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La rendicin de cuentas de los sindicatos en Mxico: hacia una
solucin administrativa, judicial o legislativa?*
Jorge Luis Silva Mndez
ResumenLos sindicatos en Mxico tradicionalmente han evitado
cumplir con sus obligaciones de rendicin de cuentas, incluso ante
sus propios miem-bros. En este artculo el autor analiza, desde una
perspectiva funda-mentalmente legal, el problema de la rendicin de
cuentas de los sin-dicatos, especialmente de aquellos conformados
por trabajadores al servicio del Estado. La primera parte se avoca
a las obligaciones de los sindicatos a la rendicin de cuentas
establecidas en las leyes labora-les; la segunda parte versa sobre
sus obligaciones correlativas en las leyes de transparencia, y la
tercera parte plantea las tensiones entre la garanta de informacin
y la libertad sindical. Finalmente, Silva Mndez revisa las
propuestas de ley en la materia para regular la rendicin de cuentas
de los sindicatos.
Palabras clave: rendicin de cuentas, transparencia sindical,
acceso a la informacin y sindicatos.
AbstractIt is known traditionally that labor unions in the
private sector in Mexico have avoided the compliance of
accountability rules, including to their own membership. In this
paper the author revises the legal grounds of the accountability
and transparency problem in the Mexican labor unions at the State
service. Firstly, he revises the unions obligations to
account-ability within the Labor law; secondly, he describes the
obligations on transparency and access to information in the
correspondent law, and thirdly, he shows the legal tensions between
the right to information vis a vis the autonomy of the unions.
Silva Mndez concludes with the analy-sis of the pending reforms to
strength unions accountability and trans-parency.
Keywords: Accountability, Labor Unions Transparency, Access to
In-formation and Labor Unions.
Derecho Comparado de la Informacin
enero-junio de 2012, pp. 189-222
* Artculo recibido el 4 de julio de 2011 y aceptado para su
publicacin el 14 de noviembre de 2011.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
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Cabe esperar plena rendicin de cuentas en grandes sindica-tos
como el de Pemex y el de los maestros?
Quienes tienen el derecho de exigir son los trabajadores.
Hay avances en las grandes cen-trales obreras pero tampoco puedo
meter las manos al fuego por ninguno de ellos.
Les tengo tanto respeto que no puedo saber el patrimonio de tal
o cual sindicato.
No lo s y no tengo por qu sa-berlo.1
1. Introduccin
En la Encuesta Nacional de Confianza en las Instituciones de
enero de 2010,2 los sindicatos ocupan el lugar 10 de 14. Slo la
polica, los diputados y los partidos polticos estn por debajo de
los sindicatos. Las personas confan poco en los sindicatos. No hace
falta decir que parte de esta desconfianza se debe a la opacidad en
el manejo de tales organizaciones. Sus dirigentes son personajes
oscuros y, en algunos casos, hasta exticos, identificados con
valo-res como la deshonestidad, la corrupcin y la extorsin.
Este artculo analiza, desde una perspectiva fundamen-talmente
legal, el problema de la rendicin de cuentas de los sindicatos,
especialmente de aquellos conformados
1 Entrevista realizada a Javier Lozano, titular de la Secretara
del Trabajo y Previsin Social. Los sindicatos tienen los lderes que
merecen: Lozano, El Informador, Mxico, 19 de enero de 2011.
2 Consulta Mitofsky, Confianza en las Instituciones, Evaluacin
Nacional, Mxico, enero 2010, p. 14.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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por trabajadores al servicio del Estado. Tiene tres par-tes: la
primera es sobre sus obligaciones de rendicin de cuentas
establecidas en las leyes laborales, la segunda sobre sus
obligaciones correlativas en las leyes de trans-parencia, y una
tercera que plantea las tensiones entre la garanta de informacin y
la libertad sindical. Esta ltima seccin tambin describe y critica
las propuestas que han hecho los principales partidos polticos para
regular la ren-dicin de cuentas de los sindicatos.
2. Las obligaciones de rendicin de cuentas de los sindicatos
segn las leyes laborales
A. El derecho a la rendicin de cuentas del trabajador miembro
del sindicato
El sindicato es una organizacin que surge como conse-cuencia del
ejercicio de la libertad sindical de los trabajado-res. Esta
afirmacin encuentra sustento en lo establecido en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexica-nos (CPEUM o Constitucin),3
los tratados internacionales,4 la legislacin en la materia,5 la
jurisprudencia6 y la doctrina.7
3 Artculo 123, apartado A, fraccin XVI de la CPEUM.4 Artculo 2o.
del Convenio sobre la Libertad Sindical y la Proteccin del
Derecho de Sindicacin (Convenio 87), que entr en vigor para
Mxico el 1o. de abril de 1951.
5 Artculo 365 de la LFT y 67 de la LFTSE.6 En 1999, la SCJN
defini la libertad sindical a partir de tres aspectos fun-
damentales: 1. Un aspecto positivo que consiste en la facultad
del trabajador para ingresar a un sindicato ya integrado o
constituir uno nuevo; 2. Un aspecto negativo, que implica la
posibilidad de no ingresar a un sindicato determinado y la de no
afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separacin o
renuncia de formar parte de la asociacin . Vase Sindicacin nica.
Las leyes o estatutos que la prevn, violan la libertad sindical
consagrada en el artculo 123, apartado B, fraccin X,
constitucional, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
Mxico, novena poca, pleno de la SCJN, t. IX, Poder Judicial de la
Federacin, mayo de 1999, p. 5.
7 Dice De la Cueva que: la libertad sindical es,
originariamente, un dere-cho de cada trabajador. Vase Cueva, Mario
de la, El nuevo derecho mexicano del trabajo, Mxico, Porra, 2008,
t. II, p. 300.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
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Una vez creado el sindicato, previo ejercicio de la voluntad
individual de los trabajadores, adquiere una existencia y una
realidad propia que da origen a nuevos derechos.8
Para que un sindicato pueda ejercer plenamente sus derechos,
debe tener una personalidad jurdica reconoci-da, lo que ocurre a
partir del momento del registro sindical. Las leyes laborales
sealan los requisitos para que las autoridades otorguen el registro
sindical,9 entre los que destacan: un nmero mnimo de miembros y sus
datos,10 el acta de asamblea constitutiva (que hace constar la
vo-luntad individual de los trabajadores para formar el sindi-cato)
y los estatutos.
La fraccin XIII del artculo 371 de la Ley Federal del Trabajo
(LFT) seala que los estatutos deben contener la poca de presentacin
de las cuentas del sindicato. Ms all de lo establecido en los
estatutos, o sea, por la vo-luntad de los individuos que conforman
el sindicato, la rendicin de cuentas por parte de la directiva
sindical se eleva al rango de principio imperativo11 por la propia
LFT en su artculo 373, que seala: La directiva de los sindi-catos
debe rendir a la asamblea cada seis meses, por lo menos, cuenta
completa y detallada de la administracin del patrimonio sindical.
Esta obligacin no es dispensa-ble. En conclusin: los sindicatos en
Mxico, tanto aque-llos que se regulan por la LFT como por la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE),12
tie-nen la obligacin de rendir cuentas a sus miembros. Esta
8 Idem.9 Artculo 365 y 72 de la LFTSE.
10 Artculo 364 de la LFT y 71 de la LFTSE.11 Segn el propio
artculo 5o. de la LFT, todas las disposiciones de la ley
son de orden pblico, por lo que no producir efecto legal, ni
impedir el goce y el ejercicio de los derechos, sea escrita o
verbal, la estipulacin que establezca su renuncia.
