precisamente en el singular prota-gonismo que, expresa o tácitamente, se atribuye al proceso políticoen la concretización de sus determinaciones. Protagonismo que –co-mo tantas veces hemos apuntado– llega al máximo en la Constituciónterritorial financiera del Estado Autonómico, al imponer el acuerdodel Estado y de las Comunidades Autónomas como condición sinequa non para la tramitación de leyes absolutamente esenciales parala configuración del sistema de financiación. Y si esta Constituciónterritorial financiera opta por no determinar qué hacer ante la faltade acuerdo, ciertamente es poco lo que está al alcance de la jurisdic-ción constitucional para colmar esta “pseudolaguna” o “laguna polí-tica” del bloque de la constitucionalidad, salvando las apelaciones alprincipio de lealtad constitucional en su más pura vertiente de softlaw, esto es, reducido a la proclamación de meras y simples recomen-daciones por más que las mismas aparezcan envueltas en términos máso menos enérgicos.46


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46. Así, en el fundamento jurídico 11º de la STC 13/2007, se recuerda que el principio delealtad constitucional impone que el Gobierno debe “extremar el celo por llegar a acuer-dos en la Comisión Mixta” (STC 209/1990, de 20 de diciembre, FJ 4).

RESUMEN

Las recientes reformas estatutarias han tendido, de una parte, a regular conmayor detalle que sus versiones iniciales el reparto de las competencias fi-nancieras y, de otro lado, han procurado subrayar el papel determinantede las respectivas CCAA en la aplicación a su territorio de nuevos modelos definanciación. El reformado marco estatutario ha supuesto, en consecuencia,el afianzamiento en la esfera hacendística del principio dispositivo, que ha-brá sin embargo de conciliarse con la habilitación conferida al legisladororgánico por el artículo 157.3 CE. En este contexto, no es de extrañar que laSTC 13/2007 fuera recibida con cierta expectación, toda vez que estaba lla-mada a abordar dos situaciones que, en principio, son susceptibles de vol-ver a plantearse tras las reformas estatutarias, a saber: la posibilidad de queuna CA rehuse incorporarse a un nuevo modelo de financiación, y la even-tual inaplicación de alguna medida estatutaria que, como la “deuda histó-rica”, no parecía asumida con alcance general en la LOFCA. Pues bien, laSTC 13/2007 no ha venido sino a confirmar la línea jurisprudencial preexis-tente, ya que mantiene la tendencia a utilizar la LOFCA como instrumentonivelador de las eventuales peculiaridades financieras que puedan incorpo-rar los diferentes Estatutos, aun a riesgo de apurar al límite las posibilida-des hermenéuticas que ofrece su tenor literal.

Palabras clave: principio dispositivo; control de constitucionalidad; Estatutosde Autonomía; financiación autonómica; impuestos cedidos; deuda histórica.

RESUM

Les recents reformes estatutàries han tendit, per una banda, a regularamb major detall que les seves versions inicials el repartiment de les com-petències financeres i, d’altra banda, han procurat subratllar el paper de-terminant de les respectives CCAA en l’aplicació al seu territori de nous mo-dels de finançament. El reformat marc estatutari ha suposat, en conseqüència,el refermament en l’esfera hisendística del principi dispositiu, que hauràno obstant de conciliar-se amb l’habilitació conferida al legislador orgànicper l’article 157.3 CE. En aquest context, no és d’estranyar que la STC 13/2007fos rebuda amb certa expectació, atès que estava cridada a abordar duessituacions que, en principi, són susceptibles de tornar a plantejar-se desprésde les reformes estatutàries, és a dir: la possibilitat que una CA refusi in-corporar-se a un nou model de finançament, i l’eventual inaplicació d’al-guna mesura estatutària que, com el “deute històric”, no semblava assu-mida amb abast general en la LOFCA. Doncs bé, la STC 13/2007 no ha vingutsinó a confirmar la línia jurisprudencial preexistent, ja que manté la ten-dència a utilitzar la LOFCA com a instrument anivellador de les eventuals


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peculiaritats financeres que puguin incorporar els diferents estatuts, fins itot a risc d’apurar al límit les possibilitats hermenèutiques que ofereix elseu tenor literal.

Paraules clau: principi dispositiu; control de constitucionalitat; estatutsd’autonomia; finançament autonòmic; impostos cedits; deute històric.

ABSTRACT

The recently reformed statutes of autonomy have regulated with detail whichare the revenue sources of their respective Autonomous Communities. However,in doing it so, the statutes do not have a complete margin of manoeuvre. Infact, according to the Spanish Constitution (article 153.3), the regulation ofthe exercise of the financial revenues by the Autonomous Communities andof the financial collaboration of the latter with Spanish central governmen-t’s institutions corresponds to a specific Spanish law: the Organic Law on theFinancing of the Autonomous Communities – Ley Orgánica de Financiaciónde las Comunidades Autónomas, LOFCA). Therefore, one question arises:which norm (statute or LOFCA) prevails in case of conflict.

From this perspective, the author analyses a concrete case: that of the con-flict between some provisions of the 2007 Andalusian statute and the LOF-CA. He starts by pointing out that the 2007 statute of autonomy of Andalusiaestablishes that central government should grant Andalusia with comple-mentary funds in order to balance Andalusia’s historical socio-economicalgap. The previous statute also referred to it and, in fact, there were some le-gislative developments on the issue, together with a ruling by the ConstitutionalCourt (ruling 13/2007).

Since this specific financial issue established in the 2007 Andalusian statuteis not considered in the LOFCA, the above-mentioned question applies, thatis, which norm, the statute or the LOFCA, does prevail. In this sense, firstlythe author examines how and to which extent the Constitutional Court cancontrol the ensemble of norms (Constitution, statutes, LOFCA) that allocatethe financing powers among the different levels of government. Secondly,he critically analyses how the ruling of the Constitutional Court (13/2007)decides on the apparent contradiction between the statutes and the LOFCAon the subject, and he concludes that the 13/2007 ruling goes far beyondthe literal interpretation of the norms.

Key words: dispositive principle; control of constitutionality; statutes of au-tonomy; financing system of the Autonomous Communities; ceded taxes; his-torical socio-economic investment’s claims.


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LA ORDENACIÓN JURÍDICA DE LOS RECURSOS FINANCIEROSEN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍADE CATALUÑA

María Dolores Arias AbellánCatedrática de Derecho Financiero y TributarioUniversidad Autónoma de Barcelona

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Principios. – 3. Los recursos de la Generalitat. 3.1. Com-posición de los recursos financieros. 3.2. Tributos propios. 3.3. Tributos cedidos. 3.4 Par-ticipaciones. 3.4.1. Régimen jurídico. 3.4.2. Criterios de reparto. 3.5. Otros recursos fi-nancieros. – Resumen-Resum-Abstract.

1. Introducción

El Estatuto de Autonomía de Cataluña dedica el Título VI a laregulación de lo que denomina “De la financiación de la Generalitat”y es que, siendo las normas estatutarias normas atributivas de com-petencias, ninguna duda cabe sobre su idoneidad para asignar las quesean constitucionalmente posibles en esta materia de la financiaciónque, lógicamente, puede regular de acuerdo con su naturaleza.

Por eso se contiene en este Título lo propio de las competenciasque atañen a la financiación de la Comunidad Autónoma, que seráconstitucional en la medida en que respete el contenido de la propiaConstitución en su totalidad, es decir, también en lo que hace a las quecorrespondan al Estado en esta materia.

En efecto, sin entrar en el análisis pormenorizado de estas últi-mas, existen diversos preceptos constitucionales que permiten llegara esta conclusión. Así, cabe mencionar los artículos 133.1 y 2, 138, 149.1-


1 y 14, 156, 157 y 158 entre los que fundamentan esa atribución queincide directamente en el ámbito de la actividad financiera de la queson titulares las Comunidades Autónomas.1

De aquí que pueda concluirse que las normas estatutarias hande respetar ese mandato constitucional expresado a través de leyesestatales que, fruto de esas competencias, pueden delimitar pero noanular las de titularidad autonómica.2 De manera que la financiaciónestá, o puede estar, no sólo en el Estatuto de Autonomía, sino tam-bién en normas estatales distintas de estas últimas formando el blo-que que configura el sistema autonómico de financiación.

Partiendo de estas afirmaciones previas y descendiendo al ám-bito propio de lo financiero, cabe destacar que, en ese concepto, seincluye el ingreso y el gasto y, por extensión, el ingreso y el gasto pú-

M. Dolores Arias Abellán

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1. Ferreiro Lapatza, J. J. “El sistema de financiación autonómica de Cataluña: Estatuto yConstitución”, Revista Catalana de Dret Públic, n.º 32, p. 39 y ss.; García Novoa, C. “El sis-tema de financiación en la reforma del Estatuto catalán ¿es compatible con el ordenconstitucional?”, Revista Catalana de Dret Públic, n.º 32, p. 76 y ss.; Tejerizo López, J. M.“La financiación de las comunidades autónomas. Notas para un balance”, en 25 años definanciación autonómica, Universidad de Cantabria, 2005, p. 21 y ss.; Escribano López, F.“La reforma de la financiación autonómica en el marco de los nuevos Estatutos”, RevistaAndaluza de Administración Pública, n.º 62, p. 11 y ss.; García Ruíz, J. L., Girón Reguera,E. “La financiación autonómica: ¿competencia constitucional o estatutaria?”, Revista Espa-ñola de Derecho Constitucional, n.º 75, p. 33 y ss. y “La incidencia de la reforma de losEstatutos de Autonomía en la financiación autonómica”, Revista Española de DerechoConstitucional, n.º 80, p. 75 y ss.; Rodríguez Bereijo, A. “Financiación autonómica y el Es-tatuto de Autonomía de Cataluña (I, II y III)”, ABC, 26, 27 y 28 de octubre de 2007. QuintanaFerrer, E. “La financiación de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña”,Nueva Fiscalidad, n.º 6, 2007, p. 10 y ss.

2. Además de los autores citados en la nota anterior puede consultarse, sobre esta cues-tión, a Pagès i Galtés, J. Financiación autonómica, local y sectorial en el nuevo Estatuto deCataluña, Marcial Pons, 2007, p. 13 y ss. La competencia financiera está atribuida directa-mente en la Constitución al reconocer, en el artículo 156, la autonomía financiera que sig-nifica, sin lugar a dudas, la titularidad sobre la actividad del mismo nombre. De maneraque las comunidades autónomas son titulares de esta actividad y su ejercicio, sobre todoen lo que hace a los recursos financieros, es el que puede ser delimitado por el Estado co-mo consecuencia de potestades, también constitucionales, de las que es titular. Pero es elejercicio el que puede ser delimitado, no la propia actividad financiera que es competen-cia atribuida expresamente por la Constitución y que, por lo tanto, puede ser recogida enel Estatuto de Autonomía y regulada por éste, en la medida en que no anule la del Estadoque, claro está, tampoco puede invadir aquello que compete a las comunidades autóno-mas. Que la competencia financiera es de titularidad autonómica, por mandato constitu-cional, ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia cita-da por los autores que se mencionan en este trabajo, a los que remito al lector interesado.

blicos, es decir, los que corresponden a los entes públicos. Cuando sehabla de financiación, se alude a ambos elementos y los dos están pre-sentes en el ámbito de la regulación estatutaria en lo que se refierea la Generalitat de Cataluña.

Sin embargo, el objeto de este trabajo no incluye la totalidadde la actividad financiera de que es titular esta Comunidad Autónoma,sino que se limita a uno de sus componentes, en particular, a los in-gresos. Es decir, se va a analizar el régimen jurídico de las que, afec-tando a los ingresos, atribuye la norma estatutaria, dejando claroque se trata de competencias en esa materia y no del régimen jurídi-co concreto de cada uno de los ingresos, materia, esta última, cuyaregulación no corresponde al Estatuto.

Paso, así, a desarrollar las cuestiones que, según mi criterio, seplantean a propósito del análisis de las normas que el Título VI dedi-ca a la financiación y, en concreto, al régimen de los ingresos de titu-laridad autonómica.

2. Principios

Dentro de ese Título VI, se encuentra el capítulo I que, bajo ladenominación de “La hacienda de la Generalitat”, incluye un primerprecepto, el artículo 201, que establece los principios que informanese sistema y, concretamente, la llamada hacienda de la Generalitat.3

Pues bien, esa norma es fundamental para entender la configu-ración de la financiación prevista en el Estatuto en la medida en queregula los principios sobre los que se asienta y a partir de los cuales,en los preceptos siguientes, se dispone el régimen de recursos con cu-yos ingresos se cuenta para materializar el ejercicio de las competen-cias autonómicas no financieras.

Efectivamente, establecidos los principios generales, el Estatutodedica su atención a regular lo básico de los recursos de la Generalitat

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3. Aunque se refiere a la hacienda, este término incluye ingreso y gasto y, en consecuen-cia, estos principios se aplican a ambos. En el capítulo II, se regula lo referente al presupues-to y a las competencias presupuestarias que, como es sabido, son manifestación concretade las competencias financieras que la Constitución atribuye a las comunidades autónomas.

en su triple vertiente de cuáles son, qué competencias normativastiene sobre ellos y cuáles de gestión son de su titularidad. Volverécon cierta profundidad a esas cuestiones porque ahora me interesafijar la atención en el contenido de un precepto fundamental en ladelimitación de la actividad financiera y, por extensión, de la finan-ciación autonómica.

Como he dicho, en el artículo 201 se regulan los principios quepresiden el orden general del sistema incorporado al Estatuto, peroesta incorporación se produce una vez dispuesto que: “1. Las relacio-nes de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitatse regulan por la Constitución, el presente Estatuto y la Ley Orgánicaprevista en el apartado tercero del artículo 157 de la Constitución”,norma de gran importancia porque incluye el denominado bloquede la constitucionalidad respecto de esta materia.

En efecto, las normas mencionadas en el artículo transcrito cons-tituyen el marco fundamental que, presidido por la Constitución,atribuyen la titularidad de competencias financieras a las comunida-des autónomas y delimitan el marco dentro del cual deben ejercerse.De aquí que su inclusión estatutaria aparque cualquier duda quepueda haber respecto de la constitucionalidad de preceptos concre-tos cuya interpretación y aplicación deberá realizarse de acuerdo conla Constitución, con la propia norma estatutaria y con la ley orgánicaestablecida en el artículo 157.3 de la norma fundamental que, ac-tualmente, está constituida por la LOFCA.

Así pues, el propio Estatuto reconoce expresamente la existenciade esta ley orgánica que constituye la manifestación del ejercicio de lascompetencias financieras atribuidas al Estado,4 sin que quepa la menorduda respecto de la necesidad de que, todas ellas, naturalmente conprelación de la Constitución, al regular la misma materia, deban ser in-terpretadas de manera conjunta y armónica en el momento de fijar su


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4. Sobre la posición que las leyes orgánicas tienen respecto de los estatutos, en el bloquede la constitucionalidad, puede verse, además de a los autores citados en las notas ante-riores a los que se citan en esas obras, Ferret Jacas, J. “Estatuts d’Autonomia: funció cons-titucional i límits materials”, Revista Catalana de Dret Públic, n.º 31, p. 87 y ss. La posiciónde la LOFCA en el sistema de fuentes ha sido puesta de manifiesto por el Tribunal Cons-titucional en diversos pronunciamientos entre los que cabe citar la Sentencia 68/ 1996 de18 de abril.

contenido. Cuestión esta última a la que alude de forma innecesaria,según mi criterio, el propio Estatuto al establecer en la DisposiciónAdicional duodécima, titulada “Interpretación armónica”, que: “Las nor-mas de la Ley Orgánica prevista en el apartado tercero del artículo 157de la Constitución y las normas contenidas en el presente Estatuto de-ben interpretarse armónicamente”, porque sólo puede ser así, de acuer-do con la Constitución, que impone un determinado reparto de com-petencias entre Estado y comunidades autónomas y que exige respetoen su ejercicio sin que sea posible la anulación de alguna de ellas.5

Partiendo de esta primera constatación, el artículo 201 estable-ce en el número dos los principios que le dan título al disponer que:“La financiación de la Generalitat se rige por los principios de auto-nomía financiera, coordinación, solidaridad y transparencia en las re-laciones fiscales y financieras entre las administraciones públicas, asícomo por los principios de suficiencia de recursos, responsabilidadfiscal, equidad y lealtad institucional entre las mencionadas adminis-traciones”.

A poco que se observe, parece que hay una mezcla de esos prin-cipios en la medida en que unos se refieren a los que presiden el es-tablecimiento y la regulación de la total actividad financiera, otros sonconsecuencia de éstos y aplicables exclusivamente a la actividad tri-butaria y, finalmente, otros pueden ser deducibles de reglas constitu-cionales que presiden el ejercicio de la actividad administrativa, co-mo es el principio de coordinación.

En particular, me estoy refiriendo a la transparencia y a la leal-tad entre administraciones en el ejercicio de sus respectivas compe-


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5. Una norma semejante contiene la LOFCA en cuya Disposición Final se dispone que: “Lasnormas de esta Ley serán aplicables a todas las comunidades autónomas, debiendo inter-pretarse armónicamente con las normas contenidas en los respectivos estatutos”. VéaseGarcía Ruíz, J. L., Girón Reguera, E. “La financiación autonómica: ¿competencia constitu-cional o estatutaria?”, ob. cit., págs. 38-39, en donde escriben: “En tal sentido, el TribunalConstitucional, en las sentencias (…) ha aclarado la equívoca fórmula utilizada por estadisposición, optando por considerar que es el precepto estatutario el que ha de plegarsea la LOFCA y no viceversa, si bien ésta debe recibir la interpretación que sea más ampliay flexible para dar acogida en ella a las previsiones estatutarias”; Ferret Jacas, J. “Estatutsd’Autonomia: funció constitucional i límits materials”, ob. cit., págs. 94 y 101-103; GirónReguera, E. “La incidencia de la reforma de los Estatutos de Autonomía en la financiaciónautonómica”, ob. cit., págs. 106-110.

tencias. No hay que olvidar que el artículo 156 de la Constitución es-tablece el principio de coordinación que opera tanto en el nivel nor-mativo como en el aplicativo. Las competencias financieras están es-tablecidas y reguladas en diversas normas jurídicas, en particular losEstatutos de Autonomía y la LOFCA y, por lo tanto, en su aplicaciónrige la regla de la coordinación, en los términos del mencionado pre-cepto.6

Pero, en cualquier caso, todos ellos son la plasmación literal delos mandatos constitucionales contenidos básicamente en ese artícu-lo 156 al que he hecho mención y del que se derivan otras reglas que,quizás, no se regulan expresamente en preceptos constitucionalespero que lo son en la medida en que se incluyen en los de autonomíafinanciera, coordinación y solidaridad previstos en ese artículo. En con-creto, el de suficiencia de recursos y de responsabilidad fiscal que sederivan del de autonomía financiera y que encuentran, también, jus-tificación en el artículo 133.1 y 2, y el de equidad que, cuando se re-fiere a la organización y aplicación de la hacienda, encuentra su ra-zón de ser en el artículo 31 de la propia Constitución.

Hay que añadir que, fruto de la plasmación de esos principios,son su consecuencia las normas previstas en los artículos 207, 208 y209, que establecen medidas cuya finalidad es materializarlos. Así, enel primero de ellos se regula la que, en mi opinión, especifica la auto-nomía financiera de las comunidades autónomas y posibilita el ejer-cicio del poder tributario y de la llamada responsabilidad fiscal, con-secuencia de aquél, pues de lo contrario, de forma indirecta, se estaríacolocando a la Comunidad Autónoma en situación de subordinaciónrespecto del Estado. Dicha situación no está prevista por la Constitución,que atribuye competencias pero no establece dependencias ni subor-dinaciones.7


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6. Puede verse la interpretación que de estas reglas realiza García Novoa, C. “El sistema definanciación en la reforma del Estatuto catalán ¿es compatible con el orden constitucio-nal?”, ob. cit., p. 81, en el que entiende que la lealtad constituye un verdadero principioexpresión de la buena fe aplicada al ámbito del derecho público.

7. Dispone el artículo 207 que: “La Generalitat goza del tratamiento fiscal que las leyesestablecen para el Estado en los impuestos estatales”. Sobre un precepto equivalente delEstatuto de 1979, puede verse el comentario de Rosembuj, T. “Tratamiento fiscal de laGeneralitat”, en Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, Institut d’EstudisAutonòmics, 1988, vol. III, p. 681 y ss.; Pagès i Galtés, J. “Financiación autonómica, local ysectorial en el nuevo Estatuto de Cataluña”, ob. cit., p. 50 y ss.

En el segundo de los preceptos mencionados,8 se regula la ac-tualización de la financiación y la supervisión de los mecanismos dedicha financiación. En definitiva, se trata de fijar la regla de la trans-parencia y de la coordinación como principio constitucional que rigeen esta materia. En puridad, no se contempla una modificación delsistema en la medida en que eso sólo puede hacerse de acuerdo conla Constitución a través de la reforma estatutaria y de las leyes pre-vistas en esa máxima norma, sino de una actualización de las técnicasque permiten medir el volumen de ingresos en la necesaria adapta-ción del gasto. Esto se consigue supervisando la evolución tanto delingreso como del gasto y concretando la coordinación entre las ad-ministraciones para hacer posible la aplicación práctica del sistemaincorporado al Estatuto.

No se trata de ningún mandato que limite las potestades de ti-tularidad estatal sino, simplemente, de la inclusión de medidas quedesarrollan los principios constitucionales, en especial, la coordina-ción; son medidas que no impiden el establecimiento de otras o de suconcreción y que, además, están ya incluidas en la LOFCA.

En el tercero de los preceptos a que me estoy refiriendo, el ar-tículo 209, se establece el principio de lealtad institucional.9 Más queun principio autónomo, parece reflejo del de coordinación ya que di-


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8. Establece el artículo 208 que: “1. El Estado y la Generalitat procederán a la actualiza-ción quinquenal del sistema de financiación, teniendo en cuenta la evolución del conjun-to de recursos públicos disponibles y de las necesidades de gasto de las diferentes admi-nistraciones.Esta actualización deberá efectuarse sin perjuicio del seguimiento y, eventualmente,puesta al día de las variables básicas utilizadas para la determinación de los recursos pro-porcionados por el sistema de financiación...”

9. Dispone el artículo 209 que: “1. De acuerdo con el principio de lealtad institucional, sevalorará el impacto financiero, positivo o negativo, que las disposiciones generales apro-badas por el Estado tengan sobre la Generalitat o las aprobadas por la Generalitat ten-gan sobre el Estado, en un período de tiempo determinado, en forma de una variaciónde las necesidades de gasto o de la capacidad fiscal, con la finalidad de establecer los me-canismos de ajuste necesarios.2. Ambas administraciones se facilitarán mutuamente el acceso a la información estadís-tica y de gestión necesaria para el mejor ejercicio de sus respectivas competencias, en unmarco de cooperación y transparencia”. Puede verse el comentario que Pagès i Galtésrealiza en “Financiación autonómica, local y sectorial en el nuevo Estatuto de Cataluña”,ob. cit., p. 51 y ss. Medidas concretas para operar este principio se encuentran en el artícu-lo 4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las AdministracionesPúblicas y de Procedimiento Administrativo Común.

fícilmente puede conseguirse esta última si no se adoptan medidasque especifiquen la buena fe de los entes con competencias que,además, han de aplicar el resultado a que lleguen cuando las ejercen.De manera que puede entenderse como la regla sin la cual no cabehablar de coordinación o como la regla que está incorporada a esteprincipio ya que, de lo contrario, no podría aplicarse sencillamente,porque no existiría.10

Una vez regulados, en sentido estricto, esos principios, el núme-ro tres del artículo 201 dispone que: “El desarrollo del presente títulocorresponde a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y FiscalesEstado-Generalitat”. Se crea una comisión mixta cuya organización ycuyas funciones se regulan en el artículo 210, aunque es el preceptotranscrito el que se ocupa de establecer su función fundamental queno es otra que la de desarrollar el contenido del sistema de financia-ción previsto en el Estatuto. Por eso se incluye en esta norma regulado-ra de lo general del sistema que ha de aplicarse a todo su contenido.

La cuestión más importante es precisamente si esta previsiónestatutaria excede sus posibilidades de inclusión en la medida en quepudiera limitar, inconstitucionalmente, el ejercicio de las competen-cias estatales en la materia. Pues bien, según mi criterio, ninguna du-da de constitucionalidad cabe oponer a esta norma porque, en el ar-tículo 210, se incluye un párrafo fundamental que dispone, en el númerouno, párrafo segundo, que: “La Comisión adopta su reglamento in-terno y de funcionamiento por acuerdo entre las dos delegaciones.La Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales ejerce sus fun-ciones sin perjuicio de los acuerdos suscritos por el Gobierno de Cataluñaen esta materia en instituciones y organismos de carácter multilate-ral”, de forma que se crea una comisión con unas funciones que noimpiden que la competencia estatal pueda ejercerse regulando aque-llas otras que considere oportunas, dentro del marco de la constitu-cionalidad, con la finalidad de dar cumplimiento al mandato norma-tivo sobre financiación.


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10. García Novoa, C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatuto catalán ¿es com-patible con el orden constitucional?”, ob. cit., p. 81 y ss. Esta norma reproduce, en parte,el contenido del artículo 2.1e) de la LOFCA, en el que se establece la lealtad institucionalcomo principio que consigue la necesaria y obligatoria coordinación entre ambos entespúblicos, Estado-Comunidad Autónoma, cuando se ejercen competencias respecto de laactividad financiera de esta última.

Actualmente, el Consejo de Política Fiscal y Financiera, previstoen el artículo 3 de la LOFCA, cumple las funciones de coordinación deacuerdo con ese precepto y no impide la posibilidad de que el Estatutopueda crear los órganos que entienda necesarios siempre que no su-prima, en su ámbito de aplicación, el ejercicio de las competenciaspor ese Consejo, cuestión esta última que queda salvada tal y comose plasma en el párrafo transcrito.11

Tanto es así que, incluso suprimiendo esta última norma esta-tutaria, no se alteraría la posición del Consejo de Política Fiscal yFinanciera en la medida en que el artículo 201.1 dispone expresamen-te que, en el ámbito de la financiación, es fuente fundamental el ar-tículo 157.3 de la Constitución y parece claro que sólo es necesariaesta última para afirmar que ambos órganos son compatibles, al mar-gen de lo establecido en el Estatuto. No obstante, esta salvedad pre-vista en el artículo 210 afianza la idea de inserción de este sistemaen el establecido con carácter general, con lo que se aleja la idea delpacto bilateral.12

Finalmente, el artículo 201, número 4 del Estatuto dispone que:“De acuerdo con el artículo 138.2 de la Constitución, la financiaciónde la Generalitat no debe implicar efectos discriminatorios para Cataluñarespecto de las restantes comunidades autónomas. Este principio de-berá respetar plenamente los criterios de solidaridad enunciados enel artículo 206 de este Estatuto”. Pues bien, la novedad del conteni-do de este precepto no está en que se articule por primera vez en elordenamiento jurídico que, como reza el transcrito, proviene de lapropia Constitución, sino en su plasmación concreta respecto de unaComunidad Autónoma.


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11. Ferreiro Lapatza entiende que ya existe una comisión mixta que ejerce esas funciones,en “El sistema de financiación autonómica de Cataluña: Estatuto y Constitución”, ob. cit.,págs. 65-66. La STC 13/2007 de 13 de enero se pronuncia expresamente sobre las ComisionesMixtas y sus relaciones con el Consejo de Política Fiscal y Financiera.

12. Me estoy refiriendo al sistema de financiación, claro está, y no a la idea de bilaterali-dad que se encuentra en la base de la norma estatutaria. Sobre esta cuestión puede con-sultarse García Novoa, C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatuto catalán¿es compatible con el orden constitucional?”, ob. cit., p. 76 y ss., donde se cita bibliogra-fía a la que me remito; Girón Reguera, E. “La incidencia de la reforma de los Estatutos deAutonomía en la financiación autonómica”, ob. cit., págs. 103-106, obra en la que se re-coge la posición de diversos autores al respecto.

En efecto, todo el ordenamiento recoge la previsión constitu-cional del artículo 138.2 remitiéndose expresamente a su mandato,13

pero en el que se está analizando se recoge la inversa del númerodos, haciendo hincapié en la necesidad de que del resultado de laaplicación del sistema de financiación, que ha de ser solidario, no pue-de derivar la existencia de discriminaciones no justificadas entre co-munidades autónomas, es decir, no puede llevar consigo la existen-cia de privilegios que consigan eliminar la solidaridad que preside elsistema.14

La novedad está, en consecuencia, en que se parte del necesa-rio principio de solidaridad y se acentúa su existencia que impideque quede anulado si da lugar a “privilegios económicos o sociales”,utilizando los términos constitucionales. Se convierte en precepto fun-damental que llama la atención sobre una norma constitucional quepretende plasmar el principio de solidaridad que desaparecería si,como consecuencia de su aplicación, se establecieran situaciones deprivilegio económico de unas comunidades autónomas respecto deotras. No obstante, hay que advertir que es el resultado de la aplica-ción de la financiación el que debe evitar esas situaciones, teniendoen cuenta que la solidaridad no implica en sí misma privilegio algu-no sino que este último puede producirse por la utilización de varia-bles cuya aplicación lleve aparejada esa diferencia económica no jus-tificada.

Por lo tanto no caben efectos discriminatorios ni negativos ni po-sitivos, de tal forma que se debe concretar cuáles son los niveles desolidaridad con efectos no discriminatorios y en este sentido es en elque la norma estatutaria se remite a los criterios establecidos en el ar-tículo 206 del mismo texto, convirtiéndose, según mi criterio, en fun-


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13. Así lo hace, por ejemplo, el artículo 2.1c) de la LOFCA al disponer que deberá respetar-se “la solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones que consagran los artículossegundo y los apartados 1 y 2 del 138 de la Constitución”.

14. Sobre esta cuestión se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en diversas senten-cias. Entre ellas debe citarse la número 64/1990 de 28 de febrero. También la doctrina seha ocupado del principio de solidaridad: me remito a los trabajos que se han citado en es-te trabajo, en los que se analiza su contenido y sus efectos. Puede verse, en este sentido,el comentario que, a propósito de una sentencia del Tribunal Constitucional alemán, rea-liza Cabellos Espiérrez, M. A. “La sentència del Tribunal Constitucional alemany sobre laLlei de perequació financiera”, El Clip, n.º 5, p. 9 y ss.

damental y sobre el cual pueden suscitarse mayores dudas de consti-tucionalidad.15

A él me refiero con ocasión del análisis de las participaciones por-que, efectivamente, el que se haga mención expresa del principio desolidaridad en este número cuatro del artículo 201 se debe a que elsistema de financiación establecido en el Estatuto se basa en las par-ticipaciones y, en consecuencia, en los criterios para su reparto, másque en un aumento significativo del ámbito de ejercicio de las com-petencias tributarias que hubiera llevado a mayor responsabilidadfiscal. Todo esto a pesar de que parece que el propio Estatuto se in-clina por ese incremento de responsabilidad a tenor de lo estableci-do en el transcrito artículo 201.1.16 De manera que el artículo 206 seconvierte en fundamental y, por ese motivo, le dedico mi atención deforma separada.17

3. Los recursos de la Generalitat

Una vez establecidas las reglas generales sobre las que se asien-ta la financiación, el Estatuto se ocupa de regular lo básico de los re-cursos de la Generalitat en su triple vertiente de cuáles son, quécompetencias normativas son de su titularidad y cuáles lo son de


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15. El Tribunal Constitucional reconoce en diversas sentencias que la financiación autonó-mica se configura sobre la base de mecanismos de transferencias respecto de las que elprincipio de solidaridad cobra especial importancia. Pueden verse, entre otras, la Sentencia68/1999 de 26 de abril y la 104/2000 de 13 de abril.

16. Cabe decir que la evolución del sistema de financiación pone de manifiesto ese incre-mento de corresponsabilidad fiscal. Basta observar las competencias incorporadas en laLOFCA en su última modificación que incluye también un aumento de participación enla recaudación. El propio Tribunal Constitucional se pronunció en este sentido en la Sentencia289/2000 de 30 de noviembre, partiendo del modelo de financiación previsto para elquinquenio 1997-2001. El sistema en vigor desde 1 de enero de 2002 impulsó un modelomás corresponsable sobre la base del incremento de las competencias normativas y del por-centaje de recaudación en los tributos cedidos que significa menor dependencia del Estado.

17. Dos disposiciones adicionales, la tercera y la cuarta, se ocupan de regular aspectos re-lacionados con las posibles discriminaciones negativas: la tercera, de supervisión y concre-ción de lo dispuesto en ese artículo 201.4 , la cuarta, al establecer que: “1. La Comisión Mixtade Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat realizará los informes precisos paraevaluar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 201.4.2. Los mecanismos que eventualmente deban establecerse para dar cumplimiento a lodispuesto en el artículo 201.4 podrán aplicarse gradualmente hasta alcanzar su objetivo”.

gestión. A ello destina varios artículos, poniendo de manifiesto laimportancia que los recursos tienen no sólo respecto del sistema, si-no también de la total actividad financiera de la que es titular.

Ahora bien, antes de entrar en su análisis concreto, debe resal-tarse que la norma estatutaria reitera la necesidad de recursos sufi-cientes con los que hacer frente a sus necesidades de gasto. Gasto so-bre el cual la Generalitat dispone de plena autonomía “para poderaplicar libremente sus recursos de acuerdo con las directrices políticasy sociales determinadas por sus instituciones de autogobierno” (artícu-lo 202.1 y 2), añado que en el ejercicio de sus competencias, estable-ciendo de forma expresa la vinculación entre ingresos suficientes y ne-cesidades de gasto. Es el legislador autonómico quien las concreta enplena concordancia con el principio de autonomía dispuesto en el ar-tículo 156 de la Constitución y en ausencia de otras normas constitu-cionales que las regulen, salvo lo que prevea la LOFCA que, como eslógico, no puede ir en contra de lo dispuesto en la Constitución.

Pues bien, dejando a un lado las cuestiones que sobre esta pro-blemática puedan suscitarse, que no son objeto de este trabajo, hayque centrar la atención en los recursos constitutivos de la haciendaautonómica, dando así respuesta a la primera de las vertientes a lasque más arriba se hacía referencia.

3.1. Composición de los recursos financieros

Hasta ahora he venido utilizando, en algunas ocasiones, el tér-mino recurso y, en otras, el de ingreso como si fueran sinónimos. Sinembargo, hay que distinguirlos porque el primero alude a la institu-ción cuya aplicación permite la obtención del segundo, es decir, el in-greso. De manera que recursos financieros son las instituciones jurí-dicas cuya aplicación persigue la obtención de un ingreso, y es a esasinstituciones a las que me voy a referir al ser las que se incluyen den-tro de la ordenación jurídica de la actividad financiera de los entes pú-blicos.18


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18. Puede haber ingresos que no procedan de recursos financieros y cuyo ámbito de expli-cación y análisis competa a ramas jurídicas distintas de la que se ocupa de la actividad finan-ciera a la que me estoy refiriendo, sin perjuicio de que, como tales, estén sujetos, en suobtención y control, a esta última.

Partiendo, pues, del objeto al que se refiere el título de esteepígrafe, paso a analizar su contenido. El artículo 202.3 es el que seocupa de esta cuestión reproduciendo lo establecido en el artículo157.1 de la Constitución donde, de forma imperativa, se enumeran losdistintos recursos e ingresos que deben formar la hacienda de las co-munidades autónomas. No es el momento de estudiar cada uno de losque se incluyen en ambos preceptos, en los que de forma indistintase utilizan los términos recurso e ingreso como si fueran sinónimos,sino de constatar que están todos los que tradicionalmente la com-ponen: el tributo, la deuda, el patrimonio y la transferencia que dalugar al recurso que se denomina participación y al llamado subven-ción. A todos ellos voy a dedicar atención aunque, lógicamente, deacuerdo con lo previsto en el Estatuto y de acuerdo con su naturale-za de norma atributiva de competencias.

3.2. Tributos propios

Dispone el mencionado artículo 202.3 lo siguiente: “Los recur-sos de la hacienda de la Generalitat están constituidos por: a) Losrendimientos de sus impuestos, tasas, contribuciones especiales y de-más tributos propios”. Se recoge aquí la manifestación concreta de lapotestad para establecer los tributos que tienen atribuida las comu-nidades autónomas en virtud de lo establecido en el artículo 133.2 dela Constitución. De manera que, el tributo como expresión de esa po-testad es el primero de los recursos financieros de titularidad autonó-mica cuyo establecimiento y cuya regulación se sujetan a lo dispues-to con carácter general respecto de los tributos, en la propia Constitucióny, en particular, en los artículos 157.3 y 133.2, también de la normaconstitucional, donde se atribuyen competencias al Estado en esta ma-teria que están plenamente garantizadas, como se ha visto, en el ar-tículo 201.1 del Estatuto.19

Potestad para establecer tributos que supone su organizaciónnormativa y aplicativa a través de la que se obtiene el ingreso. Así,el Estatuto reconoce la primera en el artículo 203.2, número 5, el


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19. Puede verse García Novoa, C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatutocatalán ¿es compatible con el orden constitucional?”, ob. cit., págs. 92-94, trabajo en elque cita a diversos autores a los que me remito.

cual dispone: “La Generalitat tiene competencia para establecer,mediante una ley del Parlamento, sus tributos propios, sobre los quetiene capacidad normativa”, capacidad que está implícita en la pro-pia potestad atribuida y que está sujeta a las normas constituciona-les ya mencionadas, incluyéndose las comunes a todos los tributos,artículos 31.1 y 133.1 y 2, y las específicas de los tributos autonómi-cos al disponer que tiene “capacidad normativa” no la capacidad nor-mativa, expresándose que puede estar limitada en su ejercicio comoconsecuencia de la potestad constitucional de la que es titular elEstado.

No se trata de una competencia compartida sino exclusiva aun-que, cuando se ejerza, deba tener en cuenta no sólo lo establecidoen la Constitución sino en las leyes estatales distintas del Estatuto, enparticular, la LOFCA. Pero también está limitada y delimitada por otrasnormas constitucionales, aplicables a todos los tributos y recogidasen el artículo 203.6 del Estatuto que dispone que: “El ejercicio de lacapacidad normativa en el ámbito tributario, por parte de la Generalitat,se basa en los principios de equidad y eficiencia. En su actuación tri-butaria, la Generalitat promueve la cohesión y el bienestar social, elprogreso económico y la sostenibilidad medioambiental”. Se trata deuna potestad con atribución constitucional, limitada por la propiaConstitución, que incluye la posibilidad de utilización del tributo confines no exclusivamente fiscales como, por lo demás, ha reconocidoreiteradamente el Tribunal Constitucional respecto de los tributos pro-pios de las comunidades autónomas.

Potestad tributaria que incorpora las competencias aplicativascuyo ejercicio permite la obtención del ingreso y que incluye, tam-bién, la de todo el conjunto de las normas reguladoras del tributo yasea impuesto, tasa o contribución especial, como categorías recono-cidas legalmente.

Es decir, la Comunidad Autónoma puede gestionar, inspeccio-nar y recaudar sus tributos a través de los procedimientos adminis-trativos correspondientes y revisar los actos administrativos que sedicten en su seno. A estas competencias aplicativas se refiere el ar-tículo 204.1, donde se establece que serán ejercidas a través de laAgencia Tributaria de Cataluña, órgano se supone que con perso-nalidad jurídica independiente, tal y como se desprende del núme-ro cuatro del mismo artículo que exige ley de creación y a la que se


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le otorga “plena capacidad” para el ejercicio de las citadas compe-tencias.20

Por último, el artículo 205 atribuye también a la Generalitat lapotestad revisora de los actos administrativos de aplicación de los tri-butos propios que se ejerce a través de sus propios órganos económi-co-administrativos,21 competencia esta última y las anteriores que es-tán implícitas en la titularidad de la potestad para establecer tributosreconocida en la Constitución y que, en lo que ahora interesa, inclu-ye su posible delimitación a través de ley estatal distinta de la propiaestatutaria pero que, de ningún modo, puede suponer anulación si-no delimitación tal y como se reconoce también en el artículo 201.1del mismo Estatuto.

3.3. Tributos cedidos

En consonancia con el artículo 157.1 de la Constitución, dispo-ne el artículo 202.3 b) que son recursos constitutivos de la haciendade la Generalitat: “El rendimiento de los tributos cedidos, de acuer-do con lo dispuesto en el artículo 201 del presente Estatuto”. Es esterecurso, al que la norma estatutaria alude por el rendimiento, el másimportante de los que constituyen la hacienda de la Generalitat jun-tamente con las participaciones que reflejan además la estructura delsistema de financiación de esta Comunidad Autónoma.22


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20. El artículo 204 dispone, en sus números uno y cuatro, que: “1. La gestión, recaudación,liquidación e inspección de todos los tributos propios de la Generalitat de Cataluña, asícomo, por delegación del Estado, de los tributos estatales cedidos totalmente a la Generalitat,corresponde a la Agencia Tributaria de Cataluña.(…)4. La Agencia Tributaria de Cataluña debe crearse por ley del Parlamento y dispone deplena capacidad y atribuciones para la organización y el ejercicio de las funciones a quese refiere el apartado 1.” Dicha creación se ha llevado a cabo en la Ley 7/2007 de la Agen-cia Tributaria de Cataluña.

21. El artículo 205, párrafo primero, dispone que: “La Generalitat debe asumir, por mediode sus propios órganos económico-administrativos, la revisión por la vía administrativa delas reclamaciones que los contribuyentes puedan interponer contra los actos de gestióntributaria dictados por la Agencia Tributaria de Cataluña.”

22. Puede verse el análisis que, del significado de este recurso financiero, en su actualconfiguración respecto del modelo de financiación, realiza Girón Reguera, E.: “La inciden-cia de la reforma de los Estatutos de Autonomía en la financiación autonómica”, ob. cit.,págs. 80-81.

Aunque me haya referido a recurso de la hacienda, no hay queolvidar que participa de la naturaleza del tributo y que su denomi-nación responde al reparto de competencias que se realiza entre, almenos, dos entes públicos: el que cede y el que recibe la cesión. Setrata de tributos, por utilizar la terminología estatutaria –aunquesería más preciso utilizar, de acuerdo con la Constitución, el términode impuesto–, de titularidad estatal que se ceden a la Generalitat deacuerdo con un conjunto de normas que establecen un reparto decompetencias que no puede olvidar el concepto mismo de impuestocedido, convirtiéndolo en uno propio, porque esto significaría elimi-nar la diferencia constitucional establecida en el artículo 157.1 quedistingue ambas categorías como recursos constitutivos de la hacien-da autonómica.

Esta última norma no establece prioridades ni preferencias en-tre ellos ni con el resto de los que incorpora, en consonancia con unsistema de financiación absolutamente abierto que debe ser concre-tado a través del ejercicio de potestades constitucionales atribuidastanto al Estado como a la Comunidad Autónoma.23

La importancia de los tributos cedidos en el seno de la hacien-da de la Generalitat se manifiesta en la propia dicción del preceptotranscrito en el que se incluye una remisión al artículo 201 del mismoEstatuto que no se establece respecto del resto de los recursos finan-cieros previstos en este artículo 202. Esto manifiesta, según mi crite-rio, dicha relevancia, sobre todo si se recuerda que el primero deellos recoge las normas aplicables al sistema, los principios sobre losque se asienta ese sistema y, además, y de forma fundamental, elprincipio de solidaridad en su vertiente negativa. Es decir, no sólo no


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23. Sobre esta cuestión, puede consultarse a Agulló Agüero, A. “La capacidad normativade las comunidades autónomas: significado y repercusiones sobre el sistema tributario (laampliación del concepto de impuesto cedido)”, Institut d’Estudis Autonòmics, 1999, p. 17y ss.; De La Peña Velasco, G. “Los tributos cedidos a las comunidades autónomas”, en 25años de financiación autonómica, Universidad de Cantabria, 2005, p. 73 y ss.; García Novoa,C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatuto catalán ¿es compatible con el or-den constitucional?”, ob. cit., págs. 95-100 y 111-112; Ferreiro Lapatza, J. J. “El sistema definanciación autonómica de Cataluña: Estatuto y Constitución”, ob. cit., p. 59 y ss.; PérezRoyo, F., Medina Guerrero, M. “Estudio sobre las disposiciones fiscales en la reforma delEstatuto de Cataluña”, en Estudios sobre la reforma del Estatuto, Institut d’Estudis Autonòmics,2004, p. 446 y ss.; Girón Reguera, E.: “La incidencia de la reforma de los Estatutos deAutonomía en la financiación autonómica”, ob. cit., p. 86 y ss.

caben discriminaciones no justificadas sino que, fundamentalmente,ese principio debe tenerse en cuenta en el momento del estableci-miento de las bases y los criterios a utilizar en el reparto de las parti-cipaciones en los ingresos obtenidos vía tributos sean cedidos o no.

En consecuencia, la determinación de los primeros incide en to-dos los demás, permitiendo la plasmación de los principios que lo ins-piran y delimitando el ámbito de las participaciones que, junto a ellos,constituyen el eje central en torno al cual gira toda la financiación.Éste es el motivo por el que el Estatuto dedica una atención especiala los tributos cedidos dentro de los preceptos que regulan las compe-tencias tributarias de la Generalitat porque los tributos propios, deacuerdo con ese sistema, tienen una posición residual.

Pues bien, es el artículo 203 el que se ocupa de regular las com-petencias autonómicas respecto de estos tributos cedidos. Así, en elnúmero dos se establece: “La Generalitat participa en el rendimientode los tributos estatales cedidos a Cataluña. A tal efecto, estos tribu-tos tienen la siguiente consideración: a) Tributos cedidos totalmente,que son aquellos que corresponde a la Generalitat la totalidad de losrendimientos y capacidad normativa. b) Tributos cedidos parcialmen-te, que son aquellos en los que corresponde a la Generalitat una par-te de los rendimientos y, en su caso, capacidad normativa.”

Se está distinguiendo en este precepto lo que se denomina la ti-tularidad sobre el rendimiento, no ofreciendo particularidad algunaen la medida en que se trata de una definición que no implica atribu-ción de competencia alguna y que, además, está en total consonanciacon el término “cedido” con el que se clasifica a esos tributos: se pue-de ceder el ingreso que procede de ese recurso y puede hacerse totalo parcialmente, es decir, la totalidad o parte de la recaudación.24


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24. Mayores problemas pueden plantear las Disposiciones Adicionales octava, novena,décima y undécima en las que se disponen porcentajes concretos de cesión de rendimien-tos sobre la recaudación de determinados impuestos. Es decir, se concreta en estas nor-mas el importe de la cesión y, claro está, una cosa es definir qué es un impuesto cedido yestablecer que, en determinados casos, se incluyan competencias normativas sin prede-terminar nada y dejando a salvo todas las competencias del cedente, que disponer, en ca-da caso concreto, hasta dónde asciende la cesión tanto en su cuantía como en el conteni-do de la competencia normativa. En este sentido, cabe decir que, sin perjuicio del pactoque está en la base de estas normas, su constitucionalidad es dudosa en la medida en queestá regulando una materia sobre la cual se está anulando la competencia del Estado al

Sea cual sea la norma que hubiera definido el tributo cedido ten-dría que hacer alusión, y en estos términos, al reparto del ingreso, por-que son impuestos cedidos aquellos en los que se cede algo y lo lógi-co es empezar por la recaudación correspondiente. No hay, pues, nadaque no se ajuste a la Constitución porque no alude a cuáles son sinoa qué son.

Parece evidente que la cesión puede implicar, también, el ejer-cicio de potestades normativas, es decir, intervención del cesionarioen la organización jurídica de lo cedido y, por eso, esta norma diceque en los cedidos totalmente hay cesión de competencias normati-vas, sin especificar sobre a qué aspectos de esa organización se ex-tiende, y respecto de los parcialmente cedidos dispone que puedehaber cesión de esas competencias normativas sin ir más allá. Lo úni-co que regula es su cesión por vinculación con la correspondiente alrendimiento.

Es cierto que en esta última parte de la definición ya se estáatribuyendo una competencia, en este caso normativa, que aleja aeste precepto del exclusivo contenido de una definición: en efecto, es-ta norma implica que si se ceden tributos totalmente, esa cesión de-be llevar aparejada competencia normativa, pero esa atribución nosignifica necesariamente que sea inconstitucional en la medida en quela Constitución se limita a establecer su existencia, por contraposi-ción a los tributos propios.

Lo que se está disponiendo es que el que cede, en este caso elEstado, debe conservar potestades, por supuesto normativas, sobresu estructura jurídica, pero no dispone más límites y, en consecuen-cia, cualquier norma emanada por órgano con competencias sufi-cientes puede establecer esa atribución. En este caso, es evidente queel Estatuto de Autonomía es norma competente para realizarla por-


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imponer un régimen jurídico concreto de la cesión para Cataluña que, al margen de quesea extensible a todas las comunidades autónomas, de lo contrario también sería incons-titucional, impide la delimitación sobre la que aquel ente público tiene competencias.Parece que requiere, necesariamente, para hacerla efectiva, la modificación de la LOFCAy de la ley de cesión correspondiente, sin las cuales no pueden aplicarse esas disposicio-nes adicionales. En este sentido, puede verse Girón Reguera, E.: “La incidencia de la refor-ma de los Estatutos de Autonomía en la financiación autonómica”, ob. cit., p. 90; QuintanaFerrer, E. “La financiación de la Generalitat en el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña”,ob. cit., p. 28 y ss.

que no elimina la potestad tributaria que sobre los tributos cedidostiene el Estado, potestad implícita en su propio concepto de impues-to cedido-impuesto no cedido, cuya materialización corresponde alpropio Estado, que tampoco puede eliminar este recurso de las co-munidades autónomas al ejercer la citada potestad.25

Partiendo de esta primera norma, el artículo 203.3 concreta al-go más el contenido que ha de darse a la capacidad normativa pre-viamente atribuida. Así, dispone que: “En el marco de las competen-cias del Estado y de la Unión Europea, el ejercicio de la capacidadnormativa a que se refiere el apartado 2 incluye la participación en lafijación del tipo impositivo, las exenciones, las reducciones y las boni-ficaciones sobre la base imponible y las deducciones de la cuota”, lacuestión no está en la oportunidad de esa delimitación sino en si loque se está atribuyendo puede hacerse a través del Estatuto de acuer-do con la Constitución.

En este sentido, cabe reproducir lo dicho más arriba, añadien-do, además, que la concreción del contenido de esa competencia de-ja totalmente a salvo, de forma expresa, las competencias del Estado(y, en su caso, las de la Unión Europea) alejando cualquier atisbo deinconstitucionalidad del precepto transcrito que, por lo demás, se li-mita a reproducir lo que está actualmente en vigor.26

La última manifestación de la cesión, junto con la del rendi-miento y con la de la capacidad normativa, es la correspondiente alas competencias aplicativas. Ninguna duda cabe respecto de su ad-misibilidad, es decir, puede cederse el ejercicio de las citadas com-


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25. Véase García Novoa, C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatuto catalán¿es compatible con el orden constitucional?”, ob. cit., págs. 111-112; Pérez Royo, F., MedinaGuerrero, M. “Estudios sobre las disposiciones fiscales en la reforma del Estatuto de Cataluña”,ob. cit., p. 446 y ss.

26. Ningún problema plantea la Disposición Adicional séptima en la que se recoge una re-lación de tributos cedidos, total y parcialmente, que, en la medida en que se reconoce ex-presamente que es una materia no estatutaria, despeja cualquier duda sobre su constitu-cionalidad porque será el Estado quien, en el ejercicio de sus competencias, decidirá sobreese ámbito, sin perjuicio de que sea materia sobre la que deba pronunciarse la Comisiónestablecida en el artículo, que no impide la intervención, en su caso, del Consejo de PolíticaFiscal y Financiera. En cualquier caso, refleja el pacto que está en la base de cualquier nor-ma estatutaria que deja sentada cuál es la voluntad de ambos entes públicos aunque es-tableciendo cuál es el competente para disponer de la materia dentro, claro está, de lanecesaria existencia de los tributos cedidos.

petencias por las mismas razones que se han utilizado para justifi-car el resto de las vertientes de la cesión. Puede incluirse en el con-cepto de tributo cedido, teniendo en cuenta que no se trata de tri-butos propios y que es el cedente, el Estado, quien debe disponer elámbito de dicha cesión con el límite de lo que es un impuesto cedi-do por contraposición a uno propio: la cesión no puede suponer suconversión, pero la cesión debe existir en la medida en que es unrecurso constitutivo de la hacienda autonómica del que no se pue-de disponer.

No hay concepto constitucional de tributo cedido y, por lo tan-to, corresponde su delimitación al legislador de acuerdo con laConstitución que establece esa distinción entre tributos propios y ce-didos. De manera que se cede el ejercicio de las competencias aplica-tivas respecto de de los tributos cedidos, tanto de los que lo son to-talmente como, en su caso, de los cedidos parcialmente “de acuerdocon lo establecido en el artículo 204”.27

La norma estatutaria asume la actual cesión, regulada en laLOFCA, y posibilita la de los impuestos cedidos parcialmente en la ideade que sólo el Estado puede decidir acerca de esa cesión de compe-tencias aplicativas; es decir, parece que, respecto de toda la cesión, elEstatuto asume lo que está incorporado al ordenamiento jurídico yprevé, dentro de lo que establezca la Constitución y la Ley Orgánica,la posibilidad de ampliación de la cesión.28 Esta afirmación, respectode las competencias aplicativas, no ofrece duda de constitucionali-dad alguna dado que todas esas competencias se ceden en la medi-da prevista en la propia Constitución y de acuerdo con la norma es-tatal, no estatutaria, que materialice la potestad constitucional respectode los recursos previstos en el artículo 157.


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27. El artículo 204, en sus números 1 y 2, dispone que: “1. La gestión, recaudación, liqui-dación e inspección de todos los tributos propios de la Generalitat de Cataluña, así como,por delegación del Estado, de los tributos estatales cedidos totalmente a la Generalitat,corresponde a la Agencia Tributaria de Cataluña.2. La gestión, recaudación, liquidación e inspección de los demás impuestos del Estado re-caudados en Cataluña corresponderá a la Administración Tributaria del Estado, sin perjui-cio de la delegación que la Generalitat pueda recibir de éste, y de la colaboración quepueda establecerse especialmente cuando así lo exija la naturaleza del tributo”.

28. Con carácter general, sobre el sistema de financiación, se pronuncia Roig Molés, E. “Lareforma del Estado de las autonomías: ¿ruptura o consolidación del modelo constitucio-nal de 1978?”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, n.º 3, págs. 172-173.

Por lo demás, respecto de esta última cesión, no hay que olvidarel artículo 156.2 de la norma constitucional que, específicamente, serefiere a la delegación de competencias aplicativas cuando se tratade tributos estatales, previendo esa delegación dentro de lo dispues-to en la ley y en los Estatutos: de manera que se reconoce expresa-mente que estos últimos atribuyan esa competencia, de acuerdotambién con la ley que es, sin duda, estatal aunque distinta de la es-tatutaria.29

De manera que se atribuye la competencia aplicativa cuyo régi-men jurídico se incluye en las normas a través de las cuales opera esacesión. Pero, además, el artículo 204.1 crea la denominada AgenciaTributaria de Cataluña, a la que corresponde la competencia aplicati-va respecto de los tributos propios de la Generalitat, “así como, pordelegación del Estado, de los tributos estatales cedidos totalmente…”Ningún problema plantea una norma que se dedica a establecer laforma en que se va a organizar, desde el punto de vista del sujeto, elejercicio de las competencias aplicativas de los tributos regulados porla Generalitat y de los que le han sido cedidos.30 Entra dentro de suscompetencias el decidir la organización de sus servicios administrati-vos y, en consecuencia, no hay problema de constitucionalidad quepueda plantearse respecto de la atribución estatutaria de una com-petencia que o es propia o su ejercicio lo tiene por delegación.

El párrafo segundo de ese artículo 204 dispone que, respectode los tributos cedidos parcialmente y de los no cedidos, las compe-tencias aplicativas, al ser de titularidad estatal, corresponden al órga-no que la norma estatal establezca. Es decir, no se atribuye nada a la


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29. Puede discutirse si los tributos cedidos se incluyen entre los recursos tributarios delEstado a los que se refiere el artículo 156.2 de la Constitución. Parece que, en la medidaen que su organización básica corresponde al Estado y su rendimiento puede ser cedidoparcialmente, podría defenderse la necesidad no sólo de cesión específica sino tambiénde delegación expresa, aunque el Tribunal Constitucional alude a que esta última no esnecesaria en la medida en que los tributos cedidos son recursos de la Comunidad Autónoma.Puede verse Ferreiro Lapatza, J. J. “El sistema de financiación autonómica de Cataluña:Estatuto y Constitución”, ob. cit., p. 68; Pérez Royo, F., Medina Guerrero, M. “Estudio so-bre las disposiciones fiscales en la reforma del Estatuto”, ob. cit., p. 477 y ss.

30. Puede observarse que, según la dicción de este precepto, la norma transcrita alude atributos estatales cedidos, calificándolos de “estatales”, con lo que podría mantenerse quela cesión del ejercicio de las competencias aplicativas se fundamenta en el artículo 156.2de la Constitución.

Agencia Tributaria de Cataluña porque la norma estatutaria no pue-de hacerlo: puede atribuir competencias a la Generalitat, pero esta úl-tima no puede organizar su ejercicio si previamente no es su titular.

Es ése un párrafo que podría suprimirse: no tendría trascenden-cia alguna pues se reduce a incluir un deseo cuya satisfacción no de-pende de su voluntad unilateral, limitándose a reiterar lo ya dispues-to en el artículo 203.4 al que ya me he referido.31

Sin embargo, si se tiene en cuenta lo dispuesto en la segundaparte de ese mismo precepto, podría pensarse que hay una voluntadde delegación o de ejercicio conjunto de esas competencias aplicati-vas en la medida en que, en su caso, se constituiría un consorcio en-tre Estado y Generalitat que se encargaría de ejecutar lo que, de mo-mento, no está previsto en norma jurídica alguna y cuya plasmaciónrequeriría norma estatal no estatutaria, generalmente la LOFCA y, ensu caso, la ley de cesión.32

Por último, el artículo 205 del Estatuto, bajo el título Órganoseconómico-administrativos, alude a las funciones revisoras, en vía ad-ministrativa y a instancia de parte, de los actos administrativos dicta-dos con ocasión del ejercicio de las funciones aplicativas a las que an-teriormente me he referido. En este precepto se establece que dichacompetencia revisora, en lo que hace a la vía económico-administra-


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31. Establece este precepto que: “4. Corresponden a la Generalitat la gestión, recauda-ción, liquidación e inspección de los tributos estatales cedidos totalmente y dichas funcio-nes, en la medida en que se atribuyan, respecto a los cedidos parcialmente, de acuerdocon lo establecido en el artículo 204”, norma, esta última, que se ha transcrito en la no-ta número 27.

32. El último inciso del párrafo segundo alude a la posibilidad de que ese consorcio pue-da transformarse en la Administración Tributaria de Cataluña, entiendo que sustituyendoa la Agencia del Estado y a la de Cataluña, convirtiéndose, así, en una única administra-ción respecto de todos los tributos sobre los que la Generalitat tenga competencias, seancedidos o propios. La idea que subyace en este fundamental número 2 del artículo 204 esel deseo de que exista una sola administración tributaria que gestione todos los tributosque se aplican en Cataluña, aunque en esa administración intervenga no sólo la Generalitat,sino también el Estado y, en consecuencia, la desaparición de la actual AEAT. Dispone esesegundo párrafo del número 2 del artículo 204 que: “Para desarrollar lo previsto en el pá-rrafo anterior, se constituirá, en el plazo de dos años, un consorcio o ente equivalente enel que participarán de forma paritaria la Agencia Estatal de Administración Tributaria y laAgencia Tributaria de Cataluña. El consorcio podrá transformarse en la AdministraciónTributaria en Cataluña”

tiva, debe asumirse por la Generalitat, extendiéndose esa función atodos los actos dictados por la Agencia Tributaria de Cataluña.33

Es aquí donde puede estar el problema: no se trata sólo de losactos dictados con ocasión de la aplicación de los tributos propios, si-no también de los totalmente cedidos, y en este punto hay que teneren cuenta que no ha habido cesión de esta función sino exclusivamen-te de las que se incluyen en la denominada aplicación –gestión, ins-pección y recaudación, si se sigue la terminología de la Ley GeneralTributaria–.

Es decir, se atribuyen competencias revisoras respecto de actosadministrativos correspondientes a la aplicación de los impuestos ce-didos, sin que esta previsión se enmarque en el ámbito propio que lecorresponde, o sea, sin que se aluda a la necesidad de delegación porparte del Estado, que es el titular de la competencia, a semejanza delo que se hace respecto de las competencias aplicativas en sentido es-tricto. Estas últimas se ejercen por delegación, como consecuencia dela cesión, si la hay; en caso contrario, no cabe ese ejercicio. Así debeentenderse, según mi criterio, el número uno del artículo 204 que yase ha analizado.

Pues bien, si esto es así, podría pensarse que esta atribución decompetencias es inconstitucional al no respetar el reparto entre Estado-Comunidad Autónoma previsto en la Constitución. Sin embargo, sibien se observa, la norma contenida en ese precepto no dispone queesa competencia sea de titularidad de la Generalitat sino que esta-blece que, esta última “debe asumir”, es decir, cuando pueda, debeasumir dicha competencia y esto sólo sucederá cuando, con esta pre-visión, se realice la correspondiente por el Estado en la LOFCA y, ensu caso, en la ley ordinaria que prevea la cesión.


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33. Dispone el artículo 205: “La Generalitat debe asumir, por medio de sus propios órga-nos económico-administrativos, la revisión por la vía administrativa de las reclamacionesque los contribuyentes puedan interponer contra los actos de gestión tributaria dictadospor la Agencia Tributaria de Cataluña.Todo ello, sin perjuicio de las competencias en materia de unificación de criterio que lecorresponden a la Administración General del Estado. A estos efectos, la Generalitat y laAdministración General del Estado podrán, asimismo, acordar los mecanismos de coope-ración que sean precisos para el adecuado ejercicio de las funciones de revisión en víaeconómico-administrativa.”

De manera que no cabe, según mi opinión, oponer tacha de in-constitucionalidad a un precepto que prevé la posibilidad de asumiruna competencia, actualmente estatal, de acuerdo con la Constitución.Por lo demás, hay que manifestar que la norma estatutaria respetaabsolutamente la competencia estatal y las normas constitucionalesal prever la existencia de mecanismos de coordinación y cooperación,en su caso, “para el adecuado ejercicio de las funciones de revisiónen vía administrativa” absolutamente fundamentales en esta mate-ria que puede afectar al derecho de defensa de los obligados tribu-tarios.34

3.4. Participaciones

Como ya se ha dicho, entre los recursos constitutivos de la ha-cienda autonómica, el artículo 202 dispone que se incluyan “d) Losingresos procedentes del fondo de compensación interterritorial yotras asignaciones establecidas por la Constitución, si procede; e) Otrastransferencias y asignaciones con cargo a los presupuestos generalesdel Estado”.

Pues bien, a poco que se observe, puede constatarse que se tra-ta de recursos que tienen su origen en ingresos de otro ente público,es decir, son recursos cuya existencia depende de su previsión en elordenamiento jurídico pero cuya cuantificación como ingresos se re-aliza por referencia a los correspondientes a otro ente público. De aquíque se pueda afirmar que se concretan en ingresos que se transfierende un ente público a otro, pero cuya existencia y cuyo régimen jurí-dico no son disponibles para ninguno de esos entes.35 Y aunque seutilice el término asignación, fondo o transferencia, lo cierto es queel artículo 157 de la Constitución se refiere a las participaciones como


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34. El Tribunal Constitucional se ha manifestado expresamente sobre esta posibilidad enla Sentencia 192/2000 de 13 de julio.

35. Se habla con carácter general de transferencias y, dentro de ellas, de participacionesy subvenciones. Sobre estos conceptos, puede verse Rovira i Mola, A. “Participaciones ysubvenciones”, Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Marcial Pons, 1993, p.387 y ss.; Quintana Ferrer, E. Los recursos participativos en el marco de la articulación en-tre las haciendas autonómica y estatal, Tirant lo Blanch, 2001; Arias Abellán, M. D. “Lasdotaciones y subvenciones como fuente de ingresos locales en derecho francés”, RevistaEspañola de Derecho Financiero, n.º 63, p. 243 y ss.

recurso constitutivo de la hacienda autonómica y, además, con el ca-rácter de recurso ordinario aunque sin excluir la subvención.

No hay norma alguna que permita concretar el régimen de lasparticipaciones reguladas en las letras d) y e) del artículo 202 pero,como ya he dicho, por su propia naturaleza, no cabe que una sola nor-ma lo concrete en su totalidad. Puede hacerse referencia, como sehace, a su existencia e indisponibilidad y además puede regular crite-rios básicos o generales a tener en cuenta en su organización inter-na. Pero no cabe ir más allá: lo impide precisamente el concepto mis-mo de participación.

Esto último es lo que hace ese artículo 202, previéndolo comorecurso con el que ha de contar la Comunidad Autónoma, formandoparte de su hacienda y convirtiéndose en indisponible para el Estado.Por lo demás, el Estatuto establece, eso sí, criterios básicos que pue-den incidir en las técnicas de cuantificación de las participaciones, de-biendo esta última llevarse a cabo en la ley estatal de acuerdo con elreparto de competencias constitucionales en la materia a las que yahe aludido.

En efecto, de acuerdo con esta afirmación, el artículo 206 en de-sarrollo de los artículos 201.2, en el que se recogen los principios cons-titucionales de autonomía financiera y suficiencia de recursos, comofundamentales en la ordenación de la hacienda autonómica; 202.1, enel que se dispone la suficiencia de recursos como requisito imprescin-dible para el ejercicio y la plasmación de las competencias de su titula-ridad, y 203.1 que, como corolario de esas dos reglas básicas –autono-mía y suficiencia de recursos que, de forma reiterada, se recogen en elarticulado del Estatuto–, dispone que “La Generalitat tiene capacidadpara determinar el volumen y la composición de sus ingresos en el ám-bito de sus competencias financieras, así como para fijar la afectaciónde sus recursos a las finalidades de gasto que decida libremente”, re-gula el cierre del sistema de financiación previsto en este título VI porreferencia al concreto mecanismo de fijación de la cuantía de los in-gresos con los que plasmar el mandato contenido en ese precepto.36


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36. El término libremente debe entenderse siempre referido al ámbito de sus competen-cias y, en consecuencia, se entiende la imposibilidad de gastar invadiendo competenciasde otros entes públicos.

En este sentido, el artículo 206 es un precepto básico en el siste-ma de financiación porque, respecto de los tributos, no se ha estableci-do medida alguna que difiera de lo establecido en las leyes actualmen-te en vigor37 sobre todo en lo que se refiere a su configuración jurídica.

Teniendo en cuenta esa situación, sin perjuicio de la más eleva-da cesión de la recaudación, puede decirse que esta última, la cesióndel producto, y la participación, en la medida en que no hay cesióntotal, se convierten en los recursos centrales de los que se nutre la ha-cienda autonómica.

Tributos cedidos y participaciones son, efectivamente, los recur-sos a través de los cuales la Comunidad Autónoma organiza sus in-gresos en cuanto a su montante, reflejando el contenido del artículo203.1, en el que se atribuye potestad de intervención para fijar el vo-lumen de los ingresos en el ámbito de las competencias financierasde las que es titular.38

Pues bien, partiendo de esa idea, el artículo 206 contiene nor-mas reguladoras de ciertos elementos que inciden en la fijación de lacuantía de la participación en los ingresos del Estado. Este último esel que puede concretarlo de acuerdo con la naturaleza de dicho re-curso financiero. A esta cuestión dedico seguidamente mi atención.

3.4.1. Régimen jurídico

Poco puede disponer una norma estatutaria respecto del régi-men jurídico de cualquier recurso financiero que forme parte de la ha-cienda. Parece que esta materia no es propia de este tipo de normaspuesto que su función es, entre otras, la atribución de competenciasy, en su caso, el régimen básico de las mismas. De manera que, en loque ahora me ocupa, la norma estatutaria se limita a establecer có-mo está formada la hacienda autonómica y cuál es ese régimen bási-co al que he hecho alusión.


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37. Sin perjuicio del aumento del porcentaje de participación en la recaudación previstaen las disposiciones adicionales ya analizadas.

38. Ni que decir tiene que también es titular del resto de los recursos e ingresos descritosen el artículo 202.3. Ocurre, sin embargo, que el peso específico, en cuanto a volumen, esmenos significativo que el que tienen los tributos cedidos y las participaciones.

Es ésta una afirmación que ha de entenderse, siempre, desde elpunto de vista de la atribución de competencias que necesariamenteimplica el Estatuto.39 En este sentido, la participación es un recursoconstitutivo de la hacienda de la Generalitat que es, desde esta pers-pectiva, indisponible para el ente público sobre cuyos ingresos separticipa y cuya concreción corresponde a este último, de acuerdo conla ley que, en particular, lo regule como recurso financiero.

Esto no significa que la norma estatutaria no pueda interveniren la regulación de su régimen jurídico particular, pero ello debe ha-cerse en el marco de las competencias atribuidas que, además, no pue-den afectar a la naturaleza del recurso de que se trate: en este caso,la participación.

Lo fundamental, a estos efectos, no está en esa naturaleza sinoen los criterios que permiten concretar su montante, que es el que seincluye, como ingreso, en la hacienda autonómica. Es decir, dentro delrégimen jurídico del recurso participativo, la cuestión que se plantea,y que afecta a ese régimen, no es su naturaleza ni si se trata de un re-curso constitutivo, que lo es por mandato constitucional, y en conse-cuencia estatutario, sino cuáles son los criterios que van a permitir con-cretar el porcentaje de participación y en qué se participa, es decir, aqué masa monetaria se aplica ese porcentaje.

Éstas son las preguntas que, partiendo de la existencia de eserecurso y sentada su naturaleza, interesa destacar porque son ellaslas que permiten concretar las competencias financieras que tiene atri-buidas la Generalitat.40

3.4.2. Criterios de reparto

Pues bien, a estas últimas cuestiones pretende dar respuesta elartículo 206 cuyo número uno dispone: “El nivel de recursos financie-ros de que disponga la Generalitat para financiar sus servicios y com-


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39. Me refiero a que la norma estatutaria atribuye recursos y competencias para su orga-nización, pero no debe entrar en el régimen concreto de la institución de que se trate,competencia que, en el ámbito que me ocupa, corresponde a la ley.

40. Sobre la naturaleza de este recurso, me permito remitir a los autores citados en la no-ta número treinta y cinco.

petencias se basará en criterios de necesidades de gasto y teniendoen cuenta su capacidad fiscal, entre otros criterios. A estos efectos,los recursos de la Generalitat, entre otros, serán los derivados de susingresos tributarios, ajustados en más o menos por su participación enlos mecanismos de nivelación y solidaridad”.

Si bien se observa, lo que se está regulando en esta norma es laregla general de la que ha de partirse para concretar el porcentaje departicipación, es decir, se está estableciendo que el volumen de in-gresos que debe tener la Generalitat para el cumplimiento de susfunciones ha de cuantificarse teniendo en cuenta determinadas va-riables. En consecuencia, las participaciones también han de tenerlasen cuenta porque ellas, junto a los tributos cedidos, determinan esevolumen de ingresos.

No puede obviarse que el precepto que se está analizando tie-ne como título “Participación en el rendimiento de los tributos esta-tales y mecanismos de nivelación y solidaridad”, de manera que esta-blece ciertas competencias financieras respecto de las participacionesy, también, respecto de la compensación, asimismo financiera, queestá explícitamente consagrada en la Constitución y, además de en elprecepto transcrito, implícitamente en el artículo 201.4 de la propianorma estatutaria.

El problema fundamental se traduce en la posible inconstitu-cionalidad de la norma en la medida en que puede estar imponien-do un mandato al Estado que se traduzca en la imposibilidad de queeste último ejerza sus competencias constitucionales. De manera quela cuestión no es que sean unas u otras las variables que deben serutilizadas ni los parámetros de los que se partan para aplicarlas, sinoen si significan o no un límite tal que impidan al Estado ejercer suspotestades.

Si sucede esto último, la norma será inconstitucional; de lo con-trario, ningún problema cabrá plantear en la medida en que el Estatutode Autonomía puede atribuir competencias, también financieras, den-tro de lo establecido en el marco constitucional.41


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41. Puede verse Ferreiro Lapatza, J. J. “El sistema de financiación autonómica de Cataluña:Estatuto y Constitución”, ob. cit., p. 9 y ss.; García Novoa, C. “El sistema de financiación

Pues bien, para enfrentarse a esa cuestión no hay que hacer na-da extraordinario: sencillamente, interpretar la norma de acuerdo conlos criterios propios de la interpretación jurídica partiendo, en primerlugar, del dato de la letra de la ley. Así, puede afirmarse que lo únicoque se está estableciendo es que los ingresos autonómicos sean sufi-cientes para el ejercicio de las competencias atribuidas, cuestión éstaque ratifica el mandato constitucional. Además dispone que, para fi-jar la cuantía de esos ingresos que materializan la suficiencia, han detenerse en cuenta, entre otros criterios, la necesidad del gasto y la ca-pacidad fiscal: es decir, el volumen de ingresos disponibles ha de con-cretarse teniendo en cuenta diversas variables, entre las que se inclu-yen las establecidas en el precepto, especificándose, respecto de laprimera, la necesidad de relacionarla con la población tal y como dis-pone el propio artículo 206.6.42

Según mi criterio, el contenido de este precepto es absoluta-mente abierto y no impide ni excluye la intervención del Estadoen el ejercicio de sus competencias. No puede olvidarse la natura-leza de la participación que, por definición, exige la intervenciónde dos entes públicos que concreten su organización. Ambos de-ben ser titulares de competencias suficientes que permitan plasmaresa naturaleza. Para la Comunidad Autónoma, es un recurso cons-titutivo de su hacienda y alguna posibilidad de intervención en suordenación jurídica debe de tener si se quiere afirmar esa natura-


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en la reforma del Estatuto catalán ¿es compatible con el orden constitucional?”, ob.cit., p. 67 y ss.; Pagès i Galtés, J. “Financiación autonómica, local y sectorial en el nuevoEstatuto de Cataluña”, ob. cit., p. 108 y ss. Hay que recordar que el artículo 157.3 de laConstitución alude al término competencias financieras de manera expresa y, aunque elTribunal Constitucional haya matizado esa consideración, lo cierto es que ese preceptoestablece que la LOFCA puede delimitar el ejercicio de las competencias financieras, de-limitación que sólo puede realizarse si previamente existe la competencia. Esta últimaestá atribuida en la Constitución y puede ser regulada en el Estatuto de Autonomía. Nieste último puede invadir competencias estatales en la materia –artículo 157.3– ni elEstado puede ir más allá de lo que es delimitación del ejercicio de las competencias fi-nancieras. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre las participaciones en lasrecientes sentencias 13/2007, de 18 de enero y 58/2007, de 14 de marzo.

42. Dispone este artículo y número que: “6. Debe tenerse en cuenta, como variable bá-sica para determinar las necesidades de gasto a que se refiere el apartado 1, la pobla-ción, rectificada por los costes diferenciales y por variables demográficas, en particu-lar, por un factor de corrección que será en función del porcentaje de población inmigrante.Asimismo, deben tenerse en cuenta la densidad de población, la dimensión de los nú-cleos urbanos y la población en situación de exclusión social”.

leza: no creo que haya diferencia con otros recursos como puedeser el tributo.

Partiendo de la naturaleza de la participación y de su carácterde recurso constitutivo previsto en el artículo 157.1a) de la Constitución,la Comunidad Autónoma es titular de ciertas competencias que le per-miten regular los elementos que delimitan a este recurso. La normaque atribuye competencias es la estatutaria y, en consecuencia, es enella donde deben establecerse las que correspondan respecto de lasparticipaciones como se hace con toda la actividad financiera de quees titular ese ente público.43

La inclusión de determinadas variables a tener en cuenta parala cuantificación de la participación, como son la necesidad de gastoy la capacidad fiscal, no supone limitación de las competencias que co-rresponden al Estado básicamente previstas en el artículo 157.3, nor-ma que se inscribe en la necesidad de dar cumplimiento a otros pre-ceptos constitucionales contenidos en los artículos 138, 149.1.14 y156 que responden, entre otros, a los mandatos de igualdad, unidadde mercado, solidaridad y prohibición de privilegios.44

Cabe decir que esas variables son absolutamente lógicas si sepiensa en qué es una participación como recurso financiero que, sinalternativa posible, ha de estar vinculado al gasto y, en particular, asu necesidad. Esta última ha de estar además vinculada a la población,como viene establecido en el número 6 del artículo 206. Lo que quie-ro decir es que, si no estuvieran previstas en la norma estatutaria, de-berían incluirse en la norma estatal que las regulara tal y como se ha-ce en la LOFCA, haciendo efectiva la competencia del Estado, que noes incompatible con la reconocida a las comunidades autónomas y


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43. Las competencias financieras están expresamente atribuidas en la Constitución sinque sea necesaria la interposición del Estatuto asumiéndolas. Pero eso no impide quepueda entrar a regularlas en lo que sea constitucionalmente posible, respetando la previ-sión del artículo 157.3. Se trata de una competencia autonómica y como tal puede incluir-se en la norma estatutaria.

44. Véase Ferreiro Lapatza, J. J. “El sistema de financiación autonómica de Cataluña: Estatutoy Constitución”, ob. cit., p. 39 y ss.; Pérez Royo, F., Medina Guerrero, M. “Estudio sobre lasdisposiciones fiscales en la reforma del Estatuto de Cataluña”, ob. cit., p. 437 y ss.; QuintanaFerrer, E. “La financiación de la Generalitat en el Estatuto de Autonomía de Cataluña”,ob. cit., p. 39 y ss.

cuyo ejercicio puede ser regulado unilateralmente por el Estado, deacuerdo con los mandatos recogidos en los artículos citados anterior-mente.45

La competencia atribuida a la Generalitat da cumplimiento, asi-mismo, al artículo 157.1 de la norma constitucional que dispone quela participación es un recurso constitutivo de la hacienda autonómi-ca que debe organizarse con autonomía. El establecimiento de varia-bles genéricas que no impiden la existencia de otras que puedan es-tablecerse por el Estado y que requieren concreción, precisamente porsu carácter, es lo que permite hablar de recurso propio con capacidaden su ordenación jurídica.

Me he referido a mandatos constitucionales cuyo cumplimientodebe realizar el Estado. Pues bien, en ese orden de consideraciones,el párrafo segundo del número uno del artículo al que estoy aludien-do establece expresamente que: “A estos efectos, los recursos de laGeneralitat, entre otros, serán los derivados de sus ingresos tributa-rios, ajustados en más o menos por su participación en los mecanis-mos de nivelación y solidaridad”, es decir, hay que tener en cuenta,en la participación, las reglas de la solidaridad en corrección de las par-ticularidades que impidan la nivelación en la prestación de serviciospero, también, las que impliquen la existencia de privilegios en elsentido de lo dispuesto en el artículo 138.2 de la Constitución y quetiene su reflejo en el artículo 201.4 del Estatuto.

De manera que se parte de los ingresos tributarios del Estado,cedidos y no cedidos, es decir, los que manifiestan la capacidad fiscal,pero en su cuantía como participación, para calcular el volumen de losingresos financieros suficientes deben tenerse en cuenta las necesi-dades de gasto, concretadas por referencia, entre otras variables, a lapoblación y teniendo en cuenta la necesaria solidaridad que ha deplasmar el Estado.

Así, este último puede y debe intervenir, delimitando cómo en-tiende y cómo se materializa este principio, el de solidaridad, que in-cluye los que anteriormente se han mencionado pero que incluye


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45. En este sentido, pueden verse las sentencias del Tribunal Constitucional 13/2007, de 18de enero y 58/2007, de 14 de marzo.

también la ausencia de privilegios financieros. En este sentido, debeentenderse el mandato del artículo 206.5 al disponer que: “El Estadogarantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no al-tere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de ren-tas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nive-lación”.46

La base sobre la que se ha de aplicar el porcentaje de participa-ción es la recaudación local de los tributos y es en la concreción deese porcentaje donde hay que tener en cuenta las reglas a las que seha hecho referencia. Éste es el criterio general que no impide quese module por el Estado, de acuerdo con esos principios, a través delejercicio de sus competencias que, según mi criterio, resultan respe-tadas en el artículo 201.1.

