Rekonstruksi Birokrasi Pemerintahan Daerah

1

2

DAFTAR ISI

PENGANTAR

BAB I MAKNA BIROKRASI PEMERINTAHAN 1

A. Hakekat Birokrasi 2

B. Ciri dan Fungsi Birokrasi 9

C. Memaknai Birokrasi 20

BAB II TEORI DASAR BIROKRASI 26

A. Birokrasi Weberian 28

B. Birokrasi Hegelian dan Marxis 41

C. Birokrasi Albrow 46

D. Post-birokrasi 50

BAB III KONSEP ORGANISASI BIROKRASI PEMERINTAHAN 58

A. Peran Birokrasi Pemerintah 60

B. Kultur Birokrasi Indonesia 70

C. Struktur Organisasi Birokrasi 82

D. Kepemimpinan Birokrasi 88

BAB IV PATOLOGI BIROKRASI 112

A. Hakekat Patologi Birokrasi 112

B. Prilaku Birokrasi 117

C. Korupsi 120

BAB V BIROKRASI INDONESIA DAN PROSES DEMOKRATISASI. 135

A. Birokrasi dan Partai Politik. 135

B. Pemilu. 146

C. Pilkada. 155

D. Birokrasi dan Integrasi Nasional. 161

BAB VI BIROKRASI PEMERINTAHAN DAERAH 174

A. Sejarah Pemerintahan Daerah 175

B. Hubungan Pemerintahan 200

C. Struktur Organisasi pemerintahan Daerah 216

BAB VII REKONSTRUKSI BIROKRASI INDONESIA 226

A. Arah dan Muatan Reformasi Birokrasi. 230

B. Proses Perjalanan Reformasi Birokrasi 242

3

C. Penataan Birokrasi Pemerintahan Pusat dan Daerah 250

D. Penataan Aparatur Pemerintahan Daerah 255

BAB VIII REKONSTRUKSI BIROKRASI PADA PELAYANAN PUBLIK 267

A. Kinerja Pelayanan Publik 271

B. Budaya dan Etika Pelayanan 277

C. Standarisasi Kualitas Pelayanan Publik 288

DAFTAR PUSTAKA 300

4

KATA PENGANTAR

Puji syukur penulis panjatkan ke hadirat Allah SWT yang telah memberikan rahmat

dan karunia-Nya kepada penulis sehingga dapat menyelesaikan buku yang berjudul

―Rekonstruksi Birokrasi Pemerintahan Daerah”.

Penyusunan buku ini dimaksudkan untuk menambah kaedah tentang Birokrasi dan

Pemerintahan Daerah, serta Pelayanan Publik, sehingga diharapkan dapat memberikan

sumbangan pemikiran terhadap kelimuan dan pembelajaran teori-teori birokrasi serta

memberikan pemahaman kepada masyarakat mengenai birokrasi. Buku ini pula tersusun

berdasarkan pengetahuan dan pengalaman penulis sebagai tenaga pengajar di

lingkungan Institut Pemerintahan Dalam Negeri.

Dalam buku ini mendeskripsikan mengenai birokrasi. Pokok-pokok pembahasan

buku ini terdiri dari 8 bab yang akan membahas secara mendasar yaitu: Bab 1 tentang

Makna Birokrasi Pemerintahan; Bab 2, tentang Teori Dasar Birokrasi, Bab 3 tentang

Konsep Organisasi Birokrasi Pemerintahan, Bab 4 tentang Patologi Birokrasi, Bab 5

tentang Birokrasi Indonesia Dan Proses Demokratisasi, Bab 6 Birokrasi Pemerintahan

Daerah, dan Bab 7 tentang Rekonstruksi Birokrasi Indonesia, serta Bab 8 tentang

Birokrasi Dan Pelayanan Publik.

Penulis menyadari bahwa buku ini ini masih terdapat kekurangan dalam mengulas

secara mendetail rekontruksi dan prilaku birokrasi, dikarenakan keterbatasan penulis.

Oleh karena itu dengan senang hati penulis akan menerima seluruh kritik dan saran yang

bersifat membangun guna pengembangan konsep pengembangan birokrasi ke depan.

Dalam kesempatan ini kami mengucapkan terima kasih sebesar-besarnya kepada

semua pihak yang telah memberikan bantuan dalam penyelesaian buku ini. Semoga buku

ini dapat menambah kaedah dalam pengembangan pengetahuan tentang birokrasi

Indonesia di masa datang.

Jatinangor, Oktober 2014

Penulis

Irfan Setiawan, S.IP, M.Si

5

BAB I

MAKNA BIROKRASI PEMERINTAHAN

Birokrasi selalu menjadi perhatian masyarakat. Setiap mendengar kata

―birokrasi‖, masyarakat umum langsung terpikir mengenai berbagai urusan yang

mandek dan memiliki berbagai prosedur serta formalitas kaku. Masyarakat sering

memandang birokrasi sebagai sebuah sistem dan alat manajemen pemerintahan

yang amat buruk. Hal ini terjadi karena masyarakat sering mengalami atau

melihat praktek-praktek aparat birokrat yang melenceng dari proses

penyelenggaraan tugas-tugasnya. Masyarakat pun memandang birokrasi dengan

sesuatu yang menjengkelkan karena selalu berurusan dengan pengisian formulir-

formulir, proses perolehan izin yang melalui banyak kontrol secara berantai,

aturan-aturan yang ketat yang mengharuskan masyarakat melewati banyak sekat-

sekat formalitas dan sebagainya.

Berdasarkan hal tersebut, kami diuraikan dan dijelaskan beberapa

pengertian para ahli mengenai birokrasi.

A. Hahekat Birokrasi

Istilah birokrasi semula dikemukakan oleh Martin Albrow untuk memberikan

atribut terhadap istilah yang dipergunakan oleh seorang physiocrat Perancis

Vincent de Gournay yang untuk pertama kalinya memakai istilah birokrasi dalam

menguraikan sistem pemerintahan Prusia di tahun 17451. Persoalan birokrasi ini

1 Thoha, Miftah. Beberapa Kebijaksanaan Birokrasi. Widya Mandala. Yogyakarta 1991: 72.

6

memang sangat kompleks dan setiap orang, bahkan para ahli sendiri pun

mempunyai cara pandang masing-masing dalam menjelaskan birokrasi. Martin

Albrow2 menawarkan tujuh konsep birokrasi yang meliputi:

1) birokrasi sebagai organisasi sosial,

2) birokrasi sebagai inefisiensi organisasi,

3) birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat,

4) birokrasi sebagai administrasi negara (publik),

5) birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan oleh pejabat,

6) birokrasi sebagai sebuah organisasi, dan

7) birokrasi sebagai masyarakat modern.

Sedangkan untuk definisi birokrasi, banyak sekali para ahli atau tokoh yang

mendefinisikan tentang birokrasi, diantaranya adalah :

a. PETER M BLAU dan W. MEYER

Menurut Peter M. Blau dan W. Meyer dalam bukunya ―Bureaucracy‖ birokrasi

adalah tipe organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas

administrative dengang cara mengkoordinasi secara sistematis teratur

pekerjaan dari banyak anggota organisasi.

b. ROURKE

Sedangkan menurut Rourke birokrasi adalah sistem administrasi dan

pelaksanaan tugas keseharian yang terstruktur, dalam sistem hirarki yang

2 Albrow, Martin, Birokrasi. Terj. M. Rusli Karim. Yogyakarta: Tiara Wacana, 1996: 82-100.

7

jelas, dilakukan dengan tertulis, oleh bagian tertentu yang terpisah dengan

bagian lainnya, oleh orang yang dipilih karena kemampuan dan keahlian di

bidangnya.

c. ALMOND dan POWEL

Sementara itu Almond dan Powell, mengatakan bahwa birokrasi adalah ….

Sekumpulan tugas dan jabatan yang terorganisir secara formal, yang saling

berhubungan dalam jenjang yang kompleks di bawah pembuat tugas atau

peran formal (ketentuan atau peraturan dan bukan orang).

d. LANCE CASTLE Lance

Castle memberikan definisi birokrasi sebagai berikut : ―bureaucracy I mean

the salaried people who are charged with the function of government‖. The

army officers, the military bureacracy, are of course included. The bureaucracy

of which Iam speaking doesn‘t always conform to Weber‘s notion of rational

bureaucracy.

e. YAHYA MUHAIMIN

Sedang Yahya Muhaimin mengartikan birokrasi sebagai ―Keseluruhan aparat

pemerintah, sipil maupun militer yang melakukan tugas membantu

pemerintah dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu‖.

f. HEGEL

Hegel mencitrakan birokrasi sebagai mediating agent, penjembatan antara

kepentingan-kepetingan masyarakat dengan kepentingan pemerintah. Dan

8

melihat fungsi birokrasi sebagai penghubung antara negara dan civil society.

Negara mengejawantahkan kepentingan umum, sedang civil society

merepresentasikan kepentingan khusus yang ada di dalam masyarakat.

Karena tugasnya sebagai alat pemerintah ini maka birokrasi justru harus

punya kemandirian.

g. HAROLD LASKI

Birokrasi menggambarkan keadaan rutin dalam administrasi, mengorbankan

fleksibilitas terhadap peraturan, keterlambatan dalam pengambilan keputusan,

dan menolak usaha-usaha untuk bereksperimen. Sehingga birokrasi adalah

ancaman bagi pemerintahan yang demokratis.

h. KARL MARX

Birokrasi adalah alat kelas yang berkuasa, yaitu kaum borjuis dan kapitalis

untuk mengeksploitasi kaum proletar. Birokrasi adalah parasit yang

eksistensinya menempel pada kelas yang berkuasa dan dipergunakan untuk

menhisap kelas proletar.

i. KAMUS UMUM BAHASA INDONESIA

Di dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia ―biro‖ diartikan kantor dan istilah

birokrasi mempunyai beberapa arti :

1) Pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai bayaran yang tidak dipilih oleh

rakyat

2) Cara pemerintahan yang sangat dikuasai oleh pegawai negeri

3) Cara kerja atau susunan pekerjaan yang serba lambat, serba menurut

aturan, kebiasaan, dan banyak liku-likunya. Definisi dalam kamus bahasa

9

Indonesia ini nampaknya tidak hanya berusaha memberikan makna

―birokrasi‖ tetapi juga istilah turunan yang mengacu pada sifat atau

kebiasaan birokrasi.

Berdasarkan pendapat ahli tersebut, bisa ditarik suatu kesimpulan bahwa

birokrasi adalah sistem kerja pemerintahan untuk mencapai tujuan Negara secara

efektif dan efisien. Oleh karena itu kita perlu obyektif dan terbuka, untuk melihat

bahwa tata kerja ini untuk tujuan bersama (bukan per individu atau per orang).

Untuk pengdeskripsian organisasi ke dalam Pemerintahan Negara

Indonesia, maka birokrasi dapat didefinisikan sebagai keseluruhan organisasi

pemerintah, yang menjalankan tugas-tugas Negara dalam berbagai unit organisasi

pemerintah dibawah presiden dan Lembaga-lembaga Non Departemen, baik di

tingkat pusat maupun di daerah seperti di tingkat Propinsi, Kabupaten, dan

Kecamatan, bahkan pada tingkat Kelurahan dan Desa.

Syukur Abdullah3 membedakan birokrasi menjadi tiga kategori yang

meliputi:

1) birokrasi pemerintahan umum, yaitu rangkaian organisasi pemerintahan

yang menjalankan tugas-tugas pemerintahan umum termasuk memelihara

ketertiban dan keamanan, dari tingkat pusat sampai daerah. Tugas-tugas

tersebut lebih bersifat ‖mengatur‖ (regulatif-function);

2) birokrasi pembangunan, yaitu organisasi pemerintahan yang menjalankan

salah satu bidang sektor yang khusus guna mencapai tujuan

pembangunan, seperti pertanian, kesehatan, pendidikan, industri, dan lain-

3 Abdullah, Syukur, Budaya Birokrasi Indonesia, PT Pustaka Utama Grafika, Jakarta, 1991: 229

10

lain. Fungsi pokoknya adalah fungsi pembangunan (development function)

atau fungsi adaptasi (adaptive function);

3) birokrasi pelayanan, yaitu unit organisasi pemerintahan yang pada

hakikatnya merupakan bagian atau berhubungan dengan masyarakat.

Fungsi utamanya adalah pelayanan (service) langsung kepada masyarakat.

Priyo Budi Santoso4 mengklasifikasikan berbagai macam pengertian yang

sering muncul dalam istilah birokrasi menjadi tiga kategori, yaitu:

1) birokrasi dalam pengertian yang baik atau rasional (bureau-rationality)

seperti terkandung dalam pengertian Hegelian Bureaucracy dan Weberian

Bureaucracy;

2) birokrasi dalam pengertian sebagai suatu penyakit (bureau-pathology)

seperti diungkap oleh Karl Marx, Laski, Robert Michels, Donal P. Warwick,

Michael Crocier, Fred Luthan, dan sebagainya;

3) birokrasi dalam pengertian netral (value-free), artinya tidak terkait dengan

pengertian baik atau buruk.

Dalam pengertian ini birokrasi dapat diartikan sebagai keseluruhan pejabat

negara di bawah pejabat politik, atau keseluruhan pejabat negara pada cabang

eksekutif, atau birokrasi dapat juga diartikan sebagai setiap organisasi yang

berskala besar (every big organization is bureaucracy).

Birokrasi dalam berbagai literatur ilmu, sering dipergunakan dalam

beberapa pengertian. Sekurang-kurangnya terdapat tujuh pengertian yang sering

4 Santoso, Priyo Budi, Birokrasi Pemerintah Orde Baru: Perspektif Kultural dan Struktural. Jakarta:

P.T. Raja Grafindo Persada, 1997: 14

11

terkandung dalam istilah birokrasi. Menurut Benveniste (1997 : 4), birokrasi

diartikan sebagai :

1) Organisasi rasional (rational organization),

2) Ketidakefisienan organisasi (organizational ineffeciency),

3) pemerintahan oleh pejabat negara (rule by official),

4) adminsitrasi negara (public admnistration),

5) administrasi oleh pejabat (admnistration of official),

6) bentuk organisasi dengan ciri dan kualitas tertentu seperti hirarki serat

peraturan-peraturan, dan

7) salah satu ciri masyarakat modern yang mutlak (an essential quality of

modern soceity).

Birokrasi sebagai suatu bentuk organisasi dengan ciri-ciri yang khusus,

menjadi pusat perhatian para ahli berbagai disiplin ilmu sosial karena jasa Max

Weber. Dalam karyanya ―The Theory Of economic and Social Organization‖,

Weber mengemukakan konsepnya tentang ‗the ideal type of bureaucracy‘ dengan

merumuskan ciri-ciri pokok organisasi yang lebih sesuai dengan masyarakat

modern. Hal ini lebih lanjut dirangkum oleh Benveniste (1997 : 4) dalam empat

ciri utama, yaitu :

1) adanya suatu struktur hirarkis yang melibatkan pendelegasian wewenang

dari atas ke bawah dalam organisasi (a hierarchical structure involving

delegations of authority from the top to the bottom of an organization;

12

2) adanya posisi-posisi atau jabatan-jabatan yang masing-masing memiliki

tugas dan tanggung jawab yang tegas (a series of official positions or

offices, each having prescribed duties and responsibilites;

3) adanya aturan-aturan, regulasi-regulasi dan standar-standar formal yang

mengatur bekerjanya organisasi-organisasi dan tingkah laku para

anggotanya (formal rules, regulations and standars governing operations of

organization and behavior of its members);

4) adanya personil yang secara teknis memenuhi syarat, yang dipekerjakan

atas dasar karir, dengan promosi yang didasarkan kualifikasi dan

penampilan (technically qualified personel employed on a career basis, with

promotion based on qualifications and performance.

B. Ciri dan Fungsi Birokrasi

Berbicara soal birokrasi, tidak bisa lepas dari konsep yang digagas Max

Weber, sosiolog ternama asal Jerman, dalam karyanya ‖The Theory of Economy

and Social Organization‖, yang dikenal melalui ideal type (tipe ideal) birokrasi

modern. Model ini yang sering diadopsi dalam berbagai rujukan birokrasi berbagai

negara, termasuk di Indonesia, walaupun dalam penerapan tidak sepenuhnya bisa

dilakukan.

Secara general, model birokrasi sering dideskripsikan sebagai kultur

feodalisme dalam pemerintahan di Indonesia. Di dalamnya mengandung hak

komunikasi yang lebih menekankan pada hak komunikasi para pemilik kekuasaan

dalam struktur–struktur pemerintahan. Padahal, sebenarnya birokrasi merupakan

13

model ideal untuk mencapai tujuan organisasi yang juga mengunggulkan

peranserta berbagai pihak dalam struktur untuk bekerja sesuai dengan kapasitas

dan tanggungjawabnya.

Dalam tinjuan sejarah, kapitalisme di Amerika Serikat berkembang karena

dukungan birokrasi dalam tipe ideal (Timasheff, Nicholas, 1967; Weber, 2002).

Bukan penyimpangan dari birokrasi yang sering kita dengar dengan istilah

―patologi birokrasi‖. Kemajuan birokratisasi di dalam dunia modern secara

langsung bertalian dengan perluasan pembagian kerja di semua bidang kehidupan

sosial5, yang secara konsisten dilakukan oleh negara demokratis dengan

pelayanan publik yang memadai.

Beberapa proposisi yang terkait dengan birokrasi antara lain adalah

birokratisasi bertalian dengan perluasan pembagian kerja di semua bidang

kehidupan sosial untuk mencapai kesejahteraan (Giddens, 1986). Ciri–ciri birokrasi

menurut Max Weber adalah

(a) Jabatan administratif yang terorganisasi/tersusun secara hirarkis.

(Administratice offices are organized hierarchically)

(b) Setiap jabatan mempunyai wilayah kompetensinya sendiri (Each office has

its own area of competence)

(c) Pegawai negeri ditentukan, tidak dipilih, berdasarkan pada kualifikasi teknik

yang ditunjukan dengan ijazah atau ujian. (Civil cervants are appointed, not

electe, on the basis of technical qualifications as determined by diplomas or

examination)

5 Giddens, Anthony . 1986. Capitalism and Social Modern Theory : An Analysis of Writing of Mark,

Durkheim and Max Weber, terjemahan Soeheba K., Jakarta : UI Press. 195.

14

(d) Pegawai negeri menerima gaji tetap sesuai dengan pangkat atau

kedudukannya. (Civil servants receive fixed salaries accordingto rank)

(e) Pekerjaan merupakan karir yang terbatas, atau pada pokoknya,

pekerjaannya sebagai pegawai negeri. (The job is a career and the sole, or

at least primary, employment of the civil servant)

(f) Para pejabat tidak memiliki kantor sendiri. (The official does not own his or

her office)

(g) Para pejabat sebagai subjek untuk mengontrol dan mendisiplinkan. (the

official is subject to control and discipline)

(h) Promosi didasarkan pada pertimbangan kemampuan yang melebihi rata-

rata. (Promotion is based on superiors judgement).

Sementara itu, fungsi birokrasi menurut Weber (dalam Giddens, 1986),

secara substantif mencakup :

(a) Spesialisasi yang memungkinkan produktivitas,

(b) Struktur yang memberikan bentuk pada organisasi

(c) Predictability (keadaan yang dapat diramalkan ) dan stabilitas yang dapat

dikerjakan

(d) Rasionalitas yang dapat diuji dan diunggulkan dalam tindakan menciptakan

sinergi untuk memaksimalkan keuntungan.

15

Kendati birokrasi memiliki keunggulan dalam menjalankan roda organisasi,

tetapi tidak bebas dari kelemahan yang faktual. Kritik Warren Bennis6 terhadap

birokrasi, pada intinya adalah, walaupun birokrasi selalu dikaitkan dengan

keteraturan dalam penyelenggaraan organisasi, tetapi tidak sepenuhnya bisa

membuat efektivitas birokrasi. Beberapa faktor yang menghambat, anatara lain,

birokrasi tidak cukup memberikan peluang untuk pertumbuhan pribadi dan

pengembangan kepribadian yang matang karena terlalu banyak prosedur dan

kekakuan struktur. Lebih banyak mengembangkan kompromi (conformity) dan

pemikiran kelompok dengan berbagai macam keharusan yang sulit untuk

dilakukan.

Dalam dinamika perubahan, birokrasi seringkali tidak mampu

memperhitungkan organisasi informal dan masalah yang timbul tidak terduga

dalam pelaksanaan kegiatan. Dengan kata lain, birokrasi bersifat sangat

konvensional tidak mampu mengantisipasi perubahan. Karena itu, pola komunikasi

dalam institusi pemerintah yang bersifat top–down, juga tetap berjalan tanpa

hambatan berarti.

Birokrasi juga sering dikaitkan dengan, sistem pengawasan dan

wewenangnya sangat ketinggalan jaman. Ini dapat terjadi karena pola

penyimpangan berjalan sesuai dengan perkembangan ilmu dan teknologi, di lain

pihak birokrasi menetapkan prosedur pengawasan selalu membutuhkan waktu

yang sangat panjang. Selain itu menurut Bennis (Myers dan Myers, 1988:34),

birokrasi tidak mempunyai proses peradilan, dalam arti birokrasi hanya mampu

6 Myers, Michele Tolela and Gail E. Myers, Managing By Communication, New York, New Newsey,

London, Mc. Graw Hill Int. Book. Co. 1988:31

16

memberikan sanksi administratif terhadap penyimpangan dan penyalahgunaan

kekuasaan, tidak memiliki alat – alat yang cukup untuk menyelesaikan perbedaan–

perbedaan dan konflik – konflik antara berbagai tingkatan (rank). Pola

penyelesaian yang merujuk pada pedoman sentral yang seragam sering tidak

mampu untuk menyelesaikan konflik dengan baik.

Dalam kaitannya dengan komunikasi, karena struktur hirarki yang kuat,

maka komunikasi dan ide – ide pembaharuan terhalang atau tersimpang karena

pembagian pelapisan kekuasaan yang kuat. Bahkan ide yang berhasil sampai

kepermukaan serta dipakai dalam organisasi sering diklaim sebagai kesuksesan

pimpinannya yang sama sekali tidak terkait oleh dukungan bawahan.

Weber telah membangun konsep birokrasi berdasarkan teori system

kewarganegaraan yang dikembangkannya. Ada tiga jenis kewenangan yang

berbeda. Kewenangan tradisional (traditional authority) mendasarkan legitimasi

kewenangan pada tradisi yang diwariskan antar generasi. Kewenangan

kharismatik (charismatic authority) mempunyai legitimasi kewenangan dari

kualitas pribadi dan yang tinggi dan bersifat supranatural. Dan, kewenangan legal-

rasional (legal-rational authority) mempunyai legitimasi kewenangan yang

bersumber pada peraturan perundang-undangan.

Dalam analisis Weber, organisasi ―tipe ideal‖ yang dapat menjamin efisiensi

yang tinggi harus mendasarkan pada otoritas legal-rasional., Weber

mengemukakan konsepnya tentang the ideal type of bureaucracy dengan

merumuskan ciri-ciri pokok organisasi birokrasi yang lebih sesuai dengan

masyarakat modern, yaitu:

17

(a) A hierarchical system of authority (sistem kewenangan yang hierakis)

(b) A systematic division of labour (pembagian kerja yang sistematis)

(c) A clear specification of duties for anyoneworking in it (spesifikasi tuhas

yang jelas)

(d) Clear ang systematic diciplinary codes and procedures (kode etik disiplin

dan prosedur yang jelas serta sistematis)

(e) The control of operation through a consistent system of abstrac rules

(kontrol operasi melalui sistem aturan yang berlaku secara konsisten)

(f) A consistent applications of general rules to specific cases (aplikasi kaidah-

kaidah umum kehal-hal pesifik dengan konsisten)

(g) The selection of emfloyees on the basic of objectively determined

qualivication (seleksi pegawai yang didasarkan pada kualifikasi standar

yang objektif)

(h) A system of promotion on the basis of seniority or merit, or both (sistem

promosi berdasarkan senioritas atau jasa, atau keduanya).

Berdasarkan hal tersebut dapat di tarik benang merahnya bahwa birokrasi

mempunyai Ciri-ciri pokok sebagai berikut:

(a) adanya hirarki dalam organisasi,

(b) profesionalisme dalam pelaksanaan pekerjaan,

(c) terdapat aturan dan prosedur,

(d) terjadinya pembagian kerja,

(e) berkembangnya hubungan yang tidak pribadi/impersonal dalam organisasi.

18

Dalam kehidupan sebuah negara yang merdeka dan berdaulat, birokrasi

mempunyai peranan dan fungsi penting dalam menjalankan kehidupan di suatu

negara. Namun, besarnya pengaruh kekuasaan dan politik mengakibatkan

birokrasi tidak profesional atau mandul. Birokrasi dengan kultur yang

dibangunnya, cenderung lebih sibuk melayani penguasa daripada menjalankan

fungsi utamanya sebagai pelayan masyarakat. Misalnya, dalam bidang pelayanan

publik, upaya yang telah dilakukan dengan menetapkan standar pelayanan publik,

dengan harapan pelayanan yang cepat, tepat, murah dan transparan belum dapat

terwujud. Upaya tersebut belum banyak dinikmati masyarakat, dikarenakan

pelaksanaan sistem dan prosedur pelayanannya kurang efektif, efesien, berbelit-

belit, lamban, tidak merespons kepentingan pelanggan dalam hal ini masyarakat,

yang ditimpakan kepada birokrasi. Semua ini merupakan cerminan bahwa kondisi

birokrasi dewasa ini dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, masih

belum sesuai dengan harapan dan keinginan masyarakat.

Ketidakpuasan terhadap pelayanan aparat birokrasi, dapat terlihat pada

keengganan masyarakat dalam pengurusan administrasi di kantor pemerintahan

atau adanya kesan untuk sejauh mungkin menghindari birokrasi pemerintah.

Fenomena kurang responsif, kurang informatif, kurang koordinasi, tidak mau

mendengar keluhan/saran/aspirasi masyarakat inefesiensi dan birokratis,

merupakan kondisi pelayanan aparat birokrasi yang dirasakan oleh masyarakat

selama ini. Hal ini dikarenakan masih banyaknya peran unit organisasi berupa

Kementerian atau Lembaga yang tumpang tindih, penyelenggaraan pemerintahan

yang masih terasa sentralistik, kurangnya infrastruktur, masih menguatnya

19

budaya dilayani bukan melayani, transparansi biaya dan prosedur pelayanan yang

belum jelas, serta sistem insentif/penghargaan dan sanksi belum maksimal

Pada dasarnya birokrasi memiliki keterkaitan dengan fenomena kekuasaan,

pemerintahan, negara, konstitusi (perundang-undangan), pemimpin, kebijakan

(filosofi pemerintahan), dan lain-lain (kehidupan kenegaraan sehari-hari).

Seperti diketahui bahwa individu tidak bisa hidup sendiri. Dia membutuhkan

orang lain untuk mencapai kebutuhannya (saling bekerjasama untuk mencapai

kebutuhan/tujuannya). Dari rasa kebersamaan tersebut maka timbul kesadaran

untuk membentuk sebuah komunitas sosial. Komunitas yang mempunyai dasar

dan aturan serta mempunyai pemimpin dikenal dengan sebutan NEGARA (state).

Tetapi, dalam sebuah negara yang terdiri dari banyak kelompok dalam

masyarakatnya, pasti akan ada keinginan yang berbeda-beda. Keinginan yang

berbeda ini kadang-kadang tidak mampu disesuaikan (dicapai kesepakatan),

sehingga timbul problem dan konflik. Sebuah konflik yang timbul dalam

masyarakat tidak boleh dibiarkan terus menerus. Harus diatur agar konflik-konflik

yang muncul tidak menjadi situasi yang membahayakan. Untuk mengatur konflik-

konflik tersebut, dibuatlah sebuah peraturan.

Negara harus menjamin bahwa peraturan itu bisa terlaksana sampai di

tingkat bawah. Negara, secara sah memiliki kewenangan untuk mengatur

rakyatnya. Oleh karena itu negara harus mempunyai alat-alat kelengkapan untuk

melaksanakan kewenangannya itu. Di sinilah dibutuhkan alat kelengkapan negara

yang disebut sebagai pemimpin (presiden, gubernur, bupati/walikota, camat,

kades dan pemimpin lain). Pemimpin-pemimpin tersebut disertai dengan

20

aparaturnya. Pemimpin dan aparatur tersebut harus cakap dalam mengatur

konflik, menegakkan peraturan dan mencapai tujuan.

Sehingga Negara (Pemerintah) dibentuk berdasar pada kontrak sosial

antara negara dan masyarakat. Dalam kontrak itu Negara mempunyai fungsi

keamanan, ketertiban, keadilan, pekerjaan umum, kesejahteraan, dan

pemeliharaan Sumber Daya Alam, lingkungan, dan lain-lain. Untuk menjamin

terlaksananya fungsifungsi itu pemerintahan negara memerlukan organ pelaksana

yang mengoperasionalkan fungsi-fungsi secara riil. Di sinilah birokrasi dibutuhkan

keberadaannya baik oleh negara maupun oleh rakyat. Jadi birokrasi adalah mesin

negara (state michenary), karena jika tidak ada negara maka birokrasipun juga

tidak pernah ada.

Sebaliknya, juga tidak mungkin ada negara tanpa ditopang oleh organisasi

birokrasi. Peran birokrasi menentukan hitam putihnya kehidupan masyarakat dan

negara. Artinya jika birokrasi baik, maka Negara dan masyarakat juga akan baik.

Demikian juga sebaliknya, jika birokrasinya amburadul maka negara dan

masyarakatnya juga amburadul. Jadi Birokrasi memiliki akibat ganda yang saling

bertolak belakang bagi masyarakat. Menjadi lembaga yang sangat bermanfaat

atau lembaga yang (sangat) menyengsarakan.

Contoh dari fungsi-fungsi negara yang dilaksanakan oleh birokrasi (di

Indonesia) adalah :

1) Fungsi pertahanan-keamanan dilaksanakan oleh Departemen Pertahanan dan

Keamanan, ABRI, dan Intelijen

2) Fungsi ketertiban dilaksanakan oleh Kepolisian

21

3) Fungsi Keadilan dilaksanakan oleh Departemen Kehakiman, dan Kejaksanaan

4) Fungsi Pekerjaan Umum dilaksanakan oleh Departemen Pemukiman dan

Perhubungan

5) Fungsi kesejahteraan dilaksanakan oleh Departemen Sosial, Koperasi,

Kesehatan, Pendidikan, dan Perdagangan.

6) Fungsi Pemeliharaan SDA dan lingkungan dilaksanakan oleh Departemen

Pertanian, Kehutanan, Pertambangan, dan sebagainya, dan seterusnya

Sehingga, pada pundak organ dan aparat birokrasi terpikul beban dan

peran yang menentukan kehidupan seluruh warga negara sejak lahir (permohonan

akte kelahiran), menikah (permohonan akte nikah, Kartu keluarga, KTP) hingga

mati (permohonan surat kematian).

Berdasarkan hal tersebut terlihat pentingnya peran birokrasi sehingga dapat

disimpulkan bahwa:

1) Teori yang lama memandang birokrasi sebagai instrumen politik. Tetapi dalam

perkembangan selanjutnya, teori tersebut ditolak, dengan menyatakan

pentingnya peranan birokrasi dalam seluruh tahapan atau proses kebijakan

publik.

2) Menurut Robert Presthus, pentingnya birokrasi diungkapkan dalam peranan-

nya sebagai ―delegated legislation‖, ―initiating policy‖ dan‖internal drive for

power, security and loyalty‖.

3) Dalam membahas birokrasi ada tiga pertanyaan pokok yang harus

diperhatikan,

(a) bagaimana para birokrat dipilih,

22

(b) apakah peranan birokrat dalam pembuatan keputusan, dan

(c) bagaimana para birokrat diperintah.

Dalam hubungannya dengan pertanyaan kedua, hal pertama yang perlu

disadari adalah ada perbedaan antara proses pembuatan keputusan yang

aktual dengan yang formal. Dalam kenyataan birokrat merupakan bagian dari

para pembuat keputusan.

4) Pentingnya peranan birokrasi amat menonjol dalam negara-negara sedang

berkembang di mana mereka semuanya telah memberikan prioritas kegia-

tannya pada penyelenggaraan pembangunan nasional. Di negara-negara ini.

Dalam sebuah negara yang terdiri dari banyak kelompok dalam

masyarakatnya, pasti akan ada keinginan yang berbeda-beda. Keinginan yang

berbeda ini kadang-kadang tidak mampu disesuaikan (dicapai kesepakatan),

sehingga timbul problem dan konflik. Konflik- konflik tersebut harus diatur. Untuk

mengatur konflik-konflik tersebut, dibuatlah sebuah peraturan.

Negara harus menjamin bahwa peraturan itu bisa terlaksana sampai di

tingkat bawah. Oleh karena itu negara harus mempunyai alat-alat kelengkapan

untuk melaksanakan kewenangannya itu. Di sinilah dibutuhkan alat kelengkapan

negara yang disebut sebagai pemimpin (presiden, gubernur, bupati/walikota,

camat, kades dan pemimpin lain). Pemimpin-pemimpin tersebut disertai dengan

aparaturnya (selanjutnya disebut Pemerintah).

Sehingga Negara (Pemerintah) dibentuk berdasar pada kontrak sosial

antara negara dan masyarakat. Dalam kontrak itu Negara mempunyai fungsi

keamanan, ketertiban, keadilan, pekerjaan umum, kesejahteraan, dan

23

pemeliharaan Sumber Daya Alam, lingkungan, dan lain-lain. Untuk menjamin

terlaksananya fungsifungsi itu pemerintahan negara memerlukan organ pelaksana

yang mengoperasionalkan fungsi-fungsi secara riil. Di sinilah birokrasi dibutuhkan

keberadaannya baik oleh negara maupun oleh rakyat.

Jadi birokrasi adalah mesin negara (state michenary), karena jika tidak ada

negara maka birokrasipun juga tidak pernah ada. Sebaliknya, juga tidak mungkin

ada negara tanpa ditopang oleh organisasi birokrasi. Dan peran birokrasi

menentukan hitam putihnya kehidupan masyarakat dan negara. Artinya jika

birokrasi baik, maka negara dan masyarakat juga akan baik. Demikian juga

sebaliknya, jika birokrasinya amburadul maka negara dan masyarakatnya juga

amburadul.

C. Memaknai Birokrasi

Sejauh ini, birokrasi menunjuk pada empat pemahaman, yaitu: Pertama,

menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini

menyamakan birokrasi dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus untuk

pengalokasian sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini

berpadanan dengan istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjuk

pada ―kebiroan‖ atau mutu yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis

organisasi lain. pemahaman ini lebih menunjuk pada sifat-sifat statis organisasi.

Keempat, sebagai kelompok orang, yakni orang-orang yang digaji yang berfungsi

dalam pemerintahan7.

7 Eko Budi Sulistio, 2013, Konsep Birokrasi, staff.unila.ac.id/ekobudisulistio/ files/2013/09/01-

Konsep-Birokrasi.pdf

24

Melihat penyelenggaran birokrasi dalam kehidupan sehari-hari, istilah

Birokrasi setidak-tidaknya dimaknai sebagai berikut8:

1) Bureaucracy as Rational Organization

Birokasi sebagai Organisasi Rasional. Dalam pengertian ini birokrasi dimaknai

sebagai suatu organisasi yang rasional dalam melaksanakan setiap

aktivitasnya. Setiap tindakan birokrasi hendaknya mengacu pada

pertimbangan-pertimbangan rasional.

2) Bureaucracy as Rule by Official

Birokrasi sebagai Aturan yang dijalankan oleh para pejabat. Birokrasi

merupakan seperangkat aturan yang dijalankan oleh para pejabat dalam

rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aturan-aturan itu dibuat

guna mempermudah proses pelayanan publik. Namun pada kenyataannya

aturan tersebut sering disalahgunakn demi kepentingan pejabat yang

bersangkutan. Akibatnya masyarakat menjadi antipati dengan berbagai aturan

yang dibuat oleh pejabat publik dan cenderung tidak ditaati.

3) Bureaucracy as Organizational Ineficiency

Birokrasi sebagai Pemborosan yang dilakukan oleh organisasi. Pemborosan

(ineficiency) yang dimaksudkan adalah pemborosan dalam segi waktu,

tenaga, finansial maupun sumber daya lainnya. Seringkali niat baik birokrasi

untuk memberikan layanan yang efisien justru berbalik menjadi layanan yang

tidak efisien dan mengecewakan masyarakat. Karena itu masyarakat menjadi

8 Soesilo Zauhar. 1996. Reformasi Administrasi Konsep, Dimensi, dan Strategi. Jakarta: Bumi

Aksara.

25

apatis terhadap berbagai slogan efisiensi yang disampaikan oleh aparat

birokrasi. Semangat debirokratisasi menjadi tidak bermakna karena tidak

diimbangi dengan sikap dan perilaku para pejabat yang tidak konsisten dan

konsekuen dengan pernyataannya. Birokrasi justru dianggap sebagai tempat

bersarangnya berbagai penyakit organisasi modern seperti pembengkakan

pegawai, biaya tinggi dan sulit beradaptasi dengan lingkungannya.

4) Bureaucracy as Public Administration

Birokrasi sebagai Administrasi Publik. Birokrasi dalam hal ini disama artikan

dengan administrasi publik. Administrasi Publik adalah proses pengelolaan

sumber daya publik untuk dimanfaatkan bagi kepentingan masyarakat.

Birokrasi adalah unsur pelaksana dari administrasi publik agar tujuan

pelayanan kepada masyarakat tercapai secara efektif, efisien dan rasional.

5) Bureaucracy as Administration by Officials

Birokrasi sebagai Administrasi yang dilaksanakan oleh para pegawai. Dalam

hal ini pemahaman terhadap makna birokrasi hampir sama dengan

bureaucracy as rule by official dan bureaucracy as public administration.

6) Bureaucracy as the Organization

Birokrasi sebagai Organisasi. Organisasi yang dimaksudkan adalah organisasi

memiliki struktur dan aturan-aturan yang jelas dan formal. Organisasi

merupakan suatu sistem kerjasama yang melibatkan banyak orang, dimana

26

setiap orang mempunyai peran dan fungsi serta tugas yang saling mendukung

demi tercapainya tujuan organisasi. Organisasi sebagai sistem kerjasama

berarti: (a) sistem mengenai pekerjaan-pekerjaan yang dirumuskan secara

baik, dimana masing-masing mengandung wewenang, tugas dan tanggung

jawab yang memungkinkan setiap orang dapat bekerjasama secara efektif; (b)

sistem penugasan pekerjaan kepada orang-orang berdasarkan kekhususan

bidang kerja masing-masing; (c) sistem yang terencana dari suatu bentuk

kerjasama yang memberikan peran tertentu untuk dilaksanakan kepada

anggotanya.

7) Bureaucracy as Modern Society

Birokrasi merupakan ciri dari masyarakat modern. Bagi masyarakat modern

keberaturan merupakan sebuah kemestian. Keberaturan itu dapat dicapai jika

dilaksanakan oleh suatu institusi formal yang dapat mengendalikan perilaku

menyimpang masyarakat. Institusi formal itu adalah birokrasi.

Sementara itu menurut Evers9, birokrasi dapat diklasifikasikan ke dalam tiga

kategori yaitu:

a) Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat

administrasi publik. Makna ini adalah sejalan dengan ide Weber tentang

birokrasi, dan oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW).

b) Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang membengkak dan jumlah

pegawai yang besar. Konsep inilah yang sering disebut Parkinson Law.

9 Soesilo Zauhar, Reformasi Administrasi Konsep, Dimensi, dan Strategi. Jakarta: Bumi Aksara,

1996

27

c) Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud

mengontrol kegiatan masyarakat. Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut

Orwelisasi.

Dengan demikian maka pemahaman birokrasi dalam masyarakat dimaknai

secara diametral (bertentangan satu sama lain yang tidak mungkin mencapai titik

temu. Ada beberapa yang memandang birokrasi secara positif, ada juga yang

secara negatif, tetapi ada juga yang melihatnya secara netral (value free).

1. Makna Positif :

Birokrasi yang bermakna positif diartikan sebagai birokrasi legal-rasional yang

bekerja secara efisien dan efektif. Birokrasi tercipta karena kebutuhan akan

adanya penghubung antara negara dan masyarakat, untuk mengejawantahkan

kebijakankebijakan negara. Artinya, birokrasi dibutuhkan baik oleh negara

maupun oleh rakyat.

Tokoh pendukungnya adalah : Max Weber dan Hegel

2. Makna Negatif :

Birokrasi yang bermakna negatif diartikan sebagai birokrasi yang penuh dengan

patologi (penyakit), organisasi tambun, boros, tidak efisien dan tidak efektif,

korupsi, dll. Birokrasi adalah alat penindas (penghisap) bagi kaum yang lemah

(miskin) dan hanya membela kepentingan orang kaya. Artinya, briokrasi hanya

menguntungkan kelompok orang kaya saja.

Tokoh pendukungnya adalah : Karl Max dan Harold Laski

Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan prinsip-prinsip

organisasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki efisiensi administrasi, meskipun

28

birokrasi yang keterlaluan seringkali justru menimbulkan efek yang tidak baik.

Mouzelis menambahkan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang

rasional, struktur organisasi dan proses berdasar pengetahuan teknis dan dengan

efisiensi yang setinggi-tingginya. Di samping diberikan makna yang cukup positif

tersebut, birokrasi juga sering dimaknai secara negatif. Dalam perspektif yang

negatif ini birokrasi dimaknai sebagai sebagai suatu proses yang berbelit-belit,

waktu yang lama, biaya yang mahal dan menimbulkan keluh kesah yang pada

akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi itu tidak efisien dan bahkan tidak adil.

BAB II

TEORI DASAR BIROKRASI

Sebagai suatu bentuk institusi, birokrasi telah ada sejak lama.

keberadaannya terlihat ketika munculnya masalah-masalah publik tertentu yang

penanganannya membutuhkan koordinasi dan kerjasama dari orang yang banyak

dengan berbagai keahlian dan fungsi. Seperti ketika membangun dan mengatur

saluran-saluran air ke seluruh penjuru negeri pada jaman Mesir Kuno telah

melahirkan birokrasi skala besar yang pertama di dunia.

29

Selain di Mesir, peradaban kuno lainnya juga membentuk birokrasi untuk

menunjang pengaturan dan pengorganisasian kota. Hal ini sebagaimana yang

ditemui di Roma dan Cina pada masa Dinasti Han, di mana pengaturan

birokrasinya mendasarkan diri pada ajaran-ajaran Confucius tentang kepegawaian.

Seiring dengan bertambah kompleksnya masalah dan hal yang harus diatur,

kemunculan organisasi-organisasi birokratis kemudian menjadi semakin

bertambah banyak dan semakin dirasakan sebagai hal yang urgen di era modern.

Dalam bentuknya yang modern, birokrasi pertama kali muncul di Perancis pada

abad ke-18. Kemudian di abad ke-19, Jerman menjadi negara yang paling sukses

dalam mengembangkan birokrasi modern yang rasional dan disiplin, sampai-

sampai negara-negara Eropa yang lain menjadi iri kepadanya.

Dalam hubungannya dengan era modern, memang birokrasi seolah-olah

menjadi paket yang tak terpisahkan dalam setiap pembangunan masyarakat

modern. Keberadaan birokrasi menjadi norma yang tak terelakkan bagi setiap

tatanan masyarakat modern yang dinamis dan rasional. Tanpa kehadiran birokrasi,

tak dapat dibayangkan bagaimana suatu pemerintahan akan

mengimplementasikan kebijakannnya. Tanpa birokrasi, juga tak terbayangkan

pula bagaimana populasi manusia yang padat yang mendiami suatu wilayah

tertentu akan dapat diatur. Birokrasi merupakan faktisitas institusional masyarakat

modern.

Birokrasi bukanlah institusi sederhana yang tak perlu diproblematisasikan

lebih lanjut. Secara alami, sebagai institusi yang memiliki tugas dan fungsi yang

kompleks memberikan justifikasi yang lebih dari cukup bahwa keberadaannya

30

dilandasi oleh suatu perencanaan yang rasional dan sistematis. Demikian pula,

dalam operasionalisasinya tak jarang birokrasi memberikan pengaruh yang besar

bagi aktor-aktor sosial yang ada di luar birokrasi.

Dalam aktivitas keilmuan, birokrasi juga dapat berperan sebagai

laboratorium ilmiah bagi penelitian sosial. Pencermatan atas strukturnya dapat

menjadi langkah awal untuk mengembangkan hipotesis teoretis tentang sistem

sosial pada umumnya. Karena latar dampak dan signifikansi yang tinggi dari

birokrasi itulah, tak heran jika banyak bermunculan pemikiran yang beragam

tentang birokrasi. Sebagai institusi masyarakat modern, refleksi tentang birokrasi

menjadi imperatif untuk memahami dinamika dan problematika sosial di era

modern secara lebih luas.

Di universitas, kajian tentang birokrasi banyak dijumpai di berbagai jurusan

dan program studi seperti ilmu politik, administrasi publik, sosiologi, antropologi,

psikologi, hukum, dan lain-lain. Dalam hal ini, pemikiran Max Weber, GWF Hegel,

dan Karl Marx sebagai pemikiran klasik mengenai birokrasi akan dibahas di sini.

Selain itu pula di bahas pemikiran birokrasi Albrow dan teori posbirokrasi. Di

tengah kajian birokrasi yang semakin berkembang menyesuaikan dengan tren

perubahan yang ada, pemikiran klasik tentang birokrasi bukanlah hal yang sama

sekali tidak relevan karena pengamatan yang jeli akan menemukan betapa banyak

mutiara kognitif yang terpendam di dalamnya. Pemikiran yang dicetuskan oleh

tokoh tersebut banyak merefleksikan problem, isu, dan keprihatinan tentang

birokrasi yang tetap saja bertahan sampai sekarang.