12 Este principio se aplica de manera supletoria a los
sindicatos que se re-gulan por la LFTSE, segn el artculo 11 de la
misma.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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obligacin no es dispensable, y no constituye, bajo motivo
alguno, una intromisin indebida al principio de libertad
sindical.
Pero, qu ocurre si un sindicato no rinde cuentas a la asamblea
cada seis meses?, o bien, qu ocurre si algu-nos trabajadores no
estn de acuerdo con tal rendicin de cuentas y, por ejemplo,
solicitan informacin adicional o una auditora? La Ley contempla dos
opciones.
En primer lugar, los trabajadores podran llamar a una asamblea
extraordinaria para solicitar la rendicin de cuentas,13 o bien,
para solicitar la presentacin de elemen-tos adicionales que aclaren
la informacin presentada por la directiva. El obstculo mayor para
llamar a una asam-blea extraordinaria es que, para hacer la
convocatoria, se requiere un mnimo de 33% del total de los miembros
del sindicato o de la seccin. Adems, suponiendo que los
trabajadores pudieran organizarse para agrupar al 33% y lograran
convocar, requieren de la concurrencia de las dos terceras partes
de los miembros del sindicato o de la sec-cin para poder sesionar y
adoptar resoluciones vlidas.
En segundo lugar, los trabajadores, individualmente o a travs de
una coalicin, podran iniciar un juicio ante la Junta Federal de
Conciliacin y Arbitraje (JFCA),14 las juntas locales de conciliacin
y arbitraje (JLs), o ante el Tribunal Federal de Conciliacin y
Arbitraje (TFCA),15 se-gn sea la competencia laboral del
patrn/titular.16 Esta opcin es costosa para el trabajador o la
coalicin, no slo por el tiempo que tendra que dedicar a su
atencin,17 sino porque tambin implica un enfrentamiento frontal con
la
13 Vase fraccin VIII del artculo 371 de la LFT.14 Artculo 604 de
la LFT.15 Artculo 124 fraccin IV de la LFTSE.16 En la LFTSE no se
habla de patrn, sino del titular de la dependencia.17 Asumiendo se
acudir a las procuraduras del trabajo para obtener repre-
sentacin gratuita.
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directiva sindical, que puede tomar represalias en su con-tra en
el mbito laboral o fuera del mismo.
Y, dado que los mecanismos establecidos en las leyes para hacer
efectivo el derecho a la rendicin de cuentas son muy costosos
(principalmente, en trminos de tiempo y del costo derivado de un
enfrentamiento con la directi-va), los trabajadores inconformes
tienen incentivos muy bajos para iniciarlos. En la prctica, esto
redunda en una alta opacidad en la operacin de los sindicatos por
parte de sus directivas.
B. La rendicin de cuentas de los sindicatos ante las autoridades
laborales
Jurdicamente, no es posible hablar de rendicin de cuentas de los
sindicatos ante las autoridades laborales (principalmente, la
Secretara del Trabajo y Previsin So-cial STPS, la JFCA, el TFCA y
las JLs). Por Ley, la funcin de las autoridades est limitada al
registro de ac-tos sindicales, as como a la resolucin de conflictos
entre sindicatos y al interior de los mismos (respectivamente,
intersindicales e intrasindicales). El ejercicio de estas
fa-cultades18 requiere el conocimiento de cierta informacin
sindical, pero no el derecho a divulgarla ms all de aque-llos que
acrediten su inters jurdico.19
18 Tales facultades se encuentran en los artculos 365, 369, 384,
377 y 604 de la LFT; as como en los preceptos 72, 73, 77 y 124
fraccin IV de la LFTSE. Una tabla que resume informacin relevante
sobre tales facultades se encuen-tra en gimnez Cacho, Luis Emilio,
La transparencia y los derechos laborales, Mxico, IFAI, 2008.
19 Vase, por ejemplo, los alegatos de la STPS en el recurso de
revisin del expediente 0448/04, donde seala que no puede otorgar
copia certificada del padrn sindical, copia certificada de los
estatutos vigentes con sus reformas y copia simple de la ltima toma
de nota de un sindicato de una empresa privada debido a que es
necesario el consentimiento expreso del representante legal del
sindicato, segn lo establecido en el artculo 374 de la LFT.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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Por qu las autoridades laborales no pueden divulgar la
informacin sindical? La autoridad laboral se encuen-tra limitada
por la vinculacin de Mxico al Convenio 87 de la organizacin
Internacional del Trabajo (Convenio 87). Tal convenio define en su
artculo 3o. el principio de libertad sindical como el derecho de
las organizaciones de trabajadores y de empleadores a redactar sus
estatu-tos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus
representantes, organizar su administracin y sus activi-dades, y
formular su programa de accin. El mismo nu-meral 3 tambin asevera
que las autoridades pblicas debern abstenerse de toda intervencin
que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio
legal. Esta norma de derecho internacional prima sobre las leyes
reglamentarias de la materia segn jurisprudencia establecida por la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN o Corte).20
La STPS mantiene una posicin reverencial ante el principio de
libertad sindical expresado en el Convenio 87;21 sostiene que se
encuentra imposibilitada de difundir los documentos que contienen
informacin sindical, y a los cuales tiene acceso debido a las
facultades que ejerce. Incluso ha negado solicitudes de informacin
cuando se trata de trabajadores miembros del sindicato.22 Dos han
sido los argumentos principales que ha sostenido la Se-cretara para
negar la informacin.
El primero, que se observa en el recurso de revisin 0448/04, es
el siguiente: los sindicatos son personas mo-rales en trminos de lo
expresado por el artculo 374 frac-cin III y 376 de la LFT, y por
ello es necesario que su
20 TraTadoS inTernacionaleS. Se ubican jerrquicamente por encima
de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la
Constitucin federal, Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, novena poca, pleno
de la SCJN, t. X, noviembre de 1999, p. 46.
21 Vase supra, epgrafe previo a la introduccin.22 Vase por
ejemplo, recursos de revisin IFAI 0448/04, 1305/04 y 839/06.
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representante legal (usualmente, el secretario general) autorice
la difusin de la informacin, ya que se trata de informacin
confidencial relativa a una persona moral se-gn lo establecido en
el artculo 3o. fraccin II de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin P-blica gubernamental (LFTAIPg). El segundo
argumento, extrado del recurso de revisin 839/06, slo agrega un
elemento al primero: de acuerdo con los artculos 129 y 133 del
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, los do-cumentos de una
organizacin sindical son privados, y no pblicos. Por ello, es
necesario que el representante le-gal del sindicato exprese su
autorizacin para difundirlos. En ambos recursos de revisin, la
secretara dijo que, en caso de difundir la informacin sin
autorizacin del repre-sentante del sindicato, se estara violando el
artculo 3o. del Convenio 87, as como algunas decisiones del Comit
de Libertad Sindical de la oIT.23 Adems, puntualiz que los
trabajadores, acorde con lo establecido en el artculo 604 de la
LFT, deberan redimir cualquier conflicto (incluso cuestiones de
informacin) ante la JFCA.