Pero, además, el precepto estatutario que regula la competen-cia financiera de la Generalitat sobre las participaciones dispone enel número dos: “La Generalitat participará en el rendimiento de lostributos estatales cedidos. El porcentaje de participación se estable-cerá teniendo en cuenta sus servicios y competencias”, es decir, el vo-lumen de ingresos se calculará a través de la participación y deberátener en cuenta el rendimiento procedente de los tributos cedidoscuyo importe está expresamente previsto en la ley correspondiente–LOFCA y Ley de Cesión– y en el propio Estatuto. De manera que unaparte del ingreso total proviene de la cesión y el resto del concretoporcentaje de participación que corresponda de acuerdo con losprincipios básicos mencionados.

Una última palabra respecto del contenido de la norma previs-ta en el número tres de este artículo 206.47 Se incorpora en este precep-


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46. Puede consultarse García Novoa, C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatutocatalán ¿es compatible con el orden constitucional?, ob. cit., p. 100 y ss.; Bosch i Roca, N.“El model de finançament autonòmic del projecte de reforma de l’Estatut de Catalunya”,Revista catalana de Dret Públic, n.º 32, págs. 28-29 y, de la misma autora, “El finançamentdels governs subcentrals en els països federals”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals,n.º 3, págs. 112-118, en el que da noticia del sistema de financiación incorporado al Estatuto.Con carácter general, sobre este tema puede verse Fernández Gómez, N. “La participa-ción en los ingresos del Estado”, en 25 años de financiación autonómica, Universidad deCantabria, 2005, p. 115 y ss.

47. Dispone el artículo 206.3 que: “Los recursos financieros de que disponga la Generalitatpodrán ajustarse para que el sistema estatal de financiación disponga de recursos suficientes

to una variable que, quizá, pueda plantear duda de constitucionali-dad precisamente por su tenor literal. Se ha dicho que el contenidode este artículo está vinculado a la concreción del régimen jurídico deuno de los recursos financieros de los que dispone la Generalitat, taly como, por ejemplo, se hace respecto de los tributos en el artículo203. Régimen jurídico de la competencia autonómica y no de la figu-ra particular. Pues bien, en este precepto se dispone que las técnicasde nivelación y solidaridad que deban aplicarse para concretar el vo-lumen de ingresos de la Generalitat han de tener en cuenta el esfuer-zo fiscal similar de los que contribuyen a la nivelación y de los que re-ciben para conseguirla.

En los mecanismos de nivelación y de solidaridad se garantizaun nivel homogéneo de prestación de servicios pero, al mismo tiem-po, se exige que los ciudadanos hagan un esfuerzo fiscal similar, convir-tiéndose, así, en un límite a la solidaridad en iguales términos que lohace el número cinco del artículo que se comenta. La cuestión está enconcretar si estos preceptos que contienen cláusulas limitativas se con-vierten en preceptos que impidan la intervención del Estado en el ejer-cicio de sus competencias constitucionales. Pues bien, de la letra de lanorma podría pensarse que es un mandato que no admite modula-ción, al utilizar los siguientes términos: “siempre y cuando lleven acabo un esfuerzo fiscal también similar”, y es que las palabras “siem-pre y cuando” parece que indican que es el único criterio a tener encuenta.

Desde luego, si ésta fuera la interpretación que prevalece, po-dría mantenerse la posible vulneración de la norma constitucional alanular cualquier margen de intervención al Estado en el ejercicio desus competencias, pero también puede entenderse que la fijacióndel concepto esfuerzo fiscal similar debe concretarse precisamentepor el Estado al ser suya la competencia para garantizar la plasma-ción de la nivelación y de la solidaridad y la plasmación de la ausen-


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para garantizar la nivelación y solidaridad a las demás comunidades autónomas, con elfin de que los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales delEstado del bienestar prestados por los diferentes gobiernos autonómicos puedan alcan-zar niveles similares en el conjunto del Estado, siempre y cuando lleven a cabo un es-fuerzo fiscal también similar. En la misma forma y si procede, la Generalitat recibirá re-cursos de los mecanismos de nivelación y solidaridad. Los citados niveles serán fijadospor el Estado”.

cia de privilegios tal y como se dispone en la propia Constitución y sereitera en el Estatuto.48

3.5. Otros recursos financieros

Termina el Estatuto dedicando los consiguientes artículos a re-gular el resto de los recursos financieros que forman la hacienda decualquier ente público. Me estoy refiriendo a la deuda pública y al pa-trimonio, que son recursos de los que se obtienen ingresos y que, ade-más, tienen esa finalidad.49 Se trata de lo que el artículo 213 denomi-na recurso al endeudamiento y cuyo régimen jurídico no planteaproblema alguno en la medida en que su condición de recurso finan-ciero autonómico se contiene en el artículo 157.1 de la Constitución yla competencia financiera de la que es titular la Generalitat debe ejer-cerse, como establece literalmente el precepto estatutario citado, “res-petando los principios generales y la normativa estatal”, de maneraque ninguna duda respecto de este recurso financiero ni de las com-petencias atribuidas en relación con su organización y utilización.

Otro tanto cabe decir respecto del patrimonio cuya administra-ción corresponde a la Generalitat y de la que pueden derivarse ingre-sos de derecho privado, incluidos, claro está, tanto en la Constitución–artículo 157.1– como en el propio Estatuto –artículo 202.3–.50


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48. Véase Bosch i Roca, N. “El model de finançament autonòmic del projecte de reformade l’Estatut de Catalunya”, ob. cit., págs. 28-29; Ferreiro Lapatza, J. J. “El sistema de fi-nanciación autonómica de Cataluña: Estatuto y Constitución”, ob. cit., p. 68; García Novoa,C. “El sistema de financiación en la reforma del Estatuto catalán ¿es compatible con el or-den constitucional?”, ob. cit., p. 103; Girón Reguera, E. “La incidencia de la reforma de losEstatutos de Autonomía en la financiación autonómica”, ob. cit., págs. 97-100.

49. Hay otros ingresos que no provienen de recursos financieros pero que, claro está, tam-bién forman parte de los ingresos aunque escapan al análisis del derecho financiero en loque se refiere a su organización jurídica.

50. Los ingresos procedentes del patrimonio tienen una importancia relativa en el ámbito dela financiación, sin entrar ahora en el análisis de los precios públicos, cuya relevancia ha sidocreciente hasta los conocidos pronunciamientos del Tribunal Constitucional. En cuanto a ladeuda pública, cabe recordar el uso limitado que debe hacerse por respeto a los criterios deestabilidad presupuestaria presentes en el ordenamiento jurídico y a los que alude expresa-mente el artículo 214 del Estatuto, adecuándose, desde esta perspectiva, al reparto de com-petencias financieras realizado por la Constitución, al establecer que: “Corresponde a laGeneralitat el establecimiento de los límites y condiciones para alcanzar los objetivos de es-tabilidad presupuestaria dentro de los principios y la normativa estatal y de la Unión Europea”.

RESUMEN

El objeto del artículo es el análisis del sistema de financiación establecido enel Estatuto de Autonomía de Cataluña. El trabajo se centra fundamentalmen-te en el estudio de las competencias atribuidas a la Generalitat respecto delos ingresos públicos, haciendo especial hincapié en los que provienen de lostributos y de las participaciones por ser los más importantes de entre los queson de su titularidad. El artículo trata, por tanto, del régimen de distribu-ción de competencias en esta materia entre el Estado y la Comunidad Autónomadesde la perspectiva constitucional, centrándose en la forma en que se haincorporado al Estatuto de Autonomía y planteando cuestiones sobre la po-sible inconstitucionalidad de determinados preceptos, sobre todo respectode los tributos cedidos y de las participaciones. En particular, se analiza des-de esta perspectiva tanto el régimen de la cesión de los impuestos como elcorrespondiente a los criterios de reparto de las participaciones. Es en estasfuentes de financiación en las que se proyectan fundamentalmente los prin-cipios informadores del sistema de financiación de las Comunidades Autónomasestablecido en la Constitución, que se centran en el principio de autonomíay en el de solidaridad, convirtiéndose en las reglas sobre las que gira el aná-lisis que se lleva a cabo en este trabajo.

Palabras clave: competencias financieras; solidaridad; impuesto cedido; par-ticipación; criterios de reparto.

RESUM

L’objecte de l’article és l’anàlisi del sistema de finançament establert en l’Estatutd’autonomia de Catalunya. El treball se centra fonamentalment en l’estudide les competències atribuïdes a la Generalitat respecte dels ingressos pú-blics, fent especial èmfasi en aquells que provenen dels tributs i de les par-ticipacions per ser els més importants d’entre els que són de la seva titulari-tat. L’article tracta, per tant, del règim de distribució de competències enaquesta matèria entre l’Estat i la comunitat autònoma des de la perspectivaconstitucional, centrant-se en com s’ha incorporat a l’Estatut d’autonomia iplantejant qüestions sobre la possible inconstitucionalitat de determinats pre-ceptes, sobre tot respecte dels tributs cedits i de les participacions. En parti-cular, s’analitza des d’aquesta perspectiva tant el règim de la cessió dels im-postos com els criteris de repartiment de les participacions. És en aquestesfonts de finançament en les que es projecten fonamentalment els principisinformadors del sistema de finançament de les comunitats autònomes esta-blert en la Constitució, que se centren en el principi d’autonomia i en el desolidaritat, convertint-se en les regles sobre les quals gira l’anàlisi que esporta a terme en aquest treball.


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Paraules clau: competències financeres; solidaritat; impost cedit; participa-ció; criteris de repartiment.

ABSTRACT

This article analyses from the perspective of the constitutional distributionof powers, the new funding system of the Catalan government as establishedby the 2006 Statute of Autonomy. It focuses on the analysis of those powerson revenues that the 2006 Statute gives to the Catalan government, morespecifically on the analysis of the powers on taxes and on the competencesfor participating in the arising and/or management of central government’staxes. The article seeks to evaluate the extent to which these new sources offinancing established by the new Statute, are formally and substantially inline with the principles the Spanish Constitution establishes as part of thestructure of the financing system of the Autonomous Communities, theprinciple of autonomy and the principle of solidarity.

Key words: financial competences; solidarity principle; ceded taxes; partici-pation; distribution criteria.

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EL FINANÇAMENT DELS GOVERNSLOCALS EN EL NOU ESTATUTD’AUTONOMIA DE CATALUNYA1

Montserrat Ballarín i EspuñaProfessora titular de Dret Financer i Tributari de la Universitat Pompeu Fabra (serveis especials)

SUMARI: 1. Introducció. – 2. Autonomia, suficiència i poder financer local abans de l’EAC.– 3. La posició de l’Estatut en el sistema de fonts. – 4. Les finances dels governs localsen l’EAC. 4.1. Principis rectors. 4.2. Autonomia financera dels governs locals. 4.3.Competències de la Generalitat respecte als tributs propis dels governs locals i a la dis-tribució de les participacions locals en els pressupostos de la Generalitat. 4.4. Fons decooperació local i els programes de col·laboració financera. 4.5. Ingressos locals consis-tents en participacions en tributs i subvencions incondicionades estatals. 4.6. Criteris pera la distribució de recursos entre els governs locals. 4.7. Garantia de suficiència sostin-guda en el temps. 4.8. Llei de finances locals. – 5. Conclusions. – Resum-Resumen-Abstract.

1. Introducció

En qualsevol Estat compost, el sistema de repartiment i de distri-bució de competències mai no apareix totalment regulat a la Constitució,ja que sol ser voluntat del mateix constituent ajornar la decisió cap alfutur, establint allò que Carl Schmitt va batejar com el “compromís apò-crif” i que comporta que la indeterminació es traslladi a cadascuna deles fases subsegüents de l’ordre jeràrquic de les normes i obligui alpacte o a la negociació continus, fins que arribi “un moment en quèla decisió es prengui, tancant-se el màxim possible el sistema, i que elDret esdevingui la conseqüència del compromís, en lloc de ser el com-promís el contingut del Dret.2 En aquest sentit, l’actual Estatut d’Auto-

Article rebut el 06/02/2007; acceptat el 04/05/2007.

1. Aquest article recull i amplia la conferència del mateix títol pronunciada per l’autora el 12de desembre de 2006 en el si del seminari “La Generalitat de Catalunya i el règim local”, or-ganitzat pel Gabinet Jurídic de la Generalitat de Catalunya i l’Institut d’Estudis Autonòmics.

2. Ramallo Massanet, J.: “El reparto de competencias tributarias entre los distintos ámbi-tos de gobierno”, Cívitas R.E.D.F., núm. 60, 1988, pp. 510-511.

nomia de Catalunya3 (en endavant, EAC) ha d’entendre’s com unapassa més, segurament no la definitiva, en el procés de negociació iconcreció normativa que va projectar-se cap al futur a la Constitucióespanyola de 1978 (en endavant, CE), que va deixar summament obertel sistema d’organització i de distribució territorial del poder i, per tant,també del poder financer.

Quant a les finances locals, l’EAC ha esdevingut la primera nor-ma d’aquesta naturalesa dins de l’Estat espanyol que en conté una re-gulació tan detallada. En concret, dedica a aquest aspecte el capítol III(“Les finances dels governs locals”) del títol VI (“Del finançament dela Generalitat”), sota el qual s’inclouen els articles que porten per tí-tol “Principis rectors” (article 217), “Autonomia i competències finan-ceres” (article 218), “Suficiència de recursos” (article 219), “Llei de fi-nances locals” (article 220) i “El cadastre” (article 221). Aquests precepteshan d’interpretar-se, evidentment, de manera integrada i sistemàticadins del text estatutari, però, sobretot, tenint present el capítol VI (“Elgovern local”) del títol II (“De les institucions”), que incorpora deu ar-ticles distribuïts en quatre seccions, titulades “Organització del go-vern local de Catalunya”, “El municipi”, “La vegueria” i “La comarcai els altres ens locals supramunicipals”; així com l’article 160, que sotala rúbrica de “Règim local” declara que correspon a la Generalitat lacompetència exclusiva en matèria de règim local en els aspectes allíenumerats i la competència compartida en els aspectes no mencionats,i, sobretot, l’article 2.3, que integra els municipis, les vegueries, les co-marques i altres ens locals determinats per les lleis en el sistema insti-tucional de la Generalitat, sens perjudici de la seva autonomia.4

A les pàgines següents es pretén analitzar en quina mesura aques-tes previsions estatutàries atorguen a la Generalitat nous instru-ments per a incidir en la configuració de les finances locals dels go-


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3. Aprovat per Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomiade Catalunya (DOGC de 20 de juliol de 2006).

4. L’Estatut d’Autonomia de Catalunya previ a l’actual reforma, aprovat per Llei orgànica4/1979, de 18 de desembre (l’EAC de 1979), només dedicava a aspectes financers dels enslocals l’article 48 (inclòs en el títol III, “Finances i Economia”), on s’atorgava a la Generalitatla competència en matèria de tutela financera sobre els ens locals, respectant l’autono-mia i la suficiència financeres garantides constitucionalment, s’establia que les participa-cions en els ingressos estatals i les subvencions incondicionades dels ens locals serien per-cebudes per aquests a través de la Generalitat, i, finalment, es realitzaven determinadesprevisions sobre gestió, delegació i col·laboració de tributs locals.

verns catalans, és a dir, en les finances d’una part del seu sistema ins-titucional. Si la conclusió és que, efectivament, l’entrada en vigor del’EAC ha eixamplat les competències de la Generalitat en aquest àm-bit, entenem que haurà d’exercir les seves competències potenciantal màxim l’autonomia local, ja que els articles 137, 140 i 141 de la CEavui presenten un contingut dual: garanteixen a cada municipi i pro-víncia de manera immediata i directa un “mínim d’autonomia local”i, alhora, imposen a tots els poders públics (cadascun des de la sevaesfera de competència) que elevin aquests mínims d’autonomia localal nivell màxim que sigui possible.5

Per abordar aquest tema, l’exposició es desenvoluparà en el se-güent ordre: en primer lloc, s’intentarà descriure breument com s’ha-vien concretat fins la reforma de l’EAC l’autonomia, la suficiència i elpoder financer local (apartat 2); en segon lloc, es tractarà quina és lasituació de l’EAC dins del sistema de fonts, a fi de determinar si té ca-pacitat per innovar en el sistema jurídico-financer previ i obre algunapossibilitat perquè canviï la doctrina del Tribunal Constitucional (enendavant, TC), que en matèria de règim i finances locals ha estat tra-dicionalment centralista (apartat 3); en tercer lloc, s’analitzarà mésen detall la regulació que preveu l’EAC en matèria de finances locals(apartat 4); i, finalment, s’intentaran extreure algunes conclusionssobre les novetats aportades per l’EAC (apartat 5).

2. Autonomia, suficiència i poder financer local abansde l’EAC

Com ja s’ha apuntat, la CE resulta extremadament parca i ober-ta a l’hora de regular el règim local i les seves finances, fins a l’extremde poder-se reduir exclusivament a cinc les determinacions constitu-cionals en aquest sentit:6 1) el reconeixement dels ens locals com a ele-ments essencials de l’organització territorial de l’Estat, amb la garan-tia de “l’autonomia per a la gestió dels seus propis interessos” (article

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5. Velasco Caballero, F.: “Estatutos de autonomía, leyes básicas y leyes autonómicas en elsistema de fuentes del derecho local”, a Anuario del Gobierno Local 2005, FundaciónDemocracia y Gobierno Local, Barcelona, 2005, p. 126.

6. Casado Ollero, G.: “La Hacienda local en la constitución y en la jurisprudencia del tribu-nal constitucional español”, en l’obra col·lectiva La financiación de los municipios. Experienciascomparadas, Suma y Dyckinson, Madrid, 2005, p. 437.

137 CE); 2) l’atribució del “govern i administració” dels municipis (ar-ticle 140 CE) i de les províncies (article 141.2 CE) a les seves respecti-ves corporacions de caràcter representatiu; 3) la necessitat d’existèn-cia d’una llei per atribuir competències a les corporacions locals (article142 CE); 4) el reconeixement de la suficiència financera de les hisen-des locals per desenvolupar les funcions que la llei atribueixi a les cor-poracions respectives, així com de què es nodriran fonamentalmentdels tributs propis i de la participació en els de l’Estat i en els de lescomunitats autònomes (article 142 CE); i 5) la potestat “d’establir i exi-gir tributs d’acord amb la CE i les lleis” (art. 133.2).

En vista d’aquestes previsions, la regla que sobresurt amb mésclaredat és el principi establert a l’article 142 de la CE, la suficiènciafinancera, del qual deriva la necessitat que les corporacions locals dis-posin d’un volum de recursos suficients per a poder exercir les fun-cions que legalment tinguin atribuïdes. Aquests recursos han de pro-venir fonamentalment, segons el mateix article 142, dels tributs propisdels ens locals i de les participacions en els tributs de l’Estat i de lescomunitats autònomes (en endavant, CCAA). Tanmateix, la contun-dència del mandat constitucional contrasta amb les dificultats quecomporta el coneixement o la determinació de les funcions que had’exercir cada ens local, tenint en compte que la decisió final en aquestàmbit no es troba ni a la CE ni a la Llei 7/1985, de 2 d’abril, regulado-ra de les bases del règim local (LBRL), sinó en mans del legislador sec-torial i atès que tampoc resulta senzill determinar els estàndards dequalitat o l’abast dels serveis prestats per l’ens local. Però les dificul-tats lligades a la concreció del principi no poden impedir extreure lesconseqüències que se’n deriven: en primer lloc, l’obligatorietat quela llei que delimita les funcions i les competències locals hagi de pre-veure, alhora, els instruments per al seu finançament; i, en segonlloc, l’obligatorietat que sigui la instància central o autonòmica laque atribueixi als ens locals les noves funcions i competències i n’as-sumeixi la responsabilitat del finançament.7

A diferència del que succeeix amb el principi de suficiència, a laCE no existeix cap reconeixement explícit de l’autonomia financera lo-


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7. Ramallo Massanet, J. i Zornoza Pérez, J.: “Autonomía y suficiencia en la financiación delas Haciendas locales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm.259, 1993, p. 505.

cal, reconeixement que sí que té lloc a l’article 156 CE respecte a l’au-tonomia financera de les CCAA.8 Potser com a conseqüència d’aquestfet, el TC va trigar un cert temps a posicionar-se respecte a l’autono-mia financera local d’una manera tan contundent com ho va fer desdels seus inicis respecte a l’autonomia financera de les CCAA, peròactualment s’admet de forma pacífica que el reconeixement consti-tucional de l’autonomia de les corporacions locals porta implícita lanecessitat que aquestes gaudeixin l’autonomia financera.9 Respecte alcontingut d’aquest principi, cal diferenciar entre el doble vessant dedespeses i d’ingressos, si bé s’acostuma a posar més l’accent en el pri-mer aspecte perquè sol considerar-se que una corporació local és au-tònoma en la mesura que pot realitzar els seus objectius polítics, so-cials, econòmics o administratius, amb independència de quins haginestat els recursos que han possibilitat les seves actuacions.10 Des d’a-questa perspectiva, s’adverteix la clara interrelació entre els principisde suficiència i autonomia, fins al punt que “se supediten mútua-ment”.11

Una de les plasmacions del principi d’autonomia financera és eld’autonomia tributària local, que té reconeixement legal12 però quenecessita algunes precisions atès que l’exercici del poder tributari perpart de les corporacions locals s’exerceix a través de normes ambrang reglamentari –les ordenances fiscals– i els tributs, en tant queprestacions patrimonials de caràcter públic, han d’establir-se d’acordamb la llei (article 31.3 CE). En aquest sentit, cal fer palesa la diferèn-


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8. La Carta Europea d’Autonomia Local, feta a Estrasburg el 15 d’octubre de 1985 i incor-porada al nostre dret intern mitjançant l’Instrument de Ratificació de 20 de gener de1998 (CEAL), que esdevé alhora paràmetre interpretatiu del reconeixement constitucio-nal, assenyala al seu article 2 que “el principio de autonomia local debe estar reconocidoen la legislación interna y, en lo posible, en la Constitución”, i a l’article 3 afegeix que“por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Localesde ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de laLey, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes”.

9. La posició final del TC pel que fa a l’autonomia financera local es troba a les SSTC 104/2000,de 13 d’abril, i 48/2004, de 25 de març, que consideren l’autonomia financera local comun reflex de l’autonomia local garantida a la CE i a la CEAL.

10. Ramallo Massanet, J. i Zornoza Pérez, J.: “Autonomia...”, op. cit., p. 502.

11. Exposició de Motius de la Llei 39/1988, de 28 de desembre, reguladora de les hisendeslocals. Actualment, existeix un text refòs, aprovat pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5de març (TRLRHL).

12. Cfr. articles 106.1 de LBRL i 2.1.b del TRLRHL.

cia entre els límits per exercir el seu poder tributari als quals estansotmesos l’Estat, d’una banda, i les CCAA i les corporacions locals, d’al-tra banda. Segons la interpretació generalment acceptada de l’article1331.1 i 2 de la CE,13 mentre que l’establiment de tributs per part del’Estat només ha de sotmetre’s als límits derivats de la Constitució–ara també als derivats del dret comunitari–, les CCAA i les corpora-cions locals poden establir i exigir tributs respectant la Constitució i,a més, les lleis. Lleis que, pel que fa a les corporacions locals, podenser tant les estatals com les autonòmiques.

En aquest context, entenem que com a manifestació del mo-del d’Estat compost, l’esfera local gaudeix del mateix reconeixe-ment i dignitat constitucionals que les esferes estatal i autonòmica,i per tant, cal rebutjar qualsevol plantejament basat en la jerarquiainstitucional de l’Estat o les CCAA sobre els ens locals o de depen-dència institucional dels ens locals respecte a la resta.14 No obstantaixò, en un Estat compost, la noció d’autonomia no pot destriar-sede la de coordinació,15 i sembla evident que, en alguna mesura, lescorporacions locals requereixen la intervenció de l’Estat i/o les CCAAper avançar en la realització dels principis de suficiència i autono-mia financera, la qual cosa exigeix analitzar la distribució de compe-tències entre Estat i CCAA pel que fa a la intervenció sobre les hisen-des locals.

Atès que en el bloc de constitucionalitat no existeixen títols com-petencials específics sobre les hisendes locals, els preceptes legislatiusestatals que afecten les hisendes locals s’han dictat a l’empara de duesnormes.16 D’una banda, l’article 149.1.14 CE, que reconeix a l’Estatcompetència exclusiva sobre l’hisenda general i, per tant, impedeixqualsevol desenvolupament en aquest àmbit per part de les CCAA; i,d’altra banda, l’article 149.1.18 CE, que atorga a l’Estat la competèn-


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13. L’article 133 de la CE estableix que: “1. La potestad orginaria para establecer corres-ponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Las Comunidades Autónomas y lasCorporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitucióny las leyes.”

14. En paraules de Casado Ollero, G.: “La Hacienda local...”, op. cit., p. 435.

15. Lozano Serrano, C.: “La Hacienda municipal en la Constitución”, H.P.E., núm. 60, 1979,p. 121.

16. Per comprovar l’escassa confiança del legislador estatal en la força d’aquests dos títolscompetencials, vide article 1 TRLRHL.

cia exclusiva en les bases del règim jurídic de les administracions pú-bliques i, en conseqüència, deixa –o hauria de deixar– espai d’inter-venció legislativa a aquelles CCAA que haguessin assumit competèn-cies en matèria de règim local, com era el cas de Catalunya.17

En relació amb aquests títols, la STC 179/1985, de 19 de desem-bre,18 va admetre que les competències en matèria d’hisendes localseren compartides entre l’Estat i aquelles CCAA que haguessin assu-mit estatutàriament facultats per a desenvolupar les bases estatals.Per tant, com molt gràficament s’ha dit, la relació entre ambdós títolsés la que mantenen els “cercles secants, no concèntrics ni coincidents”.19

Malgrat aquest primer reconeixement, l’Alt Tribunal, donantel seu vist-i-plau a la normativa estatal sobre les hisendes locals,considera inclosos dins del títol competencial de l’article 149.1.14CE –i per tant, pertanyents exclusivament a l’Estat– allò que siguiessencial o primari de l’activitat financera dels tres nivells d’hisendapública, així com les relacions financeres entre ells, i, en concret: a)la regulació de les institucions comuns a les diverses hisendes; b) lesmesures de coordinació entre la hisenda estatal i la de les corpora-cions locals; c) les normes que tinguin per finalitat salvaguardar lasuficiència financera de les hisendes locals; d) la determinació delstributs que siguin recursos propis de les corporacions locals; e) l’es-tabliment de recàrrecs sobre impostos estatals; f) la fixació dels cri-teris de distribució de la participació dels ens locals en els tributs del’Estat; g) l’organització del Cadastre; h) el marc general de tot elsistema tributari (STC 233/1999, de 16 de desembre). En qualsevolcas, aquest posicionament no és l’únic possible d’acord amb la CE.L’any 1985, Palao Taboada ja assenyalava que les previsions norma-tives de l’EAC de 1979 atorgaven a la Generalitat “base suficientepara el ejercicio por parte de la Generalidad de Cataluña de compe-


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17. L’article 9.8 de l’EAC de 1979 atorgava a la Generalitat competències exclusives sobre“Règim local, sens perjudici d’allò que disposa el número 18 de l’apartat 1 de l’article 149de la Constitució”.

18. Aquesta sentència fa referencia als recursos d’inconstitucionalitad interposats pel ConsellExecutiu de la Generalitat de Catalunya i pel Govern basc contra determinats preceptesde la Llei 24/1983, de Medidas Urgentes de Saneamiento y Regulación de las HaciendasLocales.

19. Ferreiro Lapatza, J. J. i Agulló Agüero, A.: “Las participaciones provinciales en los in-gresos del Estado”, Cívitas R.E.D.F., núm. 70, p. 209.

tencias normativas sobre Haciendas locales, con sujeción a las nor-mas que dicte el Estado en uso de las atribuciones que le confierenel citado artículo 149.1.18, el 133.1 y el 150.3 de la Constitución”,20

sense cap referència a l’article 149.1.14 CE. També a l’Informe parala reforma de la financiación de las Haciendas locales de 2001, des-prés de recordar que existeixen CCAA amb competències sobre “Règimlocal”, expressió que segons el TC resulta omnicompresiva de tots elsaspectes referents a l’Administració local, s’afirma que el legisladorestatal no pot regular de manera total el sistema tributari local iimposar un règim uniforme en tot el territori (espanyol), atès queaquesta uniformitat no pot emparar-se en la garantia de la sufi-ciència i l’autonomia financera local i tenint present, a més, que laregulació estatal del sistema tributari local no pot impedir la inter-venció normativa d’aquelles CCAA que hagin assolit competènciesen aquest àmbit.21 En qualsevol cas, almenys fins a l’aprovació del’EAC, quan una CA hagués assumit estatutàriament la competènciade règim local, necessitava que el legislador estatal l’autoritzés deforma expressa per exercir les potestats inherents a aquesta compe-tència.22

En definitiva, fins l’entrada en vigor de la reforma de l’EAC laresponsabilitat per garantir la suficiència i l’autonomia financera deles corporacions locals ha recaigut fonamentalment sobre l’Estat, ambla qual cosa l’actuació de les CCAA ha quedat molt limitada, encaraque aquestes tinguessin assumides estatutàriament competències enmatèria de règim local.23


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20. Palao Taboada, C.: “La distribución del poder tributario en España”, Crónica Tributaria,núm. 52, 1985, p. 189.

21. Informe elaborat per la “Comisión de estudio y propuesta de medidas para la refor-ma de la financiación de las Haciendas locales”, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2002,pp. 33-34.

22. Article 106 de la LBRL: “Las Entidades locales tendrán autonomía para establecer yexigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora de lasHaciendas locales y en las Leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los supuestosexpresamente previstos en aquélla”.

Sobre aquest doble plantejament, vide Pagès I Galtés, J.: “Las Haciendas Locales en elnuevo Estatuto de Cataluña”, Tributos Locales, núm. 63, junio 2006, pp. 62-63.

23. Un balanç no gaire positiu sobre aquests principis es pot veure en Aníbarro Pérez,S.: “El sistema tributario local a la luz de los principios de autonomía y suficiencia finan-ciera”, en El Consultor de los Ayuntamientos y los Juzgados, núm. 21, 2003, pp. 3581-3596.

3. La posició de l’Estatut en el sistema de fonts

Abans d’analitzar les novetats que l’EAC incorpora respecte ales finances dels governs locals, cal tractar l’engranatge o l’articu-lació dels estatuts d’autonomia dins del bloc de constitucionalitat i,més en particular, la seva posició dins del sistema de fons del dretlocal, a fi d’intentar respondre si seria possible variar la consolida-da jurisprudència constitucional que, com s’ha vist, situa la garan-tia de l’autonomia i suficiència financera local en mans del legisla-dor estatal.

Al fil del debat sobre el nou EAC, una posició interessant enaquest punt és la defensada per Ferret Jacas.24 Segons aquest admi-nistrativista, per explicar la posició dels estatuts dins de l’ordena-ment jurídic no resulten suficients els principis clàssics emprats perestablir les relacions entre normes, jerarquia i competència, sinó quetambé cal contemplar la funció constitucional que compleixen els es-tatuts, és a dir, la funció de creació de la CA i determinació del seuperfil institucional. Com a norma institucional bàsica de la CA, gau-deixen evidentment d’una posició jeràrquica respecte a la normati-va de la CA, ja que totes les matèries que inclouen passen a tenirrang congelat i s’imposen al legislador autonòmic. Però de la sevafunció constitucional també deriven conseqüències respecte a la re-lació entre els estatuts i les lleis estatals, ja que quan actua en el marcde la reserva material que la Constitució li determina, “l’estatut éssuperior jeràrquicament a qualsevol altra norma estatal”.25 “Desd’aquesta perspectiva, no és impossible que una decisió legislativa


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24. Ferret Jacas, J.: “Estatuts d’autonomia: funció constitucional i límits materials, RevistaCatalana de Dret Públic, núm. 31, 2005, pp. 87-108.

També Velasco Caballero, F.: “Estatutos de autonomia...”, op. cit., pp. 134-135, consideraque la LBRL, igual que la resta de lleis bàsiques de l’Estat, ocupa “una posició infraorde-nada respecte de l’Estatut d’autonomia”. Així ho demostra el fet que de vegades el TC fa-ci servir una norma estatutària com a cànon de constitucionalitat, juntament amb la CE,davant d‘una norma bàsica estatal impugnada; i, d’altres vegades, la norma estatutàriaserveix com a criteri per a concloure que una determinada norma básica estatal no ésaplicable en una determinada CA.

25. No obstant això, com assenyala Ferret Jacas, J.: op. cit., p. 91, resulta difícil delimitarels límits de la materia estatutària, perquè la reserva competencial es fa per mitjà d’ob-jectius o funcions, i no mitjançant una relació de matèries (és a dir, la determinació a prio-ri es fa impossible).

que sigui bàsica per raó de la matèria competència, sigui també de-terminant en el sistema institucional de la comunitat autònoma. Enaquests casos, la norma bàsica es pot incloure a l’estatut d’autono-mia i n’adquireix la rigidesa formal”.26

Si aquesta fos la posició que adoptés el TC a l’hora de jutjar elspreceptes de l’EAC relatius a les finances del govern local, tenint encompte que segons l’article 2 de l’EAC els governs locals també inte-gren el sistema institucional de la Generalitat, podrien prevaler lesprevisions estatutàries per damunt de la normativa bàsica estatal enla matèria dictada a l’empara de l’article 149.1.18 CE. A través d’aques-ta interpretació s’obriria, doncs, el camí perquè la Generalitat po-gués adquirir més protagonisme en la configuració de les finances delsseus governs locals i pogués dissenyar efectivament polítiques con-cretes sobre l’àmbit local.

4. Les finances dels governs locals en l’EAC

La redacció dels articles dedicats a les finances dels governs lo-cals no pot considerar-se un model de claredat ni de sistemàtica, jaque es barregen, entre d’altres aspectes, els anomenats principis rec-tors, les garanties per a les finances dels governs locals, la delimitacióde competències de la Generalitat en la matèria i diversos mandats alParlament per desenvolupar a través d’una llei les previsions estatu-tàries en aquest punt. A efectes de la seva anàlisi, considerem que caltractar els següents punts: els principis rectors; l’autonomia finance-ra dels governs locals, les competències de la Generalitat respecte alstributs propis dels governs locals i a la distribució de les participa-cions locals en el pressupostos de la Generalitat; el fons de coopera-ció local i els programes de col·laboració financera; els ingressos lo-cals consistents en participacions en tributs i subvencions incondicionadesestatals; els criteris per a la distribució de recursos entre els governslocals; la garantia de suficiència sostinguda en el temps i la llei de fi-nances locals.


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26. Ferret Jacas, J.: op. cit., p. 100.

4.1. Principis rectors

“Les finances locals es regeixen pels principis de suficiència derecursos, equitat, autonomia i responsabilitat fiscal. La Generalitatvetlla pel compliment d’aquests principis” (article 217,“Principisrectors”).

Encara que cal valorar positivament que els preceptes estatuta-ris dedicats a les finances dels governs locals comencin amb una de-claració dels principis rectors, val a dir que no sembla que es puguiderivar cap conseqüència d’aquesta declaració. Es tracta, en primerlloc, d’una llista exemplificativa, que cal ampliar amb la totalitat deprincipis constitucionals financers com la generalitat, la igualtat, laprogressivitat, la no-confiscació, la capacitat econòmica, l’eficiència ieficàcia en la programació i l’execució de la despesa pública o el prin-cipi de legalitat financera; així com amb d’altres principis constitucio-nals més genèrics com la unitat, la territorialitat, la coordinació i lasolidaritat. Però, a més, resulta dubtós que cap d’aquests principis in-corpori cap innovació en l’ordenament jurídico-financer, ja que el prin-cipi de suficiència apareix a l’article 142 CE; l’autonomia financeralocal es deriva de l’autonomia reconeguda als articles 137, 140 i 141de la CE i de la CEAL; el de responsabilitat, que va lligat a la capaci-tat de decidir sobre com s’ingressa i com es gasta, pot considerar-seinclòs en el d’autonomia i també apareix a l’article 3.1 de la CEAL; i,finalment, el principi d’equitat, entès com a necessitat de distribuird’acord amb aquest criteri la càrrega tributària, apareix a l’article 3.1de la Llei general tributària i pot també derivar-se del principi mate-rial de justícia tributària.27

Quant a la funció de la Generalitat de vetllar pel complimentde tots aquests principis, tampoc implica cap innovació, ja que totsels poders públics, sense que la Generalitat en sigui cap excepció, hande treballar per garantir el compliment del dret vigent. En relació ambaquest punt, l’article 219.5 de l’EAC reconeix a la Generalitat l’exerci-ci de la tutela financera sobre els governs locals, respectant l’autono-mia reconeguda constitucionalment, afirmació que no altera en resel contingut i límits de la competència que la Generalitat ha tingutfins ara.


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27. Pagès i Galtés, J.: “Las Haciendas locales…”, op. cit., p. 16.

En qualsevol cas, la determinació de si el reconeixement estatu-tari dels principis de les finances locals té caràcter retòric o no, cal lli-gar-la a l’anàlisi dels instruments que l’EAC posa a disposició dels go-verns locals i de la Generalitat per avançar en la realització d’aquestsprincipis, dels quals passem a ocupar-nos tot seguit.

4.2. Autonomia financera dels governs locals

L’EAC es refereix de manera explícita a la possibilitat que els go-verns locals aprofundeixin en l’exercici de la seva autonomia financeraal·ludint a les seves facultats en matèria pressupostària i de despesa (arti-cle 218.1), en la regulació de determinats elements tributaris (article 218.3)i en la gestió, recaptació i inspecció dels seus tributs (article 218.4).

“Els governs locals tenen autonomia pressupostària i de despe-sa en l’aplicació de llurs recursos, incloent-hi les participacionsque percebin a càrrec dels pressupostos d’altres Administracionspúbliques, dels quals poden disposar lliurement en l’exercici dellurs competències” (article 218.1 EAC).

Segons s’ha assenyalat ja més amunt, la capacitat dels governslocals per decidir sobre la quantia i el destí de la seva despesa és unaspecte inherent a l’autonomia financera local, fins i tot en majormesura que l’exercici del poder tributari.

Com que en aquest moment històric l’existència d’autonomiapressupostària local és una qüestió absolutament pacífica al nostre en-torn immediat, l’únic dubte sobre l’existència d’alguna innovació enaquest precepte podria sorgir respecte a les subvencions condiciona-des, corrents o de capital, rebudes pels ens locals, les quals, en unsentit ampli, també poden considerar-se com a participacions rebu-des d’altres administracions.28 La interpretació esmentada, que impli-


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28. El concepte constitucional de participacions és, al nostre parer, més ampli que no pasel concepte estricte que normalment es fa servir i que identifica les participacions amb per-centatges genèrics de participació en ingressos tributaris de l’Estat o les CCAA, i pot in-cloure els recàrrecs tributaris o els tributs cedits. En aquest sentit, per exemple, vide FerreiroLapatza, J. J. i Agulló Agüero, A.: “Las participaciones...”, op. cit., p. 204. Amb més exten-sió, vide Quintana Ferrer, E.: Los recursos participativos en el marco de la articulación en-tre las haciendas autonómica y estatal, Tirant lo Blanc, 2001.

caria de facto l’eliminació de la condicionalitat per a qualsevol sub-venció rebuda pels governs locals catalans, no sembla acceptable, jaque atemptaria contra l’article 9.7 de la CEAL, que si bé estableix queamb caràcter general les subvencions atorgades als ens locals no hande ser destinades a projectes específics, admet l’existència de formaexcepcional de les subvencions incondicionades.

“Els governs locals tenen capacitat per a regular llurs pròpiesfinances en el marc de les lleis. Aquesta capacitat inclou la po-testat de fixar la quota o el tipus dels tributs locals, i també lesbonificacions i les exempcions, dins els límits que estableixen leslleis” (article 218.3).

Com a especificació de la capacitat dels governs locals per a re-gular les seves finances dins del marc determinat per les lleis, evi-dentment tant estatals com autonòmiques, aquesta norma reconeixla potestat dels governs locals d’incidir sobre la quota dels seus tri-buts actuant sobre alguns dels seus elements (quota, tipus, bonifica-cions i exempcions), dins dels marges permesos per la llei. Aquesta pos-sibilitat, de fet, ja existia abans de l’EAC, ja que al nostre ordenamentla conciliació del principi d’autonomia local i el de legalitat tributàrias’ha realitzat tradicionalment permetent a les ordenances fiscals de-terminar els tipus de gravamen i la quota entre un mínim i un màximfixat a la llei, així com aplicant o no determinats beneficis fiscals pre-determinats a la llei.

“Correspon als governs locals, en el marc que estableix la nor-mativa reguladora del sistema tributari local, la competència pera gestionar, recaptar i inspeccionar llurs tributs, sens perjudicique la puguin delegar a la Generalitat i que puguin participaren l’Agència Tributària de Catalunya” (article 218.4).

En l’actualitat, la gestió, recaptació i inspecció dels tributs localscorrespon plenament a les corporacions locals (article 12.1 TRLRHL)i, coherentment amb la titularitat local d’aquestes funcions, tant l’ar-ticle 106.3 de la LBRL com l’article 7.1 del TRLRHL habiliten aquestescorporacions perquè les deleguin en altres ens locals o en la CA.

En definitiva, sembla que l’única novetat efectiva que contéaquesta norma és la possibilitat que els governs locals participin enl’Agència Tributària de Catalunya, com permet també l’article 204.5


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EAC. Aquesta Agència constitueix una de les novetats significativesde l’EAC, en tant que se li atribueix l’aplicació dels tributs propis dela Generalitat i se li reconeix la facultat de gestionar per delegacióels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat (article 204.1), ai-xí com la facultat de gestionar per delegació o a través de col·labo-ració altres tributs estatals (article 204.2). Per al seu desplegament,es preveu un consorci constituït de forma paritària per l’Administracióestatal i l’Administració de la Generalitat, el qual pot transformar-se en administració tributària a Catalunya (article 204.3). Si els go-verns locals decideixen delegar en aquesta Agència Tributària deCatalunya la gestió dels seus tributs, “hauran de poder participar-hid’alguna manera [...] per tal d’impedir que es puguin produir inefi-ciències”.29 Això no obstant, la participació local en el Consorci d’aques-ta Agència plantejarà dificultats, perquè, en cas que es donin, impli-caria trencar amb la paritat –que no necessàriament l’equilibri– departicipació de les altres dues administracions prevista a l’EAC, però,en qualsevol cas, cal insistir en la necessitat de trobar la fórmula quepermeti la cohabitació de tots tres nivells d’administració dins delConsorci.

4.3. Competències de la Generalitat respecte als tributspropis dels governs locals i a la distribució de lesparticipacions locals en els pressupostos de laGeneralitat

“La Generalitat té competència, en el marc establert per laConstitució i per la normativa de l’Estat, en matèria de finança-ment local. Aquesta competència pot incloure la capacitat le-gislativa per a establir i regular els tributs propis dels governslocals i inclou la capacitat per a fixar els criteris de distribució deles participacions a càrrec del pressupost de la Generalitat” (ar-ticle 218.2).

Durant la vigència de l’EAC de 1979, la Generalitat ja tenia ple-na competència per a determinar els criteris d’acord amb el quals s’ha-vien de distribuir les participacions que rebien les corporacions locals


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29. Vilalta Ferrer, M.: “La incidència del nou model de finançament en les hisendes localsde Catalunya”, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 32, maig 2006, p. 138.

quan aquestes eren a càrrec dels pressupostos autonòmics, com efec-tivament ha fet a través del Fons de Cooperació Local i com està legi-timada per fer-ho segons el TC.

En conseqüència, l’aspecte on cal parar l’atenció és en la deter-minació del sentit de l’expressió “pot incloure la capacitat legislativaper a establir i regular els tributs propis dels governs locals”, on ésevident que s’atorga la facultat a la Generalitat amb una certa timi-desa.

D’acord amb la doctrina del TC esmentada més amunt, el catà-leg de recursos financers de les corporacions locals, establert a l’arti-cle 2 de la LRHL, dictat per l’Estat en ús de la competència exclusivaque li correspon sobre les bases del règim jurídic local, no pot serampliat per les CCAA, afirmant-se a la STC 150/1990, de 4 d’octubre,que “una ley autonómica no puede modificar la legislación estatalsobre las haciendas locales, reduciendo o alterando los tributos pro-pios de las entidades locales”. Per tant, si la futura doctrina del TCno varia respecte a l’actual, cosa que podria succeir si s’imposés unainterpretació com l’exposada abans sobre el valor jurídic de l’Estatutdins del sistema de fonts, difícilment podria considerar-se constitu-cional cap llei autonòmica que establís, per exemple, un nou impostpropi local.

Ara bé, dins del catàleg de recursos propis locals establert ala legislació estatal, l’article 2.1.b de la LRHL contempla com a re-curs propi de les hisendes locals els recàrrecs exigibles sobre els im-postos de les CCAA. D’acord amb aquesta previsió, la Generalitatpodria establir un impost propi sobre matèria imponible “no ocu-pada” i habilitar els municipis per exercir el seu poder tributari cre-ant un recàrrec sobre aquest impost.30 També resultaria factible, dela mateixa manera que durant la vigència de l’EAC de 1979, que laGeneralitat establís un tribut autonòmic propi i posteriorment ce-dís el producte de la seva recaptació, d’acord amb paràmetres ob-jectius, als municipis catalans. Aquesta darrera solució comportariaque els municipis, en lloc de percebre un tribut propi, obtindrienuna participació en els ingressos de la Generalitat, amb la qual co-sa potser es donaria més compliment al principi de suficiència lo-


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30. Vide també l’article 38.2 del TRLRHL.

cal, però no comportaria cap responsabilitat del municipi davantdels seus ciutadans.31

Finalment, respecte al cadastre, un dels elements que la STC233/1999, de 16 de desembre, va incloure dins de l’abast de “l’hisen-da general” i que esdevé fonamental per a les hisendes locals en tantque conté la base imposable de recursos tributaris tan rellevants perals municipis com l’IBI i l’IIVTNU, l’article 221 de l’EAC estableix eldeure que l’Administració General de l’Estat i la Generalitat establei-xin “les vies de col·laboració necessàries per a assegurar la participa-ció de la Generalitat en les decisions i l’intercanvi d’informació quecalguin per a l’exercici de les seves competències. Així mateix, s’hand’establir formes de gestió consorciada del cadastre entre l’Estat, laGeneralitat i els municipis, d’acord amb el que disposi la normativade l’Estat i de manera que es garanteixin la plena disponibilitat de lesbases de dades per a totes les administracions i la unitat de la infor-mació”. En vista d’aquest precepte, algunes de les vies de col·labora-ció interadministratives previstes amb caràcter general a l’article 4 dela Llei del cadastre immobiliari32 deixen de tenir caire facultatiu per al’Administració General de l’Estat, la Generalitat i els municipis cata-lans i esdevenen preceptives. En aquest sentit, els convenis que se subs-criguin se sumaran als que ja existeixen entre la Direcció General delCadastre i alguns ajuntaments, com l’Ajuntament de Barcelona.33

4.4. Fons de cooperació local i els programes de col·laboraciófinancera

“La Generalitat ha d’establir un fons de cooperació local desti-nat als governs locals. El fons, de caràcter incondicionat, s’ha dedotar a partir de tots els ingressos tributaris de la Generalitat is’ha de regular per mitjà d’una llei del Parlament. Addicionalment,


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31. Martín Fernández, J.: “La incidencia del nuevo modelo de financiación autonómica enlas Haciendas Locales de Cataluña: autonomía local y reserva de ley”, Revista Catalana deDret Públic, núm. 32, maig 2006, pp. 163 i 164.

32. Aprovada per Reial decret legislatiu 1/2004, de 5 de març.

33. Vide la Resolución de 26 de julio de 2004, de la Dirección General del Catastro, por laque se da publicidad al Convenio celebrado entre la Dirección General del Catastro y elAyuntamiento de Barcelona (BOE de 19 de octubre de 2004).

la Generalitat pot establir programes de col·laboració finance-ra específica per a matèries concretes” (article 219.1).

A diferència del que succeeix a la majoria de CCAA, a Catalunyaexisteix des de 1988 un Fons de Cooperació Local que es destina alsconsells comarcals i als municipis, repartit en funció de la població,la superfície, la capitalitat i la dispersió i que s’inclou anualment en laLlei de pressupostos de la Generalitat. Aquest fons ha estat fins aral’única concreció del mandat contingut en l’article 142 de la CE queobliga que les hisendes locals es nodreixin fonamentalment dels tri-buts propis i de les participacions als tributs de l’Estat i de les CCAA.En aquest sentit, no compartim que la seva dotació constitueixi un “fetvoluntari” per a la Generalitat,34 si bé és cert que les corporacions lo-cals no disposaven de cap instrument jurídic per fer valer el dret a ob-tenir la seva dotació.

Evidentment, el reconeixement estatutari de l’obligatorietat acàrrec de la Generalitat d’establir aquest fons garanteix la seva con-tinuïtat i pot servir per reparar, si més no parcialment, l’error que nilegislador estatal ni autonòmic hagin dotat de contingut les possibi-litats que ofereixen les participacions per incloure els ens locals en elnivell de descentralització assolit per les CCAA i ajustar l’organitzaciópolítico-territorial composta per tres nivells de govern.35 D’altra ban-da, l’EAC també reforça el caràcter incondicionat del Fons, fet quehauria de possibilitar la seva conversió en un autèntic mecanismed’anivellament i per aprofundir en el principi d’equitat entre els di-versos governs locals.36

De tota manera, la clau de volta de les potencialitats latents enaquest Fons és la concreció dels recursos financers autonòmics a par-tir dels quals es dotarà, és a dir, l’abast de l’expressió “tots els ingres-sos tributaris de la Generalitat”. En aquest punt, la qüestió no és sical entendre incloses totes les categories tributàries de les quals laGeneralitat és subjecte actiu, o només els impostos,37 sinó una altra


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34. Com afirma Vilalta Ferrer, M. T., op. cit., p. 139.

35. Casado Ollero, G.: “La Hacienda...”, op. cit., p. 474.

36. Vilalta Ferrer, M.T., op. cit., p. 139.

37. Com planteja Pagès i Galtés, J.: “Las Haciendas…”, op. cit., pp. 23 i 40.

de diferent: si resultaria possible considerar que, a més dels impos-tos propis de la Generalitat, també hi tenen cabuda els impostos ce-dits per l’Estat a la Generalitat, el percentatge de recaptació dels qualsaugmentarà notablement per a la Generalitat com a conseqüènciade l’aplicació de l’EAC.38 Al meu parer, de totes les possibles inter-pretacions cal inclinar-se per la més àmplia de les exposades, tantper un argument literal –“tots”– com per la comparació amb el mésrestrictiu article 39.2 del TRLHL, que al·ludeix a la participació de lesentitats locals en “tributs propis de les comunitats autònomes”.Però fins i tot respecte a aquest darrer precepte s’havia afirmat queel qualificatiu de “propis” s’explicava per raons històriques, senseminvar per res “l’abast del mandat constitucional que al·ludeix a laparticipació local en els tributs de les CA, sense reparar en el seu ca-ràcter propi o cedit”.39

Finalment, en el mateix precepte s’al·ludeix als programes es-pecífics de col·laboració financera, ja existents ara per ara per al finan-çament de les despeses d’inversió i de subvencions específiques a obresi serveis.

4.5. Ingressos locals consistents en participacions en tributs i subvencions incondicionades estatals

“Els ingressos dels governs locals consistents en participacions entributs i en subvencions incondicionades estatals són percebutsper mitjà de la Generalitat, que els ha de distribuir d’acord ambel que disposi la llei de finances locals de Catalunya, l’aprovacióde la qual requereix una majoria de tres cinquenes parts, i res-pectant els criteris que fixi la legislació de l’Estat en aquestamatèria. En el cas de les subvencions incondicionades, aquestscriteris han de permetre que el Parlament pugui incidir en ladistribució dels recursos amb l’objectiu d’atendre la singularitatdel sistema institucional de Catalunya a què fa referència l’arti-cle 5 d’aquest Estatut” (article 219.2).


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38. Vide DDAA 7, 8, 9 I 10 de l’EAC.

39. Casado Ollero, G.: “La Hacienda...”, op. cit., p. 476.

Sens dubte, aquest precepte constitueix una de les novetatsmés significatives de l’EAC i una veritable prova de foc de la capaci-tat d’innovació de l’EAC dins de l’ordenament jurídico-financer. El re-partiment de les competències entre l’Estat i la Generalitat a l’horade fixar els criteris de distribució de les participacions rebudes pel mónlocal dels ingressos tributaris estatals i les subvencions incondiciona-des ha estat un aspecte tradicionalment conflictiu. Malgrat que l’ar-ticle 48.2 de l’EAC de 1979 hauria pogut ser interpretat de manera quela Generalitat intervingués exercint un protagonisme major que elde “caixa pagadora”, el TC sempre ha beneït la legislació estatal quefixava la totalitat dels criteris de distribució d’aquests fons i ha decla-rat inconstitucional la normativa catalana que intentava cercar un àm-bit de decisió propi en aquesta matèria.40 Per tant, resulta desitjableque també gràcies a aquest precepte, que permet a la Generalitat es-tablir criteris de repartiment sobre les bases estatals, es pugui avan-çar cap a l’anivellament de recursos entre el municipis catalans, te-nint en compte les seves singularitats i avançant cap a un model globalmés equitatiu.41

També cal recordar que si bé l’EAC conté un mandat exprés alParlament perquè aprovi la llei de finances locals catalana, on aques-tes es contemplin en la seva globalitat, la norma que ara analitzemassenyala que els preceptes legals que desenvolupin les bases sobreparticipacions dels governs locals en tributs i subvencions incondicio-nades estatals requeriran una majoria qualificada de tres cinquenesparts del Parlament. I, a més, el seu contingut queda parcialment de-terminat a l’article 219.4 de l’EAC, que estableix que

“La distribució de recursos procedents de subvencions incondi-cionades o de participacions genèriques en impostos s’ha de por-


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40. En el FJ 31 de la STC 233/1999, a més de reiterar-se la doctrina més “estatalista” enaquesta matèria, es recorda que “además, por lo que a la Comunidad Autónoma de Cataluñase refiere, este tema quedó resuelto de manera específica por la STC 331/1993 citada, quedeclaró la inconstitucionalidad del art. 181 a) de la Ley 8/1987, Municipal y de RégimenLocal de Cataluña (mencionado expresamente en el recurso del Consejo Ejecutivo de laGeneralidad para corroborar la competencia autonómica en la materia), en cuanto queremitía a la legislación sobre finanzas locales de Cataluña la fijación de los criterios de dis-tribución de los ingresos de los entes locales consistentes en participaciones en ingresosestatales”.

41. Vilalta Ferrer, M. T.: op. cit., pp. 140 i 141.

tar a terme tenint en compte la capacitat fiscal i les necessitatsde despesa dels governs locals i garantint-ne en tot cas la sufi-ciència”

En definitiva, arran d’aquesta norma el Parlament haurà de res-pectar, en tot cas, la suficiència de recursos dels governs locals (de fet,més que cap criteri de repartiment, es tracta del resultat d’aquest re-partiment) i ha de tenir present el potencial de recaptació existenten cada govern local (capacitat fiscal), així com les exigències pres-supostàries lligades a les competències que desenvolupi cadascund’aquests ens (necessitats de despesa).

4.6. Criteris per a la distribució de recursos entre els governslocals

En el moment de procedir a la distribució de la totalitat de re-cursos destinats als governs locals sobre els quals la Generalitat tinguifacultats de decisió, és a dir, tant les assignacions derivades de fonspropis autonòmics com de les participacions locals en ingressos tribu-taris de l’Estat i subvencions incondicionades, l’EAC li imposa un límitque actua com a garantia per al finançament local consolidat en elmoment d’entrada en vigor de l’EAC:

“La distribució dels recursos entre els governs locals no potcomportar en cap cas una minoració dels recursos obtinguts percadascun d’aquests, segons els criteris utilitzats en l’exercici an-terior a l’entrada en vigor dels preceptes d’aquest Estatut” (ar-ticle 219.5).

En conseqüència, cap govern local podrà rebre a partir de l’apli-cació del model fixat en el nou EAC menys recursos que els que varebre l’any 2005, és a dir, que cap govern local en podrà sortir per-judicat.

4.7. Garantia de suficiència sostinguda en el temps

Un dels motius clàssics d’enfrontament entre els governs localsi la instància autonòmica ha estat l’establiment per part de la Generalitatde l’obligatorietat de prestar nous serveis públics sense dotar-los al-


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hora del finançament necessari. Per evitar que això torni a succeir enel futur, a l’EAC s’ha previst el següent:

“Es garanteixen als governs locals els recursos suficients per aafrontar la prestació dels serveis la titularitat o la gestió dels qualsse’ls traspassi o se’ls delegui. Tota nova atribució de competèn-cies ha d’anar acompanyada de l’assignació dels recursos suple-mentaris necessaris per a finançar-les correctament, de maneraque es tingui en compte el finançament del cost total i efectiudels serveis traspassats. El compliment d’aquest principi és unacondició necessària perquè entri en vigor la transferència o ladelegació de la competència. A aquest efecte, es poden establirdiverses formes de finançament, incloent-hi la participació en elsrecursos de les finances de la Generalitat o, si escau, de l’Estat”(article 219.3).

En definitiva, la suficiència financera als governs locals s’ha degarantir sempre que se’ls traspassi o delegui un nou servei públic, si-gui en règim de titularitat o de mera gestió. Per donar compliment aaquesta garantia, s’estableix que tota nova atribució haurà d’acom-panyar-se dels recursos suplementaris necessaris, calculats segons elcost total i efectiu dels serveis objecte de traspàs, i fins que aquestsrecursos no siguin efectius, la transferència o la delegació de la com-petència no adquirirà carta de naturalesa. Per finalitzar, s’estableixque el finançament pot provenir de participacions en recursos de lesfinances de la Generalitat i, si s’escau, de l’Estat.

4.8. Llei de finances locals

“El Parlament ha d’aprovar la seva pròpia llei de finances localsper a desplegar els principis i les disposicions que estableix aquestcapítol.

Les facultats en matèria de finances locals que aquest capítolatribueix a la Generalitat s’han d’exercir amb respecte a l’auto-nomia local i escoltat el Consell de Governs Locals, que esta-bleix l‘article 85” (article 220).

Els principis i la regulació de les finances dels governs localscontinguts a l’EAC hauran de ser desplegats, per mandat estatutari,


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a través d’una llei aprovada pel Parlament de Catalunya, respectantl’autonomia local i prèvia audiència del Consell de Governs Locals, ma-nera com es dóna compliment a l’article 4.6 de la CEAL que estableixque les entitats locals han de ser consultades, en la mesura que allòsigui possible, en els processos de planificació i decisió d’aquelles qües-tions que els afectin. De tota manera, aquesta llei no tan sols hauràde respectar l’autonomia local prèviament existent, sinó que tambél’haurà d’incrementar en la mesura que la Generalitat pugui fer-ho.Com afirmava a l’inici d’aquest treball, tots els poders públics, cadas-cun segons l’esfera de competència, estan obligats a elevar al màximel nivell d’autonomia local.

Finalment, encara que a l’article 220 no es diu que calgui capmajoria qualificada per a l’aprovació de la llei de finances locals,l’article 219.2, que permet la intervenció de la Generalitat en la fi-xació de criteris per a la distribució dels ingressos rebuts pels go-verns locals de participacions en tributs de l’Estat i en subvencionsincondicionades, exigeix una majoria de tres cinquenes parts perl’aprovació d’aquesta llei. Es planteja, doncs, si cal la majoria quali-ficada per a tota la llei, o només per als preceptes que estableixinels criteris de fixació amb les participacions estatals. I qualsevulla deles solucions que puguin pensar-se al respecte resulta insatisfactò-ria: no resulta coherent que dins d’una llei de finances locals, queha de tenir una vocació global i totalitzadora dels recursos integrantsde les finances locals, requereixi majories diferents segons el recursfinancer de què es tracti; però tampoc resulta fàcil justificar un con-sens legislatiu tan ampli (tres cinquenes parts) per aprovar la regu-lació de les finances locals i no per regular la resta d’aspectes rela-tius als governs locals.42

5. Conclusions

La reforma de l’EAC del 2006 suposa un pas més en el procésde negociació i concreció normativa que va projectar-se cap al fu-tur en la Constitució del 1978 en tant que va deixar obert el siste-ma de distribució territorial del poder. Un avenç en el desenvolu-pament de l’Estat de les autonomies que, no obstant això, és


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42. Pagès i Galtés, J.: op. cit., pp. 32-33.

indissociable de l’obligació que tenen els poders públics, també laGeneralitat, de procurar elevar l’autonomia local al nivell més altque sigui possible.

Fins al moment de l’aprovació de la reforma de l’EAC operadael 2006, de la interpretació dels articles 149.1.14 i 149.1.18 CE realit-zada per part del legislador estatal i del Tribunal Constitucional, esderiva que l’Estat és l’únic garant dels principis d’autonomia i sufi-ciència locals. Aquesta situació podria variar si entenem que l’EAC,per la seva funció constitucional quant a norma institucional bàsicade la CA en el marc de la reserva material que la CE li determina, éssuperior jeràrquicament a qualsevol llei estatal.

Pel que fa a les innovacions introduïdes pel capítol tercer del tí-tol VIII de l’EAC, cal destacar, d’una banda, la previsió –tímida– que laCA disposi de capacitat legislativa per establir i regular tributs propislocals; i, d’una altra, la prefiguració d’una major coresponsabilitat dela CA en la garantia de la suficiència financera de les corporacions lo-cals mitjançant la potenciació del Fons de Cooperació i la intervencióde la Generalitat en la distribució de les participacions locals en in-gressos de l’Estat.

Quant a la primera, resta per comprovar la prevalença de l’EACsobre la legislació bàsica estatal, sense perjudici que subsisteixi lapossibilitat de cedir totalment o parcial el rendiment dels tributs pro-pis de la Generalitat i/o establir recàrrecs locals sobre els mateixos tri-buts. En relació amb la segona, val a dir que ambdues previsions sóncoherents amb l’atribució a la CA de competències en matèria de rè-gim local que incideixen en la configuració d’un sistema institucionalsingular.

Pel que fa a la concreció d’aquestes facultats, val a dir que, ate-sa la clàusula de garantia que cap corporació no serà perjudicada perl’aplicació del nou model, és evident que qualsevol modificació delscriteris de distribució vigents ha de comportar un increment de la do-tació global de participacions locals en els ingressos de l’Estat i laGeneralitat.

Així mateix, l’EAC reforça els mecanismes de col·laboració ad-ministrativa en obrir als ens locals la possibilitat de participar en lafutura Agència Tributària de Catalunya, d’una banda, i en preveure


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gestió consorciada del cadastre immobiliari entre les administracionsestatal, autonòmica i local, d’una altra.

L’exercici efectiu de les facultats atorgades per l’EAC a la Gene-ralitat en matèria de finances locals resta, però, pendent del desen-volupament que se’n faci mitjançant la Llei catalana de finances lo-cals, l’aprovació de la qual exigeix una majoria qualificada reforçadaque, al meu parer, corre el risc de paralitzar o alentir les innovacionsintroduïdes en la reforma estatuària.


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RESUM

En aquest article s’exploren, des d’una perspectiva jurídica, les vies obertes pelnou Estatut d’autonomia de Catalunya per innovar en el sistema de finança-ment dels governs locals. Es comença descrivint com s’havien concretat, finsara, l’autonomia, la suficiència i el poder financer local pel legislador estatali pel Tribunal Constitucional. Després de considerar la possible prevalença deles previsions estatutàries sobre la normativa bàsica dictada a l’empara de l’ar-ticle 149.1.18 de la Constitució, s’analitza amb detall la regulació, força am-bigua, que s’estableix a l’Estatut sobre les finances locals. Es conclou que,malgrat que sembla que l’Estatut pretén dotar la Generalitat de més capaci-tat per establir i regular tributs locals, així com d’una major coresponsabilitatamb l’Estat per garantir la suficiència financera dels governs locals, restenmolts aspectes pendents de concreció. Algunes qüestions importants s’hanajornat fins a la futura llei catalana de finances locals, però, sobretot, resul-tarà decisiu el posicionament del Tribunal Constitucional sobre si el nou Estatutté o no capacitat d’innovar en el sistema juridicofinancer.

Paraules clau: finançament; governs locals; hisenda general; tributs; partici-pacions; transferències.

RESUMEN

En este artículo se exploran, desde una perspectiva jurídica, las vías abiertaspor el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña para innovar en el sistemade financiación de los gobiernos locales. Se empieza describiendo cómo sehabían concretado, hasta ahora, la autonomía, la suficiencia y el poder fi-nanciero local por el legislador estatal y por el Tribunal Constitucional. Trasconsiderar la posible prevalencia de las previsiones estatutarias sobre la nor-mativa básica dictada al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución, seanaliza con detalle la regulación, bastante ambigua, que se establece en elEstatuto sobre las haciendas locales. Se concluye que, pese a que parece queel Estatuto pretende dotar a la Generalitat de más capacidad para estable-cer y regular tributos locales, así como de una mayor corresponsabilidad conel Estado para garantizar la suficiencia financiera de los gobiernos locales,quedan muchos aspectos pendientes de concreción. Algunas cuestiones im-portantes se han aplazado hasta la futura ley catalana de finanzas locales,pero, sobre todo, resultará decisivo el posicionamiento del Tribunal Constitu-cional sobre si el nuevo Estatuto tiene o no capacidad de innovar en el sis-tema jurídico-financiero.

Palabras clave: financiación; gobiernos locales; hacienda general; tributos;participaciones; transferencias.


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ABSTRACT

This article explores from a legal perspective whether the 2006 Catalan Statutehas opened new channels for introducing innovations on the financing sys-tem of the local governments. First of all, the article describes how the Spanishlaw and the Constitutional Court have specified three basic constitutionalprinciples that should structure the financing system of the local govern-ments: the principles of autonomy, sufficiency of resources and of financialpower. Secondly, it evaluates whether the provisions established in the CatalanStatute could be considered as legally preeminent to the Spanish frame-work legislation on the matter; thirdly it analyses the Catalan Statute’s ratherambiguous regulation of the local government finances. The conclusion isthat although the Catalan Statute aims at providing the Catalan governmentwith a larger capacity for establishing and regulating local taxes, and for war-ranting, together with central government, the local governments’ sufficien-cy of resources, there are important gaps that have not yet been consid-ered. In any case and although the consideration of some key issues hasbeen postponed after a further approval of a Catalan law on local finances,the question on the margin of innovation on the financing of the local gov-ernments introduced by the new Catalan Statute, would be largely settledwhen the Spanish Constitutional Court would rule about the constitutionalappeal the Partido Popular put against the 2006 Catalan Statute.

Key words: financing system; local governments; treasury; dues; participa-tions; transfers.

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¿ES NECESARIO UN NUEVOMODELO DE CONTROLES SOBRELOS ENTES LOCALES?*

Marcos Almeida CerredaProfesor contratado doctorUniversidad de Santiago de Compostela

Sumario: 1. Introducción. – 2. Dos cuestiones previas a la determinación de la confi-guración del modelo de controles sobre los Entes Locales. 2.1. Un posible conceptode control y una propuesta de clasificación de los controles. 2.2. Una inexcusableaproximación a la evolución histórica de los controles sobre los Entes Locales: con-trol administrativo versus control judicial. – 3. La configuración del modelo de controlsobre los Entes Locales. 3.1. ¿El control sobre los Entes Locales ha de ser preponde-rantemente judicial o administrativo? 3.2. ¿Quién debe determinar el sistema de con-troles sobre los Entes Locales y cómo debe hacerlo? – 4. Conclusiones. – Resumen-Resum-Abstract.

1. Introducción

Desde el nacimiento del Derecho Administrativo español en el si-glo XIX, la actividad de los Entes Locales –y los propios Entes Locales–ha estado sometida al control directo, por parte de las Administracionesterritoriales superiores, siendo dicho control más o menos intenso de-pendiendo de las características socio-políticas de cada momento his-tórico. La aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de lasBases del Régimen Local (en adelante, LBRL) supuso la consagraciónde un cambio radical, que se había iniciado durante los primeros añosde la transición a la democracia, en este sistema. Tal transformaciónconsistió en que el control sobre los Entes Locales dejó de ser prepon-


* La temática de este trabajo se enmarca en el Proyecto de Investigación de la Xunta de Galiciatitulado “La modernización de las Administraciones Territoriales (PGIDT06PXIB202096PR)”,dirigido por el Prof. Dr. José Luis Carro Fernández-Valmayor.

derantemente administrativo para pasar a ser esencialmente judicial.1

Esta supresión de numerosos controles administrativos, y su correlati-va judicialización, fueron objeto de distintas valoraciones por la doc-trina. Así, mientras que para un sector de la misma este cambio supo-nía un avance en la configuración de nuestro moderno Ordenamientolocal;2 para otro sector, no menos importante, la supresión de estosinstrumentos de intervención de las Administraciones territoriales su-periores sobre la actividad de los Entes Locales daba lugar a una incon-veniente ausencia de supervisión sobre dicha actividad.3 Se abrió, de es-te modo, una viva polémica acerca de la configuración idónea del sistemade controles sobre los Entes Locales, centrada, en particular, sobre cuáldebería ser el papel de los controles de naturaleza administrativa.

No obstante, tras el paso de los años, este tema fue perdiendonovedad e interés, reduciéndose, significativamente, el número depáginas que al mismo se le dedicaba en las publicaciones científicas.En consecuencia, y ante la falta de datos en contra, el nuevo sistemade control judicial pareció funcionar adecuadamente y consolidarse díaa día.4

Paralelamente, a mediados de los años noventa, se produjo ennuestro país una auténtica explosión de la construcción inmobiliaria


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1. El presente trabajo no tiene por objeto el estudio de todos los controles a los que sehallan sujetos los Entes Locales, sino que se limita al examen de los controles que, sobrelos Entes Locales, ejercen otras Administraciones Públicas, bien directamente, bien a tra-vés de la impugnación judicial de sus actos. En consecuencia, no se estudian aquí ni elcontrol interno por los propios órganos de los Entes Locales, ni los controles efectuadospor otras instituciones, como, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo,o sus equivalentes autonómicos.

2. Vid. Bocanegra Sierra, Raúl. “Nueva configuración de la tutela sobre las CorporacionesLocales”, Documentación Administrativa, núm. 182, 1979, págs. 367 y ss., y Sosa Wagner,Francisco. “La autonomía local”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica,núm. 240, 1988, p. 1634.

3. Vid. Muñoz Machado, Santiago. Derecho Público de las Comunidades Autónomas, vol.II, Civitas, Madrid, 1984, págs. 236-247 y Fanlo Loras, Antonio. Fundamentos Constitucionalesde la Autonomía Local, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1990, enespecial, págs. 317-327.

4. Así, en el Anuario del Gobierno Local del año 2001, Joaquín Tornos Mas escribía: “[…]hoy puede considerarse que el tema es pacífico y no se insiste en la recuperación de téc-nicas tutelares para ejercer el control sobre la actividad de los Entes Locales” (“El controljurídico de la actuación de los entes locales y la vía del recurso administrativo”, Anuariodel Gobierno Local, Marcial-Pons, Madrid, 2001, p. 81).

–que aún perdura, aunque ha perdido parte de su ímpetu inicial–, fru-to de un muy diverso conjunto de factores: unos coyunturales (la si-tuación de crecimiento económico –que posibilitaba la tenencia de re-cursos en manos de las familias españolas– y la continua bajada delos tipos de interés –que abarató el coste del endeudamiento de lasmismas– impulsaron la demanda de viviendas) y otros estructurales(como la permanente insuficiencia económica de los Ayuntamientos,la cual determina que muchos de éstos obtengan la mayor parte desus recursos de la expedición de licencias de obras).5 En este contex-to, la creciente demanda de viviendas ocasionó la correlativa deman-da de suelo para construirlas, lo que dio lugar a un incesante incre-mento del precio del mismo.

Como consecuencia de este encarecimiento del precio del sue-lo, su tráfico, efectuado por el, cada vez, más poderoso lobby de losespeculadores inmobiliarios, se convirtió en uno de los negocios máslucrativos que era posible desarrollar en nuestro país. Como no podíaser de otra forma, este negocio, caracterizado por la posibilidad de laobtención de beneficios fáciles y rápidos, trajo consigo el incremen-to de los casos de corrupción entre los servidores públicos dotados decapacidad para incidir en el mercado del suelo: los miembros de losgobiernos locales y los funcionarios locales. Así, se multiplicaron losdelitos cometidos por estos actores de la vida local, relacionados,fundamentalmente, con la realización de reclasificaciones de terrenosdestinadas a poner más suelo, o determinados predios, en el merca-do de la construcción inmobiliaria.

Inmediatamente, la doctrina comenzó a denunciar que esta si-tuación es fruto de que los Entes Locales, que asumen la mayor par-te de la carga de la planificación urbanística, contando para ello conamplias potestades discrecionales, sujetas a unos muy reducidos con-troles, son muy vulnerables a la influencia y a la presión que sobre losmismos pueden realizar los especuladores inmobiliarios, en la medi-da en que se hallan en contacto directo con ellos.6 Para tratar de re-

¿Es necesario un nuevo modelo de controles sobre los entes locales?

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5. Por algunos estudiosos de este complejo fenómeno se habla de “tsunami de cemento”(José Antonio Martín Pallín) o “tsunami urbanizador” (Ramón Fernández Durán), vid.:Lozano Cutanda, Blanca. “Urbanismo y corrupción: algunas reflexiones desde el DerechoAdministrativo”, Revista de Administración Pública, núm. 172, 2007, p. 340.

6. Vid. Lozano Cutanda, Blanca. “Urbanismo y corrupción: algunas reflexiones desde el De-recho Administrativo”, ob. cit., p. 343.

solver este problema, se han propuesto soluciones ciertamente extre-mas, como el desapoderamiento de estas competencias a los EntesLocales,7 y soluciones más moderadas, como la reforma del sistemade controles sobre los Entes Locales.8

Ha tenido lugar, de esta suerte, el renacimiento del interés dela doctrina por el modelo de controles sobre los Entes Locales vigen-te en nuestro país. Afortunadamente, este despertar coincide en eltiempo con dos procesos de cambio normativo que pueden incidir, deforma directa, sobre el citado modelo. Así, por una parte, el Estadoha iniciado la revisión de la normativa básica de régimen local, en elseno de la cual se ha elaborado ya un Libro Blanco para la reformadel Gobierno Local9 y un Anteproyecto de Ley del Gobierno y la Ad-ministración Local que, al no ser todavía un texto definitivo, seríasusceptible de incorporar una nueva visión de los controles sobre losEntes Locales, si se demuestra su necesidad y oportunidad. Y, por otraparte, se halla en marcha la reforma del sistema autonómico, me-diante la modificación de varios Estatutos de Autonomía. Este hechopermite plantear, con una real posibilidad de su plasmación en la prác-tica, la cuestión de cuál es el papel que pueden o deben jugar las nor-mas estatutarias y autonómicas, en general, en la definición del tipode control que ha de llevarse a cabo sobre los Entes Locales.

Así las cosas, parece que nos hallamos ante un momento idóneopara reflexionar sobre cuál ha de ser el modelo de control sobre los En-tes Locales que deberá regir en las próximas décadas en nuestro país.10


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7. Si antes no se dudaba de que el urbanismo era una competencia “natural” de los Mu-nicipios, hoy se llega a poner en cuestión que hayan de tenerla atribuida, en este sentido,vid.: Ruiz de Lobera, Cecilia. “Por qué los ayuntamientos no deberían tener competenciaspara la elaboración de los instrumentos de ordenación territorial”, Revista de DerechoUrbanístico y Medio Ambiente, núm. 232, 2007, págs. 151-159.

8. Vid. Díaz Lema, José Manuel. “El interés supralocal como medida de control sobre lasentidades locales, en especial, en el ámbito urbanístico”, Revista de Estudios de la Admi-nistración Local y Autonómica, núm. 300-301, 2006, págs. 199-226.

9. Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, Ministerio de Administraciones Públicas,Madrid, 2005.

10. Como señala Alfredo Galán Galán: “Estamos viviendo un momento de profundo cam-bio en nuestro Derecho local. Las incertidumbres que se abren quedan compensadas, abuen seguro, por el privilegio de ser testigos y, en algunos casos, partícipes en los deba-tes que se están generando al hilo de las reformas emprendidas” (“La organización mu-nicipal en el marco de los procesos de reforma de régimen local”, Cuadernos de DerechoLocal, núm. 11, 2006, p. 67).

Por ello, con el presente trabajo se pretende, modestamente, contri-buir a este debate ofreciendo un examen del sistema de controlessobre los Entes Locales que existe en la actualidad y de las alternati-vas al mismo que son posibles. Con este objetivo, en primer lugar, seestudiarán dos cuestiones previas, decisivas para centrar, adecuada-mente, esta discusión científica: la delimitación conceptual y taxo-nómica de los controles administrativos sobre los Entes Locales y laevolución histórica del sistema español de control sobre los EntesLocales, desde la perspectiva de la tensión existente entre la autono-mía local y los controles sobre los Entes Locales. En segundo lugar,tras el estudio de estas premisas, se analizará, por una parte, cuál esla configuración ideal del esquema de controles sobre los Entes Localesque debe recoger nuestro Ordenamiento, para lo que se investigarási éste ha de ser preponderantemente judicial o administrativo y,por otra parte, se tratará de establecer a quién le corresponde de-terminar cuál ha de ser el modelo de control sobre los Entes Localesy cómo se debe llevar a cabo dicha determinación.

2. Dos cuestiones previas a la determinación de laconfiguración del modelo de controles sobre losEntes Locales

Antes de abordar el examen del modelo más adecuado de con-troles sobre los Entes Locales, resulta necesario, como se ha explica-do, por una parte, definir qué se entiende por control sobre los EntesLocales, con el fin de delimitar correctamente el ámbito del presentetrabajo y, por otra parte, exponer la evolución histórica y el diseñoactual del sistema de controles sobre los Entes Locales, para poder,sabiendo qué existe y por qué existe, afrontar de modo consciente ycrítico su posible reforma.

2.1. Un posible concepto de control y una propuesta de clasificación de los controles

Con carácter general, en los modernos Estados de Derecho, elcontrol de la actividad de las Administraciones Públicas correspondeal Poder Judicial; no obstante, en numerosos Ordenamientos, en aten-ción a diversos motivos, se reconoce a ciertas Administraciones Públicas,principalmente, a las Administraciones territoriales superiores, la fa-


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cultad de ejercer distintos tipos de controles sobre otras AdministracionesPúblicas territoriales, en particular, sobre las Administraciones Locales.El presente epígrafe tiene como objeto describir en qué consiste estaactividad administrativa de control y cuáles son sus principales mani-festaciones.

La citada actividad de control puede definirse como la confron-tación de una o de un conjunto de acciones u omisiones o bien deuna propuesta de acción de un Ente Local con un referente, que pue-de ser un complejo normativo o una valoración de la realidad que sir-ve de soporte fáctico a la actividad o inactividad del Ente Local, efec-tuada por una Administración territorial superior, derivándose de dichaconfrontación: en el caso de que se produzca una discordancia entrela actuación del Ente Local y el referente, bien la adopción de unamedida por dicha Administración territorial superior o bien la produc-ción automática de un efecto previsto por el Ordenamiento jurídicopara este supuesto; o, en el caso de que no haya tal discordancia, lamanifestación, expresa o tácita, de conformidad con la citada actua-ción efectuada por parte de la Administración territorial superior.11

La complejidad de esta definición obliga a su análisis sistemáti-co y pormenorizado, lo que constituye, por otra parte, un adecuadohilo conductor para exponer los elementos que caracterizan los con-troles sobre los Entes Locales, la tipología de dichos controles y susprincipales manifestaciones.