A. Birokrasi Weberian

31

Teori birokrasi selalu dikaitkan dengan tokoh Max Weber. Begitu besar

pengaruh pemikirannya, sehingga birokrasi senantiasa diasosiasikan dengan

Weber. Sebagaimana yang telah banyak orang ketahui bahwa, Max Weber

merupakan seorang sosiolog dan intelektual Jerman yang dipandang sebagai

bapak dari model birokratik yang banyak ditelaah dalam teori organisasi. Birokrasi

Weber mendasarkan diri pada hubungan antara kewenangan menempatkan dan

mengangkat pegawai bawahan dengan menentukan tugas dan kewajiban dimana

perintah dilakukan secara tertulis; ada pengaturan mengenai hubungan

kewenangan; dan promosi kepegawaian didasarkan pada aturanaturan tertentu.

Weber memusatkan perhatiannya pada pertanyaan mengapa orang merasa

wajib untuk mematuhi perintah tanpa melakukan penilaian kaitan dirinya dengan

nilai dari perintah tersebut. Fokus ini merupakan salah satu bagian dari penekanan

Weber terhadap organisasi kemasyarakatan sebagai keseluruhan dan peranan

negara pada khususnya. Ia sebenarnya ingin menekankan pada kekuasaan yang

sah (legitimate power). Ia mengatakan kepercayaan bawahan terhadap legitimasi

akan menghasilkan kestabilan pola kepatuhan dan perbedaan sumber pemerintah

dalam sistem organisasi. Kewenangan tidak dapat bergantung pada ajakan

kepada kepentingan bawahan dan perhitungan untung rugi pribadi, atau pada

motif suka atau benci. Itulah sebabnya dikatakan bahwa tidak ada satu pun

kewenangan yang bergantung pada motif-motif ideal.

Dalam hal ini Weber10 menemukan tiga tipe ideal dari kewenangan atau

otoritas, yaitu :

10 Said, Mas‘ud, Birokrasi di Negara Birokratis, Malang: UMM Press, 2007: 14.

32

1. Otorita tradisional

Otorita ini mendasarkan legitimasi pada pola pengawasan sebagaimana

diberlakukan pada masa lampau dan yang kini masih berlaku. Legitimasi amat

dikaitkan dengan kewajiban penduduk untuk menuangkan loyalitas pribadinya

kepada siapa yang menjadi kepalanya.

2. Otorita kharismatik

Otorita ini dimungkinkan timbul karena penghambaan seseorang kepada individu

yang memiliki hal-hal tidak biasa. Individu yang dipatuhi itu, misalnya mempunyai

sikap heroik, ciri, dan sifat-sifat pribadi lainnya yang amat menonjol. Kedudukan

seorang pemimpin kharismatik tidaklah diancam oleh kriteria-kriteria tradisional.

Seorang pemimpin kharismatik tidaklah dibelenggu oleh aturan-aturan tradisional

atau oleh kemampuannya untuk meletupkan api revolusi.

Otorita kharismatik, tidak bisa menerima satu pun sistem pengaturan bagi

organisasi masyarakat. Dalam keadaan demikian, maka tidak ada hukum, hirarki,

dan formulasi, kecuali tuntutan penghambaan untuk penguasa-penguasa

kharismatik itu. Penguasa ini dan segala komandonya selalu dipatuhi oleh para

pengikutnya yang dipandang dapat memimpinnya ke arah pencapaian tujuan-

tujuan. Otorita kharismatik merupakan lawan dari keteraturan rutin. Baik otorita

kharismatik maupun tradisional, secara sah dijalankan berdasarkan inspirasi dan

wahyu. Keduanya juga merupakan tipe otorita yang tidak tradisional.

3. Otorita legal-rasional

Otorita ini didasarkan pada aturan yang bersifat tidak pribadi impersonal yang

ditetapkan secara legal. Kesetiaan dan kepatuhan adalah manakala seseorang

33

melaksanakan otorita kantornya hanya dengan legalitas formal dari pimpinannya

dan hanya dalam jangkauan otorita kantornya. Otorita legal-rasional didasarkan

pada aturan-aturan yang pasti. Aturan yang secara rasional telah dikembangkan

oleh masyarakat. Beberapa aturan boleh jadi diubah untuk dapat meliputi

perubahan yang terjadi di dalam lingkungannya secara sistemik dan lebih

mengandung perkiraan masa mendatang dibandingkan dengan otorita tradisional

atau otorita kharismatik. Intisari dari otorita legal-rasional adalah birokrasi.

Jantung dari birokrasi adalah sistem hubungan otorita yang dirumuskan secara

rasional oleh aturan-aturan.

Kemudian, Gerth dan Mills menyatakan bahwa dari gagasan kewenangan

rasional/legal Weber menetapkan enam prinsip bagi sistem birokrasi modern11

yaitu :

1. Prinsip mengenai bidang-bidang yurisdiksi yang resmi dan tetap, pada

umumnya ditata dengan aturan-aturan, yaitu dengan hukum atau

peraturan-peraturan administratif.

2. Prinsip-prinsip mengenai hirarki jabatan dan mengenai tingkat-tingkat

kewenangan yang bertingkat berarti suatu sistem super-ordinasi dan

subordinasi yang ditata secara sungguh-sungguh, yaitu ada suatu

pengawasan jabatan-jabatan yang lebih rendah oleh jabatan-jabatan yang

lebih tinggi.

11 Santosa, Dr. Pandji, Administrasi Publik, Teori, dan Aplikasi Good Governance, Bandung: PT

Refika Aditama., 2008: 8.

34

3. Manajemen kantor modern didasarkan pada dokumen-dokumen tertulis

yang disimpan. Badan pejabat-pejabat yang secara aktif terikat di dalam

jabatan ―pemerintahan‖, bersama dengan aparat peralatan-peralatan dan

file-file material masing-masing, menyusun suatu kantor.

4. Manajemen kantor, setidaknya semua manajemen kantor yang

dispesialisasikan, dan manajemen yang demikian secara jelas modern,

biasanya mensyaratkan pelatihan ahli dan menyeluruh.

5. Ketika jabatan sepenuhnya maju, aktivitas jabatan meminta kapasitas

bekerja yang penuh dari pejabat. Pada awalnya dalam semua hal, keadaan

normal di balik; bisnis pejabat diturunkan sebagai aktivitas sekunder.

6. Manajemen kantor mengikuti aturan-aturan umum, yang lebih atau kurang

stabil, lebih atau kurang melelahkan, dan yang bisa dipelajari. Pengetahuan

mengenai aturan-aturan ini menyiratkan suatu pembelajaran teknis spesial

yang para pejabat punyai. Pembelajaran tersebut, melibatkan

yurisprudensi, atau manajemen bisnis atau administratif.

Chandler dan Plano mengungkapkan bahwa tipe ideal mengenai otorita

legal-rasional Weber ini amat sejajar dengan prinsip yang dikembangkan dalam

teori organisasi klasik. Keduanya memberikan tekanan pada arti efisiensi.

Keduanya juga sama-sama menekankan keteraturan administrasi, dan

menetapkan yurisdiksi wilayah tanggung jawab secara pasti dan resmi sebagai

bagian dari pembagian sistematik terhadap bidang-bidang pekerjaan. Bahkan

35

kemiripan keduanya, masih menurut Chandler dan Plano12, juga dapat ditentukan

dalan hal-hal berikut :

1. Otorita untuk memerintah

2. Prinsip-prinsip dari hirarki perkantoran dan jenjang tingkatan otorita yang

terbangun dalam sistem superior dan subordinasi.

3. Sebuah birokrasi rasional seharusnya terdiri atas orang-orang yang bekerja

sepenuh waktu, digaji, diangkat secara karier melalui latihan keahlian, dipilih

berdasarkan kualifikasi teknis.

4. Mengurusi perbedaan manusiawi.

Tipe ideal menurut Weber merupakan konstruksi abstrak yang membantu

kita memahami kehidupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak memungkinkan

bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara keseluruhan.

Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian dari gejala

tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa

diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi

tersebut dengan organisasi lainnya. Dengan demikian, tipe ideal memberikan

penjelasan kepada kita bahwa kita mengabstraksikan aspek-aspek yang amat

penting dan krusial yang membedakan antara kondisi organisasi tertentu dengan

lainnya. Dengan cara semacam ini kita menciptakan tipe ideal tersebut.

Masih menurut Weber, tipe ideal itu bisa dipergunakan untuk

membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu dengan organisasi yang lain

di dunia ini. Perbedaan antara kejadian senyatanya dengan tipe ideal itulah justru

12 Albrow, Martin, 1996: 9.

36

yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika suatu birokrasi tidak bisa

berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita bisa menarik suatu

penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor-faktor yang

membedakannya. Menurut Weber, tipe ideal birokrasi itu ingin menjelaskan bahwa

suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai suatu bentuk yang pasti dimana

semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang rasional. Istilah rasional dengan

segala aspek pemahamannya merupakan kunci dari konsep ideal birokrasi

Weberian.

Menurut Weber, tipe ideal birokrasi yang rasional itu dilakukan dalam cara-

cara sebagai berikut13 :

1. Individu pejabat secara personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh

jabatannya manakala ia menjalankan tugas-tugas atau kepentingan

individual dalam jabatannya. Pejabat tidak bebas menggunakan jabatannya

untuk keperluan dan kepentingan pribadinya termasuk keluarganya.

2. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan hirarki dari atas ke bawah dan

ke samping. Konsekuensinya ada jabatan atasan dan bawahan, dan ada

pula yang menyandang kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil.

3. Tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam hirarki itu secara spesifik

berbeda satu sama lainnya.

4. Setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang harus dijalankan. Uraian

tugas (job description) masing-masing pejabat, merupakan domain yang

13 Thoha, Miftah, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi, Jakarta: Kencana Prenada.

2008: 18-19).

37

menjadi wewenang dan tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai

dengan kontrak.

5. Setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, idealnya

hal tersebut dilakukan melalui ujian yang kompetitif.

6. Setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak untuk menerima pensiun

sesuai dengan tingkatan hirarki jabatan yang disandangnya. Setiap pejabat

bisa memutuskan untuk keluar dari pekerjaannya dan jabatannya sesuai

dengan keinginannya dan kontraknya bisa diakhiri dalam keadaan tertentu.

7. Terdapat struktur pengembangan karier yang jelas dengan promosi

berdasarkan senioritas dan merita sesuai dengan pertimbangan yang

objektif.

8. Setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan menjalankan jabatannya dan

resources instansinya untuk kepentingan pribadi dan keluarganya.

9. Setiap pejabat berada di bawah pengendalian dan pengawasan suatu

sistem yang dijalankan secara disiplin.

Birokrasi Weberian selama ini banyak diartikan sebagai fungsi sebuah biro.

Suatu biro merupakan jawaban yang rasional terhadap serangkaian tujuan yang

telah ditetapkan. Ia merupakan sarana untuk merealisasikan tujuan-tujuan

tersebut. Penetapan tujuan merupakan fungsi politik dan menjadi wewenang dari

pejabat politik yang menjadi masternya. Oleh karena itu, birokrasi merupakan

suatu mesin politik yang melaksanakan kebijakan politik yang telah diambil atau

dibuat oleh pejabat-pejabat politik.

38

Model birokrasi Weberian yang selama ini dipahami merupakan sebuah

mesin yang disiapkan untuk menjalankan dan mewujudkan tujuan-tujuan

tersebut. Dengan demikian, setiap pekerja atau pejabat dalam birokrasi

pemerintah merupakan pemicu dan penggerak dari sebuah mesin yang tidak

mempunyai kepentingan pribadi. Dalam kaitan ini maka setiap pejabat pemerintah

tidak mempunyai tanggung jawab publik, kecuali pada bidang tugas dan tanggung

jawab yang dibebankan kepadanya. Sepanjang tugas dan tanggung jawab sebagai

mesin itu dijalankan sesuai dengan proses dan prosedur yang telah ditetapkan,

maka akuntabilitas pejabat birokasi pemerintah telah diwujudkan.

Pemikiran seperti ini menjadikan birokrasi pemerintah bertindak sebagai

kekuatan yang netral dari pengaruh kepentingan kelas atau kelompok tertentu.

Aspek netralitas dari fungsi birokrasi pemerintah dalam pemikiran Weber dikenal

sebagai konsep konservatif dari para pemikir di jamannya. Weber hanya ingin

meletakkan birokrasi sebagai sebuah mesin, daripada dilihat sebagai suatu

organisme yang mempunyai kontribusi terhadap kebulatan organik sebuah

negara. Menurut Sulistiyani14, model birokrasi yang diajukan Weber memiliki

karakteristik ideal sebagai berikut:

• Pembagian kerja

Dalam menjalankan tugasnya, birokrasi membagi kegiatan-kegiatan

pemerintahan menjadi bagian-bagian yang masing-masing terpisah dan

memiliki fungsi yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan

14 Sulistiyani, Ambar Teguh, Memahami Good Governence: Dalam Perspektif Sumber Daya

Manusia, Yogyakarta ,Gava Media, 2004: 9.

39

terjadinya spesialisasi fungsi. Dengan cara seperti ini, penugasan spesialis

untuk tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap mereka bertanggung

jawab atas keberesan pekerjaannya masing-masing.

• Hirarki wewenang

Ciri khas birokrasi adalah adanya wewenang yang disusun secara hirarkis

atau berjenjang. Hirarki itu berbentuk piramid yang memiliki konsekuensi

semakin tinggi suatu jenjang berarti semakin besar pula wewenang yang

melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya. Hirarki wewenang

ini sekaligus mengindikasikan adanya hirarki tanggung jawab. Dalam hirarki

itu setiap pejabat harus bertanggung jawab kepada atasannya mengenai

keputusan-keputusan dan tindakan-tindakannya sendiri maupun yang

dilakukan oleh anak buahnya.

• Pengaturan perilaku pemegang jabatan birokrasi

Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main yang abstrak.

Aturan main itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang

jabatan di berbagai posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan-aturan

itu juga menjamin koordinasi berbagai tugas yang berbeda dan menjamin

keseragaman pelaksanaan berbagai kegiatan itu.

• Impersonalitas hubungan

Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus

menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan

bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya.

• Kemampuan teknis

40

Jabatan-jabatan birokratik harus diisi oleh orang-orang yang memiliki

kemampuan teknis yang diperlukan untuk melaksanakan tugas-tugas dalam

jabatan itu. Biasanya, kualifikasi atas para calon dilakukan dengan ujian

atau berdasar sertifikat yang menunjukkan kemampuan mereka.

• Karier

Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para pejabat

menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan, bukan

melalui pemilihan seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih tergantung

pada atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat pemilih.

Pada prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada senioritas

atau prestasi, atau keduanya. Dalam kondisi tertentu, birokrat itu juga

memperole jaminan pekerjaan seumur hidup.

Birokrasi yang digambarkan oleh Weber di atas sebenarnya memiliki banyak

kelebihan. Misalnya pembagian kerja akan menghasilkan efisiensi. Hirarki

wewenang memungkinkan pengendalian atas berbagai ragam jabatan dan

memudahkan koordinasi yang efektif. Aturan main itu menjamin kesinambungan

dalam pelaksanaan tugas-tugas pemerintah, walaupun para pejabatnya berganti-

ganti, dan dengan demikian bisa menumbuhkan keajegan perilaku. Impersonalitas

hubungan menjamin perlakuan yang adil bagi semua anggota masyarakat dan

mendorong timbulnya pemerintah yang demokratik. Kemampuan teknis menjamin

bahwa hanya orang-orang yang ahli yang akan menduduki jabatan pemerintahan.

Dan jaminan keberlangsungan jabatan membuat para pejabat itu tidak mudah

dijatuhkan oleh tekanan-tekanan dari luar. Pendeknya, dengan karakteristik

41

seperti itu birokrasi akan bisa berfungsi sebagai sarana yang mampu

melaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan secara efektif dan efisien.

Model birokrasi Weber memuat asumsi bahwa birokrasi menjalankan fungsi

―administratif‖, yaitu menerapkan kebijakan publik yang dibuat melalui mekanisme

proses ―politik‖ yang dilakukan oleh pejabat politik, bukan birokrat karier. Dengan

pemisahan administrasi dari proses politik itu, maka birokrat diharap bisa bersikap

netral dalam hal politik. Pejabat yang bersikap netral dalam politik diharapkan

akan dengan patuh mengabdi pada rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok

orang atau kelompok politik tertentu.

Menurut Peter M. Blau, birokrasi adalah tipe organisasi yang dirancang

untuk menyelesaikan tugas-tugas administratif dalam skala besar dengan cara

mengkoordinasi pekerjaan banyak orang secara sistematis15. Dari sini dapat

disimpulkan birokrasi merupakan alat untuk mempermudah jalannya penerapan

kebijakan pemerintah dalam upaya melayani masyarakat. Namun demikian,

persepsi umum masyarakat mendengar kata birokrasi selalu identik dengan

urusan yang rumit, bukan yang sederhana. Birokrasi identik dengan peralihan dari

meja ke meja, proses yang ribet, berbelit-belit dan tidak efisien. Urusan-urusan

birokrasi selalu menjengkelkan karena selalu berurusan dengan pengisian formulir

yang memakan waktu, proses perolehan ijin yang melalui banyak meja secara

berantai, aturan-aturan yang ketat yang mengharuskan seseorang melewati

banyak sekat-sekat formalitas dan sebagainya.

15 Said, 2007: 29.

42

Sepanjang penilaian kita terhadap birokrasi bersifat objektif, maka tentu

akan ada kelemahan dan kelebihan yang dimilikinya. Setidaknya dapat kita pelajari

dari tabel berikut :

Tabel 2.1

Kelebihan dan Kekurangan Birokrasi Max Weber

Strength of Bureaucracy as seen

by Max Weber Weaknesses of Bureaucracy

A division of labor into spheres of

influence

A definite hierarchy of official

offices

Clear norms and rules

Selection to office is by technical

qualification

Promotioan by seniority

Disciplinary control over the

incumbent of each office.

Better than feudal/traditional forms

where people got appointed by

favoritism or bribes

Becomes an iron cage of control

Red tape from all the rules and sign

offs

Hard to change this form

Divisions of labor compartmentalize

attention and response

Hierarchy can mean silos (e.g. must

go up and down chains of

command to get things done).

Certain irrationalities results

Sumber: David Boje, Robert Gephart, and Grace Ann Rosile16

Berdasarkan tabel di atas, terlihat bahwa teori birokrasi Weber tidak lepas

dari kelemahan. Kelemahan teori Weber adalah tidak mengakui adanya konflik

antara otorita yang telah dibangun secara hirarkhis. Kelemahan lainnya adalah

tidak mudahnya menghubungkan proses birokrasi dan modernisasi di kalangan

negaranegara sedang berkembang. Apapun yang dikatakan orang mengenai teori

birokrasinya, Weber dengan segala kehebatan pemikirannya tetap merupakan

16 Said, 2007: 30.

43

sumber gagasan yang tidak pernah habis. Setiap tipe yang dikembangkan Weber

dikaitkan dengan tipe staf administrasi.

Para pengkritik banyak mengemukakan pendapat bahwa struktur dan

manajemen model birokrasi pemerintahan tradisional ala Weber sudah usang dan

membutuhkan perubahan yang drastis. Birokrasi yang mengutamakan formalitas

misalnya hanya akan menjadikan aparatnya bersikap pasif dan ―robotic‖ daripada

menjadi seorang inovator yang kreatif, menjadi risk-avers daripada risk-taking.

Struktur yang berjenjang hanya membuat pemborosan (high cost economy),

inefficiency, dan bahkan pelencengan tujuan (displacement of goals). Struktur

yang kaku juga tidak memenuhi aspek keadilan bagi pegawai, karena selalu

menggaji lebih banyak terhadap mereka yang ada di struktur yang lebih tinggi,

walaupun mungkin kualitas dan kuantitas pekerjaannya lebih sedikit dibanding

dengan pegawai yang lebih rendah17.

Kelemahan kelemahan tersebut menyebabkan kinerja birokrasi cenderung

berada pada posisi yang statis, berkutat pada rutinitas, dan kurang responsive

terhadap perkembangan jaman. Bahkan para birokrat cenderung mencari

keuntungan bagi diri dan organisasinya sendiri daripada kepentingan masyarakat

secara umum. Kesuksesan seorang birokrat seringkali diukur dari sudut apakah dia

mampu mempertahankan atau menaikkan anggaran bagi instansinya. Hal tersebut

jelas bertentangan dengan prinsip-prinsip pasar, yang pada umumnya

mengutamakan proses yang competitive, menyukai pemberian insentif,

17 Setiyono, Budi, Birokrasi Dalam Perspektif Politik dan Administrasi, Semarang: Puskodak Undip,

2004:145

44

menghargai inovasi, mengutamakan pelanggan, memberikan gaji sesuai proporsi

kerja dan sebagainya.

B. Birokrasi Hegelian dan Marxis

Renungan Hegel tentang birokrasi muncul dalam konteks filsafat sosial

politiknya. Dilihat dari perspektif sistem pemikirannya yang utuh, birokrasi adalah

anasir konseptual yang tercakup dalam apa yang disebutnya ―roh objektif‖, yakni

tahapan menengah dari rangkaian perjalanan Roh (Geist) untuk mengenal dirinya

yang termanifestasikan dalam kehidupan sosial. Kita tidak akan membicarakan

sistem metafisis Hegel tentang Roh ini. Cukuplah di sini untuk membicarakan letak

dan fungsi birokrasi dalam ekonomi gagasan Hegel tentang kehidupan sosial-

politik.

Birokrasi dipahami dalam konteks ― Sittlichkeit ‖, yang dapat diterjemahkan

sebagai tatanan sosial-moral, sebagai suatu tahapan tertinggi dari kehidupan

sosial. Dalam Philosophy of Right, Hegel mengatakan bahwa masyarakat sebagai

sittlichkeit dapat dibagi dalam tiga tingkatan atau substansi etis, yaitu keluarga,

masyarakat sipil, dan negara. Birokrasi adalah bagian dari negara yang berperan

untuk memediasi kepentingan partikular dari masyarakat sipil dengan kepentingan

universal dari negara.

Dengan kata lain, birokrasi adalah jembatan antara negara dengan

masyarakat sipil. Peran yang sekilas terlihat ganjil ini dapat kita pahami jika kita

mengingat bahwa Hegel memberikan dua karakter pokok pada masyarakat sipil.

Pertama, setiap anggota masyarakat sipil berusaha mengejar kepentingan

45

pribadinya. Mereka mengerahkan kekuatan reflektifnya dalam pertukaran pasar

dan komodifikasi alam setelah dirinya keluar dari kepompong ―feodalistis‖

keluarga.

Dalam rangka memenuhi tujuan tersebut, anggota masyarakat sipil lainnya

dipandang sebagai sarana untuk meraih tujuan pribadi. Akan tetapi, dan ini

karakter pokok kedua dari masyarakat sipil, dalam rangka memenuhi kepentingan

pribadinya tersebut mau tidak mau anggota masyarakat sipil haruslah memuaskan

kebutuhan dari anggota masyarakat sipil lainnya. Kepentingan diri yang bersifat

timbal balik menjadi basis dari interaksi masyarakat sipil. Ini menujumkan tesis

dari Adam Smith bahwa pengejaran kepentingan diri akan menciptakan tatanan

sosial. Namun masyarakat sipil bukanlah substansi yang cukup-diri dan paripurna.

Ada berbagai ekses negatif yang mencuat dalam dinamika masyarakat sipil

karena terlalu mengedepankan, dalam istilah Isaiah Berlin, kebebasan negatif.

Fluktuasi pasar yang liar menyebabkan kesejahteraan tidak dapat dibagi secara

merata pada seluruh anggota masyarakat. Akibatnya terjadi kesejahteraan dan

kemiskinan yang ekstrim. Lagipula, ketidaksamaan natural dalam hal fisik dan

intelektual juga berakibat pada terjadinya ketidaksamaan kemampuan dan sumber

daya, yang pada gilirannya tentu juga memengaruhi kesempatan anggota

masyarakat untuk sejahtera. Masyarakat sipil adalah ―kerajaan kebebasan yang

hewani‖.

Untuk menetralisasi efek-efek buruk itulah kemudian negara turun tangan.

Pasar perlu diintervensi dan diregulasi oleh negara. Negara harus menjamin

bahwa seluruh anggota masyarakat sipil mempunyai derajat kebebasan yang

46

setara, baik dalam peluang pekerjaan dan kesejahteraan. Negara harus

menciptakan hukum yang bertujuan untuk memberdayakan kelompok yang kalah

dalam persaingan pasar dan negara harus menyelenggarakan fungsi-fungsi yang

tidak dirambah oleh pasar: pembangunan infrastruktur, penerangan jalan,

kesehatan publik, dsb.

Dalam hal ini, lembaga eksekutif memegang peranan yang penting karena

dia bertugas untuk mengimplementasikan dan menegakkan hukum yang

dikodifikasikan oleh negara. Lembaga eksekutif sendiri, oleh Hegel, dibagi menjadi

tiga: birokrasi, polisi, dan kehakiman. Polisi adalah bagian dari lembaga eksekutif

yang berfungsi sebagai organ pelayan publik. Konsep polisi-nya Hegel tidak dapat

dipahami secara sempit sebagai instansi yang identik dengan pengurusan masalah

kriminal. Istilah „polisi‟ sendiri diambil dari pengertian ― politia‖, transliterasi

Jerman dari kata Yunani „ politeia‟, yang artinya ―hal atau pengaturan publik‖.

Polisi adalah bagian dari otoritas publik yang bertujuan untuk menjamin keamanan

dan keteraturan sosial. Masalah publik adalah masalah polisi (polizeilich), maka

misalnya polisi bertugas membenahi penerangan jalan, pembangunan jembatan,

penarikan pajak, mengurusi masalah kesehatan warga, mengurusi perwalian anak

dan orang-orang miskin.

Sementara itu, fungsi utama dari birokrasi adalah memediasi kepentingan

masyarakat sipil dengan kepentingan negara. Birokrasi memegang peranan yang

krusial dalam sistem sosial- politik secara keseluruhan karena nasihat-nasihatnya

mampu mengikat negara. Secara normatif, hukum memang dibuat oleh badan

legislatif yang terdiri atas perwakilan masyarakat sipil. Akan tetapi, bagi Hegel

47

birokrasi dipercaya memiliki kemampuan untuk mengetahui kepentingan otentik

dari masyarakat sipil. Hegel sebenarnya meragukan kemampuan dari masyarakat

untuk secara kolektif-rasional menggali dan menemukan apakah yang sebenarnya

menjadi kepentingan bersama mereka.

Dalam logika dialektis, masyarakat sipil beserta perwakilannya

dipostulatkan hanya mampu mengartikulasikan kepentingan partikular sedangkan

birokrasilah yang mampu mengartikulasikan kepentingan universal dalam artian

kebaikan bersama (bonum commune). Seperti Emmanuel Kant, Hegel juga

mengatakan bahwa cukuplah secara potensial, dan tidak perlu secara aktual, bagi

masyarakat untuk menyetujui hukum yang dibuat oleh negara. Jadi jika seseorang

mungkin untuk menyetujui hukum, meski dalam kenyataannya dia tidak setuju

dengan hukum tersebut, hukum tersebut tetaplah legitim dan rasional. Tentu,

profil semacam itu mengandung potensi otoritarian dan Hegel sadar akan hal itu,

termasuk bahaya korup dan otoritarian yang mungkin mengintai birokrasi.

Oleh karenanya, Hegel menekankan bahwa kekuatan birokrasi haruslah

dibatasi dengan cara memonitor aktivitasnya, baik dari atas oleh negara maupun

dari bawah oleh masyarakat sipil. Oposisi dalam parlemen mempunyai hak untuk

menuntut birokrasi agar lebih akuntabel.

Karl Marx: Birokrasi Alienatif

Pemikiran lain tentang birokrasi dikemukakan oleh oleh Karl Marx. Dalam

tanggapannya atas optimisme idealis Hegel tentang birokrasi, Marx menganggap

bahwa oposisi Hegelian antara kepentingan partikular dengan kepentingan

48

universal sebagai hal yang tak bermakna karena negara sesungguhnya tidak

mencerminkan kepentingan universal. Bagi Marx, birokrasi selamanya hanya

mencerminkan kepentingan partikular dari kelas dominan dalam masyarakat.

Dalam perspektif ini, birokrasi tak ubahnya instrumen yang dikuasai dan

dijalankan oleh kelas berkuasa untuk mengamankan kepentingannya. Justifikasi

dan eksistensi dari birokrasi sepenuhnya tergantung kepada kelas yang berkuasa.

Ketika birokrasi mengklaim telah merepresentasikan kepentingan universal

masyarakat, sesungguhnya itu tak lebih dari selubung ideologis yang berusaha

mengaburkan hakikatnya sebagai pelayan dominasi kelas penguasa.

Dari perspektif kelas, kaum birokrat menempati posisi yang ambigu. Di satu

sisi, mereka bukanlah bagian dari kelas sosial manapun karena posisinya yang

non-organis, yakni tidak terkait secara langsung dengan proses produksi, di mana

proses produksi inilah yang secara konstitutif mendefinisikan identitas kelas yang

tegas: atau borjuis atau proletar. Di sisi lain, posisi sedemikian membuat mereka

memiliki posisi yang relatif otonom, sehingga konflik dengan ―pemiliknya‖ (kaum

borjuis) menjadi dimungkinkan, meskipun konflik tersebut.

C. Birokrasi Martin Albrow

Martin Albrow adalah sosiolog dari Inggris. Ia banyak menulis seputar

pandangan para ahli seputar konsep birokrasi Weber. Akhirnya, ia sendiri

mengajukan beberapa konsepsinya seputar birokrasi. Albrow membagi 7 cara

pandang mengenai birokrasi. Ketujuh cara pandang ini dipergunakan sebagai

pisau analisa guna menganalisis fenomena birokrasi yang banyak dipraktekkan di

era modern. Ketujuh konsepsi birokrasi Albrow adalah :

49

1. Birokrasi sebagai organisasi rasional

Birokrasi sebagai organisasi rasional sebagian besar mengikut pada

pemahaman Weber. Namun, rasional di sini patut dipahami bukan sebagai

segalanya terukur secara pasti dan jelas. Kajian sosial tidap pernah

menghasilkan sesuatu yang pasti menurut hipotesis yang diangkat. Birokrasi

dapat dikatakan sebagai organisasi yang memaksimumkan efisiensi dalam

administrasi. Secara teknis, birokrasi juga mengacu pada mode

pengorganisasian dengan tujuan utamanya menjaga stabilitas dan efisiensi

dalam organisasi-organisasi yang besar dan kompleks. Birokrasi juga mengacu

pada susunan kegiatan yang rasional yang diarahkan untuk pencapaian tujuan-

tujuan organisasi.

Perbedaan dengan Weber adalah, jika Weber memaklumkan birokrasi sebagai

―organisasi rasional‖, Albrow memaksudkan birokrasi sebagai ―organisasi yang

di dalamnya manusia menerapkan kriteria rasionalitas terhadap tindakan

mereka.‖

2. Birokrasi sebagai Inefesiensi Organisasi

Birokrasi merupakan antitesis (perlawanan) dari dari vitalitas administratif dan

kretivitas manajerianl. Birokrasi juga dinyatakan sebagai susunan manifestasi

kelembagaan yang cenderung ke arah infleksibilitas dan depersonalisasi. Selain

itu, birokrasi juga mengacu pada ketidaksempurnaan dalam struktur dan fungsi

dalam organisasi-organisasi besar.

50

Birokrasi terlalu percaya kepada preseden (aturan yang dibuat sebelumnya),

kurang inisiatif, penundaan (lamban dalam berbagai urusan),

berkembangbiaknya formulir (terlalu banyak formalitas), duplikasi usaha, dan

departementalisme. Birokrasi juga merupakan organisasi yang tidak dapat

memperbaiki perilakunya dengan cara belajar dari kesalahannya. Aturan-aturan

di dalam birokrasi cenderung dipakai para anggotanya untuk kepentingan diri

sendiri.

3. Birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat.

Birokrasi merupakan pelaksanaan kekuasaan oleh para administrator yang

profesional. Atau, birokrasi merupakan pemerintahan oleh para pejabat. Dalam

pengertian ini, pejabat memiliki kekuasaan untuk mengatur dan melakukan

sesuatu. Juga, seringkali dikatakan birokrasi adalah kekuasaan para elit

pejabat.

4. Birokrasi sebagai administrasi negara (publik)

Birokrasi merupakan komponen sistem politik, baik administrasi pemerintahan

sipil ataupun publik. Ia mencakup semua pegawai pemerintah. Birokrasi

merupakan sistem administrasi, yaitu struktur yang mengalokasikan barang dan

jasa dalam suatu pemerintahan. Lewat birokrasi, kebijakan-kebijakan negara

diimplementasikan.

5. Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan pejabat.

Birokrasi dianggap sebagai sebuah struktur (badan). Di struktur itu, staf-staf

administrasi yang menjalankan otoritas keseharian menjadi bagian penting.

51

Staf-staf itu terdiri dari orang-orang yang diangkat. Mereka inilah yang disebut

birokrasai-birokrasi. Fungsi dari orang-orang itu disebut sebagai administrasi.

6. Birokrasi sebagai suatu organisasi

Birokrasi merupakan suatu bentuk organisasi berskala besar, formal, dan

modern. Suatu organisasi dapat disebut birokrasi atau bukan mengikut pada

ciri-ciri yang sudah disebut.

7. Birokrasi sebagai masyarakat modern

Birokrasi sebagai masyarakat modern, mengacu pada suatu kondisi di mana

masyarakat tunduk kepada aturan-aturan yang diselenggarakan oleh birokrasi.

Untuk itu, tidak dibedakan antara birokrasi perusahaan swasta besar ataupun

birokrasi negara. Selama masyarakat tunduk kepada aturan-aturan yang ada di

dua tipe birokrasi tersebut, maka dikatakan bahwa masyarakat tersebut

dikatakan modern.

Sejalan dengan teori birokrasi yang dikembangkan Weber yang disitir

Martin Albrow dalam bukunya ―Birokrasi‖ (1996), bahwa birokrasi sebagai

kekuasaan dan sebagai administrasi yang dijalankan oleh pejabat, sehingga ada

kemungkinan warga negara terancam bahkan pejabat melakukan penyimpangan.

Tampaknya masalah kejujuran ini yang pejabat, sehingga kemungkinan

kebebasan warga negara menjadi pangkal utama, karena sekarang dengan

system penggajian yang lebih baik untuk kalangan DPR dan pemerintahan tetapi

korupsi justru lebih banyak.

52

Untuk mendiagnosis dan menyembuhkan masalah-masalah birokrasi yang

beerkmbang dalam suatu masalah dmokrasi, menurut Martin Albrow18 bahwa kita

terlebih dahulu harus melihat prbedaan tiga posisi dasar tentang fungs-fungsi

pejabat. Pertama, bahwa pejabat menuntut kekuasaan terlalu besar dan perlu

dikembalikan pada fungsinya semula. Kedua, pejabat benar-benar memiliki

kekuasaan dan tugas semakin besar dan jabatan itu harus secara bijaksana.

Ketiga, bahwa kekuasaan itu diperlukan oleh para pejabat dan yang harus dicari

adalah yang dengannya pelayanan mereka dapat disalurkan bersama-sama.

Penekanan yang berbeda pada fungsi pejabat Negara mencakup interprestasi

yang berbeda tentang apa yang dipahami oleh administratif yang demokratis dan

begitu juga mencaku erspektif yang berbeda tentang masalah birokrasi.

Fungsi-fungsi pejabat dikhawatirkan terlalu diperluas terutama berkaitan

dngan gagasan kekuasaan berdasarkan hukum dan pengawasan pemrintah oleh

wakil yang dipilih. bahkan fungsi--fungsi pejabat dalam pembuatan kebijakan

kurang dapat diterima lebih cenderung mengembangkan gagasan-gagasan

pemerintah yang mengekspresikan keinginan dasar rakyat dan gagasan tentang

arus informasi yang bebas antara yang memerintah dan yang diperintah.

Selanjutnya Albrow menyebut lima prinsip dalam birokrasi, yaitu pertama,

kepastian dan hal-hal kedinasan harus diatur berdasarkan hukum, yang biasanya

diwujudkan dalam berbagai peraturan dan ketentuan administrasi. Kedua, tata

jenjang dalam kedinasan dan tingkat kewenangan (hierarki). Ketiga, didasarkan

pada dokumen-dokumen tertulis, yang aslinya tersipan tahan lama dan dalam

18 Martin Albrow (1996:109-110)

53

bentuk yang kuat. Keempat, spesialisasi yang didukung oleh keahlian terlatih.

Kelima, hubungan kerja berdasarkan atas prinsip impersonal19. Mendasarkan

uraian tersebut, maka birokrasi dipahami sebagai suatu badan administratif yang

mempunyai kekuasaan, kewenangan dan prosedur administrasi tertentu yang

bercirikan spesialisasi, sentralisasi dengan penggunaan pekerja yang diangkat dan

digaji dalam kepegawaian negara.

D. Post-birokrasi

Pola piker yang berkembang dapat memberikan beberapa bahasa yang

umum dan kerangka kerja yang dinamis untuk memahami manajemen publik baik

dari perspektif aktor dan pendekatan struktur. Dari perspektif aktor, hubungan

antara pola keyakinan bersama lebih atau kurang diorganisir sekitar pola pikir dan

imajinasi manajerial lebih jelas. Seorang manajer yang berpandangan birokrasi

murni (dalam arti Weberian) cenderung berperilaku berbeda dari manajer yang

melihat pekerjaannya secara lebih "cara post-birokrasi." Dari perspektif sistem,

organisasi pengaturan kelembagaan yang membentuk insentif dari orang di sektor

publik juga akan dipengaruhi oleh apa yang harus menjadi tujuan dari pengaturan

ini. Misalnya, paradigma birokrasi murni mengatur memaksimalkan efisiensi,

sementara pendekatan yang post-birokrasi lebih peduli tentang adaptasi dinamis

dan inovasi (masalah yang tidak ditangani dengan baik oleh paradigma birokrasi

murni).

19 Thoha, Miftah, Perspektif Perilaku Birokrasi Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara

Jilid II. PT. Raja Grafindo Persada. Jakarta. 2002 ; 75 – 78

54

Barzelay (1992) menjelaskan sejarah apa yang dia sebut gerakan reformasi

birokrasi yang dibentuk oleh para reformis progresif di Amerika Serikat. Dia

berpendapat bahwa pola pikir reformasi birokrasi ini, yang merupakan perbaikan

penting atas pandangan dan teori yang telah menjadi usang dan kontraproduktif.

Keberhasilan program ini menandakan munculnya paradigma post-birokrasi.

Konsep reformaasi birokrasi baru ini menekankan penyampaian nilai kepada

pelanggan, yang bertentangan dengan pengendalian biaya dan perjuangan untuk

efisiensi. Pengembangan konseptual ini mencerminkan perkembangan teori-teori

baru manajemen bisnis, dan didasarkan pada pentingnya efesiensi dari skala

ekonomi, dan relevansi peningkatan fleksibilitas dan nilai pengiriman. Tabel 2.2 di

bawah ini merangkum prinsip utama dari paradigma birokrasi dan post-birokrasi.

Tabel 2.2

Perbandingan Paradigma Bureaucratic dan Post- Bureaucratic

55

Bureaucratic Paradigm Post-Bureaucratic Paradigm

Public Interest Result citizens value

Efficiency Quality and Value

Administration Product

Control Winning adherence to norms

Specify functions, authority and

structure

Indentify mission, service, costumers

and outcomes

Justify cost Delivery value

Enforce responsibility Building accountability

Strengthen working relationship

Follow rules and procedures Understand and apply norms

Identify and solve problems

Continuously improve processes

Operate administrative system Separate service from control

Built support to norms

Expand costumers choice

Encourage collective action

Provide incentives

Measure and analysis result

Enrich feedback

Sumber : Barzelay & Armajani (1992: 538)

Skowronek (1982) menyatakan bahwa birokrasi muncul di Amerika Serikat

sebagai respon fungsional terhadap tuntutan politik untuk pengembangan

56

kapasitas negara dan perlunya memberikan respon yang seragam terhadap

tuntutan sosial dan politik pada negara. Perkembangan pemikiran administrasi

publik dapat juga dipahami melalui berbagai paradigma yang dipelopori oleh para

ahli administrasi publik. Misalnya Barzelay & Armajani20 mengungkapkan mengenai

paradigma post-bureaucratic sebagai antitesa dari paradigma bureaucratic. Pada

pandangan ahli birokrasi murni, birokrasi ditekankan pada kepentingan publik,

efisiensi, administrasi, dan kontrol, sementara post-birokratik menekankan hasil

yang berguna pada masyarakat, kualitas dan nilai, produk, keterikatan terhadap

norma. Jika paradigma birokratik mengutamakan fungsi, otoritas dan struktur,

maka paradigma post-birokratik menekankan pada misi, pelayanan dan hasil akhir

(outcome). Sementara bila paradigma birokratik menilai biaya, menekankan

tanggungjawab (reponsibility), maka paradigma post-birokratik menekankan

pemberian nilai (bagi masyarakat), membangun akutabilitas dan memperkuat

hubungan kerja. Jika paradigma birokratik mengutamakan ketaatan pada aturan

dan prosedur, maka paradigma post-birokratik menekankan pemahaman dan

penerapan norma-norma, identifikasi dan pemecahan masalah, serta proses

perbaikan yang berkesinambungan. Terakhir, apabila paradigma birokratik

mengutamakan beroperasinya sistem-sistem administrasi, maka paradigma

postbirokratik menekankan pemisahan antara pelayanan dengan kontrol,

membangun dukungan terhadap norma-norma, memperluas pilihan pelanggan,

20 Barzelay, M. & Babak. J. Armajani, Classics of Public Administration, Fifth Edition, Wordawoith,

Thomson Learning Academic ResourceCentre, Belmont,CA: 1992: 533

57

mendorong kegiatan kolektif, memberikan insentif, mengukur dan menganalisis

hasil, dan memperkaya umpan balik.

Kritik yang paling banyak dilontarkan terhadap birokrasi murni adalah yang

bersangkut-paut dengan kecenderungan empirik birokrasi yang mengarah pada

pemusatan kekuasaan (oligarchy). Kritik yang dilontarkan oleh Michels21 dengan

mengemukakan bahwa siapa saja yang membicarakan birokrasi, berarti

membicarakan oligarkhi. Pendapat tersebut menunjukkan adanya kecenderungan

organisasi birokrasi mengarah kepada oligarkhi, yaitu suatu pemusatan kekuasaan

di tangan sebagian kecil individu, yang menggunakan kantornya untuk

meningkatkan keuntungan dan kepentingan mereka sendiri. Kecenderungan ini

disebutnya sebagai hukum besi oligarkhi.

Kritik lain dikemukakan oleh Parkinson (1962) yang menyatakan bahwa

birokrasi adalah mekanisme organisasi untuk mencapai efisiensi ditolak keras oleh

Parkinson dengan hukum Parkinsonnya (Parkinson Law). Menurutnya, tugas-tugas

birokrasi meluas sehingga menutupi waktu yang tersedia untuk

menyelesaikannya, jumlah pejabat tidak berhubungan sama sekali dengan volume

pekerjaan. Birokrasi cenderung meluas bukan karena meningkatnya beban kerja,

melainkan karena para pejabat ingin memiliki tambahan bawahan dalam rangka

memperbanyak jumlah bawahan di bawah hirarki mereka. Meski beberapa pakar

administrasi di negara-negara sedang berkembang masih meyakini pentingnya

mentransformasi birokrasi tradisional atau patrimonial menuju birokrasi rasional,

21 Santoso, Priyo Budi, Birokrasi Pemerintah Orde Baru: Perspektif Kultural dan Struktural. Jakarta:

P.T. Raja Grafindo Persada, 1997

58

ternyata para pakar administrasi di negara-negara maju justru sudah memikirkan

alternatif penggantinya yang mereka sebut post bureaucracy.

Menurut para pencetus gagasan organisasi post-birokrasi, sebagus apapun

pengelolaannya, birokrasi tidak mampu manghapus keterbatasan yang melekat

dalam dirinya sendiri. Hukum dasar birokrasi adalah orang bertanggung jawab

hanya pada bidang spesialisasi dan tugasnya sendiri. Akibat langsung dari hukum

ini adalah kerancuan antara tanggung jawab dengan kewenangan. Karena itu,

paradigma sikap birokrat adalah: ―tugas saya hanya ini dan itu bukan tugas saya‖

atau bisa juga ‖ tugas anda bukan ini dan itu bukan tugas anda‖.

Birokrasi yang memang memerlukan pemilahan dan pemisahan tanggung

jawab menimbulkan beberapa akibat yang tidak diharapkan. secara sistematik

birokrasi membatasi kreasi dan inovasi atau membelenggu intelegensi para

anggotanya dengan mengasumsikan bahwa kualitas pribadi setiap manusia hanya

sebatas pada spesialisasinya, birokrasi pun hanya membutuhkan sebagian kecil

dari kecakapan para anggotanya. Kecakapan-kecakapan lain di luar jabaran tugas

yang bersangkutan, menjadi sama sekali tidak berguna, dan bahkan tidak

berwenang untuk diterapkan dalam birokrasi. kemudian segmentasi tanggung

jawab mengakibatkan kegagalan birokrasi dalam mengontrol kelompok informal

dalam organisasi formal secara efektif. Meski kelompok tersembunyi ini

berhubungan langsung dengan kinerja sistem, sifat tersembunyinya menyulitkan

birokrasi mengintrolnya.