Es interesante profundizar en el recurso de revisin 0448/04,
donde el Instituto Federal de Acceso a la Informa-cin y Proteccin
de Datos (IFAI o Instituto) fija su postura general sobre la
informacin sindical. Aqu, el recurrente solicitaba a la STPS: copia
certificada del ltimo padrn sindical, de los estatutos vigentes con
sus reformas y de la ltima toma de nota. Antes de pasar a analizar
la pro-cedencia de la confidencialidad para cada uno de estos
documentos, el Instituto establece que:
23 oIT, Recopilacin de Decisiones y Principios de Comit de
Libertad Sin-dical del Consejo de Administracin de la OIT, 5a. ed.,
ginebra, 2006, p. 291. Nota en varios de los recursos de revisin,
tanto la STPS como los terceros perjudicados, suelen hacer
referencia a una edicin anterior a la aqu citada (que es la ltima),
lo cual se observa por la discordancia entre los numerales.
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los sindicatos se constituyen como personas morales neta-mente
privadas, es decir, en el caso que nos ocupa, se trata de una
agrupacin de trabajadores que se rene para la de-fensa de sus
intereses, y que acta, como toda persona ju-rdica, a travs de sus
representantes legales. Sin embargo, existe cierto inters pblico
con respecto a los sindicatos, a diferencia de otras personas
morales privadas, ya que debido a las finalidades de los mismos,
referidas a la defensa de los derechos de los trabajadores, les son
aplicables ciertas dis-posiciones jurdicas de orden pblico.24
Luego de esta declaracin, el IFAI analiza, en primer lugar, si
el ltimo padrn del sindicato era informacin confidencial. Aplicando
un principio de analoga, compar al sindicato con cualquier otra
persona moral privada que podra ser regulada por el Cdigo de
Comercio y seal que
no habra razn para no dar a conocer los nombres de los miembros
de un sindicato, ya que decidieron asociarse en trminos de ley para
defender sus intereses y requirieron de la autorizacin de la STPS
para constituirse, en virtud de lo cual se otorgaron los nombres de
sus miembros.25
Tambin aplicando el principio de analoga entre el sin-dicato y
una sociedad mercantil, resolvi afirmativamente la cuestin de si
deba dar acceso a los estatutos vigentes con sus reformas:
siendo que las sociedades mercantiles netamente privadas
inscriben sus estatutos en el registro Pblico del Comercio, de
conformidad con el artculo 21 fraccin V del Cdigo de Comercio, por
mayora de razn deben darse a conocer los
24 recurso de revisin IFAI 0448/04, pp. 8 y 9.25 Ibidem, p.
10.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
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estatutos de una persona moral de inters pblico, como lo es un
sindicato.26
Finalmente, el Instituto decide dar acceso a la toma de nota
bajo el argumento de que al tratarse de un documen-to asimilable a
una autorizacin, los datos que reflejen la actuacin de la autoridad
deben ser pblicos.27
A diferencia de la STPS, y debido a su naturaleza de instancia
encargada de dirimir conflictos, la JFCA s re-conoce la posibilidad
de acceder a cierta informacin sin-dical que posee en virtud del
ejercicio de sus funciones. Del criterio creado por su pleno el 8
de mayo de 2003, se infiere que: i) nicamente los trabajadores que
acrediten pertenecer a la empresa tienen derecho a acceder a los
documentos que contiene el expediente de registro sindi-cal, ii)
que tales trabajadores slo podrn solicitar copias simples y
certificadas a travs de una junta especial (lo cual implica casi
siempre que lo hagan en el contexto de un juicio), y iii) que
dentro de un juicio, tales trabajadores podrn ofrecer como prueba
la inspeccin del expediente de registro sindical.
El Instituto, en diversos recursos de revisin, ha obli-gado a la
JFCA a revelar la informacin cuando el docu-mento se genera a
partir de un procedimiento administra-tivo que no se sigue en forma
de juicio, como es el caso, por ejemplo, del contrato colectivo o
la toma de nota.28 El IFAI considera que un procedimiento
administrativo se sigue en forma de juicio si ste cuenta con los
siguientes elementos:29 i) la notificacin del inicio del
procedimiento y
26 Ibidem, p. 11.27 Ibidem, p. 12.28 Vase, por ejemplo, recursos
de revisin IFAI 214/06, 2242/05 y 1301/06.29 Formalidades
esenciales del procedimiento. Son las que garantizan una
adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo, Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la
Federacin, novena poca, Pleno de la SCJN, t. II, diciembre de 1995,
p. 133.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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sus consecuencias; ii) la oportunidad de ofrecer y desaho-gar
pruebas; iii) la oportunidad de alegar, y iv) el dictado de una
resolucin que dirima las cuestiones debatidas. El Instituto ha
sostenido que el criterio de la JFCA para dar acceso a la
informacin sindical:
se encuentra encaminado a restringir el acceso a documentos que
se encuentran dentro de algn procedimiento administra-tivo seguido
en forma de juicio, de modo que slo tengan acceso a los mismo las
personas que tengan inters jurdico dentro del proceso.30
En conclusin, las autoridades laborales han estableci-do reglas
restrictivas para otorgar la informacin que ge-neran los sindicatos
del Estado, incluso cuando los solici-tantes son trabajadores
miembros del sindicato.
Antes de finalizar esta seccin, vale la pena hacer un comentario
sobre el TFCA. El IFAI no tiene competencia para atender el recurso
de revisin ante las resoluciones del comit de informacin del TFCA.
Esto, debido a que el TFCA, segn el artculo 73 fraccin XXIX-H de la
CPEUM, el 118 de la LFTSE y su propio reglamento interior, es
autnomo y, por tanto, segn el artculo 3o. y 61 de la LFTAIPg, no es
un sujeto obligado en trminos de la Ley de Transparencia. El TFCA
tiene su propio reglamento de Transparencia y Acceso a la
Informacin, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 12
de junio de 2003.31 Por esto, la nica instancia para obligar al
TFCA a dar in-formacin sobre los registros sindicales de los que
conoce es el Poder Judicial, y nunca el IFAI.
30 recurso de revisin IFAI 214/06, p. 12.31 recurso de revisin
IFAI 5779/09.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
200
3. Las obligaciones de rendicin de cuentas de los sindicatos
segn la Ley de Transparencia
A pesar de la baja probabilidad de ejercerlo, los traba-jadores
sindicalizados tienen el derecho a que su directiva les rinda
cuentas. Pero, qu derecho tiene una persona que no es trabajador a
que un sindicato le rinda cuentas? Analicemos la cuestin a la luz
de la LFTAIPg y los recur-sos de revisin resueltos por el IFAI.
A. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental
Segn el artculo 6o. de la Constitucin mexicana, el derecho a la
informacin se garantiza por el Estado. La ley reglamentaria de la
materia es la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la
Informacin Pblica gubernamental (LFTAIPg). El artculo 33 de la
LFTAIPg establece al IFAI como el rgano encargado de resolver sobre
la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin. El
ejercicio del derecho a la informacin no requiere que el interesado
acredite inters jurdico alguno (por ejemplo, ser trabaja-dor de la
empresa), pues como lo seala el artculo 40 de la LFTAIPg: en ningn
caso la entrega de informacin estar condicionada a que se motive o
justifique su utiliza-cin, ni se requerir demostrar inters
alguno.