Así, el primer elemento de la presente definición es el objeto delos controles. Respecto de éste, hay que subrayar que el mismo pue-de consistir en una acción u omisión, singularmente considerada, unconjunto de actuaciones o una propuesta de actuación llevados a ca-bo por un Ente Local.

En consecuencia, desde este punto de vista del objeto, los contro-les sobre los Entes Locales pueden clasificarse en función de dos crite-rios: su extensión y el momento en el que se realizan. Así, por un la-do, si el control recae sobre un acto o una inactividad, se hablará de


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11. Un estudio completo de la evolución del concepto de control se puede ver en: Giménezi Corrons, Eva. Los controles administrativos sobre los Entes Locales, Marcial Pons-Institutode Estudios Autonómicos, Madrid-Barcelona, 2001, págs. 76-82.

“control de actos”, mientras que, si tiene por objeto un conjunto deactos u omisiones, se definirá como un “control de la actividad”. Porotro lado, si el control recae sobre un acto ya ejecutivo, una inactivi-dad o un conjunto de actos o actividades, se denominará “control aposteriori” o “control represivo” y si tiene por objeto un proyecto deacto, se calificará como “control a priori” o “control preventivo”.

En segundo lugar, el siguiente elemento lo constituye el referen-te de la comprobación en que consiste el control. Éste puede ser unconjunto normativo o bien una valoración de la realidad que sirve desoporte fáctico a la acción, actual o futura, u omisión del Ente Local.Por lo tanto, la actividad de control puede servir para garantizar lalegalidad de las actuaciones de los Entes Locales, en general o en co-nexión con una competencia o interés supralocal, o bien para garan-tizar el respeto de los intereses públicos supraordenados a los localesy, correlativamente, la coherencia de la actividad administrativa en laconsecución de los intereses públicos, de modo que la actividad deunas Administraciones, en persecución de los intereses cuya tutela tie-nen atribuida, no perjudique la actuación de los intereses que otrasAdministraciones Públicas han de alcanzar.12

Así pues, desde este punto de vista, respectivamente, los contro-les pueden ser “controles de legalidad” o “controles de oportuni-dad”. Respecto de los controles de oportunidad, éstos, a su vez, pue-den revestir dos modalidades: pueden ser “controles de oportunidadreglados” o pueden ser “controles de oportunidad discrecionales”. Sepuede hablar de “control de oportunidad reglado” cuando la normaque establece el control, u otra norma, fijan y delimitan, más o menosclaramente –muchas veces resulta inevitable el recurso a la técnica delos conceptos jurídicos indeterminados– el contenido y las formas delinterés supraordenado, cuyo respeto se trata de garantizar; por el con-trario, se hablará de “control de oportunidad discrecional” en aque-llos casos en los que se ha establecido el control en defensa de un in-terés supralocal sin precisar cuáles son sus manifestaciones, de modoque queda en manos de la Administración de control el determinar,inicialmente, cuáles son dichas expresiones.


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12. Vid. Tornos Mas, Joaquín. “La actividad de control sobre los Entes Locales”, Informesobre el Gobierno local, Ministerio para las Administraciones Públicas-Fundación Carles Pii Sunyer, Madrid, 1992, págs. 110-112.

Esta tipología de controles se encuentra íntimamente ligada alhecho de que, en nuestro Ordenamiento, las competencias de los EntesLocales se hallan vinculadas al concepto de interés local. De acuerdocon este sistema, el Legislador, estatal o autonómico, cuando atribu-ye competencias a las diferentes Administraciones Públicas debe te-ner en cuenta los intereses presentes en cada materia. Por consiguien-te, a la hora de distribuir competencias sobre una determinada materia,si en la misma sólo existe un interés local, debería establecerse unacompetencia local propia y exclusiva –en principio, parece que losEntes territoriales superiores no deberían contar con poderes decontrol sobre la actuación de los Entes Locales en estas materias, yaque no afectan a sus intereses, si bien esta posición es cuestionada conapoyo en otros sistemas jurídicos europeos–. Si en dicha materia elinterés local es prevalente, debería atribuirse una competencia pro-pia a los Entes Locales pero, al mismo tiempo, al resto de las Adminis-traciones que tienen encomendada la defensa de los demás interesesimplicados tendría que reconocérseles las consiguientes facultades deintervención en la materia –que se podrían traducir en facultadesde control sobre los Entes Locales–.13 Finalmente, si los intereses queprevalecen son de naturaleza supralocal, la competencia debe atri-buirse a una Administración superior, eso sí, respetando la participa-ción de los Entes Locales en defensa de los intereses locales presen-tes en esta materia. No obstante, en este último caso puede serconveniente que, si bien la Administración superior tenga la titulari-dad de la competencia, en atención a los intereses locales implica-dos, y en aras a la mayor eficacia de la actuación pública y a la parti-cipación de los ciudadanos, se atribuya la competencia a los EntesLocales, a modo de transferencia o delegación, lo que puede impli-car, correlativamente, que la Administración superior se reserve po-testades de control sobre los Entes Locales.

Conviene precisar aquí que la problemática acerca de la exten-sión de los controles administrativos sobre los Entes Locales, que seabordará en el presente trabajo, se centra en los dos primeros su-


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13. En estos supuestos, se puede hablar de que se están distribuyendo competencias deforma compartida o a través de procedimientos bifásicos pero, como señala JoaquínTornos Mas, no se puede negar que, al mismo tiempo, también se crean mecanismos decontrol sobre el ejercicio de competencias locales, como las autorizaciones, las aproba-ciones o los informes vinculantes (“La actividad de control sobre los Entes Locales”, ob.cit., p. 111).

puestos, ya que, en el tercero, es incontrovertido que las Administra-ciones superiores pueden tener esos poderes.

El tercer elemento de la definición que se está analizando loconstituye el resultado de la actividad de control. Éste puede ser: ladeclaración de conformidad de la actuación del Ente Local con el pa-rámetro de referencia –tiene lugar, en este caso, una “autorización”o “aprobación”–; la adopción de una medida por parte de la Admi-nistración territorial superior, tendente a la corrección de la actividaddel Ente Local –se producirá una “impugnación”, “anulación” o “sus-pensión”–, o la producción automática de un efecto previsto por elOrdenamiento jurídico –normalmente, la imposibilidad jurídica de laadopción de una decisión o la posibilidad de adoptar dicha decisión,así sucede en el caso de los “informes vinculantes”–.

2.2. Una inexcusable aproximación a la evolución históricade los controles sobre los Entes Locales: controladministrativo versus control judicial

Como se señaló al principio del presente epígrafe, antes de abor-dar el examen y enjuiciamiento del actual sistema de control de los En-tes Locales, después de establecer qué son y en qué consisten los con-troles sobre los Entes Locales, resulta oportuno esclarecer cuál hasido el origen y la evolución de dicho sistema de control para com-prender y valorar, en su justa medida, su configuración actual. Coneste fin, a continuación se expondrán, de modo sintético, los princi-pales hitos, normativos y jurisprudenciales, que han jalonado el desa-rrollo del sistema español de control sobre los Entes Locales, desde elnacimiento de nuestra disciplina hasta la actualidad.

Por consiguiente, en primer lugar, hay que recordar que, en losalbores de la era del Derecho Administrativo, los Entes Locales, comoseñala J. Ramón Parada,14 se caracterizaban: en primer lugar, por launiformidad de su régimen; en segundo lugar, por la consideracióndual de algunos de sus órganos, en cuanto órganos del Ente Local yórganos de la Administración Estatal, y, finalmente, por la sujeción


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14. Cfr. Parada Vázquez, J. Ramón. “La segunda descentralización: del estado autonómi-co al municipal”, Revista de Administración Pública, núm. 172, 2007, p. 65.

de su actividad a la tutela de la Administración Estatal, especialmen-te, en materia de presupuestos y gestión patrimonial, como conse-cuencia de la doctrina de la minoría de edad de los Entes Locales.15

En concreto, en lo que atañe a la tutela de los Entes Locales porla Administración Estatal, este mismo autor destaca que dichaAdministración gozaba de un gran arsenal de poderes que compren-día “la suspensión o destitución gubernativa y la disolución misma detoda la Corporación, juntamente con el control sobre la legalidad yoportunidad de la actividad y actos de los Entes Locales, mediante latrilogía de las formas de tutela: la anulación, la aprobación y la susti-tución”.16

Así, a modo de ejemplo, para corroborar dicha afirmación y sinprofundizar mucho en la legislación de la época, cosa que quedafuera del alcance del presente trabajo, se puede tomar como refe-rencia la regulación sobre los instrumentos de tutela contenida en laLey Orgánica Municipal y en la Ley Orgánica Provincial de 2 de octu-bre de 1877. En concreto, la Ley Orgánica Municipal configuraba alAlcalde como representante de la Corporación Local y del Gobiernoy articulaba diversos medios de tutela, como la suspensión de actos,la aprobación de actos y Ordenanzas o la resolución de recursos dealzada.


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15. Aunque a lo largo del presente trabajo, como es usual en la doctrina, tras la publica-ción de la Exposición de Motivos de la Ley de Bases de Régimen Local de 19 de noviem-bre de 1975, se ha usado, y se continuará empleando, el término control y no tutela, es-ta última denominación sí se va a utilizar en este apartado dedicado al estudio de laevolución histórica, porque, además de ser el que se empleaba por los autores contempo-ráneos de las normas que se exponen, es el que mejor describe las relaciones existentesentre las Corporaciones Locales y la Administración Estatal en este período.

La razón de que se haya abandonado el término tutela radica en las connotaciones peyo-rativas que, desde el punto de vista de los gobiernos locales, evoca esta expresión, dadosu origen. Éste se halla en el arrêt Carlier del Consejo de Estado francés, de 15 de julio de1887, donde dicho órgano establece que los Municipios son menores de edad y que, enconsecuencia, se hallan necesitados de tutela en el ejercicio de sus actividades, correspon-diéndole a la Administración Estatal el ejercicio de la misma.

Una ilustrativa descripción de la evolución de la terminología en esta materia se puedeleer en el trabajo de Eva Giménez i Corrons. Los controles administrativos sobre los EntesLocales, ob. cit., págs. 73-76.

16. Vid. Parada Vázquez, J. Ramón. “La segunda descentralización: del estado autonómi-co al municipal”, ob. cit., p. 66.

Frente a la homogeneidad en la regulación de los controles so-bre los Entes Locales que predominó en el siglo XIX, el siglo XX se ca-racterizó por un cierto movimiento pendular, de modo que, a lo lar-go de los años, se fueron alternando situaciones de control reducido,con otras de control mucho más intenso.

La primera etapa de este siglo –que comprende el final del sis-tema de la Restauración y la II República– se significó por una nacien-te preocupación por la garantía de la autonomía local. Durante esteperíodo, se aprobaron tres textos fundamentales: los Estatutos deCalvo Sotelo –Municipal y Provincial– y la Ley Municipal de 1935.17

Todos ellos tenían el común denominador de morigerar, en mayor omenor medida, el control de la Administración del Estado sobre losEntes Locales.

El Estatuto Municipal fue un texto que impulsó con decisión ladescentralización administrativa y, en cierta medida, la autonomíalocal. Por desgracia, sus previsiones se quedaron, en su mayor parte,en el plano teórico, sin llegar a ser plenamente aplicadas; si bien, hayque destacar que esta norma ejerció una notabilísima influencia so-bre las posteriores regulaciones del régimen local español.18

En particular, en el ámbito del control sobre los Entes Locales, elEstatuto Municipal supuso un cambio muy importante, en la medidaen que éste sufre una fuerte judicialización.19 En este sentido, hayque destacar la desaparición del recurso de alzada, la limitación delpoder de suspensión de los actos de las Corporaciones Locales –yaque se priva del mismo al Gobernador Civil y se tasan los supuestosen los que el Alcalde, en cuanto representante de la Administracióndel Estado, puede ejercerlo– y la supresión de la aprobación de lasOrdenanzas.


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17. En este período, entre los años 1933 y 1934, se aprobó de forma escalonada la LeyMunicipal Catalana. Sin embargo, dada la necesaria contención del presente trabajo eneste apartado histórico y dado que el Título XVI de dicha norma, relativo a la suspensióny los recursos, no llegó a regir, su contenido no se analiza aquí, reenviando para su estu-dio a la reseña que realiza Íñigo Sanz Rubiales, en su obra: El contencioso interadminis-trativo, Marcial Pons, Madrid, 1993, págs. 40-41.

18. Vid. Sanz Rubiales, Íñigo. El contencioso interadministrativo, ob. cit., p. 31.

19. Vid. Sanz Rubiales, Íñigo. El contencioso interadministrativo, ob. cit., p. 31.

Por su parte, la Ley Municipal de 31 de octubre de 193520 con-tiene una regulación basada en las normas fijadas por los Estatutos,aunque esta Ley tiene una vocación menos autonomista que las nor-mas que la inspiran. Así, por ejemplo, prevé la existencia de recursosde alzada contra los actos municipales y recupera los poderes de sus-pensión del Gobernador Civil. No obstante, éstos se articulan de unmodo nuevo: el Gobernador ha de dar cuenta de la suspensión alTribunal Provincial de lo Contencioso-Administrativo, el cual revoca-rá la suspensión o declarará la nulidad del acuerdo.

Al estudiar las relaciones entre la Administración del Estado ylos Entes Locales durante la siguiente etapa histórica –el régimenfranquista–, se debe tener siempre presente que se trata de un ré-gimen marcadamente uniformista y centralizador, en el seno del cualno cabían autonomías, y en el que, en consecuencia, los Entes Locales,lejos de ser concebidos como una Administración autónoma, eranconsiderados como parte de la Administración periférica del Estado.Por lo tanto, en coherencia con estas premisas, la normativa fran-quista de régimen local establecía una gran cantidad de controlessobre los Entes Locales, de tal modo que en este período se puedehablar, sin ambages, de un sistema de tutela estatal sobre los EntesLocales.

En este sentido, constituye un claro exponente de la visión queel régimen tenía de las relaciones entre la Administración del Estadoy los Entes Locales el Decreto de 16 de diciembre de 1950, por el quese aprueba el Texto articulado de la Ley de Administración Local.21 Enesta norma se preveía: la posibilidad de interponer recursos de alza-da contra los actos de los Entes Locales, la facultad del Alcalde y delGobernador Civil de suspender la entrada en vigor de las Ordenanzasy de los actos municipales, y la sujeción de numerosos actos de los EntesLocales a la aprobación de la Administración del Estado.


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20. Esta norma desarrolló la Ley de Bases de 10 de julio de 1935.

21. Este texto desarrolló la Ley de Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945.Posteriormente, se aprobaron: la Ley de 3 de diciembre de 1953, sobre modificación de lade Bases de Régimen Local de 17 de julio de 1945; el Decreto de 24 de junio de 1955, porel que se aprueba el texto articulado y refundido de las Leyes de Bases de Régimen Localde 17 de julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953 y la Ley 41/1975, de 19 de noviembre,de Bases del Estatuto de Régimen Local.

La tercera etapa del siglo XX –el régimen democrático– se iniciacon la elaboración y promulgación de la Constitución de 1978. En es-ta norma, se vuelve a reconocer expresamente la autonomía local;22

en concreto, el principio de autonomía local aparece recogido en losartículos 137, 140 y 141.2 de dicha Norma Suprema.

No obstante, la cicatera y ambigua regulación contenida en nues-tro texto constitucional no aclara en qué consiste la autonomía local:cuál es su alcance. Ha sido la doctrina23 y la jurisprudencia del TribunalConstitucional24 quienes se han encargado de definirla y delimitarla.Así, por estos cauces se incorpora a nuestro Ordenamiento la idea deque la autonomía local recogida por la Constitución goza de una“garantía institucional”.25 En esencia, esto significa que correspondeal Legislador, estatal y autonómico,26 determinar cuál es el contenidode la autonomía de los Entes Locales, con el límite de que, en cadamomento, dicho contenido ha de asegurar la preservación de la ins-titución para la imagen que de la misma tiene la conciencia social encada tiempo y lugar.27


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22. La cual ya había sido sancionada a nivel constitucional en el art. 9 de la Constituciónde 1931.

23. Entre los primeros trabajos monográficos sobre esta materia, hay que destacar los si-guientes: Parejo Alfonso, Luciano. Garantía institucional y autonomías locales, Institutode Estudios de la Administración Local, Madrid, 1981; Embid Irujo Antonio, “Autonomíamunicipal y Constitución: aproximación al concepto y significado de la declaración cons-titucional de autonomía municipal”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm.30, 1981, págs. 437-470; Martín Mateo, Ramón. “La garantía constitucional de las auto-nomías locales”, Revista de Estudios de la Vida Local, n. 208, 1980, págs. 609-626 y “Laautonomía local y el sistema normativo español”, Revista de Administración Pública, núm.94, 1981, págs. 53-88.

24. A partir, fundamentalmente, de su Sentencia 4/1981, de 2 de febrero.

25. Sobre este concepto y su introducción en el Ordenamiento español, vid.: Carro Fernández-Valmayor, José Luis. “El debate sobre la autonomía municipal”, Revista de AdministraciónPública, núm. 147, 1998, págs. 59-95 y “Una nueva reflexión sobre la autonomía munici-pal”, Actas del II Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo,Aranzadi, 2007. En este último trabajo se puede encontrar, también, una acertada críticade las teorías que, actualmente, ponen en duda la vigencia y utilidad de esta técnica, asícomo una razonada defensa de la misma.

26. Vid. la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, STC) 84/1982, de 23 de di-ciembre de 1982, en particular, su Fundamento Jurídico (en adelante, FJ) 4.º y la STC 214/1989,de 21 de diciembre.

27. Vid. STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3.º.

En esta línea, es pacífico en la doctrina española que el recono-cimiento y el adecuado respeto de la autonomía local exige, por unaparte, la presencia de los Entes Locales en el entramado administra-tivo de nuestro país y, por otra parte, la atribución a los mismos, enprimer lugar, de capacidad de autoorganización, en segundo lugar, deun haz de competencias propias, directamente vinculadas a los inte-reses de la colectividad, que sirve de base al respectivo Ente Local, aejercer bajo su propia y exclusiva responsabilidad y, en tercer lugar,de los medios económicos suficientes para ejercer, adecuadamente, supotestad de autoorganización y sus competencias.

Tras esta consagración de la autonomía local por la Constitución,se planteó, en el debate político y científico de nuestro país, si dichaautonomía era compatible con el sistema de tutela sobre los EntesLocales vigente.

Hay que señalar que, incluso antes de la entrada en vigor de di-cha Norma Suprema, el Legislador ordinario, teniendo en cuenta elfuturo diseño de la Constitución, aprobó la Ley 47/1978, de 7 de oc-tubre. Esta Ley, que derogó parcialmente la Ley 41/1975, de 19 de no-viembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, autorizaba al Gobiernoa suprimir diversos procedimientos de control de la AdministraciónEstatal sobre los Entes Locales. Dicha autorización fue ejercida por elGobierno mediante la aprobación del Real Decreto 1710/1979, de 16de junio, por el que se dejaron sin efecto varios procedimientos defiscalización, intervención y tutela del Ministerio de AdministraciónTerritorial sobre las Entidades Locales.28 En la Exposición de Motivosde este Real Decreto aparece claramente reflejada la filosofía queinspiraba a ambas normas:

“La Constitución, que, en el ejercicio de su soberanía, se ha da-do a la Nación Española, ha decidido que las Entidades Localesgozan de autonomía para la gestión de sus intereses, por lo queel Gobierno debe suprimir todos aquellos procedimientos defiscalización que no sean absolutamente necesarios para asegu-


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28. Se trataba de un heterogéneo conjunto de autorizaciones y aprobaciones en materiade honores y distinciones, recursos de alzada en el ámbito de las sanciones pecuniarias,adquisición, gestión y disposición de bienes de las Corporaciones Locales y servicios públi-cos locales.

rar la coordinación entre las actuaciones de los órganos estata-les y los de las Corporaciones Locales […] Examinado el conjun-to de tales procedimientos, se han seleccionado inicialmenteaquellos que por su formulación más clara y por la agilidad quesu supresión puede representar a la gestión de las EntidadesLocales, son susceptibles de ser dejados sin efecto de manera másinmediata, […]”.

Pocos años después, en la misma línea, el Real Decreto-Ley 3/1981,de 16 de enero,29 suprimió diversas autorizaciones, controles y apro-baciones que venía ejerciendo la Administración del Estado sobre lasCorporaciones Locales en materia de personal, presupuestos y régi-men financiero y tributario;30 no obstante, esta norma mantuvo elsistema de suspensión de los acuerdos locales vigente.31

Tras estas primeras modificaciones legislativas, tendentes a re-ducir el ámbito de los controles administrativos sobre los Entes Locales,se produjo la intervención del Tribunal Constitucional, a través de laSentencia 4/1981, de 2 de febrero, que resolvió el recurso de incons-titucionalidad promovido por 56 Senadores contra diversos precep-tos del Texto Articulado y Refundido de la Ley de Bases de RégimenLocal, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955, y del TextoArticulado parcial, aprobado por Real Decreto de 6 de octubre de 1977,de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto de Régimen Local, entreotras normas.


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29. Las previsiones de esta norma fueron desarrolladas por el Real Decreto 1262/1981, de5 junio.

30. La Exposición de Motivos de este Real Decreto-Ley justificaba la reforma en los si-guientes términos: “No obstante, parece conveniente abordar con carácter inmediato al-gunos problemas y cuestiones que demandan urgente solución. Con este propósito, el pre-sente Real Decreto-Ley introduce diversas modificaciones en la vigente legislación delRégimen Local, con el fin de dotar de mayor autonomía, agilidad y eficacia a las CorporacionesLocales.

De acuerdo con estos criterios, se suprimen diversas autorizaciones, controles y aproba-ciones que venía ejerciendo la Administración del Estado en materia de personal, presu-puestos y régimen financiero y tributario de las Corporaciones Locales. Estas reformaspermitirán una mayor celeridad en la resolución de los asuntos de las Entidades Locales”.

31. De acuerdo con el artículo 8 de este Real Decreto-Ley, la Administración del Estadopodía suspender aquellos actos y acuerdos de las Corporaciones Locales que afectasen di-rectamente a materias de la competencia del Estado o bien que constituyesen infracciónde las Leyes.

En esta capital Sentencia, el Tribunal Constitucional determinóque los controles administrativos no son incompatibles con la auto-nomía local;32 en consecuencia, el Alto Tribunal afirmó la constitucio-nalidad y vigencia de aquellos controles administrativos, objeto de im-pugnación, cuya configuración no vulneraba la autonomía local33 y,correlativamente, declaró inconstitucionales aquellos otros que, dadosu objeto, contenido o alcance, vulneraban dicha autonomía.34

Además, en este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional es-tableció, expresamente, los criterios que se deben emplear para deci-dir cuándo los controles sobre los Entes Locales son constitucionales.Así, de acuerdo con dicha Sentencia, éstos son constitucionales si sehallan previstos en normas legales, son concretos y puntuales –no ge-néricos e indeterminados–, tienen por objeto actos en los que inci-dan intereses supralocales y velan por la legalidad de la actuación lo-cal y, sólo excepcionalmente por su oportunidad, si existe justificaciónconstitucional para ello.35

Pocos meses después, el Tribunal Constitucional tuvo ocasión deprecisar su doctrina sobre esta materia, a través de la Sentencia 14/1981,de 29 de abril.36 En esta resolución, el Alto Tribunal estableció que só-lo es posible la suspensión, como método de control de los actos de


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32. El razonamiento que lleva al Tribunal Constitucional a esta conclusión se puede leeren el FJ 3.º de la citada Sentencia.

No obstante, como hace Íñigo Sanz Rubiales, hay que resaltar: “En todo caso, no se pue-de reconocer la existencia de un principio constitucional general de control interadminis-trativo como elemento esencial de la organización administrativa. La Constitución de1978 no dispone –a diferencia de la Constitución italiana de 1947– de una previsión aca-bada de controles sobre los actos de las administraciones territoriales, no contiene unadeclaración genérica como la del art. 72.3 de la Constitución francesa de 1958” (El con-tencioso interadministrativo, ob. cit., p. 60).

33. De este modo considera constitucionales, entre otros controles, la autorización de ac-tuaciones (FFJJ 12.º, 14.º, 15.º y 16.º), la aprobación de actos (FFJJ 6.º, 7.º, 9.º, 11.º, 16.º y17.º), la suspensión de actos (FJ 12.º), el recurso contra actos dictados en virtud de dele-gación de la Administración de control (FJ 12.º) o la disolución de Entes Locales (FJ 10.º).

34. De esta forma estima, por ejemplo, inconstitucionales las disposiciones que permitensuspender o destituir a los miembros de los Entes Locales o disolver al propio Ente Localpor razón de la gestión inadecuada de sus intereses propios (FJ 10.º).

35. Cfr. FJ 3.º de esta Sentencia.

36. Tras esta Sentencia, el Tribunal Constitucional continuó pronunciándose acerca de loscontroles sobre los Entes Locales. El contenido de esta jurisprudencia se estudiará en el si-guiente epígrafe de este trabajo.

los Entes Locales, cuando dichos actos vulneren competencias de otraAdministración, no siendo constitucionalmente legítimo emplear es-ta técnica para la defensa genérica de la legalidad en el estricto ám-bito de las competencias locales.37

Tras las citadas Sentencias, se promulgó la Ley 40/1981, de 28 deoctubre, que supuso una importante judicialización de los controlessobre los Entes Locales. De acuerdo con el artículo 8 de esta Ley, losactos y acuerdos de las Corporaciones Locales que constituyesen in-fracción de las Leyes y afectasen directamente a materias de la com-petencia del Estado podían ser impugnados por esta Administraciónante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Según este mismo pre-cepto, con carácter general, la impugnación producía la suspensióndel acto o acuerdo, pero el Tribunal debía ratificarla o levantarla enun plazo no superior a treinta días.

Sin perjuicio de las referidas intervenciones fragmentarias, es-taba pendiente una redefinición global del régimen local español.Ésta se llevó a cabo, cuatro años después, con la aprobación de la LBRL.La filosofía, que, en materia de relaciones interadministrativas, inspi-ra la regulación contenida en dicha norma, se resume en la voluntadde abandonar, en aras del adecuado respeto del principio de autono-mía consagrado en la Constitución, las técnicas de control unilateral,trasunto de una construcción piramidal y jerárquica del poder públi-co administrativo, y substituirlas por técnicas de colaboración y coor-dinación interadministrativa, voluntarias y de base negocial, apoya-das, en última instancia, en un sistema resolutorio de conflictos.38

De acuerdo con estos postulados, la LBRL regula, dentro de suTítulo V “Disposiciones comunes a las Entidades Locales”, en el CapítuloII “Relaciones interadministrativas” y en el Capítulo III “Impugnaciónde actos y acuerdos y ejercicio de acciones”, el sistema general decontrol sobre las Entidades Locales.

A través de estos preceptos se establece que, si la AdministraciónGeneral del Estado o las Administraciones de las Comunidades Autó-nomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, entienden que


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37. Vid. FJ 6.º de esta Sentencia.

38. Vid. Preámbulo (II).

un acto de un Ente Local vulnera el Ordenamiento jurídico (art. 65LBRL), menoscaba sus competencias, interfiere en su ejercicio o exce-de de la competencia de dicho Ente (art. 66 LBRL), aquellas Adminis-traciones han de recurrir a la Jurisdicción contencioso-administrativapara que ésta suspenda y anule tal acto.

No obstante, la LBRL prevé tres mecanismos excepcionales decontrol administrativo genérico de los Entes Locales por las Adminis-traciones territoriales superiores y un conjunto de controles administra-tivos específicos.

Los mecanismos excepcionales de control genérico son, en pri-mer lugar, la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales,acordada por el Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con cono-cimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma co-rrespondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdofavorable del Senado, en el supuesto de que la gestión de dichos ór-ganos, gravemente dañosa para los intereses generales, suponga unincumplimiento de sus obligaciones constitucionales (art. 61 LBRL).39

En segundo lugar, la Administración General del Estado o las Ad-ministraciones de las Comunidades Autónomas, en sus respectivosámbitos competenciales, pueden subrogarse, previo requerimiento,en el lugar de una Entidad Local que incumpla las obligaciones quele han sido impuestas por una norma legal, cuya cobertura econó-mica se halle garantizada, en el supuesto de que tal incumplimien-to afecte al ejercicio de las competencias estatales o autonómicas(art. 60 LBRL). Y, en tercer lugar, el Delegado del Gobierno, tras re-querir, infructuosamente, la anulación de aquellos actos o acuerdosdictados por un Ente Local, que atenten gravemente contra el inte-rés general de España, podrá suspenderlos, debiendo, a continua-ción, impugnarlos ante la Jurisdicción contencioso-administrativa (art.67 LBRL).

Por otra parte, como se ha señalado, en la LBRL se mantiene unconjunto de controles administrativos puntuales, ejercitables por lasAdministraciones territoriales superiores sobre los Entes Locales, en


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39. El Real Decreto 421/2006, de 7 de abril, por el que se procede a disolver el Ayuntamientode Marbella, constituye, hasta el momento, el único caso en el que se ha aplicado esteprecepto.

diversas materias, bajo la forma de autorizaciones40 y aprobaciones41

de determinados actos.

Este cuadro de los controles administrativos sobre los Entes Localesdiseñado por la LBRL se completa, por un lado, con los controles pre-vistos en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 abril, por el quese aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes enmateria de Régimen Local (en adelante, TRRL) y en el Real DecretoLegislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto re-fundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante,TRLHL);42 y, por otro lado, con las medidas de control previstas en lasnormas que regulan distintos sectores de la actividad administrativa,43

entre las cuales se pueden citar la Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28de julio)44 o la Ley de Carreteras (Ley 25/1988, de 29 de julio).45

Hay que destacar que este sistema de control sobre los EntesLocales que se acaba de describir, resultante de la sistematización yaplicación conjunta de todas las normas citadas, se adecua, perfec-tamente, a la Carta Europea de la Autonomía Local,46 la cual esta-


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40. Por ejemplo, el art. 71 LBRL exige la autorización de la celebración de los referendoslocales.

41. Por ejemplo, el art. 86.3 LBRL exige la aprobación de la ejecución de actividades en ré-gimen de monopolio.

42. Así, se pueden citar: el art. 53 TRLHL, que exige la autorización de las operaciones decrédito y de las emisiones de avales; el art. 75 TRRL, que exige la autorización del aprove-chamiento de bienes comunales; el art. 78 TRRL, que exige autorización para privar delcarácter de comunales a los bienes de las Entidades Locales, etc.

43. Un elenco de estos controles se puede ver en: Tornos Mas, Joaquín. “La actividad decontrol sobre los Entes Locales”, ob. cit., págs. 108 y ss.

44. Por ejemplo, el art. 112 que prevé un informe vinculante en materia de planea-miento.

45. Por ejemplo, el art. 39 que prevé un informe vinculante para la concesión de autori-zaciones de obras.

46. Esta Carta fue suscrita el 15 de octubre de 1985 por los Estados Miembros del Consejode Europa y ratificada por el Reino de España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de fe-brero de 1989).

Sobre este documento y su valor en nuestro Ordenamiento jurídico, vid. Ortega Álvarez,Luis. “La Carta Europea de la Autonomía Local y el Ordenamiento Español”, Revista deEstudios de la Administración Local y Autonómica, núm. 259, 1993, págs. 475-498 y, re-cientemente, un estudio detallado en: Lasagabaster Herrate, Iñaki. La Carta Europea dela Autonomía Local, Iustel, Madrid, 2007.

blece unos severos límites al empleo de controles sobre los EntesLocales.47

Finalmente, hay que tener en cuenta que, como se ha señaladoen la introducción al presente trabajo, en la actualidad, el diseño denuestro régimen local se halla sujeto a revisión, habiéndose ya elabo-rado por el Ministerio de Administraciones Públicas, en el seno de es-te complejo proceso, un Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno yla Administración Local. No obstante, este texto no introduce, en ma-teria de controles sobre los Entes Locales, ninguna novedad que im-plique un cambio de orientación, o alteración sustancial, del sistemavigente descrito.48

3. La configuración del modelo de control sobre los Entes Locales

Como se ha podido observar en el epígrafe anterior, desde elsiglo XIX hasta la actualidad, se han alternado períodos de unafuerte tutela administrativa sobre los Entes Locales y períodos don-de el control administrativo sobre los mismos ha tenido un menoralcance.

En este sentido, hay que destacar que el Estatuto Municipal deCalvo Sotelo constituyó el primer intento de implantación de un mo-delo judicialista de control de la actividad de los Entes Locales.Entroncando, directamente, en dicha línea, el sistema de control es-tablecido por la LBRL, construido sobre la base de la interpretaciónde la autonomía local, constitucionalmente garantizada, efectuadapor el Tribunal Constitucional, pivota sobre el control judicial. Ahorabien, dado el número de controles de naturaleza administrativa quetodavía subsisten en las normas generales de régimen local y en lasnormas administrativas sectoriales, no parece exacto afirmar que sehaya producido una judicialización absoluta del sistema de controles


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47. Vid. el artículo 8 de esta Carta, titulado “Control administrativo de los actos de las En-tidades locales”.

48. En su artículo 48, regula la sustitución de Entidades Locales; en su artículo 49, discipli-na la disolución de los órganos de las Entidades Locales, y, en su artículo 69, diseña el sis-tema de impugnación de actos y acuerdos.

sobre los Entes Locales.49 Se trata, todo lo más, de un sistema preva-lentemente judicial.

En consecuencia, la cuestión central a la hora de estudiar la po-sibilidad de redefinir el sistema de control sobre los Entes Locales noes si los controles administrativos son o no compatibles con la auto-nomía local y, por lo tanto, si se pueden establecer o no. Está claro queson compatibles, dentro de ciertos límites, y que existe una multitudde ellos en nuestro Ordenamiento. El problema a resolver, por lo tan-to, es cuál ha de ser el alcance de estos controles. Dicho de otro mo-do, ¿se debe invertir el sistema actual, de modo que el protagonismoa la hora de controlar sea recuperado por las Administraciones terri-toriales superiores, quedando relegado a un segundo plano, reaccio-nal y revisorio, el control judicial? Y, junto con este problema, es ne-cesario resolver otro íntimamente ligado a él, en la medida en que esinstrumental al mismo: la determinación de a quién le correspondeconfigurar el sistema de controles sobre los Entes Locales y de cómose debe llevar a cabo dicha conformación.

3.1. ¿El control de los Entes Locales ha de serpreponderantemente judicial o administrativo?

A la hora de diseñar el sistema de controles sobre la actuaciónde los Entes Locales en el ejercicio de competencias propias, existen,básicamente, tres opciones: en primer lugar, articular un sistema decontrol sobre los Entes Locales de naturaleza íntegramente judicial;en segundo lugar, establecer un sistema de control principalmentejudicial, combinado con puntuales controles de naturaleza administra-tiva, y, en tercer lugar, implantar un sistema de control sobre los En-tes Locales de naturaleza administrativa, sin perjuicio de que los actosadministrativos de control puedan ser, posteriormente, a su vez, exa-minados por la jurisdicción competente.


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49. Y ello es así pese a que, en su momento, un sector de la doctrina favorable a la com-pleta supresión de los controles administrativos sobre los Entes Locales así lo proclama-se (cfr. Sosa Wagner, Francisco “La autonomía Local”, Revista de Estudios de la Admi-nistración Local y Autonómica, núm. 240, 1988, p. 1624, y Moreno Moya, Joaquín y SanzAsenjo, Juan Ramón. Impugnación de actos y acuerdos de las Corporaciones Locales, Ban-co de Crédito Local de España, Madrid, 1988, p.11) e, incluso, lo dijese el Preámbulo dela LBRL.

El criterio para decidir cuál de estos tres modelos es el másconveniente ha de ser, sin duda, que el modelo escogido sea el quemejor sirva a los objetivos que se persiguen cuando se articulan me-dios de control sobre los Entes Locales. Como señala Joaquín TornosMas, estos objetivos son, por una parte, garantizar la legalidad dela actuación de los Entes Locales y, por otra parte, asegurar que laactuación de los Entes Locales no invade competencias de otrasAdministraciones superiores y no lesiona los intereses defendidospor las mismas.50

Por ello, en definitiva, para determinar cuál es el modelo de con-trol sobre los Entes Locales más adecuado, por un lado, se debe estu-diar cuál es el mejor tipo de control para garantizar la legalidad de laactuación de las Entidades Locales y, por otro lado, se debe averiguarcuál es la clase de controles que, con mayor precisión, asegura el co-rrecto ejercicio de sus competencias por los Entes Locales y la coheren-cia de la actuación de los mismos, desde el punto de vista de la coor-dinación de sus intereses con los intereses superiores, cuya consecucióncorresponde a otras Administraciones.

La respuesta a la primera cuestión –cómo se debe garantizar quela actividad de las Administraciones Locales se adecua al Ordenamientojurídico–, requiere el estudio, por separado, de dos aspectos: por unaparte, cómo se debe asegurar que la actividad, en general, de los EntesLocales se adecua al Ordenamiento jurídico y, por otra parte, cómo sedebe garantizar que actividades concretas de los Entes Locales, vin-culadas a un interés específico de otra Administración, se ajustan alOrdenamiento jurídico.

En primer lugar, respecto del control genérico sobre la activi-dad de los Entes Locales, hay que señalar que, en nuestro Ordenamiento,de acuerdo con los artículos 24 y 106 de la Constitución, el control dela legalidad de las actuaciones de las Administraciones Públicas corres-ponde al Poder Judicial. Así sucede de modo indiscutido con el con-trol sobre los actos de la Administración General del Estado y con losactos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Si sedesease cambiar este modelo por otro en el que dicho control estuvie-


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50. Cfr. Tornos Mas, Joaquín. “La actividad de control sobre los Entes Locales”, ob. cit.,p. 112.

se atribuido, inicialmente, a una o varias Administraciones Públicas te-rritoriales superiores sería necesario encontrar un fundamento ade-cuado para ello.

A estos efectos, se pueden barajar diversas justificaciones que,en diferentes contextos,51 han sido formuladas por la doctrina: el prin-cipio de eficacia, la garantía de los derechos de los administrados, laigualdad ante la Ley de los grupos territoriales o la inadecuación eineficacia de la Jurisdicción contencioso-administrativa, como instru-mento de control genérico sobre la actividad administrativa de losEntes Locales.

Procede, pues, analizar cada uno de estos posibles fundamen-tos para ver si alguno de ellos permite sostener la existencia de unsistema de control de legalidad de la actuación de los Entes Locales,ejercitado por parte de una o varias Administraciones Públicas terri-toriales superiores, que sustituyese –rectius, postergase–, con carác-ter general, el control de naturaleza judicial vigente.

En primer lugar, el principio de eficacia demanda que, a travésde la actuación de las Administraciones Públicas, se consigan deter-minados objetivos, es decir, exige, que las Administraciones ejercitensus competencias y actúen sus poderes para satisfacer los fines de in-terés general a los que deben servir.52 Se trata, por lo tanto, de un prin-cipio rector de la actividad de cada Administración Pública, que pos-tula que cada una de ellas consiga los objetivos cuya persecución leha sido encomendada. Siendo esto así, no es fácil imaginar cómo uncontrol administrativo de legalidad, desligado de la existencia de in-tereses supralocales, sobre la actividad de los Entes Locales puede con-tribuir a la consecución más eficiente de los objetivos públicos queestos Entes han de alcanzar. Es más, por el contrario, en principio, pa-rece que dicho control puede ser, en cierta medida, contraproducen-te, dado que si se materializa en la forma de comprobaciones, auto-


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51. Muchos de ellos han sido empleados para respaldar el control del Estado sobre las Co-munidades Autónomas, siendo, posteriormente, trasladados al debate del control de lasAdministraciones territoriales superiores sobre los Entes Locales.

52. Vid. Parejo Alfonso, Luciano. “La eficacia como principio jurídico de la actuación de laAdministración Pública”, Documentación Administrativa, núm. 218-219, 1989, págs. 15-66 y Giménez i Corrons, Eva. Los controles administrativos sobre los Entes Locales, ob. cit.,p. 37.

rizaciones, etc., puede reducir la eficacia de las actuaciones locales enla consecución de sus objetivos, en la medida en que ralentiza la ges-tión ordinaria de los Entes Locales. Por ello, en su momento, como seseñaló al estudiar la evolución histórica de los controles sobre los EntesLocales, el principio de eficacia no sirvió para justificar el estableci-miento de controles sobre los Entes Locales, sino para todo lo contra-rio, para respaldar su supresión.53

En segundo lugar, se podría esgrimir, como argumento para de-fender la existencia de un control administrativo genérico de legali-dad sobre la actividad de los Entes Locales, la necesidad de protegerlos derechos e intereses de los administrados. No obstante, como, acer-tadamente, recuerda Joaquín Tornos Mas: “[…] el sistema anteriorde control, con la posibilidad de suspender los acuerdos ilegales, nofuncionó tampoco nunca con el objetivo de proteger la situación delos administrados. Los acuerdos suspendidos eran los que afectabana intereses del ente superior o aquéllos frente a los cuales se situabaalguien con capacidad para excitar la actuación fiscalizadora del en-te superior. Nunca ha funcionado el modelo abstracto de remisión ín-tegra y total de los acuerdos legales para su fiscalización neutra y ob-jetiva por un ente superior”.54 Es decir, la experiencia histórica nosenseña que un sistema de controles administrativos de legalidad noes un medio adecuado, en cuanto medio eficaz, para garantizar losderechos de los administrados. Dicha garantía se puede lograr, o almenos incrementar, recurriendo, no a controles administrativos delegalidad sobre los actos de los Entes Locales, sino, como también se-ñala Joaquín Tornos Mas, a la instauración de recursos ante órganoscolegiados o comisiones específicas locales dotadas de una cierta in-dependencia.55

En tercer lugar, se ha planteado utilizar, como justificación de laimplantación de un sistema genérico de controles administrativossobre los Entes Locales, la necesidad de garantizar la igualdad ante


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53. Vid. las Exposiciones de Motivos del Real Decreto 1710/1979, de 16 de junio, y del RealDecreto-Ley 3/1981, de 16 de enero, reproducidas en el epígrafe 2.2 del presente trabajo.

54. Cfr. Tornos Mas, Joaquín. “La actividad de control sobre los Entes Locales”, ob. cit.,págs. 112-120.

55. Cfr. Tornos Mas, Joaquín. “El control jurídico de la actuación de los Entes Locales y lavía del recurso administrativo”, ob. cit., págs. 79 y ss.

la Ley de los diferentes grupos territoriales que existen en España. LaAdministración General del Estado y las Administraciones de las Co-munidades Autónomas, de acuerdo con el mandato del art. 9.2 de laConstitución, han de promover condiciones reales de igualdad entretodos los ciudadanos españoles, por lo que cabe defender que tienenque llevar a cabo un control sobre la actividad de los Entes Localespara garantizar la igualdad de todos los ciudadanos ante las Leyes,protegiéndolos de la existencia de interpretaciones diferentes en dis-tintos lugares del territorio nacional.56

Si bien no es discutible que quien dicta una norma, sea el Estadoo las Comunidades Autónomas, tiene interés en garantizar la unifor-midad de los criterios interpretativos de la misma, ello no basta pa-ra legitimar el establecimiento de un control administrativo de lega-lidad genérico sobre los actos de los Entes Locales. En todo caso, estehecho justifica un control de los criterios interpretativos de la lega-lidad, conforme a los cuales se dictan los actos de los Entes Locales,lo que implica el reconocimiento al Estado o a las ComunidadesAutónomas del ejercicio de un poder de supervisión. Este poder con-lleva, en primer lugar, que el supervisor sea informado de toda la ac-tividad de los supervisados57 y, en segundo lugar, en caso de que seencuentre un criterio de actuación discordante, la posibilidad bien dedictar una norma aclaratoria o bien de requerir la adecuada ejecu-ción de la norma en cuestión; pero no, necesariamente, la facultadde imponer la correcta aplicación de la misma cambiando el actoque se entiende que aplica mal dicha norma. Basta aquí con el reco-nocimiento al supervisor, a través de la atribución al mismo de legi-timación para accionar, de la posibilidad de que el encargado de ga-rantizar la legalidad de la actuación de la Administración y de fijarla interpretación del Ordenamiento jurídico,58 el Poder Judicial, co-nozca del asunto.


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56. Vid. García de Enterría, Eduardo. La ejecución autonómica de la legislación del Estado,Civitas, Madrid, 1983, págs. 105-107; citado, adaptando su exposición al ámbito de loscontroles sobre los Entes Locales, por: Fanlo Loras, Antonio. Fundamentos Constitucionalesde la Autonomía Local, ob. cit., p. 327.

57. Así sucede en el sistema vigente, vid. art. 56 LBRL.

58. No hay que olvidar, aunque sea obvio, que las Leyes son un producto de las Cortes yAsambleas Legislativas y no de las Administraciones, aunque, en la mayoría de los casos,éstas estimulen su aprobación; en consecuencia, no son ellas las legitimadas para fijar lainterpretación auténtica de las mismas.

Por otro lado, el atribuir facultades de control a los diversos órga-nos de la Administración periférica del Estado o a las Administracionesde las Comunidades Autónomas, tampoco garantizaría la igualdaden la interpretación de las normas, ya que cabría una multiplicidad deinterpretaciones con escasas posibilidades de unificación, como seña-la Leopoldo Tolivar Alas: “El control jurisdiccional ofrece más garan-tías en cuanto a la apreciación de la legalidad, y las diversas interpre-taciones pueden ser corregidas por un órgano ad quem superiorjerárquicamente”.59

En cuarto lugar, se podría emplear, como argumento para de-fender la necesidad de un completo sistema administrativo de con-troles sobre los Entes Locales, la inadecuación de la Jurisdicción con-tencioso-administrativa como instrumento de control genérico sobrela actividad administrativa de los Entes Locales. Así, Eduardo Garcíade Enterría ha señalado que la Jurisdicción contencioso-administra-tiva por su onerosidad, su complejidad y su carácter de instrumentopara la consecución de pretensiones individuales no es un buen ins-trumento para fijar reglas generales para la actuación administrati-va;60 además, en este mismo sentido, Luciano Parejo Alfonso ha aña-dido: “[…] el control externo de la Administración, que desde luegorealiza la justicia administrativa, se verifica sólo por muestreo y enfunción de la iniciativa de los afectados por la actuación de la Ad-ministración de un lado, y se cumple básicamente para la justicia delcaso concreto, con lo que es clara su inadecuación para incurrir co-mo resultado una satisfactoria coordinación de las AdministracionesPúblicas”.61 Estos argumentos, si se pretenden emplear para respal-dar la ineficacia de la Jurisdicción contencioso-administrativa para el


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59. Cfr. Tolivar Alas, Leopoldo. El control del Estado sobre las Comunidades Autónomas,Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1981, p. 153.

60. Este autor señala, en concreto: “[…] la […] jurisdicción contencioso-administrativa,que es, además, un instrumento de satisfacción de pretensiones subjetivas, de justiciaindividual, […] sólo derivativa y torpemente podría alcanzar perecuaciones interterri-toriales generales; pues es evidente que no puede esperarse que todos los ciudadanosafectados puedan recurrir, ni que la Administración, según la práctica demuestra to-dos los días, adapte sus criterios generales de actuación a lo que resulta de unas cuan-tas Sentencias, siempre mínimas en relación con las masas de interesados y el volumengeneral de la ejecución” (La ejecución autonómica de la legislación del Estado, ob. cit.,págs. 106-108).

61. Cfr. Parejo Alfonso, Luciano. Estado social y Administración Pública, Civitas, Madrid,1983, p. 223.

control de la legalidad de los actos de los Entes Locales, son fácil-mente rebatibles.62

Así, en primer lugar, no importa que se trate de un sistema one-roso o complejo, pues no se pretende que quienes lo activen sean losparticulares –aunque puedan hacerlo– sino las Administraciones Públicassuperiores; por ello, este argumento carece de relevancia cuando setrata de conflictos interadministrativos.

En segundo lugar, la Jurisdicción contencioso-administrativa sísirve para la coordinación de la actividad de las Administraciones Públicasporque, por una parte, no actúa simplemente por muestreo, sino queactúa por decisión de las Administraciones superiores que, sobre la ba-se de la información que reciben de los Entes Locales, pueden impug-nar todos los actos que sean ilegales; y, por otra parte, en la medida enque el recurso que interpone la Administración superior se hace con elfin de conseguir una sentencia que imponga al Ente Local, cuyo acto esrecurrido, la interpretación de la legalidad que tiene el recurrente, sivence dicha Administración superior, tal criterio se impone, y no sólo alEnte Local destinatario de la Sentencia, sino –sobre todo, si la Sentenciaes del Tribunal Supremo, aunque también, en gran medida, si lo es delos Tribunales Superiores de Justicia– a los demás Entes Locales, y elloporque los Entes Locales, a la hora de actuar y tomar sus decisiones, nolo hacen de espaldas a los pronunciamientos judiciales, sino que los tie-nen muy en cuenta, para evitar la futura anulación de sus decisiones.

Es innegable, hoy por hoy, la influencia de las resoluciones juris-diccionales en la orientación de las decisiones de las AdministracionesPúblicas. Sin duda, cualquier gestor público, a la hora de adoptar unadecisión, lo hace siguiendo no sólo los textos legales, sino también lajurisprudencia que interpreta los mismos; porque, como acertadamen-te ha señalado la doctrina, la Ley no dice lo que dice, sino lo que losTribunales dicen que dice.

A modo de conclusión de lo expuesto hasta el momento, sepuede afirmar que ninguno de los argumentos analizados permite do-


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62. No se puede afirmar lo mismo, si con ellos se pretende respaldar el control de la oportu-nidad de las actuaciones de los Entes Locales, desde el punto de vista de la protección deintereses supralocales, como luego se verá.

tar de una justificación adecuada a la pretensión de implantar un sis-tema administrativo de control general de la legalidad de los actosde los Entes Locales.63

Como se advirtió, dentro de la primera cuestión –¿Cómo garan-tizar que la actividad de las Administraciones Locales se adecua alOrdenamiento jurídico?–, había que estudiar un aspecto específicode la misma de forma diferenciada: cómo se debe asegurar que con-cretas actividades de los Entes Locales, vinculadas a un interés especí-fico de otra Administración, se ajustan al Ordenamiento. Por razonesde coherencia expositiva, conviene examinar este tema tras el estu-dio de la segunda cuestión más arriba apuntada –¿Cuál es el mejor ti-po de control para garantizar el adecuado ejercicio de las competen-cias por los Entes Locales y la coherencia de su actuación, en cuantocoordinación de sus intereses con intereses superiores?– al que seprocede a continuación.

Hay una serie de materias en las que se superponen intereseslocales y supralocales, lo que se traduce en un entrecruzamiento decompetencias, muchas veces de muy difícil deslinde. Obviamente,estos intereses no están en la misma posición, las instancias territo-riales superiores defienden intereses más generales y, en consecuen-cia, lógicamente, éstos se hallan supraordenados a los intereses loca-les. Para reducir a la unidad y coherencia las actuaciones de lasAdministraciones Públicas y garantizar que los intereses infraorde-nados respetan los intereses supraordenados, se puede optar, deci-didamente, como hace la LBRL, por la coordinación voluntaria. Perola realidad de la práctica administrativa demuestra que, en muchasocasiones, esta fórmula no va a ser suficiente, por lo que hay que ar-bitrar un conjunto de mecanismos para asegurar la coherencia de lasdiferentes actuaciones administrativas. Así pues, el problema que seplantea es determinar cuál es el mejor medio para garantizar dichacoherencia.


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63. No se aborda, en este punto, la problemática de la constitucionalidad o no de este sis-tema administrativo de control, en la medida en que no es necesario descender a ese ni-vel ya que no existe razón alguna que justifique su implantación. De todos modos, se hade dejar constancia de que, como se expuso en el epígrafe anterior, el Tribunal Constitucionalha considerado que un sistema de control administrativo basado en controles genéricossería contrario a la autonomía constitucionalmente garantizada.

El sistema de control jurisdiccional, que se ha revelado como idó-neo para protagonizar el control de la legalidad de los actos de lasEntidades Locales, no parece el más adecuado para controlar, en pri-mera instancia, la coordinación de los intereses locales con los intere-ses supralocales, ya que constituye una actividad extraña a su ámbitode actuación y a su lógica de funcionamiento. Por el contrario, en lamedida en que se trata de articular la actuación concurrente de dosinstancias administrativas superpuestas sobre una materia, lo lógicoes que la garantía de la coherencia de la actuación de ambas le co-rresponda a la instancia superior, que es la encargada de velar por losintereses supraordenados.

El control judicial de la legalidad de los actos de los Entes Localesse basa en el reconocimiento de la prevalencia del acto dictado porun Ente Local, sobre la apreciación de su ilegalidad que hace laAdministración superior que lo impugna. Este reconocimiento se fun-damenta sobre la base de que dicho Ente Local ha dictado el acto enejercicio de sus competencias exclusivas. En el presente caso, no exis-te una competencia exclusiva del Ente Local, sino, de algún modo,compartida con otra Administración que tutela intereses superiores;en consecuencia, hacer prevalecer los actos del Ente Local sobre losde la Administración superior sería ilógico, ya que ello implicaría ha-cer primar los intereses menos generales sobre los más generales. Enconsecuencia, la solución idónea es atribuir, en un primer momento,potestades de control a la Administración superior –por ejemplo, enforma de autorizaciones o aprobaciones de los actos locales– quepermitan que ésta garantice la adecuada consecución de todos los in-tereses públicos –lo que implica la ponderación de los mismos, en ca-so de que no sea posible que todos ellos se consigan en grado máxi-mo– y, en un segundo lugar, que el Ente Local pueda impugnar,judicialmente, la eventual denegación o condicionamiento de la au-torización o aprobación, si entiende que con la misma no se ha lleva-do a cabo una adecuada ponderación de los intereses presentes.

Así las cosas, lo que se debe precisar es cuál es el tipo de controladministrativo a implantar para lograr la correcta protección de losintereses supralocales, teniendo en cuenta que dicho control ha de serlo más respetuoso posible con los intereses locales y, por ende, con laautonomía local. Sin duda alguna, necesariamente, ha de tratarse deun control de oportunidad –en la medida en la que se requiere unavaloración de la realidad y una ponderación de los intereses presen-


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tes–, ahora bien, la cuestión es cómo se debe configurar dicho control:como un control de oportunidad “reglado” o “discrecional”. A esterespecto, José Manuel Díaz Lema ha señalado: “La tipificación legal delinterés supralocal aporta, desde luego, una seguridad jurídica que noconviene despreciar; pero […] en la medida en que sustrae al conoci-miento de los Tribunales de lo contencioso el posible recurso munici-pal […] debilita las posibilidades de defensa judicial de las competen-cias de las Entidades Locales […]”.64 Por lo tanto, quizás, lo más adecuadosea fijar unos controles de oportunidad mínimamente reglados, seña-lando los ámbitos de interés supralocal, pero sin concretarlos agota-doramente. Con esto se alcanzaría un adecuado nivel de seguridad ju-rídica, sin merma de las garantías jurisdiccionales de los Entes Locales.65

Como se advirtió, se ha dejado sin resolver la cuestión de cómose debe garantizar que concretas actividades de los Entes Locales, vin-culadas a un interés específico de otra Administración, se ajustan alOrdenamiento jurídico. Este dilema aparece, por ejemplo, en el su-puesto de la existencia de competencias compartidas entre los EntesLocales y las Administraciones superiores: el caso prototípico lo cons-tituye el urbanismo. En el mismo, se plantea el problema de los con-troles administrativos de legalidad vinculados a controles adminis-trativos de oportunidad en procedimientos bifásicos. La admisibilidadde los controles de oportunidad, en los términos descritos, justifica,a su vez, que los mismos puedan ir acompañados de controles ad-ministrativos de legalidad. Y ello porque, por ejemplo, en el caso dedeterminados actos locales que requieren la aprobación de unaAdministración superior, no sería lógico que se limitase el control dedicha Administración al control de la compatibilidad del acto con losintereses que el Ordenamiento jurídico le ha encomendado defen-der y se le vetase el comprobar la legalidad del mismo, de modo que,eventualmente, dicha Administración superior se pudiese ver obliga-da a aprobar un acto que cree ilegal.66


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64. Cfr. Díaz Lema, José Manuel. “El interés supralocal como medida de control sobre lasentidades locales, en especial, en el ámbito urbanístico”, ob. cit., págs. 211-212.

65. Como ejemplo de un detallado deslinde de los poderes y las competencias de la Admi-nistración controlante, se puede consultar la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de ju-lio de 1990 (Repertorio Aranzadi 6034).

66. No parece respaldar esta solución Joaquín Tornos Mas, quien ha escrito: “Si éste es elplanteamiento general, debe advertirse que en ocasiones las aprobaciones dentro deprocesos bifásicos o la subrogación pueden responder también a meros controles en

En este punto hay que señalar que se podría defender, además,que el fuerte interés supralocal presente en una determinada mate-ria, como, por ejemplo, el urbanismo, podría justificar la existenciade controles administrativos de legalidad en dicha materia, más omenos amplios y más o menos genéricos.67

Finalmente, el aseguramiento de la unidad y coherencia del sis-tema administrativo global requiere no sólo la articulación de fórmu-las de supervisión y control, sino la atribución a las instancias territo-riales superiores de la facultad de adoptar medidas cautelares quepermitan garantizar la efectividad de una futura resolución de di-chas Administraciones dictada en ejercicio de las competencias que lescorresponden, trasunto de unos intereses supralocales, frente a actosde los Entes Locales, dictados en ejercicio de competencias propias, re-flejo de la existencia de intereses locales, que pudieran privar a dicharesolución, total o parcialmente, de eficacia. Entre estas medidas,destaca la suspensión administrativa de acuerdos locales, cuya consti-tucionalidad ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional, en lasSentencias 148/1991, de 4 de julio y 36/1994, de 10 de febrero,68 so-


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garantía del ordenamiento. En estos supuestos, cuando la intervención superior no sevincula a la existencia de un interés supralocal, surge la duda sobre la constitucionalidadde estas medidas” (“La actividad de control sobre los Entes Locales”, Informe sobre elGobierno local, ob. cit., p. 113).

67. La primera jurisprudencia del TC exigía que, para que los controles de legalidad sobrelos Entes Locales fuesen constitucionales, era precisa la presencia de un interés supramu-nicipal que los justificase. No obstante, de acuerdo con la última jurisprudencia, si el con-trol es de estricta legalidad parece que dicha exigencia se ha relajado a la concurrencia deun interés genérico sobre la materia. Así, en la STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 12.º, se pue-de leer: “[…] aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamen-te sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que correspondefundamentalmente al municipio, las Leyes reguladoras de la materia pueden prever la in-tervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carác-ter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el blo-que de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas”.

68. En la primera Sentencia, se declaró la constitucionalidad de la Ley Canaria 3/1985, de 29de julio, de Medidas Urgentes en materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza quepermitía la suspensión cautelar de actos de uso del suelo y de la edificación para garantizarla eficacia de una posterior resolución autonómica: la declaración de un espacio natural pro-tegido o la aprobación de un plan especial de protección ambiental; mientras que en la se-gunda Sentencia se declaró la constitucionalidad de la Ley Murciana 3/1987, de 23 de abril,de protección y armonización de usos del mar Menor, que preveía la facultad de la AdministraciónAutonómica de suspender las licencias en aquellos casos en que existía contradicción entrelas previsiones de las Directrices de Ordenación y los instrumentos de planeamiento munici-pales afectados por dichas normas, en tanto que no se salvase dicha contradicción.

bre la base de que se trata de un instrumento de defensa de las com-petencias propias de la Administración superior, competencias que,como se ha señalado, constituyen la traducción de una serie de inte-reses supramunicipales. No obstante, hay que hacer aquí una adver-tencia: estas medidas han de ser previstas con carácter excepcional,cuando lo justifique un interés supralocal especialmente cualificado,porque, si se convierten en la regla general, se correría el riesgo deinvertir el sistema de control judicial de la legalidad de la actividadde los Entes Locales, cuya idoneidad se ha defendido.69

En resumen, el modelo de control sobre los Entes Locales que me-jor se ajusta a la consecución de los fines que con dicho control se per-siguen y que, además, es el más respetuoso con la autonomía local cons-titucionalmente garantizada, es aquel que, por una parte, combina elcontrol general de legalidad de los Entes Locales por el Poder Judicialy los controles administrativos sobre determinados actos de dichos Entesen los que estén implicados intereses supralocales, que pueden ser con-troles de oportunidad, reglados o discrecionales, o de estricta legali-dad y, por otra parte, permite la adopción, cuando la presencia de in-tereses supralocales cualificados lo justifique, de medidas cautelarespara garantizar el efectivo ejercicio de las competencias atribuidas alas Administraciones territoriales superiores, que constituyen la trasla-ción de los citados intereses. Éste es, en esencia, el sistema actualmen-te vigente en España, como se expuso más arriba, aunque, quizás,quepa su perfeccionamiento mediante la introducción de nuevos con-troles administrativos, en sectores donde se detecte su necesidad, ytambién de nuevas medidas cautelares. En el epígrafe siguiente se pro-cederá a analizar cómo se puede llevar a cabo dicha incorporación.

A este sistema se le han hecho reparos, no ya desde el punto devista de su adecuación a la consecución de los objetivos que debe al-canzar, sino desde el punto de vista de su eficacia para la consecuciónde dichos objetivos y desde el punto de vista de su incidencia en ladeterminación del ámbito competencial propio de los Entes Locales.

Por lo que atañe a la eficacia del sistema, se ha criticado la fal-ta de operatividad y efectividad del sistema de control judicial que se


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69. Otras manifestaciones de esta técnica se pueden encontrar en los arts. 16, 25 y 37 dela Ley de Protección del Patrimonio Histórico Español, de 25 de junio de 1985.

evidencia en el escaso número de pronunciamientos sobre la mate-ria.70 Ante la ausencia de estudios detallados o estadísticas oficiales,71

lo único que puede hacer el investigador es explorar las bases de da-tos de jurisprudencia elaboradas por editoriales privadas a la búsque-da de resoluciones sobre el tema. Siguiendo este método, se puedeconstatar que, en veinte años, apenas llegan al centenar las resolu-ciones recogidas en dichas recopilaciones, fundamentalmente relacio-nadas con las materias de personal y de presupuestos. Ciertamente,se trata de un número inusualmente bajo; pero, antes de tachar elsistema de ineficaz, se debe, en primer lugar, indagar si existe una ex-plicación que pueda justificar, al menos en parte, este reducido nú-mero de impugnaciones y, en segundo lugar, estudiar si el sistema esineficaz porque se activa y no funciona o porque no se activa.

Respecto de la primera cuestión, hay que señalar que el escasonúmero de impugnaciones judiciales de los actos de los Entes Localespor las Administraciones superiores quizás se deba a que, en las zo-nas de actuación de los Entes Locales potencialmente más conflictivas,se han previsto, como se expuso en su momento, numerosos contro-les administrativos, tanto por la legislación general como sectorial. Así,como indica José Manuel Díaz Lema: “una parte considerable de losconflictos judiciales entre las entidades locales y las Administracionessuperiores [se producen como consecuencia] de la denegación o con-dicionamiento de autorizaciones o aprobaciones de las Administracionessuperiores contra las que reaccionan las autoridades locales, siguien-do el procedimiento general de la Ley de lo contencioso-administra-tivo”.72 Por otro lado, respecto de la segunda cuestión, hay que afir-mar que no se puede atribuir, sin más, la falta de resoluciones judicialesal hecho de que el sistema judicial de control sea ineficaz. Y ello por-que puede ser que el punto débil de dicho sistema se halle en su fa-se administrativa, es decir, en la supervisión por parte de lasAdministraciones superiores. Así, es muy probable que lo que esté su-cediendo es que estas Administraciones, contando con los instrumen-


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70. Vid. Parada Vázquez, J. Ramón. “La segunda descentralización: del estado autonómi-co al municipal”, ob. cit., p. 72.

71. De ello ya se quejaba Antonio Fanlo Loras en 1990 (Fundamentos Constitucionales dela Autonomía Local, ob. cit., p. 495).

72. Cfr. Díaz Lema, José Manuel. “El interés supralocal como medida de control sobre lasentidades locales, en especial, en el ámbito urbanístico”, ob. cit., p. 203.

tos necesarios, de conocimiento y de actuación,73 para activar el con-trol judicial de la legalidad de los actos de los Entes Locales, no lo ha-cen en todas las ocasiones en que sería necesario. En consecuencia, eslícito preguntarse: ¿qué justifica la presunción de que las Adminis-traciones que son tan poco diligentes en la activación del sistema ju-dicial de control serán más diligentes en la aplicación de un sistemade controles preponderantemente administrativo?

Finalmente, es preciso advertir que la no activación del controljudicial sobre los Entes Locales comienza a pasarles factura a las Co-munidades Autónomas. Así, se pueden encontrar ya algunas senten-cias que condenan a la Administración autonómica por no haber im-pugnado actos locales en materia de urbanismo, de modo que se atribuyea dicha Administración una responsabilidad patrimonial concurrentecon la del Ente Local, en los casos de daños derivados de la anulaciónpor los Tribunales de licencias de edificación municipales y de los ins-trumentos de planeamiento locales en los que aquéllas traen causa.74

Ciertamente, esta jurisprudencia es criticable porque, como ha se-ñalado la doctrina –Luis Martin Rebollo75 y Tomàs Font i Llovet76–, losdaños causados por la actuación de un Ayuntamiento sólo a él debenser imputados, dado que la autonomía implica responsabilidad, políti-ca y patrimonial, y, sobre todo, dado que no existe una obligación for-mal de las Comunidades Autónomas de recurrir los actos de los EntesLocales. No obstante, antes de incrementar los controles administrati-vos sobre los Entes Locales, quizás se debería explorar esta vía, es de-cir, establecer esa obligación formal de que las Administraciones de lasComunidades Autónomas y la Administración General del Estado recu-rran los actos ilegales de los Entes Locales –o, por lo menos, para comen-


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73. Como pueden ser los arts. 56, 63 y ss. LBRL.

74. Éstas son las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 13 de marzode 2006 (Repertorio Aranzadi, JUR 2006\132826) y de 7 de noviembre de 2006 (RepertorioAranzadi, JUR 2006\277525 y RJCA 2007\19). En dichas decisiones judiciales, se condena ala Administración cántabra por no haber impugnado la aprobación de un estudio de de-talle y por no haber recurrido la concesión de una licencia, ulteriormente, anulada.

75. Vid. Martín Rebollo, Luis. “Cantabria”, Informe Comunidades Autónomas 2006, Institutode Derecho Público, Barcelona, 2007, págs. 289-295.

76. Vid. Font i Llovet Tomàs. “Autonomía local y estatutos: crónica de un compromiso”,Anuario del Gobierno Local 2006, Fundación Democracia y Gobierno Local-Institut deDret Públic, 2007, págs. 16-17.

zar, ciertos conjuntos de actos en determinadas materias– y se las res-ponsabilice, en parte, de su falta de supervisión, de modo que se esti-mule el control de los Entes Locales por la Administración Estatal y Auto-nómica en colaboración con los Tribunales. Si se implementase estesistema, no sería, correlativamente, necesario que se les atribuyese adichas Administraciones una participación más directa en la gestión delacto del que se pueda derivar el daño –a través del establecimientode autorizaciones o aprobaciones, lo que podría resultar muy dañosopara la eficacia de la actuación de los Entes Locales–, ya que la Admi-nistración encargada de la supervisión quedaría exenta de responsabi-lidad con el ejercicio de la supervisión e impugnación de dichos actos.77

Desde el punto de vista de la incidencia del sistema judicial decontrol de los Entes Locales en la determinación del ámbito compe-tencial propio de los mismos, se le ha reprochado a este sistema eldesincentivar la atribución por los Legislativos de competencias pro-pias a los Entes Locales. En este sentido, por ejemplo, Luis Ortega haseñalado: “Esta situación respecto de las competencias propias no hadejado de tener sus efectos con relación al legislador estatal y auto-nómico a la hora de limitar al máximo la atribución de este tipo decompetencias a los Entes locales y preferir acudir a la vía de la dele-gación de competencias o, especialmente en el nivel autonómico, acu-dir a la vía de los convenios de ejecución o prestación de servicios”.78

Es difícil rebatir esta afirmación. Muy probablemente sea comoafirma Luis Ortega, el no poder disponer de control administrativo di-recto retrae la atribución de competencias a los Entes Locales por par-te de los niveles territoriales superiores. No obstante, esta situaciónirregular (lo es, en la medida en que, como se ha explicado, de acuer-do con nuestro Ordenamiento, en los supuestos en los que existe uninterés local, y éste puede calificarse de prevalente, debe reconocerseuna competencia local exclusiva –lo que implica la gestión de esa ma-teria bajo la completa responsabilidad del Ente Local–) no puede ser-vir para justificar un cambio en el sistema de controles. Es decir, la so-lución al no reconocimiento de competencias propias exclusivas a losEntes Locales, ante la ausencia de controles administrativos, no puede


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77. Cfr. Martín Rebollo, Luis. “Cantabria”, ob. cit., págs. 289-295.

78. Vid. Ortega Álvarez, Luis. “El modelo español de control sobre las autonomías territo-riales”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 2, 2003, págs. 10-11.

pasar por la “degradación” del nivel de autogobierno de estos Entes,sujetando dichas competencias, que, en todo caso tendrían que ser atri-buidas a los mismos, a controles administrativos, más o menos inten-sos, sin que lo justifiquen intereses supralocales reales.

3.2. ¿Quién debe determinar el sistema de controles sobrelos Entes Locales y cómo debe hacerlo?

De las dos cuestiones que integran el título del presente epígra-fe, la más fácil de responder es la segunda: cómo se deben establecerlos controles sobre los Entes Locales. Es evidente que los controles so-bre los Entes Locales han de estar previstos en una norma con rangolegal, ya que es a este tipo de normas a las que les corresponde con-figurar el ámbito de autonomía de las Entidades Locales.79

La primera pregunta ya no es tan fácil de contestar, ya que aquíse trata de determinar si el establecimiento de controles sobre los EntesLocales corresponde al Legislador estatal, general o sectorial, o alLegislador autonómico. Al hilo de esta cuestión, la doctrina se plan-teó si el conjunto de controles sobre la actividad de los Entes Localescontenidos en la LBRL constituían un numerus clausus o, por el con-trario, constituían un numerus apertus y, en consecuencia, podían sercomplementados por los controles introducidos, sea por la legisla-ción sectorial estatal, sea por la legislación de régimen local o secto-rial autonómica.80

La solución a este problema pasaba, como así se entendió, pordilucidar cuál era la relación entre la LBRL y la legislación sectorial es-tatal, y entre la LBRL y la legislación autonómica, general de régimenlocal o sectorial.

Por lo que respecta a la naturaleza de la relación que existe en-tre la LBRL y las demás Leyes estatales, la doctrina se dividió en dos


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79. Así se deduce de la CEAL y de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional(vid. epígrafe 2.2 del presente estudio).

80. Señaladamente, han de destacarse los trabajos de: Fanlo Loras, Antonio. FundamentosConstitucionales de la Autonomía Local, ob. cit., y Parejo Alfonso, Luciano. “Relacionesinteradministrativas y de conflicto en la Ley Básica de Régimen Local”, Revista de Estudiosde la Administración Local y Autonómica, núm. 238, 1988, págs. 1063-1064.

bloques: por una parte, se hallaban aquellos autores para los cualesla LBRL era una Ley más, una Ley básica que podía ser modificada porotra Ley básica;81 y, por otra parte, se encontraban aquellos otros au-tores para los cuales la LBRL tenía una posición cualificada en nues-tro Ordenamiento que la hacía inmune a otras Leyes estatales.82

En este caso, como en muchos otros, ha sido la jurisprudencia delTribunal Constitucional la que ha determinado la solución a esta contro-versia, si bien ésta no ha sido única y perpetua, sino que ha ido cambian-do, a lo largo de los años, con la evolución de dicha jurisprudencia.

En un primer momento, desde su STC 27/1987, de 27 de febrero,el alto Tribunal mantuvo que la LBRL formaba parte del bloque de laconstitucionalidad, en la medida en que esta Ley, en cuanto concrecióninmediata de los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución, cumplíauna “función constitucional”.83 Este hecho determinó que la LBRL pa-sase a ser usada por este Alto Tribunal como parámetro para enjuiciarla constitucionalidad de todas las demás Leyes, tanto estatales comoautonómicas. Consecuentemente, por lo que respecta a los controlessobre los Entes Locales, el modelo contenido en la LBRL pasó a consti-tuir un numerus clausus, de modo que no cabían más controles quelos previstos en dicha norma. Esta decisión del Tribunal Constitucionaltuvo una fuerte repercusión en su propia jurisprudencia. Así, si bienen sus primeras sentencias este Alto Tribunal había establecido quelos controles administrativos de legalidad no afectaban al núcleoesencial de la garantía institucional de la autonomía local, tras la cita-da STC 27/1987, cambió su posición y declaró, cuando hubo de pro-


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81. Vid., entre otros: Leguina Villa, Jesús. “La autonomía de municipios y provincias en lanueva Ley Básica de Régimen Local”, Revista de Estudios de la Administración Local yAutonómica, núm. 227, 1985, p. 435; Mir i Bagó, Josep. El sistema español de competen-cias locales, Marcial Pons, Madrid, 1991, p. 300, y Sanz Rubiales, I. El contencioso interad-ministrativo, ob. cit., p. 100.

82. Vid., entre otros: Parejo Alfonso, Luciano. Derecho Básico de la Administración Local,Ariel, Barcelona, 1988, p. 186; Ortega Álvarez, Luis. El régimen constitucional de las com-petencias locales, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 1988, págs. 60-68; Jiménez Blanco, Antonio. Manual de Derecho Administrativo, coord. Parejo Alfonso,Luciano, Ariel, Barcelona, 1990, págs. 207-208. Esta tesis fue formulada, originalmente,por: Gómez-Ferrer Morant, Rafael. “Relaciones entre Leyes: competencia, jerarquía y fun-ción constitucional”, Revista de Administración Pública, n. 113, 1987, pp. 7-38.

Ésta también parece ser la posición del Legislador estatal, vid. Preámbulo (II) de la LBRL.

83. Vid. FJ 4.º de la STC 27/1987.

nunciarse sobre determinados controles autonómicos de legalidad, quelos mismos no eran constitucionales dado que el Tribunal pasó a utili-zar como parámetro de constitucionalidad no sólo los art. 137, 140 y141 CE, sino también la LBRL.84 Como ejemplo de este cambio, se pue-de citar la Sentencia 213/1988, de 11 de noviembre, en la cual el TribunalConstitucional, sobre la base de que la regulación de los controles inter-administrativos contenida en la LBRL constituye un minimum de obli-gado respeto, entiende que la legislación sectorial no puede estable-cer un sistema de controles alternativo.85

Según José Manuel Díaz Lema, la adopción de esta posición porel Tribunal Constitucional quería: “[…] servir de freno no tanto a lalegislación estatal como a la autonómica, en la que el TC presume unriesgo de dispersión de los mecanismos de control y por tanto de ero-sión de la autonomía local”.86

Esta línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional,87 que sos-tenía que el conjunto de controles contenido en la LBRL constituía unnumerus clausus, fue objeto de una fuerte crítica por la doctrina.88

No obstante esta jurisprudencia, por lo demás consolidada, hay quedestacar que, como se puso de manifiesto al hacer un repaso por laevolución histórica del sistema de controles sobre los Entes Locales, enla legislación sectorial se podían encontrar no pocos mecanismos decontrol distintos de los establecidos en la LBRL.89


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84. Vid. González del Teso, Teodosio y Calonge Velázquez, Antonio. “Autonomía Local ycontrol”, Revista de Estudios de la Administración Local, Homenaje al profesor SebastiánMartín-Retortillo, núm. 291, 2003, págs. 446-447.

85. Vid. FJ 2.º de la STC 213/1988, de 11 de noviembre.

86. Vid. Díaz Lema, José Manuel. “El interés supralocal como medida de control sobre lasentidades locales, en especial, en el ámbito urbanístico”, ob. cit., p. 202.

87. Vid. SSTC 27/1987, de 27 febrero, 213/1988, de 11 de noviembre, 259/1988, de 22 dediciembre, 148/1991, de 4 de julio, 46/1992, de 2 de abril y 11/1999, de 11 de febrero.

88. Vid, por todos, Fanlo Loras, Antonio. “El control de los Entes Locales, ¿modelo cerra-do? Reflexiones críticas sobre una dogmática consolidada”, Revista de AdministraciónPública, núm. 130, 1993, págs. 171-204.

89. Cfr. Giménez I Corrons, Eva. Los controles administrativos sobre los Entes Locales, ob. cit.,p. 92. Como señala José Manuel Díaz Lema, el carácter cerrado de los controles locales exi-gía, metodológicamente, enmarcar cualquier medida de control dentro de la sistemática dela LBRL; así, por ejemplo, las aprobaciones autonómicas, como la de planificación urbanísti-ca, se inscribirían en el contexto del art. 62 LBRL (“El interés supralocal como medida de con-trol sobre las entidades locales, en especial, en el ámbito urbanístico”, ob. cit., p. 202).

Con el paso de los lustros, esta posición inicial del Tribunal Cons-titucional fue variando. Así, en el año 2001, el Tribunal Constitucionalen su Sentencia 159/2001, de 5 de julio, afirmó que no todo el textode la LBRL cumplía una función constitucional, sino solamente algu-nos de sus preceptos;90 sin embargo, hay que señalar que, entre dichospreceptos, el Tribunal entendió que se hallaban incluidos los referi-dos a los controles sobre los Entes Locales.91

Posteriormente, en el año 2006, el Tribunal Constitucional, ensu Sentencia 240/2006, de 20 de julio, la primera que se dictó en unconflicto en defensa de la autonomía local, falló que la LBRL no cons-tituye un parámetro para el enjuiciamiento de la constitucionalidadde las Leyes estatales, porque la LBRL no ocupa en el Ordenamientoespañol una posición distinta de la de las demás Leyes ordinarias delEstado. En consecuencia, las Leyes sectoriales pueden establecer dis-posiciones contrarias a la LBRL, debiendo ser consideradas dichas mo-dificaciones normativas como cambios de orientación legislativa, pe-ro nunca, por este solo motivo, Leyes inconstitucionales.92

Por lo tanto, sobre la base de esta Sentencia, es posible defen-der que se ha producido un cambio radical de orientación en la ju-risprudencia del Tribunal Constitucional. Dicho cambio consiste, enesencia, en que el sistema de controles sobre los Entes Locales, con-tenido en la LBRL, no constituye un numerus clausus, sino que elmismo puede ser modificado o complementado por la legislación es-tatal sectorial.

Finalmente, para cerrar este epígrafe, se debe abordar el temade las relaciones entre la LBRL y las Leyes autonómicas. Esta proble-mática tiene que analizarse desde dos perspectivas: la función cons-titucional de la LBRL y el carácter de Ley básica de la misma.

Por lo que respecta a la función constitucional de la LBRL, hayque aclarar que, si bien el Tribunal Constitucional, en la citada Sentencia240/2006, de 20 de julio, ha decidido que la misma no puede ser ca-non de validez de las Leyes estatales, el alto Tribunal sí que conside-


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ra que la LBRL puede ser canon de validez de la Leyes autonómicasen aquellos aspectos enraizables directamente en los arts. 137, 140 y141 CE. En consecuencia, y dado que, como se ha dicho, este Tribunal,en su Sentencia 159/2001, estableció que entre dichos preceptos se ha-llan los referidos a los controles sobre los Entes Locales, desde estepunto de vista, sigue siendo imposible que las Leyes autonómicas al-teren, en modo alguno, el sistema de controles sobre los Entes Localescontenido en la LBRL.