Sebagai alternatifnya, diperlukan organisasi di mana setiap orang

bertanggung jawab atas keberhasilan keseluruhan (the whole). Untuk itu,

59

pemisahan orang berdasar fungsi secara apriori harus dihapuskan. Hubungan

antar anggota lebih didasarkan pada hakekat permasalahan ketimbang struktur

organisasi, dan kerangka kerja lebih didasarkan pada kesepakatan terbuka

ketimbang pada hirarki dan otoritas. Ini semua merupakan ciri dasar organisasi

pasca-birokrasi yang memandang setiap anggota organisasi sebagai manusia yang

utuh dan karenanya dianggap lebih cocok bagi kebanyakan negara sedang

berkembang. Organisasi pasca-birokratik memiliki kelebihan atau perbedaan

dengan organisasi birokrasi karena:

1. Lebih melembagakan dialog ke arah konsensus ketimbang otoritas, peraturan

dan tradisi;

2. Lebih menggunakan pengaruh persuasif ketimbang kekuasaan dan perintah;

3. Lebih mempercayai anggota ketimbang menakutinya;

4. Lebih mementingkan misi organisasi keseluruhan daripada sebagian;

5. Lebih terbuka pada verifikasi dan publikasi ketimbang kerahasiaan.

Berdasarkan paparan tersebut di atas, dapat dipahami bahwa post-birokrasi

terlihat dari struktur organisasinya yang ramping, efektif dan efisien, serta mampu

membedakan tugas mana yang masih perlu ditangani birokrasi dan mana yang

sudah dapat diserahkan kepada masyarakat. Dengan demikian, segala urusan

pemerintahan itu tidak seharusnya dimonopoli oleh birokrasi pemerintah.

Paradigma Post-Birokrasi, secara operasional lebih menitikberatkan kepada

misi, pelayanan, dan hasil akhir (outcome), menekankan pemberian nilai kepada

masyarakat dan membangun akuntabilitas serta memperkuat hubungan kerja.

Dengan demikian, birokrasi pemerintahan masa depan itu tidak hanya

60

menekankan kepentingan masyarakat, efesiensi, kontrol, fungsi, otoritas, serta

struktur, melainkan lebih menekankan terhadap norma-norma, memperluas

pilihan masyarakat, mendorong kegiatan kolektif, memberikan insentif, dan

mengukur serta menganalisis hasil, juga memperkaya umpan balik. Birokrasi

pemerintahan di masa depan harus pula diimbangi dengan penyempurnaan

system dan prosedur kerja. Hal itu dicirikan sebagai sebuah organisasi yang

modern yang cepat, tepat, akurat dengan mempertahankan kualitas, biaya, dan

ketepatan waktu dalam menghasilkan produk-produk pelayanannya.

Jadi aparat pemerintahan tidak lagi berpikir bagaimana merealisasikan dana

yang tersedia dalam APBN/APBD, tapi bagaimana menggunakan anggaran yang

terbatas dan seefisien mungkin serta manfaat apa yang akan diperoleh dari hasil

program kegiatan pemerintah tersebut. Untuk itu selain perlunya rekontruksi

birokrasi pemerintahan dari vertikal ke horizontal menjadi struktur ― flat ―, juga

lebih banyak melimpahkan wewenang kepada level pemerintahan yang lebih dekat

jangkauannya dengan masyarakat. Hal ini yang akan membuat pemerintah lebih

aspiratif dan akomodatif serta keputusannya bisa dilaksanakan secara lebih cepat

dan lebih tepat, dan juga akan membuat pemerintah lebih dekat dengan rakyat.

BAB III

KONSEP ORGANISASI BIROKRASI PEMERINTAH

61

Birokrasi berkembang sejalan dengan perkembangan politik maupun

ekonomi suatu masyarakat. Semakin modern suatu masyarakat, dalam arti

semakin demokratis dan semakin makmur ekonomi mereka, akan semakin banyak

tuntutan baru. Berkembangnya jaringan birokrasi (bureaucratization) adalah

upaya memenuhi tuntutan baru tersebut22. Dalam terminologi ilmu politik,

setidaknya dikenal empat model birokrasi yang umumnya ditemui dalam praktik

pembangunan di beberapa negara di dunia. Keempat model tersebut meliputi

model birokrasi Weberian, Parkinsonian, Jacksonian, dan Orwellian. Secara lebih

rinci keempat model birokrasi tersebut dapat diuraikan sebagai berikut.

Model birokrasi Weberian digagas oleh Max Weber, seprang tokoh penting

yang menjelaskan konsep birokrasi modern. Weberian menunjuk pada model

birokrasi yang memfungsikan birokrasi sehingga memenuhi kriteria-kriteria ideal

birokrasi Weber. Setidaknya ada 7 (tujuh) kriteria-kriteria ideal birokrasi yang

digambarkan Max Weber, yaitu: 1) adanya pembagian kerja yang jelas; 2) hierarki

kewenangan yang jelas; 3) formalisasi yang tinggi; 4) bersifat tidak pribadi

(impersonal); 5) pengambilan keputusan mengenai penempatan pegawai yang

didasarkan atas kemampuan; 6) jejak karir bagi para pegawai; dan 7) kehidupan

organisasi yang dipisahkan dengan jelas dari kehidupan pribadi23.

Birokrasi Parkinsonian merupakan model birokrasi dengan memperbesar

sosok kuantitatif birokrasi. Parkinsonian dilakukan dengan mengembangkan

jumlah anggota birokrasi untuk meningkatkan kapabilitasnya sebagai alat

22 Imawan, Riswanda, Membedah Politik Orde Baru, Yogyakarta, Pustaka Pelajar. 1998: 85

23 Robbins, Stephen P,Teori Organisasi: Struktur, Desain dan Aplikasi. Alih Bahasa: Jusuf Udaya. Jakarta: Arcan. 1994: 338

62

pembangunan. Di satu sisi, Parkinsonian dibutuhkan untuk mengakomodasikan

perkembangan masyarakat yang semakin maju, di sisi lain Parkinsonian

dibutuhkan untuk mengatasi persolan-persoalan pembangunan yang makin

bertumpuk24.

Birokrasi Jacksonian merupakan model birokrasi yang menjadikan birokrasi

sebagai akumulasi kekuasaan negara dan menyingkirkan masyarakat di luar

birokrasi dari ruang politik dan pemerintahan. Jacksonian, sebenarnya diambil dari

nama seorang jenderal militer yang tangguh dan seorang negarawan yang

terkenal sebagai mantan Presiden Amerika Serikat yang ke-7 (1824-1932) –

menjabat dua kali – yaitu Andrew Jackson25. Birokrasi model Orwellian ini

merupakan model yang menempatkan birokrasi sebagai alat perpanjangan tangan

negara dalam menjalankan kontrol terhadap masyarakat. Ruang gerak masyarakat

menjadi terbatas, sepertinya ‖bernafas‖ saja dikontrol oleh birokrasi. Hal itu

dikarenakan dalam berbagai hal terkait dengan kehidupan masyarakat harus

meminta ijin kepada birokrasi. Orwell menggambarkan birokrasi semacam itu di

Amerika Serikat. Pada waktu Ronald Reagen menjabat presiden (1981), ia

mengadakan pemangkasan terhadap birokrasi. Pada waktu itu di Amerika Serikat

untuk mengurusi hamburger saja, ada ratusan peraturannya yang berimplikasi

pada semakin banyaknya jumlah pegawai. Untuk itu diadakan pemangkasan dan

pegawainya dikurangi26.

24 Eep Saefulloh Fatah. (1998). Catatan Atas Gagalnya Politik Orde Baru,.Yogyakarta, Pustaka

Pelajar.1998: 192. 25 Eep Saefulloh Fatah, 1998: 194. 26 Eep Saefulloh Fatah, 1998: 195

63

A. Peran Birokrasi Pemerintah

Birokrasi adalah merupakan organ utama dalam system dan kegiatan

pemerintahan yang dapat berbuat atas nama negara. Oleh karenanya, birokrasi

sangat kuat secara politis dan akibatnya cenderung menjadi the single

authoritarian institution (satu-satunya institusi yang mempunyai kewenangan).

Alasan mengapa birokrasi sangat kuat secara politis, selain karena kepemilikannya

atas sumber-sumber kekuasaan, kedua adalah karena peran dan fungsi birokrasi

yang sangat spesifik Peran dan fungsi ini tidak dapat diperankan oleh lembaga

atau kelompok social lainnya, sehingga praktis birokrasi menjadi institusi yang

paling berkuasa (the most powerfull institution) secara riil dalam sistem politik

dibanding partai yang berkuasa (the ruling party) sekalipun.

Peran birokrasi pemerintah telah menjadi objek penalaran yang menarik

sejak lama. Sebagian berpendapat bahwa campur tangan birokrasi pemerintah

sebagai sesuatu yang menghambat dan mengganggu bekerjanya kekuatan-

kekuatan objektif dari pasar yang disebut sebagai mekanisme pasar. Campur

tangan birokrasi pemerintah hanya akan menghambat kebebasan individu

(individual freedom) yang merupakan dasar dari sistem demokrasi. Campur

tangan birokrasi pemerintah dalam arti berfungsinya birokrasi melahirkan regulasi,

proteksi dan subsidi import yang merugikan para konsumen. Tiga hal yang

terakhir ini dianggap kelompok neoklasik sebagai perilaku tidak baik yang harus

dihindarkan.

Berbeda pendapat tersebut yang melihat peran birokrasi pemerintah

sebagai suatu keniscayaan. Tanpa campur tangan birokrasi pemerintah, akan

64

terjadi persaingan bebas yang merugikan kelompok masyarakat bawah. Sehingga

yang terjadi bukan kebebasan pasar tetapi monopoli yang dikuasai msyarakat

ekonomi kuat. Karena itu perlu adanya peran birokrasi pemerintah, antara lain

dalam bentuk kebijakan untuk mengatur sendi-sendi kehidupan masyarakat.

Birokrasi Pemerintah pada beberapa negara di masa sebelum perang dunia,

banyak yang terlibat langsung untuk mengambil peranan penting dalam

pengendalian seluruh kekuatan nasional. Pemerintahlah yang mengendalikan

perang dan pemerintahlah yang bertanggung jawab atas segala kegiatan sosial

dan ekonomi. Peran ini berlanjut sampai setelah PD-II usai. Perang telah

merusakkan berbagai sendi-sendi kehidupan. Tak seorangpun lebih bertanggung

jawab untuk melakukan rehabilitasi itu selain pemerintah. Rehabilitasi ini

membutuhkan banyak tenaga dan biaya. Akibatnya, banyak negara yang

mengalami kelambanan dakam pembangunan dan bahkan kehancuran.

Diantara negara-negara yang amat parah akibat Perang Dunia II adalah

negara-negara yang kalah seperti Jepang dan Jerman, serta negara dan wilayah

lain yang diduduki selama peperangan berlangsung seperti Indonesia, Korea dan

lain-lain. Meskipun negara-negara jajahan itu kemudian memperoleh

kemerdekaan, namun tidak semua negara mencapai kemerdekaannya itu melalui

jalan yang sama.

Dinegara-negara berkembang yang mendapat kemerdekaan sesudah PD-II

pada umumnya, peran pemerintah menjadi sangat penting karena beberapa hal:

1. Untuk meyakinkan rakyat akan keperluan pembangunan dan membantu

1. serta mengajak mereka untuk berpartisipasi dalam kegiatan itu.

65

2. Proses pengambilalihan hak milik dan kegiatan (nasionalisasi) dari berbagai

lembaga ekonomi yang ditinggalkan penjajah.

3. Keperluan untuk melakukan koordinasi dan komplementaritas antar

berbagai industri dan bisnis.

4. Adanya kecenderungan untuk melakukan pembangunan berencana secara

terpusat seperti yang dilakukan Uni Sovyet.

Sejak tahun 1960-an peran pemerintah dalam pembangunan mulai

mendapat kritik. Kritik itu terutama datang dari kalangan penganut neoliberalisme,

yang antara lain diseponsori oleh IMF. Serangan terhadap campur tangan

pemerintah terjadi mula-mula dimulai dengan kritik terhadap teori Keynes,

meskipun dia dikenal mampu mengatasi depresi besar di dunia yang terjadi pada

periode pertengahan bagian pertama abad ke-20, yang sekaligus dianggap

melandasi Era Keemasan (Golden Age) dinegara-negara maju. Era itu adalah era

gemilang selama 25 tahun sesudah PD-II, dimana hampir semua negara

mengalami kemajuan, terutama dinegara-negara maju. Setelah masa gemilang

selama 25 tahun, Amerika Serikat dan Eropah mengalami penurunan kecepatan

pertumbuhan ekonominya.

Karena itu timbul anggapan bahwa campur tangan pemerintah dapat

menghambat kebebasan individu untuk berinisiatif. Kritik itu merambat juga

terhadap Teori Keynes yang melandasi intervensi pemerintah yang dianggap

mempunyai kelemahan dalam proses pengambilan kebijakan, dimana kompromi

politik lebih menjadi landasan. Kritik terhadap campurtangan pemerintah juga

66

berhubungan dengan pelecehan terhadap birokrasi yang dipandang tidak efisien,

pemborosan sumberdaya dan paternalistik.

Sejak saat itu muncul aliran neoliberalisme yang secara terang-terangan

melalui Washington Consensus mendorong negara-negara sedang berkembang

untuk mengikuti Konsensus tersebut yang antara lain berisi:

1. liberalisasi perdagangan melalui upaya penghapusan restriksi secara

kuantitatif (hambatan perdagangan, seperti pengenaan tariff, kuota dan

larangan-larangan lainnya).

2. kesamaan perlakuan antara investasi asing dan investasi domestik sebagai

insentif untuk menarik sebanyak mungkin investasi langsung.

3. privatisasi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dengan penjualan saham ke

sektor swasta.

4. pasar harus lebih kompetitif melalui serangkaian kebijakan deregulasi dan

menghilangkan hambatan atau restriksi bagi para pelaku ekonomi baru.

5. harus ada perlindungan terhadap property right, baik disektor formal

maupun sektor informal.

Sementara itu IMF sebagai lembaga internasional mendorong negara-

negara berkembang untuk memelihara situasi makroekonomi tanpa inflasi tanpa

melihat dampak yang dapat timbul terhadap kondisi ekonomi negara berkembang

tersebut. Beberapa negara yang mengikuti ‖perintah‖ IMF seperti Argentina yang

kondisi makro ekonominya dinilai IMF cukup baik, ternyata mengalami tingkat

pengangguran yang tinggi. Padahal Negara sedang berkembang boleh jadi dapat

bertahan terhadap inflasi pada tingkat yang rendah dengan membatasi

67

pengeluaran. Inflasi memang merugikan golongan berpendapatan tetap, tetapi

sampai batas tertentu masih tetap dapat mendorong meningkatnya kesempatan

kerja27.

Untuk melihat peran birokrasi pemerintah, persoalan pertama yang perlu

dijawab adalah, apa yang birokrasi pemerintahan yang sebaiknya perankan?

Untuk membahas pertanyaan tersebut, terlebih dahulu harus dilihat secara

sepintas beberapa aliran pemikiran yang ada sebagai berikut:

Pertama, kelompok neoliberal yang menganggap campur tangan

pemerintah atau regulasi sebagai sesuatu yang menghambat kebebasan idividu.

Karena itu sikap pemerintah yang paling baik adalah berdiam diri. Pemerintah

yang paling baik adalah pemerintah yang paling sedikit campur tangan dalam

urusan ekonomi atau pembangunan.

Kedua, kelompok welfare econnomics yang disebut juga sebagai market

failure approach. Kelompok ini melihat pentingnya campur tangan pemerintah

dalam pengadaan dan distribusi barang-barang tertentu secara efisien tanpa

melalui pasar. Barang-barang itu antara lain adalah public goods dan proyek-

proyek pionir. Pada public goods terdapat ketidakmampuan pasar dalam

pengaturan pengadaan dan distrubusinya. Karena itu, tidak dapat diserahkan

kepada pihak swasta. Ada dua ciri pokok dari barang-barang ini yang

menyebabkan kesulitan pengaturan melalui pasar. Pertama, sulit dibedakan antara

yang membayar dengan yang tidak membayar, baik dalam pengadaan maupun

dalam distribusi (non-exclusiveness). Semua orang tanpa membayar dapat

27 E. Stiglizt, Joseph, Globalization And It's Discontents, Quebecor fairfiled, 2003: 27

68

menggunakan barang atau memanfaatkan pelayanan itu secara bebas (free

riders). Kedua, pemakaiannya dilakukan secara bersama, bukan bersifat sendiri-

sendiri. Contoh dari public goods ini adalah keamanan nasional, lampu jalan raya

dan sebagainya.

Demikian juga dengan proyek-proyek pionir. Pengadaan dan

pengelolaannya tidak mungkin diadakan berdasarkan perhitungan pasar. Proyek-

proyek ini boleh jadi tidak ekonomis jika dilihat dalam jangka waktu pendek, tetapi

ekonomis dinilai dalam jangka panjang. Termasuk dalam proyek-proyek pionir ini

antara lain adalah jalan-jalan terobosan didaerah tertinggal, pembukaan lahan

atau proyek percontohan, dan sarana lain yang diperlukan dalam pembukaan

daerah baru.

Di negara-negara berkembang terdapat banyak sarana-sarana baru yang

perlu diadakan, yang secara financial tidak menguntungkan dilihat dari waktu

pengembalian investasi. Proyek-proyek tersebut berorintasi kemasa depan, yang

manfaatnya sangat erat terkait dengan proyek-proyek lain sebagai lanjutannya,

yakni proyek-proyek untuk memanfaatkan proyek pionir itu. Baik yang diadakan

oleh pemerintah ataupun yang timbul dari masyarakat sebagai akibat dari

keberadaan proyek pionir. Kalau proyek pionir itu berupa sebuah jalan raya

terobosan, maka proyek pemanfaatannya adalah jalan-jalan penghubung

kesentrasentra produksi dan pembangunan pasar-pasar terdekat.

Melihat pentingnya sarana pelayanan umum berupa barang-barang publik

dan proyek-proyek terobosan di negara-negara berkembang dimana pihak swasta

69

dan pasar belum berfungsi, jelaslah bahwa peran langsung pemerintah dalam

pembangunan disana cukup penting.

Aliran ketiga adalah aliran kelembagaan atau aliran institutionalism.

Pertanyaan yang berkaitan dengan pandangan atau aliran ini adalah, bagaimana

pemerintah itu berfungsi? Pemerintah dalam melakukan kegiatannya dapat

bertindak secara langsung atau boleh jadi secara tidak langsung, melalui

kemitraan dengan pihak lain. Baik dengan pihak swasta dalam negeri, swasta luar

negeri ataupun dengan pemerintah negara lain. Semua tindakan pemerintah ini

harus dilakukan dengan menggunakan lembaga dan prosedur tertentu. Baik

lembaga permanen yang sudah ada ataupun dengan membentuk lembaga

sementara.

Di Indonesia lembaga sementara ini sering disebut sebagai lembaga ad

hoc. Lembaga ad hoc tersebut ada yang berfungsi hanya untuk satu kali saja,

untuk kemudian segera dibubarkan begitu proyek tersebut selesai dikerjakan.

Lembaga seperti ini antara lain berbentuk panitia. Ada pula lembaga ad hoc dalam

arti khusus, yang dibentuk khusus untuk menangani suatu fungsi teretentu.

Pekerjaannya boleh jadi berlangsung selama beberapa waktu dan mengerjakan

lebih dari satu atau serangkaian proyek. Lembaga ini di Indonesia disebut Komisi.

Sebagai lembaga tidak permanen, komisi ini akan berakhir pada suatu waktu

tertentu. Fungsinya dialihkan kepad lembaga permanen yang terkait dengan

fungsi yang bersangkutan. Contoh dari lembaga ad hoc yang demikian adalah BRR

(Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi) akibat tsunami di Nanggroe Aceh

Darussalam dan Nias dan KPK (Komisi Pemberantasan Korupsi), sebuah lembaga

70

yang dibentuk untuk secara khusus berfungsi menangani korupsi yang terjadi di

Indonesia.

Lembaga khusus-lembaga khusus sementara ini dibentuk karena dirasakan

bahwa lembaga permanen yang ada tidak mampu melakukan tugas khusus yang

mungkin sangat besar. Membebani tugas khusus yang sangat besar kepada

lembaga permanen dipandang dapat mengganggu penyelenggaraan tugas

keseharian yang melekat dengan tugas pokok dan fungsi lembaga itu. Namun

yang perlu diingat, bahwa lembaga ad hoc itu pada suatu waktu akan berakhir.

Persoalannya, apakah kebijakan menangani persoalan khusus itu akan berakhir

(policy termination) atau harus berlanjut (continues)? Kalau harus berlanjut,

apakah lembaga ad hoc yang ada harus dimasukkan dalam lembaga permanen

atau harus diubah menjadi lembaga permanen baru? Kalau diubah menjadi

lembaga permanen, ini berarti pembentukan lembaga baru, yang dengan

sendirinya menuntut penyesuaian dan penataan kembali seluruh institusi yang ada

dalan bidang yang bersangkutan.

Dalam pendekatan institusional dikenal rangkaian yang erat antara tujuan,

strategi, dan struktur. Artinya, bahwa pemerintah terlebih dahulu menetapkan

tujuan jangka panjang yang harus dicapai. Untuk mencapainya ditentukan atau

dipilih salah satu strategi dari sejumlah kemungkinan (alternatif) strategi. Pilihan

ini tentu saja dengan mempertimbangkan prinsip dan philosophi serta perubahan

lingkungan internal dan lingkungan eksternal. Strategi tersebut selanjutnya

dilaksanakan melalui lembaga atau struktur tertentu28.

28 Abidin, Said Zainal, Kebijakan Publik. Suara Bebas, Jakarta:, 2006: 192-195

71

Bentuk pemerintahan di Indonesia yang bervariasi antara desentralisasi dan

sentralisasi dalam kurun tertentu. Peralihan setiap waktu itu memberi pengaruh

pada performance atau kinerja birokrasi pemerintahan dalam pembangunan.

Desentralisasi cenderung lebih menampung aspirasi masyarakat dalam

perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Hasilnya relatif lebih diarahkan

pada pemenuhan aspirasi rakyat. Sementara sentralisasi lebih mengarah pada

penyeragaman dibawah kendali pemerintah pusat. Dalam masyarakat yang

majemuk (pluralistis), bentuk sentralisasi tentu saja tidak menggambarkan

kenyataan yang ada sehingga berpotensi timbulnya ketidakpuasan masyarakat.

Bahkan dalam prosess penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yang cenderung

menimbulkan gejolak pemberontakan daerah yang mengarah pada disintegrasi

bangsa.

Birokrasi setidaknya memiliki 4 (empat) tugas/peranan dalam

penyelenggaraan negara yakni

1) Peran dalam proses input

2) Peran dalam proses legislatif

3) Peran sebagai perterjemah (interpreter) kebijakan politik, dan

4) Peran sebagai pelaksana (eksekutor) kebijakan politik

Dalam proses input, birokrasi dapat berperan untuk memberikan usulan

dan pendapat (menyampaikan aspirasi) kepada lembaga legislatif untuk diproses

menjadi sebuah kebijakan (policy) ataupun peraturan (regulation). Dalam proses

ini birokrasi berperan seperti kelompok kepentingan (interest group) maupun

kelompok penekan (pressure group). Contoh dari peran ini adalah demo yang

72

dilakukan oleh guru dan dosen tentang pelaksanaan kebijakan sertifikasi guru dan

dosen. Tindakan para guru dan dosen ini diaktakan sebagai bentuk interest group

dan atau pressure group dari aparatur birokrasi.

Peran dalam proses legislatif (di Dewan Perwakilan Rakyat/ DPR), karena

birokrasi memiliki banyak aset informasi yang sangat dibutuhkan dalam

pengambilan keputusan pada lembaga legislatif, maka institusi birokrasi yang

terkait dengan pembahasan suatu rancangan keputusan biasanya akan dipanggil

untuk memberikan pendapat maupun klarifikasi sebelum keputusan ditetapkan.

Misalnya, bila DPR ingin mengambil keputusan di bidang pendidikan, pertahanan

keamanan, atau ekonomi, maka mereka akan memanggil aparat birokrasi untuk

dimintai pendapat/masukan.

Peran sebagai interpreter kebijakan politik, bahwa seluruh produk (output)

kebijakan atau keputusan dari lembaga legislative (DPR) adalah masih dalam

tataran global, belum terperinci secara teknis. Oleh sebab itu tidak dapat langsung

dijalankan dalam penyelenggaraan negara. Agar kebijakan atau keputusan itu

dapat diimplementasikan, maka birokrasilah yang membuat tafsiran dan perincian

kebijakan itu secara teknis.

Peran sebagai eksekutor kebijakan politik, agar kebijakan/ keputusan yang

dikeluarkan oleh DPR/lembaga legislatif dapat berjalan di tengah masyarakat,

maka birokrasi bertugas untuk mengimplementasikan keputusan-keputusan itu.

Bila DPR/DPRD membuat kebijakan tentang pendidikan, maka aparat birokrasi dari

Departemen Pendidikan Nasional (Depdiknas) yang akan melaksanakan kegiatan

pendidikan yang sudah ditetapkan.

73

Peran-peran yang multifungsi itu tidak mungkin diperankan oleh

golongan/institusi lain, misalnya parpol, LSM, organisasi massa, dan sebagainya.

B. Kultur Birokrasi Indonesia

Semangat penerapan New Public Management memberi ruang baru bagi

organisasi untuk mengembangkan kompetensi dan profesionalisme dalam

mengelola organisasinya. Kendala klasik yang dihadapi adalah adanya lingkungan

organisasi yang mengurangi akselerasi pengembangan sumber daya manusia

yang lebih professional. Hal ini terjadi karena Sense of urgency atas biaya dimasa

depan dari in- competency SDM sehingga dapat menyebabkan kefatalan yang luar

biasa bagi kelangsungan operasional organisasi tidak dirasakan oleh pengambil

kebijakan. Pola pikir lama masih membekas bahwa investasi yang bersifat

tangible (terlihat) lebih mudah dipahami, misalnya pembangunan gedung dan

sejenisnya dibandingkan dengan investasi yang bersifat intangible (tak terlihat)

seperti pengembangan sumber daya manusia.

Dalam hal ini diperlukan suatu budaya organisasi yang memiliki nilai- nilai

dan norma- norma yang berlaku didalam organisasi yang mampu untuk mengatasi

masalah di atas. Budaya Organisasi menurut Robbins, (2002:596) merupakan

budaya yang dominan menunjukkan nilai- nilai inti yang dipegang oleh mayoritas

anggota organisasi, sedangkan minikultur menekankan kepada budaya yang

dimiliki oleh masing- masing departemen atau bagian di organisasi tersebut.

Sebagai input kinerja yang penting adalah budaya organisasi.

74

Taylor29 mendefinisikan kebudayaan sebagai sesuatu yang kompleks yang

mencakup pengetahuan, kepercayaan, kesenian, moral, hukum, adat-istiadat dan

kemampuan-kemampuan serta kebiasaan-kebiasaan yang didapatkan oleh

manusia sebagai anggota masyarakat. Dari pendapat Taylor tersebut berarti

bahwa kebudayaan mencakup semuanya yang didapatkan atau dipelajari oleh

manusia sebagai anggota masyarakat. Kebudayaan terdiri dari segala sesuatu

yang dipelajari dari pola-pola perilaku normatif, yaitu mencakup segala cara atau

pola-pola berpikir, merasakan dan bertindak.

Manusia sebagai makhluk budaya mengandung pengertian bahwa

kebudayaan merupakan ukuran dalam hidup dan tingkah laku manusia terhadap

dunianya, lingkungan serta masyarakatnya. Kebudayaan merupakan seperangkat

nilai-nilai yang menjadi landasan pokok untuk menentukan sikap terhadap dunia

luarnya, bahkan mendasari setiap tingkah laku yang hendak dan harus

dilaksanakan sehubungan dengan pola hidup dan susunan kemasyarakatannya.

Demikian luasnya cakupan kebudayaan sehingga muncul wujud kebudayaan

dalam kehidupan masyarakat.

Kebudayaan mengikat para anggota yang dilingkupi kebudayaan itu untuk

berperilaku sesuai dengan budaya yang ada. Apabila pengertian ini ditarik ke

dalam organisasi, maka apabila seperangkat norma sudah menjadi budaya dalam

organisasi, maka para anggota organisasi akan bersikap dan bertingkah laku

sesuai dengan budaya itu tanpa merasa terpaksa. Apabila budaya itu adalah

budaya yang bersifat mengarahkan kepada anggota organisasi untuk mempunyai

29 Soerjono, Soekanto, Sosiologi Suatu Pengantar, Jakarta, PT. Rajawali, 1990

75

kinerja yang baik, maka dapat dipastikan apabila memang semua anggota

organisasi sudah menganggap norma itu sebagai budaya, maka ia akan

melaksanakannya dengan baik. Akhirnya pelaksanaan budaya itu akan

menghasilkan output kinerja yang baik. Budaya yang dimiliki organisasi juga

berasal dari individu-individu yang berada di organisasi tersebut. Individu-individu

tersebut memiliki motivasi-motivasi yang berbeda antara satu dengan yang

lainnya. Motivasi merupakan suatu dorongan yang ada didalam diri individu untuk

melakukan sesuatu atau tidak melakukan.

Slocum (1995) dalam West (2000:128) mendefinisikan budaya sebagai

asumsi-asumsi dan pola-pola makna yang mendasar, yang dianggap sudah

selayaknya dianut dan dimanifestasikan oleh semua fihak yang berpartisipasi

dalam organisasi. Budaya juga diartikan oleh Osborn dan Plastrik (2000:252)

sebagai seperangkat perilaku, perasaan dan kerangka psikologis yang

terinternalisasi sangat mendalam dan dimiliki bersama oleh anggota organisasi.

Sehingga untuk merubah sebuah budaya harus pula merubah paradigma orang

yang telah melekat. Pada bagian lain Sofo (2003:384) memandang budaya

sebagai sesuatu yang mengacu pada nilai-nilai, keyakinan, praktek, ritual dan

kebiasaan-kebiasaan dari sebuah organisasi. Dan membantu membentuk perilaku

dan menyesuaikan persepsi.

Lebih lanjut Robbins (1992:247) memberikan definisi tentang pengertian

budaya organisasi yaitu suatu persepsi bersama yang dianut oleh anggota-

anggota organisasi dan merupakan suatu sistem dari makna bersama. Dalam hal

ini Edgar H. Schein (1992:12) mengatakan bahwa budaya (culture) merupakan

76

pola asumsi dasar bersama yang dipelajari oleh kelompok dalam suatu organiassi

sebagai alat untuk memecahkan masalah terhadap penyesuaian faktor ekternal

dan integrasi faktor internal, dan telah terbukti sahih, oleh karenanya diajarkan

kepada anggota organisasi yang baru sebagai cara yang benar untuk

mempersepsikan pemikiran dan merasakan dalam kaitan masalah-masalah yang

dihadapi itu.

Mendukung pendapat di atas, Geert Hofstede dalam Culture‘s

Consequences (1980) dalam Ndara (1997:44) mendefenisikan budaya sebagai

―colective programming of the mind atau collective mental program‖. Mental

programming terdapat pada tiga level yaitu: (1) universal level ofmental

programming, yaitu sistem biologikal operasional manusia termasuk prilakunya

yang bersifat universal seperti senyum dan tangis yang terjadi dimana-mana

sepanjang sejarah; (2) collective level of mental programming, misalnya bahasa;

dan (3) individual level of mental programming, misalnya kepentingan individu.

Tidak dapat dipungkiri budaya organisasi merupakan bagian dari budaya

nasional yang kita kenal dengan budaya birokrasi. Oleh sebab itu Interprestasi dari

budaya birokrasi terbagi menjadi dua yakni menunjukan budaya yang negatif dan

menunjukan budaya yang positif.

Budaya organisasi merupakan salah satu hal yang penting digunakan

untuk menjaga prilaku anggota dalam organisasi. Hal ini dijelakan oleh Siagian

(2000 : 65) yang mengatakan bahwa ―budaya organisasi harus sedemikian kuat

sehingga dapat memberikan arah tentang cara berprilaku dalam orgnisasi atau the

way are dine around here. Dengan kata lain, budaya organisional yang kuat

77

mempunyai fungsi menentukan batas prilaku yang akseptabel, menumbuhkan

rasa memiliki, meningkatkan kemampuan membuat komitmen demi keberhasilan

organisasi, memelihara stabilitas sosial dalam organisasi, mengendalikan dan

mengawasi prilaku para anggota organisasi yang bersangkutan‖.

1. Karateristik Budaya Organisasi

Setiap organisasi memiliki budaya yang berakar dari sejarah, lingkungan,

proses staffing dan proses sosialisasi. Pembentukan budaya organisasi menurut

Stephen P. Robbins, dapat dilihat pada gambar dibawah

Gambar 2

Pembentukan Budaya Organisasi

(sumber :Robbin, 2002: 734)

Budaya asli diturunkan dari filsafat pendirinya. Selanjutnya budaya ini

sangat mempengaruhi yang digunakan dalam mempekerjakan karyawan.

Tindakan manajemen puncak dewasa ini menentukan iklim umum perilaku yang

dapat diterima dan yang tidak. Bagaimana cara menyosialisasikan karyawan akan

tergantung, pada tingkat sukses yang dicapai dalam mencocokkan nilai- nilai

Manajemen

puncak Filsafat

organisasi yang

dijumpai

Kriteria

seleksi

Sosialisasi

Budaya

organisasi

78

karyawan baru dengan nilai-nilai organisasi dalam proses seleksi dan juga pada

kelebihan manajemen puncak akan metode- metode sosialisasi.

Beberapa pendekatan untuk melihat terbentuknya budaya organisasi

menurut Stephen P. Robbin adalah :

1. Pendekatan deskriptif, yaitu keseluruhan yang kompleks meliputi pengetahuan,

kepercayaan, hukum, adat istiadat dan berbagai kemampuan manusia serta

kebiasaan yang di terima manusia sebagai anggota masyarakat.

2. Pendekatan historis, yaitu sejumlah total dan manajemen dari warisan sosial

yang diterima masyarakat sebagai sesuatu yang bermakna, yang dipengaruhi

oleh waktu dan sejarah hidup suatu bangsa.

3. Pendekatan normatif, yaitu salah satu pandangan hidup dari sekumpulan ide-

ide dan kebiasaan-kebiasaan yang mereka pelajari, mereka miliki dan

kemudian diwariskan dari generasi ke generasi.

4. Pendekatan psikologis, yaitu pendekatan penyesuaian diri dan proses belajar

dalam suatu masyarakat

5. Pendekatan struktural, yaitu pekerjaan dan satuan aktivitas agar manusia

berfungsi membentuk pola umum dan melangsungkan penemuan-penemuan

baik material maupun non materil.

6. Pendekatan genetic, yaitu kebudayaan dapat dimengerti sebagai proses

dinamis dan produk dari pengolahan diri manusia dan lingkungannya untuk

pencapaian tujuan akhir dan masyarakat.

Salah satu bentuk organisasi adalah perusahaan dan menurut Debre L.

Nelson dan James Campbell Quick (1997 : 476) bahwa ―Organisasi (corporate)

79

culture is a pattern of basic assumptions that are considered valid and that are

thought to new member as the way to perceive, think dan feel in the organization‖

Dalam hal ini, Nelson dan Campbell menyatakan bahwa budaya organisasi atau

budaya perusahaan merupakan satu pola asumsi dasar yang dipertimbangan calid

dan dipikirkan oleh anggota seperti persepsi, pikiran dan perasaan yang ada

dalam organisasi. Aspek-aspek ini diartikan sama oleh anggota organisasi

tersebut.

Berdasarkan definisi di atas, terlihat bahwa dalam budaya organisasi,

terdapat pemahaman seluruh anggota organisasi, baik yang baru maupun yang

lama memiliki persepsi yang sama terhadap satu sama lain yang melekat dalam

organisasi tersebut dan mereka patuh dan mengikutinya menjadi persepsi

bersama-sama.

2. Esensi dan Tipe Budaya Organisasi

Berg & Kalleberg mengungkapkan bahwa budaya organisasi mempengaruhi

kinerja melalui cara mempermudah atau memfasilitasi penyetaraan tujuan

perusahaan, dimana para pimpinan dapat melaksanakan kesepakatan dalam

menentukan tujuan perusahaan dengan lebih mudah dan juga dapat dengan

mudah menemukan cara- cara untuk mencapai tujuan tersebut.

Esensi dari budaya organisasi menurut Schein (1985) yang dikutip oleh

Jayantha Wimalasiri (1991:41) bahwa :

Corporate culture is represented at three levels

1. Behaviors and artifacts

2. Beliefs and values

80

3. Underlying assumpations.

Dalam hal ini, budaya organisasi terdiri dari tiga tingkat yaitu perilaku,

kepercayaan dan nilai serta asumsi-asumsi dasar.

Menurut Stephen P. Robbins (2002:596), Organisasi memiliki budaya yang

sama di tingkat perusahaan atau dominant culture dan tingkat departemen atau

mini culture:

―Dominant culture is expresses the core values tha are shared by a majority of the

organization‘s members, subcultures is mini cultures within an organization

typically defined by department designations and geographical sepation‖.

Definisi di atas menyatakan bahwa budaya dominan menunjukan nilai-nilai

inti yang dipegang oleh mayoritas anggota perusahaan, sedangkan minikultur

menekankan kepada budaya yang dimiliki oleh masing-masing departemen di

perusahaan tersebut.

Budaya organisasi atau perusahaan yang satu dengan perusahaan yang

lainnya akan memiliki perbedaan, namun pada dasarnya organisasi atau

perusahaan tersebut memiliki tipe atau model seperti yang dinyatakan oleh

Hellriegel, Slocum, dan Woodman (1998:545) bahwa:

1. Organizations with a baseball team culture attact entrepreneur innovators, and

risk takers and pay employees for what they produce

2. Age and experience are valued in the club culture, reward seniority and provide

stable, secure employment.

3. Organizations with an academy culture yend to hire recruits early-often directly

from college-as organization with club culture.

81

4. The fortress culture is preoccupied with survival, promise little in the way of job

security and have difficulty rewarding employees for good performance‖

Pendapat tersebut menjelaskan bahwa tipe-tipe budaya organisasi adalah

organisasi dengan budaya tim baseball, budaya klub, budaya akademi dan

organisasi benteng sebagai berikut:

1. Dimana pada sebuah Organisasi tim basebal menarik pengusaha, innovator,

dan pengambilan untuk membayar pegawai mereka berdasarkan apa yang

mereka hasilkan dalam bekerja.

2. Pada organisasi klub, biasanya memandang dari usia dan pengalaman sehingga

penghargaan berdasarkan senioritas dan pekerjaan yang aman.

3. Pada organisasi akademi biasanya merekrut para mahasiswa yang baru lulus

dari Universitas untuk dijadikan tenaga pengajar.

4. Pada organisasi benteng selalu berupaya untuk bertahan, menjanjikan sedikit

keamanan dalam pekerjaan dan mengalami kesulitan dalam memberikan

penghargaan kepada pegawai yang menunjukan kinerja yang baik.

Dari pendapat di atas terlihat bahwa budaya dominan menunjukkan nilai-

nilai inti yang dipegang oleh mayoritas anggota organisasi, subkultur adalah

minikultur. Budaya di definisikan sebagai aturan organisasi dan pemisahan

secara geografis.

Budaya perusahaan memberikan manfaat bagi manajemen yaitu

memudahkan mereka memperediksi perilaku pegawai dengan strategi tertentu

seperti yang dinyatakan oleh Jayantha Wimalasiri (1991:39) dalam The Journal of

The Singapore Institue of Management bahw; a Culture is impotant to strategic

82

management because it provides a set of common values for setting priorities and

on how things are accomplished. A strong culture makes it easier to predict the

behavior of people with respect to certain strategies.

Berdasarkan definisi di atas, pada umumnya budaya organisasi

menunjukkan satu kesamaan pemahaman bahwa budaya organisasi yang

merupakan gaya dan cara hidup dari suatu organisasi merupakan pencerminan

dari nilai- nilai atau kepercayaan yang selama ini berlaku dan dianut oleh seluruh

anggota organisasi, dan diterima sebagai nilai- nilai yang harus dipertahankan dan

diturunkan kepada setiap anggota baru. Nilai- nilai tersebut digunakan sebagai

pedoman bagi setiap anggota selama mereka berada dalam lingkungan organisasi

untuk dapat mengatasi masalah adaptasi eksternal dan integrasi internal dan

dapat dianggap sebagai ciri khas yang membedakan sebuah perusahaan dengan

perusahaan lainnya.

3. Karateristik Budaya Organisasi

Untuk melihat ukuran kuat atau tidaknya budaya organisasi dapat

memberikan suatu kontribusi bagi satuan unit kerja dalam organisasi adalah

dengan mengukur tingkat penerimaan anggota organisasi terhadap ciri-ciri atau

karakteristik budaya organiasasi, dan bukan melihat apa yang disukai atau tidak

disukai oeleh anggota organisasi tersebut.

Schein (Kolb, Rubin, dan Osland, 1991: 102) mengatakan bahwa mengukur

budaya organisasi berarti melihat ―kekuatan‖ dan ―jumlah‖ budaya tersebut.

83

Kekuatan atau jumlah budaya tersebut dapat dijelaskan dalam dua terminologi,

yaitu (a) homoginitas dan Stabilitas dari anggota kelompok, (b) panjang dan

indensitas pengalaman yang telah ditanggung bersama oleh anggota kelompok.

Mowday, Porter dan Steers (1982 :87) mengatakan bahwa: ― Membina

kekohesifan, kesetian dan komitmen organisasi mengurangi kecendrungan

karyawan untuk meninggalkan organisasi itu‖. Menurut Luthans (2007: 115)

karakteristik penting budaya organisasi mencakup sebagai berikut:

1. Keteraturan perilaku yang dijalankan, seperti pemakaian bahasa atau

terminologi yang sama;

2. Norma, seperti standar perilaku yang ada pada suatu organisasi atau

kominitas;

3. Nilai yang dominan, seperti mutu produk yang tinggi, efiseinsi yang tinggi;

4. Filosofi, seperti kebijakan bagaimana pekerja diperlakukan;

5. Aturan, seperti tuntunan bagi pekerja baru untuk bekerja didalam organisasi;

6. Iklim organisasi, seperti cara para anggota organisasi berinteraksi dengan

pelanggan internal dan eksternal atau pengaturan tata letak bekerja (secara

fisik);

Menurut O‘reilly III, Chatrman dan Caldwell (1991 : 35) mengemukakan

tujuh karakteristik primer yang bersama-sama, menangkap hakekat dari budaya

organisasi, yaitu:

1) Inovasi dan pengambilan resiko, sejauh mana para karyawan didorong agar

inovatif dan mengambil resiko.

84

2) Perhatian terhadap detail, sejauh mana para karyawan diharapkan

memperlihatkan presisi (kecamasan), analisis, dan perhatian rerhadap detail.

3) Orientasi hasil, sejauh mana manajemen memusatkan perhatian terhadap

pada hasil.

4) Orientasi orang, sejauh mana keputusan manajemen memperhitungkan

dampak hasil-hasil pada orang-orang didalam organisasi itu.

5) Orientasi tim, sejauh mana kegiatan kerja diorganisasikan berdasar tim,

bukannya berdasar individu.

6) Keagresifan, sejauh mana orang-orang itu agresif dan kompetitif dan bukannya

santai-santai.

7) Kemantapan, sejauh mana kegiatan organisasi menekankan dipertahankannya

status quo bukannya pertumbuhan.

Setiap budaya organisasi menunjukkan ciri-ciri atau karakteristik tertentu

berskala organisasi yang bersifat homogen (sama). Semua budaya ini harus

dipahami dan dipadukan, jika organisasi itu ingin bekerja efektif.

Sedangkan menurut Manan (1989) ada tujuh karakteristik budaya dasar

yang bersifat universal yaitu:

1) Kebudayaan itu dipelajari bukan bersifat instingtif;

2) Kebudayaan itu ditanamkan;

3) Kebudayaan itu bersifat gagasan (idetional), kebiasaan-kebiasaan kelompok

yang dikonsepsikan atau diungkapkan sebagai norma-norma ideal atau pola

perilaku;

85

4) Kebudayaan itu sampai pada suatu tingkat meuaskan individu, memuaskan

kebutuhan biologis dan kebutuhan ikutan liannya;

5) Kebudayaan itu bersifat integratif;

6) Selalu ada tekanan ke arah konsistensi dalam setiap kebudayaan;

7) Kebudayaan itu dapat menyesuaikan;

C. Struktur Organisasi Birokrasi

Pengorganisasian merupakan proses yang menghubungkan orang-orang

secara efektif, sehingga mereka dapat bekerja sama dan dengan demikian

memperoleh tujuan tertentu. Hasil pengorganisasian adalah struktur organisasi.

Definisi menurut Robbins (1994:6), menyatakan struktur organisasi menetapkan

bagaimana tugas akan dibagi, siapa melapor kepada siapa, serta mekanisme

koordinasi yang formal dan pola interaksi yang akan diikuti.

Konsep the old public administration yang dicetuskan oleh Wilson dalam

Thoha (2008) menyatakan bahwa pemerintah perlu memiliki sistem administrasi

pelayanan publik mengikuti model bisnis yakni mempunyai eksekutif otoritas,

pengendalian, dan yang amat penting adalah mempunyai struktur organisasi

hierarki agar pelaksanaan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi dapat

dilakukan dengan efisien.

Weber dalam Robbins (2002) telah mengembangkan sebuah model

struktural sebagai alat yang paling efisien bagi organisasi untuk mencapai

tujuannya. Struktur ideal ini dinamakan birokrasi. Birokrasi dicirikan dengan

adanya pembagian kerja, sebuah hierarki wewenang yang jelas, prosedur seleksi

86

yang formal, peraturan yang rinci, serta hubungan yang tidak didasarkan atas

hubungan pribadi.

Sejalan dengan pendapat Weber mengenai hubungan antara efisiensi dan

struktur organisasi, Mohamad (2003) mengemukakan beberapa permasalahan

dalam pola penyelenggaraan pelayanan publik antara lain :

• Kurang responsif. Kondisi ini terjadi pada hampir semua tingkatan unsur

pelayanan, mulai pada tingkatan petugas pelayanan sampai dengan

tingkatan penanggung jawab instansi. Respon terhadap berbagai

keluhan, aspirasi, maupun harapan masyarakat seringkali lambat atau

bahkan diabaikan sama sekali.