El procedimiento que se sigue ante el Instituto, de-nominado
recurso de revisin, se regula en el artculo 49 y siguientes de la
ley de la materia, y procede hasta dentro de quince das hbiles
posteriores a que el soli-citante ha recibido la notificacin del
comit de informa-cin de la dependencia o entidad donde se exprese
la negativa de acceso o la inexistencia de los documentos
solicitados.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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Se considera informacin la contenida en los documen-tos que los
sujetos obligados generen, obtengan, adquie-ran, transformen o
conserven por cualquier ttulo.32 Le-galmente, una dependencia o
entidad slo puede negar el acceso a la informacin cuando sta es
confidencial, reservada o inexistente.
Informacin confidencial, de acuerdo con el artculo 18, es
aquella entregada con tal carcter por los particulares a los
sujetos obligados, as como los datos personales que requieran el
consentimiento de los individuos para su difusin, distribucin o
comercializacin. Tambin es considerada informacin confidencial,
segn el artculo 36 de los Lineamientos generales para la
Clasificacin y Desclasificacin de la Informacin de las
Dependen-cias y Entidades de la Administracin Pblica Federal
(Lineamientos generales), la informacin de la que un particular
(personas fsicas o morales) sea titular y que tenga relacin con el
patrimonio de una persona moral o que comprenda hechos y actos de
carcter econmico, contable, jurdico o administrativo, como su
proceso de toma de decisiones y acuerdos de los rganos de
admi-nistracin. Al clasificar la informacin como confidencial, los
titulares de las unidades administrativas debern to-mar en
consideracin el dao que causara a los intere-ses tutelados en los
artculos 13, 14 y 18 de la ley de la materia.
32 Artculo 3o. fraccin V de la LFAIPg. La fraccin III del mismo
artculo define como documentos a los expedientes, reportes,
estudios, actas, resolu-ciones, oficios, correspondencia, acuerdos,
directivas, directrices, circulares, contratos, convenios,
instructivos, notas, memorandos, estadsticas o bien, cualquier otro
registro que documente el ejercicio de las facultades o la
activi-dad de los sujetos obligados y sus servidores pblicos, sin
importar su fuente o fecha de elaboracin. Los documentos podrn
estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual,
electrnico, informtico u hologrfico.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
202
Informacin reservada, segn los artculos 14 fraccin IV de la
LFTAIPg y 27 de los Lineamientos generales, es aquella contenida en
expedientes judiciales o de pro-cedimientos administrativos
seguidos en forma de juicio, relativa a las actuaciones y
diligencias propias del juicio o procedimiento respectivo de
acuerdo con la legislacin aplicable, en tanto stos no hayan causado
estado o eje-cutoria.
La declaracin de inexistencia se regula en los artculos 46 y 24
de la LFTAIPg. En caso de que haya una declara-cin de inexistencia,
se apercibe a los servidores pblicos de las potenciales
responsabilidades administrativas en que podran incurrir en trminos
del artculo 63 de la ley de la materia. La declaracin de
inexistencia se ha dado en varios recursos de revisin, por ejemplo,
el 791/05, donde se solicit una lista con los integrantes de la
dirigencia na-cional del SNTE que incluyera el sueldo y las
prestaciones a que tienen derecho. La SEP respondi que la
informa-cin no exista en los archivos de datos personales de la
entidad. Tambin ocurri en el recurso de revisin 410/06, donde el
recurrente solicit informacin relativa a Vctor Flores, lder del
sindicato de ferrocarrileros.33
Una vez descritas las disposiciones mnimas de la ley en materia
de transparencia, analizaremos algunos recur-sos de revisin del
IFAI que resuelven sobre cundo debe otorgarse acceso a la
informacin sindical. Agrupamos es-tas decisiones en tres temas: con
sueldos y prestaciones
33 Al respecto de la declaracin de inexistencia, vale la pena
transcribir par-te de una entrevista realizada a Mara Marvn Laborde
sobre los obstculos que enfrenta el IFAI despus de sus primeros
ocho aos de operacin: [Las dependencias] han aprendido a fingir, a
dar informacin sin darla y entonces es ms difcil. Es decir, cuando
de entrada te dicen no, les tienes que decir s, pero cuando te dan
algo que parece la informacin que pediste, que medio cumple pero no
completo, nuestros recursos de revisin requieren mucha ms
elabo-racin en el anlisis. Vase Esparza Carvajal, ruth, Al
Ejecutivo le estorba la transparencia: Marvn (entrevista con Mara
Marvn Laborde), Etctera, 8 de noviembre de 2010.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
203
de comisionados sindicales, patrimonio sindical y docu-mentos
sindicales.
B. Sueldos y prestaciones de comisionados sindicales
En varios recursos de revisin, el IFAI ha decidido sobre si debe
o no otorgar el acceso a los sueldos, antigedad, salario y
prestaciones de los comisionados sindicales.
En el recurso de revisin 0008/04 el recurrente solicit los
nombres, sueldos y puestos de los trabajadores co-misionados al
Sindicato Mexicano de Electricistas (SME). Luz y Fuerza del Centro
(LFC) neg la solicitud argumen-tando que se trataba de informacin
personal, por lo que era necesario el consentimiento por escrito de
los indivi-duos. Con base en los artculos 13 y 14 del reglamento de
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-macin Pblica
gubernamental (reglamento), el IFAI re-solvi revocar la respuesta
de LFC, pues, por un lado, el artculo 14 establece que las
dependencias y entidades debern publicar el tabulador y las
compensaciones bru-tas y netas, as como las prestaciones
correspondientes del personal de base, de confianza y del
contratado por honorarios; y, por otro, el artculo 13 dispone que
el di-rectorio de servidores pblicos deber incluir el nombre,
cargo, nivel del puesto en la estructura orgnica, telfono,
domicilio para recibir correspondencia, as como, en caso de contar
con ellos, nmero de fax y direccin electrnica. El otorgamiento de
la informacin era evidente, pues los trabajadores comisionados
estaban contratados por LFC, lo que la obligaba a cumplir con las
obligaciones de la Ley de Transparencia.34
En el recurso de revisin 0099/04, el recurrente solici-t el
nmero de empleados y maestros comisionados en
34 Un recurso de revisin resuelto con un criterio similar es el
593/05.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
204
el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE), as
como sus nombres, puestos, sueldos y cada una de las prestaciones
de las que gozan mientras dure la comisin. Aunque la Secretara de
Educacin Pblica (SEP) respondi el nmero de trabajadores de base que
desempeaban comisiones sindicales (9,689 al 30 de no-viembre de
2003), se neg a responder sobre los nombres (alegando
confidencialidad e invocando los artculos 21 y 18 fraccin III de la
LFTAIPg), los sueldos y prestacio-nes. Al respecto de esta ltima
negativa, la SEP dijo que, segn lo establecido en la LFTSE, la
relacin laboral con los trabajadores comisionados se encontraba
suspendida por el periodo que dura la comisin y, consecuentemente,
su sueldo y prestaciones.35 El IFAI revoc la respuesta de la SEP y
la oblig a dar toda la informacin solicitada. El argumento de la
suspensin de la relacin laboral, fue combatido de la siguiente
manera:
aun cuando entre la dependencia y los trabajadores comi-sionados
la relacin laboral se encuentra suspendida, ello no obsta para que
la Secretara de Educacin Pblica d a conocer los nombres, puestos,
sueldos y prestaciones, en el entendido que esos aspectos de la
relacin laboral reinicia-rn una vez que concluyan las comisiones
citadas.36
En el recurso de revisin 308/05, el recurrente solicita la
antigedad, puesto y salario en Comisin Federal de Electricidad
(CFE) tanto del secretario general del Sindi-cato nico de
Trabajadores Electricistas de la repblica Mexicana (SUTErM), como
de los miembros del Comit Ejecutivo Nacional. El SUTErM niega la
informacin con base en dos argumentos principales. Primero,
conforme al artculo 132 fraccin X de la LFT, la relacin laboral se
en-
35 La SEP invoc el artculo 43, fraccin VIII, inciso a), de la
LFTSE, aunque tambin pudo haber invocado el artculo 86 del mismo
ordenamiento.
