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DERECHO ADMINISTRATIVO UNL NICOLAS TARTUFOLI

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

1- Responsabilidad: nocin y concepto.

Responsabilidad

Civil Penal Administrativa (D. Pblico)

En el cumplimiento de sus funciones y en el ejercicio de sus actividades, es comprensible que el Estado llegue a lesionar a los administrados o particulares, sea en sus derechos patrimoniales o no patrimoniales. De ah surge el problema de la "responsabilidad del Estado". Es ste responsable por los daos que ocasione?

Como veremos al hablar de la evolucin, en un comienzo rega el principio

de la irresponsabilidad del Estado y de sus agentes pblicos (funcionarios y

empleados). Ms tarde se acept la responsabilidad del agente pblico, no

as la del Estado. Luego la de ambos (agente y Estado), y finalmente la del

Estado en forma directa.

Debemos distinguir en primer trmino el concepto de responsabilidad del Estado del de responsabilidad de derecho pblico, dado que mientras que en el primero la responsabilidad es activa (es el Estado quien incumple u ocasiona el dao responsabilidad del Estado-), la segunda es ms amplia y comprende los supuestos en que el Estado es sujeto pasivo del dao (responsabilidad hacia el Estado).

a) Concepto1.

La responsabilidad es la sujecin a los efectos reactivos del ordenamiento jurdico provenientes del incumplimiento de un deber anterior (Barbero).

1 Segn Zanobini es la obligacin de aqul a quien la ley por cualquier ttulo incumben las consecuencias del hecho daoso.

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De la definicin podemos concluir que a) primero est el deber impuesto por el ordenamiento jurdico; b) luego el incumplimiento; y finalmente, con motivo de ese incumplimiento c) la obligacin de reparar el dao (responsabilidad).

2- Responsabilidad e Indemnizacin.

La teora de la responsabilidad es distinta a la teora de la indemnizacin. sta ltima es tpica del Derecho Administrativo y se impone al Estado cuando ste ocasiona un dao legtimo a la esfera jurdica de los sujetos pasivos (sacrificio).

En cambio, la teora de la responsabilidad pertenece a todo el ordenamiento jurdico, y si bien ha sido construida a partir del Derecho Privado (Civil), sus principios son extensivos tambin al Derecho Administrativo (aunque con algunas particularidades).

La responsabilidad del estado supone a diferencia de lo que ocurre con la indemnizacin- una dao ilcito (ilegtimo) provocado por la actividad ilcita de la Administracin (ya adelantamos que esto no es propio del PE sino que tambin los restantes poderes pueden ocasionar un dao ilegtimo generador de responsabilidad estatal). La indemnizacin es propia de la actividad lcita de la Administracin.

No obstante esta primera diferenciacin, como veremos, existe otra no menos importante consistente en la mayor o menor amplitud en la determinacin de los montos de una y otra. As, mientras en la indemnizacin slo se suele reparar el dao emergente producto del accionar lcito del Estado (expropiacin), en la responsabilidad producto del accionar ilcito del mismo se pueden imputar ms rubros (dao emergente, dao moral, lucro cesante, etc.).

RESPONSABILIDAD = DAO CAUSADO POR ACTIVIDAD ILCITA

INDEMNIZACIN = DAO CAUSADO POR ACTIVIDAD LCITA.

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3- La responsabilidad hacia la Administracin Pblica.

RESP. HACIA EL ESTADO

Sujetos sometidos a una supremaca general: es aquella que tienen todos aquellos (personas fsicas o jurdicas) no sujetos a una supremaca especial (conduct., peatones, ciudadanos en general).

CIVIL

Contractual: se producir cuando un particular incumpla una clusula de un contrato celebrado con el Estado en uso de su capacidad de derecho privado. Al tratarse de una relacin de Derecho Privado se regir por el C. Civil (ej. el Estado alquila una casa a un particular y este incumple el contrato de locacin).

Extracontractual: se producir en los supuestos de daos causados hacia el estado producto del obrar imprudente, negligente, culposo o doloso del particular (Ej. el automovilista que choca una columna de alumbrado pblico, una persona que rompe una ventana de un edificio pblico en una protesta, etc.)

Sujetos sometidos a una supremaca especial: es aquella que poseen todos aquellos que estn relacionados de una forma particular con el Estado, distinta a la del resto de la comunidad (maestros, estudiantes, taxistas, concesionarios de serv. pblicos, etc.)

Contractual: se produce en los supuestos de incumplimiento de contratos de obra pblica, servicio pblico, etc. y se rige por el Derecho Pblico (ej. el contratista que incumple con el plazo pactado en el contrato de obra pblica y debe resarcir el dao causado al Estado). En este caso, la administracin, en ejercicio de la autotutela declarativa ser quien decida acerca de la responsabilidad del co-contratante; si ste no est de acuerdo con la decisin interpondr el recurso de revocatoria, apelacin, etc. y una vez agotada la va administrativa proceder por la judicial.