• Kurang informatif. Berbagai informasi yang seharusnya disampaikan

kepada masyarakat, lambat atau bahkan tidak sampai kepada

masyarakat.

• Kurang accessible. Berbagai unit pelaksana pelayanan terletak jauh dari

jangkauan masyarakat, sehingga menyulitkan bagi mereka yang

memerlukan pelayanan tersebut.

• Kurang koordinasi. Berbagai unit pelayanan yang terkait satu dengan

lainnya sangat kurang berkoordinasi. Akibatnya, sering terjadi tumpang

tindih ataupun pertentangan kebijakan antara satu instansi pelayanan

dengan instansi pelayanan lain yang terkait.

• Birokratis. Pelayanan pada umumnya dilakukan melalui proses yang

terdiri dari berbagai level, sehingga menyebabkan penyelesaian

pelayanan terlalu lama. Dalam kaitan dengan penyelesaian masalah

87

pelayanan, kemungkinan staf pelayanan untuk dapat menyelesaikan

masalah sangat kecil, dan dilain pihak kemungkinan masyarakat untuk

bertemu dengan penanggung jawab pelayanan, dalam rangka

menyelesaikan masalah yang terjadi ketika pelayanan diberikan, juga

sangat sulit. Akibatnya, berbagai masalah pelayanan memerlukan waktu

yang lama untuk diselesaikan.

• Kurang mau mendengar keluhan/saran/aspirasi masyarakat. Umumnya

aparat pelayanan kurang memiliki kemauan untuk mendengar

keluhan/saran/aspirasi dari masyarakat. Akibatnya, pelayanan

dilaksanakan dengan apa adanya tanpa ada perbaikan dari waktu ke

waktu.

• Inefisiensi. Berbagai persyaratan yang diperlukan seringkali tidak relevan

dengan pelayanan yang diberikan.

Jika dilihat dari sisi kelembagaan, lanjut Mohamad (2003) kelemahan utama

terletak pada desain organisasi yang tidak dirancang khusus dalam rangka

pemberian pelayanan kepada masyarakat, penuh dengan hierarki yang membuat

pelayanan menjadi berbelit-belit, dan tidak terkoordinasi. Kecenderungan untuk

melaksanakan dua fungsi sekaligus, fungsi pengaturan dan fungsi

penyelenggaraan, masih sangat kental dilakukan oleh pemerintah, yang juga

menyebabkan pelayanan publik menjadi tidak efisien.

Mengenai desain organisasi, Mintzberg (1993) menyatakan bahwa setiap

organisasi mempunyai 5 bagian dasar yang dapat didefinisikan, yaitu :

88

• The operating core. Para pegawai yang melaksanakan pekerjaan dasar

yang berhubungan dengan produksi dari produk dan jasa.

• The strategic apex. Manajer tingkat puncak, yang diberi tanggung jawab

keseluruhan untuk organisasi itu.

• The middle line. Para manajer yang menjadi penghubung operating core

dengan strategic apex.

• The technostructure. Para analis yang mempunyai tanggung jawab untuk

melaksanakan bentuk standarisasi tertentu dalam organisasi

• The support staff. Orang-orang yang mengisi unit staf, yang memberi jasa

pendukung tidak langsung kepada organisasi.

Sejalan dengan tuntutan masyarakat akan peningkatan kualitas pelayanan

publik maka peran technostructure dalam menciptakan prosedur standarisasi

pekerjaan menjadi sangat penting. Organisasi publik serentak menciptakan trend

Standard Operating Procedures untuk meningkatkan kinerjanya di mata

masyarakat. Mereka semua menyandarkan diri pada proses kerja yang

distandarisasi untuk koordinasi dan kontrol.

Menurut Robbins (2002) dominasi peran technostructure menciptakan

struktur birokrasi mesin, dengan karakteristik :

• mempunyai tugas operasi rutin sangat tinggi,

• peraturan yang sangat diformalisasi,

• tugas yang dikelompokkan kedalam departemen-departemen fungsional,

• wewenang yang disentralisasikan,

• pengambilan keputusan yang mengikuti rantai komando dan

89

• sebuah struktur administrasi rumit dengan perbedaan tajam antara aktivitas

lini dan staf.

Dukungan terhadap perlunya standarisasi dalam pelayanan publik diberikan

oleh Salomo (2008), yang mengatakan bahwa buruknya pelayanan publik di

Indonesia antara lain disebabkan ketiadaan perangkat hukum yang mengatur

standarisasi pelayanan publik yang harus dipenuhi pemerintah. Pendapat senada

dikemukakan oleh Mohamad (2003), untuk mengatasi masalah-masalah pelayanan

publik dapat ditempuh dengan cara antara lain sebagai berikut :

• Penetapan Standar Pelayanan. Standar pelayanan memiliki arti yang sangat

penting dalam pelayanan publik. Standar pelayanan merupakan suatu

komitmen penyelenggara pelayanan untuk menyediakan pelayanan dengan

suatu kualitas tertentu yang ditentukan atas dasar perpaduan harapan-

harapan masyarakat dan kemampuan penyelenggara pelayanan. Penetapan

standar pelayanan yang dilakukan melalui proses indentifikasi jenis

pelayanan, identifikasi jenis pelayanan, identifikasi pelanggan, identifikasi

harapan pelanggan, perumusan visi dan misi pelayanan, analisis proses dan

prosedur, sarana dan prasarana, waktu dan biaya pelayanan. Proses ini

tidak hanya akan memberikan informasi mengenai standar pelayanan yang

harus ditetapkan, tetapi juga informasi mengenai kelembagaan yang

mampu mendukung terselenggaranya proses manajemen yang

menghasilkan pelayanan sesuai dengan standar yang telah ditetapkan.

Informasi lain yang juga dihasilkan adalah informasi mengenai kuantitas

90

dan kompetensi-kompetensi sumber daya manusia yang dibutuhkan serta

distribusi beban tugas pelayanan yang akan ditangani.

• Pengembangan Standard Operating Procedures. Untuk memastikan bahwa

proses pelayanan dapat berjalan secara konsisten diperlukan adanya

Standard Operating Procedures. Dengan adanya Standard Operating

Procedures, maka proses pengolahan yang dilakukan secara internal dalam

unit pelayanan dapat berjalan sesuai dengan acuan yang jelas, sehingga

dapat berjalan secara konsisten.

• Pengembangan Survey Kepuasan Pelanggan. Untuk menjaga kepuasan

masyarakat, maka perlu dikembangkan suatu mekanisme penilaian

kepuasan masyarakat atas pelayanan yang telah diberikan oleh

penyelenggara pelayanan publik. Dalam konsep manajemen pelayanan,

kepuasan pelanggan dapat dicapai apabila produk pelayanan yang

diberikan oleh penyedia pelayanan memenuhi kualitas yang diharapkan

masyarakat. Oleh karena itu, survey kepuasan pelanggan memiliki arti

penting dalam upaya peningkatan pelayanan publik.

• Pengembangan Sistem Pengelolaan Pengaduan. Pengaduan masyarakat

merupakan satu sumber informasi bagi upaya-upaya pihak penyelenggara

pelayanan untuk secara konsisten menjaga pelayanan yang dihasilkannya

sesuai dengan standar yang telah ditetapkan. Oleh karena itu perlu didesain

suatu sistem pengelolaan pengaduan yang dapat secara efektif dan efisien

mengolah berbagai pengaduan masyarakat menjadi bahan masukan bagi

perbaikan kualitas pelayanan.

91

D. Kepemimpinan Birokrasi

Sumber Daya Manusia (SDM) merupakan salah satu aset yang tidak ternilai

harganya bagi setiap organisasi karena dapat memberikan kontribusi yang berarti

kepada satuan kerja secara efektif dan efesien. Oleh karena itu bagaimana cara

untuk mengembangkan, memelihara, dan meningkatkan kinerja pegawai

merupakan salah satu faktor yang perlu diperhatikan bagi setiap organisasi.

Demikian pula didalam perubahan lingkungan yang strategik (politik, ekonomi,

sosial, teknologi, dll) maka perlu dituntut adanya kemampuan aparatur

pemerintahan yang profesioanal dalam menjalankan tugasnya.

Seiring dari pada itu dengan berkembangnya ilmu pengetahuan dan

teknologi serta tuntutan arus globalisasi, maka dituntut pula adanya sumber daya

aparatur yang kapabel (capable), yakni aparatur yang dapat bekerja secara

efesien, efektif, produktif, dan memiliki pengetahuan dan keterampilan yang tidak

kadaluarsa yang pada akhirnya mampu menampilkan kinerja yang memuaskan.

Namun dilema yang sering terjadi pada birokrasi pemerintah saat ini

adalah adanya tanggapan masyarakat terhadap kinerja aparatur pemerintah yang

belum menunjukan kapabilitas yang tinggi serta tidak profesional dalam menjalan

tugasnya. Hal ini dapat dilihat melalui berbagai penyimpangan yang terjadi dalam

birokrasi yang semakin buruk serta berakibat pada tingkat kepercayaan (trust)

masyarakat terhadap birokrasi menurun.

Disamping itu, kendala yang dihadapi oleh Pemda dalam rangka

peningkatan kinerja aparatur saat ini adalah disebabkan inovasi dan kreativitas

aparat birokrasi masih relatif rendah. Hal ini dapat dilihat dari kondisi riil yang ada

92

yakni manakala pimpinan melakukan tugas (dinas) luar, maka ada anggapan

bahwa tugas dan tanggungjawab yang ada dapat ditunda pelaksanaannya atau

dengan kata lain selalu menunggu pimpinan kembali untuk meminta petunjuk dan

pengarahannya. Dengan kondisi demikian maka proses pengurusan yang ada

dibirokrasi akan berjalan tidak sebagaimana mestinya.

Kendala yang perlu mendapat perhatian untuk menghadapi isu yang

berkembang diatas serta untuk mewujudkan kinerja aparatur yang baik setidak-

tidaknya dapat dipengaruhi oleh beberapa faktor yang mempengaruhinya, antara

lain adalah faktor kepemimpinan, budaya yang berkembang didalam organisasi,

serta struktur maupun mekanisme kerja yang ada didalam organisasi tersebut.

Kalau kita amati dari beberapa faktor yang telah dikemukakan diatas, maka

faktor kepemimpinan mempunyai pengaruh yang besar terhadap kinerja yang

akan dicapai oleh aparatur. Sebab didalam organisasi apapun bentuknya baik

besar maupun kecil pasti memerlukan seorang pemimpin. Oleh karena itu

pemimpin yang baik dapat menjadi panutan atau teladan bagi bawahan dalam

bekerja dan sekaligus dapat memberikan motivasi dan semangat kerja didalam

organisasi.

Seorang pemimpin didalam organisasi formal disamping harus dipatuhi oleh

bawahaannya ia juga harus memiliki prestasi lebih agar dapat memperkuat

kepatuhan bawahan terhadap dirinya. Potensi lebih ini dapat berupa kewibawaan

pribadi maupun berupa kelebihan pengetahuan atau kecakapan terutama yang

menyangkut bidang tugasnya, kemampuan ini sering disebut managerial skill.

93

Penerapan kekuasaan, kewibawaan, dan managerial skill akan terlihat dari gaya

ataupun perilaku kepemimpinan yang dirasakan oleh bawahannya.

Pada dasarnya kegiatan manusia secara bersama-sama membutuhkan

pemimpin. Keberhasilan dan kegagalan sebuah organisasi dalam menjalankan

misinya sangat tergantung kepada tanggung-jawab dari seorang pemimpin. Untuk

itu kepemimpinan dapat diartikan sebagai sebuah aktivitas untuk mempengaruhi

orang-orang agar diarahkan mencapai suatu tujuan organisasi Terry (dalam

Thoha, 2001:227). Lebih lanjut Thoha (1993:2) mengemukakan bahwa seorang

pemimpin apapun wujudnya, dimanapun letaknya akan selalu mempunyai beban

untuk mempertanggung jawabkan kepemimpinannya.

Didalam menjelaskan arti kepemimpinan ini Henry (dalam Kartono,2003:33)

berpendapat bahwa ―Pemimpin dalam arti luas ialah seorang yang memimpin,

dengan jalan memperkarsai tingkah laku sosial dengan mengatur, mengarahkan,

mengorganisir atau mengontrol usaha/upaya orang lain, atau melalui pristise,

kekuasaan atau posisi. Sedangkan dalam pengertian yang terbatas, pemimpin

ialah seorang yang membimbing, memimpin dengan bantuan kualitas-kualitas

persuasifnya, dan eksepstansi/penerimaan secara sukarela oleh pengikutnya.

Dalam kehidupan bermasyarakat, dimanapun tempatnya selalu memerlukan

seorang pemimpin untuk tercapainya tujuan dan kelompok, organisasi atau

masyarakat secara baik dan lancar. Secara etimologis kepemimpinan menurut

Syafi`ie (2003:1) dapat diartikan sebagai berikut :

94

1) Berasal dan kata dasar ―Pimpin― (dalam bahasa inggris ―lead ), berarti

bimbing atau tuntun, dengan begitu di dalamnya ada dua pihak yaitu yang

dipimpin(umat) dan yamg memimpin (imam).

2) Setelah ditambah awalan ―pe― menjadi pemimpin (dalam bahasa inggris

―leader―) berarti orang yang mempengaruhi pihak lain melalui proses

kewibawaan komunikasi sehingga orang lain tersebut bertindak sesuatu

dalam mencapai tujuan.

3) Apabila ditambah akhiran ―an― menjadi ―pimpinan― artinya orang yang

mengepalai. Antara pemimpin dengan pimpinan dapat dibedakan, yaitu

pimpinan (kepala) cenderung lebih otokratis, sedangkan pemimpin ( ketua)

cenderung lebih demokratis.

4) Setelah dilengkapi dengan awalan ―ke― menjadi ―kepemimpinan ― (dalam

bahasa inggris ―leadership―) berarti kemampuan dan kepribadian seseorang

dalam mempengaruhi serta membujuk pihak lain agar melakukan tindakan

pencapaian tujuan bersama, sehingga dengan demikian yang bersangkutan

menjadi awal struktur dan pusat proses kelompok.

2) Beberapa pakar telah memberikan definisi yang berbeda tentang

kepemimpinan, antara lain yang dikutip Syafi`ie (2003:2) sebagai berikut :

3) Menurut C. N Cooley (1902) menyatakan bahwa ―The leader is always the

nucleus or tendency, and n the otther hand, all social movement, closely

examined will be found to concist of tendencies having such nucleus.

(Maksudnya, pemimpin itu selalu merupakan titik pusat dan suatu

kecenderungan, dan pada kesempatan lain, semua gerakan sosial kalau

95

diamati secara cermat akan ditemukan kecenderungan yang memiliki titik

pusat ). ―

4) Menurut Ordway (1929) : Leadership as a combination of traits which

enables on individual to induce others to accomplish a given task

(Maksudnya, kepemimpinan sebagai perpaduan perangai yang

memungkinkan seseorang mampu mendorong pihak lain menyelesaikan

tugasnya).

5) Menurut G. U Cleeton dan C. W. Mason (1934) Leadership indicates the

ability to influence men and secuier result trough emotional appeals rather

than though the exercise of authority. (Maksudnya, kepemimpinan

menunjukkan kemampuan mempengaruhi orang-orang dan mencapai hasil

melalui himbauan emosional dan ini lebih baik dibandingkan melalui

penggunaan kekuasaan).

6) Menurut P. Pigors (1935) : Leadership is a process of mutual stimulation

which bt the successful interplay of individual differencess, controls human

energy in the pursuitf common cause. (Maksudnya kepemimpinan adalah

suatu proses saling mendorong melalui keberhasilan interaksi dan

perbedaan-perbedaan individu, mengontrol daya manusia dalam mengejar

tujuan bersama).

7) Menurut Lexie M. Giroth (116:2004) : ―Kepemimpinan adalah kiat yang

berupa kemampuan seseorang kepala dalam berusaha mencapai tujuan

organisasi melalui dirinya sendiri ―. Dalam bukunya yang berjudul Pemimpin

96

dan Kepemimpinan, Kartini Kartono (2003:48) mengemukakan mengenai

kepemimpinan itu adalah sebagai berikut :

a) Kepemimpinan itu spesifik khas, diperlukan bagi situasi khusus sebab

dalam kelompok yang melakukan aktivitas-aktivitas tertentu dan juga

punya tujuan tertentu serta peralatan khusus.

b) Pada umumnya pemimpin itu juga memiliki sifat superior, melebihi

kawan-kawan lainnya atau melebihi para pengikutnya. Paling sedikit dia

harus memiliki superioritas dalam satu atau dua kemampuan/

keahlihan, sehingga kepemimpinannya bisa berwibawa.

8) Menurut Kartini Kartono (2003:3) mengemukakan bahwa seorang

pemimpin dapat dipahami sebagai : Sebagai pribadi yang memiliki

kecakapan dan kelebihan, khususnya kecakapan dan kelebihan disuatu

bidang, sehingga dia akan mampu mempengaruhi orang lain untuk

bersama-sama melakukan aktivitas tertentu, demi pencapaian satu atau

beberapa tujuan. Jadi pemimpin itu seorang yang memiliki satu atau

beberapa kelebihan sebagai predisposisi (bakat yang dibawa sejak lahir),

dan merupakan kebutuhan dan satu situasi/zamam, sehingga dia

mempunyai kekuasaan dan kewibawaan untuk menggairahkan dan

membimbing bawahannya, dan mampu menggerakkan bawahannya ke

arah tujuan tertentu.

Menurut Pamudji (2001:16) : mengemukaan bahwa pemimpin berasal dari

kata leadership, yang dalam pengertian mempunyai ciri sebagai berikut:

97

1) Kepemimpinan penekanannya mengarah kepada kemampuan individu yaitu

kemampuan dari seorang pemimpin itu ;

2) Kepemimpinan adalah kualitas hubungan atau interaksi antar si pemimpin

dan pengikut pada situasi tertentu ;

3) Kepemimpinan menggantungkan diri pada sumber-sumber yang ada pada

dirinya, baik kemampuan maupun kesanggupan untuk mencapai tujuan

tertentu;

4) Kepemimpinan diarahkan untuk mewujudkan keinginan si pemimpin

walaupun akhirnya kepada tujuan organisasi ; dan

5) Kepemimpinan bersifat hubungan personal yang berpusat pada diri si

pemimpin, pengikut dan situasi.

Dari beberapa pendapat para ahli di atas, penulis menarik kesimpulan

bahwa kepemimpinan merupakan seni seseorang yang memimpin orang atau

kelompok dalam usaha mencapai tujuan organisasi /bersama atau bahkan tujuan

pemimpin itu sendiri melalui proses kerja sama yang baik diantara keduanya.

Menurut Robins (2002:24) mengatakan ada empat pendekatan terhadap

teori kepemimpinan, diantaranya yaitu: Teori Atribusi Kepemimpinan, Teori

Kepemimpinan Karismatik, Teori Kepemimpinan Visioner, dan Teori Kepemimpinan

Transaksional versus Kepemimpinan Transformasional. Menurut teori atribusi

kepemimpinan mengatakan bahwa kepemimpinan semata-mata suatu atribusi

yang dibuat seorang bagi individu-individu lain. Sedangkan didalam teori

kepemimpinan karismatik dimana para pengikut membuat atribusi dari

kemampuan kepemimpinan yang heroik atau luar biasa bila mereka mengamati

98

prilaku-prilaku tertentu. Selanjutnya dalam teori kepemimpinan visioner dimana

pemimpin berkemampuan untuk menciptakan dan mengartikulasikan suatu visi

yang atraktif, terpecaya, realistik tentang masa depan suatu organisasi atau unit

organisasi. Dalam kepemimpinan Transaksional dimana pemimpin yang memandu

atau memotivasi pengikut mereka dalam arah tujuan yang ditegakkan dengan

memperjelas peran dan aturan tugas, sedangkan dalam pemimpin

transformasional dimana pemimpin memberikan pertimbangan dan ransangan

intelektual yang diindividualkan, dan yang memiliki karisma.

Mengingat besarnya arti kepemimpinan dalam organisasi, maka seorang

pemimpin harus mampu dan dapat memainkan peranannya, pemimpin harus

mampu menggali potensi-potensi yang ada pada dirinya dan memanfaatkannya

didalam unit organisasi. Hal ini sesuai yang dikemukan oleh Henry Mintzberg

bahwa ada tiga peran utama yang dimainkan oleh setiap menajer dimanapun

letak hirarkinya, peran tersebut meliputi: Peran Hubungan Antar Pribadi

(Interpersonal Rale), Peran yang Berhubungan dengan Informasi (Informational

Role), dan Peran Pembuat Keputusan (Decisional Role) (lihat Thoha, 2001: 232-

240).

Jadi seseorang baru dapat dikatakan pemimpin apabila ia dapat

mempengaruhi orang lain untuk melakukan tindakan-tindakan atau melakukan

kegiatan dalam rangka mencapai suatu tujuan tertentu meskipun tidak ada ikatan-

ikatan yang formal dalam organisasi.

Salah satu cara untuk menilai suksesnya atau gagalnya pemimpin dalam

memimpin antara lain dapat dilakukan dengan mengamati dan mencatat sifat-sifat

99

dan kualitas/mutu prilakunya yang dipakai sebagai kriteria untuk menilai

kepemimpinannya. Sebagaimana yang dikemukan oleh Sugandha (1986:70)

sebagai beikut :

―Seorang pemimpin memiliki sifat-sifat unggul sehingga mampu

menempatkan diri pada posisinya secara efektif terhadap segala hubungan yang

terjadi antaa sesama anggota atau antara kelompok. Masalah-masalah yang

dihadapi serta kondisi dan situasi organisasi yang dipimpinnya. Oleh karena itu

dalam usaha mempengaruhi orang-orang yang dipimpin agar bersedia

melaksanakan tugas pekerjaan dengan sebaik-baiknya. Tidak mustahil apabila

tiap-tiap pemimpin mempunyai gaya atau cara tersendiri dalam memimpin atau

mendorong bawahannya‖ .

Adanya hubungan yang baik antara atasan dan bawahan dinilai merupakan

keberhasilan dari pimpinan seperti yang dikemukan oleh Demock dan Koeng

(dalam Siagian,1983:15) mengatakan bahwa hubungan antara manusia (human

relation) dapat dijabarkan sebagai berikut :

1) Mengetahui hubungan tugasnya

2) Peka terhadap perubahan lingkungan

3) Melakukan ―human relation‖.

4) Melakukan hubungan kerja (komunikasi) dengan baik kedalam dan keluar.

5) Melakukan koordinasi

6) Mengambil keputusan

7) Mengadakan hubungan dengan masyarakat.

100

Dalam menjelaskan sifat kepemimpinan, Davis (dalam Thoha, 2001) juga

menjelaskan empat sifat umum yang dimiliki oleh pemimpin dalam

kepemimpinannya yakni :

1) Kecerdasan, yakni tingkat kecerdasan yang lebih tinggi jika dibandingka

dengan bawahannya

2) Kedewasaan dan keleluasaan hubungan sosial, yakni tingkat emosi yang

stabil dan mempunyai perhatian yang luas terhadap aktifitas sosial,

mempunyai keinginan menghargai dan dihargai.

3) Motivasi diri dan dorongan berprestasi

4) Sikap hubungan kemanusian, yakni mau mengakui dan menghormati

harga diri para pengikutnya dan mau berpihak kepada mereka.

Dari uraian diatas, maka dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa keberadaan

seorang pemimpin sangat dibutuhkan untuk mengkoordinir seluruh aktifitas

kelompok suatu organisasi, terlebih organisasi birokrasi Pemerintahan dalam

pengembangan sumber daya manusia yang lebih profesional dalam menjalankan

tugasnya.

Dari luasnya cakupan tentang pengertian kepemimpinan di dalam

organisasi, maka tidak lepas dari gaya yang dapat ditunjukkan oleh sipemimpin.

Karena berhasil dan tidanya sebuah organisasi dirasa sangat tergantung dari gaya

kepemimpinan seseorang dalam memimpin.

Secara umum gaya dari kepemimpinan dapat digolongkan kedalam dua

kategori, yaitu gaya kepemimpinan otokratis dan gaya demokratis. Gaya

101

Kepemimpinan otokratis dipandang sebagai gaya yang berdasarkan atas kekuatan

posisi dan penggunaan otokritas, sedangkan gaya kepemimpinan demokratis

dikaitakan dengan kekuatan personal dan keikut sertaan para pengikutnya dalam

proses pemecahaan masalah dan pengambilan keputusan (Thoha,2001: 265-166).

Lebih lanjut Thoha (2002) membagi model gaya ini menjadi dua yakni gaya

yang efektif dan gaya yang tidak efektif. Gaya yang efektif dibagi menjadi empat

yaitu :

1) Eksekutif, yaitu memberikan perhatian kepada tugas-tugas pekerjaan dan

hubungan kerja, biasanya gaya ini disebut dengan gaya motivator yang

baik, mau menetapkan standar kerja yang tinggi, mengenal perbedaan

antar individu, dan keinginan mempergunakan kerja tim dalam menajemen.

2) Pencinta pengembangan (developer), yakni memberikan perhatian yang

maksimum terhadap hubungan kerja, dan perhatian minimum terhadap

tugas-tugas pekerjaan

3) Otokratis yang baik hati (Benevolent autocrat), yakni memberikan perhatian

maksimum kepada tugas, dan perhatian minimum terhadap hubungan kerja

4) Birokrat, yakni gaya yang memberikan perhatian yang minimum baik

terhadap tugas maupun terhadap hubungan kerja. Pada gaya ini pemimpin

sangat tertarik kepada peraturan-peraturan dan menginginkan

memeliharanya dan mengontrol situasi secara teliti.

Selanjutnya gaya yang tidak efektif dalam kepemiminan dapat dilihat antara

lain:

102

1) Pencinta kompromi (Compromiser), yakni gaya yang memberikan perhatian

yang besar terhadap tugas dan hubungan kerja dalam suatu situasi yang

menekankan pada kompromi.

2) Missionari, yakni gaya yang memberikan penekanan yang maksimum pada

orangorang dan hubungan kerja, tetapi memberikan perhatian yang

minimum terhdapat prilaku yang tidak sesuai.

3) Otokrat, gaya seperti ini tidak mempunya kepercayaan kepada orang lain,

tidak menyenangkan dan hanya tertarik kepada jenis pekerjaan yang

segera selesai

4) Lari dari tugas (Deserter), gaya yang sama sekali tidak memberika

perhatian baik kepada tugas maupun pada hubungan kerja, pemimpin

seperti ini hanya bersifat pasif.

Dalam menjelaskan gaya pemimpin dalam organisasi, maka tidak lepas dari

prilaku yang ditunjukkan oleh pemimpin itu sendiri. Untuk itu (Thoha,2001:178)

menjelaskan dua hal besar prilaku yang dilakukan oleh pemimpin terhadap

bawahannya yakni; prilaku mengarahkan dan prilaku mendukung. Prilaku

mengarahkan dapat dirumuskan sebagai sejauhmana seorang pemimpin

melibatkan kedalam komunikasi satu arah, sedangkan prilaku mendukung adalah

sejauhmana seorang pemimpin melibatkan dirinya dalam komunikasi dua arah,

misanya mendengar, menyediakan dukungan dan dorongan, memudahkan

interaksi, dan melibatkan para pengikut dalam pengambilan keputusan.

103

Dari uraian diatas maka dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa keberadaan

dari seorang pemimpin sangat dibutuhkan untuk mengkoordinir seluruh aktifitas

unit organisasi pemerintahan serta mengarahkan pegawai dalam melaksanakan

aktifitasnya, sehingga pada akhirnya dapat pula menciptakan dan/atau

menghambat profesionalisme dari sumber daya aparatur dalam organiasasi itu

sendiri. Seperti yang dikatakan oleh Kartono (2002:81) mengatakan bahwa

―Fungsi kepemimpinan ialah : memandu, menuntun, membimbing, membangun,

memberi atau membangunkan motivasi-motivasi kerja, mengemudikan organisasi,

menjalin jaringan-jaringan komunikasi yang baik; memberikan

supervisi/pengawasan yang efesien, dan membawa para pengikutnya kepada

sasaran yang ingin dituju, sesuai dengan ketentuan waktu dan perencanaan‖.

Tentu, semua pimpinan birokrasi harus menjadi pemimpin menuju ke arah

puncak itu. Keti ka pemimpin sudah menyadarinya,ia serta merta perlu untuk

menerjemahkannya dalam gagasan dan tinndakannya sehari-hari. Sekaligus, ia

harus merasa bahwa iaperlu mendorong staf/bawahannya untuk juga menjadi

agen-agen perubahan.

Ada empat hal penting yang perlu dimiliki oleh seorang pemimpin30. Bila

keempat hal ini dimiliki, pemimpin akan men dapat kan kekuatan dari dalam diri

untuk menjadi agen perubahan. Juga, ia akan memperoleh dukungan dari staf

dan kolega, termasuk klien dalam menyelesaikan tugas yang diemban. Pertama,

seorang pemimpin sebagai agen perubahan harus memiliki keyakinan bahwa ia

30 Ir. Azwar Abubakar Pemimpin adalah agen perubahan, dalam Pemimpin & Reformasi Birokrasi,

cetakan Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi2013 : XVII.

104

mampu menjadi penggerak sekaligus pendorong pemecahan masalah yang

dihadapi. Dalam konteks birokrasi, pemimpin seperti ini yakin bahwa instansinya

lah yang mampu mengatasi persoalan dan melakukan perubahan, karena

instansinya lah pemilik negeri ini.

Kedua, pemimpin sebagai agen perubahan senantiasa memberikan

keteladanan bagi staf/bawahan. Keteladan juga berarti konsekuen dan mau

memberikan pengorbanan untuk kepenti ngan yang lebih besar. Keteladanan ini

perlu datang dari dalam diri pemimpin. Bila pemimpin telah menjadi teladan,

dipasti kan sebagian atau bahkan semua staf terilhami untuk mengikuti perilaku

yang baik itu. Jika pemimpin menjadi teladan dari perwujudan sikap professional,

berintegritas dan akuntabel, staf atau bawahan akan malu untuk berti ndak

berlawanan dengan sikap yang ingin dianut. Tanpa contoh yang baik,

kepemimpinan tak akan mungkin berhasil.

Ketiga, pemimpin sebagai agen perubahan itu juga bekerja lebih keras

daripada staf/bawahan. Dia bekerja sepenuh hati . Salah satu hal yang harus

dilakukan adalah mendorong seti ap staf/bawahan untuk selalu keluar dari zona

nyaman (comfort zone) dan bekerja dalam zona persaingan (competi ti ve zone).

Sebab, pemimpin yang bekerja keras dalam zona persaingan pasti akan selalu

menghasilkan inovasi dan prakarsa: baik yang lebih mempertajam

kebijakan/program lama, maupun menghasilkan sesuatu yang memang baru dan

menjawab kebutuhan. Keempat, tentu saja itu pemimpin yang berorientasi pada

perubahan senanti asa konsisten melakukan semua hal yang baik. Ia tetap

bersemangat melakukannya di awal, tengah maupun akhir proses.

105

Semua pimpinan harus berniat dan yakin mampu melakukan yang terbaik,

meski di masa lalu ia belum memiliki track record yang baik dalam memimpin.

Sebab, tak semua pemimpin itu lahir sebagai orang baik.

1. Sifat-sifat Kepemimpinan

Upaya untuk menilai sukses atau gagalnya pemimpin itu antara lain

dilakukan dengan mengamati dan mencatat sifat-sifat dan kualitas /mutu

perilakunya, yang dipakai sebagai kriteria untuk menilai bahwa seorang pemimpin

harus mempunyai sifat-sifat :

1. Energi jasmani dan mental (Physical and nervous energy)

2. Kesadaran tujuan dan arah (A sense of purpose and direction)

3. Antusiasme (entusiasme)

4. Keramahan dan kecintaan (friendliness and direction)

5. Integritas ( intergrity, keutuhan, kejujuran, ketulusan )

6. Penguasaan teknis ( technical mastery )

7. Ketegasan dalam mengambil keputusan ( decisveness )

8. Kecerdasan ( intelligence )

9. Keterampilan mengajar ( teaching skill )

10. Kepercayaan ( fait )

Lain halnya dengan Indarto (2003:8) yang mengutarakan tentang delapan

pedoman bersikap dan bertingkah laku yang sebaiknya dianut oleh seorang

pemimpin yang diambil dan ajarkan tentang kepemimpinan, disimbolkan oleh

watak (Brata) dan delapan (Asta) benda-benda atau komponen alam raya, yaitu :

106

1) Watak Matahari, Matahari yang bersifat panas dan penuh energi memberi

saran hidup. Artinya seorang pemimpin harus bisa memberi semangat,

memberi energi dan memberi kehidupan yang layak pada setiap anak

buahnya.

2) Watak Bulan, Bulan mempunyai wujud yang indah dan menerangi setiap

gelapnya malam. Artinya seorang pemimpin harus bisa menyenangkan dan

menerangi anak buahnya.

3) Watak Bintan, Bintang menjadi hiasan di waktu malam dan menjadi

kompas bagi yang kehilangan arah. Artinya seorang pemimpin harus bisa

menjadi teladan dan pedoman bagi anak buahnya.

4) Watak Angin, Bersifat mengisi setiap ruangan yang kosong. Artinya seorang

pemimpin harus bisa menempatkan diri atau mau turun ke lapangan untuk

menyelami kehidupan anak buahnya.

5) Watak Mendung, Bersifat wibawa dan saat berubah menjadi hujan dapat

menghidupkan segala yang tumbuh. Artinya seorang pemimpin harus

berwibawa tetapi dalam tindakan harus mempunyai manfaat bagi orang

lain.

6) Watak Api, Bersifat tegak dan sanggup membakar apa saja yang

bersentuhan dengannya. Artinya seorang pemimpin harus bertindak adil,

mempunyai prinsip tetap dan tegas tanpa harus pandang bulu.

7) Watak Samudera, Bersifat luas dan rata. Artinya seorang pemimpin harus

punya pandangan luas, sanggup menerima persoalan dan tidak boleh

membenci seseorang.

107

8) Watak Bumi, mempunyai sifat sentosa dan suci. Artinya seorang pemimpin

harus mempunyai budi pekerti yang baik, jujur, dan mau memberi kepada

siapa saja yang telah berjasa.

Birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan birokrasi

pemerintahan mencakup berbagai program-program pembangunan dan

kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi

yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan

pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat.

Birokrasi di dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan

diberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-belit apabila masyarakat

menyelesaikan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur pemerintahan .

Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif yang tidak menguntungkan

bagi perkembangan birokrasi itu sendiri.

2. Teknik Kepemimpinan

Masalah kepemimpinan selalu memberikan kesan dan daya tarik yang kuat

bagi setiap orang yang membahasnya lebih dalam. Berhasilnya atau tidaknya

suatu organisasi dalam mencapai tujuannya tersebut, banyak tergantung pada

cara-cara yang dipergunakan oleh pimpinan dalam melaksanakan

kepemimpinannya. Tumbuh kembangnya sebuah organisasi sangat dipengaruhi

oleh kemampuan seorang pemimpin dalam memanajemen seluruh unsur dalam

organisasi itu. Bagian yang paling penting dalam sebuah organisasi adalah

manusia selaku sumber daya utama.

108

Dalam organisasi inilah dibutuhkan kepemimpinan yang baik guna

menggerakkan dan mengarahkan sumber daya manusia agar bekerja secara

maksimal meskipun naluri daya nalar dan tingkat sensitifitas manusia tersebut

sangat berbeda-beda. Dalam menggerakkan sumber daya manusia dibutuhkan

teknik kepemimpinan yang sesuai dengan keadaan. Adapun teknik kepemimpinan

menurut Pamudji 2001: 114 adalah sebagai berikut:

Adapun teknik-teknik kepemimpinan menurut Pamudji yaitu:

1) Teknik Pematangan atau Penyiapan Pengikut

Teknik ini dapat berupa teknik penerangan maupun propaganda. Teknik

penerangan ini dimaksudkan untuk memberikan keterangan yang jelas dan

faktual kepada orang-orang, sehingga mereka dapat memiliki keterangan

yang jelas dan dalam mengenai sesuatu hal yang menyebabkan timbulnya

kemauan untuk mengikuti pemimpin sesuai dengan rasa, hati dan akal

mereka. Hal ini berbeda dengan teknik propaganda yang berusaha untuk

memaksakan kehendak atau keinginan pemimpin, bahkan kadang-kadang

bagi pengikutnya tidak ada pilihan lain, dengan menggunakan ancaman-

ancaman hukuman (sanksi-sanksi).

2) Teknik Human Relations

Proses atau rangkaian kegiatan memotivasi orang, yaitu keseluruhan proses

pemberian motif (dorongan) agar orang mau bergerak. Dalam hal ini yang

dapat dijadikan motif yaitu pemenuhan kebutuhan yang meliputi kebutuhan

fisik (sandang, pangan, dan papan) serta kebutuhan psikologis seperti

kebutuhan akan penghargaan, kebutuhan akan keamanan, kebutuhan

109

untuk diikut sertakan dan lain-lain. Dorongan-dorongan untuk memenuhi

kebutuhan tersebut menyebabkan orang-orang bersedia mengikuti

pemimpin yang diharapkan dapat memenuhi kebutuhan-kebutuhan

tersebut.

3) Teknik menjadi teladan

Pemberian contoh yang baik dari pemimpin agar para bawahan dapat

mengikuti sikapnya yang baik dalam bertindak. Dengan memberikan

contoh- contoh yang baik, diharapkan orang- orang yang digerakkan mau

mengikuti apa yang dilihat. hakekat dari pemberian contoh ini diwujudkan

dalam dua aspek, yaitu aspek negatif dalam bentuk larangan- larangan

atau pantangan- pantangan dan aspek positif dalam bentuk anjuran-

anjuran atau keharusan- keharusan berbuat.

4) Teknik Persuasi dan Pemberian Perintah

Teknik persuasif atau ajakan menunjukkan kepada suatu suasana dimana

antara kedudukan pimpinan dengan bawahan tidak terdapat batasan-

batasan yang jelas, sehingga pemimpin tidak dapat menggunakan kekuatan

dan kekuasaannya, sedangkan teknik pemberian perintah yaitu menyuruh

orang yang diberi perintah untuk mematuhi yang memberi perintah

melakukan sesuatu. Ketaatan terhadap perintah disebabkan karena wibawa

pemimpin yang timbul karena pemimpin memiliki kelebihan- kelebihan

disamping pemimpin tersebut diterima sebagai bagian dari mereka, dan

mendapat kepercayaan juga karena adanya rasa patuh atas dasar hukum di

kalangan pengikut.

110

5) Teknik Penggunaan Sistem Komunikasi yang cocok

Teknik penggunaan sistem komunikasi yang cocok yaitu menyampaikan

suatu maksud atau keinginan kepada pihak lain baik dalam bentuk

penerangan, persuasi, perintah dan sebagainya. dalam hal ini yang

terpenting bahwa apa yang diinginkan pimpinan dalam memberikan

perintah dapat dipahami dengan baik oleh bawahan, sehingga tidak terjadi

kekeliruan dalam melaksanakan tugas. Biasanya komunikasi ini bersifat dua

arah, yaitu dari pimpinan ke bawahan yang berisi perintah- perinyah atau

informasi- informasi dan dari bawahan ke atasan yang berisikan laporan-

laporan dan saran- saran.

6) Teknik Penyediaan Fasilitas- Fasilitas

Jika sekelompok orang sudah siap untuk mengikuti ajakan pemimpin maka

orang- orang tersebut harus diberi fasilitas- fasilitas dan kemudahan-

kemudahan. Adapun yang dimaksud dengan fasilitas dan kemudahan di sini

adalah:

a. Kecakapan, yang dapat diberikan melalui pendidikan dan pelatihan.

b. Uang, biasanya disediakan dalam anggaran belanja.

c. Waktu, mutlak diperlukan untuk melakukan sesuatu walaupun tersedia

fasilitas- fasilitas lainnya sedangkan waktu selalu terbatas.

d. Perlengkapan keja.

e. Perangsang, adalah sesuatu untuk menarik sehingga dapat

menimbulkan kegairahan atau keinginan untuk memilikinya atau

mendapatkannya. hal ini dapat berupa materi seperti penghasilan

111

tambahan dan dapat berupa non materi berupa kebanggaan dan

kepuasan.

Ada dua hal yang biasanya dilakukan oleh pimpinan terhadap bawahan,

yaitu perilaku mengarahkan dan perilaku mendukung. Pamudji memberikan

gambaran tentang gaya Kepemimpinan Pemerintahan Indonesia yaitu sebagai

berikut: Gaya kepemimpinan adalah berbicara tentang bagaimana pemimpin

menjalankan tugas kepemimpinanannya. Misalnya gaya yang digunakan dalam

merencanakan, merumuskan, dan menyampaikan perintah-perintah/ajakan-ajakan

kepada yang diperintah. Gaya kepemimpinan pemerintahan sangat dipengaruhi

faham-faham yang dianut mengenai kekuasaan-kekuasaan dan wewenang sikap

mana yang diambil terhadap hak dan martabat manusia.

Setiap pemimpin mempunyai gaya kepemimpinan masing-masing tidak

semuanya sama. Cara bagaimana pemimpin menggunakan kekuasaan akan

menentukan gaya kepemimpinan dapat dibedakan menjadi :

1) Gaya motivasi, yaitu pemimpin dalam menggerakkan orang-orang dengan

mempergunakan motivasi baik yang berupa imbalan ekonomis, dengan

memberikan hadiah-hadiah (reward), jadi bersifat positif, maupun yang

berupa ancaman hukuman (punish), jadi bersifat negatif.

2) Gaya kekuasan, yaitu pemimpin yang cenderung, menggunakan kekuasaan

untuk menggerakkan orang-orang.

3) Gaya pengawasan, yaitu kepemimpinan yang dilandasi pada perhatian

seorang pemimpin terhadap perilaku kelompok. Dalam hal ini gaya

pengawasan dibedakan antara lain :

112

a) Berorientasi pada pegawai, pemimpin selalu memperhatikan anak

buahnya sebagai manusia yang bermartabat.

b) Berorientasi pada produksi, pemimpin dalam memperhatikan proses

produksi serta metode-metodenya.

Situasi dan kondisi yang berkembang di dalam kelompok atau masyarakat

sangat mempengaruhi tipe kepemimpinan yang akan diterapkan. Tentunya hal ini

menjadi persoalan yang sangat penting. Apabila tipe kepemimpinan yang

diterapkan tepat sasaran maka seorang pemimpin akan diterima dikalangan

kelompoknya, sebaliknya bila ia gunakan tipe yang berlawanan dengan kelompok

atau masyarakat tersebut, maka akan sulit untuk dapat sepaham dengan

bawahannya.

Dalam bukunya Pemimpin dan Kepemimpinan, Kartini Kartono (2003:65)

mengatakan bahwa ada kelompok sarjana lain yang membagi tipe Kepemimpinan

sebagai berikut :

1). Tipe Kharismatik

Tipe ini memiliki kekuatan energi, daya tarik dan pembawaan yang luar biasa,

untuk mempengaruhi orang lain, sehingga ia mempunyai pengikut yang

sangat besar jumlahnya dan pengawal-pengawal yang bisa dipercaya.

2. Tipe Paternalistis dan Materialistis.

Dalam tipe ini pemimpin bersifat kebapakan. Ia menganggap para bawahnya

sebagai manusia yang belum dewasa atau anaknya sendiri yang perlu

113

dikembangkan, jarang memberi kesempatan untuk timbulnya inisiatif dari

bawah, bahkan dalam tipe materialistis terlalu overprotective (terlalu

melindungi).

3. Tipe Militeris

Hal yang paling menonjol dan tipe ini adalah sikap seorang pemimpin yang

sok kemiliter-militeran, sangat menyenangi formalitas, garis perintahnya

bersifat sistem komando, atau komunikasi satu arah, disiplin yang kaku dan

tidak suka menerima kritikan dari bawahannya.

4. Tipe Otokratis

Berasal dari kata autos yaitu sendiri, kratos yaitu kekuasaan. Jadi otokrat

berarti penguasa absolut yaitu pemimpin tunggal (one man show), jauh dan

anggota kelompoknya/ eksklusivisme. Yang paling disukai adalah tipe pegawai

dan buruh ―hamba nan setia―.

5. Tipe Lessez Faire.

Yaitu pemimpin yang lebih sebagai simbol seluruh pekerjaan dan tanggung

jawab dilakukan oleh bawahannya sendiri. Hal ini dikarenakan biasanya

kedudukan diperoleh dengan cara menyogok, penyuapan atau berkat sistem

nepotisme.

6. Tipe Populist.

Kepemimpinan seperti ini mengutamakan penghidupan (kembali)

nasionalisme, berpegang teguh pada nilai-nilai masyarakat yang tradisional

dan kurang mempercayai dukungan luar negeri.

7. Tipe Administratif dan Eksekutif.

114

Kepemimpinan ini adalah tipe kepemimpinan yang mampu menyelenggarakan

tugas-tugas administrasi secara efektif. Pemimpinnya terdiri dari para tenokrat

dan administrator-administrator yang mampu menyelenggarakan dinamika

modernisasi dan pembangunan.

8. Tipe Demokratis

Kepemimpinan ini berorientasi pada manusia dan memberikan bimbingan

yang efisien kepada para pengikutnya, terdapat koordinasi pekerjaan pada

semua bawahan, dengan penekanan pada rasa tanggung jawab internal (pada

diri sendiri) dan kerjasama yang baik, kekuatannya terdapat pada partisipasi

aktif dan setiap warga kelompoknya.

BAB IV

PATOLOGI BIROKRASI

A. Hakekat Patologi Birokrasi

Istilah patologi asal mulanya dikenal dalam dunia ilmu kedokteran atau ilmu

kesehatan. Pada perkembangan selanjutnya istilah ini juga kemudian digunakan

115

untuk ilmu lain, seperti patologi sosial, patologi birokrasi, patologi administrasi dan

sebagainya.