36 recurso de revisin IFAI 0099/04, p. 5.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
205
cuentra en suspenso, ya que los trabajadores sealados no prestan
los servicios a la entidad, sino a la organizacin sindical.
Segundo, otorgar la informacin sera una viola-cin a la clusula 40
del Contrato Colectivo, que establece que los trabajadores de
confianza no deben inmiscuirse en el rgimen interno del SUTErM. El
IFAI combate el pri-mer argumento, el de la suspensin de la relacin
laboral, igual que en el recurso 0008/04: no es pretexto la
suspen-sin de la relacin laboral para no dar la informacin, pues se
entiende que sta reiniciar luego de que concluya la comisin. Agrega
un prrafo interesante:
si por virtud del Contrato Colectivo, el sujeto obligado paga
directamente a los trabajadores comisionados al Comit Eje-cutivo
Nacional del Sindicato al que pertenecen, sueldos y prestaciones,
tal informacin es de carcter pblico y proce-de revocar la respuesta
del sujeto obligado a efecto de que entregue al recurrente la
informacin solicitada.37
Sobre el segundo argumento, se hace referencia al ar-tculo 10
del Cdigo Civil Federal, a partir del cual se de-duce que cualquier
pacto contractual que viole una norma de orden pblico (en este
caso, un pacto con los traba-jadores de confianza para no rendir
informacin pblica sobre ellos) no es una justificacin vlida.
En el recurso de revisin 1759/09 el recurrente solicit a la CFE
copias fotostticas de los recibos de nmina o cualquier otro
documento en el que se indicara el monto de los ingresos que
percibieron en los ltimos tres meses algunos miembros del Comit
Ejecutivo Nacional del SU-TErM. La CFE se neg a otorgar la
informacin alegando su confidencialidad: el recibo de pago se
considera como informacin confidencial, ya que se refieren a datos
per-sonales tales como el patrimonio de las personas fsicas
37 recurso de revisin IFAI 308/05, p. 12.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
206
identificables.38 El IFAI revoc la respuesta de la CFE y lo
oblig a elaborar una versin pblica de los ltimos tres recibos de
nmina, los cuales tendran que incluir el monto de la compensacin
bruta y neta del servidor p-blico y sus prestaciones, aunque no
contendran datos personales e informacin de carcter patrimonial
(rFC, CUrP, descuentos, prstamos otorgados por el sujeto obligado,
apoyo, deducciones de impuestos, desempeo y cualquier otro dato que
implicara una erogacin a cargo del trabajador).39
C. Patrimonio sindical
La decisin ms sobresaliente en materia de informa-cin sindical
deriv del recurso de revisin 2157/07 re-suelto por el Instituto.
Inicialmente, el recurrente solicit el monto que retuvo Petrleos
Mexicanos (Pemex) por con-cepto de cuotas sindicales para 2005 y
2006, as como el nmero de trabajadores sindicalizados en esos aos,
des-glosados por mes. Con base en el artculo 18, fraccin I, de la
LFTAIPg, el Instituto revoc la clasificacin de informa-cin
confidencial hecha por Pemex a los montos retenidos por concepto de
cuotas sindicales de 2005 y 2006. Ante la resolucin, el STPrM
promovi, en su carcter de ter-cero interesado, una demanda de
amparo indirecto ante el Juzgado Primero de Distrito en Materia
Administrativa del Distrito Federal. El amparo fue favorable al
STPrM, y el IFAI interpuso el recurso de revisin, que fue turnado
al Dcimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito. El fallo dio la razn legal al STPrM y oblig al IFAI a
modificar su decisin inicial a la solicitud de informacin. El
argumento del Tribunal Colegiado fue el siguiente:
38 recurso de revisin IFAI 1759/09, p. 8.39 Un recurso de
revisin que tambin ordena la creacin de versiones p-
blicas es el 577/03.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
207
ni la retencin ni la entrega de cuotas sindicales son actos de
autoridad ni corresponden a recursos pblicos, toda vez que pagado
el sueldo al trabajador es un recurso privado al que el patrn le
descuenta una cuota para entregarla ntegramen-te al
Sindicato.40
Dicho razonamiento permite encuadrar a las cuotas sin-dicales
como informacin confidencial de acuerdo con lo sealado por el
artculo 18 fraccin I de la LFTAIPg con relacin al artculo 36
fraccin I de los Lineamientos ge-nerales, ya que se trata de
recursos privados que forman parte del patrimonio de una persona
moral.41
Pero la decisin del Dcimo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito tuvo alcances mayores. Dio pauta
a la contradiccin de tesis 333/2009, denunciada por uno de los
terceros perjudicados, y en la cual se resolvi sobre el conflicto
que exista entre las resoluciones del Dcimo (amparo en revisin
107/2009) y el Tercer colegiados en Materia Administrativa del
Pri-mer Circuito (amparo en revisin 478/2007). Al resolver la
contradiccin, la Corte desarroll dos temas. El primero fue el
concepto de informacin pblica; en particular, la siguiente
interrogante: es informacin pblica exclusiva-mente aquel conjunto
de datos cuyo origen proviene de los poderes constituidos; o bien,
dicho concepto compren-de tambin los datos cuyo origen proviene de
particulares pero que est en posesin de los poderes pblicos? La
SCJN resolvi que
es informacin pblica el conjunto de datos de autoridades o
particulares en posesin de los poderes constituidos del Estado, que
hayan sido obtenidos por causa del ejercicio de funciones de
derecho pblico, considerando que en este
40 recurso de revisin IFAI 2157/07, p. 52.41 Ibidem, p. 55.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
208
mbito de actuacin rige la obligacin de aqullos de rendir cuentas
y transparentar sus acciones frente a la sociedad.42
El segundo tema, que resolvi finalmente la cuestin planteada,
fue si el monto total de las cuotas sindicales que aportan los
trabajadores de Pemex (organismo p-blico descentralizado), no
constituye informacin pblica. Con base en los artculos 110, 132,
371 y 377 de la LFT; 3o. y 8o. del Convenio 87; 1o., 2o., 4o. y 6o.