Responsabilidad de funcionarios y empleados pblicos: la misma podr ser:

Administrativa: es la llamada responsab. disciplinaria que se lleva a cabo mediante un sumario adm. y culmina con una sancin adm.

Penal: por delito cometido en ejercicio del cargo (ej. empleado que se roba una PC).

Civil (patrimonial): en el caso anterior, debe resarcir el monto de la PC robada.

** Todas ellas pueden acumularse.

La responsabilidad hacia la Administracin Pblica puede ser civil (contractual y extracontractual) o administrativa. En cambio, la Penal no es

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propiamente hacia la Administracin Pblica, aunque la sentencia pueda luego servir de base a una responsabilidad civil o administrativa frente a la Administracin.

Entre las responsabilidades civiles se encuentran las de los sujetos que se encuentran, respecto de la Administracin, en una situacin de supremaca general (ver cuadro); y aquellas que se encuentran para con la administracin pblica en relacin de servicio (por ej. la llamada responsabilidad contable de aquellos funcionarios que manejan dinero y que se lleva a cabo mediante el juicio de cuentas).

Como la responsabilidad de los sujetos sometidos a una supremaca general no presenta mayores inconvenientes pasaremos a analizar un poco ms detalladamente la de aquellos sometidos a una supremaca especial.

Responsabilidad de los sujetos sometidos a una supremaca especial.

Como vimos (cuadro), dentro de este grupo se encuentran los funcionarios pblicos y los dependientes pblicos.

La responsabilidad de stos est regida fundamentalmente por las disposiciones del Cdigo Civil, lo cual surge del art. 1109 que contiene la regla general en materia de responsabilidad al prescribir que todo el que ejecuta un hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro est obligado a la reparacin del prejuicio-. Por su parte, el art. 11122 establece la regla especial aplicable a los funcionarios y dependientes de la Administracin-. En estos dos preceptos est el principio de la responsabilidad civil de los funcionarios.

Segn lo sealado por el art. 1112 dos son los presupuestos de la responsabilidad civil de los funcionarios pblicos:

a) Un hecho u omisin es imputable a un funcionario cuando no cumple sino de una manera irregular las obligaciones legales que le estn impuestas. Es decir, que si

2 Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos, que por no cumplir sino de una manera irregular

las obligaciones legales que les estn impuestas son comprendidos en las disposiciones de este ttulo (art. 1112 C. Civil).

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cometi el hecho de acuerdo a lo que las reglamentaciones le imponan no es responsable.

b) Es necesario que esa falta, que ese hecho, importe el cumplimiento irregular de sus obligaciones legales (habr que ver en el caso concreto cules eran sus obligaciones legales para ver si las llev a cabo de manera irregular).

Por lo tanto:

o El empleado que por culpa o negligencia, en el ejercicio de sus funciones, ocasiona un dao al Estado est obligado a resarcirlo y la Administracin pblica puede demandarlo civilmente.

o Si el hecho es producido por varios funcionarios todos sern solidariamente responsables.

o Quedan excluidos aquellos que demuestren haber actuado por orden de un superior.

o La Administracin puede atenuar la responsabilidad civil del empleado poniendo a cargo de ste slo una parte del dao ocasionado.

o La Administracin debe obligatoriamente comprobar el dao y determinar mediante un procedimiento administrativo regular, la suma adeudada y despus debe requerir el pago (ej. juicio de responsabilidad disciplinado por la ley de contabilidad).

o La accin de responsabilidad es competencia de los jueces ordinarios y prescribe a los 2 aos desde que ocurri el hecho daoso.

La responsabilidad contable (el juicio de cuentas).

Es la responsabilidad especial a la que estn sometidos aquellos funcionarios o dependientes que manejan dinero o valores pertenecientes a los entes pblicos (encargados de la recaudacin, conservacin del dinero o los pagos). Tales personas estn obligadas a rendir cuentas de los valores a ellas confiados.

Dos son los procedimientos contemplados por la Ley de Contabilidad n 12.510: a) el juicio de cuentas y b) el juicio de responsabilidad. El encargado de llevarlos a cabo es el Tribunal de Cuentas.

El juicio de cuentas es un procedimiento formal cuyo objeto es exclusivamente la revisin de las cuentas, es decir, determinar lo debido por el responsable y exigir el pago o devolucin. En caso de incumplimiento el pago se exige por apremio judicial, pues la resolucin del Tribunal hace cosa juzgada y constituye ttulo hbil y suficiente.

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El juicio de responsabilidad se lleva a cabo, no ya cuando existe obligacin de rendir cuentas, sino cuando se hallan irregularidades en su desempeo que ocasionan un dao patrimonial al Estado.