Patologi Birokrasi (Bureaupathology) adalah himpunan dari perilaku-perilaku

yang kadang-kadang disibukkan oleh para birokrat. Fitur dari patologi birokrasi

digambarkan oleh Victor A Thompson seperti ―sikap menyisih berlebihan,

pemasangan taat pada aturan atau rutinitas-rutinitas dan prosedur-prosedur,

perlawanan terhadap perubahan, dan desakan picik atas hak-hak dari otoritas dan

status.‖ Red Tape merupakan awal kemunculan dari sebuah Patologi ini. Red Tape

disebabkan adanya kecenderungan alami yang terjadi di dalam tubuh dan para

birokrat yang tercetak dari rutinitas kegiatan mereka sendiri. Birokrasi yang

semestinya lebih memper-efisien-kan proses malah semakin berbelit-belit karena

para birokrat terlalu ―patuh‖ pada prosedur yang ada. Jenis dari Patologi Birokrasi

selain Red Tape yaitu Korupsi, Kolusi, Nepotisme, tidak adanya akuntabilitas,

pertanggung jawaban formal, dan lain sebagainya.

Negara berkembang bisa dikatakan sebagai pusat dari Patologi Birokrasi.

Ciri dari birokrasi negara berkembang yaitu: Pertama, administrasi publiknya

bersifat elitis, otoriter, menjauh atau jauh dari masyarakat dan lingkungannya

serta paternalistik. Kedua, birokrasinya kekurangan sumber daya manusia (dalam

hal kualitas) untuk menyelenggarakan pembangunan dan over dalam segi

kuantitas. Ketiga, birokrasi di negara berkembang lebih berorientasi kepada

kemanfaatan pribadi ketimbang kepentingan masyarakat. Keempat, ditandai

adanya formalisme. Yakni, gejala yang lebih berpegang kepada wujud-wujud dan

ekspresi-ekspresi formal dibanding yang sesungguhnya terjadi. Kelima, birokrasi di

116

negara berkembang acapkali bersifat otonom. Artinya lepas dari proses politik dan

pengawasan publik. Administrasi publik di negara berkembang umumnya belum

terbiasa bekerja dalam lingkungan publik yang demokratis. Dari sifat inilah, lahir

nepotisme, penyalahgunaan wewenang, korupsi dan berbagai penyakit birokrasi

yang menyebabkan aparat birokrasi di negara berkembang pada umumnya

memiliki kredibilitas yang rendah.

Apakah yang disebut dengan patologi? Sebagai bahan pertimbangan

berpikir marilah kita mengambil definisi patologi sosial oleh Kartini Kartono yakni

―semua tingkah laku yang bertentangan dengan norma kebaikan, stabilitas lokal,

pola kesederhanaan, moral hak milik, solidaritas kekeluargaan, hidup rukun

bertetangga, disiplin kebaikan dan hukum formal‖. Perbuatan yang dilakukan oleh

seseorang atau berserikat yang bertentangan dengan moralitas terhadap

komunitas masyarakat, maka lahirlah istilah penyakit sosial, misalnya kejahatan,

kemiskinan, pelacuran, perjudian dan sebagainya yang dapat menghancurkan

martabat seseorang atau kelompok. Jadi patologi administrasi dapat pula kita

artikan sebagai sesuatu keadaan dimana manusia sebagai unsur utama pelaku

administrasi melakukan kerja sama bukan untuk pemenuhan kebutuhan bersama

tetapi untuk memenuhi kebutuhan pribadi-pribadi atau kelompok dengan

mengorbankan orang lain.

Fenomena serangan penyakit atau patologi administrasi khususnya di

Indonesia sudah hampir merata, hampir diseluruh jenis dan tingkat birokrasi telah

dilanda penyakit tersebut bahkan sampai di tingkat pelayanan administrasi yang

paling bawah sekalipun seperti sekolah, Rukun Tetangga dan Rukun Warga pun

117

tak luput dari dasyatnya penyebaran patologi administrasi.Oleh karena itu adanya

patologi administrasi perlu dikenali untuk dapat menghadapi berbagai tantangan

yang mungkin timbul baik bersifat politik, ekonomi, sosial, budaya dan teknologi.

Patologi birokrasi merupakan penyakit atau bentuk prilaku aparat yang

menyimpang dari nilai-nilai etis, aturan-aturan dan atau ketentuan-ketentuan

perundangan serta norma-norma yang berlaku. Apabila ditelusuri lebih jauh,

kategori patologi dalam birokrasi, menurut Sondang P. Siagian31, bersumber pada

lima masalah pokok.

1) persepsi gaya manajerial para pejabat di lingkungan birokrasi yang

menyimpang dari prinsip-prinsip demokrasi. Hal ini mengakibatkan bentuk

patologi seperti: penyalahgunaan wewenang dan jabatan menerima sogok,

sikap sombong, nepotisme, kedengkian, xenophobia, irasional, tidak adil,

dan lain-lain.

2) rendahnya pengetahuan dan keterampilan para petugas pelaksana

berbagai kegiatan operasional, mengakibatkan produktivitas dan mutu

pelayanan yang rendah, ketidaktelitian, rasa puas diri, kebingungan, ragu-

ragu, stagnasi, pegawai sering berbuat kesalahan, dan lain sebagainya.

3) Ketiga, tindakan pejabat yang melanggar hukum, dengan ''penggemukan''

pembiayaan, menerima sogok, penipuan, kleptokrasi, korupsi, sabotase,

krimonalisme, dan lain sebagainya.

4) Keempat, manifestasi perilaku birokrasi yang bersifat disfungsional atau

negatif, seperti: sewenang-wenang, dramatisasi, kaku, red tape,

31 Siagian, Sondang P, Patologi Birokrasi : Analisis, Identifikasi dan Terapinya. Jakarta: Ghala

Indonesia, 1994.

118

mengutamakan kepentingan sendiri, tokenisme, tidak sopan, tidak peka

pura-pura sibuk, diskriminatif, dan lain-lain.

5) Kelima, akibat situasi internal berbagai instansi pemerintahan yang

berakibat negatif terhadap birokrasi, seperti: imbalan dan kondisi kerja

yang kurang memadai, sasaran yang tidak jelas, miskomunikasi, ketiadaan

deskripsi dan indikator kerja, eksploitasi, ekstorsi, pilih kasih, gemuk

pegawai, dan lain sebagainya.

Adapun ruang lingkup patologi birokrasi menurut terminologi Smith32

berkenaan dengan kinerja yang buruk, dapat dipetakan dalam dua konsep besar

(meskipun menurut Smith, keduanya kabur dan sulit untuk dipisahkan), yakni:

a. Disfunctions of Bureaucracy, yakni berkaitan dengan struktur, aturan, dan

prosedur atau berkaitan dengan karakteristik birokrasi secara kelembagaan

yang jelek sehingga tidak mampu mewujudkan kinerja yang baik, atau erat

kaitannya dengan kualitas birokrasi secara institusi.

b. Mal-Administration, yakni berkaitan dengan ketidakmampuan atau perilaku

yang dapat disogok, meliputi: perilaku korup, tidak sensitif, arogan,

misinformasi, tidak peduli dan bias, atau erat kaitannya dengan kualitas

sumber daya manusianya atau birokrat yang ada dalam birokrasi.

Ada penyakit ada pula obatnya. Untuk mengatasi Patologi Birokrasi,

seyogyanya seluruh lapisan masyarakat saling bahu-membahu bekerjasama untuk

melaksanakan proses pemerintahan bersama dengan sebaik-baiknya. Solusi dari

32 Smith, B. C., Bureaucracy and Political Power, Wheatsheaf Books, Sussex. 1988.

119

Patologi Birokrasi tidak akan menjadi obat yang mujarab jika seluruh lapisan

masyarakat tidak saling mendukung. Hal ini dikarenakan setiap elemen baik dari

pemerintah, dunia bisnis, masyarakat kecil, dan pihak swasta memiliki keterkaitan

yang sangat erat dalam berjalannya pemerintahan yang baik.

Solusi yang ditawarkan untuk mengatasi Patologi Birokrasi yaitu; pertama

perlu adanya reformasi birokrasi yang global. Artinya reformasi birokrasi bukan

hanya sekedar mengganti personil saja, bukan hanya merubah nama intansi

tertentu saja, bukan hanya mengganti papan nama di depan kantor saja, atau

bukan hanya mengurangi atau merampingkan birokrasi saja, tetapi juga

melakukan reformasi pada hal yang tidak kasat mata seperti upgrading kualitas

birokrat, sekolah moral, dan merubah cara pandang birokrat terhadap dirinya dan

institusi bahwa birokrasi merupakan suatu alat pelayanan publik dan bukan untuk

mencari keuntungan.

kedua, pembentukan kekuatan hukum dan per-Undang-Undangan yang

jelas. Kekuatan hukum sangat berpengaruh pada kejahatan-kejahatan, termasuk

kejahatan dan penyakait-penyakit yang ada di dalam birokrasi. Kita sering melihat

bahwa para koruptor tidak pernah jera walaupun sering keluar masuk buih. Ini

dikarenakan hukuman yang diterima tidak sebanding dengan apa yang telah

diperbuat. Pembentukan supremasi hukum dapat dilakukan dengan cara :

(1) kepemimpinan yang adil dan kuat

(2) alat penegak hukum yang yang kuat dan bersih dari kepentingan politik

(3) adanya pengawasan tidak berpihak dalam pelaksanaan kegiatan

pemerintahan dalam birokrasi.

120

Solusi yang Ketiga, ialah dengan cara menciptakan sistem akuntabilitas dan

transparansi. Kurangnya rasa bertanggung jawab yang ada dalam birokrasi

membuat para birokrat semakin berani untuk menyeleweng dari hal yang

semestinya dilakukan. Pengawasan dari bawah dan dari atas merupakan alat dari

penciptaan akuntabilitas dan transparansi ini. Pembentukan E-Government

diharapkan mampu menambah transparansi sehingga mampu memperkuat

akuntabilitas para birokrat. Keempat, hal yang masih ada hubungannya denga

ketiga faktor di atas, yakni dengan menegakkan Good Governance. Meskipun

konsep governance masih belum jelas dan masih menjadi perdebatan, namun

akumulasi ketidakpercayaan masyarakat terhadap pemerintah membuat beberapa

kalangan menekan untuk segera diterapkannya good governance concept.

B. Prilaku Birokrasi

Banyak para ahli yang memberikan batasan mengenai perilaku. Namun

demikian, perilaku manusia pada dasarnya terbentuk setelah melewati

keseluruhan dari aktivitas. Pendapat yang sama dikemukakan oleh Hersey33

bahwa perilaku pada dasarnya berarientasi tujuan. Artinya, perilaku orang pada

umumnya dimotivasi oleh keinginan untuk meraih tujuan-tujuan tertentu, tetapi

tujuan tersebut tidak selamanya diketahui secara sadar oleh yang bersangkutan.

Dorongan yang memotivasi pola perilaku individu yang nyata dalam kadar tertentu

berada pada alam sadar mereka.

33 Thoha, Miftah. Prilaku Organisasi,Jakarta. PT. Raja Grafindo Persada, 2001 : 15

121

Menurut Davis34 bahwa ―Perilaku organisasi adalah telaah dan penerapan

pengetahuan tentang bagaimana orang-orang bertindak di dalam organisasi‖.

Perilaku organisasi adalah sarana manusia bagi keuntungan manusia. Perilaku

oprganisasi dapat diterapkan secara luas dalam perilaku orang-orang di semua

jenis organisasi, seperti bisnis, pemerintahan, kemasyarakatan, sekolah dan

organisasi jasa lainnya. Apapun organisasi itu, ada kebutuhan untuk untuk

memenuhi perilaku manusia, karenanya perilaku manusia dalam organisasi

agaknya tidak dapat diperkirakan seperti yang kita ketahui sekarang. Perilaku itu

tidak dapat diduga karena timbul dari kebutuhan dan sistem nilai yang terkandung

dalam diri manusia.

Lebih lanjut Ndraha35 (1997 : 34) mengemukakan bahwa Studi tentang

perilaku organisasi bermaksud mengidentifikasi cara pembentukan perilaku

berorganisai (organisasi behavior), yaitu perilaku yang berdasarkan kesadaran

akan hak dan keawajiban, kebebasan atau kewenangan dan tanggung jawab, baik

pribadi maupun kelompok.

Dengan demikian, pada prinsipnya perilaku manusia tampak dalam

berbagai dimensi. Jika aktivitasnya secara individu maka perilaku yang

diperagakan adalah perilaku individu. Sebaliknya jika seseorang tampil dan berada

dalam kelompok maka perilaku yang diperagakan adalah perilaku kelompok. Jika

seseorang hidup dalam lingkungan sosial kemasyarakatan, maka perilaku yang

diragakan adalah perilaku sosial. Jika seseorang warga organisai, maka perilaku

yang diragakan adalah perilaku organisasi. Perilaku adalah fase peragaan terakhir

34 Thoha, Miftah. Prilaku Organisasi,Jakarta. PT. Raja Grafindo Persada, 2001 : 5 35 Ndraha, Taliziduhu, Budaya Organisasi, Jakarta, Rineka Cipta, 1997 : 34

122

atau akibat dari suatu siklus aktivitas pemenuhan kebutuhan, kepentingan,

motivasi dan sikap tertentu.

Menurut Thoha36 perilaku birokrasi pada ―hakekatnya merupakan hasil

interkasi birokrasi sebagai kumpulan individu dengan lingkungannya‖. Perilaku

birokrasi yang menyimpang lebih tepat dipandang sebagai ―patologi birokrasi‖

atau gejala penyimpangan birokrasi (dysfunction of bureaucracy). Kesulitan yang

timbul bahwa secara teoritis tidaklah mudah membedakan dan menetapkan batas

antara ―perilaku‖ yang telah membudaya dengan perilaku menyimpang yang

berulang-ulang atau berlangsung dalam waktu cukup lama.

Dalam kaitan dengan fenomena perilaku birokrasi maka kedudukan, peran

dan fungsinya tidak dapat dipisahkan dari individu selaku aparat (pegawai) yang

mempunyai persepsi, nilai, motivasi dan pengetahuan dalam rangka

melaksanakan fungsi, tugas dan tanggung jawab sosial dalam pelayanan publik.

Perilaku manusia dalam organisasi sangat menentukan pencapaian hasil yang

maksimal dalam rangka untuk mencapai tujuan organisasi.

Diperjelas oleh Thoha37 bahwa fungsi pemerintahan dan pembangunan

dalam rangka pelayanan publik yang dilakukan itu dipengaruhi oleh perilaku

birokrasi pemerintahan yang digambarkan dalam paradigma sebagai berikut :

Gambar 3 Perilaku Birokrasi Pemerintahan

36 Thoha, Miftah. Prilaku Organisasi,Jakarta. PT. Raja Grafindo Persada, 2001 : 138 37 Thoha, Miftah. Prilaku Organisasi,Jakarta. PT. Raja Grafindo Persada, 2001.

Karakteristik Individu/aparat

1. Kemampuan Fisiologis (fisik dan Mental)

2. Kemampuan Psikologis (persepsi,

sikap, kepribadian dan motivasi 3. Kemampuan lingkungan (keluarga,

kelas sosial dan kebudayaan

123

Sumber: Supriatna (1997 : 108)

Gambaran itu mengungkapkan bahwa fungsi pemerintahan dan

pembangunan dalam melayani kepentingan publik dipengaruhi oleh perilaku

birokrasi pemerintahan.

C. Korupsi

Korupsi merupakan masalah seharusnya menjadi perhatian semua orang.

Korupsi dapat terjadi pada setiap elemen bernegara dan bermasyarakat di seluruh

belahan bumi, tanpa memandang apakah itu negara demokratis maupun negara

otoriter. Setiap bangsa mengakui bahwa korupsi merupakan suatu perbuatan yang

menimbulkan kerusakan pada tatanan negara.

Pada akhir 2013, Transparancy Internasional38 mempublikasikan bahwa

Somalia, Korea Utara dan Afghanistan meduduki peringkat skor terendah dari 177

negara, yang menandakan bahwa negara-negara tersebut merupakan Negara

dengan tingkat korusi tertinggi. Indonesia berada pada peringkat 114, sementara

38 Transparency International, Corruption Perceptions index 2013, www.transparency.org

Perilaku Birokrasi

Pemerintahan

Karakteristik Birokrasi 1. Struktur dan hirarki kekuasaan

2. Pembagian tugas dan wewenang 3. Sistem dan prosedur formal

4. Hubungan Impersonal

5. Sistem karir dan promosi 6. Sistem penggajian

7. Manajemen dan kepemimpinan 8. Komunikasi, koordinasi dan integrasi

124

peringkat skor Negara terbersih terdiri atas Negara Denmark dan Selandia Baru.

Dalam laporannya tersebut juga menyajikan bahwa tidak ada Negara bersih

secara sempurna, dan hampir sekitar 70% negara memiliki masalah korupsi yang

serius.

Setiap Negara di dunia pun berusaha untuk memberantas korupsi walaupun

melalui cara dan pendekatan yang berbeda-beda seperti melalui jalur hukum,

pendidikan, budaya dan lainnya. Indonesia pun telah gencar-gencarnya

melakukan berbagai cara dan pendekatan untuk menekan tindak perilaku korupsi.

Dalam dunia pendidikan misalnya, pemerintah Indonesia memasukkan materi

Pendidikan Anti korupsi sebagai mata kuliah dalam Kurikulum Pendidikan Tinggi.

Kebijakan ini merupakan salah satu cara untuk mendidik masyarakat

mengenai apa itu korupsi. Hal ini karena, kadang masyarakat tidak sadar dan

tidak mengerti bahwa telah memberikan peluang terjadinya korupsi. Salah

satunya contohnya, misalkan pemberian ―uang terima kasih” kepada aparat

desa dalam pengurusan surat keterangan domisili, atau aparat kepolisian di polsek

dalam pembuatan surat keterangan kehilangan. Walaupun kadang pemahaman

beberapa masyarakat tersebut, bahwa pemberian itu sebenarnya dengan niat

yang ikhlas karena rasa terima kasih. Namun di sisi lain pemberian tersebut dapat

mendidik mental masyarakat lainnya untuk berbuat sama, dan pada pihak aparat

menjadi terdidik untuk terus menerima gratifikasi.

Maka dari itu, melalui pembahasan dalam buku ini diharapkan dapat

membantu memberikan pemahaman dan pendidikan mengenai apa itu korupsi

dan bagaimana mengikis prilaku korupsi tersebut. Korupsi merupakan penyakit

125

sosial kompleks yang fenomenanya nyata (seperti munculnya orang kaya baru)

tetapi diskriminatif dalam pengadilannya, bahkan terkadang sulit diadili, sehingga

tidak pernah hilang dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat. Menurut

Allatas ada beberapa asumsi yang diajukan untuk kajian korupsi secara sosiologis

yaitu harus berkembang menuju konseptualiasi yang lebih tinggi, mencakup data

historis, pendekatan individual dan institusional, nilai kejujuran (di Asia) masih

resisten terhadap korupsi, pranata pemberian (upeti, balas budi) tidak dinilai

secara berlebihan sebagai penyebab korupsi selama ada praktek penyalahgunaan

pranata lain, administrasi yang tidak efisien, bobot penyebab korupsi terkait

dengan konfigurasi sosiologis dan historis dan korupsi merupakan proses

kesinambungan yang akarnya terhujam oleh periode terdahulu sebelum

modernisasi39.

Korupsi merupakan tindakan tidak bermoral yang dilakukan untuk

menguntungkan atau memperkaya diri sendiri atau orang lain. Kadang korupsi

dilakukan dengan sadar, dalam artian bahwa seseorang mengetahui bahwa

tindakan itu melanggar hukum, nilai dan norma masyarakat, tapi tetap dilakukan

secara sadar dan ataupun terpaksa. Kadang pula seseorang mengetahui

terjadinya tindakan itu, namun tidak mampu berbuat apa-apa.

Dalam buku Pendidikan Anti Korupsi untuk Perguruan Tinggi (2011: 23)

menjelaskan beberapa pengertian korupsi sebagai berikut bahwa Kata ―korupsi‖

berasal dari bahasa Latin ―corruptio‖ (Fockema Andrea : 1951) atau ―corruptus‖

(Webster Student Dictionary : 1960). Selanjutnya dikatakan bahwa ―corruptio‖

39 Syed Hussein Alatas, Sosiologi Korupsi, LP3ES Jakarta, 1981: 76

126

berasal dari kata ―corrumpere‖, suatu bahasa Latin yang lebih tua. Dari bahasa

Latin tersebut kemudian dikenal istilah ―corruption, corrupt‖ (Inggris), ―corruption‖

(Perancis) dan ―corruptie/korruptie‖ (Belanda).‖

Dari penjelasan di atas dapat diketahui bahwa istilah korupsi berasal dari

bahasa latin ―corrumpere‖, ―corruptio‖ , ―corruptus‖. Kemudian menyesuaikan

ke berbagai bahasa di dunia. Beberapa bangsa di dunia memiliki terminologi

tersendiri mengenai korupsi. Di Indonesia kata Korup dalam kamus besar bahasa

Indonesia , (2008, balai pustaka edisi keempat) diartikan busuk, palsu, suap.

Dalam kamus hukum (2010: 19) mendefenisikan kata Korup sebagai

“Penyalahgunaan jabatan atau kekuasaan untuk memperkaya diri sendiri.

Muhammad Ali memberikan lain yang menyebutkan bahwa:

1. Korup artinya busuk, suka menerima uang suap/sogok, memakai kekuasaan

untuk kepentingan sendiri dan sebagainya;

2. Korupsi artinya perbuatan busuk seperti penggelapan uang, penerimaan

uang sogok, dan sebagainya; dan

3. Koruptor artinya orang yang melakukan korupsi.

Berdasarkan beberapa pengertian tersebut disimpulkan bahwa arti kata

korupsi adalah sesuatu yang busuk, palsu dan suap, berdasarkan hal tersebut

perbuatan korupsi menyangkut: sesuatu yang bersifat amoral, sifat dan keadaan

yang busuk, menyangkut pelayanan atau aparat pemerintahan terkait fungsi dan

jabatannya.

40 Pendidikan Anti Korupsi untuk Perguruan Tinggi, Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan RI,

2011: 24)

127

Jeremy Pope (2008: 6) merumuskan beberapa situasi yang mudah

mengundang korupsi yaitu:

1. suap diberikan untuk mendapatkan keuntungan yang langka, atau untuk

menghindari biaya.

2. suap diberikan untuk mendapat keuntungan yang tidak langka, tetapi

memerlukan kebijakan yang harus diputuskan oleh pejabat publik.

3. suap diberikan bukan untuk mendapatkan keuntungan tertentu dari publik,

tetapi untuk mendapatkan layanan yang berkaitan dengan perolehan

keuntungan.

4. suap diberikan untuk mencegah pihak lain mendapatkan dari keuntungan,

atau membebankan biaya pada pihak lain.

Dalam Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 memuat 30 bentuk atau

jenis tindak pidana korupsi. Dari ke 30 bentuk/jenis tersebut dapat di

kelompokkan sebagai berikut: 41

1. Kerugian Keuangan Negara

Perbuatan yang merugikan keuangan Negara seperti orang yang dengan tujuan

menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi,

menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya

karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau

perekonomian negara

2. Suap menyuap

41 Komisi Pemberantasan Korupsi, Memahami Untuk Membasmi, Buku Panduan untuk memahami

tindak pidana korupsi, Komisi Pemberantasan Korupsi, Jakarta, 2006 :15

128

Perbuatan suap menyuap contohnya yaitu: memberi atau menjanjikan sesuatu

kepada aparat dengan maksud supaya aparat tersebut berbuat atau tidak

berbuat sesuatu dalam jabatannya, yang bertentangan dengan kewajibannya;

atau memberi sesuatu kepada aparat karena atau berhubungan dengan

sesuatu yang bertentangan dengan kewajiban, dilakukan atau tidak dilakukan

dalam jabatannya.

3. Penggelapan dalam jabatan

Penggelapan dalam jabatan dapat berbentuk seperti aparat atau orang selain

aparat yang ditugaskan menjalankan suatu jabatan umum secara terus

menerus atau untuk sementara waktu, dengan sengaja menggelapkan uang

atau surat berharga yang disimpan karena jabatannya, atau membiarkan uang

atau surat berharga tersebut diambil atau digelapkan oleh orang lain, atau

membantu dalam melakukan perbuatan tersebut.

4. Pemerasan

Pemerasan yang dimaksud undang-undang ini seperti aparat yang dengan

maksud menguntungkan diri sendiri atau orang lain secara melawan hukum,

atau dengan menyalahgunakan kekuasaannya memaksa seseorang

memberikan sesuatu, membayar, atau menerima pembayaran dengan

potongan, atau untuk mengerjakan sesuatu bagi dirinya sendiri atau aparat

yang pada waktu menjalankan tugas, meminta atau menerima pekerjaan, atau

penyerahan barang, seolah-olah merupakan utang kepada dirinya, padahal

diketahui bahwa hal tersebut bukan merupakan utang.

5. Perbuatan curang

129

Yang di maksud perbuatan curang adalah seperti pemborong, ahli bangunan

yang pada waktu membuat bangunan, atau penjual bahan bangunan yang

pada waktu menyerahkan bahan bangunan, melakukan perbuatan curang yang

dapat membahayakan keamanan orang atau barang, atau keselamatan negara

dalam keadaan perang atau setiap orang yang bertugas mengawasi

pembangunan atau penyerahan bahan bangunan, sengaja membiarkan

perbuatan curang.

6. Benturan kepentingan dalam pengadaan

Benturan kepentingan dalam pengadaan contohnya seperti perbuatan aparat

baik langsung maupun tidak langsung dengan sengaja turut serta dalam

pemborongan, pengadaan, atau persewaan, yang pada saat dilakukan

perbuatan, untuk seluruh atau sebagian ditugaskan untuk mengurus atau

mengawasinya.

7. Gratifikasi

Yang dimaksud dengan "gratifikasi" adalah pemberian dalam arti luas, yakni

meliputi pemberian uang, barang, rabat (discount), komisi, pinjaman tanpa

bunga, tiket perjalanan, fasilitas penginapan, perjalanan wisata, pengobatan

cuma-cuma, dan fasilitas lainnya. Gratifikasi tersebut baik yang diterima di

dalam negeri maupun di luar negeri dan yang dilakukan dengan menggunakan

sarana elektronik atau tanpa sarana elektronik

Dengan adanya bentuk/jenis tindak pidana korupsi yang ditetapkan dalam

peraturan perundang-undangan, maka setiap tindakan seseorang atau korporasi

130

yang memenuhi kriteria di atas, maka dikenakan sanksi sesuai dengan ketentuan

yang berlaku pada undang-undang.

Dalam kehidupan sehari-hari, praktik korupsi sebenarnya juga seringkali

tanpa disadari ternyata telah dilakukan. Perbuatan merugikan keuangan negara

tidak hanya berupa memalsukan harga barang dengan nilai kwitansi yang lebih

tinggi dari harga yang sebenarnya tetapi perbuatan tidak mengambil atau

memberikan lembaran tiket damri misalnya, juga dapat merugikan Negara, begitu

pula pada karcis retribusi lainnya. Kadang masyarakat menganggap sepele dengan

tidak mengindahkan karcis retribusi yang biasa tidak diberikan petugas penarik

retribusi. Padahal dengan tidak mengambil karcis retribusi berarti memberikan

peluang bagi petugas penarik retribusi untuk berbuat curang. Misalnya menjual

kembali karcis teribusi yang sudah tersobek atau melaporkan hasil penarikan

retribusi lebih kecil dari yang sebenarnya.

Contoh-contoh di atas hanyalah sebagian kecil dari praktik korupsi yang

sehari-hari terjadi tanpa kita sadari. Hal lainnya yang dapat dikelompokkan

memenuhi unsur korupsi misalkan menggunakan mobil dinas untuk kepentingan

pribadi atau masih menggunakan rumah dinas walaupun sudah tidak berdinas,

memberikan kwitansi hotel kosong pada pegawai negeri yang menginap,

memberikan kwitansi pembelian ATK yang masih belum terisi nominal angka,

menurunkan harga jual beli tanah agar tidak kena pajak yang tinggi dan berbagai

kegiatan lainnya.

131

Ahli lainnya seperti Anwar Shah42 melihat korupsi ke dalam 4 (empat

bentuk sebagai berikut:

1. Petty, administrative or bureaucratic corruption. Many corrupt acts are

isolated transactions by individual public officials who abuse their office, for

example, by demanding bribes and kickbacks, diverting public funds, or

awarding favors in return for personal considerations. Such acts are often

referred to as petty corruption even though, in the aggregate, a substantial

amount of public resources may be involved.

2. Grand corruption. The theft or misuse of vast amounts of public resources

by state officials—usually members of, or associated with, the political or

administrative elite—constitutes grand corruption.

3. State or regulatory capture and influence peddling. Collusion by private

actors with public officials or politicians for their mutual, private benefit is

referred to as state capture. That is, the private sector ―captures‖ the state

legislative, executive, and judicial apparatus for its own purposes. State

capture coexists with the conventional (and opposite) view of corruption, in

which public officials extort or otherwise exploit the private sector for private

ends.

4. Patronage/paternalism and being a “team player”. Using official

position to provide assistance to clients having the same geographic, ethnic

and cultural origin so that they receive preferential treatment in their dealings

with the public sector including public sector employment. Also providing the

42 Anwar Shah World Bank Policy Research Working Paper 3824, January 2006 : 4

132

same assistance on a quid pro quo basis to colleagues belonging to an

informal network of friends and allies.

Bentuk-bentuk korupsi yang dikemukakan di atas banyak terjadi di

kehidupan kita sehari-hari. Sadar atau tanpa sadar, kita kadang mengalami atau

melakukan hal demikian. Istilah Petty, contohnya sering masyarakat alami dan

rasakan ketika berurusan dengan aparat pemerintah untuk mengurus …, Grand

corruption. …State or regulatory capture and influence peddling,

Patronage/paternalism and being a ―team player.

Bahasan tersebut di atas menjelaskan bahwa terminology korupsi

berkembang pesat sesuai perkembangan zaman. Pengertian korupsi mulai dari hal

yang sederhana seperti busuk,palsu dan suap hingga menjadi kompleks sehingga

kadang tidak disadari telah melakukan korupsi. Berdasarkan berbagai pengertian

dan istilah di atas dapat kita tarik alur pemikiran bahwa korupsi adalah perilaku

melawan hukum dan menyimpang dari prosedur yang menimbulkan kerugian

Negara untuk kepentingan pribadi atau kelompok.

Berkaitan dengan hal tersebut, Ombudsman Republik Indonesia (2013 : 4)

memberikan istilah lain yaitu Maladministrasi. Maladministrasi adalah perilaku

atau perbuatan melawan hukum, melampaui wewenang, menggunakan

wewenang untuk tujuan lain dari yang menjadi tujuan wewenang tersebut,

termasuk kelalaian atau mengabaikan kewajiban hukum dalam menyelenggarakan

pelayanan public yang dilakukan oleh penyelenggara Negara dan pemerintahan

133

yang menimbulkan kerugian materiil dan/atau immaterial bagi masyarakat dan

orang perseorangan.

Betapa kesalnya masyarakat misalnya ketika mengurus Kartu Keluarga di

kelurahan tapi pihak kelurahan tidak dapat memberikan pelayanan administrasi

yang jelas dan tidak sesuai dengan peraturan serta tidak mampu memenuhi

kebutuhan masyarakat tersebut. Kita sulit mengukur berapa besar kerugian

materiil dan inmateriil masyarakat yang kecewa atas kurang profesionalnya

pelayanan administrasi di suatu kantor kelurahan. Maladministrasi yang sering

terjadi di tingkat kecil sampai tingkat pusat pemerintahan Indonesia sangat

mempengaruhi kepuasan masyarakat terhadap pelayanan pemerintahan.

Dalam buku yang sama Ombusdman Republik Indonesia (2013: 10)

membagi maladministrasi menjadi 10 tipe sebagai berikut:

1. Penundaan Berlarut

2. Tidak Memberikan Pelayanan

3. Tidak Kompeten

4. Penyalahgunaan Kewenangan

5. Permintaan imbalan uang/korupsi

6. Penyimpangan prosedur

7. Bertindak tidak layak dan tidak patut

8. Berpihak

9. Konflik Kepentingan

10. Diskriminasi

134

Tampaknya, upaya pemberantasan korupsi masih memerlukan nafas yang

amat panjang. Soalnya, penyakit birokrasi yang satu ini sudah sedemikian jauh

menerobos masuk dan menggerogoti tubuh negara. Bahkan terkesan telah

mendarah daging dalam masyarakat kita. Ini dapat dilihat dari banyaknya kasus

korupsi yang berdampak luas terhadap pembangunan dan terjadi di semua sektor

kehidupan masyarakat. Dalam konteks pembangunan, salah satu indikator yang

cukup baik untuk melihat adanya praktik korupsi akan tercermin pada tingkat

kebocoran anggaran pembangunan setiap tahunnya. Korupsi sendiri dapat

diartikan sebagai penyalahgunaan wewenang dengan tujuan untuk memperkaya

diri, keluarga, kerabat dan golongan tertentu. Karena itu, masalah korupsi lebih

berbahaya dari kemiskinan.

Korupsi memang masih menjadi hantu di tengah kehidupan kita. Apalagi,

perilaku korup itu dapat berbentuk transaksi politik dengan cara menjual kebijakan

negara untuk kepentingan pribadi, kerabat serta kelompok tertentu. Di samping

itu, korupsi dapat menghalangi terciptanya tatanan pemerintahan yang baik sebab

tiga komponen yang dapat mendukung terwujudnya good governance seperti

negara, rakyat dan sektor swasta dapat berjalan timpang. Untuk itu, agar supaya

korupsi dapat dideteksi seawal mungkin dan jangan sampai berlarut-larut, maka

kesetaraan dari tiga komponen good governance mutlak diperlukan. Artinya,

mekanisme pemerintahan berada dalam posisi yang seimbang, selaras, kohesif

dan kongruen.

135

Tentu saja, terciptanya keseimbangan dari ketiga komponen itu amat

tergantung pada adanya kemauan baik untuk selalu berpegang pada

ditegakkannya supremasi hukum secara konsekuen.

Oleh sebab itu, aparat negara haruslah memiliki kemampuan profesional

untuk bukan saja mempertahankan dan memacu pembangunan ekonomi serta

menciptakan iklim kondusif bagi perkembangan teknologi, tapi juga sekaligus

harus mampu mendistribusikan output pembangunan secara adil dan merata serta

mengentaskan keluarga miskin melalui strategi empowerment. Hanya saja, yang

seringkali menjadi masalah adalah kualitas profesional apa yang diperlukan oleh

aparat negara dalam melaksanakan fungsinya yang amat kompleks. Lagi pula,

birokrasi begitu potensial sebagai tempat berkembang biaknya praktik korupsi

karena sumber kekuasaan yang dimilikinya.

Biasanya, di negara berkembang, birokrasi acapkali dianggap sebagai

personifikasi negara yang memiliki hak monopoli informasi dan cenderung

ditempatkan dalam status sosial yang tinggi serta memiliki keahlian teknis untuk

bekerja dalam masing-masing sektor yang digelutinya. Akibatnya, tindakan

korupsi kerapkali terlindungi oleh jaket birokrasi sekalipun semua bentuk korupsi

nyaris selalu dilakukan secara rahasia.

Korupsi birokrasi memang lebih terjamin kerahasiannya sebab dibungkus

oleh mekanisme kerja yang seolah-olah sah. Selain itu, korupsi birokrasi juga

melibatkan penentu kebijakan publik sebagai aktor transaksi dan hak milik publik

dianggap sebagai komoditas yang dapat dipertukarkan. Lagi pula, atribut utama

136

birokrasi terletak pada loyalitas dan kemampuan melaksanakan apa yang

diperintahkan atasan.

Sementara itu, budaya patrionalisme dan patron-client menguasai

hubungan antara birokrat maupun hubungan antara birokrat dengan komponen

lain. Interaksi antara birokrasi dengan kekuatan ekonomi dapat mengubah

substansi birokrasi menjadi komprador yang berkolusi dengan kekuatan ekonomi

tadi untuk memperkaya diri. Meski begitu, salah satu kualitas sumberdaya

birokrasi yang dituntut oleh good governance adalah kualitas enterpreneurial yang

dapat menjembatani negara dan masyarakat. Adapun kompetensi birokrasi lain

yang dituntut oleh good governance adalah kemampuannya mewadahi antara the

state dan civil society. Hal ini tersirat baik dalam konsep good governance yang

dianggap merupakan cara mengatur pemerintahan yang memungkinkan layanan

publiknya efisien, sistem pengadilannya bisa diandalkan dan administrasinya

bertanggung jawab pada publik. Masalahnya, birokrasi haruslah mampu

memberikan pelayanan publik dengan adil dan inklusif.

Dengan demikian tentu hal ini menuntut kemampuan untuk memahami dan

mengartikulasikan aspirasi dan kebutuhan masyarakat serta merumuskannya

dalam kebijakan, perencanaan dan mengimplementasikannya. Birokrasi harus

mempunyai kompetensi untuk memberdayakan masyarakat sipil dengan

menciptakan enabling social setting. Pola perilaku birokrat terbentuk antara lain

melalui keteladanan. Oleh karena itu, sikap elite amat menentukan sosok

profesionalisme birokrasi.

137

Proses rekrutmen yang objektif, kondisi kerja yang kondusif dan pelatihan

yang menggunakan metodik dan deduktif yang tepat merupakan wacana

pembentukan profesionalisme yang efektif. Dalam pembentukan profesionalisme

tentu memerlukan kontrol sosial dari masyarakat sipil. Jika tidak, lemahnya

tanggung jawab birokrasi untuk melayani rakyat jelas berdampak pada

kepentingan rakyat. Konsekuensinya, misi menuju sebuah pemerintahan hanya

akan menambah kompleksitas persoalan dan bukannya memecahkannya.

Oleh sebab itu, dalam pelayanan publik sudah saatnya bagi pemerintah

untuk mengubah paradigma, strategi dan orientasi yang selama ini hanya

digerakkan oleh peraturan birokrasi menjadi strategi yang berfokus pada

pelayanan publik. Dan upaya itu pasti memerlukan transformasi lembaga dan

sebaiknya harus dimulai dengan transformasi personal. Ini berarti yang

dibutuhkan dalam transformasi adalah penyusunan tujuan sistem layanan sebagai

faktor pendorong perubahan. Sedangkan masalah moralitas memang abstrak jika

dimaknai hanya sekadar sebagai etika efisiensi dan efektivitas layaknya yang ada

di sektor privat.

Namun sesungguhnya moralitas merupakan dasar yang sangat konkret jika

pemahamannya kita arahkan pada sebuah konsep birokrasi yang manusiawi, yaitu

tipe birokrasi yang menghargai hak rakyat secara penuh. Untuk

mentransformasikan nilai-nilai moral tentu bukan sekadar membalikkan tangan

tapi butuh sebuah proses dan kesungguhan. Birokrasi yang bermoral, berarti

birokrasi yang meletakkan aspek pelayanan pada rakyat tanpa berusaha

mengeksploitasinya ke dalam aspek yang amat urgen.

138

BAB V

BIROKRASI INDONESIA DAN PROSES DEMOKRATISASI

A. Birokrasi dan Partai Politik

Partai adalah perkumpulan (segolongan orang) yang seazas, sehaluan, dan

setujuan terutama dibidang politik43,

Miriam Budiardjo berpendapat bahwa secara

umum dapat dikatakan bahwa partai politik adalah suatu kelompok yang

terorganisir yang anggota-anggotanya mempunyai orientasi, nilai-nilai dan cita-

cita yang sama, yakni yang bertujuan untuk memperoleh kekuasaan politik dan

merebut kedudukan politik- (biasanya) dengan cara konstitusionil untuk

melaksanakan kebijaksanaan–kebijaksanaan mereka44.

Lain halnya dengan Bambang Cipto yang mempunyai pandangan bahwa

partai politik merupakan peralihan jangka panjang dari istilah fraksi yang jauh

lebih tua umurnya, sifat peralihan ini menyebabkan proses pengakuan masyarakat

politik terhadap keberadaan partai penuh dengan kesukaran dan rintangan45.

Menurut Sumarno dan Yeni Lukiswara, Partai Politik merupakan sekelompok

manusia yang mengorganisir dirinya dalam bentuk organisasi politik yang

didasarkan pada suatu ideologi, dengan maksud untuk memperoleh atau merebut

suatu kekuasaan didalam pemerintah. Jadi partai politik merupakan perantara

43 Prof.dr. Budiwinarno, MA, Sistem Politik Indonesia PT. Buku Kita 2007: 99 44 Miriam Budiarjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Jakarta : Gramedia, cet-XIX, 1993, :160 45 Bambang Cipto, Prospek dan Tantangan Partai Politik, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 1996 :7

139

yang menghubungkan kekuatan-kekuatan ideologi sosial dengan lembaga

pemerintah46.

Definisi lainnya dikemukakan oleh Cheppy Haricahyono, dalam bukunya

―ilmu politik dan perspektifnya‖ mengatakan bahwa partai politik adalah

sekelompok manusia yang secara bersama-sama menyetujui prinsip-prinsip

tertentu untuk mengabdi dan melindungi kepntingan nasional47.

Sedangkan menurut Deliar Noer, Partai politik merupakan himpunan orang-

orang yang se-ideologi atau tempat/wadah penyaringan dan pembulatan, serta

tempat berkumpulnya orang – orang yang se-ide, cita-cita dan kepentingan48.

Jadi

dapat di simpulkan bahwa partai politik adalah organisasi politik yang dibentuk

oleh sekelompok orang berdasarkan persamaan kehendak dan kepentingan dan

visi untuk memperjuangkan masyarakat, bangsa dan negara, melalui pemilihan

umum.

Hubungan politik-birokrasi di Indonesia pada saat ini menjadi wacana

menarik untuk dicermati. Pola hubungan politik-birokrasi yang diistilahkan oleh

beberapa ahli yakni relasi antara ―cinta‖ dan ―benci‖ menjadi topik yang hangat

diperdebatkan. Politik-birokrasi adalah ―dua sejoli‖ yang dianalogikan sedang

―berpacaran‖. Layaknya ―orang yang sedang berpacaran‖ akan selalu ada dua

perasaan yang muncul silih berganti yaitu perasaan ―cinta ― dan ―benci‖. Di satu

sisi mereka ingin selalu berdekatan dan bekerja sama, tetapi di sisi lain ingin

saling menjauh dan berdiri sendiri. Dengan analogi ini maka hubungan politik-

46 Sumarno dan Yeni R.Lukiswara, Pengantar Study Ilmu Politik, Bandung : Citra Adtya Bakti,

1992: 62 47 Cheppy Haricahyono, Ilmu Politik Dan Perspektifnya, Yogyakarta : Tiara Wacana Yogya,

1991:192 48 Deliar Noer, Pengantar ke Pemikiran Politik, Jakarta : Rajawali, 1983: 209

140

birokrasi ini seperti ―dua sisi mata uang‖ yang tidak bisa dipisahkan (unseparated)

tetapi berdiri sendiri (integrated).

Politik pada dasarnya erat kaitannya dengan kekuasaan (power). Politik

merupakan sarana untuk memaksakan kehendak suatu pihak kepada pihak lain

dengan cara-cara tertantu. Seseorang berpolitik orientasinya adalah memperoleh

kekuasaan, logikanya setelah berkuasa dengan kekuasaan yang dimiliki maka ia

akan menanamkan pengaruhnya kepada orang lain. Anggota DPR misalnya, ia

dicalonkan oleh partainya sehingga ia duduk di legislatif, maka setelah ia

menjabat sebagai legislator maka ia akan memasukkan kepentingan-kepentingan

partainya, kepentingan pribadinya dan kepentingan constituentnya dalam setiap

kebijakan yang dirumuskan oleh DPR.

Sejak Indonesia merdeka hingga saat ini perubahan sistem partai politik

dan pemilihan umum sangat dinamis. Hal ini wajar mengingat Indonesia sedang

dalam masa transisi demokrasi. Masyarakatnya yang sangat plural dan

menghendaki agar setiap masyarakat tersebut ada perwakilannya dalam

menyalurkan aspirasi politik membuat banyak timbulnya berbagai partai politik di

Indonesia. Partai politik yang timbul pada akhir abad ke-18 dan abad ke-19 di

Eropa Barat ini merupakan wujud pendobrakan tradisi kegiatan politik yang pada

mulanya dipusatkan pada kelompok-kelompok dalam parlemen yang bersifat elitis

dan dikuasai oleh kaum aristokrasi untuk mempertahankan kepentingan kaum

bangsawan. Awal berdirinya partai politik adalah terjadinya kegiatan politik di luar

parlemen dengan membentuk suatu panitia pemilihan yang mengatur

pengumpulan suara pendukungnya. Karena perlunya memperoleh dukungan dari

141

pelbagai golongan masyarakat, kelompok-kelompok politik dalam parlemen yang

sepaham dengan kepentingannya, maka dibentuklah partai politik.

Hadirnya partai politik dalam suatu sistem pemerintahan akan berpengaruh

terhadap tatanan birokrasi pemerintah. Jabatan-jbatan dalam suatu departemen di

Indonesia terdiri dari jabatan politik (non-karier) dan jabatan birokrasi (karier).