de la Ley de Transparencia, as como el 6o. fraccin II y 16
cons-titucionales, emiti una contradiccin de tesis que dice lo
siguiente:
es indudable que el monto total al que ascienden las cuotas
sindicales aportadas anualmente por los trabajadores de Pe-trleos
Mexicanos no constituye informacin pblica que, sin la autorizacin
del sindicato, deba darse a conocer a los ter-ceros que lo
soliciten, ya que constituye un haber patrimonial perteneciente a
una persona jurdica de derecho social (sindi-cato) y un dato que,
si bien est en posesin de una entidad gubernamental (Petrleos
Mexicanos), se obtiene por causa del ejercicio de funciones ajenas
al derecho pblico, ya que tal informacin est en poder de dicho
organismo descen-tralizado por virtud del carcter de patrn que
tiene frente a sus empleados, a travs de la obligacin de retener
mensual-mente las cuotas sindicales aportadas para enterarlas al
Sin-dicato, impuesta por el artculo 132, fraccin XXII, de la Ley
Federal del Trabajo, siendo que en el mbito laboral no rige esa
obligacin a cargo del patrn de rendir cuentas y trans-parentar
acciones frente a la sociedad. Mxime que el monto de las cuotas
sindicales forma parte del patrimonio del Sindi-cato y su
divulgacin importara, por un lado, una afectacin injustificada a la
vida privada de dicha persona de derecho social, lo que est
protegido por los artculos 6o., fraccin II, y 16 constitucionales,
por otro lado, una intromisin arbitraria a la libertad sindical,
por implicar una invasin a la facultad que
42 Las cursivas en la cita son mas.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
209
tiene el sindicato de decidir si da o no a conocer parte de su
patrimonio a terceros, lo que est protegido por los artculos 3o. y
8o. del Convenio nmero 87, relativo a la libertad sindi-cal y a la
proteccin al derecho sindical.43
Sobra decir que los efectos de esta contradiccin de te-sis sern
trascendentales, pues rompe con la postura his-trica del IFAI de
otorgar acceso a la informacin del pa-trimonio sindical, que no slo
incluye cuotas sindicales,44 sino tambin sus terrenos y
propiedades,45 as como los subsidios, apoyos, donaciones u otras
entregas que reci-ben.46 A partir de la tesis sostenida por el
mximo tribu-nal, el IFAI no podr otorgar el acceso a la informacin
sindical sin que exista el asentimiento del sindicato. Las
consecuencias prcticas son evidentes: las directivas de los grandes
sindicatos formados por trabajadores esta-tales podrn continuar con
prcticas de secreca que les permitan seguir consolidando su poder.
Dicho elemento fctico, que no necesariamente puede verse reflejado
en un punto legal, es evidente, y est ausente del desarrollo de la
contradiccin de tesis resuelta por la Corte.
C. Documentos sindicales
Como ya se ha dicho,47 uno de los criterios del IFAI so-bre el
Contrato Colectivo, el reglamento Interior de Tra-bajo y la toma de
nota, es que no pueden ser clasificados como informacin reservada,
pues no forman parte de un procedimiento administrativo seguido en
forma de juicio.
43 Las cursivas en la cita son mas.44 recurso de revisin
948/07.45 recurso de revisin 1037/04.46 recursos de revisin 2611/09
y 2767/09.47 Vase supra, La rendicin de cuentas de los sindicatos
ante las autorida-
des laborales.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
210
El IFAI ha reconocido que las revisiones al Contrato Co-lectivo
puedan ser clasificadas como informacin reserva-da en tanto la
dependencia o entidad pueda acreditar que no se ha tomado la
decisin definitiva que ponga fin al pro-ceso deliberativo (en este
caso, la firma del Contrato).48 Lo anterior, con base en lo
establecido en el artculo 14 fraccin VI de la LFTAIPg y el 29 de
los Lineamientos generales.
4. Tensiones entre la libertad sindical y la garanta de
informacin: hacia una solucin administrativa, judicial o
legislativa?
Hasta este momento, se ha estudiado la forma en que las
autoridades administrativas, siguiendo las directrices impuestas
por las leyes y los mecanismos de revisin judi-cial, lidian con las
solicitudes de informacin sobre la ope-racin sindical,
especialmente aquellos de trabajadores al servicio del Estado.
El papel de cuatro entidades ha sido fundamental en este
proceso. La STPS, la JFCA, el IFAI y la SCJN.
La STPS y la JFCA, al negar las solicitudes de acceso a la
informacin sindical, se han olvidado de ponderar la garanta de
informacin que consagra el artculo 6o. cons-titucional. La STPS ha
limitado el acceso a la informacin pblica a los representantes
sindicales y la JFCA lo ha res-tringido a aquellos que pueden
acreditar su inters jurdi-co. Son estas restricciones legales? No
deberan estas dependencias de brindar informacin a cualquier
persona, mxime cuando se trate de un sindicato que opera con
recursos pblicos, como es el caso de aquellos formados por
trabajadores al servicio del Estado? Complicado. Sin duda, la STPS
y la JFCA deben ceirse a los mandatos de la LFT, pero tambin estn
obligadas a considerar la natu-
48 recurso de revisin 311/06.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
211
raleza de los preceptos que regulan a la informacin pbli-ca, los
cuales son de orden pblico (artculo 1o. LFTAIPg), o sea, de
cumplimiento imperativo.
Mientras la STPS y la JFCA han puesto el principio de libertad
sindical sobre la garanta de informacin, el IFAI ha hecho lo
contrario: ha considerado que slo en casos excepcionales puede el
principio de libertad sindical pre-valecer sobre la garanta de
informacin.
Salvo en el caso de la decisin sobre las cuotas sindi-cales
otorgadas por Pemex al STPrM, la posicin del IFAI parece haber
dominado, en gran parte, debido a la falta de una intervencin ms
activa del tercero perjudicado. De particular relevancia es el caso
de las cuotas sindi-cales de Pemex. Una caracterstica fundamental
de este asunto es el carcter proactivo del STPrM como tercero
interesado: cuando el IFAI orden que se revelara el mon-to de las
cuotas sindicales, el sindicato petrolero agot la ltima instancia
de revisin judicial y gan. La victoria del sindicato no era difcil
de prever. En general, la argu-mentacin de los recursos de revisin
emitidos por el IFAI tiene flancos dbiles que pueden dar pauta a
violaciones legales debidas a su falta de conocimiento de las
normas laborales. Veamos dos ejemplos.
Primer ejemplo: en el recurso de revisin 0448/04, el Instituto,
al razonar el otorgamiento de la informacin sin-dical al recurrente
compara a los sindicatos con personas morales privadas reguladas
por el derecho civil.49 Esto es un error: los sindicatos son
personas morales de derecho social reguladas por la ley laboral.
Por lo tanto, cualquier analoga que busque comparar a los
sindicatos con cual-quier tipo de sociedad de carcter mercantil
debe reputar-se como invlida, no slo desde el punto de vista
doctrinal,
49 Vase supra, El derecho a la rendicin de cuentas del
trabajador miem-bro del sindicato.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
212
sino legal. Al respecto anotamos unas lneas de la iniciati-va de
reforma a la LFT de 1970 (ahora derecho vigente):
el derecho del trabajo del siglo pasado [el XIX] era un captulo
del derecho privado, civil y mercantil, pero el nuestro, desde el
ao en que se promulg la Constitucin vigente, conquist su autonoma
como una rama jurdica independiente.50
La expresin mxima de esta idea se encuentra en el artculo 17 de
la LFT, que excluye al derecho privado como fuente de interpretacin
de la ley laboral.