La responsabilidad disciplinaria

Esta responsabilidad, tpica de aquellos sujetos sometidos a una supremaca especial por parte del estado y que no solamente es propia de aquellos sometidos a una relacin de servicio- da lugar a la llamada potestad punitiva de la Administracin, dirigida a la reparacin de los hechos ilcitos del sujeto.

En efecto, el poder disciplinario puede surgir de un acto de admisin, sera el caso del estudiante universitario. Tambin puede derivar de un acto de concesin, lo que ocurre con la concesin de servicio pblico; en dichos casos la Administracin puede aplicar sanciones de carcter administrativo al concesionario. Finalmente, la supremaca puede surgir de una relacin de servicio, que es la que hemos venido desarrollando (empleo pblico).

La responsabilidad disciplinaria es, entonces, una potestad punitiva que se hace efectiva mediante el sometimiento del sujeto a penas y que no debe ser confundida con la jurisdiccin penal. La responsabilidad penal tiene su origen en la supremaca general del Estado respecto de los particulares y puede ser aplicada nicamente por el juez competente. En cambio, la responsabilidad disciplinaria tiene su raz en la supremaca particular de la Administracin pblica.

Las penas o sanciones disciplinarias pueden clasificarse en dos grupos:

o Correctivas: someten al sujeto que las cometi a una consecuencia daosa. Pueden consistir en a) apercibimientos (llamado de atencin); la b) privacin temporal de un derecho (suspensin del cargo o de parte del sueldo-, exclusin de un llamado a examen en los casos de estudiantes, etc.); o en la c) obligacin de pagar una suma de dinero (multa).

o Expulsivas: consiste en la extincin de la relacin que vincula al sujeto con la Administracin (caducidad, remocin, destitucin, cesanta, expulsin, etc.).

Las sanciones y los principios generales en materia de responsabilidad disciplinaria variarn de acuerdo a la naturaleza de las relaciones y los distintos tipos de regulacin que correspondan a cada una.

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Por ltimo, debe quedar en claro que la comprobacin de la responsabilidad disciplinaria, y la consiguiente aplicacin de la pena, no es un acto de jurisdiccin, sino un acto administrativo (materialmente jurisdiccional).

4- La responsabilidad del Estado.

La responsabilidad civil de la Administracin pblica se produce cuando el hecho de un sujeto perteneciente a la misma, en ejercicio de la funcin administrativa, ocasiona un dao a otro.

El hecho generador de responsabilidad puede ser un acto, una operacin o un comportamiento. Tal hecho debe ser ilcito, es decir prohibido por una norma y que de esa ilegitimidad o inoportunidad se lesione un derecho subjetivo3 (ej. el propietario expropiado ilegtimamente).

Pero la responsabilidad puede existir no slo por la lesin de derechos subjetivos perfectos sino tambin por el debilitamiento o condicionamiento de los mismos.

a) Clasificacin

La responsabilidad del Estado, como en general la de todo ente jurdico, puede ser de dos tipos esenciales: a) contractual; b) extracontractual, segn que ella, respectivamente, obedezca o no al incumplimiento de obligaciones "convenidas".

Esos dos tipos de responsabilidad, a su vez, pueden regirse por el derecho pblico o por el derecho privado, como veremos, lo que depender de la ndole de la cuestin que la promueva4.

3 Pueden existir hechos ilegtimos o inoportunos que no lesionen un derecho subjetivo por lo que no dan

lugar a responsabilidad. 4 Ya sea que acte en uso de su capacidad de derecho pblico o privado.

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La responsabilidad "extracontractual" del Estado tanto puede originarse o surgir de un comportamiento del rgano Ejecutivo de gobierno, como del rgano Legislativo o del rgano Judicial. La actuacin de cualquiera de estos rganos -comnmente llamados "Poderes"- debe siempre imputrsele al Estado, pues en cada caso concreto debe verse a ste actuando especficamente a travs de uno de sus rganos o departamentos de gobierno.

En cuanto a la responsabilidad contractual, debe tenerse presente que la misma, ya se trate de un contrato regido por el derecho pblico o por el derecho privado, se impone inexcusablemente por elementales nociones de moral y de derecho: los contratos -cualquiera sea su ndole- se formalizan para ser cumplidos, no para ser desconocidos o violados.

RESP. DEL ESTADO

CONTRACTUAL

Queda incluida la responsabilidad precontractual (ej. en el proceso de licitacin, antes de la firma de la concesin).

EXTRACONTRACTUAL Proveniente de actividad lcita (legtima) Proveniente de actividad ilcita (ilegtima)

b) El dao antijurdico

Existe dao antijurdico cuando se haya lesionado, debilitado o condicionado un inters que el ordenamiento jurdico reconoce y protege directamente (derecho subjetivo).

De lo dicho se desprende que quedan excluidos del resarcimiento los intereses legtimos (dado que no son protegidos directamente por el ordenamiento jurdico).