Implikasinya adalah, politisi-politisi yang memperoleh kekuasaan politik melalui

pemilihan umum menempati jabatan politik sebagai pimpinan departemen,

sedangkan jabatan di bawahnya seperi jabatan Sekjen, Dirjen dan Irjen dijabat

oleh pegawai-pegawai profesioanal (birokrat karier). Oleh karena itu, perlu

dibedakan natar jabatan politikdan jabatan birokrasi. Perbedaan jabatan politik

dan jabatan birokrasi dapat dilihat pada tabel di bawah ini;

Tabel 3

Perbedaan antara Jabatan Politik dan Jabatan Birokrasi

No Variabel Jabatan politik Jabatan Birokrasi

1 Cara pengangkatan Dipilih melalui pemilu Diangkat berdasarkan

kualifikasi dan

kompetensi tertentu

2 Masa jabatan Ditentukan

(biasanya 5 tahun)

Ditentukan oleh

Baperjakat

3 Sifat jabatan Sewaktu-waktu bisa

diberhentikan oleh partai

politik melalui lembaga

legislatif

Dapat diberhentikan

atau dinaikkan jabatan

berdasarkan tim

baperjakat

4 Pertanggungjawaban Bertanggung jawab kepada

partai dan konstituent yang

memilihnya melalui lembaga

legislatif

Bertanggung jawab

kepada secara struktural

Politik Birokrasi indonesia berusaha untuk memberikan pengenalan dan

pemahaman tentang konsep birokrasi, relasi antara birokrasi dengan elemen-

142

elemen dalam sistem politik, serta kinerja dan akuntabilitas birokrasi, termasuk di

dalamnya berbagai bentuk penyelewengan yang mungkin dapat dilakukan oleh

birokrasi, baik dalam konteks global atau dalam kasus Indonesia. Birokrasi yang

seharusnya menjadi pelayan publik dan bertanggungjawab terhadap rakyat lewat

lembaga legislatif kadang menjadi lembaga yang tidak terkontrol karena berbagai

kelebihan dan kekuatannya. Legislatif bahkan seringkali juga harus kehilangan

kendali terhadap birokrasi karena sumber dayanya yang tidak mencukupi untuk

mampu mengawasi kinerja birokrasi. Untuk itulah diperlukan lembaga legislatif

yang kuat yang didukung dengan seperangkat peraturan yang tegas yang akan

cukup membatasi gerak birokrasi. Selain itu partisipasi masyarakat serta voluntary

sector dalam mengawasi kinerja birokrasi menjadi suatu hal yang mutlak.

Birokrasi pemerintah tidak dapat dipisahkan dari proses dan kegiatan

politik. Politik sebagaimana kita ketahui bersama terdiri dari orang-orang yang

berprilaku dan bertindak Politik (consist of people acting politically), yang

diorganisasikan secara politik oleh kelompok-kelompok kepentingan dan berusaha

mencoba mempengaruhi pemerintah untuk mengambil dan melaksanakan suatu

kebijakan dan tindakan yang bisa mengangkat kepentingannya dan

mengesampingkan kepentingan kelompok lainnya. Birokrasi pemerintah langsung

atau tidak langsung akan selalu berhubungan dengan kelompok-kelompok

kepentingan dalam masyarakat.

Politik adalah identik dengan konflik dalam pemerintahan suatu negara.

Salah satu kenyataan dasar dari kehidupan manusia bahwa orang hidup bersama-

sama tidak dalam isolasi satu sama lainnya. Salah satu faktor yang sering kali

143

menimbulkan perbedaan yang memunculkan konflik diantara orang dan kelompok

orang adalah nilai (value) yang diyakini kebenarannya oleh masing-masing. Nilai

merupakan sesuatu yang dianggap oleh seseorang sangat penting dan sangat

diharapkan (something one thinks is very important and desirable). Kepentingan

politik dapat muncul dari nilai bagi seseorang atau kelompok orang yang bisa

diperoleh atau bisa pula hilang dari apa yang dilakukan dan tidak dilakukan oleh

pemerintah. Dihampir semua masyarakat, semua orang memandang bahwa

tindakan pemerintah yang dijalankan melalui mesin birokrasinya adalah

merupakan cara yang terbaik untuk menciptakan otorisasi dan menetapkan

peraturan yang mengikat semua pihak. Birokrasi pemerintah merupakan institusi

yang bisa memberikan peran politik dalam memecahkan konflik politik yang timbul

diantara orang secara individu dan orang secara kelompok-kelompok49.

Partai politik pada dasarnya merupakan salah satu pencerminan hak warga

negara untuk berkumpul dan menyatakan pendapat. Melalui partai politik, rakyat

dapat mewujudkan haknya untuk menyatakan pendapat tentang arah kehidupan

dan masa depanya dalam bermasyarakat dan bernegara. Partai politik dapat

mengambil peran penting dalam menumbuhkan kebebasan dan kesetaraan.

Disadari bahwa proses menuju kehidupan politik yang memberikan peran kepada

partai politik sebagai aset kesinambungan yang makin lama makin menumbuhkan

kedewasaan dan tanggungjawab dalam berdemokrasi. Sebelum melangkah lebih

jauh tentang penguraian fungsi partai politik, perlu diawali dengan pembahasan

paling mendasar tentang mengapa harus ada partai politik dalam kehidupan

49 Albrow, Martin, Birokrasi. 1996, Terj. M. Rusli Karim. Yogyakarta, Tiara Wacana.

144

masyarakat. Selanjutnya sejarah perjalalan partai politik dibarat mengalami

perubahan sedikit demi sediki. Partai partai tersebut bersandar pada suatu

pandangan idiologis tertentu seperti sosialisme, Kristen democrat, dan sebagainya.

Secara historiografis, ide dasar untuk membentuk partai politik sudah

menunjukkkan indikasinya pada era renaissance. Mana kala kekuasaan para raja

dikecam dan dimulai dibatasi, keinginan membentuk partai politik sudah mulai

bermunculan. Terlebih lebih hak pilih bagi rakyat sudah diberiakan secara

luas.Setelah wacana perluasan hak-hak politik bagi rakyat semakin meningkat

dengan pesat itulah, partai politik seakan-akan telah lahir sendirinya. Apalagi,

keterlibatan rakyat dalam proses yang ada pada waktu itu sudah dianggap

sebagai suatu yang urgen dan medesak. Maka sebagai wujud interaksi antara

pemerintah dan rakyat, diperlukan kendaraan politik untuk mencapai kekuasaan.

Eksistensi partai politik menjadi ukuran dalam sebuah sistem politik sebuah

negara. Sistem politik dalam konteks yang lebih luas diibaratkan sebuah rumah

yang menaungi berbagai lembaga dan menjalankan fungsi-fungsi politik. Dalam

sistem politik inilah terdapat partai politik dan lembaga, seperti legislatif dan

eksekutif. Secara teoritis peranan sistem politik menjadi faktor sangat menentukan

bagi berfungsinya sistem kepartaian. Corak dan warna sistem politik akan

mempengaruhi sistem kepartaian. Bahkan keduanya ada hubungan rasipokal yang

saling mempengaruhi. Artinya, suatu corak sistem kepartaian sedikit banyak akan

mempengaruhi corak sistem politik yang sedang berlangsung50. Berkaitan dengan

50 Arfin Rahman, Sistem Politik Indonesia, Surabaya : Penerbit SIC, 2002 :18

145

fungsi-fungsi yang melekat pada sistem politik, maka lewat partai-partai politiklah

fungsi-fungsi itu dijalankan.

Dalam infra struktur politik terdapat struktur-struktur politik atau lembaga-

lembaga politik yang mempunyai fungsi-fungsi tertentu demi berjalanya proses

politik itu dapat berlangsung dengan baik, dapat dipahami jikalau melihatnya dari

persfektif teoristis sistem politik suatu negara yakni dengan cara melakukan

pendekatan yang disebut sebagai teori struktural fungsional teori ini bertitik tolak

dari asumsi dasar, bahwa suatu sistem politik terdapat fungsi-fungsi yang harus

demi keberlangsungan hidup sistem politik yang bersangkutan. Pendekatan

teoritis ini memusatkan pada fungsi politik yang ada dalam sistem politik,

selanjutnya telah struktur politik apa yang menjalankan fungsi-fungsi tersebut.

Fungsi-fungsi yang dimaksud dalam sistem politik itu adalah infrastuktur politik

seperti partai politik dan kelompok-kelompok kepentingan.yang telah dipaparkan

diatas, dapat dilihat sebagai kekuatan politik menjadi ukuran dalam sistem politk.

Seperti partai partai politik, kendatipun kehadiranya dalam wacana ilmu politik

masih relatif muda, baru diperkenalkan pada abad 19 di negara-negara Eropa,

Inggris dan Prancis51.

Sigmun neuman mengemukakan defenisi partai politik sebagai berikut

partai politik adalah organisasi dari aktifis aktifis politik yang brusah untuk

menguasai kekuasaan pemerintahan serta merebut dukungan rakyat atas dasar

51 Antonius Sitepu, Sistem Politik Indonesia, Medan: Fisip-Press, 2004: 107.

146

persaingan dengan sutu golongan-golongan lainya yang mempunyai pandangan

berbeda52.

Maurice duverger53 dalam bukunya yang terkenal political parties,

menjelaskan klasifikasi sistem partai, yaitu Sistem Partai Tunggal (one party

system) Sistim Dwi Partai (two party sistem) Sistem Multi Partai (multy party

system). Analisa sistem kepartaian senantiasa tertuju pada berdasarkan system

kepartaian berdasrkan atas tipologis numeric yang seccara statis dan traddisional

membagi sitem kepartaianmenjadi (system satu partai) single partai system sistim

dwi partai two patrtai system dan system multy partai multy partai system.

Partai politik telah menjadi ciri penting politik modern. Hampir dapat

dipastikan bahwa partai-partai politik telah menjadi bagian tidak terpisahkan dari

sistem politik, baik yang demokratis maupun yang otoriter sekalipun. Dalam hal ini

partai politik mengorganisasi partisipasi politik. Partai politik telah menjadi ciri

penting politik modern. Hampir dapat dipastikan bahwa partai-partai politik telah

menjadi bagian tidak terpisahkan dari sistem politik, baik yang demokratis

maupun yang otoriter sekalipun. Dalam hal ini partai politik mengorganisasi

partisipasi politik pertama sebagai sarana komunikasi politik. Kedua, sebagai

sarana sosialisasi politik. Ketiga, sarana rekrutmen politik, keempat, partai politik

sebagai sarana pengatur konflik. Undang-undang No 2 tahun 2011 tentang

perubahan UU no. 2 Tahun 2008 tentang partai politik pada pasal 1 ayat (1)

dikatakan bahwa partai Politik adalah organisasi yang bersifat nasional dan

dibentuk oleh sekelompok warga negara Indonesia secara sukarela atas dasar

52 Arfin Rahman, Sistem Politik Indonesia, Surabaya : Penerbit SIC, 2002 :18 53 Miriam, Budiardjo. 2007: 167

147

kesamaan kehendak dan cita-cita untuk memperjuangkan dan membela

kepentingan politik anggota, masyarakat, bangsa dan negara, serta memelihara

keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Partai politik adalah organisasi politik yang dibentuk oleh sekelompok warga

negara republik indonesia secara sukarela atas dasar persamaan kehendak dan

cita-cita untuk memperjuangkan kepentingan anggota, masyarakat, bangsa, dan

negara melalui pemilihan umum. Sebuah sistem kepartaian yang kokoh dan

mempunya kapasitas, akan melakukan setidaknya dua hal54 yaitu:

1) Melancarkan perluasan peran serta politik melalui jalur partai dan dengan

demikian menguasai ataupun mengalihkan segala aktifitas politik anomik

dan revolusioner

2) mencakup dan menyalurkan partisipasi sejumlah kelompok yang baru

dimobilisasi, yang dimaksud untuk mengurangi kadar tekanan terhadap

sistem politik itu.

Heywood kemudian memberikan kata kunci untuk membedakan tipe-tipe

sistem kepartaian. Kata kunci tersebut adalah jumlah partai politik yang tumbuh

atau eksis yang mengikuti kompetisi mendapatkan kekuasaan melalui pemilu.

Parameter ―jumlah partai politik‖ untuk menentukan tipe sisem partai politik

pertama kali dikenalkan dan dipopulerkan oleh Duverger pada tahun 1954 dimana

Duverger membedakan tipe sitem politik menjadi 3 sistem, yaitu sistem partai

tunggal, sistem dua partai, dan sistem multi partai. Dari definisi yang

54 Prof.dr. Budiwinarno, MA, Sistem Politik Indonesia PT. Buku Kita 2007: 99

148

diperkenalkan oleh Duverger tersebut kita dengan mudah menentukan sistem

partai politik di sebuah negara.

Kalau di negara tersebut hanya terdapat satu partai politik yang tumbuh

atau satu partai politik yang dominan dalam kekuasaan maka dapat dipastikan

bahwa sistem tersebut adalah sistem partai tunggal. Namun jika terdapat dua

partai politik maka sistem partainya adalah sitem dua partai. Sebaliknya, jika di

dalam negara tersebut tumbuh lebih dari dua partai politik maka dikatakan

sebagai sistem multi partai. Sartori (1976) menyatakan bahwa yang paling

terpenting dari sebuah sistem kepartaian adalah sebuah pengaturan mengenai

hubungan partai politik yang berkaitan dengan pembentukan pemerintahan, dan

secara lebih specifik apakah kekuatan mereka memberikan prospek untuk

memenangkan atau berbagi (sharing) kekuasaan pemerintah.

Meski demikian, pada perkembangan selanjutnya pendekatan yang hanya

berdasarkan jumlah dan interaksi antar partai politik tersebut mendapat kritikan

dan ketidaksetujuan dari beberapa ahli misalnya Bardi and Mair (2008) dan Blau

(2008). Bardi dan Mair berpendapat bahwa sistem kepartaian tidak bisa

ditentukan semata-mata oleh jumlah partai yang ikut dalam pemilu akan tetapi

sebagai fenomena yang multi dimensi. Selanjutnya Bardi dan Mair menjelaskan

bahwa tipe partai politik dipengaruhi oleh 3 (tiga) dimensi, yaitu vertikal,

horisontal dan fungsional. Dimensi veritikal yang mempengaruhi sistem partai

politik dicontohkan dengan adanya polarisasi dan segmentasi di dalam masyarakat

pemilih (bahasa, etinisitas, agama dan lain-lain). Sedangkan dimensi horisontal

ditentukan oleh pembedaan level pemerintahan dan level pemilu. Dimensi

149

fungsional disebabkan oleh karena pembedaan arena kompetisi (nasional,

regional, dan lokal).

B. Pemilu

Indonesia adalah negara kesatuan yang berdasarkan kedaulatan rakyat

perwujudan kedaulatan rakyat dilaksanakan melalui pemilu sebagai sarana

pelaksanaan kedaulatan rakyat yang dilaksanakan secara langsung, umum, bebas,

rahasia, jujur, dan adil dalam nkri berdasarkan pancasila dan uud 1945 rakyat

memiliki kedaulatan, tanggung jawab, hak dan kewajiban untuk secara demokratis

memilih pemimpin dan wakil rakyat merupakan makna dari indonesia sebagai

negara yang demokratis dimana kedaulatan tertinggi berada di tangan rakyat.

Sistem keadilan pemilu merupakan instrumen penting untuk menegakkan

hukum dan menjamin sepenuhnya penerapan prinsip demokrasi melalui

pelaksanaan pemilu yang bebas, adil, dan jujur. Sistem keadilan pemilu

dikembangkan untuk mencegah dan mengidentifikasi ketidakberesan pada pemilu,

sekaligus sebagai sarana dan mekanisme untuk membenahi ketidakberesan

tersebut dan memberikan sanksi kepada pelaku pelanggaran. Sebagai salah satu

prasyarat dalam mencapai keadilan pemilu tersebut adalah melalui penyusunan

kerangka hukum yang harus disusun sedemikian rupa sehingga tidak bermakna

ganda, dapat dipahami dan terbuka, dan harus dapat menyoroti semua unsur

sistem pemilu yang diperlukan untuk memastikan pemilu yang demokratis. 55

55 Veri Junaidi, Politik Hukum Sistem Pemilu: Potret Partisipasi Dan Keterbukaan Publik Dalam

Penyusunan UU No. 8 Tahun 2012 Tentang Pemilu Anggota DPR, DPD Dan DPRD, Yayasan Perludem, Jakarta, 2013:iii

150

Pemilihan Umum (Pemilu) adalah proses memilih orang sebagai wakil

masyarakat untuk mengisi jabatan-jabatan politik tertentu. Jabatan-jabatan

tersebut beraneka-ragam, mulai dari presiden, wakil rakyat di berbagai tingkat

pemerintahan.

Pemilu merupakan salah satu pilar demokrasi. Sistem ini masih dianggap

sebagai salah satu metode terbaik dalam pergantian elit politik. Pemilu menjamin

hak-hak politik masyarakat. Salah satu unsur penting dalam pemilu adalah

partisipasi politik masyarakat dalam pemilu

Pemilu merupakan salah satu usaha untuk memengaruhi rakyat secara

persuasif (tidak memaksa) dengan melakukan kegiatan retorika, public relations,

komunikasi massa, lobby dan lain-lain kegiatan. Meskipun agitasi dan propaganda

di Negara demokrasi sangat dikecam, namun dalam kampanye pemilihan umum,

teknik agitasi dan teknik propaganda banyak juga dipakaioleh para kandidat atau

politikus selalu komunikator politik. 56

Dalam Pemilu, para pemilih dalam Pemilu juga disebut konstituen, dan

kepada merekalah para peserta Pemilu menawarkan janji-janji dan program-

programnya pada masa kampanye.[butuh rujukan] Kampanye dilakukan selama

waktu yang telah ditentukan, menjelang hari pemungutan suara. Setelah

pemungutan suara dilakukan, proses penghitungan dimulai. Pemenang Pemilu

ditentukan oleh aturan main atau sistem penentuan pemenang yang sebelumnya

telah ditetapkan dan disetujui oleh para peserta, dan disosialisasikan ke para

pemilih.

56 Arifin, Anwar. Pencitraan dalam politik, Jakarta: pustaka Indonesia, 2006 :.39

151

Pasal 126 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2011, menyatakan bahwa

dalam pelaksanaan tugas, wewenang dan kewajibannya penyelenggara pemilu,

pemerintah dan pemerintah daerah wajib memberikan bantuan dan fasilitas sesuai

dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Bantuan dan fasilitas tersebut

berupa :

1) Penugasan personel pada sekretariat panwaslu Kabupaten/kota, ppk,

panwaslu kecamatan dan Pps;

2) Penyediaan sarana ruangan sekretariat panwaslu Kabupaten/kota, ppk,

panwaslu kecamatan dan Pps;

3) Pelaksanaan sosialisasi;

4) Kelancaran transportasi pengiriman logistik;

5) Monitoring kelancaran penyelenggaraan pemilu;

6) Kegiatan lain sesuai dengan kebutuhan pelaksanaan pemilu yang

dilaksanakan setelah ada permintaan

Peran pemerintah dan pemerintah daerah sangat diperlukan dalam

mendukung kelancaran penyelenggaraan pemilu dengan tujuan:

1) Aktualisasi penyelenggaraan kehidupan bernegara berdasarkan pada

prinsip-prinsip demokrasi dengan upaya memperbaiki penyelenggaraan

Pemilu dengan proses penguatan dan pendalaman demokrasi serta upaya

mewujudkan tata pemerintahan presidensial yang efektif.

2) Terciptanya derajat kompetisi yang sehat, partisipatif, dan mempunyai

derajat keterwakilan yang tinggi serta memiliki mekanisme

pertanggungjawaban yang jelas.

152

Polarisasi partai politik sedikit banyak juga dipengaruhi oleh sistem

pemilunya, ada dua sistem pemilihan umum, yaitu: perwakilan distrik/mayoritas

(single member constituency) dan sistem perwakilan berimbang (proportional

representation)57.

1) Sistem Distrik

Sistim ini merupakan sistim pemilihan yang paling tua dan didasarkan atas

kesatuan geografis. Setiap kesatuan geografis yang dinamakan sebagai distrik

memperoleh satu kursi di parlemen. Negara diabagi kedalam wilayah/distrik

yang sama jumlah penduduknya. Dalam system ini, calon yang mendapatkan

suara terbanyak yang akan menjadi pemenang, meskipun selisih dengan calon

lain hanya sedikit. Suara yang endukung calon lain akan dianggap hilang dan

tidak dapat membantu partainya untuk mendapatkan jumlah suara partainya di

distrik lain58. Beberapa keunggulan dari sistim distrik59:

a. Sistim ini lebih mendorong ke arah integrasi parpol karena kursi yang

diperebutkan dalam setiap distrik pemilihan hanya satu. Hal ini akan

dapat mendorong parpol menyisihkan perbedaan yang ada dan

mengadakan kerjasama.

b. Fragmentasi partai dan kecenderungan partai baru dapat dibendung dan

akan mendorong ke arah penyederhanaan partai tanpa ada paksaan. Di

Amerika dan Inggris system ini telah menunjang bertahanya system dwi

partai.

57 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, jilid II, (Jakarta: Sekretarian Jenderal

dan Kepanitiaan MK RI, 2006 ) hlm. 182 58 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, edisi revisi, cet ke 6, Jakarta: Gramedia, 2013: 462 59 Miriam Budiardjo 2013 : 466-467

153

c. Karena kecilnya distrik, wakil yang dipilih dapat dikenal oleh

komunitasnya sehingga hubunganya dengan konstituen lebih erat dan

orang yang tekah terpilih akan cenderung memperjuangkan kepentingan

distriknya.

d. Bagi partai besar, system ini menguntungkan karena melalui distortion

effect dapat meraih suara dari pemilih-pemilih lain, sehingga

memperoleh dukungan mayoritas. Sehingga partai pemenang dapat

mengendalikan parlemen

e. Lebih mudah bagi partai pemenang untuk menguasai parlemen sehingga

tidak perlu mengadakan koalisi

System distrik memang akan mengarahkan penyederhanaan partai secara

alami, namun system ini juga tidak luput dari kelemahan, diantaranya sebagai

berikut:

a. Kurang memperhatkan kepentingan partai kecil dan golongan minoritas

b. Kurang representatif, karena partai yang calonnya kalah dalam suatu

distrik akan kehilangan suarau yang telah mendukungnya

c. System distrik kurang efektif dalam masyarakat yang plural karena

terbagi dalam berbagai kelompok dan suku.

2) Sistem Proporsional

Dalam sistim ini, presentase kursi di lembaga perwakilan rakyat dibagikan

kepada tiap-tiap parpol sesuai dengan presentase jumlah suara yang diperoleh

tiap-tiap parpol. Jimly Asshidiqie mencontohkan model dari sistim ini, misalkan

jumlah pemilih yang sah dalam pemilu 1 juta orang sedangkan jumlah kursi di

154

perwakilan rakyat 100 kursi, maka untuk satu orang wakil rakyat

membutuhkan 10 ribu suara60. Pembagian kursi di parlemen tergantung

seberapa suara yang diperoleh setiap parpol.

Kelebihan/keuntungan sistem proporsional:

a. System proporsional dianggap representatif karena jumlah kursi partai

dalam parlemen sesuai dengn jumlah suara masyarakat yang diperoleh

dalam pemilu

b. Sistem ini dianggap lebih demokratis karena tidak ada distorsi

(kesenjangan antara suara nasional dan jumlah kursi dalam parlemen

tanpa adanya suara yang hilang). Semua golongan dalam masyarakat

memperoleh peluang untuk menampilkan wakilnya dalam parlemen

Kelemahan/kerugian sistem proporsional:

a. Kurang mendorong partai untuk berintegrasi atau bekerja sama satu

sama lain dan memanfaatkan persamaan-persamaan yang ada, tapai

cenderung mempertjam perbedaan-perbedaan. Sehingga berakibat

pada bertembahnya jumlah partai

b. Memberikan kedudukan yang kuat pada pimpinan partai menentukan

daftar calon.

c. Oleh karena banyaknya partai yang bersaing, maka akan menyulitkan

suatau partai untuk meraih suara mayoritas (50% lebih)61

Sistim proporsional ada dua, yaitu sistim daftar tertutup dan terbuka. Dalam

sistim daftar tertutup, para pemilih harus memilih partai politik dan bukan 60 Jimly Asshiddiqie,2006 : 183 61 Miriam Budiardjo, 2013 : 469

155

calon legislatifnya. Sedangkan dalam sistim daftar terbuka, selain memilih

gambar paropol para pemilih juga memilih gambar kandidat yang diusung oleh

parpol tersebut62.

3) Gabungan system distrik dan system proporsional

Karena dari kedua system di atas mempunyai kelebihan dan kekuarangan

masing-masing, maka beberapa Negara mencoba untuk menggabungkan

kedua system tersebut. Jerman adalah salah satu contoh Negara yang berhasil

menerapkan gabungan kedua system ini, di Jerman setengah dari parlemen

dipilih dengan system distrik dan setengahnya lagi dengan system

proporsional. Setiap pemilih mempunyai dua suara; pemilih memilih calon atas

dasar system distrik (sebagai suara perama) dan pemilih juga memilih partai

dengan dasar system proporsional (sebagai suara kedua). Di jerman juga

diterapkan model parliamentary threshold sebagaimana yang kita kenal

sekarang. Di sana, sebuah partai akan mempunyai kursi di parlemen jika

meraih minimal 5% dari jumlah suara sah secara nasional atau memenagnkan

setidaknya 3% distrik pemilihan63.

Sejak dulu sampai sekarang Indonesia tidak pernah berhenti mencari

system pemilu yang benar-benar cocok. Namun yang pasti, sejak dahulu sampai

sekarang Indonesia selalu menerapkan model proporsional meskipun belakangan

ini model proporsional yang berlaku bukan semurni asalnya. Pada tahun 1955

62 Novi Hendra, Sistem Pemilihan Umum, http://www.slideshare.net/Hennov/sistem-pemilihan-

umum, akses tanggal 19 september 2013. 63 Miriam Budiardjo, 2013: 472

156

pemilu diadakan dua kali; memilih anggota DPR pada bulan September dan

memlih anggota Konstituante pada bulan Desember dengan model proporsional

karena pada waktu itu hanya system proporsional yang dikenal di Indonesia.

Pemilu tersebut menghasilkan 27 partai dan satu perorangan, partai yang sangat

menonjol adalah Masyumi, PNI, NU dan PKI64.

Pada tahun 1966 dan 1967 sistem distrik sudah mulai didiskusikan, pada saat

itu, system distrik dirasa dapat mengurangi jumlah partai secara alamiah. Namun

hasil tersebut ditolak ketika pada tahun 1967 DPR membahas RUU yang terkait

dengannya. Sehingga pemilu tahun 1971 masih tetap menggunakan system

proporsional dengan beberapa modifikasi. Pertama, setiap daerah tinggakat

II/kabupaten dijamin mendapatkan satu kursi di DPR. Kedua, dari 460 anggota

DPR, 100 nya diangakat; 75 dari ABRI dan 25 dari Non ABRI yang diangkat dari

utusan golongan dan daerah. Pada tahun 1971, pemilu diikuti oleh 10 partai

politik65.

Pada tahun 1973 Soeharto menyuruh agar partai yang ada melakukan fusi,

sehingga pada pamilu tahun 1977 anggota pemilu hanya tiga partai, yakni Golkar,

PPP dan PDIP. Setelah reformasi bergulir, ada sedikit perbedaan dalam susunan

parlemen dan model pemilihanya. DPD dipilih dengan model distrik, sedangkan

DPR dan DPRD masih menggunakan system proporsional daftar terbuka. Pada

emilu 2004, ada unsure distrik dalam model proprsionalnya, yakni suara perolehan

64 Miriam Budiardjo, 2013: 474 65 Miriam Budiardjo, 2013: 475

157

suatu partai sisebuah Dapil yang tidak cukup untuk satu bilangan pembagi pemilih

(BPP) tidak bisa ditambahkan ke perolehan partai di Dapil lain66.

Semenjak awal diadakanya pemilihan umum, Indonesia masih tetap

menggunakan system proporsional dengan berbagai tambahan warna distrik,

seperti pada tahun 1971 yang menjamin setiap daerah tingkat II mendapatkan

jatah 1 kursi di DPR. Pada tahun 2004-2014, hasil suara suatu partai yang tidak

mencapai BPP tidak dapat ditambahkan ke Dapil lain. Jika dalam sebuah dapil ada

sisa kursi, maka kursi tersebut diserahkan kepada partai yang sisa suaranya

terbanyak. Model yang selama ini digunakan ternyata belum bisa efektif

menyederhanakan partai yang dapat mengefektifkan pemerintahan presidensiil.

Karena tidak berhasilnya proporsional yang telah digunakan semenjak

pemilu pertama, mungkin perlu mencoba hal yang baru yakni menggunakan

system distrik dengan berbagai variasi agar tidak terlalu mencederai demokrasi.

Model parliamentary threshold dan pengetatan syarat bagi partai untuk mengikuti

pemilu memang sedikit demi sedikit akan menyederhanakan partai, namun perlu

standar yang tinggi untuk mendapatkan 2 sampai 3 partai. Standar tinggi

parliamentary threshold juga mendapatkan banyak kecaman, partai yang kecil

merasa dizalimi dan mengatakan hal ini bertentangan dengan demokrasi. Jika

menggunakan system distrik, semua partai akan bisa mengikuti pemilu dan akan

berjuang keras agar mereka menjadi partai yang dominan di sebuah distrik.

Dengan system ini tidak perlu ada persyaratan ketat untuk sebuah partai yang

akan mengikuti pemilu, semuanya akan ditentukan dari kemampuanya menjaring

66 Miriam Budiardjo, 2013: 488

158

suara di setiap distrik. Dengan beberapa kali pemilu saja system ini akan

menghasilkan 2-3 partai yang dominan dan hal ini tentunya akan membuat

presidensiil berjalan secara efektif. Partai yang mendapatkan suara di satu-dua

distrik atau bahkan sama sekali tidak mendapatkan suara, hampir dipastikan akan

segera bergabung dengan partai yang besar.

C. Pilkada

Berdasarkan UU No. 32 Tahun 200467 tentang Pemerintahan Daerah, kepala

daerah (bupati, walikota, dan gubernur) dipilih langsung oleh rakyat. Sebelumnya

kepala daerah dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Pemilihan

kepala daerah oleh DPRD ternyata membawa kekecewaan masyarakat. Karena,

pertama, politik oligarki yang dilakukan DPRD dalam memilih kepala daerah, di

mana kepentingan partai, bahkan kepentingan segelintir elit partai, kerap

memanipulasi kepentingan masyarakat luas. Kedua, mekanisme pemilihan kepala

daerah cenderung menciptakan ketergantungan kepala daerah terhadap DPRD.

Dampaknya, kepala-kepala daerah lebih bertanggungjawab kepada DPRD

daripada kepada masyarakat.

Dampak lebih lanjutnya adalah kolusi dan money politics, khususnya pada

proses pemilihan kepala daerah, antara calon dengan anggota DPRD. Ketiga,

terjadi ‗pencopotan‘ dan/atau tindakan over lain dari para anggota DPRD terhadap

67 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 telah diganti dengan Undang-Undang 23 tahun 2014

namun Presiden Sby telah mengganti dengan keluarnya Perppu No 2 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

159

kepala daerah, seperti kasus di Surabaya dan Kalimantan Selatan, yang

berdampak pada gejolak dan instabilitas politik dan pemerintahan lokal.

Dengan pemilihan kepala daerah (Pilkada) secara langsung, rakyat

berpartisipasi langsung menentukan pemimpin daerah. Pilkada langsung juga

merupakan wujud nyata asas responsibilitas dan akuntabilitas. Melalui pemilihan

secara langsung, kepala daerah harus bertanggungjawab langsung kepada rakyat.

Pilkada langsung lebih accountable, karena rakyat tidak harus ‗menitipkan‘ suara

melalui DPRD tetapi dapat menentukan pilihan berdasarkan kriteria yang jelas dan

transparan.

Terdapat sejumlah kelebihan Pilkada langsung, antara lain: (1) memutus

politik oligarki oleh sekelompok elit politik dalam penentuan kepala daerah; (2)

memperkuat checks and balances dengan DPRD; (3) legitimasi yang kuat, karena

langsung mendapat mandat dari rakyat; (4) menghasilkan kepala daerah yang

akuntabel; dan (5) menghasilkan kepala daerah yang lebih peka dan responsif

terhadap tuntutan rakyat.

Pelaksanaan Pilkada langsung dimulai Juni 2005. Sejak Juni 2005 hingga

Juni 2006, Pilkada telah berlangsung di 250 daerah di Indonesia, yakni di 10

propinsi, 202 kabupaten, dan 38 kota. Pemilu kepala daerah dan wakil kepala

daerah adalah pemilu untuk memilih pasangan calon kepala daerah dan wakil

kepala daerah yang diusulkan oleh parpol atau gabu-ngan parpol dan

Perseorangan.

1) Peserta pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah dari parpol atau

gabungan parpol yang dapat mengajukan pasangan calon adalah yang

160

memperoleh 15% (lima belas persen) kursi di DPRD atau 15% (lima belas

persen) suara di DPRD pada pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD

2) Peserta pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah dari Perseorangan

harus didukung oleh sejumlah orang yang memenuhi syarat sebagai

pemilih sesuai dengan ketentuan Per-undang-undangan (UU No.12 Tahun

2008 perubahan kedua atas UU No.32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan

Daerah)

3) Pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah untuk memilih:

a. Gubernur dan wakil gubernur untuk provinsi;

b. Bupati dan wakil bupati untuk kabupaten;

c. Walikota dan wakil walikota untuk Kota.

4) Tahapan penyelenggaraan pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah:

a. Pemutakhiran data dan daftar pemilih;

b. Pencalonan;

c. Pengadaan dan pendistribusian perlengkapan berdasarkan norma,

standar, prosedur, dan kebutuhan yang ditetapkan oleh KPU;

d. Kampanye;

e. Masa tenang;

f. Pemungutan suara dan penghitungan suara;

g. Penetapan hasil pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah;

h. Pengucapan sumpah/janji kepala daerah dan wakil kepala daerah

terpilih.

161

Pelaksanaan pemilihan umum kepala daerah secara langsung adalah salah

satu perwujudan instrumen demokrasi dalam rangka menciptakan pemerintah

yang lebih demokratis. Dengan sistem ini, maka harapan terwujudnya kedaulatan

rakyat dalam sistem pemerintahan diyakini dapat terealisasi secara menyeluruh,

mengingat system demokrasi merupakan perintah langsung yang diamanatkan

oleh UUD 1945 Dalam perjalanannya, sistem demokrasi yang dianut bangsa

Indonesia tidak terlepas dari berbagai bentuk rintangan yang tidak jarang

menimbulkan sikap apatis bagi masyarakat luas. Maraknya persoalan yang lahir

dan mengiringi proses perjalanan demokrasi di tanah air adalah implikasi langsung

dari berbagai rintangan yang muncul.

Fakta dimaksud sangatlah elegan dijadikan sebagai bahan patokan

sekaligus ukuran dalam menilai berhasil tidaknya pelaksanaan demokrasi di tanah

air. Situasi yang demikian harus dipahami sebagai bagian dari demokrasi yang

terus tumbuh dan berkembang dalam proses transisi politik yang mengalami

berbagai pendewasaan perilaku politik Negara dan rakyatnya. Kompleksitas

persoalan yang dimaksud haruslah dipandang sebagai bagian dari proses

pendewasaan politik menuju kondisi perpolitikan yang lebih ideal. Kendati harapan

ini mungkin sulit terwujud, namun bukan berarti harapan perubahan pola dan

konsepsi politik yang saat ini sedang tumbuh dapat menutup ruang perubahan

yang lebih baik.

Dalam tataran yang lebih sederhana, pelaksanaan pemilihan umum kepala

daerah di tanah air adalah bagian dari langkah mewujudkan agenda demokrasi

secara menyeluruh. Pelaksanaan pemilihan kepala daerah yang saat ini digelar

162

secara langsung di Indonesia adalah salah satu perwujudan komitmen negara

demokrasi sebagaimana yang telah digariskan dalam konstitusi. Dengan proses

demokrasi di tingkat lokal, maka diharapkan agar keterpilihan para pemimpin di

daerah juga mencerminkan aspirasi rakyat yang sesungguhnya.

Pemilihan umum kepala daerah adalah pemilihan umum yang

diselenggarakan di tingkat lokal. Oleh karenanya, makna dan tujuan pelaksanaan

pemilukada tidak ada bedanya dengan makna dan tujuan pelaksanaan pemilu

pada umumnya. Hanya kalau pemilu sering dimaknai dalam artian yang lebih luas

dengan cakupan nasional, pemilukada merupakan pelaksanaan pemilu di tingkat

daerah dalam rangka memilih pemimpin di daerah.

Sebagai sebuah aktivitas politik, pemilihan umum pastinya memiliki fungsi-

fungsi yang saling berkaitan atau interdependensi. Adapun fungsi-fungsi dari

pemilihan umum itu sendiri adalah:

a. Sebagai sarana legitimasi politik

Fungsi legitimasi ini terutama menjadi kebutuhan pemerintah dan sistem

politik. Melalui pemilihan umum kepala daerah, keabsahan pemerintahan

daerah yang berkuasa dapat ditegakkan, begitu pula program dan kebijakan

yang dihasilkannya. Dengan begitu, pemerintah berdasarkan hukum yang

disepakati bersama tak hanya memiliki otoritas untuk berkuasa, melainkan

juga memberikan sanksi berupa hukuman dan ganjaran bagi siapapun yang

melanggarnya. Menurut Ginsberg, fungsi legitimasi politik ini merupakan

konsekuensi logis dari pemilihan umum. Ada tiga alasan pemilihan umum

dapat menjadi legitimasi politik bagi pemerintahan yang berkuasa. Pertama,

163

melalui pemilihan umum pemerintah dapat meyakinkan atau memperbaharui

kesepakatan-kesepakatan politik dengan rakyat. Kedua, melalui pemilihan

umum pemerintah dapat pula mempengaruhi perilaku rakyat atau warga

negara. Dan ketiga, dalam dunia modern para penguasa dituntut untuk

mengadakan kesepakatan dari rakyat ketimbang pemaksaan (coercion) untuk

mempertahankan legitimasinya. Gramsci (1971) menunjukkan bahwa

kesepakatan (consent) yang diperoleh melalui hegemoni oleh penguasa

ternyata lebih efektif dan bertahan lama sebagai sarana kontrol dan

pelestarian legitimasi dari otoritasnya ketimbang penggunaan kekerasan dan

dominasi.

b. Fungsi perwakilan politik

Fungsi ini terutama menjadi kebutuhan rakyat, baik untuk mengevaluasi

maupun mengontrol perilaku pemerintahan dan program serta kebijakan yang

dihasilkan. Pemilihan umum dalam kaitan ini merupakan mekanisme

demokratis bagi rakyat untuk menentukan wakil-wakil yang dapat dipercaya

yang akan duduk dalam pemerintahan.

c. Pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala daerah sebagai mekanisme

bagi pergantian atau sirkulasi elit penguasa tingkat daerah.

Keterkaitan pemilihan umum kepala daerah dan wakil kepala daerah dengan

sirkulasi elit didasarkan pada asumsi bahwa elit berasal dari dan bertugas

mewakili masyarakat luas atau rakyat. Secara teoretis, hubungan pemilihan

umum dengan sirkulasi elit dapat dijelaskan dengan melihat proses mobilitas

kaum elit atau nonelit yang menggunakan jalur institusi politik, dan organisasi

164

kemasyarakatan untuk menjadi anggota elit tingkat nasional, yakni sebagai

anggota kabinet dan jabatan yang setara. Dalam kaitan itu, pemilihan umum

merupakan saran dan jalur langsung untuk mencapai posisi elit penguasa.

Dengan begitu diharapkan selama pemilihan umum kepala daerah dan wakil

kepala daerah dapat berlangsung pergantian atau sirkulasi elit penguasa

tingkat daerah secara kompetitif dan demokratis.

d. Sebagai sarana pendidikan politik bagi rakyat

Pemilihan umum merupakan salah satu bentuk pendidikan politik bagi rakyat

yang bersifat langsung, terbuka dan massal, yang diharapkan bisa

mencerdaskan pemahaman politik dan meningkatkan kesadaran masyarakat

tentang demokrasi.68

D. Partisipasi Masyarakat dalam Birokrasi Pemerintahan

Kekuatan membentuk kebijakan pemerintahan terletak di tangan rakyat

yang notabene terdiri atas kompleksitas unsur individu dan kelompok-kelompok

masyarakat. JJ. Rousseau mengatakan satu-satunya sumber kekuasaan adalah

rakyat sebagai pemberi hukum, tidak dapat dialihkan ke suatu instansi lain.

Sedangkan, undang-undang adalah kristalisasi kehendak rakyat. Dan, kekuasaan

yang memberikan undang-undang (gesetzgebende macht) memiliki hak hidup,

hanya jika kekuasaan tersebut selaras dengan kehendak rakyat yang adalah

pemilik kekuasaan sesungguhnya.

68 Haris S, 1998, Menggugat Pemilihan Umum Orde Baru, Sebuah Bunga Rampai, Yayasan Obor

Indonesia dan PPW LIPI Jakarta.

165

Berdasarkan pandangan tersebut, maka sudah sepatutnya proses

pembentukan perundang-undangan di Indonesia tidak hanya menjadi domain

legislator. Penyusunan peraturan perundang-undangan mesti dilakukan secara

terbuka dan partisipatif dengan melibatkan masyarakat. Hal demikian nyatanya

telah diakomodasi sebagai salah satu asas dalam penyusunan peraturan

perundang-undangan.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan menyebutkan keterbukaan sebagai salah satu asasnya.

Penegasan ini bisa dilihat dalam Pasal 5 huruf g yang menyebutkan bahwa dalam

membentuk peraturan

perundang-undangan harus dilakukan berdasarkan pada asas pembentukan

peraturan perundang-undangan yang baik, yakni keterbukaan.

Penjelasan Pasal 5 huruf g UU tersebut—yang juga dikutip oleh Maria

Farida Indrati dalam bukunya Ilmu Perundang-Undangan—menerangkan, asas

keterbukaan adalah dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan—

mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan—bersifat

transparan dan terbuka. Tujuannya adalah agar seluruh lapisan masyarakat

mempunyai kesempatan seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses

pembentukan peraturan perundang-undangan. 69

Berdasarkan penjelasan tersebut terlihat bahwa asas keterbukaan

sesungguhnya tidak berdiri sendiri. Tujuan dari keterbukaan proses penyusunan

perundang-undangan adalah untuk memberikan kesempatan kepada masyarakat

69 Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-Undangan: Jenis, Fungsi, dan Materi Muatan. Kanisius:

Yogyakarta, 2007: 258-259.

166

berpartisipasi secara aktif. Makna kata partisipasi berasal dari kata pars dan

capere. Pars artinya bagian, capere berarti mengambil.70 Partisipasi sendiri berasal

dari bahasa Inggris, participation, yang berarti pengambilan bagian atau

pengikutsertaan.

Isbandi menerangkan bahwa partisipasi dimaknai sebagai keikutsertaan

masyarakat dalam proses pengidentifikasian masalah dan potensi yang ada di

masyarakat, pemilihan, dan pengambilan keputusan tentang alternatif solusi untuk

menangani masalah, pelaksanaan upaya mengatasi masalah, dan keterlibatan

masyarakat dalam proses perubahan yang terjadi.71 Mikkelsen mengklasifikasikan

partisipasi dalam enam pengertian, yaitu: 72

a) Partisipasi adalah kontribusi sukarela dari masyarakat kepada proyek tanpa

ikut serta dalam pengambilan keputusan;

b) Partisipasi adalah ―pemekaaan‖ (membuat peka) pihak masyarakat untuk

meningkatkan kemauan menerima dan kemampuan untuk menanggapi

proyek-proyek pembangunan;

c) Partisipasi adalah keterlibatan sukarela oleh masyarakat dalam perubahan

yang ditentukannya sendiri;

d) Partisipasi adalah suatu proses yang aktif, yang mengandung arti bahwa

orang atau kelompok yang terkait mengambil inisiatif dan menggunakan

kebebasannya untuk melakukan hal itu;

70 Hanna litaay Salakory, ―Aspirasi dan Partisipasi Rakyat dalam Pembangunan Politik: Filosofi

dan Sejarahnya di Indonesia‖Bina Darma, No. 54, Maret 1997:7. 71 Isbandi Rukminto Adi, Perencanaan Partisipatoris Berbasis Aset Komunitas: dari Pemikiran

Menuju Penerapan. FISIP UI Press: Depok, 2007: 27. 72 Mikkelsen, Britha, Metode Penelitian Partisipatoris dan Upaya-Upaya Pemberdayaan: Sebuah

Buku Pegangan Bagi Para Praktisi Lapangan. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia, 1999: 64.

167

e) Partisipasi adalah pemantapan dialog antara masyarakat setempat dengan

para staf yang melakukan persiapan, pelaksanaan, monitoring proyek, agar

memperoleh informasi mengenai konteks lokal dan dampak-dampak sosial;

f) Partisipasi adalah keterlibatan masyarakat dalam pembangunan diri,

kehidupan, dan lingkungan mereka.

Miriam Budiardjo mendefinisikan partisipasi dalam bidang politik sebagai

kegiatan seseorang atau kelompok orang untuk ikut serta secara aktif dalam

kehidupan politik, yaitu dengan jalan memilih pimpinan negara, serta secara

langsung atau tidak langsung memengaruhi kebijakan pemerintah (public policy).73

Menguatkan pengertian itu, Herbert McClosky dalam International Encyclopedia of

the Social Science menyebutkan, partisipasi politik adalah kegiatan-kegiatan

sukarela dari warga masyarakat, melalui mana mereka mengambil bagian dalam

proses pemilihan penguasa, dan secara langsung atau tidak langsung dalam

proses pembentukan kebijakan umum. 74

Samuel P Huntington dan Joan M. Nelson dalam No Easy Choice: Political

Participation in Developing Countries menyebutkan, partisipasi politik adalah

kegiatan warga negara yang bertindak sebagai pribadi-pribadi, yang dimaksudkan

untuk memengaruhi pembuatan keputusan oleh pemerintah. Partisipasi bisa

bersifat individual atau kolektif, terorganisasi atau spontan, mantap atau sporadis,

secara damai atau dengan kekerasan, legal atau ilegal, efektif atau tidak efektif.75

73 Miriam Budiardjo, 1998. Partisipasi dan Partai Politik. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. Hlm.

1. 74 Miriam Budiardjo, 1998: 2. 75 Miriam Budiardjo, 1998: 3.