Desde la perspectiva del carácter básico de la LBRL, íntimamen-te relacionado con la anterior función93, cabría plantearse si la opciónpor un sistema cerrado de controles sobre los Entes Locales que efec-túa dicha norma es básica o no, es decir, excede o no de lo básico.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,la atribución al Legislador estatal de la competencia de dictar norma-tiva básica en materia de régimen local pretende, evidentemente, co-mo toda disciplina básica, “una regulación normativa uniforme y devigencia en toda la Nación” (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 1.º) pe-ro, además, trata de garantizar el establecimiento de un nivel de au-tonomía local homogéneo en todo el Estado: “un nivel mínimo deautonomía a todas las Corporaciones locales en todo el territorionacional, sea cual sea la comunidad autónoma en que estén locali-zadas” (así, entre otras, SSTC 213/1988, de 11 de noviembre, FJ 2.º, y259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2.º).94

Por ello, dada la fortísima incidencia que el sistema de contro-les sobre los Entes Locales tiene en el grado de autonomía de los EntesLocales, desde la perspectiva de la gestión de los asuntos públicos lo-cales bajo su exclusiva responsabilidad, cuando el Tribunal Constitucionalha tenido que pronunciarse acerca del carácter básico o no del siste-ma de controles sobre los Entes Locales contenido en la LBRL, con


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93. Así lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 32/1981, de28 de julio, FJ 4.º; 76/1983, de 5 de agosto, FJ 19.º; 27/1987, de 27 de febrero, FJ 2.º; 214/1989,de 21 de diciembre, FJ 2.º. En estos pronunciamientos, el Alto Tribunal ha afirmado la co-nexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y lacompetencia que ostenta el Estado sobre “las bases del régimen jurídico de las Adminis-traciones públicas” (art. 149.1.18 CE), de modo que atribuye al legislador estatal, con carác-ter general y para todo tipo de materias, la función de fijar unos principios o bases rela-tivos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales.

94. Cfr. Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local, ob. cit., págs. 30-31.

ocasión del enjuiciamiento de las normas autonómicas que preveíanla posibilidad de que las CC. AA. dotasen a sus ejecutivos de la facul-tad de suspender los acuerdos de los Entes Locales por motivos de le-galidad, ha declarado el carácter básico de dicho sistema. Así lo hizo,por ejemplo, en la STC 213/1988, de 11 de noviembre95 y en la STC259/1988, de 22 de diciembre.96

Como conclusión de lo expuesto sobre este punto, se puedeafirmar que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,las Leyes autonómicas no pueden alterar el sistema de controles so-bre los Entes Locales contenido en la LBRL, dado el carácter básico dela misma y la función constitucional que desempeña en esta materia.

En resumidas cuentas, las Leyes estatales sectoriales pueden in-troducir nuevos controles sobre los Entes Locales, en defensa de in-tereses supralocales, pero dicha posibilidad se halla vetada a las Leyesautonómicas. Si se tiene en cuenta que, hoy en día, muchos secto-res de la actividad administrativa son de competencia de las Comuni-dades Autónomas, no del Estado, este modelo se revela altamenteinsatisfactorio, en la medida en que no permite introducir los, posi-blemente, necesarios controles administrativos en dichos sectores. Lasolución a esta incoherencia pasa por la introducción en la reformade la legislación básica de régimen local de un precepto que habilite,clara y directamente, dentro de los parámetros y con las garantías quese estimen convenientes, a la legislación sectorial autonómica a esta-blecer los controles administrativos sobre los Entes Locales que seanoportunos para la defensa de los diferentes intereses supralocales pre-sentes en los diferentes ámbitos de competencia autonómica.

No obstante lo dicho, ¿no cabe que ninguna norma de los Ordena-mientos jurídicos autonómicos pueda alterar el sistema de controlessobre los Entes Locales contenido en la legislación básica estatal, ge-neral de régimen local o sectorial?

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional cita-da, al Legislador estatal le corresponde la competencia básica ex ar-tículo 148.1.18ª de la Constitución para establecer un nivel de auto-


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nomía local homogéneo en todo el territorio del Estado. No obstan-te, esa homogeneidad no tiene que ser interpretada en el sentido decompleta identidad, es decir, de una absoluta uniformidad entre to-dos los territorios de España. Así, además de las singularidades cons-titucionalmente previstas, como la de las Diputaciones Forales (STC214/1989, de 21 de diciembre, FJ 26.º), son posibles excepciones a lasnormas básicas siempre que se trate de un “aspecto concreto” y di-cha excepción resulte “expresa e inequívocamente de lo dispuesto enel Estatuto de Autonomía de una determinada Comunidad, como unacaracterística específica de la misma” (STC 27/1987, de 27 febrero, FJ9.º). El propio Tribunal Constitucional, en el FJ 3.º de su STC 109/1998,de 21 de mayo, señala expresamente que no empece, en modo algu-no, a la noción de bases el hecho de que, junto al régimen básicoaplicable a la generalidad de las Comunidades Autónomas, coexistansituaciones particulares; aunque estas excepciones precisan, ineludi-blemente, bien de una expresa habilitación constitucional, bien deun específico anclaje estatutario.

Esto es así porque el Estatuto, en cuanto norma estatal y normainstitucional básica de cada Comunidad Autónoma, es el instrumen-to idóneo para el establecimiento de peculiaridades en materia de au-tonomía local, en general, y en materia de controles, sobre los EntesLocales, en particular. Cabría, pues, que, en un Estatuto de Autonomía,se fijasen las bases de un sistema de controles sobre los Entes Localesdiferente del establecido, con carácter general, por la LBRL.97 Ello po-dría ser así siempre que se encontrase una justificación adecuada pa-ra esta excepción, basada en una característica específica de una de-terminada Comunidad Autónoma. Cosa que, en principio, parece hartodifícil, en este ámbito.

Hay que señalar que ninguna de las reformas estatuarias lleva-das a cabo, ni tampoco ninguna de las que están en marcha, se aven-tura en este campo, no alterando el sistema previsto en la LBRL. El úni-co supuesto problemático podría ser el artículo 86 del Estatuto deCataluña que dispone:


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97. Diferente opinión sostiene Francisco Velasco Caballero, vid. “Estatutos de Autonomía,Leyes básicas y Leyes autonómicas en el sistema de fuentes del Derecho local”, Anuariodel Gobierno Local, Fundación Democracia y Gobierno Local-Institut de Dret Públic, 2005,p. 141.

“3. El presente Estatuto garantiza al municipio la autonomía parael ejercicio de las competencias que tiene encomendadas y la de-fensa de los intereses propios de la colectividad que representa.

“4. Los actos y acuerdos adoptados por los municipios no puedenser objeto de control de oportunidad por ninguna otra adminis-tración.

“5. Corresponde a la Generalitat el control de la adecuación alordenamiento jurídico de los actos y acuerdos adoptados porlos municipios y, si procede, la impugnación correspondiente an-te la jurisdicción contenciosa administrativa, sin perjuicio de lasacciones que el Estado pueda emprender en defensa de sus com-petencias”.

El problema radicaría en que el punto 4 de este precepto pue-de ser interpretado en el sentido de que permite controles adminis-trativos genéricos de legalidad.98 Si bien, una interpretación sistemá-tica del precepto en su conjunto, en concreto conectando el punto 4con el 5, excluye tal interpretación, ya que el punto 5 establece, co-mo sistema de control de legalidad de los actos de los Entes Locales,el sistema judicial.

4. Conclusiones

A lo largo del presente trabajo se ha evidenciado que el sistemade controles sobre los Entes Locales vigente en España no es un siste-ma estrictamente judicial, sino un sistema mixto, en el que no escase-an los controles administrativos.

Asimismo, se ha tratado de demostrar que este sistema es elque mejor sirve para garantizar tanto la legalidad de la actuación delos Entes Locales, como que la actuación de los Entes Locales no inva-de competencias de otras Administraciones superiores y no lesionalos intereses defendidos por las mismas, todo ello con el máximo res-peto para la autonomía local.


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98. Así lo ha entendido Francisco Velasco Caballero, vid. “Estatutos de Autonomía, Leyesbásicas y Leyes autonómicas en el sistema de fuentes del Derecho local”, ob. cit., p. 141.

Por ello, no conviene ceder a las voces que, sobre la base deciertos problemas coyunturales, piden sustituir este sistema por otrode naturaleza prevalentemente administrativa. Como señala TomàsFont i LLovet, supone un gran riesgo “caer en los bandazos irreflexi-vos, impulsados por situaciones patológicas que, aun siendo extendi-das no son generalizables”.99

No obstante lo dicho, a lo largo del presente estudio, tambiénse ha tratado de dejar patente que el modelo español de control so-bre los Entes Locales, como toda obra humana, es susceptible de serperfeccionado. En este sentido, es posible indicar dos líneas a se-guir para mejorarlo: por un lado, se debe estimular de algún modola supervisión de los Entes Locales por las Administraciones territo-riales superiores, de modo que éstas impugnen los actos de los EntesLocales que sean contrarios al Ordenamiento jurídico; y, por otro la-do, en la medida en la que se individúen nuevos intereses supralo-cales que lo exijan, se deberían establecer nuevos controles adminis-trativos, por el legislador estatal, y, también, previa habilitación porla legislación básica de régimen local, por los legisladores autonómi-cos en el ámbito de sus competencias. No obstante, respecto de estasegunda línea de mejora, hay que advertir que la inclusión de nuevoscontroles administrativos en el actual sistema se debe llevar a cabocon ponderación y mesura: con ponderación, porque es necesario equi-librar los principios de coordinación y coherencia de la actuación delas Administraciones Públicas y el principio de eficacia de las mismas;y con mesura, ya que el recurso continuado a esta técnica puede darlugar a una desaforada multiplicación de los controles que puede con-vertir la excepción en regla general, es decir, se puede pasar, por lavía de los hechos, de un sistema prevalentemente judicial, a un siste-ma prioritariamente de control administrativo y, sólo en fase de re-acción, de naturaleza judicial.100


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99. “Autonomía local y estatutos: crónica de un compromiso”, Anuario del GobiernoLocal 2006, ob. cit., p. 16.

100. Este riesgo es muy real si no se actúa con prudencia, ya que hay muy pocos supues-tos de competencias locales en los que no se pueda observar la incidencia, más o menosintensa, de un interés supralocal.

RESUMEN

El objeto del presente artículo es llevar a cabo un examen del sistema decontroles sobre los Entes Locales que existe en la actualidad en España yde las alternativas al mismo que son posibles. Con este objetivo, en primerlugar, se estudian dos cuestiones previas: la delimitación conceptual y taxo-nómica de los controles administrativos sobre los Entes Locales, y la evolu-ción histórica del sistema español de controles, desde la perspectiva de la ten-sión existente entre estos y la autonomía local. En segundo lugar, tras elestudio de estas premisas, se analiza, por una parte, cuál es la configuraciónideal del esquema de controles sobre los Entes Locales que debe recoger elOrdenamiento español, para lo que se investiga si éste ha de ser preponde-rantemente judicial o administrativo, y, por otra parte, se trata de determi-nar a quién le corresponde establecer cuál ha de ser el modelo de controlsobre los Entes Locales y cómo se debe llevar a cabo su fijación.

Palabras clave: relaciones interadministrativas; entes locales; autonomía; con-troles.

RESUM

L’objecte del present article és dur a terme un examen del sistema de con-trols sobre els ens locals que existeix en l’actualitat a Espanya i de les alter-natives al mateix que són possibles. Amb aquest objectiu, en primer lloc,s’estudien dues qüestions prèvies: la delimitació conceptual i taxonòmica delscontrols administratius sobre els ens locals, i l’evolució històrica del sistemaespanyol de controls, des de la perspectiva de la tensió existent entre aquestsi l’autonomia local. En segon lloc s’analitza, d’una banda, quin és la confi-guració ideal de l’esquema de controls que ha de recollir l’ordenament es-panyol, per la qual cosa s’investiga si aquest ha de ser preponderantmentjudicial o administratiu, i, d’altra banda, es tracta de determinar a qui li cor-respon establir quin ha de ser el model de control sobre els ens locals i coms’ha de portar a terme la seva fixació.

Paraules clau: relacions interadministratives; ens locals; autonomia; con-trols.

ABSTRACT

The aim of this article is to examine the Spanish system of administrative con-trol upon the local authorities, as well as to evaluate other possible systems.Firstly, the article analyses two previous questions: the conceptual and taxo-nomical delimitation of the administrative control upon the local authori-


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ties, and the historical evolution of the Spanish system of administrativecontrol and its tension with the principle of local autonomy. Secondly, thearticle seeks to define which should ideally be the structure of the system ofcontrol that Spanish legislation should contemplate. In order to do so, thearticle explores whether such an ideal system should be pre-eminently judi-cial or administrative, and to which institution should correspond the estab-lishment of such a system and its implementation.

Key words: interadministrative relations; local authorities; autonomy; con-trols.


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LA LLEI DE CONTRACTES DEL SECTOR PÚBLICI LES COMPETÈNCIES DE LAGENERALITAT DE CATALUNYASOBRE CONTRACTACIÓ:POSSIBILITATS DEDESENVOLUPAMENT1

Xavier PadrósProfessor de Dret ConstitucionalUniversitat de Barcelona

SUMARI: 1. El marc competencial en matèria de contractació a l’Estatut d’Autonomiade Catalunya de 2006. 1.1. L’abast de la competència. 1.2. Comparació amb les solu-cions adoptades a altres estatuts. – 2. La concreció de la legislació bàsica en la novaLlei de contractes del sector públic. 2.1. La formulació de les bases. 2.2. El contingutde la legislació bàsica. – 3. Possibles continguts d’una llei sobre contractes de les admi-nistracions públiques catalanes. 3.1. Àmbits d’actuació. 3.2. Consideració particularde la contractació pública electrònica. – Bibliografia citada. – Resum-Resumen-Abstract.

1. El marc competencial en matèria de contractació al’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006

L’article 159.3 de la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de re-forma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (en endavant, EAC), es-tableix que:

“Correspon a la Generalitat, amb relació als contractes de les ad-ministracions públiques de Catalunya:


1. Aquest article té el seu origen en una conferència pronunciada en les jornades organit-zades pel Gabinet Jurídic de la Generalitat el dia 25 de maig de 2007 sobre el llavors pro-jecte de Llei de contractes del sector públic.

a) La competència exclusiva sobre organització i competènciesen matèria de contractació dels òrgans de les administracionspúbliques catalanes i sobre les regles d’execució, modificació iextinció dels contractes de l’Administració, en allò que no esti-gui afectat per l’article 149.1.18 de la Constitució.

b) La competència compartida en tot allò que no és atribuït a lacompetència exclusiva de la Generalitat per la lletra a).”

La simple lectura del precepte permet avançar que hi ha canvisnotables respecte de les anteriors competències de la Generalitat deCatalunya en matèria de contractació. I això, almenys, per dos motius:en primer lloc, perquè es reconeix, d’entrada, un àmbit d’exclusivitatcompetencial que fins ara no existia; en segon lloc, perquè la compe-tència es projecta en relació amb els contractes de les administracionspúbliques catalanes i, per tant, no només en relació amb els de laGeneralitat, sinó també sobre els de l’Administració local a Catalunya.

Cal recordar, en efecte, que l’EAC de 1979 es limitava a consagraruna competència de desenvolupament legislatiu i execució sobre contrac-tes i concessions administratives, en l’àmbit de competències de la Gene-ralitat, que s’havia d’exercir en el marc de la legislació bàsica de l’Estati, si s’escau, en els termes que aquella legislació establís (article 10.1.2 del’Estatut de 1979). Aquesta competència específica mai no es va exercir,a nivell legislatiu, durant tot el període de vigència d’aquell estatut.

Òbviament, i més enllà de la primera aproximació, el preceptede 2006 mereix, però, algunes reflexions complementàries:

a) En primer lloc, i pel que fa a l’exclusivitat, la competència dela Generalitat abasta, si bé amb les precisions que es veuran, tantl’organització i les competències en matèria de contractació dels òr-gans de les administracions públiques catalanes, com les regles d’exe-cució, modificació i extinció dels contractes de l’Administració.

b) En segon lloc, i pel que fa a l’àmbit subjectiu sobre el qual lacompetència es projecta, les possibilitats d’actuació en relació ambl’Administració local s’han de posar en connexió amb la previsió con-tinguda en l’article 160 del mateix EAC de 2006, que atribueix a laGeneralitat la competència exclusiva en matèria de règim local, res-pectant el principi d’autonomia local.

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La concreció de la competència, des de la doble perspectiva apun-tada, esdevé essencial per a valorar les possibilitats d’actuació de laGeneralitat en la matèria.

1.1. L’abast de la competència

La fórmula utilitzada en l’article 159.3 de l’EAC guarda simili-tud amb altres d’emprades al mateix EAC (particularment, i sense anarmés lluny, amb l’esquema seguit als apartats 1 i 2 del mateix article159), però no està exempta de problemes interpretatius.

El primer d’ells té a veure amb l’abast real de l’afectació de l’ar-ticle 149.1.18 CE a què s’al·ludeix en la lletra a) de l’article 159.3 i queactuaria com a matís o límit a la competència exclusiva ressenyada.En concret, la qüestió principal que es planteja és si la remissió a l’arti-cle 149.1.18 de la Constitució afecta només a l’incís relatiu a les reglesd’execució, modificació i extinció, com sembla desprendre’s de la ver-sió castellana del precepte, o a tota la lletra a), com apuntaria la co-ma que en la versió catalana (a diferència d’aquella) segueix a l’es-mentat incís i que significaria que l’afectació actua sobre tota l’oraciói no sobre la part més propera.2

No és aquest l’únic cas en què es detecten divergències entre laversió castellana i la versió catalana de l’EAC, i segurament, per moltinterès que pugui tenir l’anàlisi gramatical, és difícil arribar a conclu-sions definitives. En canvi, la perspectiva històrica de l’elaboració delprecepte pot aportar més llum.3

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2. En concret, l’article 159 de l’EAC, en la seva versió castellana (BOE núm. 172, de 20 dejuliol de 2006), estableix:

“3. Corresponde a la Generalitat, con relación a los contratos de las Administracionespúblicas de Cataluña:a) La competencia exclusiva sobre organización y competencias en materia de contra-tación de los órganos de las Administraciones públicas catalanas y sobre las reglas deejecución, modificación y extinción de los contratos de la Administración en lo no afec-tado por el artículo 149.1.18ª de la Constitución.b) La competencia compartida en todo lo no atribuido a la competencia exclusiva de laGeneralitat por la letra a).”

3. Per al repàs dels antecedents de la tramitació de l’EAC, són d’una extraordinària utili-tat les dues obres següents: J. Tornos, Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Madrid,2007, i M. Carrillo (ed.), L’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006. Textos Jurídics, 2vols., Barcelona, 2007.

El repàs dels antecedents de la tramitació de l’EAC al Parlamentde Catalunya sembla avalar, en una primera aproximació, la idea quel’afectació només s’hauria de projectar sobre les regles d’execució, mo-dificació i extinció dels contractes. Ja la primera versió d’aquest pre-cepte en el text elaborat per la Ponència conjunta dels grups parla-mentaris presents al Parlament de Catalunya recollia una competènciade la Generalitat sobre contractes de les administracions públiquesde Catalunya, en la qual, dintre de l’àmbit de l’exclusivitat, figuravenels aspectes organitzatius i els relatius a les regles d’execució delscontractes.4 Gairebé sense variacions sobre aquell text, el Dictamen dela Comissió d’Organització i Administració de la Generalitat i GovernLocal sobre la proposta de proposició de Llei orgànica de reforma del’EAC plantejava que corresponia a la Generalitat, en relació amb elscontractes de les administracions públiques de Catalunya:

“a) La competència exclusiva sobre organització i competènciesen matèria de contractació dels òrgans de les administracionspúbliques catalanes i sobre les regles d’execució, modificació iextinció dels contractes de l’Administració.

b) La competència compartida, d’acord amb els principis que esta-bleixi la legislació bàsica estatal, sobre la contractació de les admi-nistracions públiques en tot allò a què no fa referència la lletra a”.5

Aquest plantejament, que entronca amb la idea que la fase d’e-xecució dels contractes ha de tenir en el dret intern un tractament di-ferenciat respecte de les altres fases del cicle contractual en sintoniaamb el que ha estat tradicional en el dret europeu, és objecte d’anà-lisi en el Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat sobre laproposta de reforma de l’EAC.

Després de reconèixer que, efectivament, la competència exclu-siva de la Generalitat es projecta sobre dos aspectes (l’organització iles competències dels òrgans de les administracions públiques catala-

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4. Vid. article 113.2 del text de la Ponència conjunta redactora de la proposta de reformade l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, BOPC, núm. 208, d’11 de juliol de 2005.

5. Vid. article 113.3 del Dictamen de la Comissió d’Organització i Administració de la Ge-neralitat i Govern Local, sobre la proposta de proposició de Llei orgànica per la qual s’es-tableix l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, de 18 dedesembre, de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, BOPC núm. 213, d’1 d’agost de 2005.

nes, d’una banda, i sobre les regles d’execució, modificació i extinciódels contractes, de l’altra), el Consell Consultiu és rotund sobre lacontradicció entre el precepte i l’article 149.1.18 de la Constitució, quedefineix aquest específic títol competencial (legislació bàsica sobrecontractes i concessions administratives) com a compartit. Amb tot, in-dica el Consell que el primer aspecte no presenta problemes perquèes refereix a qüestions d’organització interna.

En canvi, i en paraules del Consell Consultiu:

“[...] la frase final sobre les ‘regles d’execució, modificació i ex-tinció dels contractes de l’Administració’ mereix una considera-ció diferent. Les qüestions afectades per aquesta frase no sónde naturalesa accessòria, sinó que incideixen en el nucli dur dela contractació administrativa: aspectes tan importants com lesprerrogatives de l’Administració en l’execució dels contractes(poders de direcció, inspecció i control, possibilitat de resoluciócom a conseqüència de la interpretació unilateral, exercici uni-lateral de l’ius variandi,, entre altres), així com la regulació deles causes de resolució, resultarien immunes a la normativa bà-sica de l’Estat, la qual cosa no és constitucionalment correcta.

Consegüentment, l’expressió esmentada de l’article 113.3.a), infine, és inconstitucional”.6

El pronunciament de l’esmentat òrgan consultiu provoca una re-llevant modificació en el text que aprova el Ple del Parlament deCatalunya el 30 de setembre de 2005. Ja com a article 159.3, el textdel Ple atribueix a la Generalitat, amb relació als contractes de les ad-ministracions públiques de Catalunya:

“a) La competència exclusiva sobre organització i competènciesen matèria de contractació dels òrgans de les administracions pú-bliques catalanes i sobre les regles d’execució, modificació i extin-ció dels contractes de l’Administració, llevat dels drets i deures delscontractistes, de les prerrogatives de les administracions, de lescauses comunes de resolució dels contractes i de la regulació delsprincipis d’audiència, igualtat, publicitat i lliure concurrència.


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6. Vid. Dictamen del Consell Consultiu núm. 269, d’1 de setembre de 2005, F 7.

b) La competència compartida en tot allò no atribuït a la com-petència exclusiva de la Generalitat per la lletra a, dintre delsprincipis que estableix la legislació estatal sobre contractació deles administracions públiques.”7

La solució plantejada per establir una excepció a les competèn-cies sobre l’execució dels contractes, en la qual es barregen elementspropis de la fase d’execució amb principis generals inspiradors de to-ta la contractació pública, segurament no és massa afortunada i mos-tra una preocupació probablement mal orientada per intentar assu-mir la literalitat de les observacions incloses en el Dictamen del ConsellConsultiu.

En tot cas, el text definitiu de l’EAC no quedarà fixat fins la in-tervenció de la ponència conjunta encarregada de redactar l’Informesobre la proposta de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya,integrada pels ponents de la delegació del Parlament de Catalunyai els ponents de la Comissió Constitucional del Congrés dels Diputats.8

En aquest tràmit es produeixen dues variacions rellevants: d’una ban-da, la substitució de l’excepció introduïda pel Parlament de Catalunyaen la lletra a) de l’article 159.3 per la referència a l’afectació a l’ar-ticle 149.1.18 de la Constitució;9 d’altra banda, la supressió de l’in-cís final de la lletra b), que al·ludia als principis de la legislació esta-tal sobre contractació de les administracions públiques. Ni en elstràmits posteriors al Congrés dels Diputats ni al Senat, no hi ha va-riacions.10

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7. BOPC núm. 224, de 3 d’octubre de 2005.

8. BOCG, Congreso de los Diputados, Serie B núm. 210-11, de 7 de març de 2006. Sobre elsentit i l’abast de la majoria de modificacions produïdes en la tramitació davant de les CortsGenerals i la idea de reconduir el detall de submatèries cap a la doctrina assumida pelTribunal Constitucional en els darrers anys, vid. E. ROIG, “La reforma del Estado de las au-tonomías: ¿Ruptura o consolidación del modelo constitucional de 1978?, Revista d’EstudisAutonòmics i Federals, núm. 3, 2006, pàgs. 149-185.

9. En el seu escrit d’esmenes el Grup Parlamentari Socialista del Congrés proposava inicial-ment la supressió de tota la lletra a) perquè contravenia l’article 149 de la Constitució, pe-rò admetia estudiar textos que la Ponència proposés. Vid. BOCG, Congreso de los Diputados,Serie B núm. 210-7, de 3 de gener de 2006.

10. Vid. Dictamen de la Comissió Constitucional del Congrés (BOCG, Congreso de losDiputados, Serie B núm. 210-14, de 22 de març de 2006), text aprovat pel Ple (BOCG,Congreso de los Diputados, Serie B núm. 210-15, de 31 de març de 2006) i text aprovat pelSenat (BOCG, Senado, Serie B núm. 12 (h), de 12 de maig de 2006).

En definitiva, l’examen dels antecedents de la tramitació del pre-cepte mostra una clara divergència. La tramitació al Parlament deCatalunya apuntaria cap a un règim competencial en tres direccionsamb: a) l’exclusivitat, pel que fa a l’organització i competències delsòrgans de contractació de les administracions públiques; b) una ex-clusivitat limitada per l’afectació resultant de l’article 149.1.18 de laConstitució, pel que fa a les regles d’execució, modificació i extinció;i c) un règim de compartició per a la resta, segons el model generalde competències compartides definit a l’article 111 de l’EAC. Pel con-trari, la tramitació a les Corts Generals no sembla oferir dubtes: totala lletra a) de l’article 159.3 de l’EAC estaria afectada per la remissióa l’article 149.1.18 de la Constitució. Paradoxalment, però, i com ja ha-víem avançat, l’expressió gramatical de la lletra a) de l’article 159.3ofereix resultats absolutament contradictoris amb els que acabem dedescriure: la versió catalana apunta cap al fet que l’afectació de l’ar-ticle 149.1.18 de la Constitució operaria en relació amb tota l’esmen-tada lletra a) de l’article 159.3 i, en conseqüència, s’allunyaria delsentit de la tramitació al Parlament de Catalunya, mentre que la ver-sió castellana avalaria el resultat invers que, a la vegada, resultariaestrany al sentit de la tramitació seguida a les Corts Generals.11

En tot cas, l’anàlisi del recorregut seguit pel precepte al llarg dela seva tramitació parlamentària deixaria obertes encara algunes qües-tions. En primer lloc, si l’afectació assenyalada fos total i inclogués, pertant, el primer apartat (organització i competències en matèria decontractació dels òrgans de les administracions públiques catalanes)que, almenys en alguns moments de la tramitació parlamentària, hatingut un tractament específic, sembla perdre bona part del seusentit la proclamada exclusivitat de l’esmentada lletra a). Addicional-ment, i tant en relació amb aquest primer apartat com en relació ambel segon (regles d’execució, modificació i extinció dels contractes del’Administració), es plantejaria llavors una segona qüestió, consistenta saber quina pot ser la diferència entre la competència prevista al’apartat a) de l’ article 159.3 i la competència compartida de l’apar-tat b).


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11. Comparteix els dubtes sobre la correcció gramatical del text finalment aprovat en l’EACi entén que hauria estat millor indicar que l’incís final hagués anat encapçalat per l’ex-pressió “en ambos casos”. J. Morcillo a “Administración Pública y régimen jurídico de laComunidad Autónoma”, F. Balaguer (dir.), Reformas estatutarias y distribución de compe-tencias, Sevilla, 2007, pàg. 200.

Creiem, però, que es poden resoldre aquestes qüestions amb unainterpretació de l’apartat a) de l’article 159.3 en la línia d’entendreque, efectivament, estem davant d’una autèntica competència exclu-siva que, pel que fa al primer incís (organització i competències delsòrgans de contractació de les administracions públiques) no està sot-mesa a limitacions, mentre que, en relació amb el segon incís (les re-gles d’execució, modificació i extinció dels contractes), l’exclusivitates mantindria per a totes aquelles regles no afectades per l’article149.1.18 de la Constitució, el qual, a més, és l’únic títol competencialestatal que pot operar en aquest cas.12 Dit d’una altra manera, hihauria unes regles relatives a la fase d’execució, modificació i extin-ció dels contractes no afectades per la legislació bàsica estatal dima-nant del precepte constitucional –i, per tant, d’exclusiva competènciadel legislador autonòmic– i unes regles d’execució, modificació i ex-tinció amb caràcter de bàsiques fixades pel legislador estatal, la qualcosa significa que aquest legislador, almenys en base a l’EAC de 2006,ha de distingir entre el que són normes bàsiques i no bàsiques en laregulació de la fase d’execució dels contractes. Aquesta interpretacióés la que dóna sentit, a més, a la diferenciació entre els dos apartats,a) i b), de l’article 159.3, amb independència que la transcendènciapràctica de la distinció pugui acabar essent major o menor perquè, perexemple i com es veurà després, la legislació bàsica estatal gairebé noté incidència sobre els aspectes organitzatius.13

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12. Mentre que en la resta de “submatèries” contractuals, les de l’apartat b) de l’article159.3, el joc de les bases estatals, dintre del límits que defineix el mateix EAC, podriaabastar altres títols amb incidència en la regulació de la matèria. Un supòsit extret de larecent Llei de contractes del sector públic pot servir per il·lustrar aquesta afirmació: juntamb el títol competencial de l’article 149.1.18 de la Constitució, la disposició final setenade la Llei invoca l’article 149.1.6 (legislació processal) per avalar la regulació del règim ju-risdiccional dels contractes.

13. Les solucions apuntades per la doctrina en altres casos no serveixen per a resoldre laproblemàtica específica de l’article 159.3 de l’EAC de 2006. En aquest sentit, i pensant so-bretot en supòsits de l’EAC en què s’utilitzen fórmules a traves de les quals es prescriuque, en l’exercici de la competència autonòmica, s’ha de respectar el que estableixi l’Estaten exercici d’una competència sobre una matèria relacionada amb la competència exclu-siva autonòmica però diferent, s’ha indicat que amb aquestes fórmules sembla que espretén limitar l’abast de la condició establerta al caràcter exclusiu de la competència, demanera que la comunitat autònoma, en exercici de la seva competència exclusiva, hauràde respectar el que estableixi l’Estat en exercici de la seva, però sense que la competènciaestatal pugui configurar la competència exclusiva autonòmica. Vid. J. Tornos, “Balance dela distribución de competencias tras la reforma de los Estatutos de Autonomía”, InformeComunidades Autónomas 2006, Barcelona, 2007, pàgs.879-893; en particular, pàg. 888.

Per completar l’examen de la problemàtica competencial quees planteja en l’article 159.3 de l’EAC, cal fer una referència a la tipo-logia general de les competències afectades per aquest precepte. Òbvia-ment, i en primer lloc, cal recordar que, d’acord amb l’article 110 del’EAC, en l’àmbit de les seves competències exclusives, corresponen ala Generalitat, “de manera íntegra, la potestat legislativa, la potestatreglamentària i la funció executiva”, que correspon “únicament” a laGeneralitat l’ exercici d’aquestes potestats i funcions, “mitjançant lesquals pot establir polítiques pròpies”, i que el dret català, en matèriade les competències exclusives, és el dret aplicable en el territori dela Generalitat amb preferència sobre qualsevol altre. Amb les consi-deracions que s’han fet en les pàgines anteriors, aquest és el marc con-ceptual sobre el qual s’han de desenvolupar les competències exclu-sives sobre contractes de les administracions públiques de Catalunyaque l’article 159.3 de l’EAC atribueix a la Generalitat.

La segona referència ha de ser a les competències compartidesen matèria de contractació –que ocuparan desprès la nostra atenciópreferent. En aquest punt, l’anàlisi de les previsions de l’article 111de l’EAC és crucial i afegeix algunes dificultats a aquesta aproximacióal règim competencial en matèria de contractació.

Cal recordar aquí que l’article 111 de l’EAC defineix les compe-tències compartides de la manera següent:

“En les matèries que l’Estatut atribueix a la Generalitat de for-ma compartida amb l’Estat, correspon a la Generalitat la potes-tat legislativa, la potestat reglamentària i la funció executiva, enel marc de les bases que fixi l’Estat com a principis o mínim co-mú normatiu en normes amb rang de llei, excepte en els supò-sits que es determinin d’acord amb la Constitució i amb aquestEstatut. En exercici d’aquestes competències, la Generalitat potestablir polítiques pròpies. El Parlament ha de desplegar i con-cretar per mitjà d’una llei les dites disposicions bàsiques.”

Aquest precepte és un dels que ha generat més polèmica tanten el procés d’elaboració i aprovació de l’EAC com després, ja durantla seva vigència.14 Del seu contingut cal remarcar:


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14. En el recurs d’inconstitucionalitat presentat pel Defensor del Poble contra l’EAC de

a) que les bases estatals han de consistir en principis o en l’esta-bliment d’un mínim comú normatiu i s’han d’incloure, com a reglageneral, en normes amb rang de llei, si bé s’admet que excepcional-ment no sigui així (l’article 126.2 del mateix EAC il·lustra sobre l’ex-cepcionalitat respecte dels principis o el mínim comú normatiu, en par-lar de “regles” en relació amb les entitats de crèdit, i l’article 136.b)ho fa, en parlar de “principis ordinadors”, en relació amb la funció pú-blica). El caràcter principial o de mínim comú normatiu de les bases,ha de permetre l’establiment de polítiques pròpies, com diu el ma-teix precepte, entroncant així amb la millor doctrina del TribunalConstitucional en aquest punt, tot i que, com és sabut, el mateix Tribunalno ha estat prou conseqüent amb ella i ha consentit tractaments de-tallistes, més enllà d’alguna reprovació a la consideració com a bàsi-ques d’algunes normes organitzatives.15 D’altra banda, l’exigència derang formal i la seva excepció provenen directament, com se sap,de la jurisprudència constitucional (a partir de la STC 69/1988, de 19d’abril), tot i que el Tribunal Constitucional tampoc ha estat desprésmassa coherent amb aquesta jurisprudència;16

b) que el desplegament de les disposicions bàsiques estatals s’hade fer per Llei del Parlament de Catalunya, amb el problema sobre quèpot passar quan la llei autonòmica hagi de desplegar, per exemple,una norma bàsica continguda en un reglament estatal, possibilitat ad-mesa per la via d’excepció de l’article 111 EAC, com acabem de veure.

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2006 s’utilitza l’expressió “blindatge per definició” per referir-se a la tècnica emprada enaquest precepte. En canvi, per referir-se a les submatèries s’utilitza l’expressió “blindatgeper descripció”. Un tractament força crític sobre la tècnica del denominat blindatge potseguir-se a R. L. Blanco Valdés, “Blindaje competencial e indefensión constitucional”, Clavesde Razón Práctica, núm. 176, 2007, pàgs. 18-25. Sobre la idea de blindatge competencialentesa com a expressió dins l’Estatut dels criteris seguits pel Tribunal Constitucional en re-lació amb el sistema de distribució de competències, vid. C. Viver Pi-Sunyer, “En defensadels Estatuts d’Autonomia com a normes jurídiques delimitadores de competències.Contribució a una polèmica jurídicoconstitucional”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals,núm. 1, 2005, pàgs. 97-130, i E. Albertí, “El blindatge de les competències i la reforma es-tatutària”, Revista Catalana de Dret Públic, núm. 31, 2005, pàgs. 109-136.

15. Sobre aquest punt, vid. J. A. Montilla Martos, “La legislación básica tras las reformasestatutarias”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 78, 2006, pàgs. 105-150,especialment pàgs. 116-118.

16. Sobre la concepció formal de les bases en la citada sentència i la seva evolució poste-rior a la jurisprudència constitucional, vid. J. A. Montilla Martos, “Los elementos formalesen el proceso de producción normativa de lo básico”, Revista Española de DerechoConstitucional, núm. 68, 2003, pàgs. 89-120.

En definitiva, el plantejament estatutari aposta clarament peruna redefinició d’allò bàsic, tant des de la perspectiva formal com desde la material, davant del procés expansionista que en relació ambles bases s’ha viscut en l’evolució de la legislació estatal al llarg delsanys i que ha estat posat en evidència per part de la doctrina.17

Un darrer aspecte a comentar en relació amb l’abast de la com-petència de la Generalitat sobre contractes és el relatiu a la possibili-tat d’abordar per part del legislador autonòmic la regulació de lacontractació dels ens locals a Catalunya. La redacció de l’article 159.3de l’EAC és en aquest punt concloent: la competència de la Generalitates projecta sobre els contractes de les “administracions públiques deCatalunya” i, en la lletra a) abans examinada, la competència exclu-siva s’atribueix sobre organització i competències en matèria de con-tractació dels òrgans de les “administracions públiques catalanes”.D’altra banda, si bé en la tramitació de l’EAC i en fase de Ponència, elGrup Parlamentari Socialistes-Ciutadans pel Canvi va presentar unvot particular que, tant en la matèria de contractes com en altres del’àmbit de l’Administració, proposava un tractament separat de lescompetències sobre l’Administració de la Generalitat i sobre l’Adminis-tració local, en relació amb la contractació el resultat no variava atèsque acabava atribuint a la Generalitat sobre la contractació dels enslocals les mateixes competències que hi atribuïa en relació ambl’Administració de la Generalitat.18

Això no obstant, amb ocasió del seu Dictamen sobre la propos-ta de reforma de l’EAC, el Consell Consultiu va plantejar algunes ob-jeccions a l’abast subjectiu de les competències de la Generalitat enmatèria d’administracions públiques, entre elles les relatives a contrac-tes, indicant que en tot cas no es podien configurar com a exclusives,ja que havien de respectar les bases previstes en l’article 149.1.18 dela Constitució i la garantia institucional de l’autonomia local. El ma-teix Consell proposava una interpretació, certament singular, segonsla qual l’expressió “administracions públiques” podria incloure, juntamb l’Administració de la Generalitat, els ens locals de lliure creació


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17. Vid. per tots: E. Aja i C. Viver Pi-Sunyer, “Valoración de 25 años de autonomía”,Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 69, 2003, pàgs. 69-113, especialmentpàgs. 85 i següents.

18. Vid. Informe de la Ponència conjunta redactora de la proposta de reforma de l’Estatutd’Autonomia de Catalunya, BOPC, núm. 208, d’11 de juliol de 2005.

de la Generalitat no protegits per la garantia de l’autonomia local (co-marques, entitats metropolitanes, vegueries) i els ens públics de baseinstitucional o fundacional dependents, i acabava propugnant queen la mesura que els preceptes poguessin afectar, “excepcionalment”deia el Consell Consultiu, també els municipis, les actuacions corres-ponents haurien de respectar l’esmentat principi de l’autonomia lo-cal, la protecció de la qual també correspon a l’Estat.19

Més enllà de compartir la precisió del necessari respecte a l’es-mentada autonomia local i de recordar el particular sistema de bifron-talitat del règim local en el nostre ordenament jurídic, no sembla ha-ver-hi motius sòlids per excloure cap categoria d’ens local dels conceptesglobals d’administracions públiques de Catalunya o administracionspúbliques catalanes emprats per l’article 159.3, sobretot quan el ma-teix EAC fa una opció decidida en el sentit que “els municipis, les ve-gueries, les comarques i els altres ens locals que les lleis determininintegren també el sistema institucional de la Generalitat, com a ensen els quals aquesta s’organitza territorialment, sens perjudici de llurautonomia” (article 2.3 de l’EAC).

1.2. Comparació amb les solucions adoptades a altresestatuts

El repàs efectuat fins aquí seria probablement suficient com apresentació del nou marc competencial en matèria de contractació,però val la pena concloure aquest primer punt amb dues precisionscomplementàries, encara que sigui a efectes de comparació.

a) La primera té a veure amb quin és el sistema d’atribució com-petencial de què disposa l’única comunitat que fins ara ha fet ús, enel passat més remot i en el més recent, de la seva competència legis-lativa en matèria de contractació. Es tracta de la Comunitat Foral deNavarra. El seu estatut, la Ley Orgánica de Reintegración y Amejora-miento del Régimen Foral de Navarra (LORARFNA), aprovada l’any1982, atribueix en l’article 49.1.d) a Navarra, en virtut del seu règimforal, la competència exclusiva sobre:

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19. Vid. Dictamen núm. 269, d’1 de setembre de 2005, F 7.

“Contractes i concessions administratives, respectant els princi-pis essencials de la legislació bàsica de l’Estat en la matèria”.

En base a aquesta competència, que no ha experimentat cap mo-dificació des de la seva aprovació, Navarra ha fet en el temps duesopcions radicalment diferents: l’any 1986 va aprovar una primera Lleiforal de contractes,20 que va ser objecte de reforma l’any 1998,21 em-prant la criticada tècnica de reproducció mimètica de les bases esta-tals contingudes en l‘LCAP i poc més; recentment, en canvi, ha apro-vat una nova Llei foral 6/2006, de 9 de juny, de contractes públics,avui vigent, que transposa directament les directives europees de 2004en la matèria i conté una regulació completa del cicle contractual.

Més recentment, i amb la primera Llei de l’any 2007, la ComunitatForal de Navarra ha tornat a fer ús de les seves competències (en ma-tèria contractual i en matèria de règim local) i ha aprovat una llei fo-ral que modifica, precisament en l’àmbit de la contractació local, laLlei foral de l’Administració local de Navarra de 1990.22

b) La segona precisió té a veure amb quines han estat les solu-cions emprades en els altres estatuts d’autonomia, recentment refor-mats. Poden distingir-se aquí dos models, cap d’ells coincident, però,amb el català:

– El primer model estaria representat pels estatuts de la ComunitatValenciana i de les Illes Balears. No hi ha canvis sobre el model clàssic:amb una redacció molt similar a la de l’estatut de Catalunya de 1979,l’article 50 de l’estatut valencià i l’article 31.5 de l’estatut balear man-tenen una competència de desenvolupament legislatiu i execució dela legislació bàsica de l’Estat en matèria de contractes i concessions ad-ministratives de la comunitat autònoma respectiva.

– El segon model inclouria l’Estatut d’Autonomia d’Andalusia iel d’Aragó. En tots dos casos (article 47.2.3 en relació amb l’article42.2.2 de l’estatut d’Andalusia i article 75.12 de l’estatut d’Aragó) lescompetències es projecten sobre contractes de la comunitat, no d’al-


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20. Llei foral 13/1986, de 14 de novembre.

21. Llei foral 10/1998, de 16 de juny.

22. Llei foral 1/2007, de 14 de febrer.

tres administracions públiques, i la totalitat de les competències so-bre contractes i concessions administratives, sense matisos, es qua-lifiquen de compartides (amb el benentès que la definició generald’aquest tipus de competències en ambdós estatuts és diferent de lade l’EAC: així, no es diu en què han de consistir les bases –si en prin-cipis o en un mínim comú normatiu–, però en canvi s’exigeix en totsdos la formulació de les bases en normes amb rang de llei, si bé s’ad-met també l’excepció).

– Fora d’aquests dos models se situaria, finalment, el recentmentaprovat Estatut d’Autonomia de Castella i Lleó, que encabeix la com-petència per a la regulació dels contractes i les concessions adminis-tratives dins la competència més general d’organització, règim i fun-cionament de les institucions d’autogovern, subjectant-la en tot cas ala legislació de l’Estat (article 32.3 en relació amb l’article 70.1.1 del’estatut esmentat).

El resultat d’aquesta disparitat de models és clar: davant de lasituació anterior a l’etapa de les reformes estatutàries en la qual elrègim competencial en la matèria era gairebé uniforme, amb l’ex-cepció de Navarra, ens situem ara en un panorama en què els nivellscompetencials són desiguals i aquesta és una dada que l’Estat a l’ho-ra de legislar també haurà de tenir present.

2. La concreció de la legislació bàsica en la nova Lleide contractes del sector públic

Fins l’aprovació de la nova Llei de contractes del sector públic(Llei 30/2007, de 30 d’octubre) i de la nova Llei sobre procedimentsde contractació en els sectors de l’aigua, l’energia, els transports i elsserveis postals (Llei 31/2007, de 30 d’octubre), la legislació bàsica enmatèria de contractació es contenia, en molt bona part, en el Text re-fós de la Llei de contractes de les administracions públiques (Reial de-cret legislatiu 2/2000, de 16 de juny) i en el seu Reglament General(Reial decret 1098/2001, de 12 d’octubre) per als contractes d’obres,subministraments, serveis, consultoria i assistència, gestió de serveispúblics, concessió d’obres (és a dir, per als contractes administratiustípics), els contractes administratius especials i els contractes privatsde l’Administració, i en la Llei 48/1998, de 30 de desembre, per a lacontractació en els sectors especials (aigua, transports, energia i tele-

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comunicacions). Òbviament, les previsions estatutàries no havienprovocat “per se” la inconstitucionalitat sobrevinguda d’aquestanormativa. Altra cosa era els efectes que sobre ella tenia la manca detransposició, dins del termini prescrit (31 de gener de 2006), de les di-rectives comunitàries del 2004,23 aspecte sobre el qual no podem detu-rar-nos.

Evidentment, les dues lleis recentment aprovades i publicadesal BOE núm. 261, de 31 d’octubre de 2007, que entraran en vigor alssis mesos de la seva publicació (llevat de les excepcions que cadascu-na d’elles preveuen), substitueixen tota aquesta legislació.24

2.1. La formulació de les bases

La primera qüestió a comentar en aquest punt és de tipus for-mal. Possiblement perquè la Llei de contractes del sector públic (d’a-ra endavant, LCSP) es va gestar fonamentalment al llarg de 2005 (elprimer avantprojecte que va veure la llum pública és del 15 de des-embre de 2005), el seu plantejament formal de les bases és força con-tinuista i, per tant, molt similar al del Text refós de la Llei de contrac-tes de les administracions públiques (TRLCAP), que és tant com dir moltsimilar al de l‘LCAP del 1995:25 una disposició final (ara la setena) ambuna afirmació de principis (la majoria dels articles de la llei són legis-lació bàsica de l’Estat emparada en el títol competencial de l’article149.1.18 de la Constitució) i una llista de preceptes no bàsics a conti-nuació.26


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23. Les directives comunitàries objecte de la transposició són la Directiva 2004/18/CE delParlament Europeu i del Consell, de 31 de març de 2004, sobre coordinació dels procedi-ments d’adjudicació dels contractes públics d’obres, de subministrament i de serveis, i laDirectiva 2004/17/CE del Parlament Europeu i del Consell, de 31 de març de 2004, sobrecoordinació dels procediments d’adjudicació de contractes en els sectors de l’aigua,l’energia, els transports i els serveis postals.

24. A la data de tancament d’aquest article no consta que cap de les dues lleis hagi estatobjecte d’impugnació davant el Tribunal Constitucional.

25. Sobre les deficiències tècniques de la disposició final primera de l‘LCAP es pot veure:X. Padrós i J. M. Fortuny, Legislació bàsica sobre contractes: la Llei de Contractes de lesAdministracions Públiques, Barcelona, 1995, especialment pàgs. 52-69 i 242-247.

26. La formulació inicial de les normes bàsiques en l’avantprojecte de llei va ser objectede contestació en el tràmit d’audiència per part de comunitats autònomes com Andalusia,Catalunya o Madrid.

Aquesta presentació es complementava en la versió que va te-nir entrada en el Congrés dels Diputats amb un inquietant apartatespecífic que, en la línia dels precedents legislatius anteriors, preveiaque les normes reglamentàries que desenvolupessin la llei (una ex-tensa llei de 309 articles, per cert) podien tenir també caràcter bàsicquan fossin complement necessari del dit caràcter respecte dels arti-cles que així ho tinguessin atribuït per la llei. Cal recordar aquí que,segons que hem vist, l’EAC consagra la necessitat que les normes bà-siques figurin en normes amb rang de llei i només excepcionalment,i en base a supòsits que es determinin en la Constitució i l’Estatut, se-ria admissible que apareguessin en normes reglamentàries. En aquestsentit, el mateix Congrés dels Diputats havia aprovat el 17 de maigde 2005 una resolució en la qual s’instava el Govern a utilitzar nor-mes amb rang de llei per introduir normativa bàsica en l’ordenamentjurídic. Afortunadament, aquesta previsió d’extensió de les bases pervia reglamentària ha desaparegut finalment com a conseqüència dela tramitació parlamentària, la qual cosa s’ ha de valorar molt positi-vament.

Certament, la fórmula del “llistat de preceptes” té un sabor unamica “antic”, tot i que no es pot desconèixer que hi ha arguments afavor de la seva utilització derivats directament de la doctrina consti-tucional d’exigència d’una determinació expressa d’allò que hagi deser bàsic enumerant les normes que han de tenir aquest caràcter.27 Enqualsevol cas, és una fórmula que té a veure amb l’origen en el tempsdel precepte, però que no s’utilitza, per exemple, en la Llei 31/2007, de30 d’octubre, sobre procediments de contractació en els sectors espe-cials, tramitada en paral·lel i que troba empara també en l’article149.1.18 de la Constitució. Amb independència d’altres consideracions,però, el que és evident és que la fórmula de la llista propicia desprésuna discussió parlamentària “article per article” sobre allò que és bà-sic que pot arribar a donar resultats contradictoris. Per posar nomésun exemple, això és el que succeeix amb la qüestió de l’audiència delcontractista en les modificacions contractuals: així, l’audiència del con-tractista es considera norma bàsica quan es consideri necessària la mo-dificació del projecte (article 217.3.b) de l’LCSP), però no ho és quan latramitació d’un modificat exigeixi la suspensió temporal parcial o to-tal de l’execució de les obres (article 217.4. b) de l‘LCSP).

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27. Vid. J. A. Montilla Martos, “Los elementos formales...”, op. cit., pàgs. 117-118.

2.2. El contingut de la legislació bàsica

Més rellevant que l’anàlisi formal és, però, la del contingut de lesbases, en la mesura que permet valorar també l’impacte sobre les compe-tències autonòmiques de desenvolupament i l’espai possible d’actuació.

Descartat l’estudi detallat article per article de la llei, que des-bordaria els objectius d’aquest treball, es pot resumir l’esquema re-sultant indicant que:

a) El nucli dur de les normes bàsiques se centra en tot el que sónles disposicions generals i la configuració general de la contractaciódel sector públic i els elements estructurals dels contractes (títol pre-liminar de la llei i llibre I), i molt especialment en la selecció del con-tractista i les formes i procediments d’adjudicació (llibre III).28

b) En canvi, les normes d’organització administrativa de la gestiócontractual (llibre V) no tenen caràcter bàsic, llevat de les relatives al’ordenació dels registres oficials de la contractació pública, si bé, i pre-cisament en relació amb aquests registres, el seu significat supera clara-ment l’àmbit estrictament organitzatiu, en tant que expressió de cir-cumstàncies de solvència de les empreses (registres oficials de licitadorsi empreses classificades) o de dades fonamentals de l’activitat i estadís-tica contractual (registre de contractes del sector públic).

c) L’apartat dedicat a la preparació dels contractes (llibre II), toti alguns canvis positius introduïts durant la tramitació parlamentàriade la llei, presenta encara un pes elevat de les normes bàsiques, quedifícilment es pot justificar en la mesura que aquesta fase es desen-volupa primordialment al si de les administracions públiques i hauriad’admetre, per tant, alternatives pròpies adaptades a les peculiari-tats de cadascuna d’elles.


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28. Les esmenes presentades a la disposició final setena es van orientar en tres direccions:la del PNB pretenia eliminar el caràcter bàsic de les normes reglamentàries; la de CiU pre-tenia ampliar la llista de preceptes no bàsics; la d’ERC pretenia introduir una clàusula desalvaguarda de l’EAC que recordava la que figura a l’Estatut Bàsic de l’Empleat Públic.Aquesta clàusula prescriu que “les previsions d’aquesta Llei són d’aplicació a totes les co-munitats autònomes respectant en tot cas les posicions singulars en matèria de sistema ins-titucional i les competències exclusives i compartides en matèria de funció pública i d’au-toorganització que els atribueixen els respectius estatuts d’autonomia en el marc de laConstitució” (disposició final segona).

d) Aquest pes també es donava en la redacció inicial de la partdedicada a l’execució dels contractes (llibre IV), però aquí sí que les es-menes introduïdes en la tramitació parlamentària han mitigat forçaaquest efecte, en la lògica del fet que l’execució contractual pressupo-sa una relació molt específica entre l’administració contractant i el con-tractista ja seleccionat en la qual els elements de distorsió dels gransprincipis de la contractació pública (no-discriminació, publicitat, lliureconcurrència, etc.) perden força intensitat. Des d’aquesta perspectiva,el plantejament final d’aquest apartat de la llei, on certament conviuennormes bàsiques i no bàsiques, amb un notable augment del nombred’aquestes últimes respecte de la primera redacció del projecte, sem-bla facilitar una lectura més alineada amb la interpretació que de lesprevisions del segon incís de l’apartat a) de l’article 159.3 de l’EAC s’-ha fet en pàgines anteriors, segons la qual, en allò relatiu a l’execució,modificació i extinció dels contractes hi ha d’haver unes regles noafectades per la legislació bàsica estatal dimanant de la competènciaestatal reconeguda a l’article 149.1.18 de la Constitució i, conseqüent-ment, de competència exclusiva autonòmica.

A part d’aquesta primera aproximació a les normes bàsiques con-tingudes en els diferents apartats de la llei, i amb caràcter general, calfer-se dues preguntes: a) la definició de legislació bàsica de l‘LCSP, éscompatible amb el nou marc competencial en matèria de contractesde l’EAC de 2006?; i b) hi ha espai per a un desenvolupament legislatiuautonòmic en matèria de contractes?

En relació amb la primera qüestió, és evident que el legisladorestatal no pot ignorar el plantejament estatutari. Com és sabut, els es-tatuts són normes subordinades a la Constitució, però se situen en unaposició de superioritat respecte de la resta de normes estatals i auto-nòmiques en la mesura que compleixen una funció constitucional dedeterminació de les competències autonòmiques i s’integren en elbloc de la constitucionalitat, servint de paràmetre de la constitucio-nalitat de les lleis estatals i autonòmiques.29 Per tant, el nou EAC al-

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29. Sobre aquesta funció constitucional dels estatuts i les seves dimensions, vid. E. Albertí,“L’Estatut d’Autonomia en el marc de la Constitució”, Vint-i-cinc anys d’Estatut d’autono-mia de Catalunya: balanç i perspectives, Barcelona, 2005, pàgs. 67-85, en especial pàgs.82-85. Igualment, i sobre la posició i funció dels estatuts d’autonomia en el sistema cons-titucional de fonts i la delimitació de les competències, cal citar la recent sentència delTribunal Constitucional de 12 de desembre de 2007, recaiguda en el recurs d’inconstitu-cionalitat interposat pel Govern de la Comunitat Autònoma d’Aragó contra l’article 20 de

tera òbviament el paràmetre de constitucionalitat amb què hauràd’operar, si s’escau, el Tribunal Constitucional, que, en cas de conflic-te, haurà de ser qui el resolgui decidint sobre la legitimitat de la le-gislació bàsica aprovada.

Dit això, el plantejament de la legislació bàsica a l’LCSP –que,com veurem, presenta una notable gamma de variants–, no es potqualificar com de “principis”, però no és menys cert que es fa difícilpensar en una legislació bàsica de principis, o només de principis, enmatèria de contractes.30 Ni tan sols les directives comunitàries de con-tractes, que requereixen transposició al dret intern, responen a unanormativa de principis, almenys en sentit estricte. El TribunalConstitucional, en les escasses ocasions en que s’ha pronunciat espe-cíficament sobre l’abast de la legislació bàsica en matèria de contrac-tes, ho ha fet per indicar, per exemple, que el fet que les directivescomunitàries siguin d’obligat compliment per a totes les autoritats,centrals i descentralitzades, dels Estats membres i que fins i tot en al-gun cas puguin tenir efecte directe no significa que les normes esta-tals que les adapten al nostre ordenament hagin de ser consideradesnecessàriament com a bàsiques, ja que la qüestió s’haurà de resoldreconforme a les regles del dret intern de distribució de competèn-cies.31 En la mateixa línia, el Consell d’Estat ha sostingut que si bé el“comú denominador normatiu” contingut en una directiva és cridata coincidir, com a regla general, amb el concepte de bases en el casde les competències compartides, això no implica l’afirmació contrà-ria: que totes les qüestions que no es regulen en les directives no pu-guin tenir caràcter bàsic.32

En canvi, el que sí que fa la nova Llei és definir un comú norma-tiu. Per a valorar si és un mínim comú normatiu o l’excedeix, la pau-


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la Llei orgànica 1/2006, de 10 d’abril, de reforma de l’Estatut d’Autonomia de la ComunitatValenciana, FJ 5 a 10.

30. Sobre la configuració de les bases amb caràcter principial, vid. J. A. Montilla Martos,“La legislación básica…”, op. cit., pàgs. 118-119. A favor d’una noció normativa i remar-cant les limitacions que ofereix la delimitació principial: F. Caamaño, “El abandono de lobásico: Estado autonómico y mitos fundacionales”, Anuario de Derecho Constitucional yParlamentario, núm. 12-13, 2000/2001, pàgs. 87-112.

31. Sentència del Tribunal Constitucional 141/1993, de 22 d’abril, FJ 2.

32. Dictamen del Consell d’Estat 514/2006, de 25 de maig, sobre l’Avantprojecte de llei decontractes del sector públic, consideració V.

ta interpretativa ens la dóna el mateix EAC (article 111): en exercicid’aquestes competències, la Generalitat ha de poder establir políti-ques pròpies. Cal saber, per tant, si la llei és susceptible de desenvo-lupaments alternatius per les comunitats autònomes. Aquesta ha es-tat també la posició del Tribunal Constitucional en la matèria, en lamesura que, com s’ha indicat, la normativa bàsica ha de tenir un ob-jectiu primordial que no és altre que el de “proporcionar les garan-ties de publicitat, igualtat, lliure concurrència i seguretat jurídica queassegurin als ciutadans un tractament comú per part de totes les ad-ministracions públiques”, i, en conseqüència, “a la inversa, no seranbàsiques les prescripcions de detall o de procediment que puguin sersubstituïdes per altres regulacions, igualment complementàries o dedetall, elaborades per les CA.”33

Cal fer l’anàlisi, per tant, de les possibilitats de desenvolupamentde la normativa bàsica i aquesta tasca no es pot fer exclusivament desde la perspectiva del nombre o de l’extensió d’allò que es defineix coma bàsic, tot i que cal indicar també que al llarg de la tramitació parla-mentària hi ha hagut una ampliació del nombre de preceptes queara es consideren com a no bàsics i una correlativa disminució dels pre-ceptes bàsics. En tot cas, i en relació amb aquests últims, cal analitzartambé la “qualitat” de les normes bàsiques i fer-ho almenys en tresnivells:

– En el seu caràcter més o menys imperatiu.

– En el del seu grau de concreció.

– En la seva obertura. Amb obertura ens referim a un aspecte alqual ja va fer esment el professor Baño León en la seva compareixen-ça davant del Congrés dels Diputats amb ocasió de la tramitació delprojecte de llei. Deia que “hi ha normes bàsiques en el projecte dellei que nogensmenys habiliten les comunitats autònomes”,34 normesbàsiques que criden o remeten expressament a la legislació autonò-mica de desplegament.

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33. Ídem, FJ 5.

34. BOCG, Diari de Sessions del Congrés dels Diputats, Comissions, Administracions Públiques,núm. 756, sessió núm. 31, de 20 de febrer de 2007, pàg. 22.

Doncs bé, hi ha en la nova llei, efectivament, normes bàsiquesinequívocament imperatives, que no admeten desplegament (perexemple, les definicions relatives al concepte de sector públic al qualés aplicable la llei o les dels tipus contractuals), però junt amb aques-tes normes n’hi ha d’altres, formulades també com a normes bàsiques,que apareixen clarament com a normes de principis o de caràcter ge-neral, que òbviament admeten desenvolupament, i n’hi ha també queinclouen expressament remissions i habilitacions específiques per a laintervenció autonòmica.

Entre les normes bàsiques de caràcter general que admeten orequereixen desenvolupament, i sense ànim d’exhaustivitat, es podencitar disposicions incloses en el que forma part de la configuració es-tructural de la contractació pública, com les relatives a la delimitacióde les competències per contractar (article 40 de la llei), que han depermetre la posterior concreció d’un model o altre de delegació, ode desconcentració de competències dels òrgans de contractació; lesreferents a la nova figura del responsable del contracte (article 41),com a òrgan de supervisió i control de l’execució dels contractes, tantsi està vinculat a l’Administració o ens contractant com si hi és aliè; lesque estableixen els elements fonamentals del denominat perfil delcontractant (article 42), que esdevé una eina essencial d’informació itransparència amb suport electrònic; les que estableixen determina-des normes processals per a la declaració de la concurrència d’algunesprohibicions de contractar (article 50) o per a l’atorgament de les clas-sificacions empresarials de competència de les comunitats autònomes(article 57), o les relatives a determinades modalitats de prestació degaranties, com la garantia global (article 86). No obstant això, tambéexisteixen normes bàsiques de caràcter principial en relació amb lesdiverses fases del cicle contractual: en relació amb la configuració delsexpedients de contractació (article 93 i següents), amb l’establimentde condicions especials d’execució (article 102), amb normes especialsper a la preparació de determinats contractes (obres, concessió d’obrespúbliques, gestió de serveis públics o contractes de col·laboració en-tre el sector públic i el sector privat), amb determinats aspectes de no-tificació i publicitat dels contractes i amb algunes prescripcions sobrel’execució de contractes (en qüestions com les modificacions, la cessiói la subcontractació i l’extinció dels contractes).

Dins el capítol de normes qualificades com a bàsiques que habi-liten o reclamen la intervenció complementària de les comunitats au-


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tònomes, també sense que la relació s’hagi de considerar exhaustiva,figuren disposicions com les que criden el legislador autonòmic per adeterminar l’òrgan competent per a la revisió d’ofici dels actes prepa-ratoris i dels actes d’adjudicació dels contractes (article 34.2 de la llei);per a especificar a qui correspon la resolució del recurs especial en ma-tèria de contractació i de les mesures provisionals (articles 37.4 i 38.2),per a concretar les competències sobre classificació empresarial, tant pera l’adopció dels acords pertinents com eventualment per a decidir so-bre l’exempció (articles 57 i 55, respectivament); per a l’aprovació deplecs de clàusules administratives generals (article 98.3); per a l’esta-bliment de centrals de contractació i la concreció del tipus de contrac-tes i l’àmbit subjectiu a què s’estenen (article 188); o per a establir aqui correspon la competència per a la resolució dels contractes (article197) o per a reduir els terminis de pagament del preu (article 200.8).

Però això no és tot. Per poder contestar a la segona de les qües-tions que abans hem formulat cal afegir que el legislador autonòmicha de valorar també si hi ha espais o àmbits de la matèria (contrac-tual o connexes amb ella) no regulats i susceptibles de ser incorpo-rats, per tant, a la legislació de desenvolupament: la introducció dedeterminats aspectes o objectius socials vinculats a la contractaciópública o de normes per acompanyar la generalització de la utilitza-ció de mitjans electrònics en la contractació poden servir d’exempleper il·lustrar aquestes consideracions.

Finalment, hi ha dos aspectes que cal tenir molt en compte al’hora d’explorar les potencialitats del nou marc de la legislació de con-tractes del sector públic. Es tracta, en primer lloc, de l’aspecte relatiu al’opció seguida per primera vegada pel legislador espanyol en aquestamatèria consistent en la singularització de les normes que deriven di-rectament del dret comunitari, amb la introducció dels denominats “con-tractes subjectes a regulació harmonitzada”, que identifiquen aquellsnegocis que, per raó de l’entitat contractant, del seu tipus i de la sevaquantia, es troben sotmesos a les directives europees. Amb aquest plan-tejament, el legislador nacional disposa de plena llibertat per tal de con-figurar el règim de la contractació no sotmès a aquelles directives. Enaquest sentit, cal tenir en compte que els denominats poders adjudica-dors que no tenen la consideració d’administracions públiques i la res-ta d’ens del sector públic que tampoc tenen aquesta consideració pre-senten un nivell de subjecció de menor intensitat a les prescripcions dela llei, de manera que hauran de concretar a través d’instruccions inter-

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nes moltes de les peculiaritats de la seva contractació. Òbviament, aquestés un camp en el qual la legislació autonòmica té molt a dir i, per tant,obre noves perspectives de desenvolupament normatiu, si bé tambécal recordar el necessari respecte en tot cas als principis generals del dretcomunitari, com específicament ha recollit la comunicació interpretati-va de la Comissió sobre el dret comunitari aplicable en l’adjudicació decontractes no coberts o només coberts parcialment per les directivessobre contractació pública (2006/C 179/02).35

D’altra banda, i en segon lloc, cal tenir en compte també quinés l’àmbit possible d’actuació que la legislació bàsica estatal deixa obertal desenvolupament autonòmic en relació amb la regulació de lacontractació local. La disposició addicional segona de l‘LCSP inclou unacaracterització suficientment genèrica d’aquesta contractació com perhabilitar la intervenció autonòmica amb marges molt amplis. En efec-te, el repàs de la citada disposició addicional permet concloure que,malgrat la seva extensió, els elements regulats es concentren en ladeterminació dels òrgans de contractació locals (distingint entre unrègim comú i un règim especial aplicable a municipis de gran pobla-ció), la previsió de constitució de juntes de contractació i de centralsde contractació, la composició de les meses de contractació, la inclu-sió de determinades especialitats de tramitació (aprovació de la des-pesa i dels expedients, assessorament legal, fiscalització, utilització delprocediment negociat) i la introducció d’algunes especialitats sobrealguns contractes (redacció i supervisió de projectes en els d’obres ipagament ajornat en contractes d’adquisició de béns immobles).

Doncs bé, amb el marc competencial definit a l’EAC, amb la pa-noràmica de la legislació bàsica de la nova llei i del que no té caràcterbàsic i amb la ponderació del que no està regulat a la legislació esta-tal de contractes però hi incideix, junt amb les darreres precisions so-bre els diferents nivells de subjecció a l‘LCSP de les entitats integrantsdel sector públic i les possibilitats de regulació pel que fa a la contrac-tació local, es pot sostenir que hi ha espai normatiu suficient per a


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35. Vid. en aquest punt l’excel·lent article de J. M. Baño León, “La influencia del Derechocomunitario en la interpretación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”,Revista de Administración Pública, núm. 151, 2000, pàgs. 11-38. Més recentment, són d’in-terès en aquest tema les obres de: J. A. Moreno Molina, Los principios generales de lacontratación de las Administraciones Públicas, Albacete, 2006, i J. M. Gimeno Feliu, La nue-va contratación pública europea y su incidencia en la legislación española, Madrid, 2006.

pensar en una llei autonòmica sobre contractes de les administracionspúbliques, afirmació que intentarem corroborar a continuació apun-tant una relació, no exhaustiva, de continguts possibles a regular.

3. Possibles continguts d’una llei sobre contractes de les administracions públiques catalanes

3.1. Àmbits d’actuació

Els àmbits susceptibles de regulació en una llei sobre contractesde les administracions públiques catalanes es poden agrupar en cincgrans blocs temàtics:

1) En primer terme, la llei catalana pot i ha d’abordar l’amplicamp de l’organització administrativa de la contractació, on es jugabona part de l’eficiència en la gestió dels contractes públics. Això voldir que es podrien regular matèries com:

– Els òrgans de contractació, prenent decisions sobre òrgansunipersonals i col·legiats, departamentals i interdepartamentals, cen-trals i territorials, i sobre major o menor descentralització, descon-centració i delegació de competències en matèria de contractació. Elmodel actual, si és que es pot parlar de model, és formalment moltcentralitzat. En la seva caracterització més general, els consellers sónels òrgans de contractació ordinaris per prescripció de la Llei 13/1989,de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic del’Administració de la Generalitat, mentre que els secretaris generalsho són pels contractes menors.36 A la pràctica, però, els problemes ope-ratius d’aquest esquema força rígid han obligat a articular un com-plex sistema de delegacions.

– Les competències dels òrgans de contractació específics del sec-tor públic vinculat i dependent. En aquest àmbit, l’evolució cap a fór-mules més eficients és clara: normalment en base a criteris d’ordrequantitatiu, és a dir, fins a determinats llindars, els òrgans uniperso-

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36. Vid. sobre el règim de competències les previsions de la Llei catalana 25/1998, de 31de desembre, de mesures administratives, fiscals i d’adaptació a l’euro, modificada per laLlei 21/2001, de 28 de desembre, de mesures fiscals i administratives (article 22).

nals respectius (directors, gerents, etc.) han substituït els consells d’ad-ministració o juntes de govern, que es reserven la facultat d’autorit-zar els contractes de gran importància o d’especial rellevància.

– Les meses de contractació. Les possibilitats en aquest campsón molt àmplies i abastarien no solament les meses clàssiques, sinótambé les noves modalitats que preveu l‘LCSP (comitè d’experts, me-sa especial del diàleg competitiu, mesa del sistema de contractaciócentralitzada, jurats de concursos). La concreció normativa d’aques-tes possibilitats podria avançar en garantir una composició d’aquestsòrgans d’assistència basada en criteris de solvència tècnica i profes-sional i en el caràcter independent dels seus membres. Les aportacionsde la Comissió d’Experts convocada pel Ministeri d’Economia i Hisendal’any 2004,37 de la Comissió d’Investigació del Parlament de Catalunyaarran dels fets del Carmel del 200538 o les de la Junta Consultiva deContractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya del ma-teix any 200539 apunten cap a aquesta “professionalització” de les me-ses i aporten interessants propostes.

– Els òrgans consultius i de control que intervenen en els dife-rents processos de la contractació pública, codificant i definint clara-ment i sense interferències les seves funcions. Ens referim òbviamenta òrgans especialitzats en la matèria, i en primer terme a la JuntaConsultiva de Contractació Administrativa, a la qual l‘LCSP atribueiximportants funcions,40 però també als òrgans consultius de caràcter


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37. Vid. Ministerio de Economia y Hacienda, Informe y conclusiones de la Comisión deExpertos para el estudio y diagnóstico de la situación de la contratación pública, Madrid,2004.

38. Resolució 257/VII, del Parlament de Catalunya, per la qual s’aproven les conclusionsdel dictamen de la Comissió d’Investigació sobre el projecte, l’adjudicació, l’execució i elcontrol de les obres de la línia 5 del metro, especialment al pas pel barri del Carmel, i tam-bé sobre els procediments d’adjudicació, finançament i gestió de l’obra pública a Catalunya.

39. Vid. Recomanació 4/2005, de 12 de desembre, sobre mesures a adoptar en l’àmbit dela contractació administrativa.

40. La Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya ésla més antiga de les autonòmiques. Fou creada l’any 1981 i la seva norma reguladora ac-tual és el Decret 376/1996, de 2 de desembre, que ha experimentat diverses modificacionspuntuals posteriors. Sobre la composició i les funcions de les juntes autonòmiques: X. Padrós,“Las Juntas Consultivas de Contratación Administrativa autonómicas: organización y fun-ciones”, VVAA, Contratación de las Administraciones Públicas: análisis práctico de la nue-va normativa sobre contratación pública, Barcelona, 2004, pàgs. 171-186.

jurídic (Comissió Jurídica Assessora, Gabinet Jurídic i assessories jurí-diques departamentals), als òrgans que tenen encomanada la fiscalit-zació econòmica (Sindicatura de Comptes de Catalunya, IntervencióGeneral) o, fins i tot, als òrgans especialitzats en l’àmbit tecnològic,cada cop més rellevant en la contractació pública (a Catalunya, el Centrede Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació).

2) En segon lloc, la llei catalana podria regular aspectes fona-mentals de la gestió administrativa i del cicle contractual, tant enla fase de preparació com en la fase d’execució dels contractes i, enmenor mesura, en la de selecció, on, com hem vist, el camp és mésreduït, a causa de la major densitat de la legislació bàsica estatal.Alguns dels aspectes que podrien ser objecte de regulació són elssegüents:

– En la fase de preparació dels contractes: els relatius a la plani-ficació, la programació i el control de qualitat dels projectes, aspec-tes tots ells als quals la recent Llei catalana 3/2007, de 4 de juliol, del’obra pública, ja ha dedicat atenció; a la definició del ventall de ne-cessitats a satisfer amb la contractació; a la previsió del règim de lescontractacions a través d’una millor utilització dels mecanismes delsanuncis indicatius i dels avisos als sectors per tal de facilitar una mi-llor preparació dels mercats (per exemple, en contractes d’alt nivelltecnològic); a la configuració més integrada, entre tots els agentsque intervenen, dels plecs de clàusules administratives i, especialment,dels plecs de prescripcions tècniques; a l’estandardització de la trami-tació d’expedients i processos, o la regulació de l’encaix pressuposta-ri de les contractacions complexes i amb intervenció de diverses fontsde finançament de contractes.

– En la fase d’execució dels contractes: la regulació de la novafigura del responsable del contracte (intern o extern) esdevé inexcu-sable; la concreció del règim de prerrogatives de l’Administració i,en particular, el seguiment, direcció i control dels contractes i de lesseves incidències (pròrrogues, modificacions, cessions, subcontracta-cions) són aspectes que també poden ser objecte de concreció, de lamateixa manera que la llei autonòmica podria completar l’escassa re-gulació de la legislació estatal sobre solució de controvèrsies (arbi-tratge, fórmules de conciliació o concòrdia), com ja s’ha avançat enrelació amb l’arbitratge tècnic en l’abans esmentada Llei catalanad’obra pública.

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– Finalment, en la fase de selecció i adjudicació dels contractes,i amb les limitacions ja esmentades anteriorment, alguns aspectes quepodrien ser objecte de desplegament són els relatius al règim d’incom-patibilitats i la millora dels mecanismes per conèixer situacions de pro-hibició (per infraccions molt greus en matèria social, per exemple); ala millor precisió de les exigències d’acreditació de la solvència eco-nòmica i financera o tècnica i professional o a aspectes directamentvinculats a l’adjudicació dels contractes com les variants i millores, elscriteris i subcriteris d’adjudicació i la seva forma de valoració o la con-creció del sistema de baixes, sense menystenir el potencial que tantel nou procediment del diàleg competitiu com les tècniques de racio-nalització de la contractació (acords marc, sistemes dinàmics de con-tractació i centrals de contractació) ofereixen i que segurament me-reixen unes determinades concrecions normatives.

3) En tercer lloc, la llei catalana pot regular determinats proce-diments, garanties i instruments i les peculiaritats o especialitats dedeterminats contractes o processos contractuals.

En el primer àmbit se situarien l’establiment de regles específi-ques d’ordre processal en la tramitació dels procediments de classifi-cació empresarial o la concreció de l’òrgan competent per a conèixeri resoldre sobre el recurs administratiu especial en matèria de con-tractació i les mesures provisionals, completant les regles bàsiques deprocediment ja establertes a l‘LCSP.

En aquest mateix àmbit s’inclourien els instruments bàsics de lagestió contractual, com són el Registre de Contractes del Sector Públicautonòmic i el nou Registre unificat de Licitadors i Empreses Classificadesautonòmic, en el qual hauran de confluir els actuals Registre Electrònicd’Empreses Licitadores de la Generalitat i el Registre Oficial d’EmpresesClassificades.

En relació amb contractes concrets, l’abans esmentada Llei ca-talana 3/2007, de 4 de juliol, de l’obra publica, és un exemple de re-gulació específica en obres. De la mateixa manera, determinades mo-dalitats específiques del cada cop més complex contracte de serveis;contractes vinculats a polítiques específiques (com habitatge, educa-ció o serveis socials) i, especialment, els contractes de col·laboracióentre el sector públic i el sector privat (partenariat) ofereixen un campd’acció força ampli per a la regulació autonòmica.


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4) En quart lloc, hi ha un àmbit d’una gran projecció futura per ales lleis autonòmiques de contractació en general i que es pot batejarcom els nous fronts avançats de la contractació pública. Ens referim a:

– Les clàusules socials, que presenten molts vessants d’actuació:per exemple, la concreció de determinades possibilitats d’adopció d’a-questes clàusules en les diferents fases del contracte (clàusules deprevalença en supòsits d’igualtat d’ofertes; condicions específiquesd’execució, com contractació d’aturats, formació en el lloc de treball,etc.) o l’establiment d’un sistema de reserva de determinats contrac-tes a entitats del tercer sector (centres de disminuïts, entitats senseànim de lucre que ocupen persones amb risc d’exclusió social, etc.) ola inclusió de clàusules d’igualtat de gènere, amb la possibilitat d’a-plicació de previsions derivades de la Llei orgànica 3/2007, de 22 demarç, per a la igualtat efectiva de dones i homes.41

– La denominada compra ètica: amb la concreció de la possibi-litat d’adopció d’algunes clàusules (determinació tècnica dels objec-tes contractuals o sistemes admissibles d’acreditació dels processos defabricació i normes OIT en confecció de roba, per exemple).

– Les clàusules mediambientals: amb la previsió d’aquestes clàu-sules en les diferents fases del contracte (determinació tècnica dels ob-jectes contractuals, sistemes de gestió ambiental, sistemes d’ecoeti-quetatge, condicions especials d’execució, etc.).42

– L’accés a les licitacions públiques de les pimes i microempre-ses, amb els problemes que hi són associats: lots, subcontractació, acordsmarc i sistemes dinàmics d’adquisició, etc.

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41. Un document fonamental en aquest àmbit és la Comunicació interpretativa de la Co-missió sobre la legislació comunitària de contractes públics i les possibilitats d’integrar as-pectes socials en els esmentats contractes (2001/C 333/2008), de 15 d’octubre de 2001. ACatalunya, aquestes qüestions han estat objecte de l’atenció de la Junta Consultiva deContractació Administrativa de la Generalitat en diverses ocasions: Informe 3/1998, de 8de maig; Recomanació 1/2001, de 5 d’abril; Informe 4/2001, de 23 de novembre, i sobre-tot en l’Informe 2/2006, de 9 de febrer.

42. Vid. Comunicació interpretativa de la Comissió sobre la legislació comunitària de con-tractes públics i les possibilitats d’integrar els aspectes mediambientals en la contractaciópública (2001/C 333/2007), de 15 d’octubre de 2001. També aquí és destacable l’Informede la Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya 4/2003,de 29 d’abril.