Por ltimo, la determinacin del resarcimiento producto del dao antijurdico es competencia de la justicia ordinario; pero la misma no podr llevarse a cabo sin antes haber sido declarado el acto ilegtimo por el juez en lo contencioso administrativo.

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DETERMINACIN DE LA ILEGITIMIDAD DEL ACTO = JUEZ CONTENCIOSO ADM.

DETERMINACIN DEL RESARCIMIENTO = JUEZ ORDINARIO

5- La Responsabilidad de la Administracin por daos antijurdicos.

Dijimos que la responsabilidad de la Administracin pblica se funda en los siguientes elementos:

a) Un hecho, es decir un comportamiento activo u omisivo imputable a la Administracin.

b) La ilicitud de dicho hecho, o sea su contrariedad al ordenamiento jurdico positivo.

c) El dao a un derecho subjetivo de otro sujeto.

d) La imputacin a ttulo de dolo o culpa del autor (requisito psicolgico).

e) Un nexo de causalidad material por el cual el hecho mismo sea la causa suficiente del evento daoso.

La responsabilidad del Estado por actividad ilegtima surge cuando existe incumplimiento irregular o defectuoso de la funcin del Estado o ella es ejercida violando el principio constitucional de razonabilidad. En este caso la indemnizacin debe ser integral (a diferencia de lo que ocurre con los daos por actividad legtima), alcanzando el dao emergente y el lucro cesante, ya que si bien los administrados deben efectuar cierto grado de sacrificio, no corresponde que los daos provengan de una actividad ilegtima.

Responsabilidad contractual

Esta responsabilidad presupone la existencia de un acto jurdico -de Derecho Pblico o Privado- (contrato), y la ilicitud del acto mismo (ej. clusulas ilcitas) o de comportamiento u operaciones posteriores (ej. en la ejecucin del contrato).

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Este tipo de responsabilidad se rige por las reglas civilistas sobre la responsabilidad contractual, salvo que normas particulares contengan reglas distintas (por ej. las reglas que limitan la responsabilidad de la Administracin).

Responsabilidad extracontractual

Bsicamente se produce cuando el hecho ilcito violenta el principio general de no daar. En otras palabras, no presupone la existencia previa de una particular relacin jurdica ni un acto jurdico ya que, por lo general, est vinculada a simples comportamientos.

a) Caracteres pblicos y privados de la responsabilidad extracontractual.

En el derecho privado la fuente generadora del dao es siempre un comportamiento del sujeto sin tener en cuenta los efectos que ese comportamiento pueda tener.

En el derecho pblico, en cambio, el comportamiento puede derivar del ejercicio de una potestad o poder jurdico.

b) Responsabilidad directa e indirecta.

Como veremos al hablar de la evolucin (a donde nos remitimos), ha sido muy controvertido el tema acerca de si la Administracin debe responder por el hecho propio (resp. directa) o por el hecho de otro (resp. indirecta).

Nos limitaremos a decir entonces que la teora de la irresponsabilidad de la Administracin se fundamentaba en la supremaca del Estado respecto de los particulares; a lo sumo se consenta una responsabilidad limitada en el

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mbito de los llamados actos de gestin (relaciones de derecho privado), ms no a los actos de imperio (relaciones de derecho pblico).

En cuando a teora de la responsabilidad indirecta, la misma encontraba fundamento en la consideracin de que la accin administrativa necesariamente debe llevarse a cabo a travs de personas fsicas. El hecho ilcito sera, pues, propio de tales personas y la Administracin respondera indirectamente por ellos fundado en la culpa in vigilando e in eligiendo.

Finalmente, la teora de la responsabilidad directa hoy predominante-, encuentra sustento en la doctrina de la relacin orgnica. El Estado y las dems personas jurdicas pblicas obran por medio de rganos, los que, por otra parte, no son sujetos distintos de la persona jurdica, sino simplemente parte del ente.

En sntesis, la actividad administrativa es actividad de la Administracin pblica, no de la persona que obra por ella y por esa razn tambin las lesiones de derechos que tal actividad ocasiona son imputables directamente a la Administracin pblico.

c) La ilicitud o ilegitimidad. Elementos.

Como vimos, la responsabilidad surge de una violacin de las reglas del ordenamiento jurdico, an cuando se trate del ejercicio de poderes discrecionales, ya que tambin en tales casos debe respetar la Administracin las reglas de diligencia y prudencia comn, cuya violacin es siempre violacin de una norma jurdica (ej. daos ocasionados a transentes por el mal estado de conservacin de las calles; daos ocasionados a los pacientes en un hospital debido a graves errores tcnicos en el sistema curativo, etc.).

Requisitos:

Ilicitud, es decir, contrariedad con el ordenamiento jurdico (an en los casos de discrecionalidad). ELEMENTO OBJETIVO.