168

Berdasarkan pengertian tersebut, partisipasi bisa dilakukan dalam bentuk

apapun untuk memengaruhi kebijakan pemerintahan, yang dilakukan sebagai

bentuk kesadaran masyarakat secara aktif dan sukarela.

Fung dan Wright menyebutkan pada partisipasi warga itu melampaui

bentuk-bentuk institusi demokrasi konvensional tataran tujuan yang sangat

praktis, yakni meningkatnya sikap tanggap dan efektivitas pemerintahan. Pada

saat yang sama, dengan partisipasi, warga membuat keadaan menjadi lebih adil,

partisipatoris, deliberatif, dan akuntabel. 76

Terdapat tiga dimensi dalam partisipasi langsung yang merupakan unsur-

unsur penting dari model partisipasi, di mana di dalamnya harus ada komunikasi

dan keputusan. Ketiga dimensi tersebut yaitu: 77

1) Pihak yang berpartisipasi.

Beberapa proses partisipatif terbuka untuk semua orang yang ingin terlibat,

sedangkan proses lainnya hanya mengundang elite stakeholder seperti

perwakilan kelompok kepentingan saja.

2) Partisipasi tidak sekadar membangun komunikasi namun juga membuat

keputusan.

Di banyak pertemuan publik, peserta hanya menerima informasi dari pejabat

yang mengumumkan dan menjelaskan kebijakan. Umumnya peserta sekadar

mendengarkan tanpa turut mengambil posisi untuk memberikan keputusan

tertentu.

76 Hetifah Sj. Sumarto, Inovasi, Partisipasi, dan Good Governance. Jakarta: Yayasan Obor

Indonesia. 2009: xxv. 77 Archon Fung. Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review,

December 2006: 66.

169

3) Hubungan antara diskusi, kegiatan publik, dan kebijakan.

Secara institusional, model partisipasi selalu bergantung pada tiga masalah

penting dalam pemerintahan demokrasi, yaitu legitimasi (legitimacy), keadilan

(justice), dan pemerintahan yang efektif (effective governance).

Tidak ada satupun bentuk partisipasi publik yang menjadi ―sifat bawaan‖

dalam konteks demokrasi. Semua bentuk partisipasi berguna untuk meningkatkan

peran partisipan dalam pemerintahan demokrasi. Sherry Arnstein

mengembangkan beberapa tipologi partisipasi warga negara. Dia berpendapat

bahwa partisipasi merupakan redistribusi kekuasaan pada warga negara yang

tidak memiliki kekuasaan. Dalam tulisannya dia mengategorikan delapan tahapan

untuk mengembangkan partisipasi warga negara, yaitu: manipulation, therapy,

informing, consultation, placation, partnership, delegated power, dan citizen

control.

Namun demikian, tahapan yang dibuat oleh Arnstein sebetulnya tidak

sempurna. Karena, pertama, tingkatan pengaruh individu tidak lebih besar dari

keputusan kolektif. Kedua, banyak bentuk partisipasi lain yang telah berkembang,

yang berada di luar tahapan partisipasi yang dibuat oleh Arnstein. Praktisi politik

mengembangkan banyak teknik untuk merekrut partisipan. Misalnya melalui

seleksi acak, memfasilitasi pertemuan, mendesain proses penuntutan yang dapat

diajukan oleh masyarakat sipil sebagai bentuk proses partisipasi terhadap

perubahan peraturan, bahkan hingga membuat hukum atau peraturan tertentu.

170

Untuk itu tiga unsur mendasar yang menentukan tingkat partisipasi dan

bentuk partisipasi harus diperhatikan, yaitu: 78

1) Siapa yang berpartisipasi?

2) Bagaimana mereka berkomunikasi dan membuat keputusan?

3) Apa hubungan antara konklusi dan opini mereka dengan kebijakan publik atau

kegiatan publik lainnya?

Dimensi krusial lainnya adalah bagaimana partisipan berinteraksi dalam

sebuah diskusi publik atau pembuatan kesepakatan. Terdapat model-model

komunikasi dan pembuatan keputusan yang melibatkan partisipasi publik, yaitu:

pertama, mengadakan public hearings and community meetings, yang dilakukan

tanpa memandang perspektif para partisipan, termasuk politisi, aktivis, kelompok

kepentingan tertentu. Kedua, deliberasi dan negosiasi. Partisipan dibebaskan

untuk memikirkan apa yang mereka inginkan dan butuhkan, baik sebagai individu

maupun sebagai suatu kumpulan atau kelompok masyarakat. Mekanisme ini pada

akhirnya menciptakan partisipasi dengan latar belakang sama dan memiliki

pandangan yang sama.

Hal penting terakhir untuk melihat dampak dari partisipasi publik adalah

bagaimana partisipan menghubungkan kekuasaan publik yang dimiliki dengan

kegiatan yang mereka lakukan. Pada dasarnya partisipan tidak memiliki ekspektasi

nyata untuk memengaruhi kebijakan publik. Walaupun demikian, siapapun yang

berpartisipasi mengharapkan adanya keuntungan personal (personal benefits).

Forum-forum secara prinsip melibatkan partisipan untuk tiga hal, yaitu

78 Archon Fung, 2006: 67.

171

mendengarkan, mengekspresikan preferensi, dan mengembangkan preferensi—

ketimbang melibatkan partisipan dalam membuat suatu kesepakatan. Model-

model yang digunakan untuk mengantisipasi hal tersebut adalah dengan cara

menerapkan model di mana pejabat publik tetap melibatkan partisipan dan

menerima input dan rekomendasi partisipan. Model lainnya, partisipan bergabung

dengan co-governing partnership untuk turut serta membuat rencana dan

kebijakan sebagai bentuk public action.

Berdasarkan konsep partisipasi masyarakat di atas dan dihubungkan

dengan pembentukan perundang-undangan, maka dapat diartikan bahwa pada

pokoknya semua pihak—baik dalam struktur kenegaraan maupun di luar struktur

kenegaraan dan pemerintahan—dapat memprakarsai gagasan pembentukan

undang-undang. Meskipun demikian, partisipasi ini mesti mengikuti bentuk

kewenangan pengusung undang-undang, yakni inisiatif yang bersifat resmi harus

datang dari Presiden, DPR, atau dari DPD. 79 Karena itu, konsekuensinya adalah,

inisiatif dari lembaga lain atau pihak lain tetap harus diajukan melalui salah satu

dari tiga pintu yakni Presiden, DPR, dan DPD.

Jimly Asshiddiqie yang mengutip pendapat Cornelius M. Kerwin menyatakan

semua pihak dapat memprakarsai gagasan pembentukan undang-undang. Prinsip

ini berlaku hampir di semua negara demokrasi.80 Perkembangannya, partisipasi

masyarakat ini merupakan konsep yang berkembang dalam sistem politik modern.

Penyediaan ruang publik atau adanya mekanisme untuk mewujudkan partisipasi

79 Yuliandri, Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan Yang Baik: Gagasan

Pembentukan Undang-Undang Berkelanjutan. Raja Grafindo Persada: Jakarta, 2009: 186. 80 Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang di Indonesia. Sekretariat Jenderal Mahkamah

Konstitusi Republik Indonesia: Jakarta 2006:315.

172

adalah suatu tuntutan yang mutlak sebagai upaya demokratisasi sejak

pertengahan abad ke-20. Proses pembuatan peraturan perundang-undangan,

setidaknya di atas kertas, tidak lagi semata menjadi wilayah kekuasaan mutlak

birokrasi dan parlemen.81

Samuel P Huntington dan Joan M Nelson mendefinisikan partisipasi publik

sebagai activity by private citizens designed to influence government decision-

making. Jadi, partisipasi publik menjadi salah satu alat dalam menuangkan nilai-

nilai yang berkembang di masyarakat ke dalam suatu peraturan. 82

Lothar Gundling mengemukakan beberapa alasan tentang perlunya peran

serta masyarakat dalam penyusunan kebijakan, yakni sebagai berikut: 83

a. Informing the administration (memberi informasi kepada pemerintah)

b. Increasing the readiness of the public to accept decisions (meningkatkan

kesediaan masyarakat untuk menerima keputusan)

c. Supplementing judicial protection (membantu perlindungan hukum)

d. Democratizing decision-making (mendemokrasikan pengambilan keputusan)

Perlunya peran serta masyarakat dalam pembuatan hukum juga

disampaikan Satjipto Rahardjo. Menurutnya, peranan pendapat umum masyarakat

mempunyai latar belakang perkaitan dengan masalah efektivitas berlakunya

hukum.84 Suatu pembuatan hukum yang dilakukan tanpa memerhatikan pendapat

umum, mengandung risiko tidak bisa dijalankan dengan baik. Keadaan demikian

81 Yuliandri, 2009 : 187. 82 Yuliandri, 2009 : 187 83 Yuliandri, 2009 : 187-188. 84 Satjipto Rahardjo, 2012. Ilmu Hukum. Citra Aditya Bakti: Bandung. Hlm. 157.

173

akan terjadi manakala pembuatan hukum melibatkan pendapat-pendapat yang

bertentangan dalam masyarakat. Jika negara dan pembuat kebijakan hukum tetap

memaksakan kehendaknya untuk meloloskan hukum atau undang-undang yang

isinya mendapatkan tentangan dari masyarakat, maka ongkos sosial yang

dikeluarkan akan jauh lebih tinggi dari ongkos pembentukannya.

Peran partisipasi masyarakat dalam pembuatan perundang-undangan juga

menjadi dasar filsafati hukum tentang daya mengikat hukum. Van Apeldoorn

dalam buku pengantar ilmu hukumnya membuat pertanyaan: apakah ditaatinya

hukum disebabkan hukum itu dibentuk oleh pejabat yang berwenang, atau

memang masyarakat mengakuinya karena hukum tersebut dinilai sebagai suatu

hukum yang hidup di dalam masyarakat itu?85

Menjawab pertanyaan tersebut, teori perjanjian masyarakat memberikan

landasan kepatuhan terhadap hukum sebagaimana disampaikan Hugo de Groot

(Grotius), Thomas Hobbes, John Locke, Jean Jacques Rousseau, dan Immanuel

Kant. Intinya, orang taat dan tunduk pada hukum karena berjanji untuk

menaatinya.86 Hukum dianggap sebagai kehendak bersama, hasil konsensus dari

segenap anggota masyarakat. Karenanya, keterlibatan masyarakat dalam proses

penyusunan undang-undang sangat penting.

Selain teori perjanjian masyarakat, juga muncul teori kedaulatan hukum

yang juga menganggap penting adanya peran masyarakat. Menurut teori tersebut,

hukum mengikat bukan karena negara menghendakinya, melainkan karena

85 Van Apeldoorn, 2001. Pengantar Ilmu Hukum. Pradnya Paramita: Jakarta. Hlm. 443. 86 Prof Dr. H. Lili Rasjidi dan Liza Sonia Rasjidi, Dasar-Dasar Filsafat dan Teori Hukum. Citra

Aditya Bakti: Bandung. 2012: 83.

174

merupakan perumusan dari kesadaran hukum rakyat. Berlakunya hukum karena

nilai batinnya, yang menjelma dalam hukum itu sendiri. Pandangan ini

disampaikan Mr. H. Krabbe. Menurutnya, kesadaran hukum yang dimaksud

berpangkal pada perasaan hukum bagian terbesar masyarakat.87

Konsep daya mengikat hukum ini sejalan dengan teori demokrasi yang

tidak membatasi partisipasi masyarakat sebatas memberikan suara dalam pemilu.

Teori demokrasi partisipatif mengemukakan kaitannya dengan keberadaan peran

serta masyarakat bahwa ―Warga, baik secara perseorangan maupun secara

kelompok, bukanlah semata-mata konsumen kepuasan (consumers of

satisfaction), tetapi membutuhkan kesempatan dan dorongan pengungkapan dan

pengembangan diri (self expression and development).

Para penganut teori participatory democracy menolak asumsi bahwa warga,

satu sama lainnya, selalu dalam keadaan konflik kepentingan. Sebaliknya mereka

justru berpandangan bahwa hakikat dari kepribadian manusia adalah saling

melengkapi dalam kehidupan bersama (collective life), sehingga satu sama lain

mampu menyelaraskan antara kepentingan bersama (social interests) melalui

cara-cara yang dapat diterima.

Menurut penganut teori demokrasi partisipasi, hakikat demokrasi adalah

untuk menjamin bahwa keputusan-keputusan yang dibuat oleh pemerintah

menyertakan warga yang mungkin terkena dampak dari keputusan-keputusan itu.

Oleh sebab itu, pengertian demokrasi adalah memberi dorongan berperan serta

dalam pembuatan keputusan-keputusan yang memengaruhi kehidupan mereka.

87 Prof Dr. H. Lili Rasjidi dan Liza Sonia Rasjidi. 2012 : 84.

175

Dengan demikian, teori ini tidak hanya ingin mewujudkan pemerintahan yang

demokratis, tetapi juga masyarakat yang demokratis. 88

Dilihat dari teori pembentukan undang-undang, keharusan adanya

partisipasi masyarakat merupakan tujuan dari the synopsis policy theory (teori

tahapan kebijakan sinoptik). Menurut teori ini, pembentukan undang-undang

sebagai suatu proses yang terorganisasi dan terarah secara baik terhadap suatu

pembentukan keputusan yang mengikat, merupakan upaya mencari dan

menentukan arahan bagi masyarakat secara keseluruhan. Suatu kebijakan

dibentuk dan bertanggung jawab agar tercapai ketepatan, keseimbangan, dan

keterlaksanaan dari suatu aturan. 89

Menurut A. Hamid S. Attamimi, partisipasi masyarakat dalam pembentukan

undang-undang merupakan pelaksanaan asas konsensus (het beginsel van

consensus). Yakni, adanya kesepakatan rakyat untuk melaksanakan kewajiban

dan menanggung akibat yang ditimbulkan oleh peraturan perundang-undangan

yang bersangkutan. Hal ini dilakukan mengingat pembentukan peraturan

perundang-undangan haruslah dianggap sebagai langkah awal untuk mencapai

tujuan-tujuan yang disepakati bersama oleh pemerintah dan rakyat. 90

Berdasarkan pandangan ahli-ahli tentang keterbukaan dan partisipasi

masyarakat, maka bisa disimpulkan bahwa peran serta masyarakat dalam

pembentukan undang-undang menjadi suatu keharusan dalam proses

pengambilan keputusan tentang substansi yang akan diatur.

88 RB Gibson, The Value of Participation, dalam P.S Elder (ed), Environmental Management and

Public Participation, Canadian Environmental Law Association, Ottawa, 1981 : 22-23. 89 Yuliandri, 2009 : 201. 90 Maria Farida, 2007: 339.

176

BAB VI

BIROKRASI PEMERINTAHAN DAERAH

Budaya birokrasi pemerintah Indonesia terbentuk melalui proses sejarah

yang panjang yang dimulai dari pemerintahan kerajaan-kerajaan tradisional di

Indonesia. Pada masa penjajahan, birokrasi pemerintahan diwarnai oleh

kekuasaan colonial Belanda dan pemerintah Jepang hingga masa kemerdekaan

Republik Indonesia tahun 1945. Pascakemerdekaan, birokrasi pemerintah

177

Indonesia terus berproses dalam rangka mencari bentuk yang ideal hingga

diterapkannya otonomi daerah sekarang ini.

Proses sejarah yang panjang telah banyak menunjukkan bukti bahwa sosok

birokrasi Indonesia masih jauh dari gambaran ideal yang diharapkan oleh

kebanyakan rakyat Indonesia. Sosok ideal birokrasi pernah digambarkan oleh Max

Weber yang disebutnya dengan bentuk legal-rasional yang ditandai oleh tingkat

spesialisasi yang tinggi, struktur kewenangan hierarkis dengan batas-batas

kewenangan yang jelas, hubungan antar anggota organisasi yang tidak bersifat

pribadi, rekrutmen yang didasarkan atas kemampuan teknis, diferensiasi antara

pendapat resmi dan pribadi.

Kenyataannya, birokrasi yang semula diidealkan bersifat legal-rasional itu

semakin mekar fungsi dan peranannya dari sekadar instrumen teknis

penyelenggara roda administrasi pemerintahan yang terikat konstitusi dan aturan-

aturan hukum objektif, netral, dan apolitik. Bergulirnya roda reformasi sejak 1998

menuntut agar terjadi perubahan di segala bidang, tidak terkecuali masalah

birokrasi. Jika birokrasi tidak melakukan perubahan maka ia akan memasuki tahap

kemelut yang akan merugikan masa depan sistem politik Indonesia.

Mengawali agenda reformasi, beberapa undang-undang yang dianggap

tidak relevan lagi isinya diganti dengan undang-undang yang baru. Di bidang

pemerintahan, ditetapkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah yang kemudian direvisi pada tahun 2004 dengan

dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan pada tahun 2008

dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 Kemudian akhir-

178

akhir ini disyahkannya RUU Pemerintahan Daerah menjadi Undang-undang

kemudain terbitnya Perpu no 2 Tahun 2014 tentang Pemerintahan daerah.

Perubahan tata penyelenggaraan pemerintahan tersebut sebagai akibat dari

adanya politisasi kebijakan otonomi daerah tentu akan membawa berbagai

konsekuensi yang cukup signifikan bagi para birokrat sebagai pelaksana

penyelenggara negara.

A. Sejarah Pemerintahan Daerah

Sejarah Pemerintahan Daerah di Republik Indonesia tidaklah berusia

pendek. Lebih dari setengah abad lembaga pemerintah lokal ini telah mengisi

perjalanan bangsa. Dari waktu ke waktu pemerintahan daerah telah mengalami

perubahan bentuknya. Setidaknya ada tujuh tahapan hingga bentuk pemerintahan

daerah seperti sekarang ini (2014). Pembagian tahapan ini didasarkan pada masa

berlakunyaUndang-Undang yang mengatur pemerintahan lokal secara umum.

Tiap-tiap periode pemerintahan daerah memiliki bentuk dan susunan yang

berbeda-beda berdasarkan aturan umum yang ditetapkan melalui undang-undang.

Patut juga dicatat bahwa konstitusi yang digunakan juga turut memengaruhi corak

dari undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah.

Dalam bab ini tidak semua hal yang ada pada pemerintahan daerah

dikemukakan. Dalam artikel ini hanya akan dibahas mengenai susunan daerah

otonom dan pemegang kekuasaan pemerintahan daerah di bidang legislatif dan

eksekutif serta beberapa kejadian yang khas untuk masing-masing periode

pemerintahan daerah.

1. Periode I (1945-1948)

179

Pada periode ini belum terdapat sebuah undang-undang yang mengatur

Pemerintahan Daerah secara khusus. Aturan yang digunakan adalah aturan yang

ditetapkan oleh PPKI. Selain itu digunakan pula aturan UU No 1 Tahun 1945 yang

mengatur mengenai penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari oleh Komite

Nasional Daerah. PPKI dalam rapatnya pada 19 Agustus 1945 menetapkan

pembagian daerah dan pelaksanaan pemerintahan secara umum dengan

melanjutkan pelaksanaan yang sudah ada. PPKI hanya menetapkan adanya

Komite Nasional di Daerah untuk membantu pekerjaan kepala daerah seperti yang

dilakukan di pusat dengan adanya KNI Pusat.

Oleh PPKI, secara umum,wilayah Indonesia dibagi menjadi provinsi-

provinsi. Tiap-tiap provinsi dibagi lagi menjadi karesidenan-karesidenan. Masing-

masing provinsi dikepalai oleh Gubernur. Sedangkankaresidenan dikepalai oleh

Residen. Gubernur dan Residen dalam melaksanakan pemerintahan dibantu oleh

Komite Nasional Daerah. Selebihnya susunan dan bentuk pemerintahan daerah

dilanjutkan menurut kondisi yang sudah ada. Dengan demikian provinsi dan

karesidenan hanya sebagai daerah administratif dan belum mendapat otonomi.

Selain itu PPKI juga memutuskan disamping adanya provinsi terdapat pula

Kooti (Zelfbestuurende Landschappen/Kerajaan) dan Kota (Gemeente/Haminte)

yang kedudukan dan pemerintahan lokalnya tetap diteruskan sampai diatur lebih

lanjut. Wilayah-wilayah Provinsi yang ada tersebut tidak mencakup wilayah-

wilayah kooti (Zelfbestuurende Landschappen/Kerajaan). Wilayah-wilayah kooti

berada di bawah pemerintahan pusat baik secara langsung maupun melalui

180

perwakilan yang disebut dengan Komisaris. Tingkatan selengkapnya yang ada

pada masa itu adalah:

1) Provinsi (warisan Hindia Belanda, tidak digunakan oleh Jepang)

2) Karesidenan (disebut Syu oleh Jepang)

3) Kabupaten/Kota (disebut Ken/Syi/Tokubetsu Syi oleh Jepang, pada saat

Hindia Belanda disebut Regentschap/Gemeente/Stadsgemeente)

4) Kawedanan (disebut Gun oleh Jepang)

5) Kecamatan (disebut Son oleh Jepang)

6) Desa (disebut Ku oleh Jepang)

Otonomi bagi daerah baru dirintis dengan keluarnya UU No. 1 Tahun 1945

tentang Kedudukan Komite Nasional Daerah. UU No. 1 Tahun 1945 menyebutkan

setidaknya ada tiga jenis daerah yang memiliki otonomi yaitu: Karesidenan, Kota

otonom dan Kabupaten serta lain-lain daerah yang dianggap perlu (kecuali daerah

Surakarta dan Yogyakarta). Pemberian otonomi itu dilakukan dengan membentuk

Komite Nasional Daerah sebagai Badan Perwakilan Rakyat Daerah. Sebagai

penyelenggara pemerintahan daerah adalahKomite Nasional Daerah bersama-

sama dengan dan dipimpin oleh Kepala Daerah. Untuk pemerintahan sehari-hari

dibentuk Badan Eksekutif dari dan oleh Komite Nasional Daerah dan dipimpin oleh

Kepala Daerah.

Mengingat situasi dan kondisi pada masa itu tidak semua daerah dapat

membentuk dan melaksanakan pemerintahan daerah. Daerah-daerah Maluku

(termasuk didalamnyaPapua), Nusa Tenggara, Sulawesi, dan Kalimantan bahkan

harus dihapuskan dari wilayah Indonesia sesuai isi Perjanjian Linggajati. Begitu

181

pula dengan daerah-daerah Sumatera Timur, Riau, Bangka, Belitung, Sumatera

Selatan bagian timur, Jawa Barat, Jawa Tengah bagian barat, Jawa Timur bagian

timur, dan Madura juga harus dilepaskan dengan Perjanjian Renville.

2. Periode II (1948-1957)

Pada periode ini berlaku Undang-Undang Pokok No. 22 Tahun 1948 tentang

Pemerintahan Daerah. UU ini adalah UU pertama kalinya yang mengatur susunan

dan kedudukanpemerintahan daerah di Indonesia. Secara umum Indonesia

memiliki dua jenis daerah berotonomi yaitu daerah otonom biasa dan daerah

otonom khusus yang disebut dengandaerah istimewa. Daerah otonom khusus

yang diberi nomenklatur "Daerah Istimewa" adalah daerah kerajaan/kesultanan

dengan kedudukan zelfbesturende landschappen/kooti/daerah swapraja yang

telah ada sebelum Indonesia merdeka dan masih dikuasai oleh dinasti

pemerintahannya. Masing-masing daerah berotonomi tersebut memiliki tiga

tingkatan dan nomenklatur yang berbeda-beda yaitu:

Tabel 4

Tingkatan Daerah Otonom di Indonesia periode 1948-1957

Tingkatan Daerah Otonom

Nomenklatur Daerah Otonom Biasa

Nomenklatur Daerah Otonom Khusus

Tingkat I Provinsi Daerah Istimewa Setingkat Provinsi

Tingkat II Kabupaten/Kota Besar Daerah Istimewa Setingkat Kabupaten

182

Tingkat III Desa, Negeri, Marga, atau nama lain/Kota Kecil

Daerah Istimewa Setingkat Desa

Undang-undang menentukan bahwa pemerintahan lokal menggunakan

nomenklatur "Pemerintah Daerah". Pemerintahan lokal terdiri dari:

1) Legislatif

2) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

3) Eksekutif

4) Dewan Pemerintah Daerah (DPD)

DPRD mengatur dan mengurus rumah tangga daerahnya. Anggota DPRD

dipilih dalam sebuah pemilihan yang diatur oleh UU pembentukan daerah. Masa

jabatan Anggota DPRDadalah lima tahun. Jumlah anggota DPRD juga diatur dalam

UU pembentukan daerah yang bersangkutan. Ketua dan Wakil Ketua DPRD dipilih

oleh dan dari anggota DPRD yang bersangkutan.

DPD menjalankan pemerintahan sehari-hari. AnggotaDPD secara bersama-

sama atau masing-masing bertanggung jawab terhadap DPRD dan diwajibkan

memberi keterangan-keterangan yang diminta oleh DPRD. DPD dipilih oleh dan

dari DPRD dengan memperhatikan perimbangan komposisi kekuatan politik dalam

DPRD. Masa jabatan anggota DPDsama seperti masa jabatan DPRD yang

bersangkutan. Jumlah anggota DPD ditetapkan dalam UU pembentukan daerah

yang bersangkutan.

Kepala Daerah menjadi ketua dan anggota DPD. Kepala Daerah diangkat

dan diberhentikan dengan ketentuan umum:

183

1) Kepala Daerah Provinsi diangkat oleh Presiden dari calon yang diajukan

oleh DPRD Provinsi.

2) Kepala Daerah Kabupaten/Kota Besar diangkat oleh Menteri Dalam Negeri

dari calon yang diajukan oleh DPRD Kabupaten/Kota Besar.

3) Kepala Daerah Desa, Negeri, Marga atau nama lain/Kota Kecil diangkat oleh

Kepala Daerah Provinsi dari calon yang diajukan oleh DPRD Desa, Negeri,

Marga atau nama lain/Kota Kecil.

4) Kepala Daerah dapat diberhentikan oleh pejabat yang mengangkat atas

usul DPRD yang bersangkutan.

5) Kepala Daerah Istimewa diangkat oleh Presiden dari keturunan keluarga

yang berkuasa di daerah itu pada zaman sebelum Republik Indonesia

dengan syarat tertentu. Untuk daerah istimewa dapat diangkat seorang

Wakil Kepala Daerah Istimewa oleh Presiden dengan syarat yang sama

dengan Kepala Daerah Istimewa. Wakil Kepala Daerah Istimewa adalah

anggota DPD.

Undang-Undang No. 22 Tahun 1948 disusun berdasarkan pada konstitusi

Republik I pasal 18. Pada mulanya UU ini mengatur pokok-pokok pemerintahan

daerah di wilayahIndonesia yang tersisa yaitu:

a. Wilayah Sumatera meliputi: Aceh, Sumatera Utara bagian barat, Sumatera

Barat, Riau, Jambi, Sumatera Selatan bagian utara dan barat, Bengkulu,

dan Lampung.

b. Wilayah Jawa meliputi: Banten, Jawa Tengah bagian timur, Yogyakarta,

dan Jawa Timur bagian barat (daerah Mataraman)

184

Setelah pembentukan Republik III pada 15 Agustus 1950 UU ini berlaku

untuk daerah seluruh Sumatera, seluruh Jawa, dan seluruh Kalimantan.

Sedangkan pada daerah-daerah di bekas wilayah Negara Indonesia Timur yaitu

wilayah Sulawesi, wilayah Nusa Tenggara, dan wilayah Maluku masih berlaku UU

NIT No. 44 Tahun 1950.

3. Periode III (1957-1965)

Pada periode ini berlaku Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-

Pokok Pemerintahan Daerah yang disebut juga Undang-undang tentang pokok-

pokok pemerintahan 1956. UU ini menggantikan Undang-Undang RI No. 22 Tahun

1948 dan UU NIT No. 44 Tahun 1950.

Secara umum Indonesia memiliki dua jenis daerah berotonomi yaitu daerah

otonom biasa yang disebut daerah swatantra dan daerah otonom khusus yang

disebut dengan daerah istimewa. Masing-masing daerah berotonomi tersebut

memiliki tiga tingkatan dan nomenklatur yang berbeda-beda yaitu:

Tabel 5

Tingkatan Daerah Otonom di Indonesia periode 1957-1965

Tingkatan Nomenklatur Daerah Otonom Biasa Nomenklatur Daerah Otonom

Khusus

Tingkat I Daerah Swatantra Tingkat ke I/Kotapraja Jakarta Raya

Daerah Istimewa Tingkat ke I

Tingkat II Daerah Swatantra Tingkat ke II/Kotapraja Daerah Istimewa Tingkat ke II

Tingkat III Daerah Swatantra Tingkat ke III Daerah Istimewa Tingkat ke III

185

Tingkatan tersebut tidak berlaku pada Pemerintahan Daerah Kotapraja Jakarta

Raya, dalam Pemerintahan Daerah Kotapraja tidak dibentuk daerah Swatantra

tingkat lebih rendah.

Selain dua macam daerah berotonomi tersebut terdapat pula Daerah

Swapraja. Daerah ini merupakan kelanjutan dari sistem pemerintahan daerah

zaman Hindia Belanda danRepublik II (Pemerintahan Negara Federal RIS).

Menurut perkembangan keadaan Daerah Swapraja dapat dialihkan statusnya

menjadi Daerah Istimewa atau Daerah Swatantra.

Undang-undang menentukan bahwa pemerintahan lokal menggunakan

nomenklatur "Pemerintah Daerah". Pemerintahan lokal terdiri dari:

1) Legislatif

2) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

3) Eksekutif

4) Dewan Pemerintah Daerah (DPD).

DPRD mengatur dan mengurus segala urusan rumah tangga daerahnya

kecuali ditentukan lain dengan UU. Pemilihan dan penggantian anggota DPRD

diatur dengan undang-undang tersendiri. Masa jabatan anggota DPRD adalah

empat tahun. Masa jabatan anggota pengganti antar waktu hanya untuk sisa

masa empat tahun tersebut. Jumlah anggotaDPRD ditetapkan dalam UU

pembentukan, dengan dasar perhitungan jumlah penduduk tertentu. Ketua dan

Wakil Ketua DPRD dipilih oleh dan dari anggota DPRD.

Pimpinan sehari-hari Pemerintahan Daerah dijalankan oleh DPD. DPD

menjalankan keputusan-keputusan DPRD. Anggota DPD dalam menjalankan

186

tugasnya secara bersama-sama bertanggung jawab kepada DPRD dan wajib

memberi keterangan-keterangan yang diminta oleh DPRD. DPD dipilih oleh dan

dari DPRD dengan memperhatikan perimbangan komposisi kekuatan politik dalam

DPRD. Masa jabatan anggota DPD sama seperti masa jabatan DPRD yang

bersangkutan. Anggota DPD antar waktu yang dipilih memiliki masa jabatan hanya

untuk sisa masa jabatan DPD yang ada. Jumlah anggota DPD ditetapkan dalam

peraturan pembentukan daerah yang bersangkutan. Kepala Daerahkarena

jabatannya menjadi ketua dan anggota DPD. Wakil Ketua DPD dipilih oleh dan

dari, anggota DPD bersangkutan.

Kepala Daerah dipilih, diangkat, dan diberhentikan menurut aturan yang

ditetapkan dengan undang-undang tersendiri. Untuk sementara waktu Kepala

Daerah dipilih oleh DPRDdengan syarat-syarat tertentu dan disahkan oleh

Presiden untuk Kepala Daerah dari tingkat ke I atau Menteri Dalam Negeri atau

penguasa yang ditunjuk olehnya untuk Kepala Daerah dari tingkat ke II dan ke III.

Kepala Daerah dipilih untuk satu masa jabatan DPRD atau bagi mereka yang

dipilih antar waktu guna mengisi lowongan Kepala Daerah, untuk sisa masa

jabatan tersebut.

Kepala Daerah Istimewa diangkat dari calon yang diajukan oleh DPRD dari

keturunan keluarga yang berkuasa di daerah itu pada zaman sebelum Republik

dengan memperhatikan syarat tertentu dan diangkat serta diberhentikan oleh

Presiden bagi Daerah Istimewa tingkat I atau Menteri Dalam Negeri atau

penguasa yang ditunjuk olehnya bagi Daerah Istimewa tingkat II dan III. Untuk

Daerah Istimewa dapat diangkat Wakil Kepala Daerah Istimewa dengan tata cara

187

seperti Kepala Daerah Istimewa. Kepala dan Wakil Kepala Daerah Istimewa

karena jabatannya adalah berturut-turut menjadi Ketua serta anggota dan Wakil

Ketua serta anggota dari Dewan Pemerintah Daerah.

Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 disusun berdasarkan aturan Konstitusi

Republik III pasal 131, 132, dan 133. Namun dalam perjalanan waktu, peraturan

tersebut mengalami perubahan pada 1959 dan 1960 karena menyesuaikan

dengan sistem ketatanegaraan Republik IV. Penyesuaian pada tahun 1959

dilaksanakan dengan Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959. Menurut peraturan

itu pemerintahan daerah terdiri dari:

1) Eksekutif

2) Kepala Daerah dengan dibantu Badan Pemerintah Harian (BPH)

3) Legislatif

4) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)

Kepala Daerah diangkat dan diberhentikan oleh Presiden bagi Daerah

Tingkat I dan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah bagi Daerah Tingkat II

dengan syarat tertentu. Kepala Daerah dapat diangkat baik dari calon yang

diajukan DPRD maupun dari luar calon yang diusulkan DPRD. Masa jabatan Kepala

Daerah sama seperti masa jabatanDPRD. Kepala Daerah adalah Pegawai Negara

dan karenanya tidak dapat diberhentikan karena keputusan DPRD.

Kepala Daerah Istimewa diangkat dari keturunan keluarga yang berkuasa

menjalankan pemerintahan di daerah pada zaman sebelum Republik Indonesia

dengan syarat tertentu dan diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Untuk

188

Daerah Istimewa dapat diangkat Wakil Kepala Daerah Istimewa dengan tata cara

yang sama dengan Kepala Daerah Istimewa.

BPH terdiri dari 3 sampai 5 anggota kecuali yang berasal dari anggota DPD

sebelumnya. Anggota BPH diangkat dan diberhentikan menurut aturan yang

ditetapkan Mendagri dan Otda.

Penyesuaian pada tahun 1960 dilaksanakan dengan Penetapan Presiden

No. 5 Tahun 1960. Peraturan ini mengatur tentang DPRD Gotong Royong (DPRD-

GR) dan Sekretariat Daerah. Dalam aturan ini pula ditetapkan bahwa Kepala

Daerah karena jabatannya adalah Ketua DPRD-GR. Masa jabatan Kepala Daerah

dan BPH disesuaikan dengan masa jabatan DPRD-GR

4. Periode IV (1965-1974)

Pada periode ini berlaku Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 tentang

Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. UU ini menggantikan Undang-Undang No. 1

Tahun 1957, Penetapan Presiden No. 6 tahun 1959; Penetapan Presiden No. 2

tahun 1960; Penetapan Presiden No. 5 tahun 1960 jo Penetapan Presiden No. 7

tahun 1965. Menurut UU ini secara umum Indonesia hanya mengenal satu jenis

daerah otonomi. Daerah otonomi tersebut dibagi menjadi tiga tingkatan daerah.

Tabel 6

Tingkatan Daerah Otonom di Indonesia periode 1965-1974

No. Tingkatan Nomenklatur Daerah Otonom

1. Tingkat I Provinsi/Kotaraya

2. Tingkat II Kabupaten/Kotamadya

189

3. Tingkat III Kecamatan/Kotapraja

Daerah-daerah yang memiliki otonomi khusus menurut Undang-Undang

Nomor 1 Tahun 1957 boleh dikatakan dihapus secara sistematis dan

diseragamkan dengan daerah otonomi biasa. Selain itu untuk mempersiapkan

pembentukan daerah otonom tingkat III maka dikeluarkan Undang-Undang No. 19

Tahun 1965 tentang Desapraja Sebagai Bentuk Peralihan Untuk Mempercepat

Terwujudnya Daerah Tingkat III di seluruh Wilayah Indonesia yang dalam artikel

ini disingkat menjadi "UU Desapraja".

Undang-undang menentukan bahwa pemerintahan lokal menggunakan

nomenklatur "Pemerintah Daerah". Pemerintah Daerah berhak dan berkewajiban

mengatur dan mengurus rumah-tangga daerahnya. Pemerintahan lokal terdiri

dari:

1) Legislatif

2) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

3) Eksekutif

4) Kepala Daerah, dibantu Wakil Kepala Daerah dan Badan Pemerintah Harian

Jumlah anggota DPRD ditetapkan dalam UU pembentukan daerah dengan

dasar perhitungan jumlah penduduk tertentu. Masa jabatan anggota DPRD adalah

5 tahun. Anggota DPRD antar waktu masa jabatannya hanya untuk sisa masa lima

tahun tersebut. Pemilihan, pengangkatan dan penggantian anggota DPRD diatur

dengan UU tersendiri. PimpinanDPRD terdiri dari seorang Ketua dan beberapa

190

orang Wakil Ketua yang mencerminkan poros Nasakom. Pimpinan DPRD dalam

menjalankan tugasnya mempertanggung-jawabkan kepada Kepala Daerah.

Masa jabatan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, serta Anggota BPH

adalah 5 tahun. Kepala Daerah adalah pegawai Negara. Kepala Daerah

merupakan wakil pemerintah pusat sekaligus pejabat dalam pemerintahan daerah.

Oleh karena itu Kepala Daerah harus melaksanakan politik pemerintah dan

bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri menurut hirarki

yang ada. Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah serta Anggota BPH diangkat

dan diberhentikan oleh:

a. Presiden bagi Daerah tingkat I,

b. Menteri Dalam Negeri dengan persetujuan Presiden bagi Daerah tingkat II,

dan

c. Kepala Daerah tingkat I dengan persetujuan Menteri Dalam Negeri bagi

Daerah tingkat III yang ada dalam Daerah tingkat I.

Anggota BPH bagi masing-masing tingkatan daerah adalah:

a. bagi Daerah tingkat I sekurang-kurangnya 7 orang.

b. bagi Daerah tingkat II sekurang-kurangnya 5 orang.

c. bagi Daerah tingkat III sekurang-kurangnya 3 orang.

Desapraja merupakan kesatuan masyarakat hukum yang tertentu batas-

batas daerahnya, berhak mengurus rumah tangganya sendiri, memilih

penguasanya dan mempunyai harta benda sendiri. Alat-alat kelengkapan

pemerintahan desapraja terdiri atas Kepala Desapraja, Badan Musyawarah

191

Desapraja, Pamong Desapraja, Panitera Desapraja,Petugas Desapraja, dan Badan

Pertimbangan Desapraja.

Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 disusun berdasar pasal 18 Konstitusi

Republik IV (UUD 1945). Namun berbeda dengan Undang-Undang No. 22 Tahun

1948, UU ini secara tegas tidak lagi mengakomodasi daerah-daerah dengan

otonomi khusus dan secara sistematis berusaha menghapuskan daerah otonomi

khusus tersebut sebagaimana yang tercantum dalam pasal 88[8]. Hal tersebut

juga diterangkan dengan lebih gamblang dalam penjelasan Undang-Undang No.

18 Tahun 1965 pasal 1-2 serta pasal 88. Akan tetapi, badai politik tahun 1965,

yang terjadi hanya 29 hari setelah Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 disahkan,

menyebabkan UU pemerintahan daerah ini tidak dapat diberlakukan secara mulus.

Perubahan konstelasi politik yang terjadi sepanjang akhir 1965 sampai dengan

tahun 1968 mengakibatkan UU Pemerintahan Daerah dan UU Desapraja tidak

dapat diberlakukan.

5. Periode V (1974-1999)

Pada periode ini berlaku Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang

Pemerintahan di Daerah. UU ini menggantikan Undang-Undang No. 18 Tahun

1965 yang dinyatakan tidak dapat diterapkan. Menurut UU ini secara umum

Indonesia dibagi menjadi satu macam Daerah Otonom sebagai pelaksanaan asas

desentralisasi dan Wilayah Administratif sebagai pelaksanaan asas dekonsentrasi,

yang dapat dilihat pada tabel berikut:

Tabel 7

Tingkatan Daerah Otonom/Wilayah Administratif di Indonesia

192

Periode 1974-1999

No. Tingkatan Nomenklatur Daerah Otonom Nomenklatur Wilayah Administratif

1. Tingkat I

Daerah Tingkat I (Dati I)/Daerah

Khusus Ibukota/Daerah Istimewa Provinsi/Ibukota Negara

2. Tingkat II Daerah Tingkat II (Dati II) Kabupaten/Kotamadya

3. Tingkat IIa - Kota Administratif

4. Tingkat III - Kecamatan

Nama dan batas Daerah Tingkat I adalah sama dengan nama dan batas

Wilayah Provinsi atau Ibukota Negara. Ibukota Daerah Tingkat I adalah ibukota

Wilayah Provinsi. Nama dan batas Daerah Tingkat II adalah sama dengan nama

dan batas Wilayah Kabupaten atau Kotamadya. Ibukota Daerah Tingkat II adalah

ibukota Wilayah Kabupaten. Penyebutan Wilayah Administratif dan Daerah

Otonom disatukan.

1. Untuk Wilayah Administratif Provinsi dan Daerah Otonom Tingkat I disebut

Provinsi Daerah Tingkat I. Sebagai contoh adalah Provinsi Daerah Tingkat I

Riau.

2. Untuk Wilayah Administratif Ibukota Negara dan Daerah Otonomi Khusus

Ibukota Jakarta disebut Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta.

193

3. Untuk Wilayah Administratif Provinsi dan Daerah Otonomi Istimewa disebut

Provinsi Daerah Istimewa. Untuk Aceh disebut Provinsi Daerah Istimewa

Aceh. Untuk Yogyakartadisebut Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

4. Untuk Wilayah Administratif Kabupaten dan Daerah Otonom Tingkat II

disebut Kabupaten Daerah Tingkat II. Sebagai contoh adalah Kabupaten

Daerah Tingkat II Kampar.

5. Untuk Wilayah Administratif Kotamadya dan Daerah Otonom Tingkat II

disebut Kotamadya Daerah Tingkat II. Sebagai contoh adalah Kotamadya

Daerah Tingkat II Pakanbaru.

Undang-undang menentukan bahwa pemerintahan lokal menggunakan

nomenklatur "Pemerintah Daerah". Pemerintahan lokal terdiri dari:

1) Legislatif

2) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

3) Eksekutif

4) Kepala Daerah

Daerah berhak, berwenang, dan berkewajiban mengatur dan mengurus

rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Titik

berat Otonomi Daerahdiletakkan pada Daerah Tingkat II. Dalam

menyelenggarakan pemerintahan daerah dibentuk Sekretariat Daerah dan Dinas-

dinas Daerah.

Susunan, keanggotaan, dan pimpinan DPRD, begitu juga sumpah/janji,

masa keanggotaan, dan larangan rangkapan jabatan bagi anggota-anggotanya

diatur dengan UU tersendiri.

194

Kepala Daerah adalah Pejabat Negara. Kepala Daerah diangkat untuk masa

jabatan 5 (lima) tahun terhitung mulai tanggal pelantikannya dan dapat diangkat

kembali, untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya. Kepala Daerah Tingkat I

dicalonkan dan dipilih oleh DPRD Tingkat I dengan persetujuan Menteri Dalam

Negeri dan selanjutnya diangkat olehPresiden. Kepala Daerah Tingkat II

dicalonkan dan dipilih oleh DPRD Tingkat II dengan persetujuan Gubernur/Kepala

Daerah Tingkat I dan selanjutnya diangkat oleh Menteri Dalam Negeri.

Wakil Kepala Daerah adalah Pejabat Negara. Wakil Kepala Daerah Tingkat I

diangkat oleh Presiden dari Pegawai Negeri yang memenuhi persyaratan. Wakil

Kepala Daerah Tingkat II diangkat oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden

dari Pegawai Negeri yang memenuhi persyaratan. Apabila dipandang perlu,

Menteri Dalam Negeri dapat menunjuk Pembantu Gubernur, Pembantu Bupati

atau Pembantu Walikotamadya yang mempunyai wilayah kerja tertentu dalam

rangka dekonsentrasi.

Kepala Daerah Tingkat I karena jabatannya adalah Kepala Wilayah Provinsi

atau Ibukota Negara. Wakil Kepala Daerah Tingkat I karena jabatannya adalah

Wakil Kepala Wilayah Provinsi atau Ibukota Negara dan disebut Wakil Gubernur.

Kepala Daerah Tingkat II karena jabatannya adalah Kepala Wilayah Kabupaten

atau Kotamadya. Wakil Kepala Daerah Tingkat II karena jabatannya adalah Wakil

Kepala Wilayah Kabupaten atau Kotamadya, dan disebut Wakil Bupati atau Wakil

Walikotamadya.

Sebutan Kepala Wilayah dan Kepala Daerah disatukan.

195

1) Untuk Kepala Wilayah Provinsi/Kepala Daerah Tingkat I disebut Gubernur

Kepala Daerah Tingkat I. Sebagai contoh Gubernur Kepala Daerah Tingkat I

Kalimantan Tengah.

2) Untuk Kepala Wilayah Ibukota Negara/Daerah Khusus Ibukota Jakarta

disebut Gubernur Kepala Daerah Khusus Ibukota Jakarta.

3) Untuk Kepala Wilayah Provinsi/Daerah Istimewa disebut Gubernur Kepala

Daerah Istimewa. Untuk DI Aceh disebut Gubernur Kepala Daerah Istimewa

Aceh. Untuk DI Yogyakarta disebut Gubernur Kepala Daerah Istimewa

Yogyakarta.

4) Untuk Kepala Wilayah Kabupaten/Daerah Tingkat II disebut Bupati Kepala

Daerah Tingkat II. Sebagai contoh Bupati Kepala Daerah Tingkat II

Sumedang.

5) Untuk Kepala Wilayah Kotamadya/Daerah Tingkat II disebut Walikotamadya

Kepala Daerah Tingkat II. Sebagai contoh Walikotamadya Kepala Daerah

Tingkat II Garut.