– El desenvolupament dels contractes que incorporen R+D+i i,en particular, els contractes tecnològics, tant en subministraments defabricació com en obres i serveis.43

5) En cinquè lloc, la llei catalana pot regular:

a) Les especialitats de contractació del sector públic, amb unaespecial atenció a les fórmules dels encàrrecs de gestió a entitatsque tinguin atribuïda la condició de mitjà propi i servei tècnic delspoders adjudicadors i a la delimitació dels principis bàsics d’actuaciódels poders adjudicadors que no tenen la consideració d’administra-cions públiques, i a la resta dels ens del sector públic i a la contracta-ció especial en els denominats sectors exclosos. Com abans s’ha indi-cat, en aquest punt cal recordar que el nou marc definit per l‘LCSPimplicarà l’aprovació d’instruccions d’obligat compliment dins l’àm-bit intern en les quals es regulin els procediments de contractació tantper part dels poders adjudicadors que no tinguin el caràcter d’admi-nistracions públiques com per part de la resta d’ens, organismes ientitats del sector públic que tampoc tinguin la consideració de po-ders adjudicadors.

b) La contractació de l’Administració local i el seu sector públic.Hem indicat ja en aquestes mateixes pàgines que la competència dela Generalitat es projecta sobre els contractes de les administracionspúbliques catalanes i, en conseqüència, compren la regulació dels con-tractes de les entitats que integren l’Administració local a Catalunya.Cal recordar aquí que precisament el vigent Text refós de la Llei mu-nicipal i de règim local de Catalunya (Decret legislatiu 2/2003, de 28d’abril) dedica encara un capítol a la contractació local. Paradoxalment,aquesta ha estat l’única contribució significativa en matèria de con-tractació des del punt de vista legislatiu en els anys de vigència de l’an-terior estatut d’autonomia, però el nou escenari que dibuixa l’article159.3 de l’EAC aconsella un replantejament profund en aquest punt


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43. Sobre aquests aspectes es pot consultar el Manual per a l’aplicació de mesures de fo-ment de l’I+R+D en l’àmbit de la contractació pública, de 19 d’abril de 2007, aprovat perla Junta Consultiva de Contractació Administrativa de la Generalitat de Catalunya, quecontempla casos com els dels contractes de fabricació de radars específics per al controlde límits de velocitat o sistemes de medició silenciosa i a distància de nivells d’alcoholè-mia, o sistemes de fumigació no corrosius per a arxius d’incunables, o sistemes de frena-da de ferrocarrils o programari de vigilància d’incendis per satèl·lit, etc.).

que passa per integrar la regulació de la contractació local dins unallei general sobre contractes de les administracions públiques catala-nes. I això perquè, més enllà de les especialitats estrictament organit-zatives pròpies dels ens locals en la matèria, la majoria de les normesde desenvolupament de la legislació bàsica estatal sobre contracteshan de ser aplicables als que formalitzin els ens locals també.44 D’altrabanda, aquesta és la tendència que s’observa també en la legislació es-tatal, que només manté com a àmbit propi de regulació dins la nor-mativa de règim local el que fa referència al règim general de les ac-tivitats, béns, obres i serveis. De fet, l‘LCSP, que dedica a la contractaciólocal una àmplia disposició addicional segona, incorpora a la seva re-gulació determinades prescripcions que figuraven fins ara repartidesen diversos preceptes de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de lesbases del règim local, i del Text refós de les disposicions legals vigentsen matèria de règim local, aprovat pel Reial decret legislatiu 781/1986,de 18 d’abril, i procedeix, en la seva disposició derogatòria única, a laderogació de les normes específiques sobre contractació contingudestant en la citada Llei de bases del règim local com en el també citattext refós.45 Finalment, cal no perdre de vista que la solució apuntadaés també la que entronca amb l’esquema d’ordenació de les compe-tències de la Generalitat a l’EAC de 2006 que, com hem dit reiterada-ment al llarg d’aquestes pàgines, estableix en un títol específic (l’arti-cle 159.3) les competències de la Generalitat sobre els contractes deles administracions públiques catalanes i situa en un títol diferenciat(l’article 160) les competències sobre règim local, entre les quals in-clou les relatives a les modalitats de prestació dels serveis públics.

c) Les formes de col·laboració interadministrativa entre Admi-nistració autonòmica i local. En aquest punt, convé recordar que lamateixa LCSP, en la seva disposició addicional segona (apartat 5), jacontempla la possibilitat que les centrals de contractació que puguin

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44. Sobre perspectives d’actuació en l’àmbit de la contractació local, es pot veure: T. Fonti X. Padrós, “La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y la contratación de laAdministración Local”, R. Gómez-Ferrer Morant (dir.), Comentario a la Ley de Contratosde las Administraciones Públicas, Madrid, 2004 (2a edició), pàgs. 1573-1615, en particularpàgs. 1606-1615.

45. La tendència sembla confirmar-se en els treballs de l’Avantprojecte de llei bàsica delgovern i l’administració local, on desapareixen els preceptes sobre contractació local. Vid.la versió de data 5 de febrer de 2007, publicada a la pagina web del Ministeri d’AdministracionsPúbliques.

crear les diputacions provincials puguin exercir les competències decontractació en els municipis de població inferior a 5.000 habitants, ipreveu també una fórmula específica de col·laboració, a través de con-venis, per encarregar la gestió del procediment de contractació a lesdiputacions provincials o a les comunitats autònomes uniprovincials.Òbviament, una llei catalana de contractes hauria d’ampliar i preveu-re la possibilitat de generalitzar les perspectives de col·laboració en-tre l’àmbit local i l’àmbit autonòmic.

Si aquests poden ser els cinc grans blocs temàtics, sobre tots ellsi sobre la totalitat del cicle contractual planeja però el gran repte dela implementació progressiva dels mitjans electrònics, informàtics itelemàtics i, en definitiva, de la contractació pública electrònica, quemereix una reflexió a part.

3.2. Consideració particular de la contractació públicaelectrònica

La utilització de mitjans electrònics en la contractació pública ila seva generalització, així com la posada en marxa de procedimentsde contractació d’obres i d’adquisició de béns i serveis predominant-ment o totalment electrònics, són aspectes cridats a tenir cada cop méstranscendència en l’evolució futura de la contractació pública. L’LCSPha introduït en aquest àmbit algunes novetats. En particular :

a) Ha transposat els processos i procediments d’adquisició elec-trònica (subhasta electrònica i sistema dinàmic d’adquisició) de les di-rectives europees del 2004.46

b) Ha transposat les normes i “bones pràctiques” de la ComissióEuropea sobre ús de mitjans electrònics en documents posteriors ales directives.47


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46. Art. 132 (subhasta electrònica) i arts. 183-186 (sistemes dinàmics de contractació).

47. Principalment, la Comunicació de la Comissió Europea de 29 de desembre de 2004 alConsell, al Parlament Europeu, al Comitè Econòmic i Social i al de les Regions, sobre el plad’acció per a la posada en pràctica del marc jurídic per a la contractació pública electrò-nica i, més recentment, el Pla d’Acció i2010, sobre e-government, de 25 d’abril del 2006,basat en la declaració ministerial de Manchester de 24 de novembre de 2005. Vid. dispo-sicions addicionals divuitena i dinovena de l’LCSP.

c) Ha avançat en la regulació de la incorporació d’alguns mit-jans electrònics en els processos ordinaris de contractació, admetent,per exemple, certificats electrònics acreditatius d’estar al correntd’obligacions tributàries i de la Seguretat Social o certificats electrò-nics d’inscripció als registres de licitadors.

d) Ha reforçat el paper d’aquests registres de licitadors i els havinculat als d’empreses classificades.

e) Ha inclòs interessants precisions sobre la gestió de la publici-tat contractual per mitjans electrònics, informàtics i telemàtics, i, es-pecíficament, ha introduït la figura comunitària del perfil de contrac-tant (article 42) i ha regulat la Plataforma de contractació de l’Estat(article 309).

En aquest sentit, el balanç es pot estimar com a positiu, sobre-tot si se’l compara amb la situació preexistent: cap previsió en l‘LCAPdel 1995 ni en la reforma general de la Llei del 1999, i una simple au-torització per a una concreció posterior en el Reglament general del‘LCAP del 2001, que no es va activar fins el 2005, amb una primeraordre del Ministeri d’Economia i Hisenda, de regulació de la utilitza-ció de mitjans electrònics en els procediments de contractació.48 Noobstant això, potser es troba a faltar una “visió electrònica”, si espermet l’expressió, en la concepció global dels processos i actuacionsde tota la llei.49

Davant d’això, què pot fer o què ha de fer una llei catalana decontractes? Cal tenir en compte en aquest punt que no es parteix dezero. Ben al contrari, sobre la base de l’escenari actual de l’e-contrac-tació a Europa, cada administració ha adoptat una estratègia d’im-plementació de les tecnologies de la informació en la contractaciópública, i, en aquest sentit, Catalunya no n’ha estat una excepció.

En particular, el Govern de Catalunya va començar per definir laseva estratègia en un primer instrument normatiu regulador dels grans

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48. Ordre EHA/1307/2005, de 29 d’abril.

49. Se’n pot seguir una aproximació crítica a J. Dominguez-Macaya, “La contratación elec-trónica en el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público. Anàlisis y propuestas demejora”, Contratación Administrativa Práctica, núm. 62, 2007, pàgs, 49-71.

principis de la contractació electrònica a Catalunya mitjançant el Decret96/2004, de 20 de gener, norma pionera a Espanya en aquest camp ique ha servit de font d’inspiració a altres normes autonòmiques pos-teriors (al País Basc o a Andalusia, per exemple). Aquest decret aviathaurà de ser possiblement sotmès a actualització i, en alguna mesu-ra, determinades previsions genèriques (sobre publicitat, transmissióelectrònica de dades entre administracions, comunicacions electròni-ques amb empreses, signatura electrònica i registre telemàtic o pre-sentació de proposicions per mitjans electrònics) allà contingudes hau-ran de ser elevades de rang, si s’escau, incloent-les en una futura lleisobre contractes de les administracions públiques catalanes.

A partir del marc normatiu general esmentat, l’estratègia d’im-plementació de mecanismes de contractació electrònica a l’Administracióde la Generalitat ha seguit un full de ruta que, com a primer objec-tiu, es va plantejar la remoció dels principals obstacles per a l’adop-ció de procediments electrònics de contractació, bàsicament amb l’a-provació d’una segona disposició (el Decret 107/2005, de 31 de maig),de creació del Registre Electrònic d’Empreses Licitadores (RELI), con-cebut com a sistema de substitució de la presentació del sobre A (do-cumentació general) en paper a cada licitació per tal que les tècniquesd’adjudicació basades en dispositius electrònics no perdessin sentitobligant prèviament als licitadors a aportar presencialment i per acada procediment la mateixa documentació.50 La idea era clara: tin-dria molt poc sentit organitzar un operatiu de licitació electrònica ambsobres digitals per a les ofertes si la documentació que ha d’acom-panyar aquestes ofertes s’hagués de seguir presentant en paper.51 Més


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50. Un bon resum de la rellevància dels registres de licitadors per a la contractació elec-trònica es pot seguir recentment a N. Colet, “La experiencia de Cataluña. El papel de losRegistros de Licitadores en el escenario actual de la contratación electrónica (e-contrata-ción)”, Boletic, núm. 43, 2007, pàgs. 63-71.

51. El RELI és un registre en format electrònic, que està en funcionament des del setem-bre de 2005. Té caràcter voluntari i gratuït i incorpora la documentació que les empreseshan de presentar ordinàriament en les licitacions públiques. En concret, la documentacióinclosa al RELI és la següent:

– la documentació acreditativa de la personalitat jurídica i de la representació de l’empre-sa (escriptures de constitució, de modificació d’estatuts, d’apoderaments...);

– la documentació acreditativa de la solvència econòmica i financera (comptes anuals, decla-ració de xifra de negoci dels darrers anys, pòlissa d’assegurança de responsabilitat civil...);

– la documentació acreditativa de la solvència tècnica o professional (declaracions relatives

de dos anys després, el sistema del RELI està ja força consolidat, peròencara és susceptible d’evolucionar en determinats aspectes i, en par-ticular, caldrà establir el marc normatiu adient per tal de garantir, compreveu l‘LCSP, la fusió en un sol registre únic de licitadors i empresesclassificades de l’actual RELI i del Registre Oficial d’Empreses Classificadesautonòmic. Això significa, entre altres coses, que caldrà assegurarque a través d’un sol procediment (el de classificació) es pugui assolirel doble resultat de la classificació i la inscripció en el RELI.

El segon esglaó de l’estratègia abans esmentada ha estat l’adop-ció d’un sistema de gestió interna dels expedients de contractaciód’àmbit corporatiu. Es tracta del denominat Gestor Electrònic d’Expe-dients de Contractació (GEEC), que ha de permetre la gestió de totala tipologia dels contractes, homogeneïtzant sistemes, processos itecnologies i integrant-se amb el sistema de gestió econòmico-finan-cera de la Generalitat (GECAT) i la futura plataforma de facturacióelectrònica. També en aquest àmbit la culminació del procés, amb laconsolidació d’aquest instrument de caràcter corporatiu, implicarà ne-cessàriament l’adopció d’una sèrie de mesures d’ordre normatiu quepermetin dotar de coherència el model de gestió i tramitació dels ex-pedients en totes les seves fases.

Finalment, l’Administració catalana ha obert molt recentmentuna tercera línia per tal d’adoptar també un sistema unificat i segurd’articular el catàleg de serveis que s’haurà de prestar als agents dela contractació (tant públics com privats, interns com externs). Estracta de la denominada Plataforma de serveis de contractació públi-

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a les titulacions acadèmiques del personal directiu, als principals treballs realitzats, alsequips tècnics i unitats tècniques disponibles, a la mitjana anual de personal...).

Amb aquest sistema les empreses inscrites ja no han d’aportar aquesta documentació encada procediment de contractació i tampoc cal que aportin cap certificat que confirmique estan inscrites, perquè són els mateixos òrgans de contractació i les meses de contrac-tació els que consulten les dades registrals via web i generen, d’ofici per a cada licitació,el certificat electrònic de l’empresa.

D’altra banda, la inscripció en aquest registre té un caràcter indefinit, si bé l’empresa had’actualitzar les seves dades per Internet a mesura que van variant o caducant.

En l’actualitat, i segons dades de 30 de novembre de 2007, hi ha 1.280 empreses inscritesi, a més de la Generalitat, reconeixen i utilitzen el RELI nombrosos ajuntaments (entreells, els de Barcelona, l’Hospitalet de Llobregat, Sabadell, Girona o Tarragona), així comconsells comarcals, algunes diputacions, universitats públiques i entitats municipals de ca-ràcter consorcial.

ca, que en sintonia amb el que l‘LCSP ha previst per a l’abans esmen-tada Plataforma de contractació de l’Estat, s’haurà de configurarcom el punt central d’accés a la informació sobre contractació públi-ca per als ciutadans i els usuaris, incorporant no només els aspectesrelacionats amb les licitacions o les adjudicacions, sinó també l’accésa altres serveis i informacions relacionats (RELI, classificació d’empre-ses, bases de dades de la Junta Consultiva de Contractació Administrativa,enllaços a serveis similars) i que, des de la perspectiva de la publicitat,haurà de permetre la publicació, amb efectes jurídics i segons les pre-visions de la nova legislació sobre contractes, dels anuncis, de les con-vocatòries de licitacions i d’altra informació rellevant, a més de cons-tituir l’espai de publicació dels diferents perfils de contractant.

Evidentment, l’articulació final d’aquesta estratègia d’e-contrac-tació necessàriament haurà de tenir presents, en primer terme, els con-tinguts de l‘LCSP abans esmentats i, més particularment, les previ-sions que fan referència a la possibilitat de substituir determinadespublicacions obligatòries en els butlletins oficials (interns) –com es pre-veu per al tram alt de la quantia que habilita l’ús del procedimentnegociat–, per la publicitat a Internet amb les garanties tecnològiquesadients per deixar constància fefaent del moment de la publicació.

De la mateixa manera, caldrà tenir en compte que la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis pú-blics, reconeix als ciutadans el dret a relacionar-se amb les adminis-tracions públiques utilitzant mitjans electrònics (article 6), la qual co-sa generarà alhora un seguit de drets de tipus operatiu que requeriranregulació també per als procediments de contractació pública.

Finalment, cal no oblidar l’escenari europeu a què ja s’ha fet re-ferència i que marca fites objectives a assolir com, per exemple, la del’adjudicació per mitjans electrònics del 50% dels contractes subjec-tes a directives l’any 2010.

Des d’aquesta perspectiva, també en tots aquests punts unallei sobre contractes de les administracions públiques catalanes té unampli camp de possible regulació i, a més, pot constituir un instru-ment especialment adient per desenvolupar les previsions, força ge-nèriques en aquest àmbit, de l‘LCSP i per garantir una adequada col·la-boració entre l’Administració de la Generalitat i les entitats queintegren l’Administració local catalana.


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RESUM

En aquest article s’analitza, en primer terme, quin és el marc competencialen matèria de contractació que resulta de l’aprovació del nou EAC de 2006,per constatar una efectiva ampliació del sostre de les competències de laGeneralitat de Catalunya, tant des de la perspectiva material –amb el reco-neixement d’un àmbit d’exclusivitat fins ara inexistent, que conviu amb unaltre àmbit de competències compartides–, com des del punt de vista subjec-tiu, en tant que les competències sobre contractació abasten no només elscontractes de l’Administració de la Generalitat, sinó també els de l’Administraciólocal a Catalunya. D’altra banda, s’examina també com ha exercit l’Estat re-centment les seves competències mitjançant l’aprovació de la Llei 30/2007,de 30 d’octubre, de contractes del sector públic, que inclou la legislació bà-sica en la matèria, i es valoren les possibilitats de desenvolupament legisla-tiu de la Generalitat a partir de les seves competències exclusives i compar-tides i a la vista del nou marc de l’esmentada legislació bàsica estatal. La tesiprincipal que es defensa és que existeix un camp d’actuació autonòmic pertal d’aprovar una llei sobre contractes de les administracions públiques cata-lanes, autonòmica i local, amb una atenció preferent als aspectes d’organit-zació de la gestió de la contractació pública, a determinats apartats del ciclecontractual i sobretot a la contractació pública electrònica, que juntamentamb la recepció del dret europeu constitueixen els dos grans eixos sobre elsque pivota l’evolució del dret de contractes dels darrers anys.

Paraules clau: contractes; contractació; competències; legislació bàsica; ad-ministracions públiques catalanes.

RESUMEN

En este artículo se analiza, en primer lugar, cuál es el marco competencial enmateria de contratación que resulta de la aprobación del nuevo EAC de 2006,para constatar una efectiva ampliación del techo de las competencias de laGeneralitat de Catalunya, tanto desde la perspectiva material –con el reco-nocimiento de un ámbito de exclusividad hasta ahora inexistente, que con-vive con otro ámbito de competencias compartidas–, como desde el puntode vista subjetivo, en cuanto que las competencias sobre contratación abar-can no sólo los contratos de la Administración de la Generalitat, sino tam-bién los de la Administración local en Catalunya. Por otra parte, se examinatambién cómo ha ejercido el Estado recientemente sus competencias median-te la aprobación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del SectorPúblico, que incluye la legislación básica en la materia, y se valoran las posi-bilidades de desarrollo legislativo de la Generalitat a partir de sus compe-tencias exclusivas y compartidas y a la vista del nuevo marco de la mencio-

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nada legislación básica estatal. La tesis principal que se defiende es que exis-te un campo de actuación autonómico para aprobar una ley sobre contratosde las administraciones públicas catalanas, autonómica y local, con unaatención preferente a los aspectos de organización de la gestión de la contra-tación pública, a determinados apartados del ciclo contractual y sobre todoa la contratación pública electrónica, que junto con la recepción del derechoeuropeo constituyen los dos grandes ejes sobre los que gira la evolución delderecho de contratos de los últimos años.

Palabras clave: contratos; contratación; competencias; legislación básica;administraciones públicas catalanas.

ABSTRACT

This article analyses the new powers on contracts that the 2006 Catalan Statuteof Autonomy has given to the Catalan government. In this sense, the articlestarts by stating that the Statute has certainly enlarged the scope of powersboth from a material perspective (since it does add exclusive powers to thealready existing shared powers), and from a substantive perspective (sincethe powers in contracting not only cover contracting of the Catalan PublicAdministration but also that of the local authorities in Catalonia). Then, thearticle turns to examine the framework law on Public Contracs issued by theSpanish Parliament in 2007 (Ley 30/2007, of 30th of October), and its conse-quences on the margin of legislative manoeuvre left to the Catalan govern-ment on the subject.

The main argument sustained in this article is that the Spanish frameworklaw on Public Contracts still allows the Catalan Autonomous Community witha margin of legislative action for passing a law on contracts of the Catalanpublic administration bodies, and that such a law could regulate some es-sential aspects such as the contracts’ management organization; as somephases of the contracting process; and as, even more important, the e-con-tracts, aspect that, together with the European law, is one of the axes struc-turing the recent evolution of contract law.

Key words: contracts; distribution of powers; framework legislation; Catalanpublic administrations.


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ELS ACORDS D’ACCIÓ EXTERIORDE LA GENERALITAT EN EL NOUMARC ESTATUTARI

Ferran Armengol i FerrerProfessor associat de Dret Internacional Públic i Relacions InternacionalsUniversitat Pompeu Fabra

SUMARI: 1. El nou marc dels acords d’acció exterior de la Generalitat: globalització,relacions internacionals i reforma estatutària. – 2. La regulació estatutària delsacords de col·laboració d’acció exterior. 2.1. Antecedents de l’article 195. 2.2. Continguti abast dels acords d’acció exterior. 2.3. La incidència dels principis de lleialtat insti-tucional i de bilateralitat sobre l’acció convencional exterior de la Generalitat. Especialreferència als convenis de cooperació transfronterera. – 3. Règim jurídic dels acordsd’acció exterior. 3.1. La qüestió de la denominació. 3.2. Procediment de subscripciódels acords d’acció exterior en l’àmbit de la Generalitat de Catalunya. a) Capacitat pera subscriure els acords d’acció exterior. b) Tramitació i publicació. 3.3. Dret aplicable.– 4. Solució de controvèrsies. – 5. Els acords exteriors de les entitats locals. – 6. Referènciesbibliogràfiques. – Resum-Resumen-Abstract.

1. El nou marc dels acords d’acció exterior de la Generalitat: globalització, relacionsinternacionals i reforma estatutària

L’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 20061 ha fet referència,per primer cop de forma expressa, a l’acció exterior de la Generalitat2

desplegada, entre d’altres mitjans, a través d’acords de col·labora-ció.3 Això ha estat, d’altra banda, un tret comú amb els estatuts apro-


1. Estatut d’Autonomia de Catalunya. Text aprovat per Llei orgànica 6/2006, de 19 de ju-liol. Arts. 193 a 200.

2. Sobre l’acció exterior de la Generalitat en el nou text estatutari, vg., en general, X.Pons Ràfols i E. Sagarra Trias, “La acción exterior de la Generalitat en el nuevo Estatutode Autonomía de Cataluña”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, núm. 12.<www.reei.org>

3. Estatut d’Autonomia de Catalunya, art. 195.

vats o en tràmit entre 2006 i 2007, els quals han recollit també, si béamb formulacions diverses, un marc per a l’actuació exterior autonò-mica,4 que ha inclòs també de forma expressa, en la majoria de casos,la possibilitat d’establir aquest tipus d’acords.5

La problemàtica que plantegen els acords d’acció exterior6 deri-va estretament de la que suscita l’anomenada “acció exterior” de lescomunitats autònomes, en la mesura que aquests acords en són unade les seves manifestacions. Val a dir que l’existència d’una acció exte-rior autonòmica, diferenciada de les relacions internacionals, compe-tència de l’Estat central, ha estat reconeguda com a fruit d’una rigo-rosa elaboració doctrinal i jurisprudencial que ha aconseguit superarels recels que inicialment despertava en el Govern central, el qual vaevolucionar des d’una oposició frontal cap a l’activitat exterior auto-nòmica fins a la seva acceptació. Aquesta acceptació es va manifestar,en principi, d’una manera tàcita –sobretot per la no-oposició a aques-tes activitats– i va evolucionar posteriorment cap al reconeixementexprés d’algun àmbit de cooperació transnacional autonòmic, que vaintentar endegar i coordinar amb l’activitat internacional de l’Estat(convenis de cooperació transfronterera)7 i que, fins i tot, ha volgut po-

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4. Estatut d’Autonomia d’Andalusia, aprovat per Llei orgànica 2/2007, de 19 de març, arts.240 a 247; Estatut d’ Autonomia d’ Aragó, aprovat per Llei orgànica 5/2007, de 20 d’abril,arts. 96 a 98; Estatut d’Autonomia de Balears, aprovat per Llei orgànica 1/2007, de 28 defebrer, arts. 101 a 105; Estatut d’Autonomia de Castella i Lleó, aprovat per Llei orgànica14/2007, de 30 de novembre, arts. 67 i 68; Estatut d’Autonomia de València (Llei orgàni-ca 5/1982, d’1 de juliol, reformada per la Llei orgànica 1/2006, de 10 d’abril), art. 62; Propostade reforma de l’Estatut de Castella-la Manxa, arts. 66 a 68; Proposta de reforma de l’Estatutd’Autonomia de Canàries, art. 157.

5. En aquest sentit, vg. Estatut d’Autonomia d’Andalusia, art. 241; Estatut d’Autonomiad’Aragó, art. 96.2; Estatut d’Autonomia de Balears, art. 101.3; Estatut d’Autonomia deCastella i Lleó, art. 67.1; Estatut d’Autonomia de València, art. 62.4; Proposta de reformade l’Estatut de Castella-la Manxa, art. 68. La proposta de reforma de l’Estatut de Canàries,si bé al·ludeix de forma genèrica a la cooperació exterior, no fa, en canvi, al·lusió expres-sa a la subscripció de convenis.

6. Per a denominar els acords que són objecte d’aquest estudi es fa servir el terme acordsd’acció exterior. L’estatut d’autonomia els denomina simplement acords, sense cap altre qua-lificatiu, però els ubica en el títol dedicat a l’acció exterior. Per aquest motiu, sembla queaquesta és la denominació més adient amb les previsions estatutàries és la d’acords d’accióexterior.

7. Tratado de cooperación transfronteriza entre entidades territoriales. BOE núm. 59, de10/3/1997. Tractat entre el Regne d’Espanya i la República Portuguesa sobre cooperaciótransfronterera entre entitats i instàncies territorials, fet a València el 3 d’octubre de2002. BOE núm. 219, de 12/9/2003. Suplement en català núm. 19, d’1 d’octubre de 2003.

tenciar en algun cas, com és el supòsit de l’“ajuda oficial descentralit-zada”.8

Mancava, tanmateix, una regulació expressa i general que per-metés donar un fonament jurídic sòlid a aquesta activitat exterior.Per aquesta raó, la reforma estatutària duta a terme a Catalunya el2006, com en general la resta de processos de reforma d’estatuts d’au-tonomia duts a terme arreu de l’Estat, han tingut com a tret defini-tori l’establiment d’un marc estable en el qual encabir l’acció exteriorde la comunitat autònoma respectiva. Això suposa, com ha assenya-lat Carles Viver, un canvi important, no solament quantitatiu sinó tam-bé qualitatiu, en la concepció mateixa del tipus d’autogovern que co-rrespon a les comunitats autònomes.9

A la vegada, aquest nou marc estatutari ha de repercutir en laposició que mantenen les comunitats autònomes en el context de lesrelacions internacionals. Aquest context s’ha vist determinat per l’ano-menada “globalització”, que ha suposat un procés de “desnaciona-lització” de l’Estat arran de l’aparició de nous subjectes, tant a nivellsubestatal com interestatal i tant públics com privats, que han anatocupant esferes anteriorment considerades com a domini exclusiu es-tatal.10 En l’esfera política internacional, aquest procés es veu reflec-tit en la creixent substitució de la “comunitat internacional” westfa-liana, integrada primordialment per estats,11 per un sistema policèntricintegrat per una pluralitat d’organitzacions diverses12 que autors


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8. J. L. Pardo Cuerdo, La Acción Exterior de las Comunidades Autónomas. Teoría y Práctica.Madrid, 1995, pp. 63 ss.

9. C. Viver i Pi-Sunyer, “Les competències de la Generalitat a l’Estatut de 2006: Objectius,tècniques emprades, criteris d’interpretació i comparació amb els altres estatuts reformats”.A Carles Viver i altres, La distribució de competències en el nou Estatut. Barcelona, IEA,2007, p. 44.

10. Ch. Schreuer, “The Waning of the Sovereign State: Towards a New Paradigm forInternational Law?”, 4 European Journal of International Law (1993), pp. 449-452.

11. Ph. Allott, Eunomia. New Order for a New World. Oxford-Nova York, Oxford UniversityPress, 1990, pp. 3-4 i 239 i ss; Ch. Leben, “The Changing Structure of International LawRevisited. By Way of Introduction”, 8 European Journal of International Law (1997),p. 403.

12. S. Cassese, “Lo spazio guiridico globale”, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 2/2002,p. 329.

com David Held13 o Fulvio Attinà14 han denominat amb expressions comordre global o sistema polític global.

La irrupció d’aquest sistema global porta com a conseqüènciauna revaloració dels poders locals i regionals –com a reacció davantla llunyania que comporta la globalització mateixa– que implica elreconeixement d’una creixent llibertat de comunicar-se i cooperarentre ells o amb diversos actors internacionals. Així, aquests poderspassen per si mateixos a formar part de la xarxa global, i d’aquestamanera trenquen la tradicional “jerarquia” entre els nivells o espaisd’intervenció –mundial, regional (supranacional), estatal, regional ilocal– dels poders públics (“desjerarquització”).15 La “complexitat”, re-sultat de l’aparició de nous subjectes actuant en xarxa, i la “desjerar-quització”, entesa com a ruptura de les relacions existents entre elsespais d’intervenció dels diferents poders públics, són així les caracte-rístiques que defineixen aquest sistema global.

Des del punt de vista jurídic, aquesta nova estructuració de lesrelacions internacionals obliga a replantejar les concepcions vigentsen el dret internacional públic, en el sentit de donar-hi cabuda a lesactuacions procedents d’ens diferents dels subjectes propis d’aquestordenament jurídic, és a dir, els estats i les organitzacions internacio-nals. En aquesta línia, Christian Dominicé16 ha apuntat la possibilitatque les entitats territorials infra-estatals puguin tenir la condició desubjectes reconeguts de dret internacional, en el sentit que, senseser subjectes de dret internacional en sentit propi, tenen personali-tat reconeguda en un altre àmbit i poden ser destinataris de drets iobligacions conforme al dret internacional.


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13. F. Attinà, El sistema político global (trad. de J. Trejo Àlvarez). Barcelona, Paidós, 2001,p. 158.

14. D. Held, La democracia y el orden global (trad. de S. Mazzuca). Barcelona, Paidós,1997, p. 117.

15. J. B. Auby, “Globalización y descentralización”, Revista de Administración Pública, núm.156, setembre-desembre de 2001, pp. 14-15.

16. Ch. Dominicé, “La personnalité juridique dans le système de droit des gens”. A Theoryof International Law at the Threshold of XXIst Century. Essays in Honour of KrzysztofSkubizewski. La Haia, Kluwer, pp. 147-171. Cfr. O. Casanovas i La Rosa, “Unidad y pluralis-mo en el Derecho internacional público”. A Cursos Euromediterráneos Bancaja de DerechoInternacional. Castelló de la Plana, 1998, p. 157.

Les consideracions exposades permeten emmarcar la problemà-tica actual dels acords d’acció exterior dels ens subestatals o no cen-trals. La incidència de la globalització en les relacions internacionalsha comportat necessàriament un increment qualitatiu i quantitatiu del’activitat convencional transnacional duta a terme per governs no cen-trals17 amb tot tipus de subjectes, des de governs no centrals d’altresestats fins a governs estrangers i organitzacions internacionals, de ma-nera que els acords d’aquest tipus es poden considerar avui dia unapràctica plenament consolidada en l’àmbit de les relacions internacio-nals.18 Aquesta consolidació es veu reflectida, d’altra banda, en el re-coneixement, per part dels governs centrals, i mitjançant determinatstractats internacionals, de la capacitat dels ens regionals o locals pera subscriure aquest tipus d’acords, o la previsió, en l’àmbit comunita-ri europeu, dels “convenis i contractes tripartits” o “pactes territo-rials europeus”, que estableixen mecanismes de concertació de lamateixa Unió Europea amb els governs centrals i els ens regionals ilocals dels Estats membres.19


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17. L’expressió “actors governamentals no centrals” per referir-se als governs no centrals, regio-nals i locals va ser introduïda per Mansbach, Ferguson i Lampert a la seva obra The Web ofWorld Politics (Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976). Cfr. A. Ugalde Zubiri, “La acción exte-rior de los gobiernos no centrales en la Unión Europea ampliada”. A Cursos de Derecho in-ternacional y relaciones internacionales de Vitoria-Gasteiz 2005. PUV/EHU, 2006, pp. 288-290.

18. La pràctica dels acords d’acció exterior dels governs no centrals amb ens estrangers com-prèn una àmplia i variada gamma d’instruments (declaracions polítiques, acords de coope-ració), subscrits per aquests governs amb altres governs no centrals i també amb governscentrals de tercers països, tant d’una mateixa regió geogràfica com de zones diverses. Elsexemples són diversos, des de l’extensa pràctica convencional exterior del Quebec (vg. la pà-gina web del Ministeri de Relacions Exteriors quebequès a http://www.mri.gouv.quc.ca/en/re-lations_quebec), o la seguida per les regions xilenes (vg. la pàgina http://www.cooperacion-descentralizada.gov.cl), fins a la que es vol impulsar en el marc del “Procés de Barcelona”(cfr. Dictamen del Comité de las Regiones sobre la “Comunicación de la Comisión al Consejoy al Parlamento Europeo – Décimo aniversario de la Asociación Euromediterránea: Programade trabajo para afrontar los retos de los cinco próximos años”, DOUE C 81, de 4.4.2006). Finsi tot en alguna ocasió, els governs no centrals han subscrit acords amb una certa voluntatd’universalitat, com és el cas de la “Declaració conjunta” relativa al desenvolupament soste-nible, subscrita per les regions de Baviera, Quebec, Shandong, Alta Àustria i Cap Occidentala Ciutat del Cap el 26 d’agost de 2002, amb ocasió de la Cimera de Johannesburg sobre eldesenvolupament sostenible (http:// www.dfa.gov.za/docs/2002/wssd0826htm).

19. Els “convenis i contractes tripartits” són uns acords entre la Unió Europea, els Estatsmembres i els governs regionals i locals per tal d’impulsar la participació ciutadana a travésde la democràcia regional i local. Cfr. Comunicación de la Comisión. “Un marco para los con-tratos y convenios tripartitos por objetivos entre la Comunidad, los Estados y las autoridadesregionales y locales”, COM (2002) 709 final, 11.12.2002. Comitè de les Regions, Dictamen delComité de las Regiones de 12 de octubre de 2006 sobre el tema “La aplicación de los Pactos

La consolidació en la pràctica de l’activitat convencional exteriordels governs no centrals no pot, tanmateix, ocultar la problemàtica ju-rídica i política que envolta aquests acords, derivada no tant de lescontrovèrsies que puguin sorgir de la seva execució (molt rarament und’aquests acords pot donar lloc a un litigi entre les parts que el sig-nen) com de l’encaix entre l’acció exterior que duen a terme els go-verns no centrals i les relacions internacionals dels estats en els qualsaquests ens estan integrats. Amb tot, aquesta problemàtica ha evo-lucionat en els darrers temps des de la controvèrsia entre l’afirmacióo negació de la viabilitat jurídica d’aquest tipus d’acords, cap a unaqüestió, més aviat, d’intensitat. Dit altrament, en termes generals, eldebat a l’entorn d’aquests acords no se centra tant en la seva exis-tència com en el seu contingut i abast, és a dir, la seva delimitaciórespecte de l’activitat convencional que du a terme el Govern centrala través de la seva competència exclusiva en matèria de relacions in-ternacionals. Des d’aquesta perspectiva, la problemàtica consisteix adeterminar si aquests convenis o acords s’han de qualificar com unaactivitat subsidiària o residual respecte de la competència del Governcentral en matèria de relacions internacionals, reduïda a uns àmbitsterritorials i materials concrets, i subjecta a la tutela i control d’aquest,o bé si es tracta d’una activitat que els governs no centrals despleguenper si mateixos, en ús de les competències que tenen atribuïdes, isense més límit que les obligacions amb el Govern central derivadesdel principi de lleialtat institucional.

En aquest context, el reconeixement i la regulació expressa del’àmbit de projecció exterior de les competències autonòmiques per-met incrementar la seguretat jurídica dels actes realitzats per les co-munitats autònomes en el seu desenvolupament. Amb independèn-cia de l’abast que pugui tenir aquest reconeixement, se’n desprenendues conseqüències importants. La primera, que l’acceptació de les co-munitats autònomes com a possibles destinataris de drets i obligacionsen l’esfera internacional és un innegable pas endavant cap a l’assen-tament de la seva activitat com a subjectes del sistema global abans

Territoriales Europeos: Propuesta de revisión de los contratos y convenios tripartitos”, DocCDR 135/2006 fin FR-PBC/MIG/ca/sz/ca/rf; G. Vara Arribas, “Gobernanza multinivel en la UniónEuropea y las regiones, con o sin una Constitución”. Conferencia Internacional sobre “Las re-laciones internacionales de las regiones: actores sub-nacionales, para-diplomacia y gobernan-za multinivel” Zaragoza, 5 y 6 de octubre de 2006. <www.fundacionmgimenezabad.es>; M.Cienfuegos Mateo, “El impacto de la Comunidad Europea en las competencias de las Comu-nidades Autónomas”. A Estatuto y Unión Europea. Barcelona, IEA, 2006, p. 70.


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descrit. La segona, que el reconeixement i la regulació expressa de l’ac-ció exterior autonòmica als estatuts d’autonomia facilita el reconei-xement de drets i obligacions d’aquestes en l’àmbit internacional i dó-na seguretat al seu compliment.

Aquesta anàlisi del nou marc estatutari dels acords d’acció exte-rior se centrarà en dos aspectes fonamentals. El primer, el contingutde les previsions de l’Estatut de 2006 que resulten d’aplicació a aquesttipus d’acords, en particular l’article 195, i l’aplicació a aquests acordsdels principis estatutaris de lleialtat institucional i de bilateralitat quedeterminen les relacions entre la Generalitat i l’Estat. El segon, el rè-gim jurídic aplicable a aquests acords, que comprèn la capacitat de re-presentació de la Generalitat i dels ens que en depenen, el dret apli-cable i els mitjans de solució de diferències. Finalment, es farà referènciaa la regulació estatutària dels acords exteriors de les entitats locals.

2. La regulació estatutària dels acords de col·laboraciód’acció exterior

El fonament de la regulació dels acords d’acció exterior de laGeneralitat es troba, bàsicament, en l’article 195 de l’Estatut.20 Aquestprecepte, titulat “Acords de col·laboració”, preveu que “la Generalitatde Catalunya, per a la promoció dels interessos de Catalunya, pot subs-criure acords de col·laboració en l’àmbit de les seves competències.Amb aquesta finalitat, els òrgans de representació exterior de l’Estathan de prestar el suport necessari a les iniciatives de la Generalitat”.Per tant, la determinació de l’abast d’aquest tipus d’acords, i de la com-petència de la Generalitat de la seva subscripció, requereix, de formaprioritària, analitzar el contingut d’aquest precepte, prenent com areferència el seu context.


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20. Aquest article s’ha d’interpretar en relació amb altres preceptes de l’Estatut que espe-cíficament atribueixen a la Generalitat competències en l’àmbit exterior, com l’article50.3 (polítiques de foment de la llengua catalana a la Unió Europea i la resta del món),l‘article 51 (cooperació al foment de la pau i cooperació al desenvolupament), l’article 134.2(participació en entitats i organismes d’àmbit europeu i internacional que tinguin per ob-jecte el foment de l’esport), l’article 138 (immigració), l’article 184 (participació en elsafers relacionats amb la Unió Europea que afectin Catalunya), l’article 193 (projecció deCatalunya a l’exterior), l’article 197 (cooperació transfronterera, interregional i al desen-volupament), l’article 200 (projecció internacional de les organitzacions de Catalunya) i,en general, les competències del títol IV en la mesura que tinguin una projecció exterior.

2.1. Antecedents de l’article 195

L’origen de l’actual article 195 de l’Estatut d’Autonomia de Cata-lunya es pot trobar en una de les propostes que l’Institut d’EstudisAutonòmics va adreçar a la ponència constituïda al si de la Comissiód’Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local per al’elaboració del text estatutari, entre el juliol de 2004 i el juny de 2005.21

Les propostes inicials de reforma de l’Estatut que havien presentatels partits polítics representats al Parlament havien prestat molt po-ca atenció a aquest tipus d’acords, malgrat que la majoria d’elles pre-veien l’impuls de l’acció exterior de la Generalitat. Només en les “Basesper a l’elaboració de l’Estatut de Catalunya”, presentades pel Partitdels Socialistes de Catalunya,22 es pot trobar una referència expressa,si bé molt imprecisa, a aquests convenis.

La proposta presentada per l’Institut d’Estudis Autonòmics con-tenia ja una bona part dels trets fonamentals del precepte actual.23

Va ser inclòs en el text elaborat per la ponència24 i es va completar ambuna esmena formulada pel grup parlamentari d’Esquerra Republicanade Catalunya, que hi va afegir la referència al “suport necessari” delsòrgans de representació de l’Estat. A partir d’aquí, el text no experi-mentaria ja més canvis. Es va incorporar al dictamen de la Comissiód’Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local sobrela proposta de reforma de l’Estatut d’Autonomia25 com a article 190,d’on va passar íntegrament a la proposta de reforma de l’Estatutd’Autonomia de Catalunya, aprovada el 30 de setembre de 2005,com a article 196, i superaria també, sense cap esmena, el tràmit da-vant les Corts Generals. Arribaria així al redactat definitiu de l’Estatutcom a article 195, un cop revisada la numeració dels articles com a con-seqüència de les modificacions experimentades pel text arribat del


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21. M. Carrillo (ed.), H. López Bofill, A. Torres, Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006.Textos jurídics. Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2006, vol. I, p. 372.

22. Base vuitena, punt 1: “... En matèries de la seva competència exclusiva, la Generalitatpot celebrar acords i convenis amb altres entitats polítiques espanyoles i d’altres estats”,op. cit., 167.

23. “:.. La Generalitat, per a la promoció dels interessos de Catalunya, pot celebrar acordsde col·laboració en l’àmbit de les seves competències”, op. cit., p. 372.

24. Cfr. “Proposta de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya elaborada per unaponència del conjunt dels grups parlamentaris“, BOPC núm. 211, de 28 de juliol de 2005.

25. BOPC núm. 213, d’1 d’agost de 2005, op. cit., p. 518.

Parlament de Catalunya. Això no obstant, l’article ha estat impugnatpel Partit Popular en el recurs d’inconstitucionalitat interposat contral’Estatut, per la qual cosa la seva interpretació i aplicació dependrà,en última instància, d’allò que resolgui el Tribunal Constitucional.

2.2. Contingut i abast dels acords d’acció exterior

L’examen del contingut d’aquest precepte requereix l’anàlisi dediverses qüestions. D’entrada, cal fixar-se en el fet que l’article 195de l’Estatut només fa referència a “acords de col·laboració”, sense qua-lificar-los expressament d’acords “exteriors” o “internacionals”. La vin-culació d’aquests acords amb l’acció exterior de la Generalitat noméses visualitza en la interpretació sistemàtica del precepte, tenint encompte la seva ubicació al capítol III del títol V de l’Estatut, dedicat,precisament, a l’acció exterior de la Generalitat.

En segon lloc, cal precisar a què es refereix l’Estatut quan fa refe-rència a “acords de col·laboració”, la qual cosa requereix la determina-ció de llur abast objectiu i subjectiu. Des del punt de vista objectiu, l’e-lement fonamental és la distinció d’aquests acords respecte dels tractatsinternacionals. Ras i curt, els acords d’acció exterior de l’article 195 del’Estatut d’Autonomia de Catalunya no són tractats internacionals. Toti que l’article 195 ha estat impugnat per la seva presumpta incidènciaen l’ius contrahendi de l’Estat, es pot afirmar que tant el tenor literaldel text estatutari com l’estudi dels antecedents de la seva elaboraciórevelen de manera prou clara la voluntat de distingir els acords d’accióexterior respecte dels tractats internacionals. Pel que fa al text de l’Estatut,s’observa, fonamentalment, la regulació diferenciada d’aquests acords,previstos en l’article 195, respecte dels tractats internacionals, als qualsfa esment l’article 196, quan regula la participació de la Generalitat enels convenis i tractats internacionals subscrits per l’Estat espanyol. Aquestadistinció es veu confirmada, d’altra banda, pels antecedents legislatiusdel precepte. La memòria explicativa que acompanyava les propostes del’Institut d’Estudis Autonòmics en matèria d’acció exterior de la Generali-tat destacava com una de les novetats d’aquelles propostes “el reco-neixement de la capacitat de la Generalitat per celebrar acords decol·laboració que no constitueixen tractats o convenis internacionals”.26


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26. M. Carrillo, H. López Bofill, A. Torres, op. cit., vol. I, p. 370.

Amb tot, cal reconèixer que la diferència entre els acords exteriors iels tractats internacionals quedava més ben reflectida en la propostade reforma de l’Estatut de 30 de setembre de 2005, en la qual estavaprevist que la Generalitat pogués concloure preacords internacionalsen matèries de competència exclusiva amb l’autorització de l’Estat (art.197.3) i també signar, en nom del Govern, tractats i convenis interna-cionals en l’àmbit de les seves competències, igualment amb la prèviaautorització estatal (art. 197.4).27 Els acords d’acció exterior es con-sideraven, per tant, com quelcom diferent dels preacords i tractats in-ternacionals mitjançant els quals la Generalitat participava en l’ius con-trahendi de l’Estat, amb l’autorització d’aquest. Tanmateix, els referitsparàgrafs de l’article 197 (196 en la redacció definitiva de l’Estatut) esvan suprimir en el tràmit de l’Estatut davant la Comissió Constitucionaldel Congrés.28 Per tant els acords de l’article 195 de l’Estatut són elsúnics que pot concloure la Generalitat amb governs i ens públics d’al-tres estats, es distingeixen dels tractats internacionals als quals al·lu-deix l’article 196, en determinar les facultats de la Generalitat respec-te de la seva subscripció per part de l’Estat. D’acord amb això, es potafirmar, a reserva d’allò que resolgui el Tribunal Constitucional en re-lació amb l’article 195 de l’Estatut, que el text estatutari actual no re-coneix cap forma d‘ius contrahendi de la Generalitat, ni tan sols de par-ticipació de la Generalitat en l’ius contrahendi de l’Estat.

Aquesta distinció dels acords d’acció exterior respecte dels trac-tats internacionals és coherent, d’altra banda, amb els principis deldret internacional públic i també amb l’ordenament jurídic espanyol.Des del punt de vista del dret internacional públic, cal tenir en comp-te que aquest s’aplica exclusivament a les relacions entre subjectes dedret internacional, qualitat aquesta reservada als estats i a les orga-nitzacions internacionals. Aquesta doctrina es va fixar, inicialment,en l’àmbit jurisprudencial, on es va determinar que “un contracteque no és un contracte signat entre estats en la seva capacitat desubjectes de dret internacional ha d’estar basat en el dret nacionald’algun país”,29 la qual cosa implicava, per exclusió, que el dret inter-


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27. Op. cit., vol. II, p. 457.

28. Dictamen de la Comissió Constitucional, de 21 de març de 2006. M. Carrillo, H. LópezBofill, A. Torres, op. cit., vol. II, pp. 606-607.

29. Tribunal Permanent de Justícia Internacional, Affaire concernant le paiement de di-vers emprunts serbes émis en France. Affaire rélative au paiement, en or, des empruntsféderaux brésiliens émis en France. Sèrie A, núm. 20-21.

nacional públic només es podia aplicar als acords signats entre estatscom a subjectes de dret internacional. Aquest principi va ser recollitper la Convenció de Viena sobre Dret dels Tractats que defineix elstractats internacionals com acords celebrats per escrit entre estats iregits pel dret internacional.30 En conseqüència, els acords d’accióexterior que subscriuen els ens diferents dels estats, com és el casdels governs no centrals, no es consideren tractats internacionals, ino els és d’aplicació la Convenció de Viena. Aquesta afirmació es potrecolzar, d’altra banda, en els antecedents de la negociació de laConvenció de Viena, en la qual es va rebutjar la possibilitat d’inclou-re en el seu àmbit d’aplicació els acords subscrits per les subdivisionsinternes dels estats.31

Des de la perspectiva de l’ordenament jurídic espanyol, la juris-prudència constitucional ha reconegut aquest mateix principi en in-cloure l’ius contrahendi, és a dir, la conclusió de tractats, dins de lacompetència exclusiva estatal en matèria de relacions internacionals.La determinació de l’abast d’aquesta reserva de l‘ius contrahendi al’Estat ha evolucionat, tanmateix, des d’una concepció maximalista,per la qual s’atribuïa en exclusiva a l’Estat la capacitat per a concer-tar pactes internacionals,32 cap a una posició més matisada, en la quals’admet que el concepte de relacions internacionals no es pot identi-ficar amb qualsevol tipus d’activitat d’abast o projecció exterior, demanera que les comunitats autònomes poden dur a terme activitatsamb projecció externa sempre que no afectin el nucli dur de les rela-cions internacionals, competència exclusiva de l’Estat, segons l’article149.1.3 de la Constitució.33 D’acord amb això, es va concloure que lescomunitats autònomes no poden subscriure tractats internacionalsamb estats sobirans, però poden dur a terme activitats amb projeccióexterior que es considerin necessàries i convenients per a l’exercici deles seves competències, no impliquin l’exercici d’un ius contrahendi,no originin obligacions immediates i actuals davant de poders pú-


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30. Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Viena, 23 de maig de 1969.BOE núm. 142, de 13/6/1980. Article 2.1.

31. Una detallada explicació d’aquesta negociació es pot trobar a X. Pons Ràfols, E. Sagarra,op. cit.

32. STC 137/1989 (Ple), de 20 de juliol de 1989. Conflicte positiu de competència núm.156/1985.

33. STC 165/1994 (Ple), de 26 de maig de 1994. Conflicte de competència núm. 1501/1998.

blics estrangers, no incideixin en la política exterior de l’Estat i no ge-nerin responsabilitat d’aquest davant d’estats estrangers o organit-zacions internacionals o supranacionals.34 A partir d’aquesta jurispru-dència, s’ha pogut sostenir que els acords d’acció exterior de lescomunitats autònomes poden ser de tres tipus, que no comportarienun estatut de subjectes de dret internacional, ni gaudir de represen-tació internacional ni celebrar tractats internacionals: els acords deprojecció internacional de les competències autonòmiques, els acordspolítics o gentlemen agreements i els contractes internacionals.35 Elsacords de projecció internacional de les competències de les comuni-tats autònomes es conclouen en l’àmbit de competències d’aquestes,i es poden comparar amb els denominats “acords administratius”que admet la pràctica de tots els estats.36 Aquests acords administra-tius poden ser, en uns casos, acords provisionals previs a la subscrip-ció d’un tractat internacional; en altres són acords tècnics concertatsper les administracions, i, finalment, en uns altres poden ser “acordsde gestió” de tractats internacionals, pels quals es procedeix a la se-va execució o se’n modifica o estén l’àmbit d’aplicació de les sevesdisposicions, sense aplicar-hi el règim propi dels tractats internacio-nals. Un exemple significatiu d’aquest tipus d’acords en la pràcticadel Govern espanyol és el “Memoràndum d’entesa sobre col·labora-ció entre el Ministeri d’Educació i Ciència i The British Council”, de 15de juny de 1987, referent a la impartició dels cursos de llengua angle-sa a les escoles espanyoles, i els convenis establerts en el seu desenvo-lupament.37 Dins l’àmbit de la Generalitat de Catalunya es pot citaruna rica pràctica d’acords signats pels diferents departaments de laGeneralitat, organismes autònoms i altres entitats públiques, comara empreses i universitats públiques, amb entitats públiques estran-geres en relació amb els seus àmbits de competències i, fins i tot, l’atri-bució expressa d’aquesta funció en les normes reguladores d’aquests


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34. STC 165/1994, FJ 6.

35. O. Casanovas i La Rosa, “La acción exterior de las Comunidades Autònomas y su parti-cipación en la celebración de tratados internacionales”. A La acción exterior y comunitariade los länder, regiones, cantones y comunidades autónomas. Oñati, IVAP, 1994, pp. 58-59.

36. Sobre la distinció entre tractats internacionals i acords internacionals administratius enl’àmbit de l’Administració general de l’Estat, cfr. Abogacía del Estado, “Ámbito de aplica-ción del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970”, Fonament jurídic II.

37. Cfr. Reial decret 717/2005, de 20 de juny, pel qual es regula l’ordenació dels ensenya-ments en els centres acollits al conveni entre el Ministeri d’Educació i Ciència i The BritishCouncil. BOE 160, de 6/7/2005. Suplement en català núm. 14, de 16 de juliol de 2005.

ens. Així, per exemple, l’Escola d’Administració Pública de Catalunyaté entre les seves funcions la d’“establir intercanvis de col·laboració i,eventualment, concertar convenis amb altres centres amb funcionssimilars, estatals o estrangers”,38 la signatura dels quals correspon aldirector o directora de l’Escola,39 que n’haurà de donar compte al ConsellRector. En un altre cas, el del Consorci de Promoció Comercial de Ca-talunya (COPCA), els estatuts atribueixen al president del Comitè Executiul’exercici de la representació ordinària del Consorci i, més concreta-ment, la funció de “signar acords i convenis en la línia d’afavorir elcompliment dels objectius del COPCA”.40 Tenint en compte que aquestsobjectius se centren a “impulsar, afavorir i fomentar la internacionalit-zació de l’economia de Catalunya”,41 s’entén que, dins d’aquests “acordsi convenis”, es consideren compresos els signats amb entitats de ter-cers estats. I tant és així que el COPCA ha subscrit per la part catalanael Programa d’acords industrials Quebec-Catalunya amb el Ministeride Desenvolupament Econòmic, Innovació i Exportació del Quebec.42

En alguna altra ocasió s’ha fet referència directament a la subscrip-ció de convenis o acords amb entitats estrangeres, com és el cas de laLlei del Pla estadístic de Catalunya 2006-2009, que preveu la forma-lització de propostes i accions de col·laboració en l’elaboració d’acti-vitats estadístiques a través d’un acord o conveni de col·laboració.43

Els acords polítics són aquelles declaracions d’intencions o acordsque, regides pel principi de bona fe, no comporten compromisos sub-jectes al dret internacional públic sinó que generen obligacions de ca-ràcter polític i exigibles només en aquest àmbit.44 Acostumen a adoptarformes de “declaració d’intencions”, “memorandum” o similars, que són


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38. Llei 4/1987, de 24 de març, reguladora de l’Escola d’Administració Pública de Catalunya,DOGC núm. 826, de 8/4/1987, art. 3,k.

39. Llei 4/1987, cit., art. 12,h.

40. Estatuts del Consorci de Promoció Comercial de Catalunya, aprovats per Decret 29/1998,de 4 de febrer. DOGC núm. 2577, de 12/2/1998, art. 14.

41. Ibídem, art. 3.

42. Sobre aquest acord es pot consultar l’adreça següent: http://www.mdeie.gouv.qc.ca/page/web/portail/fr/ministere/service.prt.

43. Llei 2/2006, de 6 de març, del Pla estadístic de Catalunya 2006-2009. DOGC núm. 4593,de 15/3/2006, art. 28.

44. J. A. Pastor Ridruejo, Curso de Derecho internacional público y relaciones internacio-nales. 10a ed. Madrid, Tecnos, 2006, p. 92.

observades amb suspicàcia des de l’Administració general de l’Estat. Detota manera, més que no pas el nom emprat, el que permet definir unacord com a polític és la voluntat de les parts expressada en el text ma-teix, sigui expressament o de forma implícita. En aquest sentit, L. di Marzoconsidera que un acord que es declara subjecte al dret i que inclou laprevisió d’un sistema de solució de controvèrsies s’ha de considerarcom un acord jurídic,45 de manera que, per eliminació, l’acord que nocontingui aquestes previsions s’haurà de considerar de caràcter polític.

Un exemple d’aquests acords polítics és la “Declaració comuna”entre el Govern del Quebec i el Govern de la Generalitat de Catalunyade 17 de febrer de 2003.46 En aquest cas es va utilitzar una denomi-nació (“declaració comuna”) que és pròpia dels comunicats diplomà-tics, i, cosa que és més significativa, l’objecte de l’acord es refereix deforma expressa a la instauració de mecanismes de concertació políti-ca,47 l’objecte dels quals, d’altra banda, es defineix d’una forma ex-tremadament àmplia.48

L’última de les modalitats esmentades, els “contractes internacio-nals”, inclouria tots els acords subscrits per les comunitats autònomesamb ens estrangers de dret públic, empreses o particulars, concertatsamb la finalitat de promoure les seves competències pròpies i que noestan subjectes al dret internacional. Cal advertir, tanmateix, que, deconformitat amb els principis establerts pel dret comunitari europeu,49


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45. L. di Marzo, “The Legal Status of Agreements Concluded by Component Units of FederalStates with Foreign Entities”. A Canadian Yearbook of International Law, 1978, pp. 198-200.

46. El text de l’acord es pot consultar a la pàgina web del Ministeri de Relacions Exteriorsdel Quebec.

47. “Constatant que l’entorn internacional ha estat profundament modificat des de l’ini-ci dels vincles formals establerts entre el Quebec i Catalunya, acorden ampliar el marc dela cooperació i instaurar mecanismes de concertació política...”.

48. Aquests mecanismes de concertació política han de tenir per objecte les polítiques d’in-tegració continental, tant a Europa com a Amèrica, les polítiques d’immigració, el procésde mundialització i els seus efectes, la defensa i la promoció de la diversitat cultural i lacooperació al desenvolupament.

49. STJCE de 13 de gener de 2005, Ass. C-84/03, Comisión de las Comunidades Europeas c.España. En aquella ocasió, el Tribunal comunitari va declarar que l’exclusió a priori de l’àm-bit d’aplicació del text refós de la Llei de contractes de les administracions públiques deles relacions entre les administracions públiques, els seus organismes públics i, en general,les entitats de dret públic no mercantils constituïa una adaptació incorrecta del dret in-tern a les directives 93/36 i 93/37.

aquest tipus d’acords només podran acollir-se a l’article 195 de l’Estatutquan es puguin encabir en l’exclusió de l’article 4.1.c de l’LCSP, és adir, quan es celebri amb un en públic i la seva naturalesa no sigui lad’un contracte subjecte a la mateixa llei.50

Els acords d’acció exterior de l’article 195 de l’Estatut d’Autonomiano comporten, per tant, una relació de tipus contractual sino que esconfiguren com una tècnica de col·laboració entre poders públicsper assolir els objectius que els són propis. És a dir, a diferència delscontractes, en els quals es concilien els interessos diversos de les partsen el just equilibri que tots dos pacten, i estan subjectes als principisde publicitat i concurrència, en els convenis, no hi ha interessos di-versos de les parts sinó un únic interès comú que les parts plasmenen el conveni.51 Aquesta distinció, que opera en relació amb els con-venis i contractes entre les administracions públiques d’un mateixestat, es pot traslladar als acords entre poders públics de diversos es-tats, que podran donar lloc a contractes o bé a convenis, segonsquin sigui l’objecte d’aquest acord. Si l’objecte de l’acord es pot en-cabir en alguna de les modalitats típiques que preveu la normativavigent en matèria de contractes administratius, aquest s’haurà de tra-mitar per la via contractual, segons les normes aplicables al contrac-te de què es tracti. En canvi, si el que s’estableix és un mecanisme decol·laboració per atènyer uns objectius comuns, s’estarà en presèn-cia d’un conveni.

La conclusió és que els acords d’acció exterior que subscrigui laGeneralitat o qualsevol altre ens no central són viables com a meca-nisme de col·laboració entre les administracions o ens signants, peròno per a concertar prestacions pròpies dels contractes administratius,i així eludir la tramitació d’un expedient de contractació, quan aixòés requerit per la normativa vigent. Per posar un exemple, un conve-


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50. Llei 30/2007 de 31 d’octubre “de contratos del sector público” (en endavant LCSP), art.4.1.c. “Están excluídos del ámbito de la presente ley [...] los convenios de colaboraciónque celebre la Administración General del Estado con las entidades gestoras y servicioscomunes de la Seguridad Social, las Universidades públicas, las Comunidades Autónomas,las Entidades locales, organismos autónomos y restantes entidades públicas, o los que ce-lebren estos organismos y entidades entre sí, salvo que por su naturaleza tengan la con-sideración de contratos sujetos a esta ley” (subratllat de l’autor).

51. Ariño y Asociados, Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.Granada, Comares, 2002-2005.

ni entre un departament de la Generalitat i un organisme públic d’in-vestigació d’un tercer país no pot tenir per objecte l’encàrrec d’un es-tudi a aquest organisme, ja que la realització d’estudis és matèriapròpia d’un contracte de consultoria o de serveis.

El concepte d’acord d’acció exterior quedaria, així, referit aaquells acords o convenis que tinguin per objecte la concertació d’ac-cions entre poders públics de cara a un interès comú. Un exemple se-ria el “Segon conveni específic per a l’aplicació del Conveni-marc decooperació transfronterera”, signat entre el Consell General dels PirineusOrientals i la Generalitat de Catalunya el 27 de juny de 2007.52 Aquestconveni té per objecte, segons el seu apartat 2, la realització de totun seguit d’accions, com són la creació d’un Comitè de Seguiment ambla missió i l’objectiu de constituir un Eurodistricte de l’Espai Català Trans-fronterer i l’organització dels treballs del Comitè de Seguiment creata aquest efecte; a més, estudiar la viabilitat de la creació d’un fons fi-nancer comú i de la participació de les dues institucions en els òrgansde decisió de diversos organismes d’interès comú, dinamitzar les rela-cions bilaterals a través de l’organització de visites protocol·làries i in-tercanvis professionals i afavorir el desenvolupament de col·laboracionsestables en l’àmbit cultural i treballar per a la difusió d’accions exis-tents d’interès comú.

Així mateix, es pot donar el cas que una mateixa acció duta aterme per dos o més governs no centrals pertanyents a diversos es-tats sigui objecte, a la vegada, d’un conveni de col·laboració i d’un, odiversos, contractes administratius. Aquest és el cas de les operacionsen el marc de la iniciativa comunitària Interreg, en el qual s’insereix,d’una banda, el marc de relacions entre les diverses administracionsque participen en aquelles operacions, que s’estableix mitjançant unconveni, i la contractació de les diferents prestacions vinculades a llurdesenvolupament, que es du a terme per cadascuna de les adminis-tracions participants d’acord amb el seu dret propi i en l’àmbit de lesseves competències.53


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52. El text del conveni es pot consultar a la pàgina web de l’Euroregió: http://www.eure-gio.eu/ac_070627.html.

53. “Comunicación de la Comisión a los Estados miembros de 7 de mayo de 2001 “CooperaciónInterregional” – Capítulo C de la iniciativa comunitaria Interreg III – Comunicación de laComisión C(2001) 1188 final” DOUE núm. C 141 de 15/05/2001 pp. 2-12. Apartat 37.

Tenint en compte els principis exposats, l’article 195 de l’Estatutpot emparar un ventall amplíssim i divers d’acords tant pel que fa alseu objecte com als possibles partenaires de la Generalitat amb quisignar-los. És a dir, els acords d’acció exterior previstos per l’Estatut noes limiten als convenis de cooperació amb governs no centrals d’altresestats sinó que poden incloure també els convenis o acords que s’esta-bleixin amb qualsevol tipus d’entitats públiques o privades de tercersestats que tinguin per objecte el desenvolupament de l’acció exteriorde la Generalitat, àdhuc els governs centrals de tercers estats. Tambées poden considerar compresos en el concepte d’acord exterior de l’ar-ticle 195 de l’Estatut aquells acords que la Generalitat signa conjunta-ment amb l’Estat o amb altres comunitats autònomes i un estat es-tranger i una de les seves subdivisions o governs no centrals, o bé ambaltres organitzacions internacionals o organismes de la Unió Europea,com seria el cas dels “convenis i contractes tripartits”, ja esmentat.

2.3. La incidència dels principis de lleialtat institucional i de bilateralitat sobre l’acció convencional exterior de la Generalitat. Especial referència als convenis decooperació transfronterera

Les relacions entre la Generalitat de Catalunya i el Govern cen-tral pel que fa a l’activitat convencional exterior es basen en el princi-pi de lleialtat institucional. En estar reconeguts dos àmbits d’actuacióexterior –les “relacions exteriors” de l’Estat i l’“acció exterior” auto-nòmica– és imprescindible fonamentar aquestes relacions en el prin-cipi de cooperació. La cooperació requereix, al seu torn, l’honestedatd’ambdues parts, en el sentit de tenir una autèntica voluntat de com-partir els seus respectius poders, que en principi són exclusius, peròque requereixen relligar-se amb altres intervencions públiques.54 Peraquest motiu, l’article 195 de l’Estatut reflecteix el principi segons elqual les relacions de la Generalitat amb l’Estat han de partir del prin-cipi de lleialtat institucional, vinculat amb la idea de la voluntarietatde les relacions de col·laboració i el respecte estricte de la titularitatde les competències,55 enunciat per l’article 3 del mateix Estatut. La


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54. Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades Autónomas 1992. Barcelona, Fundació CarlesPi i Sunyer, 1993, p. 512.

55. J. Ridao, Curs de Dret públic de Catalunya. Comentari a l’Estatut. Barcelona, Ariel, 2007,p. 374.

relació del principi de lleialtat institucional amb els convenis d’accióexterior de la Generalitat es veu reflectida en el text de l’article 195de l’Estatut, a partir de dos elements fonamentals. El primer, que laGeneralitat ha de signar els acords de l’article 195 de l’Estatut “per ala promoció dels interessos de Catalunya” i “en l’àmbit de les sevescompetències”, i el segon, l’obligació que s’imposa als òrgans de re-presentació exterior de l’Estat de prestar el suport necessari a laGeneralitat. Les referències a “la promoció dels interessos de Catalunya”i a “l’àmbit de les seves [de la Generalitat] competències” poden, aprimera vista, semblar reiteratives –la promoció dels interessos deCatalunya és l’objectiu de l’exercici de les competències de la Generalitat–o contradictòries en la mesura que l’ús de l’expressió “promoció delsinteressos de Catalunya” dóna la impressió d’autoritzar la Generalitatper a subscriure qualsevol acord o conveni exterior que es considerinecessari des del punt de vista dels interessos de Catalunya, mentreque “l’àmbit de les seves competències” fa l’efecte de restringir l’ac-tivitat de la Generalitat en aquest camp a allò que estrictament sónles competències que li reconeix l’Estatut.

Tanmateix, aquestes interpretacions es poden descartar si esposa en relació l’article 195 de l’Estatut amb l’article 36.7 de la Lleid’organització i funcionament de l’Administració general de l’Estat(LOFAGE),56 el text del qual està redactat en els següents termes:

“En cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas yteniendo en cuenta los objetivos e intereses de la política exte-rior de España, la Administración General del Estado en el ex-terior colaborará con todas las instituciones y organismos espa-ñoles que actúen en el exterior y en especial con las oficinas delas Comunidades Autónomas.”

L’article 195 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i l’article 36.7de la LOFAGE es complementen: amb “la promoció dels interessos deCatalunya” i “l’àmbit de les competències [de la Generalitat]” es co-rresponen “els objectius i interessos de la política exterior d’Espanya”i “el compliment de les funcions que té encomanades l’Administraciógeneral de l’Estat a l’exterior”. És a dir, d’una banda hi ha unes com-


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56. Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la AdministraciónGeneral del Estado. BOE núm. 90, de 15/4/1997.

petències i funcions materials que corresponen, respectivament, a laGeneralitat de Catalunya i a l’Administració general de l’Estat, i, del’altra, uns objectius finalistes de cadascuna d’aquestes administra-cions, els “objectius i interessos de la política exterior d’Espanya”, enel cas de l’Administració general de l’Estat, i la “promoció dels inte-ressos de Catalunya”, en el cas de la Generalitat. D’acord amb això,la contraposició entre “objectius i interessos de la política exterior d’Es-panya” i “promoció dels interessos de Catalunya” permet delimitarels respectius àmbits d’actuació exterior de l’Administració generalde l’Estat i de la Generalitat, mentre que la referència in fine al su-port dels òrgans de representació exterior de l’Estat a les iniciativesde la Generalitat posa de manifest el caràcter bilateral i recíproc dela lleialtat institucional. Estat i Generalitat han de desenvolupar la se-va activitat exterior en l’àmbit de les seves respectives competènciesi col·laborar mútuament.

El principi de lleialtat institucional deriva així en un altre dels prin-cipis que integren el marc polític de les relacions entre la Generalitat iel Govern central, com és el de bilateralitat. El principi de bilateralitat,delimitat inicialment per la jurisprudència del Tribunal Constitucional,apareix esmentat per primera vegada de forma expressa per l’Estatutd’Autonomia de Catalunya, i es pot definir com la necessitat d’articu-lar uns mecanismes bilaterals o multilaterals de coordinació entre l’Estati les comunitats autònomes.57 D’acord amb això, l’aplicació del princi-pi de bilateralitat en relació amb l’acció exterior de la Generalitat s’hade definir a partir de la seva coordinació amb la política exterior del’Estat, que s’ha d’establir a partir d’aquests mecanismes bilaterals omultilaterals. A aquest efecte, el mateix Estatut preveu un mecanismeespecífic, la Comissió Bilateral Generalitat-Estat, que té com a funcionspròpies la participació i la col·laboració de la Generalitat en l’exercicide les competències estatals que afecten la Generalitat de Catalunya il’intercanvi d’informació i l’establiment, quan escaigui, de mecanismesde col·laboració en les respectives polítiques públiques i els assumptesd’interès comú.58 Una de les funcions que la comissió bilateral esmen-tada té atribuïdes expressament és, justament, el seguiment de l’accióexterior de l’Estat que afecti les competències pròpies de la Generalitat,59


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57. J. Ridao, op. cit., p. 374.

58. Estatut d’Autonomia de Catalunya, art. 183.1.

59. Estatut d’Autonomia de Catalunya, art. 183.2.h.

la qual cosa permet vincular l’acció exterior amb els objectius de l’ar-ticle 183.1 de l’Estatut, incloent-hi el que fa referència a l’acció exte-rior de la Generalitat, la seva relació amb l’activitat exterior de l’Estati l’establiment dels mecanismes de participació i cooperació entre laGeneralitat i l’Estat que siguin necessaris en aquest àmbit. La instau-ració d’aquest tipus de mecanismes no és, d’altra banda, aliena a allòque estableix la normativa bàsica de l’Estat. Concretament, la LRJPAC60

preveu al seu article 5 l’establiment de conferències sectorials i altresòrgans de cooperació, de composició bilateral o multilateral, d’àmbitgeneral o d’àmbit sectorial, en les matèries en què hi hagi interrela-ció competencial.

Pel que fa als acords d’acció exterior que pugui subscriure laGeneralitat, aquests mecanismes de participació i cooperació podenincidir-hi de dues maneres. La primera, mitjançant la informaciórecíproca en el si de la Comissió Bilateral prevista en l’Estatut o, sis’escau, de conferències sectorials o d’altres òrgans de cooperació.La segona, a través de convenis de col·laboració amb participacióde l’Estat i de la Generalitat, siguin de caràcter general, per tal decoordinar les seves respectives actuacions exteriors, o de caràcterespecífic, subscrits conjuntament pel Govern de l’Estat i el Governde la Generalitat amb governs o institucions públiques de tercersestats.

La posada en pràctica d’aquestes fórmules de cooperació ha decomportar un canvi profund en les concepcions que, en la pràcticadel Govern central, s’han mantingut respecte de l’acció exterior au-tonòmica. A la vegada, aquest canvi en el Govern central ha de re-percutir en una major confiança i col·laboració per la part autonòmi-ca, sempre tenint present el respecte a les competències pròpies.

En efecte, i tal com ja s’ha exposat, la pràctica del Govern cen-tral envers l’acció exterior de les comunitats autònomes s’ha mogutentre l’oposició frontal, una tolerància no exempta de recel i un in-tent d’endegar i controlar les actuacions dutes a terme en aquest àm-bit. Pel que fa, concretament, als acords en matèria d’acció exterior,cal fer un especial esment de l’aplicació del Conveni-marc europeu


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60. Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques idel procediment administratiu comú.

de cooperació transfronterera del 21 de maig de 1980.61 El referitconveni, subscrit en el si del Consell d’Europa, té per objecte facilitarun marc jurídic per a la cooperació transfronterera entre autoritats icol·lectivitats territorials. A aquests efectes es preveuen diversos me-canismes, un dels quals és la conclusió d’instruments entre les referi-des autoritats i col·lectivitats territorials. El Conveni-marc permet, tan-mateix, que els estats part supeditin o condicionin la subscripció d’aquestsacords entre autoritats territorials a la conclusió de tractats interna-cionals amb l’Estat al qual aquestes pertanyin, opció aquesta a laqual es va acollir el Regne d’Espanya.62 I en aquest sentit, la ratifica-ció per l’Estat espanyol del Conveni-marc esmentat va estar acom-panyada d’una declaració, de la qual es desprèn que la signatura delsinstruments de col·laboració entre autoritats i col·lectivitats territo-rials frontereres queda subjecta a la celebració d’acords interestatalso, si no n’hi ha, a la conformitat expressa dels governs de les parts im-plicades. És a dir, els acords de cooperació transfronterera signats perautoritats i col·lectivitats territorials frontereres s’han de signar en elmarc d’un tractat o conveni interestatal de cobertura, o bé, en absèn-cia d’aquest conveni de cobertura, han de tenir la conformitat ex-pressa dels governs centrals respectius.63

El Conveni-marc de 1980 ha estat modificat per dos protocols an-nexos que han ampliat l’abast dels acords als quals aquell fa referèn-cia. El primer d’aquests protocols, signat el 9 de novembre de 1995,64

va establir unes “provisions addicionals” d’acord amb les quals les partscontractants havien de reconèixer i respectar el dret de les col·lectivi-tats territorials a concloure acords transfronterers amb col·lectivitatso autoritats d’altres estats, d’acord amb el procediment establert alsseus estatuts, de conformitat amb el dret internacional i en la mesu-


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61. Convenio-Marco Europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o au-toridades territoriales hecho en Madrid el 21 de mayo de 1980. Ratificat per Instrumentde 10 de juliol de 1990. BOE núm. 248, de 16 d’octubre de 1990.

62. C. Fernández de Casadevante Romaní, La acción exterior de las Comunidades Autónomas.Balance de una práctica consolidada. Madrid, Dilex, 2001, p. 62.

63. Aquest tipus de convenis de cobertura van generar, ja de bon començament, un impor-tant debat doctrinal. Cfr. M. A. Clotet i Miró, La cooperació internacional dels municipis enel marc del Consell d’Europa. Barcelona, Generalitat de Catalunya, 1991, pp. 218-219.

64. Additional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Co-opera-tion between Territorial Communities or Authorities. Estrasburg, 9 de novembre de 1995.European Treaty Series, núm. 159.

ra que aquests acords s’adeqüin als compromisos internacionals deles parts.65 Així mateix, s’estableix el principi segons el qual un acordde cooperació transfronterera només genera responsabilitats per aaquelles parts que l’hagin conclòs.66 El segon protocol addicional, da-tat el 5 de maig de 1998,67 amplia l’abast del Conveni de 1980 per talque aquest pugui ser aplicable no només a la cooperació transfronte-rera, sinó, de forma més àmplia, a la que anomena “cooperació in-terterritorial”, entesa com qualsevol acció concertada amb l’objected’establir relacions entre comunitats o autoritats territorials de lesparts contractants, diferents de les relacions de cooperació transfron-terera de les entitats veïnes, inclosa la conclusió d’acords de coopera-ció amb comunitats o autoritats d’altres estats.68 No menys interes-sant, el protocol de 1998 concreta que el dret de les autoritats territorialsa establir acords entre elles, s’estén a la negociació i la redacció d’a-quests acords.69

El Govern espanyol, que no ha ratificat cap dels dos protocolsaddicionals esmentats, ha anat aplicant el Conveni-marc de 1980 enels termes de la declaració que hi va formular en el moment de la se-va ratificació. En conseqüència, la seva pràctica s’ha vist reflectida endos tipus d’actuacions. La primera, la manifestació, mitjançant unaforma simplificada de tractat internacional, de la conformitat delsgoverns centrals en relació amb un acord prèviament subscrit per unescol·lectivitats territorials determinades. La segona, la subscripció detractats de cobertura que facin referència, de forma genèrica, a to-


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65. Ibídem, art. 1.1. “Each Contracting Party shall recognise and respect the right of terri-torial communities or authorities under its jurisdiction and referred to in Articles 1 and 2of the Outline Convention to conclude transfrontier co-operation agreements with terri-torial communities or authorities of other States in equivalent fields of responsibility, in ac-cordance with the procedures laid down in their statutes, in conformity with national lawand in so far as such agreements are in keeping with the Party’s international commitments”.

66. Ibídem, art. 1.2.

67. Protocol no. 2 to the European Outline Convention on Transfrontier co-operation bet-ween Territorial Communities or Authorities concerning Interterritorial Co-operation.Estrasburg, 5 de maig de 1998. European Treaty Series, núm. 169.

68. Ibídem, art. 1. “For the purpose of this Protocol, «interterritorial co-operation» shallmean any concerted action designed to establish relations between territorial communi-ties or authorities of two or more Contracting Parties, other than relations of transfron-tier co-operation of neighbouring authorities, including the conclusion of co-operationagreements with territorial communities or authorities of other States”.

69. Ibídem, art. 2.1.

ta l’activitat convencional transfronterera que duguin a terme lescol·lectivitats territorials d’un espai fronterer determinat. Un exem-ple del primer d’aquests supòsits és el Bescanvi de cartes entre Françai Espanya, de 21 d’octubre de 1994, relatiu a la construcció d’unpont internacional sobre el riu Major, entre Maçanet de Cabrenys iCostouges.70 Aquest bescanvi de cartes confirmava un acord contreten el marc de l’Euroregió, entre Catalunya i la regió de Languedoc-Roussillon, que es va publicar al BOE conjuntament amb el bescanvide cartes.71

El segon supòsit correspon als tractats sobre cooperació trans-fronterera entre entitats territorials subscrits pel Regne d’Espanya, res-pectivament, amb França (Tractat de Baiona) i Portugal (Tractat de Va-lència), abans esmentats. El Tractat de Baiona determina quines sónles entitats territorials a les quals s’aplica (art. 2), preveu la conclusióde convenis com a mitjà de cooperació transfronterera entre entitatsterritorials (art. 3), fixa les regles referents al dret aplicable a aquestsconvenis (art. 4), la creació d’organismes de cooperació transfronte-rera (arts. 5 a 7), l’execució dels convenis (arts. 8 a 10) i preveu el con-trol dels convenis per la Comissió franco-espanyola de cooperació fron-terera entre entitats territorials, constituïda per bescanvi de cartes de21 d’octubre de 1994, i integrada per representants d’ambdós governssignants (art. 11). Al Tractat de València s’ha establert una exhausti-va regulació del dret aplicable a les obligacions sorgides d’aquests con-venis de cooperació transfronterera,72 la creació d’organismes de co-


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70. Canje de Cartas de fechas 19 y 21 de octubre de 1994, constitutivo de Acuerdo entreel Reino de España y la República de Francia para la construcción de un puente interna-cional sobre el río Major entre las localidades de Maçanet de Cabrenys (España) y Costouges(Francia). BOE núm. 274, de 16/11/1994.

71. Cfr. S. Beltrán García, Los acuerdos exteriores de las Comunidades Autónomas españo-las. Marco jurídico actual y perspectivas de futuro. Barcelona, Universitat Autònoma deBarcelona, 2001, pp. 50-51.

72. Art. 6.2 del Tractat. Vid. supra. El dret aplicable a les obligacions es detalla en l’article6.2 del Tractat de la següent manera:

a) Quan es tracti d’una obligació jurídica directament derivada d’un conveni de coopera-ció, el dret aplicable és el de la part on s’hagi de complir l’obligació;

b) Quan es tracti d’una obligació el compliment de la qual necessiti la formalització d’uno diversos contractes amb tercers, el conveni ha de determinar l’entitat signant responsa-ble de la contractació; quant a la formalització del contracte, és aplicable la legislació decontractes públics de la part a què pertanyi la instància o entitat contractant; quant a l’exe-cució del contracte pel contractista, és aplicable el dret de la part on s’hagin de complirles obligacions provinents del contracte;

operació,73 la jurisdicció competent per a la solució de controvèrsies74

i els supòsits de responsabilitat per danys i perjudicis.75 Així mateix,s’atribueix la supervisió i l’avaluació del seguiment del Tractat a unaComissió mixta hispano-portuguesa (art. 8), designada pels governsespanyol i portuguès.76

Dels convenis de Baiona i València destaca la voluntat de subjec-tar l’activitat convencional dels ens territorials a unes pautes deter-minades i, sobretot, la supervisió i control d’aquests convenis –esta-blerta de forma més o menys directa– per uns òrgans paritarisintergovernamentals, en els quals no està garantida la representaciódels ens territorials afectats.77 Per tant, es pot considerar que, mésque no pas uns mecanismes de cooperació estat-comunitats autòno-mes, el que institueixen són uns mitjans de supervisió i control de l’es-tat sobre l’activitat exterior de les comunitats autònomes afectades.78

Les mateixes observacions es poden fer en relació amb el Reialdecret 1317/1997, d’1 d’agost, relatiu a la comunicació prèvia a l’Admi-nistració general de l’Estat i la publicació oficial dels convenis de co-


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73. En aquest aspecte, l’article 6.2 es remet als articles 10 i 11 del mateix tractat, relatius,respectivament, a la creació d’organismes sense personalitat jurídica (comunitats de tre-ball i grups de treball), que es poden constituir mitjançant un conveni de col·laboració, ila constitució d’organismes amb personalitat jurídica, que hauran d’adoptar la formad’”Associação de Direito Público” o d’”Empresa Intermunicipal”, en el cas de les entitatsportugueses, i de consorci, en el cas de les espanyoles.