Existencia de culpa o dolo. Elemento esencial para la existencia de responsabilidad. Da igual que el hecho haya sido cometido a sabiendas o con intencin (dolo), o simplemente por negligencia, impericia o imprudencia (culpa);

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lo importante es que ste elemento psicolgico exista y haya sido comprobado. ELEMENTO SUBJETIVO.

Lesin de un derecho subjetivo.

RESUMEN

Elementos de la responsabilidad por actividad administrativa ilegtima:

Existencia de dao cierto, o a un inters particular o un derecho subjetivo de un administrado. Que dicho dao sea imputable a una conducta del Estado.

Relacin de causalidad: existente entre el dao y la conducta del Estado. Lo que configura esta relacin de causalidad es la previsibilidad del dao, segn lo dispuesto por los arts. 901 al 906 C.C., es decir los distintos tipos de consecuencias, provocadas por el dao, inmediatas, mediatas, causales y remotas. Para determinar el tipo de consecuencias que se han generado se debe efectuar un anlisis jurdico abstracto y objetivo del dao. Como principio general, siempre se deber responder por las consecuencias mediatas e inmediatas, no as por las causales y remotas, excepto que el acto que origin el dao, haya podido ser evitado en cuyo caso habr una extensin en la cobertura de dicho dao y se responder tambin por las consecuencias causales. El anlisis ser subjetivo y concreto de la circunstancia.

Factor de atribucin: es el fundamento jurdico que permite trasladar las consecuencias daosas de un hecho a un sujeto distinto de aquel que lo provoc. Los fundamentos de los factores de atribucin pueden ser, subjetivos u objetivos. Sern subjetivos cuando se tenga en cuenta la conducta del sujeto que causa el dao y se analiza la existencia de culpa, dolo o negligencia. Sern objetivos, slo los factores externos a la conducta del sujeto, por ejemplo vicio de la cosa.

6- Evolucin de la teora de la responsabilidad del Estado.

a) Primera etapa (hasta 1933).

Es necesario comenzar aclarando que actualmente en el mbito nacional no existe una norma que regule la responsabilidad del Estado y lo mismo ocurre

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en casi todas las provincias con excepcin de la Constitucin santafesina (art. 185), la cual establece una norma genrica de responsabilidad-; razn por la cual, la evolucin del instituto en nuestro pas ha sido jurisprudencial y doctrinaria.

Durante esta primera etapa el Estado era irresponsable por los daos causados a terceros de manera extracontractual

En un primero momento, para poder demandarlo era necesario obtener una autorizacin legislativa a tal efecto (venia legislativa). En la C.N. de 1853, el art. 97 estableca la competencia de los tribunales federales en las causas en que el Estado fuera parte, pero no aclaraba si como actor o demandado. Esto origin una discusin doctrinaria al respecto, ya que las leyes que organizaban la justicia tampoco lo establecan. Finalmente se determin que el Estado poda ser demandado por un particular, siempre que existiera una venia legislativa.

Esto cambia de alguna manera con la sancin de la Ley 3.952 de demandas contra la Nacin aun vigente con sus modificaciones-, que elimina el requisito de la venia legislativa para poder demandar al Estado y reglamenta el procedimiento a seguir, adoptando el sistema del reclamo administrativo previo para poder demandar al Estado.

Sin embargo, la norma estableca en su art. 7 que las sentencias de condena contra el Estado tenan el carcter de meramente declarativas, es decir, no eran ejecutables (el estado poda o no cumplirlas). En definitiva, el Estado continuaba siendo irresponsable en materia de responsabilidad.

Los fundamentos de esta irresponsabilidad eran los siguientes:

o Civilista: basado en el art. 43 del C. Civil (antes de la reforma de la 17.711), estableca que las personas jurdicas no respondan por los daos generados por sus representantes y, por ser el Estado una persona jurdica, estaba amparado por esta norma. Sin embargo, este criterio fue dejado de lado dado que el C. Civil regulaba las relaciones entre particulares (personas jurdicas privadas) y no aquellas en que participaba el Estado.

o De derecho pblico: se basaba en la doble personalidad del Estado aun existente en la poca y ya superada hoy en da por el sistema de la doble capacidad-. En definitiva, cuando el Estado actuaba en uso de su personalidad de derecho

5 ART. 18: En la esfera del derecho pblico la Provincia responde hacia terceros de los daos causados por actos ilcitos de sus funcionarios y empleados en el ejercicio de las actividades que les competen, sin perjuicio de la obligacin de reembolso de stos.

Tal responsabilidad se rige por las normas del derecho comn, en cuanto fueren aplicables.

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privado deba responder, mas no lo haca cuando lo haca en uso de su personalidad de derecho pblico.

b) Segunda etapa (desde 1933 hasta 1984 resp. indirecta-).

o 1933-1938 (resp. subjetiva e indirecta).