Segundo ejemplo: el Instituto, en varios recursos de re-visin,
no entra al examen de los convenios internaciona-les que regulan la
materia laboral, pues dice: se trata de disposiciones que no estn
relacionadas con la clasifica-cin de la informacin solicitada.51
Puede el IFAI pasar por alto las normas laborales al juzgar sobre
el otorga-miento de solicitudes de informacin sindical? No. Las
dis-posiciones de la LFT, segn seala el artculo 5o. fraccin XIII,
son de orden pblico, por lo que no produce efecto alguno la
estipulacin que implique una renuncia por parte del trabajador de
cualquiera de sus derechos o prerrogati-vas consignadas en las
normas de trabajo. La iniciativa de la reforma de 1970, documento
base para la interpretacin de la ley laboral, seala que
el artculo 5o. fija los caracteres formales del derecho del
tra-bajo: son normas de orden pblico, circunstancias que les otorga
el carcter de derecho imperativo, lo que excluye la
50 Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, XLII Legislatura,
Ley Federal del Trabajo, minuta proyecto de decreto, enviada por la
Cmara de Diputados (iniciativa presentada por el licenciado gustavo
Daz ordaz), Mxico, 18 de noviembre de 1969, p. 4.
51 Vase recurso de revisin IFAI 0448/04, p. 13.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
213
renuncia, por parte de los trabajadores, de sus derechos,
be-neficios y prerrogativas.52
Dada la intencin del mandato legislativo, el Instituto no puede
superponer la garanta de informacin a los dere-chos laborales
consignados en las leyes reglamentarias y en los convenios
internacionales.
La SCJN desempea un papel esencial en este debate a partir de la
contradiccin de tesis 333/2009. La tesis pue-de resumirse en dos
enunciados. Primero: la informacin que poseen las dependencias
pblicas en su calidad de patrn, no es pblica. reformulando: la
informacin que obtenga el patrn/titular al ejecutar cualquier
obligacin sealada en la LFT o la LFTSE, o bien, en cualquier otra
norma laboral (contrato colectivo, contrato ley, reglamento
interior de trabajo o condiciones generales de trabajo), no es
pblica. Segundo: las dependencias pblicas no pue-den divulgar
informacin del patrimonio sindical.
Cul ser el efecto de esta tesis en el actuar de la STPS, la JFCA
y el IFAI? Por un lado, la STPS y la JFCA pueden seguir actuando
igual. Su posicin est completa-mente alineada con el veredicto
final de la Corte: prima la libertad sindical sobre la garanta de
informacin indepen-dientemente de las consideraciones fcticas
(prcticas de secreca de la directiva sindical).53
Por otro lado, el Instituto tendr que hacer un serio
re-planteamiento a la forma en que resuelve los recursos de
revisin: si otorga a los individuos el acceso a la informa-cin del
patrimonio sindical, tanto la STPS como la JFCA, y de manera ms
importante, los terceros interesados (sindicatos), podrn invocar la
contradiccin de tesis y ha-cer que el Instituto tenga que
replantear su decisin. En su
52 Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, XLII Legislatura,
op. cit., nota 50, p. 3.
53 redaccin, El Informador, op. cit., nota 1.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
214
versin ms agresiva, lo ms que podr hacer el IFAI para minimizar
el impacto de la contradiccin ser considerar a las cuotas
sindicales como un caso excepcional, y mante-ner su postura,
indicada por uno de sus criterios, de que los recursos pblicos
federales entregados a sindicatos con base en las obligaciones
contradas en los contratos colectivos de trabajo son pblicos.54
Pero si los terceros interesados estn lo suficientemente dispuestos
a comba-tir esta postura, lo podrn hacer con una alta probabilidad
de ganar en las instancias de revisin judicial. En corto, la
capacidad del IFAI para servir de mecanismo de informa-cin
sindical, especialmente de carcter patrimonial, est condenada. La
va para que los sindicatos pblicos con-tinen con sus prcticas de
secreca tiene un obstculo menos.
Pero, qu hay de los legisladores? No creo que ellos hubieran
imaginado las complejas tensiones entre la ga-ranta de informacin y
el principio de libertad sindical en el contexto de los sindicatos
de trabajadores al servicio del Estado. Estas tensiones son
palpables y ocurren en el seno de los sindicatos ms importantes del
pas, como son el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la
rep-blica Mexicana (STPrM), el Sindicato Nacional de Tra-bajadores
de la Educacin (SNTE) y el Sindicato nico de Trabajadores
Electricistas de la repblica Mexicana (SUTErM), entre otros muchos
ejemplos.55 Las historias de estas organizaciones estn plagadas de
prcticas co-rruptas por parte de sus directivas sindicales,56 donde
poco
54 Criterio de resolucin 013-10 del IFAI.55 Incluso a nivel
local, vase Deber sindicato de ALDF rendir cuentas
de dinero pblico que recibe, Exclsior, Mxico, 19 de enero de
2011; Correa gonzlez, Jorge, SNTE pide desmentir informacin a la
SEPH, Milenio, Mxi-co, 16 de noviembre de 2010.
56 El caso ms emblemtico es el de la dirigencia del SNTE y su
lideresa, Elba Esther gordillo Morales. Vase Sal, Lilia, ordenan a
la SEP informar salario que recibe gordillo, El Universal, Mxico,
1o. de septiembre de 2005; Velasco, Elizabeth, ordena el IFAI a
Educacin abrir informes sobre el SNTE,
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
215
han podido hacer los trabajadores o incluso los medios, en gran
parte, por falta de informacin (particularmente de su
patrimonio).
Es completamente ingenuo pensar que la solucin ven-dr de un
mayor desarrollo de la democracia sindical al interior de los
mismos sindicatos, o sea, que la solucin vendr de los trabajadores.
Las directivas sindicales usan prcticas intimidatorias y
fraudulentas que inhiben la trans-parencia y permiten el uso de la
ley a su conveniencia. Es necesario que el vector de transformacin
provenga de alguna reforma legal acompaada de cambios
institucio-nales que materialicen su implementacin. Al Instituto,
la SCJN ya le ha puesto una gran barrera, por lo que slo queda
esperar a que alguna de las mltiples iniciativas de reforma laboral
que ahora circulan se concrete y lleve aparejada un cambio.
Uno de los ejes rectores de la iniciativa de reforma la-boral
propuesta por el Partido Accin Nacional (PAN) a la LXI Legislatura
es fortalecer la transparencia y la demo-cracia sindical, para lo
cual se propone: obligar a las diri-gencias sindicales a difundir
efectivamente la informacin sobre la administracin del patrimonio
sindical entre sus agremiados, y las organizaciones que cuenten con
ms de 150 asociados debern dictaminar dicha informacin por un
auditor externo; adems de dar publicidad en Inter-net a los
registros de las organizaciones sindicales, as como a los contratos
colectivos y reglamentos interiores de trabajo. Los artculos que
expresan estas ideas en la iniciativa del PAN son el 365 bis y el
373.
La iniciativa de reforma laboral propuesta por el Parti-do de la
revolucin Democrtica (PrD) a la LXI Legisla-tura no aborda el tema
de la transparencia sindical. Tal
La Jornada, Mxico, 1o. de septiembre de 2005 y, Martnez, Nurit,
reserva SEP acuerdos salariales con el SNTE, El Universal, Mxico, 5
de septiembre de 2005.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
216
iniciativa plantea, en su artculo 365, la creacin de un registro
Pblico Nacional de organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos
de Trabajo,57 el cual ostentara las funciones registrales que ahora
tienen la STPS y las JLs. El registro sera una institucin pblica y
estara obligada en los trminos de la LFTAIPg. Sin embargo,
enfrentara la misma restriccin jurisprudencial que ahora tiene el
IFAI y, por tanto, no resolvera el problema de la transparencia
sindical.
otro tipo de reformas son las que buscan modificar la Ley de
Transparencia, y no la ley laboral. Destaca la pro-puesta por
Santiago Creel Miranda a la LXI Legislatura, donde se busca
modificar los numerales 1, 3, 7, 14 y crear el 11 bis de la
LFTAIPg. Esencialmente, la iniciativa pro-pone considerar a los
sindicatos de servidores pblicos como sujetos obligados.