74. Art. 6.3 del Tractat. La jurisdicció competent per a la solució de controvèrsies és la dela part el dret de la qual sigui aplicable.

75. D’acord amb l’article 6.4, “llevat del que disposa un conveni internacional de caràcterespecial aplicable, quan en el procés d’execució d’una obligació jurídica directament de-rivada d’un conveni de cooperació es produeixin danys o perjudicis a tercers, és aplicable,tant pel que fa a la determinació de responsabilitat de l’Administració com pel que fa alprocediment d’exigir-la, el dret intern de la part a què pertanyi la instància o entitat cau-sant dels danys o perjudicis esmentats”.

76. Art. 8 del Tractat.

77. El Tractat de Baiona preveu la participació en les reunions de la Comissió de represen-tants de les entitats territorials “cuando los asuntos del orden del día lo requieran” (art.11 del Tractat).

78. L’exigència d’un acord marc amb el Govern central canadenc com a requisit previ a lasignatura dels tractats internacionals del Quebec ha estat percebut com un mitjà de con-trol de les autoritats centrals sobre les activitats de les províncies que, en conseqüència,ha incrementat el dèficit federatiu al Canadà. Cfr. J. F. Caron, G. Laforest, C. Valliéres-Roland,“El dèficit federatiu al Canadà”. A A-G. Gagnon (dir.), El federalisme canadenc contempo-rani. Fonaments, tradicions i institucions. Barcelona, IEA, 2007, p. 148.

operació transfronterera de comunitats autònomes i entitats localsamb entitats territorials estrangeres.79 Com el seu nom indica, aquestreial decret, que va substituir el procediment de conformitat expres-sa previst per la declaració formulada per Espanya al Conveni-marcde 1980,80 obliga les comunitats autònomes i les entitats locals a co-municar a l’Administració general de l’Estat, amb anterioritat a la se-va signatura, els convenis de cooperació transfronterera que tinguinprevist subscriure. Aquesta comunicació determina que els esmentatsconvenis puguin produir efectes a Espanya. La no comunicació, comen general, la vulneració dels límits establerts al Conveni europeu oen altres tractats internacionals, faculta l’Estat per a fer valer la sevaoposició, utilitzant els mitjans previstos per a resoldre les controvèr-sies amb les comunitats autònomes i les entitats locals. D’altra banda,i per tal que aquests convenis puguin produir efectes davant de ter-cers diferents dels seus signants, es preveu que siguin publicats en elBOE.81

Si es comparen aquest tipus de previsions amb el marc establertper l’Estatut d’Autonomia de 2006, resulta força dubtós que es puguinconsiderar compatibles amb els principis de lleialtat institucional i bila-teralitat que el caracteritzen i que abans s’han descrit. L’establimentde comissions intergovernamentals per al seguiment dels acords o con-venis autonòmics, en principi sense participació autonòmica (o ambparticipació autonòmica per gentilesa del Govern central), o l’exigèn-cia de comunicació prèvia establerta pel Reial decret 1317/1997, són,per si mateixos, contraris a aquests principis. La incompatibilitat delsistema vigent amb els principis estatutaris es manifesta, finalment,en que les facultats de control de l’Estat sobre l’activitat convencio-nal autonòmica no tenen una reciprocitat en el reconeixement a lescomunitats autònomes d’un mecanisme que els permeti impugnarun tractat o acord internacional de l’Estat que pugui vulnerar les se-


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79. BOE núm. 207, de 29/8/1997.

80. J. Alcaide Fernández, “Las regiones autònomas en el Derecho Internacional: entre larelevancia y la indiferencia”, Revista Andaluza de Administración Pública, 56/2004, p. 93.

81. Art. 2 del Reial decret 1317/1997. En aplicació d’aquest precepte, es van publicar el Con-veni de Cooperació Transfronterera entre Navarra i Aquitània, de 9 de juliol de 2000, perresolució de la Secretaria d’Estat d’Organització Territorial de l’Estat de 28 d’agost de2000 (BOE núm. 217, de 9 de setembre de 2000) i els convenis de col·laboració entre Aragói les regions franceses de Midi Pyrenées i Aquitània (BOE núm. 297, de 12 de desembre de2001). Sobre la publicació dels acords de la Generalitat, vid. supra.

ves competències llevat de la solució amistosa o del recurs ordinarid’inconstitucionalitat, previst en l’article 161.1.a de la Constitució.82

No es pot oblidar, certament, que l’Estat assumeix la responsa-bilitat internacional pels actes de les comunitats autònomes,83 la qualcosa s’ha argumentat per a justificar aquesta potestat de coordinacióo control sobre l’activitat exterior autonòmica. Tanmateix, els matei-xos convenis “de cobertura” semblen posar en dubte aquesta relacióentre la responsabilitat internacional de l’Estat i les obligacions deri-vades dels convenis autonòmics d’acció exterior. En aquest sentit calesmentar la previsió continguda al Tractat de Baiona, segons la qualels convenis comprometen exclusivament les entitats territorials sig-nants, de manera que les parts firmants del tractat (és a dir, els estatsespanyol i francès) no queden compromesos en cap supòsit per les obli-gacions contingudes als convenis.84 Si s’entén que el Tractat de Baionaes fonamenta, precisament, en la responsabilitat de l’Estat pels actesexteriors dels ens subestatals, aquesta previsió resulta, si més no, sor-prenent.

Pels motius exposats, es pot entendre que cal replantejar el marcactualment vigent en relació amb els convenis de cooperació trans-fronterera. En aquesta revisió, els convenis de cooperació transfron-terera estatals haurien de perdre el caràcter fiscalitzador que actual-ment es pot desprendre d’aquests convenis i convertir-se en uninstrument de col·laboració de l’Estat en l’actuació exterior de laGeneralitat, en els termes de l’article 195 de l’Estatut i també de l’ar-ticle 36.7 de la LOFAGE o de l’article 5 de la LRJPAC. A aquests efec-tes, seria convenient que l’Estat espanyol subscrigués els protocolsannexos al Conveni-marc de cooperació transfronterera de 1980, re-tirés la declaració formulada en el moment de la ratificació d’aquellconveni i revisés els convenis de cooperació transfronterera actual-ment vigents. Un primer pas en aquesta direcció podria ser, no obs-tant, la determinació d’un marc estable de participació autonòmica


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82. G. Jáuregui, La Comunidad Autónoma del País Vasco y las Relaciones Internacionales.Oñati, IVAP, 1989, p. 34.

83. A. Mangas Martín, op. cit., p. 255.

84 Tractat de Baiona, art. 4.2: “Los Convenios comprometerán exclusivamente a las enti-dades territoriales firmantes. Las Partes Contratantes en ningún modo quedarán compro-metidas por las consecuencias de las obligaciones contenidas en los Convenios concluidosentre entidades territoriales o por la puesta en práctica de tales Convenios”.

en els mecanismes de seguiment dels convenis de cooperació trans-fronterera.

3. Règim jurídic dels acords d’acció exterior

3.1. La qüestió de la denominació

Un tema conflictiu vinculat als acords d’acció exterior ha estatla seva denominació. Per part de l’Administració general de l’Estats’ha vist sempre amb recel la utilització, en relació amb aquest tipusd’acords, de termes com conveni, protocol o memorandum d’ente-sa, perquè es considera aquesta terminologia com a pròpia dels trac-tats internacionals.85 Els redactors de l’Estatut, han estat prudents enaquest aspecte i han prescindit de la utilització de cap d’aquests ter-mes, de manera que el text estatutari els denomina, simplement,“acords de col·laboració”, sense qualificar-los expressament d’“exte-riors” o “internacionals”. De tota manera, l’argumentació del Governcentral en aquest aspecte es pot considerar prou discutible. En efec-te, la Convenció de Viena, si bé defineix estrictament allò que cal en-tendre per “tractat internacional”, és summament oberta pel que faa llur denominació: qualsevol acord per escrit entre estats i regit peldret internacional serà considerat com a tractat internacional, siguiquina sigui la seva denominació particular.86 No existeix, per tant,una reserva de denominacions pròpies i exclusives dels tractats inter-nacionals, llevat, és clar, del mateix terme tractat internacional. Encanvi, la mera denominació d’un acord exterior autonòmic com a pro-tocol, conveni o memorandum no podrà mai per si mateixa generaruna confusió d’aquest acord amb un tractat internacional. Si les co-munitats autònomes no són subjectes de dret internacional i, per tant,no poden concertar tractats internacionals, un document subscritper una comunitat autònoma no pot ser mai, per aquesta sola raó,un tractat internacional, encara que se li doni una denominació simi-lar a la utilitzada pels acords internacionals de l’Estat. No hi ha, doncs,cap possibilitat de confusió en aquest supòsit.


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85. J. L. Pardo Cuerdo, op. cit., p. 80.

86. Convenció de Viena, art. 2.1 in fine.

A això cal afegir que el terme conveni és el que s’utilitza tanten la mateixa Constitució com en la normativa sectorial sobre proce-diment administratiu i contractació del sector públic per referir-se alsacords que es concerten entre comunitats autònomes o bé entreEstat i comunitats autònomes i que no tenen caràcter de contractesadministratius. Més encara, la LRJPAC atorga la denominació de “pro-tocols generals” als convenis que es limiten a “establir pautes d’orien-tació política sobre l’actuació de cada Administració en un assumpted’interès comú o a fixar el marc general i la metodologia per dur a ter-me la col·laboració en una àrea d’interrelació competencial o en unassumpte d’interès mutu”.87 Per tant, ni des del punt de vista del dretinternacional públic ni de l’ordenament espanyol ha d’haver cap in-convenient en la utilització de termes com “conveni” o “protocol” pera denominar els acords exteriors autonòmics.

3.2. Procediment de subscripció dels acords d’acció exterioren l’àmbit de la Generalitat de Catalunya

a) Capacitat per a subscriure els acords d’acció exterior

L’article 195 de l’Estatut d’Autonomia està ubicat en el capítolde l’Estatut referent a “l’acció exterior de la Generalitat”. Per tant,en principi, s’entén que és la Generalitat de Catalunya l’ens que escompromet a través dels acords que regula el precepte esmentat. Peròaquesta afirmació condueix a preguntar-se què s’entén per “Generalitatde Catalunya” i qui té capacitat per a representar-la. La resposta noés simple. D’acord amb l’article 2.1 de l’Estatut, la Generalitat és el sis-tema institucional en què s’organitza políticament l’autogovern deCatalunya. Aquest sistema institucional el descriuen els paràgrafs 2 i3 del mateix article 2 de l’Estatut. Segons l’article 2.2, la Generalitatés integrada pel Parlament, la Presidència de la Generalitat, el Governi les institucions esmentades al capítol V del títol II –Consell de GarantiesEstatutàries, Síndic de Greuges, Sindicatura de Comptes, Consell del’Audiovisual de Catalunya–, als quals s’afegeixen els ens locals, sen-se perjudici de llur autonomia, en els termes de l’article 2.3. A la ve-gada, i en els termes de l’article 68 de l’Estatut, el Govern dirigeix l’ac-


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87. Art. 4.5 LRJPAC.

ció política i l’administració de la Generalitat, per la qual cosa caldriaentendre que la referència al Govern comprèn tant el Govern de laGeneralitat i els seus departaments com els organismes autònoms iempreses públiques, consorcis i els altres ens que en depenen. Per tant,el terme Generalitat a l’Estatut es refereix a una institució complexad’autogovern, integrada pel conjunt de poders que formen la comu-nitat autònoma, com ja era en l’Estatut de 1979.88 D’acord amb això,la potestat de subscriure acords d’acció exterior establerta per l’arti-cle 195 de l’Estatut d’Autonomia no es limita estrictament al Governde la Generalitat, sinó que es predica de tots els ens integrats en aques-ta institució complexa d’autogovern. Tots ells poden, en l’àmbit de lesseves competències, subscriure acords de col·laboració exterior.

Aquest concepte omnicomprensiu de la Generalitat porta cap auna segona qüestió, i és determinar quins han de ser l’òrgan o òrganscompetents per a representar la Generalitat en la subscripció d’aquestsacords. No existeix cap previsió en la normativa vigent que faci referèn-cia de forma explícita a aquesta qüestió, si bé, d’acord amb la norma-tiva vigent, es pot fer una distinció entre els acords signats en nom“de la Generalitat”, “del Govern de la Generalitat” (o, fins i tot, “del’Administració de la Generalitat”) i els convenis signats pels diferentsdepartaments de la Generalitat i pels organismes autònoms i altresens públics com són les universitats públiques o les empreses públiques.

Pel que fa al primer tipus d’acords, cal tenir present que, segonsl’Estatut (art. 67.1), la més alta representació de la Generalitat corres-pon al president o presidenta. Des de la perspectiva de la signaturad’acords i convenis d’acció exterior, es pot interpretar que aquesta“més alta representació” comporta la potestat de signar aquests acordsen nom de la Generalitat. Tanmateix, aquesta previsió no es veu re-flectida en l’ordenament jurídic vigent. L’única referència a la capaci-tat del president de la Generalitat per a signar convenis, com a mani-festació de l’alta representació de la Generalitat que li és, és lacontinguda a l’article 60 de la Llei del Parlament, del President i delConsell Executiu,89 que només es refereix als convenis i els acords de


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88. E. Albertí, “Elements distintius de l’autonomia de Catalunya”. A VVAA, Manual de DretPúblic de Catalunya, 3a. ed. Barcelona, Marcial Pons /IEA, 2002, p. 79.

89. Llei 3/1982, de 23 de març, del Parlament, el President i el Consell Executiu de la Gene-ralitat. DOGC núm. 216, de 21 d’abril de 1982.

cooperació amb les comunitats autònomes.90 En canvi, no es fa capesment de les relacions amb administracions d’altres estats, o amborganismes internacionals, ni de la signatura de convenis d’acció ex-terior. De tota manera, aquesta omissió no ha de ser obstacle per aentendre que “la més alta representació de la Generalitat”, en elstermes previstos en l’Estatut, permeti incloure la capacitat per a man-tenir aquest tipus de relacions i subscriure els acords o convenis cor-responents.91

Pel que fa als departaments de la Generalitat, l’article 12 de laLlei d’organització, procediment i règim jurídic de l’Administració dela Generalitat reconeix als consellers les competències de “represen-tar el Departament corresponent”92 i “signar, en nom de la Generalitat,els contractes relatius a assumptes propis del Departament en els ter-mes establerts per la normativa vigent”.93 La indefinició del terme “as-sumptes propis del Departament” permet encabir-hi els contractes,convenis i acords amb entitats d’altres estats que tinguin relació ambaquests “assumptes propis”. En qualsevol cas, i aplicant aquest crite-ri en relació amb el reconeixement de l’àmbit “exterior” de les com-petències autonòmiques, es desprèn que els consellers i conselleresde la Generalitat són competents per a signar els acords administra-tius internacionals en l’àmbit d’actuació dels seus departaments res-pectius. Així, per exemple, el conveni relatiu al pont sobre el Riu Major,abans esmentat, va ser signat en nom de la Generalitat pel consellerde Política Territorial i Obres Públiques. Una qüestió diferent és queun conseller o consellera, o un altre òrgan inferior, pugui subscriure


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90. Correspon al president de la Generalitat “mantenir les relacions amb les altres admi-nistracions de l’Estat i llurs administracions i signar els convenis i els acords de cooperacióamb les Comunitats Autònomes”.

91. El projecte de Llei de la Presidència de la Generalitat i del Govern, actualment en fa-se de tramitació parlamentària, no ha resolt aquesta qüestió d’una forma completa. Enefecte i segons l’article 10 del projecte, el president de la Generalitat té atribuït, com apart de “la més alta representació de la Generalitat”, el manteniment de les relacions “enl’àmbit internacional” (paràgraf a). Tot seguit, però (art. 10, b), se li atribueix la signatu-ra dels convenis i els acords de cooperació amb les comunitats autònomes. D’acord ambaixò, caldria entendre que la competència del president de la Generalitat per signar elsacords d’acció exterior ha de derivar, en qualsevol cas, de l’article 10,a), tot i que no es fa-ci esment exprés d’aquests acords.

92. Llei 13/1989, de 14 de desembre, d’organització, procediment i règim jurídic de l’Ad-ministració de la Generalitat, art. 12.a. DOGC núm. 1234, de 22 de desembre de 1989.

93. Ibídem, art. 12.k.

un acord d’acció exterior en nom i representació de la Generalitat,supòsit aquest al qual s’ha acudit amb relativa freqüència en la pràc-tica.94 En principi, aquesta actuació pot estar emparada en els supò-sits de delegació de competències i d’autorització de signatura pre-vistos en la normativa vigent,95 però seria aconsellable regular ambmés detall els casos en els quals es pot dur a terme aquesta delegaciói els òrgans a favor dels quals es pot delegar la competència o es potautoritzar la signatura (consellers o consellers i altres òrgans). Aquestaregulació es podria establir a través de la llei que reguli els acords iconvenis de la Generalitat prevista a l’Estatut.

Finalment, les persones titulars de la presidència o la direcció d’al-tres organismes que formen part de la Generalitat, així com els rectorso rectores de les universitats públiques catalanes, tenen la capacitatde subscriure els acords amb entitats similars d’altres estats dins l’àm-bit de les seves competències, tal com s’ha exposat més avall.

b) Tramitació i publicació

Les disposicions relatives a la tramitació dels acords d’acció ex-terior de la Generalitat són molt escasses. El mateix Estatut semblaignorar aquests acords d’acció exterior quan, en el seu article 177,disposa l’establiment per llei del règim jurídic aplicable als convenissignats per la Generalitat. Atès el context d’aquest article –ubicat a lasecció primera del capítol I del títol V, relativa a la col·laboració ambl’Estat i amb altres comunitats autònomes–, aquest mandat només potfer referència als convenis signats per la Generalitat amb l’Estat o ambaltres comunitats autònomes. Evidentment, tampoc són aplicablesals acords d’acció exterior les previsions de l’article178, referent a con-venis amb altres comunitats autònomes, i que comprenen l’aprovaciódel Parlament, la comunicació a les Corts Generals i la publicació alDOGC. Entenem, no obstant això, que aquesta mancança de l’Estatutno impedeix que la llei que reguli els convenis de la Generalitat ambl’Estat pugui incloure també els acords d’acció exterior dins del seu


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94. La “Declaració conjunta entre el Govern del Quebec i el Govern de la Generalitat deCatalunya”, de 17 de febrer de 2003, va ser signada pel llavors conseller en cap, i el “se-gon conveni específic”, de 27 de juny de 2007, ha estat signat pel secretari general de laVicepresidència.

95. Llei 13/1989, arts. 40 a 42.

àmbit d’aplicació, almenys en allò que fa referència als supòsits en elsquals cal l’aprovació del Parlament i la publicació al DOGC.

Mentrestant, la regulació aplicable a la tramitació dels acordsd’acció exterior dins l’àmbit de la Generalitat és la que estableix elDecret 52/2005, de 5 d’abril, de creació i regulació del Registre deconvenis de col·laboració i cooperació, modificat pel Decret 322/2006,de 22 d’agost.96

El Decret 52/2005 va establir unes normes relatives als convenisde col·laboració i cooperació signats per l’Administració de la Generalitatamb l’Estat o altres comunitats autònomes i va establir un registre alqual s’han d’inscriure els convenis al·ludits. El Decret 322/2006 –apro-vat tot just l’Estatut havia entrat en vigor– va estendre’n l’àmbit d’aplica-ció als acords d’acció exterior i va establir un tràmit específic per aquestsacords, com és la tramesa a la Secretaria de Relacions Internacionals(actualment, d’Afers Exteriors) de “la documentació que sigui neces-sària als efectes oportuns” (seria convenient que algú clarifiqués elsentit d’aquesta críptica redacció).97 Pel que fa a les previsions ja con-tingudes anteriorment en el Decret 52/2005, algunes poden ser tam-bé d’aplicació als acords d’acció exterior, com les relatives al contin-gut dels convenis (art. 4), l’obligació de publicació (art. 9) i, en general,les disposicions relatives a la creació i organització del Registre de con-venis de col·laboració i cooperació i al procediment d’inscripció alRegistre i publicació (capítol II).

La tramitació dels acords d’acció exterior planteja dues qüestionsen les quals es dóna una evident asimetria en relació amb els acordsamb l’Estat i amb les altres comunitats autònomes. D’una banda, lanecessitat d’aprovació pel Govern i pel Parlament, i de l’altra, la sevapublicació. En el cas dels convenis amb l’Estat i altres comunitatsautònomes, ambdós supòsits han estat objecte de regulació expressaa l’Estatut i la normativa que el desenvolupa. En canvi, no s’ha esta-blert cap revisió al respecte pel que fa als acords d’acció exterior.

Tot i que aquesta diferència de tractament no sembla tenir unexcessiu fonament, es poden esbrinar alguns criteris útils per a deter-


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96. DOGC núm. 4704, de 24/8/2006.

97. Ibídem art. 5.

minar els supòsits d’intervenció del Govern i del Parlament en relacióals acords d’acció exterior i els casos en que aquests acords han de serpublicats. D’entrada, es pot considerar que l’aprovació dels acords d’ac-ció exterior pel Govern serà necessària sempre que es comprometi laGeneralitat com a tal com a tal, en la mesura que la Generalitat ac-tua amb personalitat jurídica única i és dirigida pel Govern. Més sor-prenent, en canvi, és la no previsió d’un tràmit d’aprovació o autorit-zació del Parlament. Si s’ha pogut afirmar que el Parlament de Catalunyaés un òrgan representatiu del poble de Catalunya, que desenvoluparespecte del poble de Catalunya una funció paral·lela a la que les CortsGenerals desenvolupen respecte del conjunt del poble espanyol,98 noqueda excessivament clar per quin motiu no s’ha previst en l’Estatutun tràmit d’autorització parlamentària o, si més no, d’informació alParlament en relació amb els acords d’acció exterior, tràmit que, percert, ha estat previst en alguns estatuts d’autonomia reformats recent-ment.99 A això cal afegir que, en relació amb els convenis amb altrescomunitats autònomes, s’ha previst expressament l’autorització delParlament, quan el conveni n’afecti les facultats legislatives i la infor-mació al Parlament en els altres casos.100 Aquest mateix criteri es po-dria utilitzar en relació amb els acords d’acció exterior, que requeri-rien així l’autorització parlamentària quan afectin les facultats legislativesdel Parlament i la informació al Parlament en els altres casos. De to-ta manera, sembla que aquests requisits no serien aplicables als acordssignats pels departaments de la Generalitat i altres ens públics en elseu respectiu àmbit d’actuació, de la mateixa manera que els acordsinternacionals administratius dels ministeris del govern de l’Estat nose sotmeten a la informació, i menys encara a l’autorització, de lesCorts Generals.

La publicació al DOGC dels acords d’acció exterior, tot i que l’Es-tatut no en fa esment (a diferència, novament, dels convenis ambl’Estat i altres comunitats autònomes), es pot considerar exigible, deconformitat amb l’article 9 del Decret 52/2005, aplicable també alsacords d’acció exterior. La publicació, en qualsevol cas, s’ha d’interpre-tar com un requisit d’eficàcia, tant si es pren com a referència la nor-


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98. X. Pibernat Domènech, “El Parlament”. A Comentaris a l’Estatut d’Autonomia de Ca-talunya. Barcelona, IEA, 1988, vol. III, pp. 92-95.

99. Estatut de la Comunitat Valenciana, art. 62.4; Estatut de Castella i Lleó, art. 67.1.

100. Art. 178.3 de l’Estatut.

mativa referent als tractats internacionals101 com la normativa vigenten matèria de procediment administratiu.102 D’acord amb el que esdesprèn de la legislació reguladora del Diari Oficial de la Generalitat,103

el DOGC ha de ser el mitjà de publicació oficial dels acords d’acció ex-terior i el referent per a la seva eficàcia, sense perjudici que aquestsacords siguin també publicats al BOE. Això obligaria a revisar les ac-tuals normes del Reial decret 1317/1997, abans esmentades, que no-més reconeixen eficàcia als convenis o acords autonòmics d’acció ex-terior que són publicats al BOE.

L’ establiment d’aquest requisit de publicació al DOGC ha de su-posar, d’altra banda, un canvi important respecte a la pràctica finsara seguida per la Generalitat, on, per regla general, la informaciósobre aquests acords apareix de forma incompleta i dispersa en di-verses pàgines web i documents dels diversos departaments i orga-nismes . La incorporació dels acords d’acció exterior al Registre deConvenis de la Generalitat ha estat un pas en la direcció correcta, pe-rò les necessitats de transparència i de seguretat jurídica fan necessà-ria la generalització de la seva publicació oficial.

3.3. Dret aplicable

La determinació del dret aplicable als acords d’acció exterior dela Generalitat de Catalunya presenta dos problemes fonamentals. Elprimer, la no subjecció d’aquests acords al règim propi dels tractatsinternacionals, la qual cosa aboca la seva regulació a l’esfera dels dretsestatals, amb la possibilitat consegüent de conflictes i interferènciesd’ordenaments i jurisdiccions. El segon, la impossibilitat de fer valdrela supremacia de l’Administració pública, principi fonamental de lacontractació administrativa, a les relacions amb uns ens que tambésón administracions o poders públics d’altres estats –molts dels quals,per cert, no reconeixen el règim diferenciat de la contractació dels po-ders públics–, de manera que aquesta es pot veure desproveïda dels


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101. Art. 1.5 del Codi Civil. Cfr. A. Mangas Martín, “La recepción del derecho internacio-nal por los derechos internos”. A Manuel Díez de Velasco, Instituciones de Derecho inter-nacional público, 16a ed. Madrid, Tecnos, 2007, p. 246.

102. Art. 60 LRJPAC.

103. Cfr. Llei 2/2007, de 5 de juny, del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, art. 2.

seus propis privilegis i potestats, de les seves innovacions legislativesi del seu fur jurisdiccional.104

A aquests efectes, una qüestió preliminar és la de concretar quès’entén per “ordenament jurídic propi” als efectes de la determina-ció de la normativa aplicable als acords exteriors de la Generalitat.Entenem que, en tot cas, aquest és l’ordenament aplicable a la Gene-ralitat de Catalunya. En efecte, si es posa en joc l’article 195 de l’Estatut–que institueix la capacitat de la Generalitat per a concloure acordsd’acció exterior– amb l’article 115.1 del mateix Estatut, que es refe-reix als supòsits d’eficàcia jurídica extraterritorial de les normes de laGeneralitat,105 es pot arribar a la conclusió que les normes que esta-bleixi la Generalitat en relació amb els acords d’acció exterior tindraneficàcia extraterritorial i, en conseqüència, es podran fer valdre di-rectament davant dels poders públics i dels tribunals d’altres estats.De tota manera, i almenys fins que no es dicti la normativa sectorialespecífica corresponent per la Generalitat, l’ordenament jurídic pro-pi de la Generalitat relatiu als acords exteriors de la Generalitat és lanormativa bàsica de l’Estat referent als convenis de col·laboració en-tre administracions públiques, figura jurídica a la qual es pot assimi-lar millor els referits acords. Per tant, es pot considerar d’aplicació aaquests acords el règim jurídic propi dels convenis de col·laboracióa l’LCSP considerats com a negocis o relacions jurídiques excloses del’àmbit d’aplicació de la legislació sobre contractes del sector públic.És a dir, s’han de regular per llurs normes especials, i pels principis dela mateixa llei per a resoldre els dubtes i llacunes que s’hi puguin pre-sentar,106 i se’ls poden aplicar supletòriament les normes de dret ad-ministratiu i, si no n’hi ha, les normes de dret privat.107 En tot cas lareferència a “les normes especials” permet donar cabuda a les normespròpies de la Generalitat, que es podran integrar, en allò que no pre-vegin expressament, pels principis de la legislació bàsica de l’Estat enmatèria de contractació pública.


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104. E. Jiménez Aparicio (coord.), Comentarios a la Ley de Contratos de las AdministracionesPúblicas. Cizur Menor, Aranzadi, 2002, pp. 1081-1082.

105. R. Riu Fortuny, “La regulació de l’abast territorial i els efectes de les competències”.A La distribució de competències... Op. cit., pp. 81 ss.

106. LCSP, arts. 4.1.c i 4.2.

107. LCSP, art. 19.2.

Tanmateix, no es pot oblidar que el que caracteritza els acordsd’acció exterior és el seu element d’“internacionalitat” derivat de lapresència d’autoritats públiques de diversos estats i que comportala concurrència de diferents ordenaments jurídics. Aquest problemaes pot resoldre, bé mitjançant la subjecció expressa per les parts a unsol ordenament jurídic determinat, bé a través de l’establiment d’u-nes regles o criteris que permetin l’aplicació dels ordenaments jurí-dics de les diferents parts. A això cal afegir els supòsits als quals pu-guin ser d’aplicació a un acord exterior autonòmic les normes de dretcomunitari europeu de dret internacional públic, o bé d’una organit-zació internacional determinada.

La subjecció a un únic ordenament jurídic dels acords entre ad-ministracions públiques de diferents estats és la fórmula emprada, pre-cisament, pel Tractat de Baiona,108 que determina que el dret aplica-ble a les obligacions contingudes als convenis conclosos entre entitatsterritorials serà el d’una de les parts contractants. L’aplicació d’aques-ta fórmula resulta problemàtica des del moment que una o diversesparts en l’acord han de renunciar a l’aplicació de l’ordenament jurí-dic propi i al fur que aquest els reconeix com a poders públics. Enefecte, la regla de l’autonomia de la voluntat, fonamental en el dretinternacional privat, i que permet a les parts en un contracte escollirl’ordenament al qual sotmeten les seves relacions contractuals, no potser d’aplicació als contractes i convenis de les administracions públi-ques. L’administració pública, quan contracta o convenia no actua ambautonomia de la voluntat, sinó que ho ha de fer amb subjecció alsfins que li atribueixen la llei, sovint condensats en l’expressió interèspúblic o interessos generals.109 Per tant, fins i tot en el cas que es dei-xi a les parts en un conveni entre governs no centrals la determinaciódel dret aplicable, aquesta determinació no podrà mai anar contraaquest interès públic. Per aquest motiu, si un acord d’acció exteriorde la Generalitat s’ha de sotmetre a un dret estranger, entenem quecal incloure-hi les estipulacions necessàries per a preservar els interes-sos públics, tal com, en termes generals, preveu la disposició addicio-nal primera de l’LCSP en relació amb els contractes administratius subs-crits a l’estranger.


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108. Art. 4 del Tractat.

109. R. Bustillo Bolado, Convenios y contratos administrativos. Transacción, arbitraje y ter-minación convencional del procedimiento. Cizur Menor, Aranzadi, 2001, pp. 83-84.

Una segona opció ha estat l’establiment de regles per a deter-minar els supòsits d’aplicació dels diversos ordenaments que puguinestar implicats. Aquestes regles es poden establir de forma expres-sa, com es va fer en el Tractat de València, que va fixar els següentsprincipis en relació amb els acords i convenis formalitzats a la sevaempara:

a) Quan es tracti d’una obligació jurídica directament derivadad’un conveni de cooperació, el dret aplicable és el de la part on s’ha-gi de complir l’obligació.

b) Quan es tracti d’una obligació el compliment de la qual ne-cessiti la formalització d’un o diversos contractes amb tercers, el con-veni ha de determinar l’entitat signant responsable de la contracta-ció; quant a la formalització del contracte, és aplicable la legislacióde contractes públics de la part a què pertanyi la instància o entitatcontractant; quant a l’execució del contracte pel contractista, és apli-cable el dret de la part on s’hagin de complir les obligacions provi-nents del contracte.

Aquestes previsions es completen amb una clàusula de tanca-ment que determina l’aplicació, en tot allò que no prevegi el mateixtractat, dels “principis generals del dret administratiu portuguès iespanyol” i la normativa sobre contractes públics d’ambdós estats,110

i es preveu la signatura, pels estats espanyol i portuguès, d’un conve-ni complementari d’execució del tractat, en cas que l’aplicació d’aquest“mostri la necessitat de completar amb regles específiques el règimjurídic dels convenis de cooperació”.111


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110. Art. 6.5. “En el que no preveu aquest Tractat pel que fa al règim jurídic dels conve-nis de cooperació transfronterera, són aplicables, respectivament, els principis generals deldret administratiu portuguès i espanyol, així com:

a) A Portugal, les normes que regulen els contractes de dret públic, amb les adaptacionsnecessàries.

b) A Espanya, les normes que regulen els convenis de col·laboració entre administracionspúbliques, així com les normes espanyoles que tenen el caràcter de dret supletori de lesanteriors, tant els principis generals de la Llei de contractes de les administracions públi-ques com les normes de dret privat”.

111. Art. 6.6 “En cas que l’aplicació d’aquest Tractat mostri la necessitat de completaramb regles específiques el règim jurídic dels convenis de cooperació, les parts poden con-cloure un conveni internacional que doni execució al Tractat”.

Aquesta exhaustiva regulació no és, però, la norma general. Ladefinició del dret aplicable es fa normalment en termes molt amplisi ambigus, i, en un nombre considerable de casos, no se’n fa ni es-ment. A més, cal tenir present que no tots els estats comparteixen elsistema del droit administratif, de manera que allò que en el nostreordenament està clarament conceptuat com a “conveni administra-tiu”, dins d’una normativa específica dels contractes de les adminis-tracions públiques, en un altre país pot ser un simple contracte oconveni entre entitats públiques, sense gaires diferències amb un con-tracte privat. Per tant, és important trobar unes normes o principisque permetin, de forma general, definir el dret aplicable a les obliga-cions sorgides dels acords o convenis de col·laboració entre entitatspúbliques de diversos estats.

A aquests efectes, la solució més estesa ha estat l’aplicació deles tècniques del conflicte de lleis pròpies del dret internacional pri-vat.112 Tanmateix, l’aplicació genèrica de les regles de dret internacio-nal privat per a solucionar aquests conflictes presenta diversos incon-venients. El primer, la possible incompatibilitat de l’aplicació d’aquestesregles de conflicte amb l’objectiu de preservar els interessos públicsque s’imposa a les administracions públiques, al qual ja s’ha fet es-ment. El segon, el fet que l’aplicació de regles de conflicte, i remissióa un dret nacional, no permet cobrir la totalitat de situacions que esderiven de l’execució d’aquests convenis. Les regles sobre conflictesde lleis poden establir el dret aplicable a les obligacions que executicadascuna de les parts d’acord amb el conveni, però no permeten co-brir els problemes que poden sorgir entre les parts en l’acord, com aconseqüència de la seva execució, com poden ser els derivats de l’exis-tència de diverses versions lingüístiques de l’acord o conveni o el dipò-sit dels convenis multilaterals.

Davant d’aquests problemes, sembla que la solució per a trobarun marc jurídic adient als acords entre governs no centrals ha de pas-sar pel seu reconeixement pel dret internacional públic. En aquest sen-tit, cal recordar que la rigidesa dels criteris establerts per a definir elssubjectes d’aquest ordenament havia estat ja criticada, a mitjan se-


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112. M. Audit, “Conflit de lois et conflit de juridictions en matière de coopération transfron-taliére”. A VVAA, Le droit des relations transfrontaliéres entre autorités régionales ou lo-cales relevant d’états distincts. Brussel·les, Bruylant, 2005, pp. 150-151.

gle passat, per autors com Hans Kelsen i Hersch Lauterpacht. Kelsen,aplicant el concepte de subjecte de dret, que participa en la creació denormes individuals però no és productor de normes generals, conside-rava que el fet que l’Estat sigui, a la vegada, productor de normes i sub-jecte de dret internacional no significa que no es puguin contemplaraltres subjectes en aquest ordenament, en el sentit del dret intern.113

Lauterpacht, per la seva banda, considerava que el problema de si unadeterminada persona o òrgan és subjecte de dret internacional s’ha-via de resoldre “d’una manera pragmàtica, atenent l’experiència efec-tiva i la raó de ser de la norma com quelcom diferent d’una noció pre-concebuda de quins poden ser subjectes de dret internacional”.114

Aquesta objecció genèrica dins l’àmbit de la teoria dels subjectes dedret internacional s’ha vist reproduïda més concretament en relacióamb els “contractes d’Estat”. En aquest sentit, Charles Leben, que re-prèn les consideracions de Kelsen, proposa, si bé amb caràcter restrin-git, l’aplicació del dret internacional públic als acords o contractes subs-crits pels subjectes de dret internacional amb persones privades o, engeneral, ens que no tinguin la condició de subjectes d’aquest ordena-ment.115 En la mateixa línia, alguns autors han propugnat el naixe-ment d’un nou dret tertium genus entre el dret internacional i els dretsnacionals116 o, fins i tot, l’aplicació del dret comunitari europeu.117

En síntesi, les propostes esmentades van en la línia de subjectarl’acció exterior dels governs no centrals a un marc jurídic uniforme,el qual haurà d’estar, preferentment, dins l’àmbit del dret interna-cional públic. En el moment present, però, i tal com ja hem exposat,no és possible, en termes generals, l’aplicació d’aquest ordenamentals governs no centrals i, en concret, no es pot aplicar la Convencióde Viena als acords d’acció exterior d’aquests governs. De tota ma-nera, és possible observar algunes passes en la tendència cap a unaobertura a l’aplicació del dret internacional públic. Així, per exem-


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113. H. Kelsen, La teoría pura del Derecho, trad. esp., 2a ed. Mèxic DF, Editora Nacional,1979, p. 82.

114. H. Lauterpacht, “The subjects of the Law of Nations”, Law Quarterly Review, vol. 63,1947, p. 444. Citat per M. A. Clotet i Miró, op. cit., p. 45.

115. Ch. Leben, “Retour sur la notion de contrat d’État et sur le droit applicable à celui-ci”. A L’évolution du droit international. Mélanges offerts à Hubert Thierry. París, Pedone,1998, pp. 247-280.

116. M. A. Clotet, op. cit., pp. 46-49.

117. N. Levrat, op. cit., p. 34.

ple, els acords de cooperació signats per governs no centrals utilitzenuna terminologia i incorporen unes previsions que són habituals enels tractats internacionals, com les clàusules que fan referència al re-coneixement mutu de la capacitat de les parts, l’equivalència de la va-lidesa de les diverses versions lingüístiques118 o altres qüestions rela-tives a l’aplicació o execució dels acords, com és el dipòsit en el casd’acords multilaterals.119 Aquesta pràctica, en acabat, pot ser recone-guda com a norma consuetudinària de dret internacional i, fins i tot,regulada de forma expressa en un tractat internacional. A això calafegir el reconeixement exprés d’aquest tipus d’acords per algun ins-trument internacional, com el ja esmentat Protocol núm. 2 del Convenimarc europeu de cooperació transfronterera, que els permetrà dispo-sar d’una cobertura juridicointernacional.

La solució més desitjable seria, tanmateix, l’establiment d’untractat internacional d’àmbit universal, o si més no europeu, que es-tablis un marc genèric per als acords contrets per governs no cen-trals. Aquest tractat hauria de cobrir la denominació i el règim jurí-dic d’aquests acords i la seva relació amb la responsabilitat internacionalde l’Estat.

Fins que això no passi, el dret internacional públic, i més concre-tament la Convenció de Viena sobre Dret dels Tractats, no serà apli-cable als acords d’acció exterior dels governs no centrals. De tota ma-nera, entenem que la Convenció de Viena, juntament amb la doctrinai la jurisprudència que l’envolten, pot oferir uns criteris molt útils pera la interpretació i l’aplicació d’aquells acords.

Finalment, cal fer referència a la possible aplicació del dret comu-nitari europeu a aquest tipus d’acords. A aquests efectes, el dret co-munitari presenta l’avantatge d’oferir un marc jurídic comú al quales podrien acollir aquests acords o convenis. Però el seu efecte es


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118. La “Declaració Comuna” entre els governs de Catalunya i Quebec es va signar en dostextos, en llengua francesa i catalana, que fan igualment fe en cada idioma, principi idèn-tic al contingut a l’article 33 de la Convenció de Viena.

119. A tall d’exemple, es pot esmentar la “Carta de Bolonya” (Carta de les Regions Europeesper a la Defensa del Litoral i la Promoció d’un Observatori Europeu Interregional per a laDefensa de les Costes del Mediterrani) de 22 de febrer de 2007, que preveu que l’originalde la Carta ha de ser dipositat a l’Administració regional d’Emília-Romanya, que en tra-metrà còpia a les restants parts. El text de la Carta de Bolonya es pot consultar a l’adreçahttp://www.beachmed.eu/portals/0/doc/documents/Avvenimenti/Bologna/20feb/ 2007/Carta.

veuria limitat a aquells acords o convenis subscrits en el marc de lescompetències atribuïdes a la Unió Europea. De moment, el cas méssignificatiu d’aquesta aplicació, ha estat el dels “contractes i convenistripartits per objectius”, als quals s’ha fet al·lusió més avall. La dife-rència entre “contractes” i “convenis” està en el fet que els primersse celebren en aplicació directa d’una norma de dret comunitari vin-culant, i els segons se celebren al marge d’una norma comunitàriavinculant.120 En qualsevol cas, es concerten entre la Comissió, els Estatsmembres i les entitats regionals i locals per a la consecució d’uns ob-jectius comuns, per la qual cosa encaixen en la definició d’“acord d’ac-ció exterior” que fa l’article 195 de l’Estatut, segons els criteris abansesmentats. I és en el cas dels “contractes” on es pot plantejar l’aplica-ció directa del dret comunitari a aquest tipus d’acords, per bé quel’escassetat de la pràctica d’aquests convenis fins al moment presentimpedeix valorar realment el que pot suposar aquesta aplicació denormes comunitàries als acords exteriors dels governs no centrals.

4. Solució de controvèrsies

La fixació de la normativa aplicable als acords d’acció exteriorautonòmics ha de venir acompanyada per la determinació dels mit-jans de solució de les controvèrsies relatives a la seva execució. Examinadala pràctica en aquesta matèria, és possible trobar mitjans de solucióde tipus polític i de tipus jurídic. Els mitjans de tipus jurídic solen ba-sar-se en la subjecció a una jurisdicció determinada. El Tractat de Baionalliga aquesta qüestió amb el dret aplicable, de manera que la jurisdic-ció competent serà la de la part contractant, el dret de la qual ha es-tat escollit. En la mateixa línia, el Tractat de València estableix tam-bé, a aquests efectes, la competència de la jurisdicció de la part eldret de la qual sigui aplicable. La submissió de les controvèrsies entreles parts signants dels acords d’acció exterior als òrgans judicials és unade les característiques que permeten distingir-los dels tractats inter-nacionals. Tanmateix, el recurs judicial en aquests supòsits es pot veu-re afectat per la Convenció de les Nacions Unides sobre les immuni-tats jurisdiccionals dels Estats i dels seus béns,121 que comprèn dins del


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120. Cfr. Comunicación de la Comisión, op. cit., apartat 1.

121. Convención de las Naciones Unidas sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estadosy de sus bienes. Res. AG 59/38.

seu àmbit d’aplicació els elements constitutius d’un Estat federal oles subdivisions d’un Estat “que estiguin facultats per a realitzar ac-tes de l’autoritat sobirana i actuïn en aquest caràcter”, de manera que,en aquests supòsits, els governs no centrals gaudirien d’una inmuni-tat jurisdiccional que impediria exercitar accions en contra seu da-vant dels tribunals de justícia.122 Evidentment, l’aplicació d’aquest pre-cepte a la Generalitat de Catalunya dependrà de l’abast de les facultatsde l’autoritat sobirana de les quals gaudeixi i, sobretot, de la ratifica-ció per Espanya d’aquesta convenció de Nacions Unides.

A banda del recurs a la solució judicial, és possible també acu-dir als mitjans polítics o l’arbitratge. Pel que fa als mitjans de tipuspolític, es pot citar a tall d’exemple el Conveni de 27 de juny de 2007,abans esmentat, el qual determina que “... la resolució de les contro-vèrsies en la interpretació i l’aplicació del conveni s’ha de resoldreamistosament mitjançant la consulta i la negociació entre les parts”.El recurs a la negociació com a mitjà de solució de diferències està àm-pliament admès en dret internacional públic (de fet, és el mètode mésantic i el més utilitzat),123 però per tal de produir efecte ha de con-duir a un nou acord que resolgui la discrepància plantejada. L’arbitratgeés la fórmula aconsellada per la legislació en matèria de contractesdel sector públic124 en els supòsits de contractació a l’estranger i se-ria, potser, la fórmula més àgil i efectiva per a resoldre les diferènciessorgides dels acords d’acció exterior, en particular quan aquests com-porten l’assumpció d’obligacions entre les parts. En aquests supòsits,si s’aplica la disposició addicional primera de l’LCSP, es podrà transi-gir amb l’autorització prèvia del Govern de la Generalitat.

5. Els acords exteriors de les entitats locals

Finalment, el marc de l’Estatut d’Autonomia de 2006 afecta elsacords exteriors subscrits per les entitats locals. L’activitat exterior de


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122. Art. 2.1.b.ii.

123. J. M. Sobrino Heredia, “La solución pacífica de controversias internacionales (los me-dios de arreglo diplomático y el arbitraje)”. A M. Díez de Velasco, Instituciones de Derechointernacional público, 16a ed. Madrid, Tecnos, 2007, p. 920.

124. LCSP, disposició addicional primera, apartat 3. Sobre la contractació administrativa al’estranger; cfr. E. Jiménez Aparicio (coord.) Comentarios a la Legislación de contratos delas administraciones públicas. 2a ed. Cizur Menor, Aranzadi, 2002, pp. 1071 ss.

les entitats locals té un arrelament profund i una problemàtica moltcomplexa, que no és possible abordar aquí, per la qual cosa només escomentarà allò en el que es pot veure afectada pel nou Estatut.

En principi, els ens locals tenen reconeguda de manera especí-fica la capacitat de concloure acords amb entitats locals d’altres estats,de conformitat amb l’article 10.3 de la Carta Europea d’AutonomiaLocal.125 Ara bé, aquesta capacitat s’ha d’entendre en relació amb lescompetències de la Generalitat en matèria de règim local, i és aixíque l’article 199 de l’Estatut atribueix a la Generalitat la funció d’im-pulsar i coordinar, en l’àmbit de les seves competències, les accionsexteriors dels ens locals i dels organismes i altres ens públics de Catalu-nya, sens perjudici de l’autonomia d’aquests. Entenem que l’aplicaciód’aquest precepte obligarà a revisar les funcions de supervisió i con-trol que exerceix l’Estat en relació amb els acords d’acció exterior delsmunicipis i altres ens locals, en els termes, sobretot, del Reial decret1317/1997. Dins del nou marc estatutari, cal considerar que aquest ti-pus de funcions corresponen a la Generalitat, llevat que afectin de ma-nera directa al títol estatal de “relacions internacionals”, d’acordamb els principis establerts per la jurisprudència del Tribunal Cons-titucional.


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125. N. Levrat, op. cit., p. 25.

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RESUM

Una de les novetats introduïdes per l’Estatut d’autonomia de Catalunya de2006 –i per la major part de les reformes estatutàries portades a terme en-tre 2006 i 2007– ha estat el reconeixement exprés de la capacitat de laGeneralitat de Catalunya per a subscriure acords de cooperació exterior.Aquests acords, si bé havien constituït ja una pràctica consolidada i recone-guda tant a nivell doctrinal com jurisprudencial, mancaven d’un reconeixe-ment legislatiu exprés que garantís la seguretat jurídica dels actes realitzatsper les CCAA en la aplicació.

El nou marc estatutari dels acords autonòmics d’acció exterior suposa un can-vi qualitatiu i quantitatiu en la concepció mateixa de l’autonomia. Es propo-sa aquí abordar el nou règim derivat de l’EAC de 2006, tenint present laperspectiva de la globalització de les relacions internacionals. A aquests efec-tes, es realitza un estudi del nou marc estatutari en dues parts. En la prime-ra, s’analitza l’article 195 de l’Estatut, que regula de forma específica els acordsd’acció exterior de la Generalitat de Catalunya i planteja que s’hi apliquinels principis de lleialtat institucional i bilateralitat. En la segona, s’examinael règim jurídic aplicable als acords d’acció exterior, concretament, la seva de-nominació, tramitació, dret aplicable i sistema de solució de diferències.Completa aquesta anàlisi una breu referència a la regulació en l’Estatut delsacords d’acció exterior dels ens locals.

Paraules clau: convenis; acció exterior; Administració de la Generalitat; co-munitats autònomes; cooperació transfronterera; cooperació interregional.

RESUMEN

Una de las novedades introducidas por el Estatuto de Autonomía de Cataluñade 2006 –y por la mayor parte de las reformas estatutarias llevadas a caboentre 2006 y 2007– ha sido el reconocimiento expreso de la capacidad de laGeneralitat de Cataluña para suscribir acuerdos de cooperación exterior. Talesacuerdos, si bien habían constituido ya una práctica consolidada y reconoci-da tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial, carecían de un reconocimien-to legislativo expreso que garantizara la seguridad jurídica de los actos rea-lizados por las CCAA en aplicación de los mismos.

El nuevo marco estatutario de los acuerdos autonómicos de acción exteriorsupone un cambio cualitativo y cuantitativo en la concepción misma de la au-tonomía. Se propone aquí abordar el nuevo régimen derivado del EAC de2006, teniendo presente la perspectiva de la globalización de las relacionesinternacionales. A tales efectos, se realiza un estudio del nuevo marco esta-


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tutario en dos partes. En la primera, se analiza el artículo 195 del Estatuto,precepto que regula de forma específica los acuerdos de acción exterior dela Generalitat de Cataluña y plantea la aplicación a los mismos de los princi-pios de lealtad institucional y bilateralidad. En la segunda, se examina el ré-gimen jurídico aplicable a los acuerdos de acción exterior, concretamente,su denominación, tramitación, derecho aplicable y sistema de solución dediferencias. Completa este análisis una breve referencia a la regulación en elEstatuto de los acuerdos de acción exterior de los entes locales.

Palabras clave: convenios; acción exterior; Administración de la Generalitat;Comunidades Autónomas; cooperación transfronteriza; cooperación interre-gional.

ABSTRACT

The 2006 Catalan Statute of Autonomy explicitly recognizes the legal capac-ity of the Catalan government to subscribe agreements of cooperation withforeign institution as part of its foreign affairs’ policy. The recognition of sucha legal capacity is a novelty in itself since, although such agreements werean already consolidated practice supported both by the opinion of constitu-tional experts and by several rulings of the Constitutional Court, they lackedof any legal bases. This novelty introduced by the 2006 Catalan Statute setsup a new framework for the establishment of agreements as a part of theAutonomous Communities foreign affairs’ policy that has been broadly adopt-ed by most of the new statutes approved between 2006 and 2007, and,that, from a Spain-as-a-whole perspective, implies a modification of thevery conception of political self-government.

This article explores this new legal framework taking into account the con-text of the globalization of international relations. In this sense, the newframework can be understood as a new instrument for the AutonomousCommunities to have access and to play a role within the globalized and in-terconnected international context.

The article is divided into two sections. In the first one, it analyses, from aconstitutional law approach, the content of the Catalan Statute’s articlethat defines the capacity of the Catalan government for subscribing agree-ments with foreign institutions (article 195). In the second part, the articleturns to examine the juridical regime of these agreements, that is, their de-nomination, procedure, applicable law and settlement of disputes.

Key words: intergovernmental agreements; foreign affairs; Catalan Govern-ment’s Public Administration; Autonomous Communities; transnationalcooperation; interregional cooperation.


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COMPETENCIAS EJECUTIVAS Y POTESTAD REGLAMENTARIA

Xavier Bernadí GilProfesor de Derecho AdministrativoUniversidad Pompeu Fabra

SUMARIO: 1. Planteamiento del problema. – 2. Antecedentes: la cuestión en la IIRepública. – 3. Entre el silencio constitucional y la oscuridad estatutaria. – 4. Ladesafortunada doctrina del Tribunal Constitucional. 4.1. Legislación y ejecuciónson expresiones amplias que admiten más de una interpretación. 4.2. El uso decontrovertidos argumentos dogmáticos como solución. 4.3. La interpretación fina-lista: de la ordenación general de la materia a la necesidad de una regulación uni-forme. 4.4. La errónea interpretación de los antecedentes y de los primeros Estatutosde autonomía. 4.5. La adopción de criterios de oportunidad: lo más convenientedesde la perspectiva de la técnica legislativa. – 5. La reacción doctrinal, entre elaplauso y la crítica. – 6. Competencias ejecutivas y potestad reglamentaria en losnuevos Estatutos de Autonomía: What’s new? 6.1. La reivindicación estatutaria delpoder reglamentario. 6.2. El resultado del proceso estatutario: ¿se ha asumido lapotestad reglamentaria sustantiva como facultad inherente a las competenciasejecutivas? 6.3. Una propuesta de interpretación. – Bibliografía citada. – Resumen-Resum-Abstract.

1. Planteamiento del problema

“Lo que sí debe entenderse prohibido (...), en cuanto contrario al principio de auto-nomía, cuyo juego no puede excepcionarse sino de modo expreso, es (...) que elGobierno central pueda por su propia autoridad dictar Reglamentos en aquellas ma-terias en las que las competencias de ejecución estén atribuidas a las autoridades re-gionales”.

E. García de Enterría y T. R. FernándezCurso de Derecho Administrativo, vol. I, 3.ª ed. (1980), p. 290 [tesis abandonada porlos autores en posteriores ediciones del Curso]


Cuando el Estado autonómico daba sus primeros pasos, la doc-trina más autorizada ya advirtió que el reparto de las competenciasejecutivas era un tema especialmente descuidado en la Constitución.Afirmaba con razón Muñoz Machado que el tratamiento constitucio-nal de dicha cuestión constituía “uno de los puntos negros más seña-lados del título VIII”.1 El problema más grave puede identificarse,ciertamente, con la ausencia de una cláusula constitucional de carác-ter general sobre el modelo de ejecución adoptado y sobre su mayoro menor proximidad con los dos modelos básicos conocidos en elDerecho comparado: el propio del federalismo anglosajón (basadoen el principio de que el autor de la norma es también el encargadode ejecutarla) o el establecido en el federalismo germánico (conoci-do, asimismo, como “federalismo de ejecución”, al partir de la reglageneral de la ejecución por los Länder de la legislación federal).

Igualmente grave es el silencio que guarda la Constitución so-bre una cuestión de gran trascendencia política y jurídica como es lade la titularidad de la potestad reglamentaria en aquellos supuestosen que corresponde al Estado dictar la legislación y a las comunida-des autónomas ejecutarla. Como reconocía García de Enterría en losinicios del Estado autonómico, “el tema es de una especial compleji-dad y los juristas deben volcar sobre él una atención inmediata y de-tenida”.2

No puede decirse que los Estatutos de Autonomía no resolvie-ran tal problema, ni que lo hiciesen excluyendo la potestad reglamen-taria de las competencias autonómicas. Como veremos, sin embargo,las cláusulas estatutarias no eran claras, ni inequívocas, ni homogé-neas. El problema se desplazaba, así, al Tribunal Constitucional, quien,después de unos titubeos iniciales, sentaría una doctrina especialmen-te contundente al respecto, doctrina que se ha mantenido hasta laactualidad y que, por el momento, se encuentra plenamente consoli-dada. El núcleo de la citada doctrina puede sintetizarse mediante elconcepto “material” de legislación, utilizado por el Tribunal Constitu-cional para equiparar legislación con normación y ejecución con apli-cación, con la única excepción de los reglamentos internos o de carác-ter organizativo. De esta forma, la principal manifestación de la potestad

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1. S. Muñoz Machado (1982, p. 444).

2. E. García de Enterría (1980, p. 30).

reglamentaria –la aprobación de reglamentos generales de caráctersustantivo o ad extra– queda en manos del Estado, con lo que se de-ja establecida una regla ciertamente paradójica: en nuestro sistema,los reglamentos “ejecutivos” no son ejecución, sino legislación.

La doctrina constitucional mencionada, particularmente mono-lítica en este punto, ha gozado y sigue gozando de la aceptación ma-yoritaria de nuestra doctrina científica, pero la propia debilidad delas bases sobre las que se asienta ha propiciado el replanteamientodirecto y frontal de la cuestión discutida en el proceso de elaboraciónde los nuevos Estatutos de Autonomía. Así, el Estatuto catalán de 2006afirma en la actualidad que “corresponde a la Generalitat en el ám-bito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, quecomprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la nor-mativa del Estado” (art. 112). Aunque dicha previsión se aleja consi-derablemente de sus planteamientos iniciales, mucho más nítidos einequívocos, se ha llegado a afirmar que vulnera la jurisprudencia sen-tada por el Tribunal Constitucional, lo que explica que el precepto ci-tado haya pasado a engrosar las soluciones estatutarias que se encuen-tran impugnadas ante el Tribunal y que exigirán un pronunciamientoexpreso por parte del mismo.

El presente trabajo pretende aportar algunas luces sobre el te-ma, a partir de un análisis que nos ha llevado a un posicionamientopersonal que ya avanzamos que difiere notablemente del sostenidocon carácter mayoritario.

2. Antecedentes: la cuestión en la II República

“Si el Gobierno de la República se reserva la facultad de dictar reglamentos, aun pa-ra aquellas leyes cuya ejecución corresponde a las autoridades regionales, contradi-ce el derecho de éstas, ya que la potestad de ejecutar las leyes implica, como una desus atribuciones esenciales, la potestad reglamentaria”.

A. Royo VillanovaLa Constitución española de 9 de diciembre de 1931 con glosas jurídicas y apostillaspolíticas, 1934.

Las soluciones constitucionales adoptadas durante la II Repúblicaespañola ejercieron una influencia directa sobre el Título VIII de laConstitución de 1978 y nos ofrecen la clave explicativa de muchas de

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las previsiones hoy vigentes,3 lo que permite utilizarlas como un ca-non hermenéutico especialmente relevante. Pues bien, tanto el pro-yecto de Estatuto de Cataluña (Estatuto de Núria), como –a la vistadel mismo– la Constitución de 1931, como –lógicamente– el Estatutode Cataluña finalmente aprobado en 1932, acogen la técnica compe-tencial consistente en reservar la legislación sobre determinadas ma-terias al poder central, atribuyendo la ejecución de dicha legislaciónestatal a los poderes regionales. Dicha técnica procedía del federalis-mo germánico y, más concretamente, de las soluciones incorporadasen las constituciones alemana y austriaca de aquella etapa, que yahabían tenido algún eco en proyectos estatutarios anteriores (pro-yecto de Estatuto de Autonomía, aprobado por la Mancomunidad deCataluña en 1919).4

La Constitución republicana atribuyó al Estado la competenciaexclusiva respecto de una primera lista de materias (art. 14), mientrasque, en relación con un segundo listado de materias, únicamente lereservaba la legislación, de forma íntegra y exclusiva, permitiendo quela ejecución de dicha legislación correspondiera a las regiones autó-nomas, “en la medida de su capacidad política, a juicio de las Cortes”(art. 15). Dicha técnica competencial se proyecta sobre trece ámbitosmateriales, entre los que destacan las diversas ramas del ordena-miento jurídico, sectores económicos relevantes y las infraestructurasy comunicaciones. El Estatuto catalán de 1932 asumió –con excepcio-nes y limitaciones puntuales– la competencia ejecutiva sobre la prác-tica totalidad de dichas materias (art. 5).


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3. Como advirtió Muñoz Machado (1982, p. 85), “tal vez no se ha subrayado suficiente-mente que de esta regla general [la influencia de constituciones extranjeras en la Constituciónde 1978] escapa casi por entero el Título VIII (...) que, sobre todo en la parte dedicada alas Comunidades Autónomas, ha adoptado soluciones que provienen de lo que estable-ció sobre autonomías regionales nuestra Constitución de 1931 (…) de donde se han traí-do la mayor parte de las soluciones (…)”.

4. El artículo 8 del mencionado proyecto estatutario disponía que “en materia de minas,aguas, caza, pesca, correos y telégrafos, aunque la facultad de hacer y modificar las leyespor las cuales se rigen corresponde al Parlamento español, la ejecución de dichas leyes den-tro del territorio de Cataluña corresponderá al Gobierno regional, el cual asumirá todaslas facultades que al Gobierno central y a sus diversos organismos atribuyen dichas leyes”(traducción nuestra); el artículo 9 contenía una previsión similar en materia social. En con-secuencia, y hasta donde sabemos, el Estatuto de la Mancomunidad constituye el primertexto (para) constitucional que acoge, entre nosotros, la categoría de las competenciasautonómicas ejecutivas.

El sistema competencial (más sistemático y completo que el ac-tual) contenía asimismo una previsión muy relevante a nuestros efec-tos. En efecto, el artículo 20 de la Constitución disponía, en su segun-do párrafo:

“El Gobierno de la República podrá dictar Reglamentos para laejecución de sus leyes, aun en los casos en que esta ejecucióncorresponda a las autoridades regionales”.5

De dicha afirmación puede deducirse, como hizo Muñoz Machado,que “la función ejecutiva, en relación con materias reguladas por elEstado, no comprende necesariamente la potestad reglamentaria”.6

Sin embargo, nos parece igualmente diáfano que la función ejecuti-va tampoco excluye necesariamente la potestad reglamentaria. Bienal contrario, por lo que parece, la regla general consistía en que lapotestad reglamentaria era inherente al ámbito funcional de lascompetencias ejecutivas y que el artículo 20 simplemente permitíaexcepcionar esta regla general.

La interpretación que proponemos conduciría, entre otras, a lasreglas siguientes: a) Cuando la ejecución de las leyes estatales co-rresponde a las Regiones autónomas, la Constitución reserva al Estadola facultad de dictar normas reglamentarias; b) Esta facultad es muyimportante, ya que mediante reglamentos estatales muy concretosse puede reducir al mínimo el libre arbitrio de las autoridades regio-nales; c) El ejercicio de la facultad que se reserva al Estado es pura-mente potestativo; d) También es, en cierta manera, excepcional, enel sentido de que alcanza a los supuestos en que la potestad regla-mentaria corresponde ordinariamente a las regiones autónomas (“aunen los casos en que esta ejecución corresponda a las autoridades re-gionales”); e) La ejecución de una ley estatal puede comportar la pro-mulgación y la convivencia de normas reglamentarias estatales y re-

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5. Tanta o mayor importancia tenía la previsión contenida en el primer párrafo del pre-cepto citado, ya que se incorporaba ahí –o, al menos, así acabó interpretándose– unacláusula general favorable a la ejecución regional de toda la legislación estatal (art. 20:“Las leyes de la República serán ejecutadas en las regiones autónomas por sus autorida-des respectivas, excepto aquellas cuya aplicación esté atribuida a órganos especiales o encuyo texto se disponga lo contario, siempre conforme a este título”.

6. S. Muñoz Machado (1982, págs. 92-93).

gionales, ambas válidas; f) En caso de conflicto, el reglamento esta-tal desplaza al reglamento regional.7

A favor de esta línea interpretativa se puede aportar la opiniónde alguien tan poco sospechoso de autonomista como A. Royo Villanova,catedrático de Derecho Administrativo y diputado en las Cortes Cons-tituyentes, a quien le parecía:

“…doctrinalmente, absurdo, lo que dice el párrafo segundo delart. 20, puesto que si el Gobierno de la República se reserva la facul-tad de dictar reglamentos, aun para aquellas leyes cuya ejecucióncorresponde a las autoridades regionales, contradice el derecho deéstas, ya que la potestad de ejecutar las leyes implica, como unade sus atribuciones esenciales, la potestad reglamentaria”.8

Asimismo, según Jiménez Asensio, la redacción opaca del pre-cepto:

“…no podía ocultar, en cambio, que la potestad reglamentaria era,en principio, una facultad inherente al concepto de ejecución. Detodos modos, el matiz en este caso era importante: se habilitabaal Gobierno de la República para que –si lo estimaba oportuno–ejercitara esa competencia normativa en sustitución de la Región(…). Así, lo que en principio era una nítida división funcional, pa-rece ofrecer, en este punto, un terreno próximo a la concurrencia.”9

3. Entre el silencio constitucional y la oscuridadestatutaria

La Constitución española de 1978 (en adelante, CE), apartándo-se en este punto de la Constitución republicana de 1931 y de otras


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7. Dicha consecuencia deriva de la naturaleza de las competencias concurrentes –típicasdel federalismo germánico inspirador del sistema republicano– propia de una y otra fa-cultad, así como de la aplicación de la regla de prevalencia recogida asimismo dentro deeste último sistema (art. 21 CE 1931: “El derecho del Estado español prevalece sobre elde las regiones autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia deéstas en sus respectivos Estatutos”.

8. A. Royo Villanova (1934, p. 77).

9. Jiménez Asensio (1993, págs. 123-124) y, en la misma línea, Cascajo Castro (1993, p. 23).

normas que le sirvieron de inspiración (como la Ley Fundamental deBonn), no contiene ningún pronunciamiento sobre el régimen de lapotestad reglamentaria en los supuestos de reparto competencialbasados en el binomio legislación estatal y ejecución autonómica. Anteel silencio constitucional, la doctrina intentó encontrar alguna solu-ción en el mismo texto de la CE, a partir del análisis de aquellos pre-ceptos de la misma que utilizan términos coincidentes o próximos alos de legislación y ejecución (arts. 25.1, 53.3, 66.2, 97, 149.1 y 152.1,principalmente), pero dicho análisis no permite reducir la indetermi-nación constitucional sino que acaba por confirmarla.10

La notoria ambigüedad con que la CE rodea los conceptos delegislación y ejecución nos sitúa ante un doble y grave dilema: el tér-mino legislación ¿incluye únicamente las leyes formales o englobatodas las normas jurídicas dictadas sobre una materia determinada?La noción de ejecución, ¿incluye el desarrollo reglamentario de las le-yes o debe restringirse a aquellas facultades simplemente aplicativasdel ordenamiento jurídico? La importancia de estos interrogantes enel plano teórico se multiplica cuando las opciones por una respuestau otra deben trasladarse al reparto funcional del poder dentro de unEstado de estructura compuesta. Por esta misma razón, nos parece evi-dente que las decisiones que se adopten al respecto deberían ser de-cisiones de rango constitucional.

Ahora bien, ante la indeterminación constitucional de los con-ceptos mencionados, la única conclusión general que, a nuestro jui-cio, puede sostenerse es que, en esta materia, la Constitución admi-tía desarrollos diversos o nos situaba ante un modelo ciertamenteabierto.11 La responsabilidad de concretar este modelo (es decir, dedefinir los conceptos de legislación y ejecución a efectos competen-ciales) quedaba diferida, así, principalmente, a los Estatutos de Auto-nomía.

Somos plenamente conscientes de que esta solución, ensayadade nuevo por los Estatutos de “nueva generación”, no cuenta con un

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10. Vid., en este sentido, Jiménez Asensio (1993, págs. 125-129), quien acaba concluyendoque “la competencia autonómica de ejecución de la legislación del Estado no encuentra enla Constitución una definición de cuál pueda ser su contenido ni la forma de expresarse”.

11. En el mismo sentido, Vid. Albertí Rovira (1989, p. 19) y Jiménez Asensio (1993, p. 128).

apoyo político y doctrinal unánime, como lo prueban las duras críti-cas formuladas a los preceptos estatutarios que definen las diversascategorías competenciales (arts. del 110 al 112 del nuevo Estatuto ca-talán, por ejemplo), así como la impugnación de tales preceptos an-te el Tribunal Constitucional.12 Sin embargo, lo cierto es que los Estatutosaprobados en la primera etapa del Estado autonómico también lle-varon a cabo esta tarea, aunque sin levantar en esa etapa la polémi-ca que ahora nos ha tocado vivir.

Como se verá, no puede decirse que estos primeros Estatutos deAutonomía no resolvieran el problema, ni que lo hicieran excluyen-do la potestad reglamentaria sustantiva de las competencias de eje-cución. Sí que es cierto, por el contrario, que las definiciones estatu-tarias del concepto de ejecución, normalmente lacónicas y de contornosdifusos, son asimismo ambiguas y presentan acusadas divergencias en-tre sí, lo que impide toda interpretación hermenéutica con preten-siones globalizadoras. A pesar de ello, no nos parece lícito equipararesta diversidad de soluciones –que el principio dispositivo impulsaclaramente– con una ausencia de soluciones, ni sacrificar la plurali-


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12. Las principales críticas doctrinales a la operación estatutaria de delimitación competen-cial fueron recogidas –y rebatidas– en el trabajo de C. Viver Pi-Sunyer, “En defensa delsEstatuts d’Autonomia com a normes jurídiques delimitadores de competències. Contribucióa una polèmica juridiconstitucional”. En: Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 1(2005), especialmente págs. 97-104. Entre los recursos de inconstitucionalidad presenta-dos contra el EAC 2006, destacaremos el presentado por los diputados del GrupoParlamentario Popular del Congreso y, en particular, el fundamento número 5, de los re-feridos al Título IV del Estatuto, donde se afirma que el contenido de los artículos 110,111 y 112 del mismo (relativos, respectivamente, a las competencias exclusivas, comparti-das y ejecutivas), “procediendo a una definición y concreción del significado y contenidode las competencias autonómicas, pero también de las correlativas competencias estata-les, excede del propio de la norma estatutaria, que asume de esa forma una función cons-titucional que no le corresponde” y que “además, los artículos 111 y 112 configuran lascompetencias compartidas y ejecutivas de la Generalitat de Cataluña dotándolas de un al-cance funcional que restringe el reconocido en reiterada y constante jurisprudencia cons-titucional a las correlativas competencias estatales sobre las bases y sobre la legislación”.El texto completo de dicho recurso de inconstitucionalidad puede consultarse en el CD quese incluye en la obra de Tornos Mas, J. Los Estatutos de autonomía de Cataluña. Madrid:Iustel – Institut d’Estudis Autonòmics, 2007, donde se incorpora como documento núm. 6,apartado “VI. Documentos diversos”. Sobre el tema ha incidido la STC 247/2007, de 12 dediciembre, dictada en relación con la reforma del Estatuto de Autonomía de la ComunidadValenciana y conocida una vez cerrado el presente trabajo, en cuyos FJ 7-10 se consideralícita, en términos generales, la opción de los Estatutos de llevar a cabo una delimitaciónfuncional y material entre las competencias estatales y las autonómicas que incida en elalcance de las primeras.

dad estatutaria en beneficio de interpretaciones homogeneizadoras,orientadas a incrementar la racionalidad y eficacia del sistema.

El primer precepto que podemos traer a colación es el artículo37.3 del vigente Estatuto gallego de 1981 (EAG), donde se afirma cla-ramente que “las competencias de ejecución en la ComunidadAutónoma llevan implícitas la correspondiente potestad reglamenta-ria, la administración y la inspección”. La potestad reglamentaria nose asume de forma ilimitada, sino condicionada por el precepto cita-do con el siguiente tenor:

“En los supuestos previstos en los artículos 28 [competencias dedesarrollo legislativo y ejecución] y 29 [ejecución de la legisla-ción del Estado], (…) el ejercicio de esas potestades por la Co-munidad Autónoma se realizará de conformidad con las nor-mas reglamentarias de carácter general que, en desarrollo desu legislación, dicte el Estado”.

En definitiva, para los casos en que corresponde al Estado dic-tar la legislación y a la Comunidad Autónoma su ejecución, el art.37.3 EAG permite que el Estado dicte reglamentos generales, perono excluye de ninguna forma la potestad reglamentaria autonómica,sino todo lo contrario: asume expresamente dicha potestad y habili-ta a la Comunidad Autónoma para ejercerla, en ausencia de regla-mentos estatales, con total libertad y, en caso de que existan, de con-formidad con sus determinaciones.

El Estatuto catalán de 1979 (EAC 1979) consagra prácticamentelas mismas soluciones, aunque con distinta literalidad. En efecto, suartículo 25.2 establece que:

“En el caso de las materias señaladas en el artículo 11 de esteEstatuto, o con el mismo carácter en otros preceptos del mismo[competencias de ejecución], su ejercicio deberá sujetarse a lasnormas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dic-te el Estado”.

¿Excluye este precepto la potestad reglamentaria de las compe-tencias ejecutivas de la Generalitat? No. El artículo 25.2 EAC 1979, enlínea con su homólogo gallego, reconoce que el Estado puede dictarreglamentos y, en el caso de que existan, sujeta las competencias de

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ejecución a las determinaciones contenidas en los mismos. Pero estaopción no equivale, ni de lejos, a una exclusión expresa o tácita delpoder reglamentario de la Generalitat. Por ello mismo, nos parece sor-prendente que una parte muy importante de los análisis doctrinalesapunten, precisamente, en la dirección contraria. Dicha opción po-dría explicarse por las diferencias que presenta el precepto aprobadoen relación con la redacción original que tenía en el Proyecto de Estatuto(Estatuto de Sau), donde se afirmaba categóricamente que:

“Las competencias de ejecución de la Generalidad comportan entodo caso la potestad reglamentaria y la administración, inclui-da la inspección”.13

A partir de la sustitución de la redacción transcrita por la redac-ción más restrictiva del art. 25.2 EAC 1979, diversos autores deduje-ron una inequívoca voluntad de excluir la potestad reglamentaria delas facultades inherentes a las competencias ejecutivas. Tal interpre-tación es defendida con especial contundencia por expertos en lamateria tan rigurosos como Salas o Muñoz Machado,14 cuyas opinio-nes no podemos compartir en este punto.

Creemos, por el contrario, que la interpretación literal del art.25.2 EAC 1979 no permite afirmar que se quisiera excluir la potestadreglamentaria autonómica. Que el ejercicio de las competencias eje-cutivas deba “sujetarse a las normas reglamentarias que en desarro-llo de su legislación dicte el Estado” no significa que esta legislación“sólo pueda ser desarrollada válidamente” por normas reglamenta-rias estatales, quedando tal posibilidad absolutamente vedada a losreglamentos autonómicos. Entre una y otra afirmación hay un abis-mo, una distancia lógica que la interpretación doctrinal mencionadano supo ver.

La posición doctrinal que impugnamos no sólo padece un erroren la interpretación literal del precepto, sino que también descono-ce la interpretación auténtica que se deduce de los antecedentes delmismo y que apunta inequívocamente hacia la dirección que defen-


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13. Artículo 24.3 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña, publicado en elBoletín Oficial de las Cortes Generales (en adelante, BOCG), serie H, núm. 9-I, de 12.06.1979.

14. Vid. J. Salas (1980, p. 46) y Muñoz Machado (1982, p. 45).

demos. En efecto, cuando la ponencia conjunta que discutía el pro-yecto de Estatuto sustituyó el apartado tercero del artículo 24 por laredacción final del artículo 25.2 EAC 1979, el señor Barrera Costa pre-sentó un voto particular que pretendía mantener la redacción origi-naria, con base en la siguiente afirmación:

“A mi entender, la potestad reglamentaria es siempre una ma-teria del poder ejecutivo y, por tanto, debe ser ejercida por quien eje-cute las leyes y no por quien tenga la misión de establecerlas. Me pa-rece, pues, incongruente con una norma muy general del Derecho, almenos en España, y, por tanto, creo que este regateo a la Generalidadde la posibilidad de dictar normas reglamentarias en aquellas mate-rias en las cuales se le reconoce una facultad de ejecución está den-tro del espíritu estrecho, restrictivo, a que me refería en mi primeraintervención...”

Para mantener el texto de la ponencia, el señor Martín Toval in-tentó disipar los temores del señor Barrera con estas palabras:

“...desde la perspectiva de la aplicación del Derecho (...), y eneste caso muy particularmente del Derecho Administrativo, contodos los respetos, el señor Barrera no tiene razón (...) porqueel Estatuto de Sau, en su artículo 24, apartados 2 y 3, no contra-decía lo que ahora, en una mejor redacción técnica, (...) se esta-blece en el apartado 2 del artículo 25”.

“Cuando (a la Generalidad) no le corresponda la competenciaexclusiva (...) si el Estado, en uso de (la) potestad legislativa dic-ta reglamentos de carácter general, la Generalidad deberá so-meterse y aceptar esos reglamentos generales. Esto en absolu-to es ni puede considerarse desde la perspectiva política un recorte(...) de lo previsto en los apartados 2 y 3, y particularmente enel 3, del artículo 24 del Estatuto de Sau”.

No hay, por tanto, contradicción sino, simplemente, “una mejorredacción técnica”. Pero las palabras más interesantes son las queutiliza Martín Toval, confirmando definitivamente la voluntad de losestatutarios:

“...Incluso con la vigencia del texto del Estatuto de Sau, artícu-lo 24, si el Estado, en uso de su competencia legislativa o de su

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potestad legislativa, dicta reglamentos generales de aplicaciónde la normativa legislativa previamente adoptada... , éstos se-rían de necesaria observancia por parte de la Generalidad, sinperjuicio de que ésta, en aquellos aspectos que no hayan sidodesarrollados por los Reglamentos generales del Estado, o paradictar reglamentos, no generales, sino particulares (...) pueda,efectivamente, tanto con la adición del artículo 25.2 de la Ponencia,como con el 24.3 del Estatuto, dictar, en uso de esa función eje-cutiva, reglamentos de carácter particular y general, siempre queel Estado no haya hecho uso de esa potestad reglamentaria ge-neral...”15

No fue sino después de hechas estas consideraciones que losponentes aprobaron la redacción final del artículo 25.2 EAC 1979. Lainterpretación literal que proponemos queda confirmada así por suinterpretación auténtica.

La situación descrita no difiere en exceso de lo previsto en otrosestatutos, cuyas determinaciones llegan (o permiten llegar) a resulta-dos bastante similares. Es el caso del artículo 20.4 del Estatuto vasco,norma que, a diferencia del art. 25.2 EAC, vincula las competenciasejecutivas de la Comunidad Autónoma con una genérica potestad deadministración y con la posibilidad de dictar reglamentos de carácterorganizativo:

“Las funciones de ejecución que este Estatuto atribuye a laComunidad Autónoma del País Vasco en aquellas materias queno sean de su competencia exclusiva comprenden la potestad deadministración, así como, en su caso, la de dictar reglamentosinternos de organización de los servicios correspondientes”.

De la referencia a esta clase concreta de reglamentos puede de-ducirse, ciertamente, la voluntad de excluir a los denominados regla-mentos ejecutivos, también llamados, con mayor imprecisión, reglamen-tos jurídicos o normativos. Es una interpretación posible, pero no la


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15. El texto completo de una y otra intervención, publicado en el Diario de Sesiones de lasCortes, núm. 4, de 1979 (Congreso de los Diputados, Comisión Constitucional) fue recogi-do en la obra editada por J. A. Santamaría Pastor. Estatuto de Autonomía de Catalunya.Trabajos Parlamentarios. Madrid: Cortes Generales, 1985, págs. 125-126.