En 1933 la CSJN rompe con el sistema de la irresponsabilidad del Estado en el renombrado fallo "Toms Devoto y Ca. Ltda. S.A. c/La Nacin6". En l la Corte admite la responsabilidad indirecta del Estado en los supuestos de culpa imputables a ste.

Para sortear lo preceptuado en el art. 43 C.C. la CSJN aplic el art. 1109, que establece que todo aquel que por su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro est obligado a la reparacin del perjuicio (responsabilidad subjetiva), y el 1113 C.C., que dice que la obligacin de reparar un dao causado se extiende a los provocados por los dependientes o las cosas bajo su cuidado (responsabilidad indirecta).

o 1938-1984 (resp. objetiva e indirecta).

Ya a partir del caso Blanco7 de 1873, en Francia se comienza a diferenciar entre:

a. Responsabilidad por falta de servicio: en la que el Estado es responsable por los daos causados por prestar servicios pblicos irregulares. No se exige dolo o culpa, indispensable en el derecho civil, sino que se opta por la nocin de dao y su causalidad con el servicio pblico, que es a lo que hace referencia el art. 1.112 del C.C. (responsabilidad objetiva).

b. Responsabilidad por faltas personales: el agente es responsable frente a los administrados y no el Estado por las faltas cometidas con dolo o culpa, durante el ejercicio de sus funciones. En este caso el artculo que lo refleja es

6 En el caso, los empleados de la oficina de correos y telgrafos (servicio pblico) provocaron un incendio que alcanz los terrenos del actor por causa de las chispas desprendidas de un brasero deficiente que utilizaban. La Corte hizo lugar al reclamo responsabilizando al Estado por los perjuicios generados.

7 Inclusive algunos autores indican a esta fecha como el inicio del Derecho Administrativo.

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el 1.109 C.C. Entonces, el Estado no era responsable por los hechos ilcitos cometidos por los funcionarios en ocasin del servicio.

En Argentina, con el fallo Ferrocarril Oeste c/Provincia de Bs. Aires se consolida el criterio de responsabilidad indirecta del Estado. En l se condena a la Provincia de Buenos Aires por daos y perjuicios emergentes de un informe incorrecto del Registro de la Propiedad, es decir por la prestacin defectuosa o irregular de un servicio inherente al Estado.

Se aplica en este caso el art. 1112 C.C. correlacionndolo con el art. 1113 C.C., sosteniendo que al imponer la provincia el deber de obtener un certificado registral para escriturar un inmueble, esto presupone la obligacin de prestar el servicio exigido.

Tambin se adujo que no era aplicable el art. 43 C.C. porque la entidad deba actuar en el campo del derecho pblico y no del derecho privado.

Las crticas a este fallo se basaron en que el mismo se refera a la responsabilidad indirecta y sta presupone culpa del Estado, es decir tiene base subjetiva y la falta de servicio es un concepto objetivo, que ni siquiera exige la individualizacin del funcionario pblico, autor del dao.

c) Tercera etapa (desde 1984 en adelante).

La cosa cambia definitivamente con el fallo Vadell, Jorge F. c/Provincia de Buenos Aires de 1984, que igual que el de Ferrocarril Oeste es contra la Provincia de Buenos Aires por un tema del Registro de la Propiedad.

El problema en cuestin fue que hubo una subdivisin de un predio y ventas sucesivas, por fracciones, quedando una parte para el dueo inicial que luego fallece y al iniciarse la sucesin, como en el terreno segua figurando como titular de dominio el causante, por haber sido mal inscriptas las escrituras en el Registro de la Propiedad, se reclama a la Provincia por el error del Registro y se pretende incluso que responda por los errores de los escribanos intervinientes aduciendo que eran funcionarios pblicos.

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La Corte responsabiliz parcialmente a la Provincia estimando en un 70% del dao ocasionado por su responsabilidad y deja en claro que los escribanos si bien son fedatarios pblicos no son funcionarios pblicos.

La novedad fue que la Corte fund el fallo en los arts. 1112 y concordantes del C.C, aplicndolo con criterio subsidiario, considerando que la Provincia era responsable por los perjuicios derivados del funcionamiento defectuoso e irregular del Registro de la Propiedad, sosteniendo que esa actividad configuraba falta de servicio de naturaleza objetiva, encuadrada en el art. 1112 C.C.

A partir de all se deja de aplicar la responsabilidad subjetiva e indirecta y el criterio a utilizar es el de la responsabilidad directa y objetiva (por falta de servicio). En consecuencia, en la actualidad el Estado responde por los daos derivados de actos lcitos e ilcitos, realizados por sus funcionarios, sin necesidad de que los daos se produzcan por culpa o dolo.

La primer crtica que se hace a este criterio de la responsabilidad objetiva y directa del Estado por falta de servicio es que el art. 11128 no responsabiliza al Estado sino que establece la responsabilidad directa de los funcionarios o empleados del Estado frente al tercero damnificado (a pesar de esta crtica sigue fundndose la responsabilidad del Estado en dicho artculo).