Las propuestas del PrD y de Creel tienen problemas de diseo
legal evidentes. La del PrD carece de precep-tos legales que
obliguen a la transparencia y crea un re-gistro que, aunque con
muchas otras bondades, estar sujeto a las mismas restricciones que
ahora tiene el IFAI. La propuesta de Creel abre la puerta a una
accin de in-constitucionalidad, pues, en caso de aprobarse, podra
considerarse violatoria de disposiciones constitucionales y
tratados suscritos por el pas. As, la opcin que pre-senta un mejor
diseo es la iniciativa del PAN: considera preceptos que obligan a
los sindicatos a ser transparen-tes y no abre la puerta a
revisiones constitucionales que la echaran por tierra. Para que la
reforma en materia de transparencia fuera completa, slo habra que
crear un ar-tculo en la LFTSE que estableciera la obligacin de
los
57 Esta idea ya haba sido propuesta antes. En el ao 2000,
Vicente Fox se comprometi con las organizaciones sindicales a crear
dicho registro. Vase Compromisos de Fox con el Sindicalismo, en el
sitio de la Unin Nacional de Trabajadores, en
http://www.unt.org.mx/docs/comprfox.htm (consultada el 6 de febrero
de 2011).
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
217
sindicatos de trabajadores al servicio del Estado de cumplir con
las obligaciones en materia de transparencia sindical establecidas
por la LFT. Esto cerrara la puerta a cualquier argumento que,
sosteniendo la inaplicabilidad de la LFT en materia burocrtica,
buscara excluir a los sindicatos de trabajadores estatales de sus
obligaciones de trans-parencia.
5. Conclusin
Tenemos derecho a que los sindicatos estatales, que operan con
recursos pblicos, nos rindan cuentas sobre su operacin? Quin tiene
derecho a conocer la informa-cin de estos sindicatos? La pregunta
es difcil, y las au-toridades laborales tienen respuestas
diferentes. Mientras que la STPS ha considerado que nicamente los
trabaja-dores (a travs de sus representantes sindicales) pueden
acceder a la informacin sindical, el Instituto ha estable-cido (al
menos hasta hace bastante poco tiempo) que es un derecho que tiene
cualquier persona. Dado que estas posturas se contrapuntean, slo
era cuestin de tiempo para que terminaran en un conflicto y que ste
fuera re-suelto por las instancias del Poder Judicial, en este
caso, por la SCJN.
A travs de una contradiccin de tesis reciente, el mxi-mo
tribunal ha empezado a cerrar la brecha interpretativa del IFAI
para otorgar acceso a la informacin sindical. Ig-norando la
situacin de corrupcin y secreca en que se mueven los grandes
sindicatos estatales, como el SNTE, el STPrM y el SUTErM, la Corte
ha dicho que la infor-macin del patrimonio sindical de estos
sindicatos no es pblica, ya que la obtienen de las dependencias
pblicas en su calidad de patrn y, adems, hacerla pblica sin
autorizacin del sindicato sera una violacin al principio de
libertad sindical.
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JorgE LUIS SILVA MNDEZ
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La decisin de la SCJN est bien fundamentada, pero muy alejada de
la triste situacin de opacidad sindical que viven los grandes
sindicatos estatales. Aunque el Instituto haba tratado de avanzar
en la direccin correcta, la de la transparencia sindical,58 la
Corte le ha dejado claro que actuaba en la ilegalidad al otorgar
acceso a las cuotas sindicales y dems elementos del patrimonio
sindical. Si los sindicatos quienes son llamados por las
dependen-cias como terceros interesados en los recursos de revisin
resueltos por el IFAI estn dispuestos a hacer valer la decisin de
la Corte ante futuras decisiones del Instituto que los perjudiquen,
es muy probable que los colegiados de circuito y los juzgados de
distrito les den la razn. El camino para la opacidad ha sido
allanado.
Pero el problema de la rendicin de cuentas de los sin-dicatos,
no slo de las grandes centrales estatales sino incluso de los
privados, no tena por qu esperar una solu-cin tan tarda. El
problema ha existido por siglos y nunca ha merecido una solucin
legislativa de fondo. Esto re-sultaba entendible en un Mxico que
era controlado por un partido nico que tena como uno de sus pilares
las organizaciones laborales, pero no resulta comprensible en el
Mxico de hoy, donde muchos partidos polticos pueden sacar una buena
cantidad de votos por empujar una refor-ma que beneficiar a muchos
trabajadores e individuos interesados en saber cmo se gasta su
dinero, mxime ante la sospecha de enorme corrupcin y despilfarro de
los dirigentes.
58 Siguiendo el mandamiento del Plan Nacional de Desarrollo
2007-2010 en su estrategia 5.7: Actualmente, la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica gubernamental no
contempla a los partidos polticos, a las agrupaciones polticas
nacionales ni a las asociaciones de trabajadores como sujetos
obligados de manera directa. Sin embargo, constitucionalmente, son
entidades de inters pblico que reciben financiamiento del erario.
Por lo tanto, es indispensable que sus procesos internos estn
abiertos al escrutinio ciudadano. Vase Presidencia de la repblica,
Plan Nacional de Desarrollo, 2007-2010, Mxico, 2007.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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Varias reformas estn en la mesa. Esperamos que no duerman el
sueo de los justos y materialicen una de las intenciones genuinas
de los legisladores que crea-ron la ley laboral: crear una
verdadera democracia sin-dical a travs de un eficaz mecanismo de
rendicin de cuentas.
6. Bibliografa
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Mxico, Porra, 2008, t. II.
gimnez cacho, Luis Emilio, La transparencia y los dere-chos
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Deber sindicato de ALDF rendir cuentas de dinero p-blico que
recibe, Exclsior, Mxico, 19 de enero de 2011.
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y Principios de Comit de Libertad Sindical del Consejo de
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MarTnez, Nurit, reserva SEP acuerdos salariales con el SNTE, El
Universal, Mxico, 5 de septiembre de 2005.
Jurisprudencia
Sindicacin nica. Las leyes o estatutos que la prevn, violan la
libertad sindical consagrada en el artculo 123, apartado B, fraccin
X, constitucional,Semanario Judi-cial de la Federacin y su Gaceta,
Mxico, Poder Judi-cial de la Federacin, novena poca, pleno de la
SCJN, t. IX, mayo de 1999.
TraTadoS inTernacionaleS. Se ubican jerrquicamen-te por encima
de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la
constitucin federal, Semanario Judicial de la Federacin y su
Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, novena poca, pleno
de la SCJN, t. X, noviembre de 1999.
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rENDICIN DE CUENTAS DE LoS SINDICAToS EN MXICo
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FormalidadeS eSencialeS del procedimienTo. Son las que
garantizan una adecuada y oportuna defensa pre-via al acto
privativo. Semanario Judicial de la Federa-cin y su Gaceta, Mxico,
Poder Judicial de la Federa-cin, novena poca, pleno de la SCJN, t.
II, diciembre de 1995.