única. El precepto se refiere a la potestad de administración, pero noconcreta si, dentro de tal potestad, puede entenderse incluida, o no,la potestad reglamentaria, hipótesis en absoluto desdeñable si tene-mos en cuenta las construcciones doctrinales clásicas y las referenciaslegales a la potestad mencionada.16 La respuesta afirmativa tambiénes apuntada por Jiménez Asensio, como única vía para dotar de sen-tido al precepto vasco.17

Otros preceptos estatutarios también contienen referencias ex-presas al posible ejercicio de las facultades normativas a partir de lascompetencias autonómicas ejecutivas, aunque lo hagan medianteredacciones igualmente ambiguas y peculiares. Así, el art. 26.2 del an-terior Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana conferíaa la Generalitat, en defecto de la legislación estatal, la potestad dedictar normas de validez provisional en relación con aquellas mate-rias en que ésta únicamente disponga de competencias ejecutivas. Esnecesario subrayar que esta previsión original se ha mantenido ex-presamente, y de forma prácticamente inalterada, en la reforma delEstatuto valenciano operada por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 deabril. En efecto, en una previsión cuyo interés nos parece del todo evi-dente, el actual art. 44 dispone en su primer apartado que “La legis-lación de Les Corts prevista en el presente Estatuto revestirá la formade Ley de la Generalitat”, para añadir seguidamente, en su segundoapartado, que:

“En las materias incluidas en los artículos 50 [bases/desarrollo]y 51 [legislación/ejecución] del presente Estatuto, y en defectode la legislación estatal correspondiente, la Generalitat podrádictar normas de validez provisional de acuerdo con aquelloestablecido en el apartado anterior. Estas normas se considera-

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16. En efecto, cuando E. García de Enterría y T. R. Fernández (y como ellos, muchos otrosautores) nos proponen el concepto de reglamento, afirman que “se llama reglamento a to-da norma escrita dictada por la administración” (2000, 10.ª ed., p. 177), idea en la que in-sisten reiteradamente al referirse a esta “ocurrencia de los funcionarios” (vid., por ejem-plo, las referencias contenidas en las págs. 178 y 206, donde luce nuevamente la identificaciónentre reglamentos y Administración). Tal identificación ha sido matizada por otros autores,especialmente a la vista del art. 97 CE, pero sin romper completamente con la concepciónclásica de la potestad reglamentaria como potestad de la Administración. En el plano legal,podemos destacar, en el mismo sentido, el art. 4.1.a) de la Ley Reguladora de las Bases delRégimen Local (LRBRL).

17. Jiménez Asensio (1993, p. 127).

rán derogadas con la entrada en vigor de las estatales corres-pondientes, si es que no hay una disposición expresa en senti-do contrario. El ejercicio de esta facultad de dictar legislaciónconcurrente exigirá la comunicación previa al Delegado delGobierno”.

En su versión inicial, algunos estatutos optaron por solucionesdistintas a las comentadas hasta el momento. Así, el art. 46.2 delEstatuto balear afirmaba que “la potestad ejecutiva de la ComunidadAutónoma podrá llevar aneja la potestad reglamentaria cuando asíresulte de habilitación o de delegación legislativa”. También pare-cía contemplar una operación delegativa de este tipo la confusa re-dacción del art. 36.4 del Estatuto aragonés.18

En definitiva, ninguno de los estatutos citados prohíbe expre-samente el ejercicio de la potestad reglamentaria en uso de lascompetencias ejecutivas que atribuyen a la Comunidad Autónomarespectiva. Algunos estatutos reconocen esta posibilidad de formaexpresa y con carácter general (caso del Estatuto gallego); otros obli-gan a deducirla de su enunciado (Estatutos catalán y vasco), y un ter-cer grupo no considera que las potestades normativas sustantivasconstituyan una facultad propia e inherente a sus competenciasejecutivas, pero considera posible su ejercicio, ya sea en ausencia delegislación estatal (caso valenciano), o como consecuencia de las re-misiones normativas que ésta pueda contener (solución balear y ara-gonesa).

Es cierto que todavía queda un grupo de estatutos que se re-fieren de forma exclusiva a la posibilidad de dictar reglamentos or-ganizativos de los servicios respectivos. Pero incluso en estos casosno era necesario excluir a radice la posibilidad de que la legislaciónestatal (leyes y reglamentos) habilitasen a los gobiernos autonómi-cos correspondientes para desarrollar o completar esta legislación,tal como se previó en los Estatutos balear y aragonés. Y, en rigor, sise excluye esta hipótesis, la única conclusión a la que cabría llegarsería que, en virtud del principio dispositivo, las competencias eje-


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18. De acuerdo con la cual, “corresponderá a la Comunidad Autónoma de Aragón (…) laejecución de la legislación general del Estado en aquellas materias en las que la propianorma atribuya a aquélla la función ejecutiva. En los mismos términos, la potestad regla-mentaria, la administración y la inspección”.

cutivas de algunas comunidades autónomas (CC.AA.) no alcanzanla potestad reglamentaria (más allá de la puramente organizativa),solución que, sin embargo, no puede extenderse de ninguna formaal resto de las CC.AA. si no es a partir de un desconocimiento abso-luto o de una interpretación errónea o interesada de los estatutoscorrespondientes.

La conclusión general del presente apartado es, en nuestra opi-nión, muy clara: a diferencia de la Constitución, los estatutos inicia-les sí que concretan el ámbito funcional de las competencias ejecu-tivas y afirman, en particular, la inclusión de la potestad reglamentariadentro de este tipo competencial, sin perjuicio de que el ejerciciode tal potestad por parte del Estado sea igualmente posible. A pe-sar de ello, esta caracterización estatutaria de las competencias eje-cutivas se realiza con una notoria falta de rigor y claridad (lo que,como se verá, permitió a otros autores y al Tribunal Constitucionalllegar a conclusiones opuestas a las que sostenemos) y, sobre todo,mediante unos enunciados muy heterogéneos entre sí, situación quese ha querido resolver –cómodamente pero no legítimamente– pre-dicando que todas las competencias ejecutivas de todas las CC.AA.tienen un contenido funcional idéntico.

Ésta era, precisamente, la finalidad perseguida por el proyec-to de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LO-APA), mediante su artículo 7:

“En los supuestos en que a las comunidades autónomas sóloles corresponde la ejecución de la legislación del Estado, éstasdeberán sujetarse a las normas reglamentarias que las autori-dades estatales dicten, en su caso, en desarrollo de aquélla,sin perjuicio de la facultad de organizar libremente sus propiosservicios”.

La interpretación del sistema que la LOAPA pretendía impo-ner fue abortada por el Tribunal Constitucional en su conocida STC76/1983, de 5 de agosto (FJ 12). Pero lo más llamativo es que la in-terpretación del artículo 7 LOAPA tampoco excluye necesariamenteel ejercicio de la potestad reglamentaria autonómica de carácter sus-tantivo desde las competencias ejecutivas correspondientes. Una lec-tura pausada de dicho precepto es suficiente para llegar a tal con-clusión.

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4. La desafortunada doctrina del TribunalConstitucional

Mediante una batería de elementos interpretativos (dogmáticos,finalistas, de técnica legislativa, históricos…), controvertidos y controver-tibles, cuando no claramente erróneos, el Tribunal Constitucional llega-rá a la conclusión de que el concepto de legislación no es utilizado eneste punto por la Constitución en sentido formal, sino en un sentidomaterial, por lo que dicho término debería entenderse en su senti-do más amplio de normación en general. Dicho entendimiento reducelas competencias autonómicas ejecutivas a la ejecución pura o simple-mente aplicativa de la regulación estatal, adornadas con la facultad,igualmente limitada, de dictar normas reglamentarias de carácter mera-mente organizativo. Se desconoce, así, que la potestad reglamentariaes una facultad inherente a la autonomía y que ésta consiste, precisamen-te, en la posibilidad de adoptar opciones diversas, algo realmentedifícil, si no del todo imposible, desde los estrechos márgenes en quedebe moverse la función aplicativa del ordenamiento jurídico.

Las afirmaciones del Tribunal sorprenden por la seguridad conque se formulan, seguridad que contrasta vivamente con la ausenciade determinaciones constitucionales, con la ambigüedad característi-ca de los estatutos, con las dificultades propias de cualquier análisisteórico de la potestad reglamentaria y con las propias vacilacionesiniciales del máximo intérprete de la Constitución. No vamos a reali-zar aquí un examen exhaustivo y detallado de la jurisprudencia cons-titucional existente sobre las relaciones entre competencias ejecutivasy potestad reglamentaria,19 sino que nos limitaremos a recordar losprincipales argumentos utilizados por el TC y a subrayar los puntos dé-biles que, a nuestro juicio, presentan.

4.1. Legislación y ejecución son expresiones amplias que admiten más de una interpretación

En la STC 33/1981, de 5 de noviembre, primera ocasión en quese plantea el problema en sede jurisdiccional, el Tribunal afirmó ex-presamente que:


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19. Para un examen de este tipo, vid. los trabajos de Jiménez Asensio (1993, págs. 137-172)y Pons Parera (1995, págs. 75-107).

“La expresión ‘legislación laboral’ utilizada en el artículo 149.1.7ªde la Constitución española (y en términos equivalentes en elart. 11.2 del Estatuto de Cataluña) ofrece, ciertamente, más deuna interpretación, pues junto a la propugnada por el Gobiernoy que se sintetiza en comprender en el concepto toda norma es-crita, cabe la otra restringida que hace referencia a las Leyes, ensu sentido de norma escrita que emana de quienes ostentan elpoder legislativo y también de aquellas que por excepción, o pordelegación, tienen fuerza de ley formal” (FJ 3).

El Tribunal reconoció que se encontraba ante una cuestión “tras-cendente”, pero no se vio obligado a resolverla al considerar que elacto impugnado (un Real Decreto sobre servicios mínimos) no participa-ba del carácter de las normas reglamentarias, sino del de los actos apli-cativos o ejecutivos, por lo que era la Comunidad Autónoma la instan-cia competente para adoptarlo. Poco después, el Tribunal ya no podríasoslayar el problema, ya que tanto el Estado como el Gobierno vascose consideraban competentes para establecer y regular los registrosde convenios colectivos de trabajo, el primero a partir de su competen-cia sobre la legislación laboral (art. 149.1.7 CE) y el segundo con baseen su competencia de ejecución de dicha legislación, lo que obligabaa decidir la suerte de la potestad reglamentaria en aquellos supuestosbasados en el binomio legislación estatal y ejecución autonómica.

En esta nueva resolución (STC 18/1982, de 4 de mayo), el Tribunalempezó reiterando las palabras utilizadas en la STC 31/1981 sobre laexistencia de diversas interpretaciones posibles del término legislación(FJ 2) y añadió:

“Ante todo, es menester huir de interpretaciones meramenteliterales, pues tanto los conceptos de ‘legislación’ como de ‘eje-cución’ son lo suficientemente amplios para que deba rechazar-se la interpretación que asimila sin más, legislación al conjuntode normas escritas con fuerza o valor de ley, y la interpretaciónque asimila ‘ejecución’ al conjunto de actos concretos de ejecu-ción relativos a una determinada materia” (FJ 3).

Una idea que aparece de nuevo en la STC 39/1982, de 30 de ju-nio, cuando se reconoce que “de legislación se ha hablado y se conti-núa hablando, como es sabido, en más de un sentido”, lo que obligaa constatar “la ambigüedad del vocablo ‘legislación’” (FJ 7).

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4.2. El uso de controvertidos argumentos dogmáticos como solución

Al reconocimiento de la diversidad de interpretaciones posi-bles le sigue, sin solución de continuidad, la imposición por parte delTribunal de una única solución posible, solución que se adopta sin dis-poner de ningún dato constitucional certero y basándose esencial-mente en determinadas reflexiones doctrinales sobre la potestad re-glamentaria. En efecto, la STC 18/1982 concluye en el mismo FJ citadoque:

“En este contexto –y salvo la reserva de ley (artículos 35.2, 37.1y 53.1 de la Constitución)– no puede desconocerse el carácterque la moderna doctrina atribuye a la potestad reglamentariacomo una técnica de colaboración de la Administración con elpoder legislativo, como un instrumento de participación de laAdministración en la ordenación de la sociedad, que relativizala distinción entre los productos de la Administración con me-ro valor reglamentario y los que adquieren fuerza de ley y acen-túa, por el contrario, el elemento de la delegación legislativaque habilita a la Administración para ejercer facultades nor-mativas”.

En fin, a partir de estas consideraciones (y de otras que veremosa continuación) el Tribunal “descubre” que:

“…cuando la Constitución emplea el término ‘legislación labo-ral’ y la atribuye a la competencia estatal incluye también en eltérmino los reglamentos tradicionalmente llamados ejecutivos,es decir, aquellos que aparecen como desarrollo de la ley y, porende, como complementarios de la misma”.20

El concepto constitucional de legislación no alcanzaría, sin embar-go, a los llamados reglamentos “organizativos”, es decir, a aquellosreglamentos que:


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20. FJ 5. La abrumadora seguridad que exhibe el Tribunal en el pasaje reproducido no de-ja de sorprendernos, aunque quizás pueda explicarse –que no justificarse– si pensamos queel Tribunal debía ser plenamente consciente de que no estaba interpretando sino crean-do una nueva regla constitucional y de que lo hacía con escasos y débiles argumentos. Lacontundencia de sus afirmaciones ocultaría, así, su misma debilidad.

“…todo lo más, alcanzan a normar las relaciones de la Adminis-tración con los administrados en la medida en que ello es instru-mentalmente necesario por integrarse éstos de una u otra for-ma en la organización administrativa, pero no en los derechosy obligaciones de éstos en aspectos básicos con carácter gene-ral” (STC 18/1982, FJ 4).

En otras palabras, la problemática cuestión de encajar la potes-tad reglamentaria dentro de la legislación o de la ejecución la resuel-ve el Tribunal haciendo uso de la clasificación doctrinal, igualmenteproblemática, entre reglamentos ejecutivos y reglamentos organiza-tivos, una distinción que hunde sus raíces en la distinción de la doc-trina alemana clásica entre ley en sentido material y ley en sentidoformal, y que pasará a constituir uno de los criterios clave de la inter-pretación jurisdiccional en este punto. Una vez superada, entre no-sotros, la distinción entre los reglamentos jurídicos y los reglamentosadministrativos, a partir especialmente del reconocimiento del carác-ter jurídico de toda norma reglamentaria, forzoso es reconocer quela distinción utilizada por el Tribunal es tan convencional como con-fusa, como lo demuestran los problemas que genera más allá del ám-bito estrictamente académico.21

En cualquier caso, la tarea de aplicar construcciones dogmáticasal sistema competencial es, como mínimo, arriesgada, especialmentesi se proyecta sobre una de las instituciones jurídico-públicas máscontrovertidas y controvertibles como es el reglamento, figura cuyaposición radicalmente intermedia entre las normas con rango de leyy los actos administrativos aplicativos –o entre el poder legislativo yel poder administrativo– dificulta gravemente su análisis y no nospermite contar, todavía, con una cierta unanimidad doctrinal sobresu naturaleza, fundamento constitucional, tipología o clases, formasde manifestación o ámbito material que tiene reservado.

A la distinción teórica entre los reglamentos ejecutivos y organi-zativos, añadirá el Tribunal Constitucional otra distinción dogmática,

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21. Pensamos, a modo de ejemplo, en las dificultades que han venido rodeando a la juris-prudencia del Tribunal Supremo y a la doctrina del Consejo de Estado para fijar el concep-to de reglamento ejecutivo a los efectos del dictamen preceptivo de este último ante es-te tipo de normas. En el ámbito doctrinal, vid. las reveladoras aportaciones realizadas porGarcía Álvarez (1993) sobre tal cuestión.

discutida y discutible: la que separa las normas jurídicas de los actosadministrativos. Así, la identificación del carácter innovador o no inno-vador de la medida enjuiciada, su carácter normativo o no normati-vo, pasará a constituir otro elemento central de la construcción rea-lizada por el TC. Este criterio se utiliza por vez primera en la STC33/1981, resolución que considera innecesario definir el concepto delegislación porque encuadra la medida controvertida dentro de la apli-cación del ordenamiento jurídico, negándole naturaleza reglamen-taria o contenido normativo.22 A partir de ahí, el Tribunal usará pro-fusamente el binomio normativo/no normativo; norma/acto oinnovador/no innovador para determinar el carácter legislativo o eje-cutivo de las actuaciones impugnadas e incluirlas dentro de las com-petencias estatales o autonómicas.23

Esta práctica del tribunal, certeramente criticada por diversos au-tores,24 culminaría, en primer lugar, con la consagración del conceptomaterial de legislación:

“…cuando la Constitución en su artículo 149 utiliza el conceptode legislación como criterio definidor del ámbito en que las CC.AA.pueden adquirir competencias propias, tal concepto ha de serentendido, en consecuencia, en sentido material, sea cual fuereel rango formal de las normas” (STC 35/1982, FJ 2).

Y, en segundo término, serviría para alargar dicho conceptomaterial hasta las propias circulares.25


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22. En opinión de Casas Baamonde (1991), el argumento era en este caso inconsistente, yaque la STC “negó carácter normativo a los decretos de servicios mínimos –lo que no es co-rrecto– para afirmar la competencia de las CC.AA. para su imposición (...) lo que sí lo es”.

23. Así ocurre en la mayoría de las resoluciones que se dictan sobre esta categoría compe-tencial a partir de la STC 33/1981: SSTC 35/1982, 39/1982, 53/1984, 86/1988, 249/1988,100/1991 y, más recientemente, 103/1999.

24. Vid., en particular, Casas Baamonde (1991, p. 4), Cruz Villalón (1983, p. 306) y JiménezAsensio (1993, págs. 141-142).

25. En la STC 249/1988, FJ 2, por ejemplo, el Tribunal considera que una circular constitu-ye materialmente un desarrollo de la Ley porque “asegura en todo el Estado la uniformi-dad en la graduación de las sanciones (…) y no se refiere a la estructuración interna delos servicios”. El problema no difiere del que se había planteado en otras resoluciones, yamencionadas, y, en relación con las circulares, también en la STC 27/1983: todo lo norma-tivo o innovador entra, necesariamente, dentro del concepto de legislación.

Aunque con menor decisión, el Tribunal Constitucional tambiénha intentado edificar un concepto material de ejecución. Las resolu-ciones que se han dedicado a esta tarea fueron destacadas por algúnsector doctrinal, como líneas de evolución, e incluso de inflexión, dela doctrina general del Tribunal,26 aunque el tiempo ha demostradoque tal doctrina permanece prácticamente inalterada y que dichasresoluciones tenían un carácter ciertamente limitado y excepcional.

En primer lugar, el Tribunal consideró legítima una Ley vasca (porla que se creaba el Consejo de Relaciones Laborales) dictada en un ám-bito material en que la Comunidad Autónoma únicamente disponíade competencias de carácter ejecutivo. El TC señaló, aquí, que “los lí-mites competenciales de la Comunidad Autónoma del País Vasco ha-cen referencia al contenido de las disposiciones, no a su forma” (STC35/1982, FJ 2), lo que permitía afirmar la constitucionalidad de la Ley,aunque no tanto por el dato de poseer competencia ejecutiva en lamateria sino, como subraya el TC, por la combinación de ésta conla competencia sobre “organización, régimen y funcionamiento desus instituciones de autogobierno” (art. 10.2 EAPV).27

Mayor importancia tuvo la STC 86/1991, de 25 de abril, que lle-gó a ser considerada como un correctivo del concepto material delegislación acogido por el Tribunal. La discusión giraba, en este caso,sobre la calificación que debía otorgarse (medida legislativa o ejecu-tiva) al acto de extensión de un convenio colectivo. A diferencia desupuestos anteriores, el Tribunal no buscó la respuesta en la natura-leza –norma o acto– de los actos de extensión de convenios sino que–incluso aceptando su carácter normativo– evaluó la actuación admi-nistrativa desde la finalidad perseguida por la Constitución al reser-var al Estado la legislación (que no es otra, de acuerdo con el FJ 3 ycon abundantes resoluciones anteriores, que mantener la uniformi-

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26. Sobre el tema, vid. Jiménez Asensio (1993, págs. 166-167), así como la doctrina citadapor dicho autor en este punto.

27. Algo similar sucedió, como sabemos, en el ámbito de la expropiación forzosa, respec-to del cual el Estado tiene reservada, en principio, toda la legislación (art. 149.1.18 CE). Laconocida STC 37/1987 reconoció que las CC.AA. podían definir por ley los supuestos legi-timadores de la expropiación o causa expropiandi en aquellos campos en que dispusierande competencias sectoriales específicas (FJ 6), pero dicha posibilidad se asienta, de nuevo,en competencias diferentes de las propiamente ejecutivas. Dicha doctrina se reitera, en-tre otras, en las SSTC 17/1990 (FJ 10) y 180/2000 (FJ 11).

dad en la regulación jurídica de la materia). La conclusión sería queel acto de extensión no se incluye dentro de la noción de legislaciónlaboral porque “no aparece vinculado en modo alguno a la finalidadanteriormente citada”. Se trata, por el contrario, de un acto ejecuti-vo porque “no pretende integrar con carácter general el ordenamien-to laboral (…) y puede aproximarse conceptualmente a otros actosde ejecución de la legislación del Estado que, sin perjuicio de su ca-rácter normativo, entran en la esfera competencial de las CC.AA.”

Sin dejar de ser vistoso, el cambio de orientación doctrinal tie-ne unos efectos muy limitados, por las evidentes notas de excepcio-nalidad, subsidiariedad y provisionalidad propias de los actos de ex-tensión de convenios colectivos. Por otro lado, la grieta abierta por laSTC 86/1991 (cuya doctrina reitera, en un supuesto idéntico, la STC102/1991) no fue aprovechada por el Tribunal para corregir su posi-ción inicial, como lo demuestra el retorno a la vieja tesis del concep-to material de legislación en pronunciamientos posteriores (SSTC100/1991, 360/1993, 194/1994 y 196/1997).

El resumen del presente apartado nos lo sirve el propio TribunalConstitucional en su STC 103/1999, de 3 de junio, en un pasaje dondesintetiza su consolidada doctrina:

“Nuestra doctrina general en torno al deslinde entre ‘legisla-ción’ y ‘ejecución’ puede resumirse diciendo que la competen-cia de ‘legislación’ ha de entenderse en sentido material, refirién-dose, por tanto, no sólo a la ley en sentido formal, sino tambiéna los reglamentos ejecutivos e, incluso, a las Circulares, si tienennaturaleza normativa. Por su parte, la competencia de ‘ejecu-ción’ se extiende generalmente a todos los actos aplicativos,esto es, a la potestad de administrar que comporta, junto a lasfacultades de mera gestión, la de dictar reglamentos internosde organización de los servicios correspondientes en la medidaen que éstos sean necesarios para la mera estructuración inter-na de la organización administrativa”.28


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28. FJ 4. La STC 196/1997 señala, más sintéticamente, que “las competencias referidas a lalegislación son normativas y comprenden la totalidad de la potestad para la regulaciónde la materia a que se contrae; y las competencias ejecutivas son por regla general apli-cativas, llevando a la práctica lo establecido por las disposiciones normativas”.

A todo esto, la STC 51/2006, de 16 de febrero, aportó una refe-rencia a la capacidad de regular “la propia competencia funcional deejecución” como contenido “adicional” de las competencias autonómi-cas ejecutivas (FJ 4). La expresión –ciertamente críptica– “regulaciónde la propia competencia funcional de ejecución”, como realidad di-ferente de los reglamentos organizativos, quizás deba identificarsecon las normas dirigidas a fijar la forma concreta de ejercer la com-petencia,29 pero no parece apuntar hacia contenidos normativos in-novadores frente a los ciudadanos. En cualquier caso, la expresión lu-ce hoy en el nuevo Estatuto de Aragón, como contenido de lascompetencias ejecutivas asumidas por la Comunidad (art. 77).

4.3. La interpretación finalista: de la ordenación general de la materia a la necesidad de una regulación uniforme

En el primer pronunciamiento sobre la cuestión que nos ocupa(STC 33/1981), el TC entendió que la competencia estatal exclusiva so-bre la legislación habilitaba al Estado para llevar a cabo la ordena-ción general de la materia, pero esta primera interpretación fue ob-jeto de una rápida corrección en la STC 18/1982, donde se concluyeque la competencia estatal sobre la legislación engloba a los regla-mentos ejecutivos, es decir, a aquellos que aparecen como desarrollode la ley y, además, como complementarios de la misma, “pues si ellono fuera así se frustraría la finalidad del precepto constitucional demantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia”(FJ 5).

En otras palabras, el TC deduce el concepto constitucional delegislación a partir de una interpretación de carácter finalista: loque la Constitución persigue, aunque no lo diga expresamente, esatribuir al Estado la ordenación jurídica de la materia. Pero no sim-plemente su ordenación “general” o, incluso, su ordenación “unita-ria”,30 regulación que podría ser completada desde otros centros de

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29. La STC 148/2000, relativa a las tareas policiales, parece equiparar la expresión mencio-nada con “el modo o forma concretos en que las tareas (...) han de realizarse” o con “elmodo concreto de llevar a la práctica los cometidos” (FJ 13).

30. “La distinción entre ley y reglamento (...) pierde importancia cuando se contempladesde la perspectiva de la regulación unitaria de una materia, que es la que tiene presen-te el constituyente al reservar al Estado la legislación laboral” (STC 18/1992, FJ 3).

producción normativa, sino, precisamente, su ordenación “unifor-me”, es decir, de una regulación que no toleraría grietas de ningúntipo por donde pudieran entrar normas sustantivas diferenciadas, pormuy acotadas, secundarias o complementarias que pudiesen ser.Una vez descubierta la ultima ratio del concepto constitucional, elTribunal utilizará reiteradamente este criterio para confirmar la in-clusión de los reglamentos ejecutivos dentro del concepto de legis-lación.31

Como señaló con acierto algún autor,32 causa cierta sorpresaque el Tribunal no reflexione, a su vez, sobre cuál podría ser la finali-dad o el fundamento de atribuir una competencia de ejecución en unamateria determinada a las CC.AA. porque parece obvio que, al igualque existe una finalidad en la atribución por el constituyente al Estadode la función de dictar la legislación, exista del mismo modo una fi-nalidad en la atribución de la función de ejecutar esa legislación a lasCC.AA., que no puede ser otra que la de posibilitar su adecuación arealidades potencialmente distintas.

¿Es necesario entender el concepto de legislación como lo haceel Tribunal? ¿No toleraría la CE la existencia de normas reglamenta-rias sustantivas de las CC.AA. en aquellas materias confiadas a la le-gislación estatal? ¿No podría el Estado regular la materia en cues-tión, por ley y por reglamento, de forma que las normas autonómicasno comprometiesen la unidad? En fin, ¿no puede haber unidad sinuniformidad?

4.4. La errónea interpretación de los antecedentes y de los primeros Estatutos de autonomía

En la decisiva STC 18/1982, el Tribunal Constitucional quiso re-forzar su interpretación –según la cual, la legislación incluye los regla-mentos ejecutivos, aunque no los organizativos– señalando que estainterpretación era “la tradicional en nuestro Derecho constitucional


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31. SSTC 35/1982 (FJ 2); 39/1982 (FJ 8); 76/1983 (FJ 12); 7/1985 (FJ 4); 37/1987 (FJ 6); 24/1988(FJ 2); 249/1988 (FJ 2); 86/1991 (FJ 3); 100/1991 (FJ 2); 360/1993 (FJ 4); 196/1997 (FJ 7); 227/1998(FJ 9); 103/1999 (FJ 4); 208/1999 (FJ 6); 95/2002 (FJ 9); 158/2004 (FJ 5); STC 51/2006 (FJ 4).

32. Nos referimos, de nuevo, a la obra de Jiménez Asensio (1993, p. 140).

(artículo 20.2 de la Constitución de la II República y los artículos 6.1de los Estatutos de Cataluña y del País Vasco de 1932 y de 1936)”.33

No era éste, ciertamente, el mejor argumento para sustentar la posi-ción del Tribunal ya que, como hemos visto, en la etapa republicanala potestad reglamentaria era una facultad inherente a las compe-tencias ejecutivas regionales (como puede deducirse, a contrario, delart. 20.1 CE 1931). En consecuencia, el TC defiende su tesis sobre labase de una interpretación errónea o no ajustada a los antecedenteshistóricos, unos antecedentes que son llamados para justificar unasolución a la que de ningún modo habían llegado.

Pero este error interpretativo no se limita a la mala comprensiónde los antecedentes republicanos, sino que también se extendió a lacomprensión de los primeros Estatutos de Autonomía. En efecto, ajuicio del TC, su interpretación también “cuenta hoy con el apoyo delos Estatutos de Autonomía hasta la fecha promulgados” (STC 18/1982,FJ 5). Para el TC, este apoyo normativo se deducía de la lectura de pre-ceptos como el art. 25.2 EAC 1979 y el art. 37.3 EAG (preceptos que yahemos analizado en un apartado anterior), porque en un caso y en otrose establece que las competencias autonómicas de ejecución se ejerce-rán con sujeción o de conformidad con las normas reglamentarias quedicte el Estado:

“Sin perjuicio de las matizaciones a que pueden conducir lostérminos utilizados en uno u otro Estatuto y de que, evidente-mente, su interpretación no tiene por qué ser la misma, se ad-vierte cómo en aquellas materias cuya legislación correspondeal Estado y la ejecución a la Comunidad Autónoma se admite lafacultad de aquél a dictar reglamentos de desarrollo legislativovinculantes para la Comunidad Autónoma, y, sin embargo, nose cierra totalmente el camino a la potestad reglamentaria deésta” (FJ 5, in fine).34

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33. FJ 5. La STC 360/1993 reproduce el pasaje de la STC 18/1982 donde se realiza esta in-vocación del precedente republicano, asumiendo su interpretación deformada.

34. Lectura de los Estatutos que quedará consolidada en la jurisprudencia posterior delTribunal Constitucional: “Este Tribunal ha venido declarando que cuando la Constituciónusa el término “legislación” y lo atribuye a la competencia estatal incluye los reglamen-tos tradicionalmente denominados ejecutivos (...) con la finalidad de mantener unauniformidad en la ordenación jurídica de la materia, facilitando la colaboración entreley y reglamento. Así se recoge en el Estatuto de Autonomía de Cataluña al establecer

En otras palabras, del hecho de que los Estatutos admitan elejercicio de la potestad reglamentaria del Estado, el Tribunal de-duce que corresponde a éste la competencia, exclusiva y excluyen-te, sobre la titularidad del poder reglamentario sustantivo. El mis-mo Tribunal acaba señalando que los preceptos estatutarios nocierran totalmente el camino a la potestad reglamentaria autonó-mica, pero si antes había “descubierto” la voluntad del constituyen-te al atribuir la legislación al Estado, ahora “descubre” la voluntaddel estatuyente al definir el contenido de las competencias ejecu-tivas: reconocer que, a lo sumo, alcanzan la potestad de aprobarreglamentos de organización para la simple estructuración internade los servicios.

Sin embargo, los Estatutos apuntan hacia una potestad regla-mentaria concurrente y no hacia una artificiosa compartición detal potestad (basada en el objeto o los efectos concretos de los re-glamentos) entre el Estado (que aprobaría los ejecutivos) y las CC.AA.(que dictarían los de carácter organizativo). La interpretación máscorrecta de los preceptos estatutarios desde un punto de vista lite-ral, histórico y auténtico confirma la primera hipótesis y obliga a re-chazar la segunda.

4.5. La adopción de criterios de oportunidad: lo más conveniente desde la perspectiva de la técnica legislativa

Con el afán de reafirmar su particular interpretación, el TC aca-bará recurriendo a un argumento construido sobre una combina-ción de criterios lógicos y de oportunidad. En efecto, si la finalidadde la Constitución al reservar al Estado la legislación es la de man-tener la uniformidad en la ordenación jurídica de una materia, es-ta uniformidad sólo puede alcanzarse mediante la colaboración en-tre ley y reglamento. Es cierto que en nuestro ordenamiento noexiste –a diferencia del francés– una “reserva de reglamento” y que,


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en su art. 25.2 que el ejercicio de la ejecución de la legislación del Estado en las mate-rias señaladas en el art. 11 de este Estatuto ‘deberá sujetarse a las normas reglamen-tarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado’” (STC 100/1991, FJ 2, la cursivaes nuestra).

por tanto, “la materia cuya ordenación jurídica el legislador enco-mienda al reglamento puede en cualquier momento ser reguladapor aquél” (STC 18/1982, FJ 3). Se sostiene, así, el dogma según elcual la ley, mientras no contradiga la Constitución, es material-mente ilimitada y puede regularlo todo.35 En consecuencia, la uni-formidad mencionada por el Tribunal también podría alcanzarse a tra-vés de una o de diversas normas con rango de ley. Pero, a juicio delTC, esta segunda posibilidad debe rechazarse porque conduciría a “unahipertrofia inconveniente desde el punto de vista de política legisla-tiva” (STC 18/1982, FJ 5).

En el fondo del razonamiento jurisdiccional, late un argumen-to a fortiori, en su versión a maiore ad minus: si el Estado puede re-gular minuciosamente la materia desde la ley, también podrá hacer-lo, lógicamente, mediante la correspondiente colaboración entre leyy reglamento, opción mucho más “conveniente” desde la perspecti-va de la técnica legislativa. El frecuente recurso a este tipo de reglasargumentativas en la labor de interpretación del Derecho no nospermite olvidar que su utilización tiene un carácter puramente auxi-liar, no definitivo, y que deben emplearse con suma cautela cuandose pretenden aplicar al delicado sistema de reparto territorial del po-der, un ámbito rebosante de ejemplos en los que quien puede hacer“lo más” no puede hacer “lo menos”. En definitiva, la hipertrofia deun instrumento normativo concreto no parece que pueda ser, en nin-gún caso, la circunstancia que incline al Tribunal a optar por una inter-pretación u otra.36

5. La reacción doctrinal, entre el aplauso y la crítica

La respuesta de los autores a la jurisprudencia del TC se mueveentre la complacencia y la crítica: algunos autores aceptan acríticamen-te esta decantación concreta del sistema; otros la asumen de igualmanera, pero subrayando que existían otras soluciones constitucio-

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35. Dogma ciertamente tautológico ya que, como nos consta, la ley estatal no siempre esilimitada y debe autocontenerse, con un u otro nivel de concreción, como consecuenciadel reconocimiento constitucional de derechos de los ciudadanos o de autonomía de de-terminados entes u órganos.

36. Jiménez Asensio (1993, p. 143).

nalmente legítimas, malogradas, a juicio de algunos, por la forma uti-lizada por los Estatutos para asumir las competencias y, a criterio deotros, por la particular lectura del bloque de la constitucionalidadoperada por el TC, cuya monolítica doctrina va ganando adeptoscon el tiempo, aunque sin conseguir acallar algunas voces críticas,ciertamente aisladas.

En la actualidad, ningún autor defiende el concepto formalde legislación, es decir, la identificación del término legislación, deforma exclusiva, con las normas con rango de ley. Dicha tesis –quela Constitución todavía permite sustentar– fue defendida, como vi-mos, por García de Enterría y Fernández Rodríguez, quienes la co-rrigieron poco tiempo después, admitiendo un supuesto error, quela “certera” interpretación del TC les había permitido enmendar.Otros autores señalan que la exclusión de la potestad reglamenta-ria sustantiva de las competencias ejecutivas no constituye una de-cisión impuesta por la Constitución –que admitiría otras– sino unasolución libremente adoptada por los Estatutos. Además de Salas yde Muñoz Machado, cuyas opiniones ya hemos reproducido,37 otrosautores como Argullol, Bayona, Cruz Villalón o Tornos se inscriben,con acentos diversos, en esta misma línea, es decir, en el reconoci-miento de que el concepto material de legislación no deriva tantode la Constitución como de la dicción concreta de los textos estatu-tarios.38

El número de expertos que discuten estas consecuencias es másbien reducido, aunque cuenta con las fundamentadas aportacionesde autores, como Albertí o Jiménez Asensio, claramente favorables ala posibilidad de las CC.AA. de dictar reglamentos ejecutivos, de ca-rácter secundario o complementario en relación con los reglamentos


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37. Y que este último autor mantiene en la actualidad, al calificar como “competenciasejecutivas que podríamos denominar puras” a aquellas “que se refieren a la ejecuciónde la legislación del Estado y no incluyen poder normativo alguno (ya que) el poder re-glamentario queda íntegro en manos del Estado” (Muñoz Machado, 2006, p. 803).

38. Entre los trabajos de estos autores, cabe destacar la posición de Cruz Villalón (en unode los análisis más críticos con la jurisprudencia del TC) para quien, antes de los Estatutos,la única solución que podía sostenerse honestamente era la que habían defendido inicial-mente García de Enterría y Fernández Rodríguez en el año 1980: “No nos parece, pues, yen esto disentimos del autor en la obra que comentamos, que los autores del Curso hu-biesen ‘sostenido erróneamente’ nada en el momento en que esas páginas fueron escri-tas” (1983, p. 307).

estatales, aún bajo la vigencia de los primeros Estatutos.39 En nuestraopinión, y como avanzamos en otro lugar con mayor detenimiento,40

esta última posición doctrinal no sólo es incontestable, una vez estu-diada en profundidad la cuestión que nos ocupa, sino que todavíapodría llevarse más allá, afirmando, sin ningún género de dudas, quelas competencias ejecutivas autonómicas permiten ejercer una potes-tad reglamentaria sustantiva y general, en ausencia de reglamentosestatales, así como aprobar normas reglamentarias como complemen-to o desarrollo de los que hubieran podido dictarse. Estamos, asimis-mo, convencidos de que la reforma de los Estatutos podía abordar eintentar clarificar esta cuestión, con la misma legitimidad con que lohicieron en un primer momento.

6. Competencias ejecutivas y potestad reglamentaria enlos nuevos Estatutos de Autonomía: What’s new?

Como era de esperar, las reformas estatutarias iniciadas con elcambio de siglo han aportado diversas novedades de interés en lasrelaciones entre competencias ejecutivas y potestad reglamentaria.No podía ser de otra forma, ya que nos hallamos ante una cuestiónrelevante que la Constitución mantiene irresuelta.

6.1. La reivindicación estatutaria del poder reglamentario

En una apretada valoración de síntesis, bien podríamos decir queha sucedido prácticamente de todo. Algunas iniciativas de reforma es-

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39. Para el primero, “nada se opone en realidad a que las CC.AA. puedan dictar reglamen-tos ejecutivos, y no meramente organizativos, pues ello en nada menoscaba la competen-cia legislativa del Estado, al no contemplar nuestro sistema constitucional de fuentes ningu-na reserva reglamentaria (...) Con ello se lograrían conjugar las necesidades de uniformidady pluralidad, permitiendo que cada Comunidad adaptara la ejecución de las leyes a sus con-cretas y específicas circunstancias y necesidades, sin quiebra ni peligro alguno para el man-tenimiento de la unidad normativa en todo el territorio” (Albertí, 1989, p. 19); mientras quepara el segundo, “la identificación de las normas que forman parte del concepto de legisla-ción (...) podría concretarse en las leyes formales y los reglamentos que desarrollasen direc-tamente esas leyes (...) identificación formal (que) no impediría, por tanto, que las ComunidadesAutónomas pudieran dictar reglamentos (...) que tuvieran una finalidad meramente com-plementaria y con la pretensión de adaptar la legislación estatal en la materia a las peculia-ridades y a la realidad en la que ésta debe operar” (Jiménez Asensio, 1993, p. 171).

40. Vid. Bernadí Gil, X. (2007).

tatutaria, posteriormente fracasadas, apostaron por un concepto es-trictamente formal de legislación, reservando de forma íntegra lapotestad reglamentaria al titular de las competencias ejecutivas. Otraspropuestas apostaron por nuevas interpretaciones, como la que cre-emos más ajustada a nuestro sistema (reconocimiento de una potes-tad reglamentaria sustantiva, concurrente con la del Estado). Y otras,en fin, se han inclinado por un tratamiento de la cuestión más biencontinuista.

El concepto formal de legislación fue propugnado desde Euskadiy, asimismo, desde la primera propuesta formulada por el Parlamentode Cataluña. En el primer caso, el documento que se conocería comoPlan Ibarretxe afirmaba que:

“Las potestades de ejecución atribuidas a las instituciones vas-cas se extenderán a todas las funciones ejecutivas, tanto de lasleyes estatales que correspondan como de las leyes vascas, y com-prenderán la potestad de dictar los reglamentos de desarrollo,ejecutivos y de organización de las leyes, así como la completagestión y administración de los servicios, incluida la función ins-pectora y revisora. A estos efectos, únicamente serán aplicablesen el ámbito territorial de la Comunidad de Euskadi las normasreglamentarias e instrucciones dictadas por las institucionesvascas y sus correspondientes autoridades”.41

En esta misma dirección se pronuncia la primera propuesta queesboza el Parlamento catalán en mayo de 2005:

“En las materias en que el Estatuto atribuye a la Generalitat lafunción ejecutiva, corresponde a ésta la potestad reglamenta-ria, que comprende la aprobación de reglamentos de desarro-llo y la ejecución de la legislación del Estado dictada para esta-blecer la ordenación general de la materia”.42


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41. “Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi”, art. 44.2,publicada en el BOCG núm. 149, de 21.01.2005.

42. Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Trabajos de primera lec-tura. Mayo de 2005, Título V (competencias), art. 3.1 (la traducción es nuestra). Dicho tex-to puede consultarse, referenciado como documento II.9 en el CD que acompaña la obrade Tornos Mas sobre los Estatutos de Autonomía de Cataluña (2007).

Con mayor grado de realismo se mueven las formulaciones queacogen la interpretación por la que nos inclinamos, proclive al reco-nocimiento del carácter compartido de la potestad reglamentaria en-tre el responsable de la legislación y el responsable de su ejecución,en un régimen de complementariedad y concurrencia. Aquí podemosmencionar, de nuevo, el ejemplo de Cataluña, así como el de Andalucía.En efecto, la segunda propuesta que se formula desde el Parlamentocatalán apunta ahora, de forma más matizada, que la potestad re-glamentaria inherente a las competencias ejecutivas “comprende laaprobación de reglamentos de desarrollo…”, no ya de la legislación,sino “de la normativa del Estado”, normativa que, sin embargo, si-gue circunscrita a la “ordenación general de la materia”.43 Sobre es-te modelo, pero con menor determinación, la propuesta que elParlamento andaluz presenta en las Cortes españolas señala que lascompetencias ejecutivas autonómicas:

“…comprenden la potestad reglamentaria para la aprobaciónde disposiciones en orden a la ejecución de la normativa delEstado”.44

Aún se han adoptado, como avanzábamos, otras soluciones. Enefecto, algunos procesos de reforma estatutaria se han mantenidodentro de un alto nivel de continuismo con el statu quo hasta hoy vi-gente, mientras que otros procesos han perseguido una ampliaciónde los poderes normativos autonómicos que, sin embargo, no hanconseguido garantizar. Las soluciones continuistas las encontramos enlos casos de la Comunidad Valenciana, Aragón, Illes Balears y Castillay León, en los cuales las competencias ejecutivas se asumen, en prin-cipio, sin ninguna manifestación de la potestad reglamentaria sus-tantiva.

Sin embargo, las singularidades estatutarias son tan acusadasque no nos permiten realizar esta afirmación sin añadir alguna con-sideración. Recordemos, en este sentido, que el nuevo Estatuto va-

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43. Texto elaborado por la Ponencia conjunta del Parlamento de Cataluña (publicadoen el BOPC núm. 208, de 11.07.2005), art. 107. Dicho texto puede consultarse asimismo enTornos Mas (2007, p. 301).

44. “Propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, presentada por elParlamento de Andalucía”, art. 42.1.3º (BOCG, Serie B, Proposiciones de Ley, núm. 246-1,de 12.05.2006).

lenciano atribuye a la Generalitat la vistosa facultad de aprobar leyesde vigencia transitoria en defecto de la legislación estatal (nuevo art.44.2), lo que permitiría entender igualmente asumida la facultad dedictar aquellos reglamentos –igualmente provisionales– que se conside-rasen necesarios para el desarrollo de las leyes que se hubieran podi-do dictar. En el caso de Aragón, la potestad reglamentaria organiza-tiva –que se asume explícitamente– se alarga hasta la posibilidad deaprobar reglamentos “para la regulación de su propia competenciafuncional” (art. 77), un modesto avance que tiene su origen en la STC51/2006 –y en alguna resolución anterior– y que no permite descartarab initio la aprobación de normas con algún efecto ad extra. En con-secuencia, sólo en el caso de las Illes Balears y de Castilla y León po-dría afirmarse con cierta seguridad que no hay novedades de ningúntipo. Pero incluso en este caso la situación podría reconducirse a tra-vés de lo que podríamos denominar como cláusulas de salvaguardiao de adaptación al progreso del Estado autonómico y que podemosencontrar tanto en la reforma balear y en la castellano-leonesa comoen otros estatutos aprobados o en trámite,45 lo que podría facilitarque las soluciones más generosas acaben extendiéndose –de existir–al conjunto de las CC.AA.

El segundo supuesto, que consideramos más relevante, viene in-tegrado por aquellas previsiones estatutarias que entienden incluida,dentro del concepto de competencia ejecutiva, la potestad de dictardisposiciones para la ejecución de la normativa estatal. Con algunas va-riantes, esta fórmula es la que se incorpora, finalmente, en el Estatutode Autonomía de Cataluña (art. 112), en el Estatuto de Autonomía deAndalucía (art. 42.2.3º) y la prevista en las propuestas de reforma delos Estatutos de Canarias (art. 66) y de Castilla-La Mancha (art. 91.2).

Lo que conviene determinar, en esencia, es si la incorporación deesta nueva cláusula –la potestad de dictar disposiciones para la ejecu-ción de la normativa estatal– constituye, o no, una novedad de relie-ve. En otras palabras, si esta cláusula permitirá sentar una lectura diferen-


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45. Nos referimos al art. 77.2 del nuevo Estatuto de Castilla y León (de acuerdo con elcual, “en cualquier caso, la Comunidad de Castilla y León podrá asumir las demás compe-tencias, funciones y servicios que la legislación del Estado reserve o atribuya a las ComunidadesAutónomas”), así como a determinadas (y variadas) previsiones contenidas en el Estatutobalear (art. 38), en el Estatuto valenciano (DA 2a) o en la propuesta de reforma elabora-da en Castilla-La Mancha (art. 96, in fine).

te de la CE, en virtud de la cual podamos afirmar que las competenciasejecutivas alcanzan –hasta cierto punto– el ejercicio de la potestad re-glamentaria ad extra, es decir, la potestad reglamentaria de verdad.

6.2. El resultado del proceso estatutario: ¿se ha asumido la potestad reglamentaria sustantiva como facultadinherente a las competencias ejecutivas?

La respuesta al interrogante anterior pasa, lógicamente, por lanecesaria exégesis de la expresión “disposiciones para la ejecución dela normativa estatal”. Y ya podemos avanzar que, a nuestro juicio,los resultados de dicha tarea no invitan en exceso al optimismo. Aunquedisponemos de algunos elementos para pensar lo contrario, no nosparece que la cláusula indicada sea lo suficientemente sólida como pa-ra asegurar el incremento del poder autonómico en este campo, cri-terio que nos hemos formado a la vista de la evolución sufrida por losplanteamientos formulados desde Cataluña, que referiremos sintéti-camente a continuación.

La integración de la potestad reglamentaria sustantiva dentrode las competencias ejecutivas constituía uno de los objetivos perse-guidos con la reforma del Estatuto catalán, como se deduce con cla-ridad de algunos textos centrales de dicha reforma, como el Informesobre la reforma del Estatuto, editado por el Institut d’Estudis Autonò-mics a mediados de 2003, o como la primera propuesta articulada dereforma a la que ya hemos aludido en el apartado anterior. En el tex-to de esta última, la potestad reglamentaria inherente a las compe-tencias de ejecución comprende “la aprobación de reglamentos dedesarrollo y la ejecución de la legislación del Estado”. La ambiciónde la propuesta empieza a diluirse cuando la expresión “legislación delEstado” se sustituye por la locución, más amplia, “normativa del Es-tado”, sustitución instada por los grupos parlamentarios del PartidoPopular de Catalunya y de Socialistes-Ciutadans pel Canvi “para re-coger de forma más precisa la posibilidad en algún caso de la inter-vención de la potestad reglamentaria del Estado”.46 La modificación

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46. Tal propuesta de sustitución se encuentra referenciada en los “Trabajos de la PonenciaRedactora. Primera Lectura. Mayo de 2005”, reproducidos en la obra citada en la anteriornota núm. 42.

es importante porque supone pasar de la exclusividad a la comparti-ción de la potestad reglamentaria.

En el dictamen sobre la propuesta de reforma emitido por elConsell Consultiu de la Generalitat,47 este órgano consultivo conside-ró constitucional el precepto en cuestión (en aquel momento, art. 107),entendiendo que la doctrina “reiterada y uniforme” del Tribunal Cons-titucional “no se fundamenta en la interpretación de la Constitución,sino en la de los Estatutos de Autonomía”, afirmación –no del todocorrecta– de la que deduce que si el Estatuto “se modifica sin vulne-rar el texto de la Constitución (…) la doctrina del Tribunal Constitucionalpodría ser modificada”. Con el amparo de esta interpretación, la Pro-puesta de reforma aprobada finalmente por el Parlamento de Cataluña,de forma ampliamente mayoritaria, el 30 de septiembre de 2005, in-corpora el siguiente precepto:

“Artículo 112. Competencias ejecutivas. Corresponde a la Gene-ralidad, en las materias en que el presente Estatuto le atribuyela función ejecutiva, la potestad reglamentaria, que compren-de la aprobación de reglamentos de desarrollo y la ejecuciónde la normativa del Estado dictada para establecer la ordena-ción general de la materia, así como la integridad de la funciónejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organizaciónde su propia administración, las actividades de planificación yprogramación, las facultades de intervención administrativa, laactividad registral, las potestades inspectoras y sancionadoras,la ejecución de las subvenciones y todas las demás funciones yactividades que el ordenamiento atribuye a la Administraciónpública”.

En lo relativo a las competencias ejecutivas, la tramitación de lareforma del Estatuto catalán en las Cortes Generales comportará lasustitución del texto del artículo reproducido por este otro:

“Artículo 112. Competencias ejecutivas. Corresponde a la Genera-litat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestadreglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones


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47. Dictamen núm. 269, de 1 de septiembre de 2005 (BOPC núm. 217, de 6.9.2005, págs.32-33).

para la ejecución de la normativa del Estado, así como la funciónejecutiva, que en todo caso incluye la potestad de organizaciónde su propia administración y, en general, todas aquellas fun-ciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Admi-nistración pública”.

Dos diferencias esenciales separan ambos textos. En primer lu-gar, la potestad reglamentaria ya no comprende la aprobación de “re-glamentos de desarrollo” de la normativa del Estado, sino únicamen-te la aprobación de “disposiciones para la ejecución” de dicha normativaestatal. Desaparece –y el dato podría llegar a ser fundamental– la ex-presión “reglamentos de desarrollo”. Y en segundo lugar, la norma-tiva estatal ya no se encuentra limitada a la “ordenación general dela materia”, sino que pasa a tener un alcance en principio ilimitadoque le permite regular la materia afectada con cualquier nivel deconcreción o de detalle. Como puede adivinarse, es harto difícil –sino imposible– realizar una interpretación de la norma “según el sen-tido propio de sus palabras”. ¿Se ha asumido –ni que sea limitadamen-te– la potestad reglamentaria ad extra? ¿Admitiría el art. 112 EAC 2006una interpretación continuista con la situación existente antes de suaprobación?

6.3. Una propuesta de interpretación

Lo cierto es que los elementos de que disponemos permiten darmás de una respuesta a los interrogantes planteados. Los más desfa-vorables para los intereses autonómicos derivan, precisamente, delmismo proceso de reforma seguido en las Cortes Generales, antece-dentes legislativos que podrían ser utilizados como criterio hermenéu-tico privilegiado para captar la hipotética voluntad del legislador es-tatuyente. En efecto, la redacción propuesta desde Cataluña para elartículo 112 fue objeto de dos enmiendas, una del Partido Popular,que sería rechazada, y otra formulada por el Grupo ParlamentarioSocialista del Congreso, que sería negociada y aceptada, dando lugaral nuevo artículo 112, con un texto que ya no sería objeto de modifi-cación y que coincide con el que hemos reproducido anteriormente.Dicha enmienda comparte “la conveniencia de una definición másnítida de las competencias de la Generalitat”, pero entendiendo que“la definición (…) que establecen los artículos de 110 a 112 de la Pro-puesta debe adecuarse al régimen constitucional de distribución de

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competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas”. Con di-cha finalidad y en relación con la definición competencial contenidaen el artículo 112 (competencias ejecutivas), afirma el Grupo parla-mentario citado que:

“…debería no incluirse en este precepto la potestad para ela-borar reglamentos de desarrollo –por ejemplo, haciendo una re-ferencia genérica a las ‘disposiciones para la ejecución’–”.48

Debemos recordar que la enmienda transcrita se presenta a lavista del Dictamen sobre la propuesta de reforma del Estatuto de Auto-nomía de Cataluña, emitido pocos meses antes por diversos catedrá-ticos de Derecho constitucional (F. Balaguer, J. García Roca, M. Medinay A. Saiz Arnaiz), quienes se habían pronunciado claramente en con-tra de la inclusión de los reglamentos ejecutivos dentro de las com-petencias autonómicas de ejecución.49

En el caso catalán (que constituye –al menos en este punto– elmodelo de referencia del resto de los textos de reforma), la supresiónde la expresión “reglamentos de desarrollo”, los argumentos en quese funda la enmienda que se acabará incorporando al texto final delprecepto y una interpretación literal del mismo que siga la doctrinaestablecida hasta hoy por el TC podrían llevarnos a la conclusión deque la potestad reglamentaria asumida no es otra que la simplemen-te organizativa. Fijémonos, en particular, en el sentido de la expre-sión “disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”, pa-rece claro que el término “disposiciones” lleva implícita la naturalezareglamentaria, pero también es evidente que, hasta hoy, el término“ejecución” se ha identificado, por parte del TC, con una función me-ramente aplicativa del ordenamiento que sólo puede alcanzar la po-testad normativa para dictar reglamentos (y, excepcionalmente, nor-mas con rango de ley) de carácter simplemente interno, es decir, para


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48. Enmienda núm. 9 (“Tipología de las competencias”) publicada en el BOCG, Congreso,VII Legislatura, Serie B, núm. 210-7, de 3 de enero de 2006, p. 75.

49. En las “Conclusiones generales del dictamen” puede leerse, en este sentido, que “enlo que se refiere a las competencias ejecutivas, no resulta aceptable constitucionalmen-te que el Estatuto integre los reglamentos ejecutivos, dictados en desarrollo de la ley,dentro de este tipo de competencias”. “Conclusiones generales del dictamen sobre la pro-puesta de reforma del Estatuto de Cataluña”, de 24.10.2005, p. 13, disponible enhttp://www.psoe.es.

la mera creación o estructuración de los servicios administrativoscompetentes para aplicar la normativa del Estado. En consecuencia,si las disposiciones que pueden dictar las CC.AA., en el ámbito de suscompetencias ejecutivas, tienen por finalidad la ejecución de la nor-mativa del Estado, se puede argumentar con una cierta facilidad queestas disposiciones deben circunscribirse a las determinaciones de ca-rácter estrictamente organizativo.

A pesar de todo ello, también contamos con suficientes ele-mentos para llegar a una interpretación diferente. Así, en contrastecon el artículo 11 EAC 1979, que ponía el acento en la necesaria suje-ción de las competencias ejecutivas a los reglamentos estatales, el ar-tículo 112 EAC 2006 afirma enfáticamente la titularidad autonómicade la potestad reglamentaria (“corresponde a la Generalitat, en el ám-bito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria”). Lomismo sucedía en el caso de la propuesta canaria. Es claro, igualmen-te, que la expresión “disposiciones para la ejecución…” no debe limi-tarse necesariamente a los reglamentos organizativos, sino que pue-de admitir la aprobación de las normas reglamentarias –organizativaso no– que sean necesarias para la mejor aplicación de la normativaestatal. Desaparece, ciertamente, el término “reglamentos de desarro-llo”, pero esta supresión también puede explicarse por la voluntadde reservar al Gobierno central el desarrollo reglamentario de primernivel, a través de reglamentos generales de carácter ejecutivo, de lalegislación del Estado, mientras que este conjunto normativo podríaser objeto de un cierto desarrollo a través de normas reglamentariasautonómicas de segundo nivel, complementarias o de detalle.

Recordemos que la expresión “reglamentos de desarrollo” fi-guraba en un texto que limitaba la normativa del Estado al estable-cimiento de la “ordenación general de la materia”. La supresión deambas expresiones podría confirmar tal voluntad de afirmar el prota-gonismo normativo del Estado, cuya regulación podría tener un ma-yor alcance, sin que esto implicara negar cualquier expresión de lapotestad reglamentaria autonómica sustantiva. Es más, ante la au-sencia de reglamentos estatales, entendemos plenamente legítima –e,incluso, del todo necesaria en algunos casos– la posibilidad de las co-munidades autónomas de dictar disposiciones reglamentarias sustan-tivas para asegurar la buena ejecución de la legislación estatal que de-ba aplicarse en la práctica. Dichas disposiciones podrían ser, desdeluego, desplazadas por las dictadas posteriormente por las autorida-

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des estatales correspondientes, con las que mantendrían una rela-ción de carácter concurrencial, pero negar la posibilidad de dictarlasconduce ni más ni menos que a negar a la Administración competen-te para ejecutar la legislación estatal uno de los instrumentos más va-liosos y necesarios para llevar a cabo tal tarea. Cuestión distinta, quemerecería un trabajo específico, sería la posibilidad de admitir, den-tro o fuera de las competencias autonómicas ejecutivas, que el legis-lador estatal remita todo o parte del desarrollo reglamentario co-rrespondiente a las comunidades autónomas, hipótesis que admitimosen otro lugar al entender que no hay aquí transferencia ni delega-ción encubierta, sino un simple supuesto de remisión normativa.50

En fin, el artículo 112 EAC 2006 reserva a la Generalitat la potes-tad reglamentaria en los términos analizados, pero también “la fun-ción ejecutiva”, que incluye en todo caso “la potestad de organiza-ción de su propia Administración”. El argumento de que el preceptose refiere a un mismo tipo de reglamento –el interno u organizativo–desde dos perspectivas diferentes (la centrada en el vehículo norma-tivo –“disposiciones”– y la centrada en su finalidad –la organización–),además de convertir el precepto en redundante, es poco convincen-te. La distinción entre la potestad reglamentaria y la potestad orga-nizativa sólo puede significar, por tanto, que el artículo 112 reserva ala Generalitat dos poderes diferenciados: el de aprobar normas parala ejecución de la normativa del Estado y el de organizar su propiaAdministración mediante normas internas o decisiones singulares.51

Asimismo, conviene destacar que algunas materias calificadas decompetencia ejecutiva son definidas por el nuevo Estatuto catalán deuna forma que apunta innegablemente hacia la posibilidad de ejer-cer la potestad reglamentaria sustantiva, como ocurre, probable-mente, en el caso del artículo 159.4.a (relativo a la potestad expropia-


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50. Bernadí Gil, X. (2007, págs. 558 y sig.).

51. Así parece confirmarlo el hecho de que los arts. 110 (competencias exclusivas) y 111(competencias compartidas) incluyan esta misma distinción expresa entre la potestad re-glamentaria y la función ejecutiva (donde se integra, según el artículo 112, la potestadde organización). Distinción que consta, asimismo, en las propuestas de reforma estatuta-ria de Canarias (BOCG núm. 261-1, de 22.09.2006) y Castilla-La Macha (BOCG núm. 276-1, de 09.02.2007). Vid., sin embargo, en contra, las alegaciones formuladas por el Aboga-do del Estado en el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Grupo Parlamentariodel Partido Popular contra el EAC 2006 (texto mecanografiado, págs. 92-93).

toria) y, más claramente, en el supuesto del artículo 168.1.a (compe-tencia ejecutiva de la legislación del Estado en materia penitenciaria,que incluye en todo caso “…la capacidad para dictar disposiciones queadapten la normativa penitenciaria a la realidad social de Cataluña”).

Nuestra línea interpretativa es compartida, en el ámbito insti-tucional, tanto por algún organismo de la Generalitat directamenteimplicado en la reforma estatutaria,52 como, desde unas bases radi-calmente opuestas, por los diputados del Partido Popular, que suscri-bieron el recurso de inconstitucionalidad presentado por la mencio-nada fuerza política contra el EAC 2006;53 y en el ámbito doctrinal, porcomentaristas como Balaguer, quien señaló recientemente que la cláu-sula andaluza homóloga de la catalana “no puede considerarse in-compatible con la doctrina del Tribunal Constitucional siempre quepermita una regulación unitaria de la materia por parte del Estado,que será completada por la Comunidad Autónoma mediante el ejer-cicio de su potestad reglamentaria, complementaria de la estatal”.54

En definitiva, las nuevas previsiones estatutarias apuntan, de for-ma mayoritaria, hacia un incremento del poder reglamentario inheren-te a las competencias ejecutivas autonómicas. Algunas de ellas (Cataluña,Canarias) asumen explícitamente la potestad reglamentaria. Otras laasumen de forma más limitada, en el sentido de que únicamente se de-tentará dicha potestad cuando “proceda”, cuando “sea necesario” ocuando “lo exija la ejecución de la normativa del Estado”. El problema

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52. Vid. el documento “Millores introduïdes pel nou Estatut en les competències de la Gene-ralitat”, publicado por el Institut d’Estudis Autonòmics en su sitio web, donde se afirma,en relación con las competencias ejecutivas, que “la mejora más relevante en este tipode competencia es el reconocimiento por primera vez de que la Generalitat puede dic-tar reglamentos de ejecución de la normativa estatal, no únicamente reglamentos inter-nos de organización de la propia Generalitat. En todas las submaterias en que la Generalitattiene competencia ejecutiva se introduce, pues, esta mejora competencial” (texto insti-tucional, sin firma, de fecha 04.07.2006, disponible en: http://www10.gencat.net/drep/AppJava/cat/recerca/reforma.jsp, bajo el título genérico “Balanç de les competències alnou Estatut”.

53. En cuya opinión, “el artículo 112 integra en el contenido funcional de la competenciaejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, restringiendo, por tanto, la correlati-va competencia del Estado”, por lo que su contradicción con la doctrina del TC “es radi-cal e insalvable y determina irremisiblemente la inconstitucionalidad del inciso ‘la potes-tad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de lanormativa del Estado’ del referido artículo 112 del Estatuto”.

54. Balaguer Callejón (2007, págs. 60-61).

es que esta asunción competencial se ha hecho –de nuevo– con altasdosis de diversidad y, sobre todo, de ambigüedad, de forma que siguensiendo posibles las lecturas a la baja en una línea de continuidad con lasituación que pretendía cambiarse. Se abre, así, la puerta a una inter-pretación de la cláusula estatutaria por parte del Tribunal Constitucionalque nos vuelva a dejar exactamente allí donde estábamos. Es decir, an-te una situación particularmente anómala –incluso insólita– en la quetanto una entidad territorial dotada de autonomía política, como suAdministración, tienen reconocido el poder de administrar pero se lesniega cualquier atisbo de potestad reglamentaria sustantiva.

Pensando en este futuro examen de constitucionalidad, recor-daremos que, al leer el Estatuto de 1979, el Tribunal desaprovechó laocasión para realizar una interpretación auténtica del mismo, al des-conocer que su artículo 25.2 sólo fue aprobado después de que el se-ñor Martín Toval explicase que las competencias ejecutivas de laGeneralitat permitirían dictar a ésta “reglamentos de carácter parti-cular y general, siempre que el Estado no haya hecho uso de esa po-testad reglamentaria general…”. Esperemos que en esta ocasión elTribunal se detenga en el estudio de los antecedentes parlamentariosdel artículo 112 EAC y que pueda aplicar esta interpretación auténti-ca –caso que lo considere oportuno o necesario– a la vista de las pa-labras del parlamentario López Garrido:

“Sabemos lo que queremos decir cuando hablamos de exclusi-vas, de compartidas o de ejecutivas (…). Es un capítulo con el quenosotros, los socialistas, estamos muy de acuerdo. Las enmien-das transaccionales que presentamos en ponencia se aceptaron,se incluyeron y, por tanto, estamos muy identificados y muy deacuerdo con lo que dice (…). El artículo 112 se refiere a com-petencias ejecutivas y creo que es muy claro. El Estado puederegular, por ley o incluso por reglamento, y ser ejecutado, tam-bién por reglamento y por actos administrativos, por la comu-nidad autónoma; eso son competencias ejecutivas”.55

Por todo ello, entendemos que el Tribunal no debería atendera las consideraciones vertidas sobre este punto por el Abogado del


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55. Diario de Sesiones. Congreso de los Diputados, núm. 503, de 13 de marzo de 2006, págs.47-48.

Estado en las alegaciones presentadas ante el Recurso de inconstitu-cionalidad planteado frente al Estatuto catalán por el Grupo Parlamen-tario Popular en el Congreso. Unas alegaciones que ofrecen abierta-mente al Tribunal la solución a seguir para imponer una interpretacióndel artículo 112 EAC 2006, no únicamente conforme a la Constitu-ción, sino conforme, asimismo, a su conocida doctrina sobre la rela-ción entre competencias ejecutivas y potestad reglamentaria.

“Dado que el propio art. 112 EAC 2006 reconoce que el Estadopuede dictar normas reglamentarias –argumenta el Abogado delEstado– necesariamente habrá de entenderse que la potestadreglamentaria incluida en la ejecución autonómica se contrae aregular su propia competencia funcional de ejecución de las le-yes y reglamentos estatales, sin que alcance a desarrollar conefectos jurídicos ad extra las mencionadas normas estatales(…). Así interpretado, el art. 112 EAC 2006 es conforme con elorden constitucional de competencias (…) la referencia a la po-testad reglamentaria autonómica debe interpretarse en claveexclusivamente de organización y, más en general, de regula-ción de la propia competencia funcional”.56

La “regulación de la propia competencia funcional” y la posibi-lidad que el Abogado del Estado sugiere tentativamente al TC de admi-tir la eficacia externa de las normas autonómicas, a partir de expre-sas remisiones contenidas en normas estatales, constituirían, así, lamáxima cota alcanzada por la reivindicación estatutaria de un ciertopoder reglamentario sustantivo en el ámbito de las competenciasejecutivas. De acogerse dicha tesis, la reivindicación mencionada cae-ría, en el fragor de la batalla, cual víctima de fuego amigo. Y lo quees más importante a nuestros efectos, se cerraría de nuevo en falso,obviando los múltiples y sólidos argumentos existentes en sentido con-trario, una polémica jurídico-constitucional que no ha sido objeto delanálisis profundo y pausado que merecía. Como hemos intentandodemostrar, un análisis de este tipo obliga a reconocer que existen ra-zones sobradas para llegar, desde un recto entendimiento del Derecho,a soluciones más respetuosas con el debido equilibrio entre los prin-cipios constitucionales de unidad y autonomía.

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56. Alegaciones formuladas por el Abogado del Estado, en nombre del Gobierno de laNación, en el recurso de inconstitucionalidad núm. 8045/2006, págs. 92-93.

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RESUMEN

El presente trabajo defiende una tesis –bastante aislada en el panoramadoctrinal– de acuerdo con la cual las competencias autonómicas ejecutivasllevan implícita la potestad reglamentaria sustantiva o ad extra, sin perjui-cio de la potestad del Estado de dictar reglamentos de desarrollo de su le-gislación, una afirmación que se considera válida tanto en la etapa de losprimeros Estatutos de Autonomía como en la etapa actual, presidida porlas previsiones del Estatuto de Autonomía de Catalunya de 2006. El estu-dio pone de relieve que esta misma previsión ya fue acogida por laConstitución española de 1931 y que, siendo igualmente posible a partirde una interpretación rigurosa de las normas de cabecera del Estado auto-nómico, fue expresamente rechazada por el Tribunal Constitucional, pormedio de una jurisprudencia construida sobre unos argumentos particu-larmente débiles, cuando no del todo erróneos. A partir de este bagaje, seestudian las previsiones contenidas en los nuevos Estatutos de Autonomíay se evalúan los resultados concretos del intento de definir el poder regla-mentario sustantivo como contenido propio y natural de las competenciasejecutivas.

Palabras clave: competencias ejecutivas; potestad reglamentaria; reglamen-tos ejecutivos; poder normativo; legislación del Estado; II República; refor-ma estatutaria.

RESUM

El present treball defensa una tesi –força aïllada en el panorama doctrinal–d’acord amb la qual les competències autonòmiques executives duen implíci-ta la potestat reglamentària substantiva o ad extra, sens perjudici de lapotestat de l’Estat de dictar reglaments de desplegament de la seva legisla-ció, una afirmació que es considera vàlida tant en l’etapa dels primers es-tatuts d’autonomia com en l’etapa actual, presidida per les previsions del’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006. L’estudi posa en relleu queaquesta mateixa previsió ja fou acollida per la Constitució espanyola de 1931i que, essent igualment possible a partir d’una interpretació rigorosa de lesnormes de capçalera de l’Estat autonòmic, fou expressament rebutjada pelTribunal Constitucional, per mitjà d’una jurisprudència bastida sobre uns ar-guments particularment febles, quan no del tot erronis. A partir d’aquestbagatge, s’estudien les previsions contingudes en els nous estatuts d’auto-nomia i s’avaluen els resultats concrets de l’intent de definir el poder regla-mentari substantiu com a contingut propi i natural de les competències exe-cutives.


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Paraules clau: competències executives; potestat reglamentària; reglamentsexecutius; poder normatiu; legislació de l’Estat; II República; reforma estatu-tària.

ABSTRACT

Spanish constitutional experts have tended to consider that the executivecompetences of the Autonomous Communities involve an extremely nar-row regulatory power, i.e. limited to the capacity for enacting bills to organ-ize their own administration. In this article the author advocates for ratherthe opposite perspective: that is, that the executive powers of the AutonomousCommunities do themselves entail a full regulatory power. According to theauthor, thus, this full regulatory power is inherent to the concept of au-tonomous-community executive powers and so, it does not depend on whetherthe statutes and/or other norms could have defined it in such a way. In thissense, the author explains that the Spanish Constitution of 1931 did alreadycontemplated that the executive powers of the regions included full regu-latory powers and that there are elements in the current Spanish Constitutionthat could allow for a large interpretation on the subject, although theConstitutional Court settled the matter by explicitly rejecting such a largeinterpretation. Starting by contextualizing the issue in the contemporarySpanish constitutional history, the author analyses and assesses how the dif-ferent new statutes of autonomy have sought to provide a definition of ex-ecutive competences that includes full regulatory powers.

Key words: executive competences; regulatory power; executive regulation;normative power; Spanish Central Government’s legislation; Spanish II Republic;reform of the statutes of autonomy.

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LOS DEFENSORES DEL PUEBLOAUTONÓMICOS TRAS LAREFORMA DE LOS ESTATUTOSDE AUTONOMÍA

Gerardo Ruiz-Rico RuizCatedrático de Derecho ConstitucionalUniversidad de Jaén

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. El Síndic de Greuges en el nuevo Estatuto de Catalu-ña. – 3. La nueva versión estatutaria –limitada– del Defensor del Pueblo andaluz. –4. Examen de otros modelos autonómicos: Aragón, Valencia, Baleares y Castilla yLeón. – 5. Los catálogos estatutarios de derechos y su proyección en la dimensióncompetencial de los defensores del pueblo autonómicos. – Resumen-Resum-Abstract.

1. Introducción

Una de las notas destacadas de las reformas estatutarias re-cientemente aprobadas ha sido, sin duda, la culminación del proce-so de institucionalización de las comunidades autónomas (CC.AA.).En efecto, durante estas primeras décadas de funcionamiento delmodelo territorial diseñado por la Constitución, se detectaron ne-cesidades estructurales que sólo pudieron suplirse mediante la la-bor legislativa de los parlamentos autonómicos. Con posterioridad,la apertura del sistema ha permitido la renovación de la organiza-ción institucional de las comunidades, si bien esa oportunidad noparece haberse aprovechado en todas las posibilidades que ofrecíala reforma estatutaria, al contrario de lo que ha sucedido con la di-mensión competencial y “dogmática”, que sí han experimentado,respectivamente, una considerable actualización y una inédita con-figuración.


Sin embargo, el anclaje estatutario de la institución del Ombuds-man autonómico se había producido ya en la mayor parte de los pri-meros textos estatutarios, aunque de una manera bastante indefini-da y no siempre homogénea. La simple comparación de aquellosestatutos originarios –una parte importante de los cuales todavía si-gue en vigor– nos conduce a una comprensión dubitativa y todavíaimprecisa de esta figura. La apreciación anterior se puede compro-bar, por ejemplo, en la ubicación que recibió el Defensor autonómi-co en el Estatuto andaluz1 o en la referencia todavía implícita delEstatuto vasco a la hora de referirse a un “órgano similar” al Defensordel Pueblo del Estado. Otras normas estatutarias, aprobadas más tar-de en las comunidades de régimen ordinario (o de vía lenta), propor-cionarían al Defensor autonómico un enclave más coherente con suextracción parlamentaria. Incluso en algunos de ellos recibiría unaregulación específica, como institución “autónoma” del Parlamentoregional.2 En todo caso, la remisión que aquéllos hacen a una futuraley autonómica concentra en el Parlamento de cada comunidad la res-ponsabilidad de fijar el Estatuto funcional y la naturaleza jurídica deesta institución.

La principal conclusión que se desprende del tratamiento esta-tutario inicial de los Ombudsman autonómicos es la tendencia gene-ralizada a reproducir el esquema básico, y excesivamente sintético,que se encuentra en la Constitución del Defensor del Pueblo estatal.

Una observación global a los nuevos estatutos refleja, como pri-mer dato, el intento de los poderes estatuyentes por categorizar a losdefensores autonómicos como instituciones de naturaleza estatuta-ria y, en segundo lugar, su calidad instrumental como mecanismos detutela del catálogo de derechos recién incorporados a las normas “fun-damentales” de las CC.AA.


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1. Resulta sintomático de esa indefinición estatutaria el hecho de que el Defensor del Puebloandaluz se regulara en el título sobre el “Consejo de Gobierno y el Presidente de laJunta”, cuando el mismo precepto que lo regula (artículo 46) afirma claramente su natu-raleza parlamentaria (“Comisionado del Parlamento”). Esta paradoja contrasta con laprevisión que hacía el primer Estatuto de Cataluña sobre el Síndic de Greuges en su artí-culo 35, dentro del capítulo dedicado al “Parlamento” de la Generalitat.

2. Se pueden citar como paradigmáticos de este tipo de regulación los Estatutos aragonés(que dedica un capítulo específico al Justicia de Aragón; artículos 11, 33 y 34) o el extre-meño (que regula la figura dentro de un capítulo genérico sobre “Régimen jurídico, ejer-cicio y control de los poderes de la Comunidad”; artículo 52).

No obstante, sigue sin existir una homogeneidad completa enesa operación de “recepción estatutaria”. Se aprecia, por consiguien-te, una falta notable de mimetismo si se analiza el formato regulati-vo de cada comunidad, además de una considerable variedad en loque se refiere a los contenidos comprendidos en los nuevos Estatutosde Autonomía.

De todos ellos, el catalán es el que ofrece –a nuestro juicio– unapropuesta que calificaríamos casi de “modélica”, aunque esa supe-rior elaboración y precisión normativas no hayan sido precisamenteseguidas como pauta de referencia estatutaria por otras comunidadesautónomas. El caso del Estatuto andaluz resulta especialmente para-dójico en este punto ya que, si el Estatuto de Cataluña se convirtióconstantemente, desde el principio del proceso de reforma, en un pro-totipo a imitar por el Parlamento andaluz, sin embargo no se tuvo encuenta al “adaptar” la figura del Ombudsman autonómico. El diseñoestatutario catalán resulta, sin duda, el más completo de cuantos sehan aprobado hasta ahora. La existencia, en los demás estatutos, deuna propuesta con perfiles “mínimos” otorga indirectamente al le-gislador una discrecionalidad casi absoluta cuando tenga que intro-ducir alguna reforma en el futuro.

2. El Síndic de Greuges en el nuevo Estatuto de Cataluña

Una aproximación inicial al análisis del articulado del nuevoEstatuto catalán proporciona una primera percepción “institucional”del Síndic de Greuges. En efecto, la ubicación que recibe su regulaciónesencial, en los artículos 78 y 79, esto es, dentro del Título II (De lasinstituciones), Capítulo V (Otras instituciones de la comunidad) y, enconsecuencia, fuera del bloque de preceptos consagrado a los Derechos,deberes y principios rectores (Título I), parece enfatizar su imageninstitucional en lugar de una concepción “instrumental”, como me-canismo de tutela de los derechos estatutarios.3 Más aún, se excluye

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3. En un trabajo publicado con anterioridad a la reforma, Laura Díez consideraba conve-niente que la regulación del Síndic de Greuges estuviera contenida en el futuro Estatuto enel título dedicado a las instituciones, como una tercera institución fundamental de la Comunidad,después del Parlamento y el Presidente de la Generalitat. Sin embargo, y con buen criterio–pensamos–, estimaba que debía estar también ubicado dentro del título sobre derechos,

al Síndic de los principales instrumentos previstos por el Estatuto co-mo garantías de esos derechos en el Capítulo IV de ese mismo Título(artículos 37 y 38).

La única institución que aparece implicada específicamente enesa función tutelar es el Consejo de Garantías Estatutarias, junto a unfuturo recurso jurisdiccional que se deberá sustanciar ante el TribunalSuperior de Justicia de la comunidad. Así pues, se puede tener lógi-camente la impresión de que el estatuyente ha querido otorgar a esaotra institución el protagonismo en la función de defensa y cumpli-miento de los mandamientos estatutarios que proclaman derechos yprincipios rectores.

La segunda característica que sobresale del Estatuto catalán es,sin duda, la regulación detallada y amplia que propone del Síndic deGreuges. En comparación con las demás normas estatutarias refor-madas, donde apenas se contienen referencias concretas, la de Cataluñaha intentado delimitar con mayor precisión la esfera institucional yadministrativa sobre la que se proyectaría la actuación del Síndic, asícomo el ámbito funcional esencial que quedaría afectado por sus fa-cultades de supervisión.

Por otro lado, el Estatuto catalán establece –de una maneramucho más pormenorizada que los otros– los mecanismos y procedi-mientos de control que se activan frente a los otros poderes públicosde la comunidad (Poder Ejecutivo/Administración y Legislador auto-nómico).

De igual modo, y como novedad sustancial en este plano norma-tivo superior del ordenamiento autonómico, reconoce la obligación decolaborar con el Síndic (art. 78-5) no sólo de todas las “AdministracionesPúblicas de Cataluña”, sino también de todo un conjunto de “entidadesy personas” mencionadas en otro precepto del Estatuto (art. 78-1):

– organismos públicos o privados que dependen de la Adminis-tración autonómica,


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como primera institución preferente a cualquier otra para la tutela de los mismos. Vid. L.Díez Bueso: Propuesta de configuración estatutaria del Síndic de Greuges de Cataluña. EnAA.VV., Jornadas sobre reformas estatutarias, derechos sociales y defensores del puebloautonómicos. Servicio de Publicaciones del Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla, 2006.

– empresas privadas que “gestionan servicios públicos o reali-zan actividades de interés general o universal, o actividades equiva-lentes, de forma concertada o indirecta”,

– personas con vínculo contractual con la Administración de laGeneralitat o entidades públicas dependientes de ella,

– Administración local de Cataluña y de los organismos públicoso privados dependientes de aquélla.

El listado es lo suficientemente amplio como para que no que-de fuera de ese deber de cooperación ninguna entidad jurídica ni per-sona física que tenga algún tipo de relación con cualquier Administraciónpública que opere en Cataluña, a excepción de la estatal. No obstan-te, en el caso de la Administración local, el hecho de que la supervi-sión no se configure como una “competencia exclusiva” podría mo-dular el alcance del mandamiento estatutario señalado en el artículo78-5, en la medida en que su naturaleza “bifronte” permitiría aún–al menos teóricamente– una doble fiscalización por parte del Síndico del Defensor del Pueblo estatal.4

Lo que se deduce perfectamente del enunciado de esa disposi-ción estatutaria es la naturaleza jurídica de esa obligación de coope-rar. No se trata, pues, de un simple deber genérico sin consecuenciasen caso de incumplimiento. Por el contrario, se ha querido subrayarsu carácter vinculante, desde el momento en que se prevé en el pro-pio Estatuto la imposición de sanciones a los responsables públicos queno colaboren con el Síndic. La fijación exacta del alcance de esas san-ciones tendrá que determinarse mediante la ley.

Algo similar sucede con aquellos otros “mecanismos” –indica elmismo precepto (art. 78-4)– que se puedan articular para garantizarasimismo la cooperación. La previsión estatutaria deja abierta al le-gislador autonómico un amplio margen de disponibilidad para dise-


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4. La posibilidad de que los comisionados parlamentarios autonómicos puedan supervisarlas entidades locales fue ratificada en su momento por varias resoluciones del TribunalConstitucional: SSTC 142/1988 y 157/1988. Sobre este tema vid. M. García Álvarez. El con-trol de la Administración local por los comisionados parlamentarios autonómicos. En AA.VV., XI Jornadas de coordinación entre defensores del pueblo. Servicio de Publicacionesdel Procurador del Común. León. 1997.