La segunda crtica se basa en que el art. 1112 es una norma de derecho comn que puede servir a nivel Nacional, pero ya hemos dicho al hablar de las caractersticas del Derecho Administrativo que ste es eminentemente local.

Cmo podemos utilizar entonces una norma de derecho comn para resolver una cuestin local? En nuestra provincia no hay inconveniente ya que, como vimos, tenemos el art. 18 de la CSF que sienta el principio de la responsabilidad directa del Estado por los hechos lcitos e ilcitos de sus funcionarios o dependientes y que en el 2 prr. remite a las normas de derecho comn en cuanto fueren aplicables; pero ello no ocurre en gran parte de las provincias.

Creemos (CATEDRA) que la interpretacin ms acertada es que en el caso del art. 1112 del C. Civil se tratara de una norma incompleta que debe ser completada por los ordenamientos locales. De modo tal, que para decidir si

8 Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir

sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este ttulo.

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un servicio pblico ha sido irregularmente prestado deber recurrirse a la norma local que lo regula para poder ver as si el funcionario obr legitima o ilegtimamente.

Qu es la falta de servicio? Es la prestacin irregular o falta de prestacin de un servicio pblico. CRITICA: detrs de toda falta de servicio (resp. objetiva) existe culpa o negligencia de un funcionario o empleado, ya que el servicio no se presta por s slo (resp. subjetiva).

La responsabilidad es objetiva porque el particular damnificado no necesita demostrar la culpa del Estado, sino el dao sufrido. Ser el Estado quien deber probar la culpa de la vctima o de un tercero por quien no debe responder.

7- Responsabilidad de la Administracin y responsabilidad del funcionario o dependiente.

Hemos visto que en la provincia de Santa Fe, la Constitucin en su art. 18 incorpora la teora de la responsabilidad directa de la Administracin frente a terceros por los hechos de funcionarios o dependientes. Pero a nuestro criterio (CTEDRA), el citado artculo introduce tambin la responsabilidad directa de los funcionarios o empleados frente a los terceros perjudicados.

Por esta razn consideramos que el damnificado podr hacer valer su pretensin no slo frente a la Administracin sino tambin contra el funcionario o dependiente que ejecut el hecho.

Esta relacin no es de subsidiariedad ni mucho menos de acumulacin sino de solidaridad. En efecto, el perjudicado puede dirigirse alternativa o conjuntamente contra ambos, sin perjuicio del derecho de repeticin de la Administracin por lo pagado contra el funcionario.

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8- El dao: extensin y naturaleza jurdica.

La responsabilidad de la Administracin pblica se resuelve en un deber de resarcimiento del dao, esto es, en una obligacin de dar dinero.

Civilmente el resarcimiento puede resolverse en dos tipos de obligaciones:

La restitucin de las cosas a su estado anterior.

Si no es posible, su equivalente econmico.

Pero en el mbito del Derecho Pblico no es admisible la restitucin en especie, sino solamente pecuniariamente.

Las razones de ello se encuentran en la divisin de poderes que debe existir entre los distintos rganos del estado. En efecto, si no fuese de este modo los jueces podran ordenar actividades o comportamientos a la Administracin, inmiscuyndose en su esfera de actuacin (slo los superiores jerrquicos pueden emitir rdenes a sus inferiores).

El resarcimiento debe dejar al sujeto lesionado de manera tal que quede en igual situacin a aquella en la que se habra encontrado de no haberse producido la lesin y se lleva a cabo normalmente en dinero (dado que ste es la medida de todos los valores).

El mismo deber comprender el dao emergente, como el lucro cesante, limitndose a los daos inmediatos y directos; a no ser que la el hecho haya sido malicioso, en cuyo caso se extender a las consecuencias mediatas (ej. inejecucin maliciosa de un contrato por parte de la Administracin).

El dao no patrimonial (moral).

El resarcimiento del dao moral podr ser demandado contra la Administracin pblica en los casos de responsabilidad extracontractual, directa o indirecta, siempre que no se trate de un delito doloso, porque la Administracin pblica, persona jurdica no puede cometer delitos.

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En este supuesto responder el funcionario por este rubro, ya que en los casos de dolo no existe relacin orgnica.

9- Responsabilidad por actividad legtima.

Significa que los actos estatales son legtimos por no tener vicios ni defectos, es decir, renen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurdico vigente. El fundamento se encuentra en el art. 16 C.N. y en algunos casos la Corte tambin ha aplicado los arts. 14 y 17 de la misma. Para este tipo de responsabilidad debe existir una especialidad en el dao, es decir, no debe afectarse a todos los sujetos por igual.

Requisitos para que exista responsabilidad:

Que exista un dao cierto, a un inters particular o derecho subjetivo de un administrado, y que sea imputable al Estado.

Que exista relacin de causalidad, entre ese dao y la conducta del Estado.

Que no exista deber jurdico, del administrado de soportar el dao.

En la responsabilidad por actividad legtima del Estado, se repara el dao emergente pero no el lucro cesante, ya que el administrado debe soportar ciertos sacrificios por el inters pblico.

Dentro de la actividad legtima el dao puede ser causado por:

Una funcin administrativa: es decir, an prestando correctamente sus servicios, el Estado causa dao a sus administrados.

Actos legislativos: cuando el dao surge del dictado de leyes o reglamentos. En este caso hasta que la ley no sea declarada inconstitucional por el sentencia judicial, el Estado no es responsable por los daos causados por dicha norma, excepto:

o Que se daen derechos o principios constitucionales.

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o Que el dao sea especial, por ejemplo un impuesto que afecte a un individuo en forma desigual que a los dems.

o Que la propia ley reconozca el derecho a indemnizar.

o Que exista enriquecimiento sin causa por parte del Estado, en este caso auque no ocasione dao existe responsabilidad.

Actos judiciales: si la sentencia no favorece, a aquel sobre quien recae, el individuo tiene la obligacin de someterse a la justicia y acatar sus disposiciones. La CSJN sostiene que el Estado no es responsable por actos judiciales cuando su actuacin es legtima.

Fallos sobre responsabilidad legtima del Estado

o Caso Motor Once: determin que la indemnizacin por responsabilidad generada por actividad lcita de la Administracin slo comprende el dao emergente, sin incluir el lucro cesante. En este caso, la revocacin de un acto administrativo, haba generado un perjuicio a la demandante, Motor Once. Esta empresa haba obtenido la habilitacin para expender combustible, que luego por un cambio en el cdigo de edificacin por razones de seguridad se le revoc. La Corte se apoy en lo dictaminado por la Procuradora Fiscal, consider que deban aplicarse leyes anlogas por no existir leyes especficas sobre el tema y as aplic la ley de expropiacin que respecto a las indemnizaciones en su art. 10 establece que: slo comprender el valor objetivo del bien y los daos que sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiacin. No se tomarn en cuenta circunstancias de carcter personal, valores afectivos, ganancias hipotticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la obra a ejecutarse. No se pagar lucro cesante. Integrarn la indemnizacin el importe que correspondiere por depreciacin de la moneda y el de los respectivos intereses.

o Caso Columbia: afirma que, para que se constituya responsabilidad del Estado por actividad lcita, debe existir, especialidad en el dao, inexistencia por parte del administrado del deber jurdico de soportar ciertos sacrificios en miras del bien comn. Uno de los presupuestos en este tipo de responsabilidad estatal es la relacin de causalidad entre el dao y la conducta del Estado exclusiva y directa, la exclusividad es aquello que determina la magnitud del dao provocado. Respecto de ello la Corte utiliz el trmino preponderante para hacer referencia a la accin del Estado, como elemento de mayor importancia para constituir el concepto de dao. Por ello este tipo de responsabilidad halla su fundamento a partir del equilibrio que debe existir respecto de las cargas pblicas.

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o Sociedad La Fleurette: sta era una empresa que fabricaba un producto que consista en una crema compuesta por leche, aceite de man y yema de huevo. En junio de 1934 se dict una ley protectora de los productos lcteos. Esta ley prohiba la fabricacin y comercializacin, bajo la denominacin de crema, seguida o no de un calificativo, de producto alguno que no proviniere exclusivamente de la leche. Este era el caso del producto de La Fleurette, quien, se vio afectada para el ejercicio de su industria y haba realizado una apreciable inversin de capital. A raz de la paralizacin forzosa de su actividad, la sociedad solicit administrativamente una indemnizacin, requerimiento que no tuvo xito y acudi a la va judicial, donde se conden al Estado por las consecuencias del acto legislativo. El Tribunal consider que la prohibicin establecida por la ley de 1934, respondi a una exigencia del inters general, por lo que sus consecuencias deban ser soportadas por la colectividad toda; adems el Tribunal hizo presente que la actividad prohibida no era en modo alguna nociva, habiendo sido hasta entonces perfectamente lcita.

o Cantn: el Poder Ejecutivo por un decreto establece la prohibicin de importar determinados productos para proteger la industria nacional. Mario Cantn haba celebrado un contrato de compraventa internacional con un exportador de la India, que deba pagarse a travs de un crdito documentado irrevocable, que fue abierto con anterioridad a la sancin del decreto impugnado y la mercadera ya se encontraba en la aduana. Entonces demanda al Estado por el perjuicio que esto le ocasiona y la Corte invocando el art. 17 C.N., sostiene que la actividad del Estado era legtima, pero que daaba derechos protegidos en la C.N., por lo que el se deba indemnizar por los daos causados aplicando la ley de expropiacin, es decir el dao emergente solamente.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO.pdf

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