ñar esos “mecanismos” con los que se garantiza el cumplimiento deldeber de colaboración con el Síndic.

Quedaría también por determinar en la ley el alcance objetivode esa “cooperación necesaria” a la que estaría obligada la Adminis-tración de la Generalitat. En todo caso, resulta coherente con la na-turaleza del Ombudsman autonómico como “magistratura de persua-sión” que no se pueda interpretar aquélla como la obligación inexcusabledel funcionario o responsable público de actuar conforme al criterioo recomendación propuesta por el Síndic. Esta conclusión no se deri-va al menos del enunciado del precepto estatutario. La colaboracióntiene un significado más procedimental, en cuanto parece referirseúnicamente a la posibilidad de exigir una actitud positiva y no obs-truccionista por parte de aquéllos, al intentar obtener información yevitar la falta deliberada de respuesta a las solicitudes que se plante-en desde la institución.

De acuerdo con el artículo 78-1 del Estatuto catalán, la esferamaterial sobre la que se proyecta la competencia del Síndic está deli-mitada por un doble campo normativo: los derechos y las libertadesreconocidos por la Constitución y por el Estatuto de Autonomía. Laampliación del ámbito material es una consecuencia lógica de la in-troducción, tras la reforma estatutaria aprobada en el año 2006, deun amplio catálogo de derechos “propios”, es decir, derechos estatu-tarios cuyo enunciado no coincide siempre y exactamente con losconsagrados en el Título Primero de la CE de 1978.

Ciertamente, la mayoría de estos nuevos derechos subjetivos–más que libertades– derivan de los derechos constitucionales; espe-cialmente se pueden considerar una versión puesta al día actualizaday con perfiles técnico-jurídicos más precisos de los derechos constitu-cionales de naturaleza social o prestacional. Entre unos y otros no sedetectan antinomias ni contradicciones, por lo que la función del Síndicse va a centrar seguramente en el parámetro normativo más actuali-zado de los derechos contenidos en el Estatuto. Por otro lado, ade-más, en esta declaración estatutaria se ponen de manifiesto los com-promisos esenciales de la autonomía territorial y las principalesobligaciones asumidas por los poderes públicos de la Generalitat. Deahí que el catálogo de derechos estatutarios se presente, por tanto,como el canon de referencia preferente para la institución en la su-pervisión y el control de la Administración autonómica.


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Desde la perspectiva del escenario institucional objeto de fiscali-zación por el Síndic, el Estatuto marca un doble nivel de intensidad enel ejercicio de esta función. En primer lugar, y respecto de la Admi-nistración de la Generalitat y de los organismos públicos o privados quedependen de ésta, el control se predica “con carácter exclusivo”, mien-tras que, en relación con la Administración local, se omite expresa-mente esa calificación. De esta delimitación en el campo de interven-ción del Comisionado parlamentario cabría deducir una competenciaexclusiva, pero al mismo tiempo “excluyente”, en el control de los ór-ganos y de las entidades de ámbito autonómico. En este sentido, laLey orgánica del Defensor del Pueblo estatal no tendría que ser unobstáculo insalvable al monopolio que el Síndic tendría sobre la vigi-lancia del respeto de los derechos por la Administración catalana.5

De otra parte, el Estatuto evita pronunciarse sobre esa misma ex-clusividad al referirse a la supervisión de la Administración local deCataluña y “los organismos públicos o privados vinculados o que de-penden de la misma”. La delimitación funcional es consecuente con lanaturaleza todavía “bifronte” del régimen local aunque, tras la refor-ma estatutaria, se tiende a romper ese supuesto equilibro a favor dela comunidad autónoma. Buena prueba de esa inclinación “autonómi-ca” que propugna implícitamente el Estatuto sería la concepción queen él se hace de las entidades locales como instituciones que formanparte de la Generalitat (municipios, veguerías, comarcas y otros entescreados por la ley; art. 2-3). De este modo, la “integración institucio-nal” permitiría sostener la preponderancia y exclusividad de la inter-vención del Síndic sobre la del Defensor del Pueblo nacional.

No obstante, la siempre compleja división entre competenciasestatales y autonómicas que seguirá existiendo –pese al esfuerzo rea-lizado en este punto por algunos estatuyentes– puede mantenerciertas dosis de indefinición sobre los límites funcionales de una ins-titución y otra.


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5. No obstante, creemos que resulta en este momento necesario acometer una revisión dela legislación estatal, tanto de la LO 3/1981, como de la Ley 36/1985, que regula las rela-ciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintascomunidades Autónomas. La atribución en ellas (artículos 12-1.º y 2-1.º, respectivamente)de una competencia “compartida”, de ejercicio facultativo o discrecional por parte delDefensor estatal, chocaría frontalmente con la atribución exclusiva que el Estatuto cata-lán otorga al Síndic de Greuges para supervisar la Administración autonómica.

Precisamente para contribuir a una relación que se desarrollede manera positiva, el Estatuto catalán señala como objetivo de pri-mer orden la colaboración entre el Síndic y el Defensor nacional en elejercicio de sus funciones (art. 78-2). Este propósito se extiende asimis-mo a la relación con los defensores locales “y otras figuras análogascreadas en el ámbito público y privado” (art. 78-4).

El Estatuto viene a ratificar así la necesidad de articular las com-petencias del Síndic con todos sus homólogos, tanto en el plano terri-torial (estatal y local) como en el institucional (órganos creados en or-ganismos o entes públicos con funciones análogas de control de laactividad administrativa). Incluso prevé la posibilidad de una colabo-ración con entidades de “derecho privado”, cuya actuación pueda re-percutir en el ejercicio de los derechos estatutarios y constitucionales.

Las relaciones con todas esas instituciones deben basarse en elprincipio cooperativo y no tanto en una coordinación jerárquica so-bre ellas (o por una de ellas, en concreto, el Defensor del Pueblo es-tatal). De otro modo, se hubiera empleado una terminología dife-rente a la finalmente acogida en esos dos apartados del artículo 78.En cualquier caso, la dimensión cooperativa de las funciones del Síndices una consecuencia casi ineludible de la superposición de adminis-traciones sobre espacios materiales compartidos desde el punto de vis-ta competencial entre todas ellas.

En relación con el alcance y la eficacia de la actividad del Síndicde Greuges, el Estatuto introduce una novedad verdaderamente sig-nificativa en el cuadro de funciones que ha desempeñado hasta el mo-mento. Por otra parte, esa aportación cobra más relieve aún en un pla-no comparado, esto es, desde el momento en que ninguna otra normaestatutaria la ha integrado en el estatus funcional de las figuras aná-logas.

La función a la que nos referimos ha sido configurada comomecanismo de legitimación en el procedimiento de acceso al Consejode Garantías Estatutarias, órgano encargado en el futuro de contro-lar la adecuación al Estatuto –y a la Constitución– de los proyectos ylas proposiciones de ley (y de reformas estatutarias), así como de losdecretos leyes sometidos a la convalidación del Parlamento autonó-mico (art. 76-2). La elaboración de dictámenes sobre la regularidad es-tatutaria de esas iniciativas legislativas, o análogas, no tendría nada


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de extraño a la competencia habitual de un órgano de naturaleza con-sultiva. Sin embargo, el Estatuto catalán viene a establecer de hechoun modelo de control de estatutoriedad de carácter preventivo, cuyaeficacia resulta no sólo determinante, sino vinculante incluso, cuan-do aquéllas desarrollen o afecten a los derechos estatutarios.

Efectivamente, de este modo se estaría implantando un sistemade control jurídico, en virtud del cual el Consejo de Garantías Estatu-tarias se erige en una especie de “legislador negativo”, que intervie-ne en la fase previa a la aprobación parlamentaria de las leyes –pro-movidas desde el ejecutivo o los grupos parlamentarios– como dedecretos leyes del Gobierno de la Generalitat. Es obvio el parecido conel método de control que ejercita el Tribunal Constitucional, si bienéste sólo repercute sobre la validez de normas legislativas ya en vigor.

Pues bien, el artículo 78-3 otorga al Síndic la legitimación para“solicitar dictamen” al Consejo de Garantías sobre esas iniciativas le-gislativas y decretos “cuando regulen derechos reconocidos por el pre-sente Estatuto”. Esta competencia se asemeja a la capacitación pro-cesal del Defensor del Pueblo estatal para presentar recursos deinconstitucionalidad ante la jurisdicción constitucional (arts. 162-1de la CE y 32-1-b de la LOTC). La diferencia estriba en la naturaleza“preventiva” del control que se ejerce en un caso y en otro. Además,de los términos del Estatuto se puede deducir que la secuencia tem-poral de esa fiscalización opera en una etapa anterior a la aproba-ción por el Parlamento autonómico de los proyectos y las proposicio-nes de ley; en este punto se diferenciaría del antiguo recurso previode inconstitucionalidad, mecanismo con el que se detenía la entradaen vigor de normas con rango de ley una vez habían sido ya aproba-das en sede parlamentaria.

Sin embargo, en lo que toca a la legitimación del Síndic paraimpulsar ese tipo de fiscalización con efectos jurídicos “paralizado-res”, su proyección abarcaría cualquier propuesta legislativa (guber-namental o parlamentaria) que “regule” derechos estatutarios. Estaexpresión resulta –creemos– más restrictiva desde el punto de vistadel objeto normativo. Mientras que el artículo 76-4 atribuye una com-petencia genérica al Consejo de Garantías que abarca desde la nor-mativa de “desarrollo” a la simple “afectación” (de los derechos es-tatutarios), el precepto que autoriza la intervención del Ombudsmanautonómico reduce por el contrario esa iniciativa a la primera (si se


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interpretan como sinónimos “desarrollo” y “regular”). Parece, portanto, que sólo serían leyes de la comunidad que contengan el régi-men jurídico general de cada derecho las que podrían ser susceptiblesde este tipo de control con efectos jurídicos por impulso del Síndic deGreuges.

Debemos suponer, ya que el Estatuto lógicamente no entra enese nivel de detalle, que el Síndic tendrá oportunidad de “personar-se” en el procedimiento que se arbitre para acceder al Consejo deGarantías Estatutarias y exponer allí los argumentos de posible “an-tiestatutariedad” –o inconstitucionalidad– de una iniciativa legislati-va. Cabe presumir que la primera opción (posible vulneración de underecho estatutario) seguramente provocaría de manera casi automá-tica una contradicción con el derecho “equivalente” consagrado enla norma fundamental. No obstante, al ser el catálogo constitucionalde derechos más amplio que el estatutario, desde el punto de vista delnúmero de derechos proclamados, puede darse perfectamente el ca-so de que la iniciativa legislativa contradiga eventualmente alguno delos derechos o de las libertades constitucionales que carecen de pa-rangón en el Estatuto catalán. De este modo, no está muy claro si elSíndic podría intervenir solicitando la supervisión del Consejo, en lamedida en que el enunciado del artículo 78-3 es bastante explícito yse inclinaría hacia una interpretación en contrario: el Síndic puedesolicitar dictamen al Consejo “…cuando regulan derechos reconoci-dos por el presente Estatuto”.

Visto desde una versión excesivamente formalista –que no com-partimos– sería cuanto menos paradójico. El Síndic estaría habilitadopara proteger los derechos constitucionales frente a la Administraciónautonómica, pero no para promover un control de constitucionali-dad de aquellas leyes que amparan esa misma actuación de los pode-res públicos de la comunidad, en el caso de que los derechos afecta-dos no fuesen algunos de los reconocidos en el Título Primero delEstatuto.

De cualquier forma, la legitimación para acceder al órgano en-cargado de fiscalizar la estatutoriedad de las iniciativas legislativas quellegan al Parlamento autonómico no sólo supone una novedad impor-tante en su estatus funcional, sino también un cambio de naturalezaen cuanto al tipo de control que puede llegar a ejercer. Este último,y hasta la reforma estatutaria del 2006, se ajustaba al patrón compe-


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tencial de un clásico Ombudsman, encargado fundamentalmente desupervisar la actuación de los órganos de la Administración de la co-munidad autónoma, con un parámetro de fiscalización netamenteconstitucional (derechos fundamentales y libertades públicas; artícu-lo 35, Estatuto de Autonomía de 1979).

En este momento, pues, se plantea una concepción realmentenovedosa de dicho tipo de Comisionado parlamentario, en la que lapropia institución que lo designa puede ser sometida a un control –im-pulsado por el mismo Síndic– con resultados jurídicamente vinculan-tes. Sin disponer de un poder decisorio efectivo, sin embargo el pa-pel que cumple ya no se limita a sugerir, o proponer como mucho,aquellas reformas legislativas necesarias para dar respuesta a las de-mandas ciudadanas. La incidencia que tiene en la labor legislativaesa legitimación ante el Consejo de Garantías Estatutarias cambiaráademás con seguridad la forma de entender su relación con elParlamento de la Generalitat. De actuar como “magistratura de per-suasión” ante la Administración autonómica pasa a ser una institucióncon capacidad para bloquear la función normativa del legislador, cuan-do ésta pueda afectar negativamente a los derechos reconocidos enel nuevo Estatuto. La justificación de esta inédita potestad radica jus-tamente en la atribución que se le otorga como institución garantedel ejercicio de esos derechos de la ciudadanía.

El principal riesgo que puede conllevar esta legitimación “pro-cesal” para instar el examen de estatutoriedad de iniciativas legislati-vas o decretos leyes radica en su potencial instrumentación por partede las minorías políticas, que en principio no estarían habilitadas –almenos desde el punto de vista estatutario– para promover esa clasede control político-normativo, y que quizás encuentren en el Síndicun vehículo adecuado para, de manera indirecta, ejercerlo contra lamayoría gubernamental de la Asamblea. Si sucediera de este modo,caducaría inevitablemente la percepción social de neutralidad que sos-tiene la legitimidad de cualquier Ombudsman en el ejercicio de unafunción que carece de adscripciones ideológicas, aunque no de asep-sia valorativa cuando se trata de tutelar derechos y libertades.

La disposición transitoria primera completa el sistema de controlde estatutoriedad de las leyes autonómicas al marcar un plazo de dosaños para adaptar las normas con rango de ley, vigentes en el momen-to de su entrada en vigor, a las nuevas previsiones estatutarias sobre


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derechos, marcado incluso un plazo perentorio para realizar esa ope-ración (dos años).

El párrafo segundo de esa misma disposición reconoce, además,la facultad del Síndic (junto a la de los grupos parlamentarios y del pro-pio Gobierno) de dirigirse al Consejo de Garantías y solicitar un dicta-men –en el mismo plazo (dos años)– para comprobar la adecuación alnuevo Estatuto de las leyes y normas con rango de ley, antes de su en-trada en vigor. En este caso, el dictamen del Consejo no tendrá valorvinculante, si bien se permite formular recomendaciones al Parlamentoy Gobierno a fin de conseguir esa compatibilidad estatutaria.

La interpretación que puede hacerse de esta última cláusula delEstatuto del 2006 apunta hacia la creación de un período transitorioen el que tanto las legislación autonómica vigente como la que se pue-da aprobar en ese período (dos años) queda sujeta a una fiscalizaciónrelativamente efectiva por parte del Consejo, limitada a la posibili-dad de sugerir modificaciones legislativas o derogaciones de leyes queno se acomoden a los derechos del Título I. Sin embargo, la obliga-ción de adaptarse a los mandatos estatutarios de este catálogo, al igualque la temporización que se impone a la vigencia de las normas in-compatibles con aquéllos, carecen de un instrumento efectivo para sergarantizados.

3. La nueva versión estatutaria –limitada– del Defensor del Pueblo andaluz

El otro caso más destacado en el análisis de las reformas apro-badas recientemente es el que plantea el nuevo Estatuto andaluz. Peropara comprender mejor el resultado que ha tenido esta revisión de lanorma estatutaria aprobada en 1981 quizás sea conveniente recor-dar la propuesta presentada por el mismo Defensor andaluz a laAsamblea Legislativa autonómica, durante la fase inicial del procesode tramitación parlamentaria (noviembre, 2004).6 Sin detenernos aho-


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6. El texto de aquella propuesta contenía el siguiente enunciado:

“1. El Defensor del Pueblo Andaluz es un Comisionado del Parlamento de Andalucía,designado por éste, para la defensa de los derechos y libertades comprendidos en laConstitución y en este Estatuto.

ra en el interés que manifestó sobre la necesidad de incorporar unasección estatutaria dedicada al reconocimiento de un catálogo dederechos de los andaluces, la concepción que patrocinó el Defensordel Pueblo andaluz respecto al proceso de estatutorización de estainstitución implicaba, por lo pronto, un grado de precisión regulati-va mucho mayor respecto del anterior Estatuto y también del textoque sería definitivamente aprobado.7

De aquel planteamiento sobresalen algunos aspectos de interésque, sin embargo, no fueron acogidos durante la tramitación parla-mentaria posterior. Uno de los más significativos es el que se refierea la incorporación en la máxima norma de la comunidad de la mayo-ría necesaria para su designación (tres quintas partes de la Asamblea),con lo que se pretendía dar una estabilidad a una regla que ya esta-ba prevista en el artículo 2-5 de la Ley 9/1983, reguladora de esta mis-ma institución. Lo mismo sucedía con el período de duración delmandato (cinco años), dato que silenciaría igualmente el Estatuto apro-bado en 2007.

Quizás de menor entidad sea la diferencia que existía en el te-ma del ámbito de proyección de la función de control del Defensordel Pueblo. En este punto nos parece mucho más definida la que pro-ponía éste, cuando subrayaba la competencia para dirigirse a las auto-ridades, las instituciones y los organismos de todas las AdministracionesPúblicas con sede en el territorio andaluz (el subrayado es nuestro).


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2. En el ejercicio de sus competencias podrá, entre otras actuaciones, supervisar la ac-tividad de las Administraciones Públicas Andaluzas en los términos que se establez-can en la Ley, dando cuenta al Parlamento de Andalucía.3. El Defensor del Pueblo Andaluz, en el cumplimiento de la misión que tiene enco-mendada, podrá dirigirse a las autoridades, instituciones y organismos de todas lasAdministraciones Públicas con sede en el territorio andaluz.4. El Defensor del Pueblo Andaluz será designado por mayoría cualificada de las tresquintas partes de los miembros del Parlamento y por un periodo de cinco años.5. El Defensor del Pueblo Andaluz gozará en el ejercicio de su cargo de las garantíasque se otorga a los Diputados del Parlamento de Andalucía en este Estatuto. Estasgarantías serán también aplicables a sus Adjuntos durante el ejercicio de sus funcio-nes.”

7. Para un examen pormenorizado de las propuestas que se elevan al Parlamento de An-dalucía desde la propia institución, vid. J. Chamizo de la Rubia. Aportaciones del Defensordel Pueblo Andaluz para la incorporación de los derechos sociales al Estatuto de Autonomíapara Andalucía. En Nuevas Políticas Públicas, n.º 2, Los derechos sociales, Instituto Andaluzde Administración Pública, Sevilla, 2006.

Frente a esta redacción, la fórmula utilizada por el vigente artículo128 resulta –a nuestro entender– más abstracta (…la actividad de lasAdministraciones Públicas de Andalucía…), si bien esa mayor indeter-minación no debería ser obstáculo para una interpretación favorablea la máxima proyección en el ejercicio de esa función por el Defensordel Pueblo andaluz.

La regulación que lleva a cabo el actual Estatuto de Autonomíaotorga a esta institución el rango y la naturaleza de institución fun-damental del autogobierno. Se supera así una cierta condición de“apéndice” institucional que tenía en el primitivo Estatuto, cuyo ar-tículo 46 situaba paradójicamente al Comisionado parlamentario au-tonómico dentro del marco regulativo del poder ejecutivo de la co-munidad (Capítulo III del Título II, dedicado al Consejo de Gobierno),fuera por tanto de su ubicación natural (Capítulo II sobre el Parlamentode Andalucía).

En el articulado del nuevo Estatuto del 2007, se localizan dosreferencias normativas sobre el Defensor del Pueblo andaluz. La pri-mera de ellas, dentro del capítulo sobre “Garantías estatutarias” delos derechos proclamado en el Título I (art. 41). Esta ubicación resul-ta totalmente lógica, además de indicativa de la finalidad esencial quedesempeña esta institución. La segunda se enclava en el capítulo re-servado a otras instituciones del autogobierno que complementan laestructura organizativa fundamental de la comunidad autónoma, es-to es, junto a la regulación estatutaria básica del Consejo Consultivo,la Cámara de Cuentas, el Consejo Audiovisual y el Consejo Económicoy Social.

La percepción que se tiene del examen de la nueva regulaciónno es demasiado optimista sobre la capacidad que puede tener elEstatuto para conseguir una cierta innovación y mejora funcional dela institución. El contenido de los preceptos antes mencionados vienea ser esencialmente una “clonación” de la anterior normativa estatu-taria; las variaciones con respecto a ésta –y su posterior desarrollo le-gislativo– son demasiado insustanciales como para prever un reforza-miento de las capacidades del Defensor en el cometido que se le haasignado: la defensa de los derechos constitucionales y estatutarios.Los dispositivos e instrumentos con los que contaba hasta ahora parallevar ese objetivo siguen siendo los mismos, al menos en un planoestatutario.


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No obstante, creemos que se refuerza en cierto modo su esta-tus institucional, superando así la excesiva subordinación al poder legis-lativo autonómico, en la que incurría el Estatuto originario al remitira una ley su creación y puesta en funcionamiento. Ahora se trata deuna institución que basa su existencia en una decisión del poder es-tatuyente.

En cuanto a su ámbito de proyección, y al igual que el Estatutocatalán, se cifra en dos vertientes esenciales y no independientes ensu totalidad: los derechos constitucionales y los derechos estatutariosconsagrados en el nuevo Título I. Serán estos últimos los parámetrosbásicos y prioritarios de la fiscalización que realice el Defensor de laactividad administrativa.8 Ese bloque de preceptos contiene no sóloderechos stricto sensu, sino también algunas “libertades” y sobre to-do un número considerable de “principios rectores” de las políticaspúblicas. La comprensión razonable de aquella mención debe exten-derse, pues, al conjunto de derechos, libertades y mandamientos di-rigidos a los poderes públicos que allí se regulan.

Lo que queda claro, además de esta regulación estatutaria, esla posibilidad que tendrá a partir de ahora el Defensor de utilizar co-mo canon de evaluación no sólo los derechos reconocidos en la esfe-ra legislativa sino también los que derivan del Estatuto de Autonomíay tienen su fundamento en el mismo. En algunos casos, se trata dederechos subjetivos que han sido creados directamente por expresadecisión del poder estatuyente. Podemos incluir en este grupo algu-nos derechos específicos en materia de salud (libre elección de médi-co y de centro sanitario, derecho a disponer de una segunda opiniónfacultativa, art. 22-2-b y h) o de enseñanza (gratuidad de los libros detexto en centros sostenidos con fondos públicos, art. 21-5).

No obstante, el funcionamiento que ha tenido durante estosúltimos años pone en evidencia la inexistencia, en realidad, de ámbi-tos materiales de la actuación pública, ajenos a la intervención delDefensor del Pueblo andaluz, en especial cuando se ha visto afecta-do por aquélla el ejercicio individual o colectivo de cualquier derecho


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8. Vid. G. Ruiz-Rico Ruiz. Posibilidades que plantea el proceso de reforma estatutaria enrelación con la garantía y tutela de los derechos sociales. En AA. VV., Jornadas sobre re-formas estatutarias, derechos sociales y defensores del pueblo autonómicos. Servicio dePublicaciones del Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla, 2006.

constitucional. Por lo tanto, la lectura que puede hacerse de los pre-ceptos estatutarios no es tanto la ampliación de la competencia fisca-lizatoria del Ombudsman autonómico hacia campos inéditos o nove-dosos, cuanto más la intensidad de ese control sobre lo que podríamosconsiderar prioridades estatutarias. En efecto, en el Título I se hamarcado implícitamente un “catálogo” de compromisos preferencia-les de la comunidad, de cuyos posibles incumplimientos por parte delos poderes públicos autonómicos deberá dar cuenta el Defensor.

Sobre la metodología que marca el Estatuto para el ejercicio deesa función no existen tampoco grandes novedades, limitándose aseñalar que aquélla consistirá en la supervisión de las AdministracionesPúblicas de Andalucía. Quedan fuera de la esfera de control –al me-nos formalmente– las iniciativas legislativas parlamentarias, como lasnormas legislativas gubernamentales (decretos leyes y decretos legis-lativos) que han sido incorporadas por primera vez al sistema defuentes del ordenamiento andaluz (arts. 109 y 110). En este punto,conviene subrayar que, al excluir este tipo de disposiciones normati-vas, puede escapar a la fiscalización del Defensor un espacio norma-tivo de considerable importancia para garantizar –o quizás lo contra-rio– el ejercicio de los derechos estatutarios; su intervención sólo seráposible en la fase de implementación o ejecución administrativa.

Como se ha indicado ya, el Estatuto introduce una novedad nosólo terminológica o formal en cuanto al ámbito institucional sobreel que puede actuar el Defensor. Mientras que el artículo 46 del tex-to aprobado en 1981 se refería a la “Administración autonómica”, elactual y vigente artículo 128 emplea una expresión diferente –“lasAdministraciones Públicas de Andalucía”– en donde tendrían cabidacualquier órgano o entidad administrativa (no estatal) de carácter te-rritorial o institucional. La modificación estatutaria, por tanto, no essólo de carácter semántico, si bien la repercusión real y efectiva deaquélla no resulta demasiado significativa ya que se están utilizandodesde hace tiempo criterios flexibles por el Defensor andaluz a la ho-ra de supervisar otras administraciones diferentes de la propiamenteautonómica y, en especial, su incidencia es indudable en la fiscaliza-ción de la Administración local radicada en Andalucía.

En este sentido, conviene recordar la necesidad –mucho másimperativa a partir de la aprobación de algunos Estatutos de Autonomíarecientemente reformados (Cataluña, Andalucía)– de someter a revi-


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sión la Ley 36/1985 que regula las relaciones del Defensor del Puebloestatal con los comisionados parlamentarios de las CC.AA. Existe unaevidente incompatibilidad entre el régimen de colaboración y coor-dinación previsto en el artículo 2 de esa Ley con las nuevas previsio-nes autonómicas. En este precepto se constata todavía una orienta-ción hegemónica de las facultades que tendría el Ombudsman nacionalen el control de la Administración local, ya que circunscribe la posibi-lidad de supervisión de sus homólogos regionales únicamente a las ac-tuaciones de aquélla en el ejercicio de competencias delegadas por laAdministración autonómica (art. 2, Ley 36/1985), con una puntualiza-ción bastante indicativa de una predisposición jerárquica: “sin men-gua de lo establecido en cuanto a facultades del Defensor del Pueblopor la CE y la Ley Orgánica 3/1981”.

El carácter compartido –se declara, ahora sí, de forma explícita,“en régimen de cooperación”– de la fiscalización sobre esta Adminis-tración territorial tiende a desaparecer con las últimas normas estatu-tarias, que pretenden sustituir el clásico ya principio de “bifrontalidad”por una regulación fundamentalmente autonómica del régimen local.9

De ese desequilibrio en perjuicio del protagonismo del ordenamientoestatal cabe inferir el fundamento de una “exclusividad” en el controlde los comisionados autonómicos sobre los entes locales radicados enel territorio de la comunidad. Desde una perspectiva constitucional, nocreemos que existan inconvenientes para aceptar esta solución, yaque el artículo 54 de la norma fundamental se refiere sólo a la“Administración”, sin especificar concretamente la dimensión institu-cional o territorial que deba tener aquélla, que deba ser objeto de vi-gilancia por el Defensor nacional. Por otro lado, parece que los esta-tutos sólo han intentado delimitar jurídicamente el campo institucionalsobre el cual los defensores de las CC.AA. están funcionando de he-cho, evitando así una regulación distanciada de su experiencia real.

La conveniencia de reformar la Ley de 1985 resulta imperativaen lo que respecta a la facultad de supervisión de las administracio-


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9. La extensión de la potestad de supervisión del Defensor autonómico sobre la Administraciónlocal radicada en la comunidad se empieza a reconocer en las leyes que regulan esta ins-titución de Baleares y Castilla y León. En esta última, la reforma que se aprobó de la Leydel Procurador del Común contempló la posibilidad de controlar las entidades locales enlas materias no sólo “delegadas” o “trasferidas” desde la Comunidad, sino siempre queésta tuviera algún tipo de competencia sobre ellas.

nes autonómicas, todavía atribuida con carácter compartido por esanorma entre el Defensor nacional y los defensores autonómicos. Elrégimen de cooperación y la “alternatividad” señalada en aquellanorma legislativa contradicen de forma clara la exclusividad conque dicha competencia se está atribuyendo a estos últimos, sea deforma explícita –como sucede en el Estatuto catalán– o implícitamen-te, tal y como parece deducirse sin dificultad de los Estatutos de Auto-nomía.

El apartado tercero del artículo 128 se refiere también a la cola-boración entre ambos comisionados –estatal y autonómico– en formade mandato teóricamente vinculante (“colaborarán en el ejercicio desus funciones”). La virtualidad que tiene esa prescripción es relativa,ya que su alcance efectivo repercute, en todo caso, en la actividad delDefensor andaluz, el cual deberá intentar poner en práctica mecanis-mos y fórmulas de colaboración con su homólogo nacional. Por otrolado, no se han contemplado en el nuevo Estatuto para Andalucía in-dicadores que permitan delimitar las materias o esferas administrati-vas donde esa cooperación será necesaria; una cuestión más que que-da abierta y a disposición del legislador autonómico.

La “disponibilidad legislativa” se extiende asimismo a cuestio-nes tan importantes como el sistema de designación del Defensor delPueblo autonómico. El Estatuto aporta una novedad en cuanto a laexigencia de una “mayoría cualificada” indeterminada, que no habíasido objeto de regulación por el primitivo texto estatutario; actual-mente, la Ley 9/1983 establece esa cualificación en las tres quintas par-tes del Parlamento (art. 2-5), con lo que se cumple perfectamente lacondición impuesta por el artículo 128-2 del Estatuto del 2007. No obs-tante, queda un margen de maniobra para el legislador autonómico,el cual podría situar ese nivel de apoyo parlamentario en una mayo-ría superior (dos tercios) o bien incluso rebajarla (mayoría absoluta)–éste sería, por consiguiente, el único límite implícito impuesto por elEstatuto-, en función de las dificultades que plantee una hipotéticafragmentación o polarización política en la clase política con repre-sentación parlamentaria.

Otro contraste de notable intensidad con la propuesta regula-tiva que se ofrece en el Estatuto de Cataluña reside en la ausencia deformulación de los principios fundamentales del funcionamientode la institución. Frente a la recepción estatutaria en el segundo de


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los presupuestos elementales del funcionamiento y las relaciones delComisionado parlamentario autonómico (autonomía, imparcialidad,independencia, autonomía reglamentaria, organizativa, funcional ypresupuestaria), el Estatuto de Andalucía ha optado por omitir cual-quier referencia a esos principios generales.

La valoración de este silencio normativo no puede ser sino ne-gativa. Más aún cuando el estatuyente no ha tenido reparos en reco-nocer explícitamente esa misma autonomía e independencia a otrasinstituciones del autogobierno –Consejo Consultivo, Consejo Audiovisual(artículos 129 y 131, respectivamente)– posiblemente más condicio-nadas de hecho desde el punto de vista organizativo y funcional poruna cierta “dependencia política”. Creemos que de esta forma no seha valorado suficientemente la importancia que tiene su autonomíafuncional. En efecto, la independencia es un elemento clave en elque se apoya su “autoridad moral” y la legitimación social de unainstitución de esta naturaleza. Por este motivo, el reconocimiento enel plano estatutario de estos principios no es una cuestión de simple“énfasis jurídico”. Su relevancia no es puramente teórica o concep-tual, sino que, por el contrario, incide de manera exponencial en lasrelaciones interinstitucionales que despliega el Ombudsman con losórganos de la Administración autonómica. Lo mismo puede decirse dela relación de aquél con el propio Parlamento andaluz.

En un caso y en el otro, la autonomía no sólo es sinónimo deimparcialidad en el ejercicio de una función que afecta al ejerciciode los derechos de la ciudadanía, sino también de independenciapolítico-funcional de un poder legislativo, en nombre del cual actúacomo Comisionado. La autonomía, como principio estatutario, ten-dría una efectividad jurídica indudable frente a las posibles injeren-cias de los poderes políticos de la comunidad, sin excluir tampocoaquellas intromisiones en su libertad de criterio que puedan prove-nir del mismo Parlamento autonómico; en este sentido, la lotizza-zione partidista que se emplea ya habitualmente en el nombramien-to de los Adjuntos es un ejemplo bien paradigmático del proceso depolitización al que se enfrenta en ocasiones el Defensor del Puebloandaluz. Esta subordinación a criterios “ideológicos” viene apoyadapor una regulación en la Ley de 1983, que condiciona el nombramien-to y la separación de esos Adjuntos a la “previa conformidad” de laComisión de Gobierno Interior y Derechos Humanos de la AsambleaLegislativa (art. 8-2).


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4. Examen de otros modelos autonómicos: Aragón,Valencia, Baleares y Castilla y León

Algunas comunidades autónomas han aprobado recientemen-te nuevos Estatutos de Autonomía, en los que se regula asimismouna institución propia de la naturaleza del Ombudsman. El análisisde estos otros modelos de referencia permite descubrir algunas apor-taciones de interés, pero por lo general responden a un principio mi-mético en relación con los estatutos que les preceden.

Una de esas particularidades se localiza, por ejemplo, en el nue-vo Estatuto de Aragón, que confiere –lo hacía también el texto es-tatutario inicial– al Justicia una competencia genérica (art. 59) para“la tutela del ordenamiento jurídico aragonés, velando por su de-fensa y aplicación”, complementada con otra –“la defensa de esteEstatuto”– que se encuentra en realidad comprendida en la funciónanterior. Estas atribuciones resultan un tanto extrañas a una insti-tución de esta naturaleza; suponen la concepción inédita delOmbudsman autonómico como una especie de “garante ordinario”del conjunto de normas generadas por la comunidad autónoma. Sepierde así la conexión con la finalidad propia y característica de aquél–la protección de los derechos de los aragoneses– al tiempo que sesuperpone erróneamente a la potestad “natural” de los órganos ju-risdiccionales. Se trata, por otra parte, de competencias que no es-tán dotadas después con los medios instrumentales necesarios parapoder ser ejercitadas.

La regulación que lleva a cabo el Estatuto de Castilla y Leóndel Procurador del Común responde al formato tradicional, dondese exponen, con un notable grado de generalidad, las característi-cas funcionales de la institución y se remite al legislador autonó-mico su posterior concreción normativa. Quizás, sin embargo, eldato que destaca de esta propuesta regulativa sería la atribución,en un mismo plano de intensidad competencial, de las funcionesde control sobre la Administración autonómica y la de los enteslocales, junto a la de los organismos que dependan de ambas ad-ministraciones. No existe, pues, una diferencia de graduación enla supervisión que ejercerá el Comisionado, ni se puede deducir delEstatuto una limitación material basada en el tipo de competen-cias locales –propias o delegadas y trasferidas– susceptibles de esecontrol.


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En cuanto al Estatuto de Baleares, destaca especialmente el ám-bito competencial limitado a la defensa de las libertades y los dere-chos fundamentales (art. 51); no se menciona en ningún momento laposibilidad de intervenir en relación con el conjunto de derechosproclamados en el Título II del Estatuto aprobado en el 2007, quecontiene un catálogo “regional” de derechos sociales, junto a princi-pios rectores, libertades y derechos de participación.

Por último, el Estatuto de Valencia sí que va a reconocer esa do-ble dimensión material en la capacidad de supervisión del Síndic enla defensa de las declaraciones constitucional y estatutaria de dere-chos, y reconoce indirectamente un campo de actuación en el que que-darían comprendidas todas las administraciones que operan en el te-rritorio de la comunidad (art. 43).

5. Los catálogos estatutarios de derechos y suproyección en la dimensión competencial de los defensores del pueblo autonómicos

El examen de los diferentes modelos de regulación estatutariasobre los defensores autonómicos pone de manifiesto la escasa mo-dificación que han recibido, por lo general, los diseños instituciona-les originarios. Siguiendo una tónica casi generalizada en las reformasde los Estatutos de Autonomía en materia organizativa, no se ha re-visado en profundidad la concepción y naturaleza con que fueron in-corporados a la dimensión estructural de las CC.AA. Ahora bien, sí quese observa un reforzamiento o enfatización de su posición como ins-trumentos de tutela de los derechos no sólo constitucionales sino tam-bién y fundamentalmente estatutarios.

Por ese motivo, la introducción de amplios catálogos de dere-chos –en su mayoría de naturaleza social o prestacional– en las nor-mas estatutarias ofrece unos parámetros de referencia, inéditos enbuena medida (a salvo de la declaración contenida en el Título Primerode la CE), que van a influir sin duda en la proyección metodológica dela actividad supervisora de los comisionados parlamentarios autonó-micos. Desde estos nuevos cánones normativos, se estaría marcandoimplícitamente una especie de indirizzo funcional prioritario y vincu-lante para el conjunto de los poderes públicos de la comunidad, in-cluido lógicamente el propio Ombudsman.


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El efecto, casi seguro y probablemente inmediato, de esta am-pliación dogmática de los estatutos va a ser el incremento del núme-ro de inputs o demandas de la ciudadanía dirigidas hacia los defenso-res autonómicos, como instituciones sobre las que recae la competenciade fiscalizar la Administración destinataria de aquellos nuevos man-datos sociales.10 Durante la etapa que se abre a continuación, los de-fensores van a desempeñar un papel clave en la canalización e impul-so de las reformas legislativas que deben ser aprobadas para darcumplimiento a esos compromisos estatutarios. De esta forma, unade sus principales funciones va a consistir en exigir que se cumplanlas determinaciones normativas de las declaraciones de derechos ylos objetivos marcados en los catálogos de principios rectores, ac-tuando no sólo como Comisionado del órgano que representa a losciudadanos de la comunidad, sino también como una especie demandatario público de esos mismos ciudadanos frente al Parlamentoencargado de desarrollar legislativamente sus derechos.

Los Estatutos de Autonomía estarían así elevando el grado deexigibilidad de los derechos reconocidos formalmente como derechossubjetivos. A partir de este reforzamiento de la virtualidad normativade los preceptos estatutarios que los reconocen, el Defensor autonó-mico se encuentra en condiciones funcionales más óptimas para apre-miar al poder político de la comunidad en el logro de los fines socia-les allí indicados. En este sentido, entonces, actuaría como una instanciaefectiva en la inaugurada función de control de estatutoriedad. Evi-dentemente, la operación de fiscalizar el cumplimiento de los dispo-sitivos estatutarios de naturaleza dogmáticos no tiene carácter juris-diccional ni parlamentario, ya que a partir de ahora no tiene por quéproyectarse únicamente sobre la actuación administrativa o las dispo-siciones reglamentarias del Gobierno y de la Administración autonó-mica, repercutiendo igualmente en la eventual pasividad o concepciónrestrictiva del poder legislativo de la comunidad a la hora de desple-gar normativamente el régimen jurídico de los derechos estatutarios.


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10. Vid. A. Porras Nadales. Retos del Defensor del Pueblo Andaluz ante el nuevo Estatutode Autonomía. Texto de la ponencia presentada en las Jornadas sobre el Defensor delPueblo Andaluz ante los nuevos retos que plantea el nuevo Estatuto de Autonomía paraAndalucía en el ámbito de la protección de los derechos sociales. Parlamento de Andalucía,Sevilla, Mayo 2007. Del mismo autor, La posición estatutaria del Defensor del Pueblo An-daluz. En AA.VV., Jornadas sobre el Defensor del Pueblo Andaluz. Servicio de Publicacionesdel Defensor del Pueblo Andaluz, Sevilla, 2002.

El marco jurídico de referencia de los defensores autonómicosse caracteriza, no obstante, por una notable “inflación dogmática” delos principios rectores, fines y derechos de contenido social-prestacio-nal. En efecto, uno de los rasgos más sobresalientes de algunos de losestatutos aprobados recientemente es la multiplicidad de formula-ciones del principio social. Los métodos de presentación responden adiferentes gamas y formas de positivación: objetivos fundamentales,derechos subjetivos y colectivos, principios rectores de las políticaspúblicas, principios programáticos estatutarios.

Ciertamente, la variedad de formatos no contribuye demasiadoa la determinación real de su eficacia normativa y, de alguna mane-ra, autoriza implícitamente graduaciones en el nivel de cumplimien-to de los preceptos estatutarios; esto último puede dificultar, porotro lado, el éxito que tengan las recomendaciones y advertenciasdel Defensor a las autoridades competentes en materia social. La ac-tuación de la Administración no quedaría deslegitimada del todo, des-de el punto de vista estatutario, si cumple a medias con alguna de esasnuevas dimensiones finalistas, aunque sin alcanzar el nivel idóneo devinculatoriedad que supondría su plasmación en forma de derechosindividuales de configuración legal o reglamentaria.

En cuanto al riesgo de una posible “petrificación” del modelode bienestar autonómico que conlleva la determinación, a veces conun considerable grado de precisión, de las medidas sociales previstasen el Estatuto, nos parece que es justamente su “positivación esta-tutaria” lo que consolida de manera efectiva unos niveles presta-cionales mínimos u óptimos. Estos últimos pueden servir a su vez deindicadores de referencia que facilitan la labor de los defensores auto-nómicos, al marcar con claridad unos estándares sociales que, en nin-gún caso, deberían ser reducidos por el legislador y la Administraciónpública.

El examen de las garantías diseñadas por los Estatutos de Auto-

nomía para asegurar el ejercicio de los derechos allí proclamadospermite afirmar, en primer lugar, la ausencia de novedades sustancia-les en cuanto al tipo de instrumental que cabe activar frente a even-tuales incumplimientos o vulneraciones de aquéllos. Se trata, pues,de mecanismos articulados para la defensa de los derechos constitu-cionales por la norma fundamental. No obstante, seguramente la di-ferencia cualitativa radica en el hecho de que se haya previsto su


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aplicabilidad a una categoría de derechos –los derechos sociales– quecarecían en su mayoría (a salvo de la educación y la libertad sindical)de un nivel de protección adecuado en la esfera constitucional.

El mimetismo entre los sistemas de tutela estatal y los autonó-micos se amplía, por tanto, al catálogo de los derechos sociales esta-tutarios. De este modo, se repiten para éstos las garantías denomina-das “genéricas”, entre las cuales cabe citar, en primer lugar, el caráctervinculante, explícitamente declarado como reforzamiento potencialde su virtualidad normativa ante el legislador encargado de estable-cer la regulación esencial del ejercicio de estos derechos. A continua-ción, se menciona la existencia de contenido que, aunque no se adjeti-va como “esencial” –quizás para evitar una identificación plena con lodispuesto en el artículo 53-1 de la CE– debe comprender, no obstan-te, una esfera básica o mínima de satisfacción que queda fuera de ladisponibilidad del poder político autonómico.

El problema principal que arrastra este sistema inédito de “garan-tías estatutarias” radica en la falta de determinación en cuanto a losrecursos instrumentales con los cuales se llega a asegurar su cumpli-miento, o bien es posible reaccionar contra posibles vulneraciones delos derechos estatutarios. En este punto fracasa la analogía con el mo-delo constitucional de protección de derechos, donde se implantaronmétodos procesales para controlar la adecuación de la producciónnormativa (legislativa y reglamentaria) a los dictados de la norma fun-damental. Por el contrario, no existe a nivel autonómico –después delas reformas estatutarias– un medio equiparable a los mecanismos (juris-diccionales y normativos) que aquí se pueden emplear en el ejerciciode la función de control de constitucionalidad. El que ya se ha bauti-zado con el seudónimo de control de estatutoriedad todavía se encuen-tra en una etapa germinal, con escasas posibilidades de fructificar sino cuenta con la colaboración imprescindible del legislador orgánicoestatal para instaurar algún vehículo o tratamiento procesal adapta-do a la singularidad jurídica de la nueva categoría de derechos.

Precisamente en este ámbito jurisdiccional queda de relieve elalcance limitado –como no podía ser de otro modo– de la fiscaliza-ción contra posibles lesiones e incumplimientos que afectan a los de-rechos estatutarios. Tanto en el Estatuto de Andalucía como en el deCataluña –en el resto no se contiene este tipo de previsiones– la pro-tección jurisdiccional se circunscribe a los “actos” de los poderes públi-


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cos de la comunidad. La mención es lo suficientemente explícita co-mo para excluir forzosamente de su ámbito objetivo tanto a las nor-mas legislativas, como –e incomprensiblemente– a las reglamentariaso administrativas dictadas por la Administración autonómica.

Ahora bien, junto a estas limitaciones funcionales en el planojurisdiccional para controlar al legislador y ejecutivo autonómicos,lo cierto además es que no parece que sea lógico atribuir a la justi-cia ordinaria la garantía esencial para el ejercicio de los derechos so-ciales. La decisión definitiva sobre su grado de satisfacción correspon-de al poder político, el único que dispone de medios y capacidadnormativa en la fijación del régimen jurídico de una serie de dere-chos que se miden “en positivo”. Sin embargo, esto no significa quela intervención jurisdiccional sea imposible o inoperativa; se puedellegar a producir vulneraciones “en negativo” de estos derechos so-ciales o prestacionales, desde interpretaciones excesivamente res-trictivas o reduccionistas que resultarían en todo caso susceptiblesde un cierto control judicial.

El Ombudsman autonómico encuentra, por consiguiente, en es-te nuevo marco estatutario posibilidades inéditas de actuación. Lasupervisión, de un lado, de incumplimientos por omisión o pasividadde los poderes públicos, cuando se han señalado unos objetivos o mí-nimos prestacionales que deben ser garantizados en todo momento.En segundo término, el control del Defensor puede proyectarse no só-lo sobre la materialización de un conjunto de prestaciones sociales,sino de igual modo sobre la “calidad” y eficiencia de aquéllas, de ma-nera que se alcance el nivel óptimo previsto en el Estatuto; en estesentido, hay que recordar que muchos de los derechos sociales reco-nocidos en la esfera estatutaria suponen un avance significativo res-pecto de una formulación excesivamente abstracta que reciben en lanorma fundamental del Estado.

En el Estatuto de Andalucía se impone una condición suplemen-taria al ejercicio por el Parlamento autonómico de su potestad de de-sarrollo legislativo. De acuerdo con lo dispuesto en su artículo 38, ellegislador tiene la obligación de determinar “las prestaciones y ser-vicios vinculados, en su caso, al ejercicio de estos derechos”. A esta exi-gencia sustancial para asegurar el cumplimiento de los mandatossociales estatutarios se añadiría la que el artículo 40 ha previsto igual-mente en materia de principios rectores, esto es, “la garantía de una


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financiación suficiente”, junto a “la eficacia y eficiencia de las actua-ciones administrativas”. El reconocimiento de una metodología con-creta para desplegar normativamente el catálogo de derechos y prin-cipios sociales evita, en buena medida, el riesgo de dar por concluidoslos objetivos estatutarios mediante leyes únicamente declarativas, pri-vadas de mecanismos procesales y financieros con los que hacerlos exi-gibles por los ciudadanos como derechos subjetivos de configuraciónlegal.

Sin duda, condiciones como las anteriores refuerzan la operati-vidad de la actividad fiscalizatoria del Ombudsman en relación con elParlamento autonómico, en la medida en que definen un canon deevaluación sobre la estatutoriedad de la ley inexistente anteriormen-te, con unas inevitables implicaciones políticas (Andalucía) o jurídicas(Cataluña). En todo caso, lo que resulta fácil de deducir del catálogoy sistema de garantías de los derechos estatutarios es la idoneidad deuna institución como ésta para hacer un seguimiento y control de larealización de las metas de contenido social.

En efecto, una institución de esta naturaleza y con dichas fun-ciones previsiblemente se va a convertir en un foco de atención de lasemergentes demandas sociales que surgirán a raíz de ese amplio pro-grama social y prestacional contenido en los estatutos (A. Porras). Escierto también que ésta es una situación en la que ya tienen expe-riencia los defensores autonómicos, verdaderos impulsores de refor-mas legislativas paralela o alternativamente a las que emergen des-de instancias gubernamentales y parlamentarias.

Sin embargo, también es verdad que, con el incremento de es-ta acción propositiva en el plano legislativo, se corre el riesgo de ins-trumentalizar o manipular al Ombudsman para alcanzar resultadosque, de otro modo, se canalizarían a través de las iniciativas promo-vidas por los actores políticos legitimados para ello en la esfera par-lamentaria. La neutralidad ideológica y la autonomía funcional de es-ta institución representan un aval de legitimación añadido con elque aumentan las probabilidades de éxito para aprobar reformaslegislativas, al eludir la tradicional confrontación dialéctica en el se-no de la Asamblea entre mayoría gubernamental-oposición. Además,desde el punto de vista de su “accesibilidad”, el Defensor actúa co-mo verdadero mediador social con las instituciones que detentan elpoder político dentro de la comunidad y por esta razón corre el pe-


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ligro de ser utilizado como el canal “alternativo” a los habituales ylógicos de cualquier democracia parlamentaria. No obstante, se tra-ta de una función que no tiene por qué resultar incompatible con laparticipación de los ciudadanos en los circuitos institucionales tradi-cionales de aquélla, sea mediante la introducción de una etapa másen el procedimiento de elaboración de las leyes o articulando fórmu-las eficaces de colaboración administrativa.11

Estamos convencidos de que los defensores autonómicos pue-den contribuir en adelante a consolidar el recién inaugurado controlde estatutoriedad. El modelo de garantías estatutarias carece deefectos jurídicos vinculantes para los sujetos obligados a la materiali-zación de los objetivos sociales marcados en ese nivel superior del orde-namiento de la comunidad; la única excepción a esta regla general selocaliza en el sistema implantado en Cataluña con el Consejo de Ga-rantías Estatutarias, cuyos dictámenes resultarán vinculantes en ma-teria de derechos para el legislador autonómico (art. 76-4). Frente aeste modelo, la ley andaluza que regula la institución otorga, por elmomento, al Defensor del Pueblo una tímida facultad para “sugerir”al órgano legislativo competente –o a la Administración– modificacio-nes de las normas que estén provocando situaciones injustas o perju-diciales para los administrados (art. 28-2, Ley 9/1983).

Pero la ausencia de ejecutividad o vinculatoriedad en las facul-tades del Comisionado no es un obstáculo insuperable para reconocerla implícita labor de impulso parlamentario que su intervención pue-de tener de cara a una posible “reprogramación legislativa” del Gobierno.Por otro lado, se cuenta ahora para realizar esta función con unos pa-rámetros de referencia estatutarios –carácter vinculante y contenido(esencial)– que permiten delimitar la discrecionalidad del legislador ala hora de desarrollar normativamente el catálogo de derechos.

Dentro del “emergente” sistema de control de estatutoriedad,el Defensor se puede llegar a convertir en un intérprete esencial delEstatuto y en especial del catálogo de derechos que éste contiene. Deuna parte, porque su conexión directa con el sistema social le otor-ga una situación privilegiada como espejo institucional en el que se


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11. Valga como supuestos que ejemplifican bastante bien estos sistemas suplementariosde participación ciudadana los contenidos en los artículos 113 y 134 del nuevo Estatuto deAndalucía.

reflejan las prioridades que marca la ciudadanía en el proceso derealización de los objetivos estatutarios; pero esa condición resultaespecialmente relevante además cuando se trata de controlar su im-plementación a través de la producción legislativa y administrativaelaborada por los poderes públicos de la comunidad.

El control de estatutoriedad podría eventualmente llevarse acabo de forma indirecta, con la colaboración del Defensor nacional.Este último posee una prerrogativa que le permite impugnar ante lajurisdicción constitucional normas con rango de ley que vulneren losderechos consagrados por la CE. El mimetismo en lo sustancial entrelas declaraciones de derechos constitucionales y las estatutarias esun indicio evidente de la derivación y conexión incuestionable queexiste entre ambos catálogos; los derechos estatutarios se integranen el contenido esencial de los derechos constitucionales. De este mo-do, una restricción desproporcionada de cualquiera de los primerospuede considerarse, al mismo tiempo, una potencial vulneración delderecho constitucional “homólogo”. Partiendo de esta premisa –lasuperposición de las nociones de ilegitimidad y antiestatutoriedad–los Ombudsman autonómicos estarían en condiciones de impulsar–previa solicitud al Defensor del Pueblo estatal– un mecanismo decontrol de estatutoriedad.12

Una de las novedades introducidas en materia de garantíasconsiste en la implantación –teóricamente ex novo– de un sistema decontrol judicial de las posibles desviaciones estatutarias del Gobiernoy de la Administración autonómicos, prevista expresa y únicamentepara impugnar aquellos actos que vulneren los derechos reconocidospor los estatutos; precisamente los aprobados en Cataluña y Andalucía(artículos 95-1 y 140-1, respectivamente) atribuyen a los Tribunalesde Justicia que actúan en cada una de esas dos comunidades la com-


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12. Hasta el momento, esa posibilidad de instar del Defensor estatal la presentación derecursos de inconstitucionalidad, contra disposiciones normativas emanadas del Parlamentoy del Gobierno, quedaría circunscrita materialmente a las posibles vulneraciones poraquéllas de alguno de los derechos consagrados en la norma fundamental. La introduc-ción de un catálogo complementario de la declaración constitucional de derechos abriría–a nuestro juicio– la dimensión normativa de la cooperación entre las instituciones –na-cional y autonómicas–, hoy delimitada por los derechos y las libertades reconocidos en elTítulo Primero de la Constitución (art. 2-1.º, Ley 36/1985); y en consecuencia estableceríaun nuevo campo susceptible de control jurisdiccional por el TC al que no podrían ser aje-nos ninguno de aquéllos.

petencia –y a la vez obligación– de tutelar los derechos que allí se re-conocen.

La importancia que puede llegar a cobrar la futura implanta-ción de un proceso específico –o una función jurisdiccional específi-ca– para la tutela de los derechos estatuarios aconseja sin duda algúntipo de legitimación del Defensor autonómico ante los tribunales dejusticia. Se trataría con ello de atribuirle una facultad equivalente ala que se le concede a nivel estatal al Defensor del Pueblo nacionalpara incoar la actuación judicial frente a violaciones que sufran los de-rechos constitucionales (art. 162-1-b, CE).13


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13. Para Anguita Susi, la utilización –o impulsión indirecta– del recurso de amparo, co-mo vía alternativa para la tutela de los derechos, debería tener en todo caso carácter re-sidual y se activaría únicamente en aquellos casos en que los afectados estuvieran en unaespecial situación de sujeción o indefensión. Vid. La tutela de los derechos por los defen-sores del pueblo autonómicos en España. Comunicación presentada al Convenio de laUniversidad de Cassino La tutela dei diritti fondamentali nello Stato delle autonomie,Noviembre, 2007; del mismo autor, Defensor del Pueblo Andaluz y la tutela de los dere-chos fundamentales: medios, mecanismos y procedimiento. Tirant lo Blanch. Valencia.2006.

RESUMEN

En el presente trabajo se analiza el tratamiento que realizan las diferentesreformas estatutarias de la figura del Defensor del Pueblo autonómico. Elpunto de mira del análisis se centra tanto en la dimensión funcional o com-petencial, como del status institucional y las relaciones con otros órganos ypoderes de la Comunidad Autónoma. En este proceso de incorporación a losnuevos Estatutos de la figura del ombudsman autonómico se ha intentadodelimitar con mayor claridad normativa el alcance y la eficacia de su funcióncomo instancia de tutela de los derechos. Por otro lado, el estudio entra aexaminar los nuevos parámetros normativos de referencia sobre los que seproyectará la actuación del defensor autonómico; en concreto y fundamen-talmente los catálogos de derechos estatutarios. Sin duda se encuentra aquíuno de los retos más importantes de futuro para consolidar a esta figura co-mo verdadero instrumento de protección de los derechos sociales de los ciu-dadanos en cada Comunidad; su verdadero valor normativo se medirá, en-tre otras formas, a partir de las posibilidades que tenga aquél para garantizarsu ejercicio.

Palabras clave: Ombudsman; Comunidades Autónomas; derechos sociales;reformas estatutarias.

RESUM

En el present treball s’analitza el tractament que realitzen les diferents re-formes estatutàries de la figura del Defensor del Poble autonòmic. El puntde mira de l’anàlisi se centra tant en la dimensió funcional o competencial,com en l’estatus institucional i les relacions amb altres òrgans i poders de lacomunitat autònoma. En aquest procés d’incorporació als nous estatuts dela figura de l’ombudsman autonòmic s’ha intentat delimitar amb major cla-redat normativa l’abast i l’eficàcia de la seva funció com a instància de tute-la dels drets. D’altra banda, l’estudi entra a examinar els nous paràmetresnormatius de referència sobre els quals es projectarà l’actuació del defensorautonòmic; en concret, i fonamentalment, els catàlegs de drets estatutaris.Sens dubte es troba aquí un dels reptes més importants de futur per consoli-dar aquesta figura com a veritable instrument de protecció dels drets socialsdels ciutadans en cada comunitat; el seu veritable valor normatiu es mesura-rà, entre altres formes, a partir de les possibilitats que tingui per tal de garan-tir el seu exercici.

Paraules clau: Ombudsman; comunitats autònomes; drets socials; reformesestatutàries.


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ABSTRACT

The article examines the regulation on the autonomous-community ombuds-man institutions introduced by the recently approved statutes of autonomy.The article focuses the analysis on three dimensions of the ombudsman: itscompetences, its institutional status and its relations with other institutionsof the autonomous communities. In this sense, it states that the new statuteshave sought to establish a clear normative definition about the scope andefficiency of the ombudsman as an institution for the protection of rights.On this subject, the article explores the new normative parameters on whichthe different ombudsmen will have to base their activity, in particular a se-ries of rights for citizens (mostly social rights) included for the first time insome of the recently approved statutes of autonomy. The article finally con-cludes that to efficiently warranty the protection of these rights is one ofthe major challenges the autonomous-community ombudsmen will have toface.

Key words: Ombudsman; Autonomous Communities; social rights; reformsof the statutes of autonomy.


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1. Objectius i contingut de la REAF

La Revista d’Estudis Autonòmics i Federals(REAF) publica treballs sobre autonomiespolítiques territorials, de caire pluridis-ciplinari, però amb predomini del vessantjuridicopolític.

2. Tramesa d’originals

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ti l’article en el seu camp– la coherència i estructuració de l’ar-

ticle– l’argumentació de les tesis que es de-

fensin– la correcció i completud de les fonts

i la bibliografia utilitzades

Si les avaluacions aconsellen la introduc-ció de canvis en l’original, l’acceptació de-finitiva de l’article restarà condicionadaa l’acceptació per part de l’autor dels can-vis que calgui introduir.

El formulari d’avaluació es pot consultaral web de la REAF, dintre del web de l’IEA(www.gencat.cat/iea).

4. Criteris generals de presentaciód’originals

Un cop avaluat i acceptat, l’IEA es reser-va el dret de modificar qualsevol elementformal del treball per tal de donar cohe-rència global a la revista, atesa la sevacondició de publicació periòdica, ade-quant el text a aquestes normes de re-dacció d’originals.

Es pot demanar a l’autor/a una correc-ció (limitada a errors respecte de l’origi-nal acceptat) de proves d’impremta, lesquals haurà de retornar a l’IEA en el ter-mini de 72 hores.

OBJECTIUS DE LA REAF, PROCEDIMENT DESELECCIÓ D’ARTICLES I CRITERIS PER A LAPRESENTACIÓ D’ORIGINALS

a) Extensió i format

El treball haurà d’estar escrit en Word itindrà un mínim de 20 i un màxim de 35pàgines de 30 línies de 70 espais (uns45.000-75.000 caràcters amb espais,aprox.), amb tipografia Arial (o similar)de cos 12 per al text principal (amb inter-lineat 1,5) i de cos 10 per a les notes (ambinterlineat 1).

Juntament amb el treball, caldrà enviar:– Un currículum breu (350-400 caràc-

ters amb espais) i les dades personalssegüents: adreça professional, telè-fon i e-mail.

– Un resum (1.000-1.300 caràcters ambespais) de l’article, en l’idioma origi-nal i en anglès. El resum haurà decontenir, en tot cas, el tema generali l’objecte concret de l’article; l’es-tructura del desenvolupament d’a-quest objecte a l’article i les conclu-sions principals.

– Una relació d’entre quatre i vuit pa-raules clau.

b) Títol, apartats i sumari

El títol ha d’indicar de manera concisa elcontingut del treball, el qual es pot com-pletar amb un subtítol d’informació com-plementària. Si el treball es divideix enapartats i subapartats, aquests s’assenya-laran amb números aràbics, fins a un mà-xim de dos nivells (p. ex., 1.2).

L’article anirà precedit d’un sumari dels di-ferents apartats en què s’estructura.

c) Acrònims, sigles i citacions

Quan s’escrigui per primera vegada unacrònim o una sigla caldrà posar entreparèntesis el seu significat complet.

Les citacions literals inserides dins el textaniran entre cometes, i mai en cursiva

(encara que siguin en una llengua dife-rent de la del treball). En general, unacitació de més de cinc línies caldrà fer-laen paràgraf a part, sagnat i sense come-tes. Qualsevol canvi que s’introduexi enuna citació original s’indicarà entre clau-dàtors.

Els recursos per ressaltar paraules o ex-pressions són la cursiva o les cometes, pertant, s’evitarà l’ús de les majúscules o dela negreta.

d) Notes

És convenient fer un ús limitat de les no-tes, totes les quals seran a peu de pàgi-na, numerades amb caràcters aràbics i ensuperíndex.

Les referències en nota a peu de pàginatindran el format següent: – Quan se citi una obra per primera ve-

gada:Nom, cognom/s de l’autor, “títol delcapítol” o “títol de l’article”, títol delllibre o títol de la revista, volum, núm,lloc d’edició, editorial, any de publi-cació, paginació. Exemples:Antoni Castells, Les subvencions d’a-nivellament en el finançament de lescomunitats autònomes, Barcelona,IEA, 2004, p. 27-31.Pedro Cruz Villalón, “La reforma delEstado de las autonomías”, Revistad’Estudis Autonòmics i Federals, Bar-celona, IEA, 2, 2006, p. 13-15.

– Quan se citi una obra prèviamentcitada:Cognom/s de l’autor, títol breu, anyde publicació i paginació. Exemples: Castells, Les subvencions..., 2004, p.27-31.Cruz Villalón, “La reforma...”, 2006,p. 13-15.

Objectius de la REAF, procediment de selecció d’articles i criteris...

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e) Llistes de referències

Al final de cada article de la REAF es pu-blicarà la llista de referències (és a dir, ex-clusivament les fonts i les obres citadesen el treball), ordenades alfabèticamentpel cognom de l’autor. No es publicaranbibliografies generals.

La llista de referències tindrà el formatque assenyalem en els exemples se-güents.

– LlibresCASTELLS, Antoni (dir.) (et al.). Les sub-vencions d’anivellament en el finan-çament de les comunitats autònomes.Barcelona: Institut d’Estudis Auto-nòmics, 2004.

– Articles de revistaCALONGE VELÁZQUEZ, Antonio. “Los gru-pos políticos municipales”. Revista deEstudios de la Administración Local,núm. 292, 2003, p. 123-162.

– Legislació i jurisprudènciaSegons la citació oficial en cada cas:Llei 8/2005, de 8 de juny, de protec-ció, gestió i ordenació del paisatge.STC 33/2005, de 17 de febrer.

– Publicació electrònicaCRUZ VILLALÓN, P., “La reforma delEstado de las autonomías” [en línia].Revista d’Estudis Autonòmics i Fe-derals, núm. 2 (abril 2006). Barcelona:Institut d’Estudis Autonòmics. URL:http://www10.gencat.net/drep/bina-ris/reaf2%20CRUZdigi_tcm112-40009.pdf [Consulta: 10-03-2008].

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1. Objetivos y contenido de la REAF

La Revista d’Estudis Autonòmics i Federals(REAF) publica trabajos sobre autono-mías políticas territoriales, de carácterpluridisciplinar, pero con predominio delámbito jurídico-político.

2. Entrega de originales

Los trabajos que se publicarán en la REAFserán originales inéditos, salvo acuerdoexpreso en otro sentido del IEA con elautor de un trabajo determinado.

Se aceptarán originales escritos en cata-lán, español, inglés, francés e italiano, yse publicarán en el idioma de recepción.Una vez aceptados para su publicación,pasarán a tener el copyright del Institutode Estudios Autonómicos y en ningún ca-so podrán ser reproducidos sin su auto-rización.

Los artículos se enviarán, preferiblemen-te, por correo electrónico a [email protected]. También podrán remitirse por correopostal, en papel y en soporte informático,a la sede del IEA: Palau Centelles, Bda. deSant Miquel, 8 – 08002 Barcelona.

3. Selección y evaluación de los ar-tículos

Los textos recibidos se someterán a eva-luación anónima (sistema de doble cie-go) por parte de dos especialistas en eltema tratado (y, si procede, un tercero encaso de divergencia entre los anterioressobre la publicabilidad del artículo), loscuales serán externos a la revista o per-tenecientes a sus consejos de redacción

y científico. La REAF remitirá las evalua-ciones al autor.

Los informes de evaluación tendrán encuenta, entre otros factores: – la solidez y coherencia metodológica– la originalidad y las novedades apor-

tadas por el artículo en su campo– la coherencia y estructuración del ar-

tículo– la argumentación de las tesis defen-

didas– la corrección y completud de las fuen-

tes y la bibliografía utilizadas

Si las evaluaciones aconsejan la introduc-ción de cambios en el original, la acep-tación definitiva del artículo quedará con-dicionada a la aceptación por parte delautor de los cambios que se considerenoportunos.

El formulario de evaluación se puede con-sultar en el web de la REAF, dentro delweb del IEA (www.gencat.cat/iea).

4. Criterios generales de presenta-ción de originales

Una vez evaluado y aceptado, el IEA sereserva el derecho de modificar cualquierelemento formal del trabajo con el fin dedar coherencia global a la revista, dadasu condición de publicación periódica,adecuando el texto a estas normas de re-dacción de originales.

Se puede pedir al/la autor/a una correc-ción (limitada a errores referentes al ori-ginal aceptado) de pruebas de imprenta,las cuales deberán ser devueltas al IEA enel plazo de 72 horas.

OBJETIVOS DE LA REAF, PROCEDIMIENTO DESELECCIÓN DE ARTÍCULOS Y CRITERIOS PARALA PRESENTACIÓN DE ORIGINALES

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a) Extensión y formato

El trabajo se realizará en Word y su ex-tensión tendrá un mínimo de 20 y unmáximo de 35 páginas de 30 líneas a70 espacios (unos 45.000-75.000 carac-teres con espacios, aprox.), con tipogra-fía Arial (o similar) de tamaño 12 parael texto principal (con interlineado 1,5)y 10 para las notas (con interlineado1).

Junto con el trabajo, deberá enviarse:– Un currículum breve (350-400 carac-

teres con espacios) y los datos per-sonales siguientes: dirección profe-sional, teléfono y e-mail.

– Un resumen (1.000-1.300 caracterescon espacios) del artículo, en el idio-ma original y en inglés. El resumendeberá incluir, en cualquier caso, eltema general y el objeto concreto delartículo; la estructura del desarrollode este objeto en el artículo y las prin-cipales conclusiones.

– Una relación de entre cuatro y ochopalabras clave.

b) Título, apartados y sumario

El título debe indicar de modo concisoel contenido del trabajo, el cual puedecompletarse con un subtítulo de infor-mación complementaria. Si el trabajo sedivide en apartados y subapartados, és-tos deben indicarse mediante numera-ción arábica, hasta un máximo de dosniveles (p. ej., 1.2).

Al artículo le precederá un sumario conlos distintos apartados de su estructura.

c) Acrónimos, siglas y citas

Cuando se escriba por primera vez un acró-nimo o una sigla debe consignarse entreparéntesis su significado completo.

Las citas literales introducidas en el tex-to deben entrecomillarse, y en ningún ca-so usar la cursiva (aunque se trate de unalengua diferente a la del trabajo). Engeneral, una cita de más de cinco líneasdeberá reproducirse en párrafo aparte,sangrado y sin comillas. Cualquier cam-bio que se introduzca en una cita origi-nal se indicará entre corchetes.

Los recursos para destacar palabras o ex-presiones son la cursiva o las comillas, porlo tanto, se evitará el uso de mayúsculaso negrita.

d) Notas

Es conveniente limitar el uso de las no-tas, todas ellas irán a pie de página, nu-meradas con caracteres arábigos y ensuperíndice.

Las referencias consignadas en notas apie de página tendrán el formato si-guiente: – Cuando se cite una obra por prime-

ra vez:Nombre, apellido/s del autor, “títu-lo del capítulo” o “título del artícu-lo”, título del libro o título de la revis-ta, volumen, núm., lugar de edición,editorial, año de publicación, pági-na/s. Ejemplos: Antoni Castells, Les subvencions d’a-nivellament en el finançament de lescomunitats autònomes, Barcelona,IEA, 2004, p. 27-31.Pedro Cruz Villalón, “La reforma delEstado de las autonomías”, Revistad’Estudis Autonòmics i Federals, Bar-celona, IEA, 2, 2006, p. 13-15.

– Cuando se cite una obra anteriormen-te citada:Apellido/s del autor, título breve, añode publicación y página/s.

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Ejemplos: Castells, Les subvencions..., 2004, p.27-31.Cruz Villalón, “La reforma...”, 2006,p. 13-15.

e) Listas de referencias

Al final de cada artículo de la REAF se pu-blicará la lista de referencias (es decir,exclusivamente las fuentes y las obras ci-tadas en el trabajo), ordenadas alfabé-ticamente por el apellido del autor. Nose publicarán bibliografías generales.

La lista de referencias tendrá el formatoque se indica en los ejemplos siguientes. – Libros

CASTELLS, Antoni (dir.) (et al.). Les sub-vencions d’anivellament en el finan-çament de les comunitats autònomes.Barcelona: Institut d’Estudis Autonò-mics, 2004.

– Artículos de revistaCALONGE VELÁZQUEZ, Antonio. “Los gru-pos políticos municipales”. Revista deEstudios de la Administración Local,núm. 292, 2003, p. 123-162.

– Legislación y jurisprudenciaSegún la cita oficial en cada caso:Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protec-ción, Gestión y Ordenación del Pai-saje.STC 33/2005, de 17 de febrero.

– Publicación electrónicaCRUZ VILLALÓN, P., “La reforma delEstado de las autonomías” [en línea].Revista d’Estudis Autonòmics i Fede-rals, núm. 2 (abril 2006). Barcelona:Institut d’Estudis Autonòmics. URL:http://www10.gencat.net/drep/bina-ris/reaf2%20CRUZdigi_tcm112-40009.pdf [Consulta: 10-03-2008].

Objetivos de la REAF, procedimiento de selección de artículos y criterios...

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1. The objectives and content of theREAF

The Revista d’Estudis Autonòmics iFederals (REAF) publishes works on de-volved regional political entities, frommany disciplines but mainly from the le-gal and political fields.

2. Reception of originals

Works to be published in the REAF shouldbe unpublished originals, other than asagreed between the IEA and the authorof a particular work.

Originals are accepted in Catalan, Spanish,English, French and Italian and are pub-lished in the language they are receivedin. Once accepted fro publication theInstitut d’Estudis Autonòmics shall havethe copyright to such articles and theymay not be reproduced without prior au-thorization.

Articles should be sent preferably by emailto [email protected]. They can also be sentby post, in hard copy and soft copy, tothe head office of the IEA: Palau Centelles,Bda. de Sant Miquel, 8 – 08002 Barcelona.

3. Selection of articles and review

The texts received shall be submitted toanonymous review (double blind system)by two specialists in the issue (and, if nec-essary, a third in the event that there isdivergence on the part of the first twoon the suitability of the article for pub-lication), who shall be external from thejournal or may belong to its editorial andscientific boards. The REAF shall informthe author of the reviews.

The reviewer’s comments shall take intoaccount among other factors: – Methodological solidity and coher-

ence– Originality and novel ideas provid-

ed by the article in its field– The coherence and structure of the

article– The argumentation of the thesis de-

fended– Correction and completeness of

sources and bibliography used

If the reviewers suggest the introductionof changes to the original, final accept-ance of the article will be conditional up-on the acceptance of the author of thechanges to be made.

The review form may be consulted on theweb page of the REAF, on the IEA website (www.gencat.cat/iea).

4. General criteria for the presenta-tion of originals

Once reviewed and accepted the IEA re-serves the right to modify any formal el-ement of the work in order to give glob-al coherence to the journal, given thatit is a periodical, and adapted the textto these editorial rules on originals.

The author may be requested to providea correction (limited to errors with regardto the original accepted) of the proofs,which should be returned to the IEA with-in 72 hours.

a) Extension and format

The work should be written in Word andhave a minimum of 20 and a maximum of

REAF OBJECTIVES, PROCEDURE FOR THESELECTION OF ARTICLES AND CRITERIA FORTHE PRESENTATION OF ORIGINALS

35 pages of 30 lines of 70 spaces (45,000-75,000 characters with spaces, approx.),in Arial (or similar) size 12 for the main text(with line spacing of 1.5) and size 10 forfootnotes (with single line spacing).

Along with the work the author shouldsend:– A brief curriculum vitae (350-400 char-

acters with spaces) and the follow-ing personal details: processional ad-dress, telephone and e-mail.

– A summary (1,000-1,300 characterswith spaces) of the article, in the orig-inal language and in English. In anyevent the summary should specify ex-plicitly the general topic and the spe-cific objective of the article; the struc-ture of the development of thisobjective in the article and the mainconclusions.

– A list of between four and twentykey words.

b) Title, sections and summary

The title should concisely indicate the con-tent of the work, and may be complet-ed with a complementary informativesubtitle. If the work is divided into sec-tions and subsections, these should benumbered with Arabic numerals, to amaximum of two levels (e.g., 1.2).

The article shall be preceded by a sum-mary of the various sections into whichit is divided.

c) Acronyms, initials and quotations

When an acronym or initials are writ-ten for the first time the complete mean-ing should be included in brackets.

Literal quotations inserted in the textshall be in inverted commas, and neverin italics (even if they are in a languagedifferent to that of the work itself). In

general, a quotation of more than fivelines should be a separate paragraph,indented and without inverted commas.Any change made in an original quo-tation shall be indicated in square brack-ets.

The resources to highlight words or ex-pressions are italics or inverted commas,and therefore capitals and bold typeshould be avoided.

d) Footnotes

Footnotes should be kept to a minimum,all of which should come at the foot ofthe page, and be numbered with Arabiccharacters and in superscript.

References in footnotes shall have thefollowing form: – When a work is cited for the first time:

Name, surname/s of the author,“chapter title” or “title of the arti-cle”, title of the book or title of thejournal, volume, number, place ofpublication, publisher, year of pub-lication, pages. Examples:Antoni Castells, Les subvencions d’ani-vellament en el finançament de lescomunitats autònomes, Barcelona,IEA, 2004, p. 27-31.Pedro Cruz Villalón, “La reforma delEstado de las autonomías”, Revistad’Estudis Autonòmics i Federals,Barcelona, IEA, 2, 2006, p. 13-15.

– When a previously cited work is cit-ed:Surname/s of the author, short title,year of publication and pages. Examples:Castells, Les subvencions..., 2004, p.27-31.Cruz Villalón, “La reforma...”, 2006,p. 13-15.

REAF objectives, procedure for the selection of articles and criteria...

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REAF - 6/2008

e) Lists of references

At the end of each article in the REAF alist of references (that is only the sourcesand the works referred to in the text), or-dered alphabetically by the author’s sur-name. General bibliographies will not bepublished.

The list of references shall take the formbelow. – Books

CASTELLS, Antoni (dir.) (et al.). Les sub-vencions d’anivellament en el finança-ment de les comunitats autònomes.Barcelona: Institut d’Estudis Auto-nòmics, 2004.

– Articles from journalsCALONGE VELÁZQUEZ, Antonio. “Los gru-

pos políticos municipales”. Revista deEstudios de la Administración Local,núm. 292, 2003, p. 123-162.

– Legislation and case lawAccording to the official citation ineach case:Llei 8/2005, de 8 de juny, de protec-ció, gestió i ordenació del paisatge.STC 33/2005, de 17 de febrer.

– Electronic publicationsCRUZ VILLALÓN, P., “La reforma delEstado de las autonomías” [online].Revista d’Estudis Autonòmics i Fe-derals, núm. 2 (April 2006). Barce-lona: Institut d’Estudis Autonòmics.URL: http://www10.gencat.net/drep/binaris/reaf2%20CRUZdigi_tcm112-40009.pdf [Consulted: 10-03-2008].

NÚMEROS ANTERIORS DE LA REAF

Núm. 1 - Octubre 2005. Articles de: Tania Groppi – Xavier Arbós Marín – José Luis Cascajo Castro– Jacques Ziller – Carles Viver Pi-Sunyer – José Antonio Montilla Martos – Jaume Magre Ferran.

Núm. 2 - Abril 2006. Articles de: Anna Gamper – Cesáreo R. Aguilera de Prat – Pedro Cruz Villalón– Miguel Ángel Aparicio Pérez – Paloma Requejo Rodríguez – Ricard Zapata-Barrero – MarcVilalta Reixach.

Núm. 3 - Octubre 2006. Articles de: Richard Simeon / Luc Turgeon – Ramón Maiz – Núria BoschRoca – Ramon Galindo Caldés – Eduard Roig Molés – Marta Espasa Queralt – AlejandraBetanzo de la Rosa – Anna M. Pla Boix – Carolina Gala Durán.

Núm. 4 - Abril 2007. Articles de: Antonio D’Atena – Ferran Requejo – David Ordóñez Solís –Iñaki Lasagabaster Herrarte – Pablo Santolaya Machetti – Eva Nieto Garrido – SusanaBeltrán García – Santiago Farré Tous.

Núm. 5 - Octubre 2007. Articles de: Miquel Caminal Badia – Manuel Cienfuegos Mateo – MiguelÁngel Presno Linera – Enriqueta Expósito – Ignacio Villaverde Menéndez – Marcos GómezPuente – Mercè Corretja i Torrens – Jordi Capo Giol / Joan Marcet Morera – Ángeles de Palmadel Teso.



Revistad’EstudisAutonòmicsi Federals06SUMARI

CONTEMPORARY U.S. FEDERALISM: COERCIVE CHANGE WITHCOOPERATIVE CONTINUITYJohn Kincaid

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN BRUSELAS: LA DIMENSIÓNEXTERNA DE LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LA UNIÓNEUROPEAJosep Mª Castellà Andreu

FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD(ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA STC 13/2007)Manuel Medina Guerrero

LA ORDENACIÓN JURÍDICA DE LOS RECURSOS FINANCIEROS EN ELESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUNYAMaría Dolores Arias Abellán

EL FINANÇAMENT DELS GOVERNS LOCALS EN EL NOU ESTATUTD’AUTONOMIA DE CATALUNYAMontserrat Ballarín i Espuña

¿ES NECESARIO UN NUEVO MODELO DE CONTROLES SOBRE LOSENTES LOCALES?Marcos Almeida Cerreda

LA LLEI DE CONTRACTES DEL SECTOR PÚBLIC I LES COMPETÈNCIESDE LA GENERALITAT DE CATALUNYA SOBRE CONTRACTACIÓ:POSSIBILITATS DE DESENVOLUPAMENTXavier Padrós

ELS ACORDS D’ACCIÓ EXTERIOR DE LA GENERALITAT EN EL NOUMARC ESTATUTARIFerran Armengol i Ferrer

COMPETENCIAS EJECUTIVAS Y POTESTAD REGLAMENTARIAXavier Bernadí Gil

LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS TRAS LA REFORMADE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍAGerardo Ruiz-Rico Ruiz

Revista

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ics i Fed

era

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6

Generalitat de CatalunyaDepartament d’Interior,Relacions Institucionals i Participació

ISSN 1886-2630

Revista d’Estudis 06Autonòmics · 2008. 6. 25. · Revista d’Estudis Autonòmics i Federals Núm. 6 - Abril 2008 Revista semestral © Generalitat de Catalunya. Departament d’Interior,

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