Pemerintahan Desa diatur tersendiri dengan Undang-Undang No. 5 Tahun

1979 tentang Pemerintahan Desa. Desa adalah suatu wilayah yang ditempati oleh

sejumlah penduduk sebagai kesatuan masyarakat termasuk di dalamnya kesatuan

masyarakat hukum yang mempunyai organisasi pemerintahan terendah langsung

di bawah Camat dan berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri dalam

ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Pemerintah Desa terdiri dari Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa

(LMD). Dalam menjalankan pemerintahan Kepala Desa dibantu oleh Perangkat

196

Desa yang terdiri atas Sekretaris Desa, Kepala-kepala Dusun, dan Kepala-kepala

Urusan. Kepala Desa karena jabatannya adalah Ketua LMD. Sekretaris Desa

karena jabatannya adalah Sekretaris LMD.

Dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1979 juga diatur mengenai Kelurahan.

Kelurahan adalah suatu wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk yang

mempunyai organisasi pemerintahan terendah langsung di bawah Camat dan

tidak berhak menyelenggarakan rumah tangganya sendiri. Pemerintah Kelurahan

terdiri atas Kepala Kelurahan danPerangkat Kelurahan yang meliputi Sekretaris

Kelurahan, Kepala-kepala Lingkungan, dan Kepala-kepala Urusan.

Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 disusun berdasarkan pasal 18 UUD

1945 dan dikembangkan lebih jauh dengan mengadopsi "ide-ide" yang ada dalam

penjelasan Konstitusi. UU ini cukup lama bertahan yaitu selama 25 tahun. Dalam

perjalanannya Indonesia mengalami penambahan wilayah baru yang berasal dari

koloni Portugis pada 1976 dan dibentuk sebagai sebuah provinsi yaitu Provinsi

Daerah Tingkat I Timor Timur dengan Undang-Undang No 7 Tahun 1976 tentang

Pengesahan Penyatuan Timor-Timur ke Dalam Negara Kesatuan Republik

Indonesia dan Pembentukan Provinsi Daerah Tingkat I Timor-Timur. Pada tahun

1990 Kota Jakarta mendapat status Daerah Khusus dengan tingkatan daerah

otonom Daerah Tingkat I melalui Undang-Undang No. 11 Tahun 1990 tentang

Susunan Pemerintahan Daerah Khusus Ibukota Negara Republik Indonesia

Jakarta.

6. Periode VI (1999-2004)

197

Pada periode ini berlaku Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah. UU ini menggantikan Undang-Undang No. 5 Tahun 1974

dan Undang-Undang No. 5 Tahun 1979. Menurut UU ini Indonesia dibagi menjadi

satu macam daerah otonom dengan mengakui kekhususan yang ada pada tiga

daerah yaitu Aceh, Jakarta, danYogyakarta dan satu tingkat wilayah administratif.

Tiga jenis daerah otonom adalah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten, dan

Daerah Kota. Ketiga jenis daerah tersebut berkedudukan setara dalam artian tidak

ada hirarki daerah otonom. Daerah Provinsi berkedudukan juga sebagai wilayah

administratif. Undang-undang menentukan bahwa pemerintahan lokal

menggunakan nomenklatur "Pemerintahan Daerah". Pemerintahan Daerah adalah

penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Otonom oleh Pemerintah Daerah dan

DPRD menurut asas Desentralisasi. Daerah Otonom (disebut Daerah

Provinsi/Kabupaten/Kota) adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai

batas daerah tertentu, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan

masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat

dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintahan lokal terdiri dari:

a. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

b. Pemerintah Daerah

Pemerintah Daerah, yang terdiri atas Kepala Daerah dan Perangkat Daerah. DPRD

sebagai Badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar dan menjadi mitra dari

Pemerintah Daerah. Kedudukan, susunan, tugas, wewenang, hak, keanggotaan,

pimpinan, dan alat kelengkapan DPRD diatur dengan undang-undang tersendiri.

198

Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah mempunyai masa jabatan lima

tahun dan dapat dipilih kembali hanya untuk sekali masa jabatan. Pengisian

jabatan Kepala Daerah danWakil Kepala Daerah dilakukan oleh DPRD melalui

pemilihan secara bersamaan. Kepala Daerah dilantik oleh Presiden atau pejabat

lain yang ditunjuk untuk bertindak atas nama Presiden.

Kepala Daerah Provinsi disebut Gubernur, yang karena jabatannya adalah

juga sebagai wakil Pemerintah. Dalam menjalankan tugas dan kewenangan

sebagai Kepala Daerah, Gubernur bertanggung jawab kepada DPRD Provinsi.

Kepala Daerah Kabupaten disebut Bupati. Kepala Daerah Kota disebut Walikota.

Dalam menjalankan tugas dan kewenangan selaku Kepala Daerah,

Bupati/Walikota bertanggungiawab kepada DPRD Kabupaten/Kota.

Peraturan mengenai Desa dipisahkan dalam bab yang berbeda dari

peraturan mengenai daerah otonom provinsi/kabupaten/kota. Ini dikarenakan

Desa atau yang disebut dengan nama lain (Nagari,Kampung, Huta, Bori, Marga

dan lain sebagainya) memiliki susunan asli berdasarkan hak asal usul yang bersifat

istimewa, sebagaimana dimaksud dalam penjelasan Pasal 18 Undang-Undang

Dasar 1945. Desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki kewenangan

untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan

asal usul dan adat istiadat setempat yang diakui dalam sistem Pemerintahan

Nasional dan berada di Daerah Kabupaten.

Pemerintahan Desa terdiri atas Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan

Desa. Pemerintah Desa terdiri atas Kepala Desa atau yang disebut dengan nama

lain dan perangkat Desa. Kepala Desa dipilih langsung oleh Penduduk Desa. Masa

199

jabatan Kepala Desa paling lama sepuluh tahun atau dua kali masa jabatan

terhitung sejak tanggal ditetapkan.Badan Perwakilan Desa atau yang disebut

dengan nama lain berfungsi mengayomi adat istiadat, membuat Peraturan Desa,

menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat, serta melakukan pengawasan

terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Desa. Anggota Badan Perwakilan Desa

dipilih dari dan oleh penduduk Desa yang memenuhi persyaratan. Pimpinan Badan

Perwakilan Desa dipilih dari dan oleh anggota. Di Desa dapat dibentuk lembaga

lainnya sesuai dengan kebutuhan Desa dan ditetapkan denganPeraturan Desa. UU

ini disusun berdasarkan UUD 1945 pasal 18 dan dikembangkan dengan

mengadopsi beberapa ide dalam penjelasan konstitusi pasal 18 khususnya bagian

II. UU ini cukup istimewa karena diberlakukan dalam masa UUD 1945 amandemen

IV, V, dan VI.

Dalam perjalanannya Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta diatur

dengan Undang-Undang No. 34 Tahun 1999. Provinsi Aceh juga ditegaskan

keistimewaannya dengan Undang-Undang No. 44 Tahun 1999 dan diberi otonomi

khusus dengan Undang-Undang No. 18 Tahun 2001 serta perubahan nomenklatur

menjadi Aceh. Selain itu Provinsi Irian Jaya juga diberi otonomi khusus dengan UU

No. 21 Tahun 2001 serta perubahan nomenklatur menjadi Provinsi Papua. Selain

pemberian penegasan dan pemberian status khusus, beberapa provinsi lainnya

mengalami pemekaran menjadi provinsi baru. Provinsi Timor-Timur juga

memperoleh kemerdekaan penuh pada 2002 dengan nama Timor Leste/Timor

Lorosae dari Pemerintahan Transisi PBB. Kemerdekaan tersebut berdasarkan hasil

200

referendum atas status koloni Portugis pada 1999 setelah sekitar 23 tahun

bergabung dengan Indonesia.

7. Periode VII (mulai 2004)

Pada periode ini berlaku Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah91. UU ini menggantikan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999.

Menurut UU ini Indonesia dibagi menjadi satu jenis daerah otonom dengan

perincian Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi

dan daerah provinsi itu dibagi atas daerah kabupaten dan daerah kota. Selain itu

Negara mengakui kekhususan dan/atau keistimewaan yang ada pada empat

daerah yaitu Aceh, Jakarta, Papua, dan Yogyakarta. Negara juga mengakui dan

menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat (Desa atau nama lain)

beserta hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan

perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan92

Undang-undang menentukan bahwa pemerintahan lokal menggunakan

nomenklatur "Pemerintah Daerah". Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan

urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi

dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan

prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemerintahan

lokal secara umum terdiri dari:

a. Legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) 91 Akhir-akhir ini telah disyahkannya RUU Pemerintahan Daerah oleh DPR pada tanggal 26

Setember 2014 menjadi UU no 23 tahun 2014, yang kemudian diganti dengan Perpu No 2

Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah 92 Hal ini ditandai dengan terbitnya Undang-undang Nomor 6 tahun 2014 tentang Desa

201

b. Eksekutif (Pemerintah Daerah, yang terdiri atas Kepala Daerah dan

Perangkat Daerah)

Pemerintahan daerah provinsi yang terdiri atas Pemerintah Daerah Provinsi

dan DPRD Provinsi. Untuk Provinsi Aceh disebut Pemerintah Aceh (Pemda Aceh)

dan Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPR Aceh). Khusus Aceh terdapat Majelis

Permusyawaratan Ulama (MPU) yang menjadi mitra DPR Aceh dan Pemda Aceh.

Untuk Provinsi Papua danProvinsi Papua Barat disebut Dewan Perwakilan Rakyat

Papua (DPR Papua). Khusus Papua dan Papua Barat terdapat Majelis Rakyat

Papua (MRP) sebagai representasi kultural orang asli Papua.

Pemerintahan daerah Kabupaten/Kota terdiri atas Pemerintah Daerah

Kabupaten/Kota dan DPRD Kabupaten/Kota. Untuk Kabupaten/Kota di lingkungan

Provinsi Aceh disebutDewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/Kota (DPR

Kabupaten/Kota). Khusus Kabupaten/Kota di lingkungan Provinsi Aceh terdapat

Majelis Permusyawaratan Ulama Kabupaten/Kota (MPU) yang menjadi mitra DPR

Kabupaten/Kota dan Pemda Kabupaten/Kota di dalam lingkungan Provinsi Aceh.

DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudukan

sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. DPRD memiliki fungsi

legislasi, anggaran, dan pengawasan. Ketentuan tentang DPRD sepanjang tidak

diatur secara khusus berlaku ketentuan undang-undang yang mengatur Susunan

dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, danDPRD. Khusus untuk DPR Aceh, DPR Papua,

dan DPRD Provinsi DKI Jakarta dapat memiliki anggota sebanyak 125% dari

jumlah yang ditentukan dalam UU yang mengatur mengenai DPRD.

202

Kepala daerah untuk provinsi disebut Gubernur, untuk kabupaten disebut

Bupati, dan untuk kota disebut Walikota. Wakil kepala daerah untuk provinsi

disebut Wakil Gubernur, untuk kabupaten disebut Wakil Bupati dan untuk kota

disebut Wakil Walikota. Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga

sebagai wakil Pemerintah di wilayah provinsiyang bersangkutan dan bertanggung

jawab kepada Presiden. Kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih dalam satu

pasangan calon yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung,

umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil.

Perangkat daerah provinsi secara umum terdiri atas sekretariat daerah,

sekretariat DPRD, dinas daerah, dan lembaga teknis daerah. Perangkat daerah

kabupaten/kota secara umum terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat DPRD,

dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan, dan kelurahan.

Desa atau nama lain adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki

batas-batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus kepentingan

masyarakat setempat, berdasarkan asal usul dan adat istiadat setempat yang

diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara. Termasuk dalam

pengertian ini adalah Nagari di Sumatera Barat, Gampong di provinsi Aceh,

Lembang di Sulawesi Selatan, Kampung di Kalimantan Selatan dan Papua, Negeri

di Maluku. Secara bertahap, Desa dapat diubah atau disesuaikan statusnya

menjadi kelurahan. Pada tahun 2014, dikelularkannya Undang-Undang Nomor 6

tahun 2014 Tentang desa dengan 3 (tiga) isu penting yaitu:

a. Kedudukan dan kewenangan

b. Tata Pemerintahan dan demokratisasi

203

c. Perencanaan pembangunan dan ekonomi desa

Dalam pemerintahan daerah kabupaten/kota dibentuk pemerintahan desa

yang terdiri dari Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa. Pemerintah

Desa terdiri atasKepala Desa dan Perangkat Desa. Kepala Desa dipilih langsung

oleh dan dari penduduk desa yang syarat dan tata cara pemilihannya diatur

dengan Perda. Masa jabatan kepala desa adalah 6 (enam) tahun dan dapat dipilih

kembali hanya untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya[28]. Badan

Permusyawaratan Desa berfungsi menetapkan peraturan desa bersama kepala

desa, menampung dan menyalurkan aspirasi masyarakat. Anggota badan

permusyawaratan desa adalah wakil dari penduduk desa bersangkutan yang

ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat. Masa jabatan anggota badan

permusyawaratan desa adalah 6 (enam) tahun dan dapat dipilih lagi untuk 1

(satu) kali masa jabatan berikutnya.

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 disusun berdasarkan pasal 18, 18A,

dan 18B UUd 1945. Dalam perjalanannya UU ini telah diubah sebanyak dua kali

dengan Perppu No. 3 Tahun 2005 (ditetapkan menjadi Undang-Undang No. 8

Tahun 2005) dan dengan Undang-Undang No. 12 Tahun 2008 dan terakhir melalui

Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 dan kemudian diubah kembali pada

tanggal 2 Oktober 2014 melalui Perpu nomor 2 Tahun 2014 Perubahan Atas

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.

Selanjutnya Daerah Aceh dan Jakarta kembali diatur dengan UU tersendiri. Aceh

diatur secara penuh dengan UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

Sedangkan Jakarta diatur kembali dengan UU No. 29 Tahun 2007 tentang

204

Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara

Kesatuan Republik Indonesia. Provinsi Papua tetap diatur dengan UU No. 21

Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua. Provinsi Papua Barat

sebagai pemekaran dari Provinsi Papua juga mendapatkan otonomi khusus

sebagaimana provinsi induknya dengan Perppu No. 1 Tahun 2008 tentang

Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus

bagi Provinsi Papua (ditetapkan menjadi Undang-Undang No. 35 Tahun 2008).

B. Hubungan Pemerintahan

Hubungan Pusat-Daerah dapat diartikan sebagai hubungan kekuasaan

pemerintah pusat dan daerah sebagai konsekuensi dianutnya asas desentralisasi

dalam pemerintahan negara. Pada dasarnya, guna mencapai tujuan Negara yaitu

kemakmuran rakyat, perlu adanya hubungan harmonis dari berbagai pihak.

Termasuk pemerintah pusat dan daerah. Dengan adanya hubungan yang

harmonis, diharapkan terjalin kinerja yang sinergis sehingga pelayanan negara

terhadap rakyat dapat diwujudkan.

Ditinjau dari sudut hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah

Daerah dapat dilihat pada hubungan dalam penyelenggaraan pemerintahan,

khususnya dalam bidang kebijakan otonomi daerah. Kebijakan otonomi daerah

dimaksudkan untuk memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengatur dan

mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan negara kesatuan Republik

Indonesia (NKRI). Bahwa tanggung jawab akhir dari penyelenggaraan urusan-

urusan pemerintahan yang diserahkan kepada Daerah adalah menjadi tanggung

205

jawab Pemerintah Nasional (Pusat) karena externalities (dampak) akhir dari

penyelenggaraan urusan tersebut akan menjadi tanggung jawab negara.

Peran pemerintah pusat dalam kerangka otonomi Daerah akan banyak

bersifat menentukan kebijakan makro, melakukan supervisi, monitoring, evaluasi,

kontrol dan pemberdayaan (capacity building) agar Daerah dapat menjalankan

otonominya secara optimal. Sedangkan peran daerah akan lebih banyak pada

tataran pelaksanaan otonomi tersebut. Dalam melaksanakan otonominya Daerah

berwenang membuat kebijakan Daerah. Kebijakan yang diambil Daerah adalah

dalam batas-batas otonomi yang diserahkan kepadanya dan tidak boleh

bertentangan dengan Peraturan Perundangan yang lebih tinggi yaitu norma,

standar dan prosedur yang ditentukan Pusat.

Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan

memiliki hubungan dengan pemerintah pusat dan dengan pemerintahan daerah

lainnya. Hubungan tersebut meliputi:

1. Hubungan wewenang

2. Keuangan

3. Pelayanan umum

4. Pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya.

Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam,

dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Hubungan

wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan

sumber daya lainnya menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antar

susunan pemerintahan.

206

1. Hubungan Wewenang

a. Pembagian urusan Pemerintahan

Ketentuan hukum yang mengatur lebih lanjut hubungan antara pempus

dan pemda sebagai penjabaran dari dasar konstitusioanal adalah Pasal 10-18

UU Nomor 32 Tahun 2004. Dalam kaitannya dengan hubungan pempus dan

pemda maka adanya pembagian wewenang urusan pemerintahan. Pembagian

urusan pemerintahan di Indonesia, pada hakekatnya dibagi dalam 3 kategori,

yaitu :

a) Urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat

(pemerintah)

b) Urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah provinsi

c) Urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah

Kabupaten/Kota

b. Kriteria Pembagian urusan antar Pemerintah, daerah

Provinsi/Kabupaten/Kota

Dalam rangka mewujudkan pembagian kewenangan yang concurren93

secara proporsional antara Pemerintah, Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten

dan Kota maka disusunlah kriteria yang meliputi eksternalitas, akuntabilitas

dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antar susunan

pemerintahan sebagai suatu sistem antara hubungan kewenangan

pemerintah, kewenangan pemerintah daerah provinsi dan pemerintah

93 artinya urusan pem erintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat

dilaksanakan bersama antara Pemerintah dan pemerintah daerah.

207

Kabupaten/kota, atau antar pemerintahan daerah yang saling terkait,

tergantung dan sinergis.

a) Eksternalitas

Adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan

mempertimbangkan dampak/akibat yang ditimbulkan dalam

penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut. Apabila dampak yang

ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi

kewenangan kabupaten/kota, apabila regional menjadi kewenangan

provinsi, dan apabila nasional menjadi kewenangan Pemerintah.

b) Akuntabilitas

Adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan

pertimbangan bahwa tingkat pemerintahan yang menangani sesuatu

bagian urusan adalah tingkat pemerintahan yang lebih langsung/dekat

dengan dampak/akibat dari urusan yang ditangani tersebut. Dengan

demikian akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan

tersebut kepada masyarakat akan lebih terjamin.

c) Efisiensi

Adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan

mempertimbangkan tersedianya sumber daya (personil, dana, dan

peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian, dan kecepatan hasil

yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan. Artinya apabila

suatu bagian urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih

berdayaguna dan berhasilguna dilaksanakan oleh daerah Provinsi dan/atau

208

Daerah Kabupaten/Kota dibandingkan apabila ditangani oleh Pemerintah

maka bagian urusan tersebut diserahkan kepada Daerah Provinsi dan/atau

Daerah Kabupaten/Kota. Sebaliknya apabila suatu bagian urusan akan lebih

berdayaguna dan berhasil guna bila ditangani oleh Pemerintah maka bagian

urusan tersebut tetap ditangani oleh Pemerintah. Untuk itu pembagian

bagian urusan harus disesuaikan dengan memperhatikan ruang lingkup

wilayah beroperasinya bagian urusan pemerintahan tersebut. Ukuran

dayaguna dan hasilguna tersebut dilihat dari besarnya manfaat yang

dirasakan oleh masyarakat dan besar kecilnya resiko yang harus dihadapi.

Sedangkan yang dimaksud dengan keserasian hubungan yakni bahwa

pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat

pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungan (inter-koneksi),

saling tergantung (inter-dependensi), dan saling mendukung sebagai satu

kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan.

c. Urusan Pemerintah yang menjadi urusan pempus

Urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan yang

sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah dan urusan pemerintahan yang

dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan. Dalam

menyelenggarakan urusan pemerintahan, yang menjadi kewenangan daerah,

pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur

dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan

tugas pembantuan. Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah

meliputi:

209

1) Politik luar negeri; mengangkat pejabat diplomatik dan menunjuk

warga negara untuk duduk dalam jabatan lembaga internasional,

menetapkan kebijakan luar negeri, melakukan perjanjian dengan

negara lain, menetapkan kebijakan perdagangan luar negeri, dan

sebagainya;

2) Pertahanan; misalnya mendirikan dan membentuk angkatan bersenjata,

menyatakan damai dan perang, menyatakan negara atau sebagian

wilayah negara dalam keadaan bahaya, membangun dan

mengembangkan sistem pertahanan negara dan persenjataan,

menetapkan kebijakan untuk wajib militer, bela negara bagi setiap

warga negara dan sebagainya;

3) Keamanan; misalnya mendirikan dan membentuk kepolisian negara,

menetapkan kebijakan keamanan nasional, menindak setiap orang yang

melanggar hukum negara, menindak kelompok atau organisasi yang

kegiatannya mengganggu keamanan negara dan sebagainya;

4) Yustisi; misalnya mendirikan lembaga peradilan, mengangkat hakim

dan jaksa, mendirikan lembaga pemasyarakatan, menetapkan kebijakan

kehakiman dan keimigrasian, memberikan grasi, amnesti, abolisi,

membentuk undangundang, Peraturan Pemerintah pengganti undang-

undang, Peraturan Pemerintah, dan peraturan lain yang berskala

nasional, dan lain sebagainya;

210

5) Moneter dan fiskal nasional; contohnya mencetak uang dan

menentukan nilai mata uang, menetapkan kebijakan moneter,

mengendalikan peredaran uang dan sebagainya.

6) Agama; contohnya menetapkan hari libur keagamaan yang berlaku

secara nasional, memberikan pengakuan terhadap keberadaan suatu

agama, menetapkan kebijakan dalam penyelenggaraan kehidupan

keagamaan dan sebagainya.

Urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau

susunan pemerintahan yaitu semua urusan pemerintahan di luar urusan

pempus meliputi :

1) pendidikan;

2) kesehatan;

3) pekerjaan umum

4) pekerjaan umum;

5) perumahan;

6) penataan ruang;

7) perencanaan pembangunan;

8) perhubungan;

9) lingkungan hidup;

10) pertanahan;

11) kependudukan dan catatan sipil;

12) pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;

13) keluarga berencana dan keluarga sejahtera;

211

14) sosial;

15) ketenagakerjaan dan ketransmigrasian;

16) koperasi dan usaha kecil dan menengah;

17) penanaman modal;

18) kebudayaan dan pariwisata;

19) kepemudaan dan olah raga;

20) kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;

21) otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah,

perangkat daerah kepegawaian, dan persandian;

22) pemberdayaan masyarakat dan desa;

23) statistik;

24) kearsipan;

25) perpustakaan;

26) komunikasi dan informatika;

27) pertanian dan ketahanan pangan;

28) kehutanan;

29) energi dan sumber daya mineral;

30) kelautan dan perikanan;

31) perdagangan . . .

32) perdagangan; dan

33) perindustrian.

212

d. Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan

Dalam menyelenggarakan 6 urusan pemerintahan sesuai pasal 10 ayat

3 UU No.32/2004 Pemerintah :

a) Menyelenggarakan sendiri

b) Dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat

Pemerintah atau wakil Pemerintah di daerah atau

c) Dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah dan/atau

pemerintahan desa.

Di samping itu, penyelenggaraan di luar 6 urusan pemerintahan (Pasal

10 ayat 3) Pemerintah dapat :

a) Menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan, atau

b) Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku

wakil pemerintah,

c) atau menugaskan sebagian urusan kepada pemerintah daerah dan/atau

pemerintahan desa berdasarkan asas tugas pembantuan.

e. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemda

Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah,

yang diselenggarakan berdasarkan kriteria-kriteria, terdiri atas urusan wajib

dan urusan pilihan.

1) Urusan wajib artinya : Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang

bersifat wajib yang berpedoman pada standar pelayanan minimal

dilaksanakan secara bertahap dan ditetapkan oleh Pemerintah. Urusan

wajib menurut penjelasan UU No.32/2004 artinya suatu urusan

213

pemerintahan yang berkaitan dengan hak dan pelayanan dasar warga

negara seperti perlindungan hak konstitusional, pendidikan dasar,

kesehatan, pemenuhan kebutuhan hidup minimal, prasarana

lingkungan dasar; perlindungan kepentingan nasional, kesejahteraan

masyarakat, ketentraman dan ketertiban umum dalam kerangka

menjaga keutuhan NKRI; dan pemenuhan komitmen nasional yang

berhubungan dengan perjanjian dan konvensi internasional.

2) Urusan pilihan artinya : baik untuk pemerintahan daerah provinsi dan

pemerintahan daerah kabupaten/kota, meliputi urusan pemerintahan

yang secara nyata ada dan berpetensi untuk meningkatkan

kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi,kekhasan dan potensi

unggulan daerah yang bersangkutan. Urusan pilihan menurut PP No

38/2007 meliputi :

a) kelautan dan perikanan;

b) pertanian;

c) kehutanan;

d) energi dan sumber daya mineral;

e) pariwisata;

f) industri;

g) perdagangan; dan

h) ketransmigrasian

214

Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan

sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian

sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan. Urusan pemerintahan yang

dilimpahkan kepada Gubernur juga disertai dengan pendanaan sesuai dengan

urusan yang didekonsentrasikan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi

merupakan urusan dalam skala provinsi yang sesuai Pasal 13 UU No 32 tahun

2004 meliputi:

1) perencanaan dan pengendalian pembangunan;

2) perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

3) penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

4) penyediaan sarana dan prasarana umum;

5) penanganan bidang kesehatan;

6) penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia

potensial;

7) penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;

8) pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;

9) fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk

lintas kabupaten/kota;

10) pengendalian lingkungan hidup;

11) pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota;

12) pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;

13) pelayanan administrasi umum pemerintahan;

215

14) pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas

kabupaten/kota;

15) penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat

dilaksanakan oleh kabupaten/kota

16) urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-

undangan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk

kabupaten/kota merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota (psl 14)

meliputi:

1) perencanaan dan pengendalian pembangunan;

2) perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

3) penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

4) penyediaan sarana dan prasarana umum;

5) penanganan bidang kesehatan;

6) penyelenggaraan pendidikan;

7) penanggulangan masalah sosial;

8) pelayanan bidang ketenagakerjaan;

9) fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;

10) pengendalian lingkungan hidup;

11) pelayanan pertanahan;

12) pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;

13) pelayanan administrasi umum pemerintahan;

14) pelayanan administrasi penanaman modal;

216

15) penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan

16) Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-

undangan.

Pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota

dalam melaksanakan urusan pemerintahan wajib dan pilihan berpedoman kepada

norma, standar, prosedur, dan kriteria yang ditetapkan oleh Menteri/kepala

lembaga pemerintah non departemen untuk pelaksanaan urusan wajib dan urusan

pilihan.

2. Hubungan Dalam bidang keuangan

Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah

sesuai Pasal 15 ayat 1 UU No.32/2004 meliputi :

a. Pemberian sumber-sumber keuangan untuk menyelenggarakan urusan

pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah;

b. pengalokasian dana perimbangan kepada pemerintahan daerah; dan

c. pemberian pinjaman dan/atau hibah kepada pemerintahan daerah

Sementara hubungan dalam bidang keuangan antar pemerintahan daerah

meliputi :

a. bagi hasil pajak dan nonpajak antara pemerintahan daerah provinsi dan.

pemerintahan daerah kabupaten/kota;

b. pendanaan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab bersama;

c. pembiayaan bersama atas kerja sama antar daerah; dan

d. pinjaman dan/atau hibah antar pemerintahan daerah.

217

3. Hubungan dalam bidang pelayanan umum

Hubungan dalam bidang pelayanan umum antara Pempus dan pemda

(vertikal) meliputi :

a. kewenangan, tanggung jawab, dan penentuan standar pelayanan minimal;

b. pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang menjadi kewenangan

daerah; dan

c. fasilitasi pelaksanaan kerja sama antar pemerintahan daerah dalam

penyelenggaraan pelayanan umum.

Sementara hubungan dalam bidang pelayanan umum antar pemerintahan daerah

(horisontal) meliputi :

a. pelaksanaan bidang pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah;

b. kerja sama antar pemerintahan daerah dalam penyelengaraan pelayanan

umum; dan

c. pengelolaan perizinan bersama bidang pelayanan umum.

5. Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya

lainnya

Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya

lainnya antara Pemerintah dan pemerintahan daerah

a. Kewenangan, tanggung jawab, pemanfaatan, pemeliharaan, pengendalian

dampak, budidaya, dan pelestarian;

b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya;

dan

c. penyerasian lingkungan dari tata ruang serta rehabilitasi lahan

218

Sementara hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber

daya lainnya antar pemerintahan daerah (horisontal) meliputi :

a. Pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya

yang menjadi kewenangan daerah;

b. Kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam. dan

sumber daya lainnya antar pemerintahan daerah; dan

c. Pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan

sumber daya lainnya.

Daerah yang memiliki wilayah laut diberikan kewenangan untuk mengelola

sumber daya di wilayah laut. Daerah mendapatkan bagi hasil atas pengelolaan

sumber daya alam di bawah dasar dan/atau di dasar laut sesuai dengan peraturan

perundang-undangan. Kewenangan daerah untuk mengelola sumber daya di

wilayah laut) meliputi:

a. eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut;

b. pengaturan administratif;

c. pengaturan tata ruang;

d. penegakan hukum terhadap peraturan yang dikeluarkan oleh daerah atau

yang dilimpahkan kewenangannya oleh Pemerintah;

e. ikut serta dalam pemeliharaan keamanan; dan

f. ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara.

Kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut paling jauh 12

(dua belas) mil laut diukur dari garis pantai ke arah laut lepas dan/atau ke arah

219

perairan kepulauan untuk provinsi dan 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan

provinsi untuk kabupaten/kota. Apabila wilayah laut antara 2 (dua) provinsi

kurang dari 24 (dua puluh empat) mil, kewenangan untuk mengelola sumber

daya. Di wilayah laut dibagi sama jarak atau diukur sesuai prinsip garis tengah

dari wilayah antar 2 (dua) provinsi tersebut, dan untuk kabupaten/kota

memperoleh 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi dimaksud.

C. Struktur Organisasi Birokrasi Pemerintahan Daerah

Mendasari pada uraian terdahulu, maka dapat dikemukakan bahwa

pengertian Birokrasi Pemerintah Daerah dalam buku ini adalah Perangkat Daerah.

Perangkat Daerah adalah organisasi/lembaga pada Pemerintah Daerah yang

bertanggung jawab kepada Kepala Daerah dan membantu Kepala Daerah dalam

penyelenggaraan pemerintahan.

Sebagaimana telah diuraikan terdahulu bahwa birokrasi adalah sebuah

lembaga/organisasi yang legal rational, dimana dalam birokrasi harus memiliki

aturan yang jelas yang mengatur hubungan kerja secara impersonal. Jabatan-

jabatan di birokrasi diisi oleh orang-orang yang secara teknis berkompeten atau

profesional dibidangnya. Pola rekruitmen dan promosi pegawai dalam birokrasi

didasarkan pada aturan formal. Para pegawai (birokrat) memandang tugas

sebagai karier seumur hidup dan mendapatkan kompensasi (gaji) dari tugas yang

dilaksanakannya. Sumber legitimasi dari birokrasi berasal dari aturan yang berlaku

(legalitas formal).

Dilihat dari persperktif ini maka Birokrasi pada dasarnya adalah sebuah

lembaga/ organisasi karier (nonpolitik). Karena birokrasi adalah organisasi

220

nonpolitik maka dalam kontek Organisasi Pemerintah Daerah, yang disebut

Birokrasi Pemerintah Daerah adalah Perangkat Daerah, yaitu suatu institusi yang

berada dibawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah. Dari perspektif ini

pula dapat dikatakan bahwa Kepala Daerah adalah bukan bagian dari Birokrasi

Pemerintah Daerah, karena Kepala Daerah (Bupati) adalah sebuah institusi politik

(non karier). Perangkat Daerah terdiri atas Sekretariat Daerah, Dinas Daerah,

Lembaga Teknis Daerah, Kecamatan dan Kelurahan.

Birokrasi Pemerintah Daerah Kabupaten/kota sesuai dengan Peraturan

Pemerintah nomor 41 Tahun 2007 tentang pedoman organisasi perangkat daerah

adalah institusi dan para pejabat pemerintahan dari jenjang paling atas sampai

bawah. Dalam hal ini pimpinan puncak Birokrasi Pemerintah Daerah adalah

Sekretaris Daerah. Meskipun Sekretaris Daerah harus bertanggung jawab kepada

Kepala Daerah (Bupati) sebagai Pejabat politik. Sekretaris Daerah Kabupaten

mempunyai tugas membantu Bupati dalam melaksanakan tugas penyelenggaraan

pemerintahan, administrasi, organisasi dan tatalaksana serta memberikan

pelayanan administrative kepada seluruh Perangkat Daerah Kabupaten.

Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 merupakan Peraturan

Pemerintah yang mengatur tentang pedoman dalam penyusunan dan

pengendalian Organisasi Perangkat Daerah yang menyeluruh dalam proses

penyelenggaraan pemerintahan. Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007

merupakan penyempurnaan dari Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003

tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah yang dinilai belum cukup memberi

pedoman dalam penyusunan Organisasi Perangkat Daerah.

221

Dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, kepala daerah dibantu oleh

perangkat daerah yang terdiri dari unsur staf yang membantu penyusunan

kebijakan dan koordinasi, diwadahi dalam sekretariat, unsur pengawas yang

diwadahi dalam bentuk inspektorat, unsur perencana yang diwadahi dalam bentuk

badan, unsur pendukung tugas kepala daerah dalam penyusunan dan

pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik, diwadahi dalam lembaga

teknis daerah, serta unsur pelaksana urusan daerah yang diwadahi dalam dinas

daerah.

Dasar utama penyusunan perangkat daerah dalam bentuk suatu organisasi

birokrasi adalah adanya urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah,

yang terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan, namun tidak berarti bahwa

setiap penanganan urusan pemerintahan harus dibentuk ke dalam organisasi

tersendiri. Dengan perubahan terminologi pembagian urusan pemerintah yang

bersifat konkuren berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, maka

dalam implementasi kelembagaan setidaknya fungsi-fungsi pemerintahan

terwadahi pada masing-masing tingkatan pemerintahan.

Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib,

diselenggarakan oleh seluruh provinsi, kabupaten, dan kota, sedangkan

penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat pilihan hanya dapat

diselenggarakan oleh daerah yang memiliki potensi unggulan dan kekhasan

daerah, yang dapat dikembangkan dalam rangka pengembangan otonomi daerah.

Hal ini dimaksudkan untuk efisiensi dan memunculkan sektor unggulan masing-

222

masing daerah sebagai upaya optimalisasi pemanfaatan sumber daya daerah

dalam rangka mempercepat proses peningkatan kesejahteraan rakyat.

Peraturan Pemerintah nomor 41 tahun 2007 pada prinsipnya dimaksudkan

memberikan arah dan pedoman yang jelas kepada daerah dalam menata

organisasi yang efisien, efektif, dan rasional sesuai dengan kebutuhan dan

kemampuan daerah masing-masing serta adanya koordinasi, integrasi, sinkronisasi

dan simplifikasi serta komunikasi kelembagaan antara pusat dan daerah.

Besaran organisasi perangkat daerah sekurang-kurangnya

mempertimbangkan faktor keuangan, kebutuhan daerah, cakupan tugas yang

meliputi sasaran tugas yang harus diwujudkan, jenis dan banyaknya tugas, luas

wilayah kerja dan kondisi geografis, jumlah dan kepadatan penduduk, potensi

daerah yang bertalian dengan urusan yang akan ditangani, sarana dan prasarana

penunjang tugas. Oleh karena itu kebutuhan akan organisasi perangkat daerah

bagi masing-masing daerah tidak senantiasa sama atau seragam.

PP 41 tahun 2007 juga menetapkan kriteria untuk menentukan jumlah

besaran organisasi perangkat daerah masing-masing pemerintah daerah dengan

variabel jumlah penduduk, luas wilayah dan jumlah APBD, yang kemudian

ditetapkan pembobotan masing-masing variabel yaitu 40% (empat puluh persen)

untuk variabel jumlah penduduk, 35% (tiga puluh lima persen) untuk variabel luas

wilayah dan 25% (dua puluh lima persen) untuk variabel jumlah APBD, serta

menetapkan variabel tersebut dalam beberapa kelas interval, sebagaimana

ditetapkan dalam lampiran Peraturan Pemerintah ini. Demikian juga mengenai

jumlah susunan organisasi disesuaikan dengan beban tugas masing-masing

223

perangkat daerah. Dalam menentukan besaran jumlah unit kelembagaan Badan

dan Dinas serta sekretariat daerah berdasarkan PP nomor 41 tahun 2007 dapat

dilihat pada tabel sebagai berikut:

Tabel 8 Penetapan Variabel Besaran Organisasi

Perangkat Daerah Provinsi

No Variabel Kelas Interval Nilai

1. JUMLAH PENDUDUK (jiwa) Untuk Provinsi di Pulau Jawa

≤ 7.500.000 7.500.001 - 15.000.000 15.000.001 - 22.500.000 22.500.001- 30.000.000

> 30.000.000

8 16 24 32 40

2. JUMLAH PENDUDUK (jiwa) Untuk Provinsi di luar Pulau Jawa

≤ 1.500.000 1.500.001 - 3.000.000 3.000.001 - 4.500.000 4.500.001 - 6.000.000

> 6.000.000

8 16 24 32 40

3. LUAS WILAYAH (KM2) Untuk Provinsi di Pulau Jawa

≤ 10.000 10.001 - 20.000 20.001 - 30.000 30.001 - 40.000

> 40.000

7 14 21 28 35

4. LUAS WILAYAH (KM2) Untuk Provinsi di luar Pulau Jawa

≤ 20.000 20.001 - 40.000 40.001 - 60.000 60.001 - 80.000

> 80.000

7 14 21 28 35

5 JUMLAH APBD ≤ Rp500.000.000.000,00

Rp500.000.000.001,00 - Rp1.000.000.000.000,00

Rp1.000.000.000.001,00 - Rp1.500.000.000.000,00

Rp1.500.000.000.001,00 - Rp2.000.000.000.000,00

> Rp2.000.000.000.000,00

5

10

15

20

25

Sumber : lampiran PP 41 tahun 2007

224

Kemudian untuk menentukan besaran unit organisasi Pemerintahan

Kabupaten dapat dilihat berdasarkan tabel berikut di bawah ini:

Tabel 9

Penetapan Variabel Besaran Organisasi

Perangkat Daerah Kabupaten

No Variabel Kelas Interval Nilai

1. JUMLAH PENDUDUK (jiwa) Untuk Kabupaten di Pulau Jawa dan Madura.

≤ 250.000 250.001 - 500.000 500.001 – 750.000

750.001 – 1.000.000 > 1.000.000

8 16 24 32 40

2. JUMLAH PENDUDUK (jiwa) Untuk Kabupaten di luar Pulau Jawa dan Madura.

≤ 150.000 150.001 - 300.000 300.001 – 450.000 450.001 – 600.000

> 600.000

8 16 24 32 40

3. LUAS WILAYAH (KM2) Untuk Kabupaten di Pulau Jawa dan Madura

≤ 500 501 - 1.000

1.001 – 1.500 1.501 – 2.000

> 2.000

7 14 21 28 35

4. LUAS WILAYAH (KM2) Untuk Kabupaten di luar Pulau Jawa dan Madura

≤ 1.000 1.001 – 2.000 2.001 – 3.000 3.001 – 4.000

> 4.000

7 14 21 28 35

5 JUMLAH APBD ≤ Rp200.000.000.000,00

Rp200.000.000.001,00 – Rp400.000.000.000,00

Rp400.000.000.001,00 – Rp600.000.000.000,00

Rp600.000.000.001,00 – Rp800.000.000.000,00

> Rp800.000.000.000,00

5

10

15

20

25

Sumber : lampiran PP 41 tahun 2007

225

Untuk menentukan besaran unit organisasi Pemerintahan Kota dapat dilihat

berdasarkan tabel berikut di bawah ini:

Tabel 10

Penetapan Variabel Besaran Organisasi

Perangkat Daerah Kota

No Variabel Kelas Interval Nilai

1. JUMLAH PENDUDUK (jiwa) Untuk Kabupaten di Pulau Jawa dan Madura.

≤ 100.000 100.001 - 200.000 200.001 - 300.000 300.001 - 400.000

> 400.000

8 16 24 32 40

2. JUMLAH PENDUDUK (jiwa) Untuk Kabupaten di luar Pulau Jawa dan Madura.

≤ 50.000 50.001 - 100.000

100.001 - 150.000 150.001 - 200.000

> 200.000

8 16 24 32 40

3. LUAS WILAYAH (KM2) Untuk Kabupaten di Pulau Jawa dan Madura

≤ 50 51 - 100

101 - 150 151 – 200

> 200

7 14 21 28 35

4. LUAS WILAYAH (KM2) Untuk Kabupaten di luar Pulau Jawa dan Madura

≤ 75 76 - 150

151 - 225 226 – 300

> 300

7 14 21 28 35

5 JUMLAH APBD ≤ Rp200.000.000.000,00

Rp200.000.000.001,00 – Rp400.000.000.000,00

Rp400.000.000.001,00 – Rp600.000.000.000,00

Rp600.000.000.001,00 – Rp800.000.000.000,00

> Rp800.000.000.000,00

5

10

15

20

25

Sumber : lampiran PP 41 tahun 2007

226

Pada PP nomor 41 Tahun 2007 juga memuat perubahan nomenklatur

Bagian Tata Usaha pada Dinas dan Badan menjadi Sekretariat yang dimaksudkan

untuk lebih memfungsikannya sebagai unsur staf dalam rangka koordinasi

penyusunan program dan penyelenggaraan tugas-tugas Bidang secara terpadu

dan tugas pelayanan administratif. Bidang pengawasan, sebagai salah satu fungsi

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, dalam rangka akuntabilitas dan

objektifitas hasil pemeriksaan, maka nomenklaturnya menjadi Inspektorat

Provinsi, Inspektorat Kabupaten/Kota dan dipimpin oleh Inspektur, yang dalam

pelaksanaan tugasnya bertanggung jawab langsung kepada kepala daerah.

Selain itu, eselon kepala bidang pada dinas dan badan perangkat daerah

kabupaten/kota diturunkan yang semula eselon IIIa menjadi eselon IIIb,

dimaksudkan dalam rangka penerapan pola pembinaan karir, efisiensi, dan

penerapan koordinasi sesuai peraturan perundang-undangan di bidang

kepegawaian, namun demikian bagi pejabat yang sudah atau sebelumnya

memangku jabatan eselon IIIa, sebelum Peraturan Pemerintah tsb ditetapkan

kepada yang bersangkutan tetap diberikan hak-hak kepegawaian dan hak

administrasi lainnya dalam jabatan struktural eselon IIIa, walaupun organisasinya

menjadi eselon IIIb, dan jabatan eselon IIIb tersebut efektif diberlakukan bagi

pejabat yang baru dipromosikan memangku jabatan.

Beberapa perangkat daerah yaitu yang menangani fungsi pengawasan,

kepegawaian, rumah sakit, dan keuangan, mengingat tugas dan fungsinya

merupakan amanat peraturan perundang-undangan, maka perangkat daerah

tersebut tidak mengurangi jumlah perangkat daerah yang ditetapkan dalam PP no

227

41 tahun 2007 tsb, dan pedoman teknis mengenai organisasi dan tata kerja diatur

tersendiri.

Pembinaan dan pengendalian organisasi dalam Peraturan Pemerintah ini

dimaksudkan dalam rangka penerapan koordinasi, integrasi, sinkronisasi dan

simplifikasi antardaerah dan antarsektor, sehingga masing-masing pemerintah

daerah taat asas dan taat norma dalam penataan kelembagaan perangkat daerah.

Sehingga berdasarkan ketentuan pada PP nomor 41 Tahun 2007, pemerintah

dapat membatalkan peraturan daerah tentang perangkat daerah yang

bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dengan konsekuensi

pembatalan hak-hak keuangan dan kepegawaian serta tindakan administratif

lainnya.

Dalam pelaksanaan pembinaan dan pengendalian organisasi perangkat

daerah, pemerintah senantiasa melakukan fasilitasi melalui asistensi, pemberian

arahan, pedoman, bimbingan, supervisi, pelatihan, serta kerja sama, sehingga

sinkronisasi dan simplifikasi dapat tercapai secara optimal dalam kerangka Negara

Kesatuan Republik Indonesia. Diatur pula dalam Peraturan Pemerintah ini

mengenai pembentukan lembaga lain dalam rangka melaksanakan kebijakan

Pemerintah, sebagai bagian dari perangkat daerah, seperti secretariat badan

narkoba provinsi, kabupaten dan kota, sekretariat komisi penyiaran, serta lembaga

lain untuk mewadahi penanganan tugas-tugas pemerintahan umum yang harus

dilaksanakan oleh pemerintah daerah, namun untuk pengendaliannya,

pembentukannya harus dengan persetujuan pemerintah atas usul kepala daerah.

228

Pengertian pertanggungjawaban kepala dinas, sekretaris DPRD, dan kepala

badan/kantor/direktur rumah sakit daerah melalui sekretaris daerah adalah

pertanggungjawaban administratif yang meliputi penyusunan kebijakan,

perencanaan, pelaksanaan, monitoring, evaluasi, dan pelaporan pelaksanaan

tugas dinas daerah, sekretariat DPRD dan lembaga teknis daerah, dengan

demikian kepala dinas, sekretaris DPRD, dan kepala badan/kantor/direktur rumah

sakit daerah bukan merupakan bawahan langsung sekretaris daerah.

Dalam implementasi penataan kelembagaan perangkat daerah berdasarkan

Peraturan Pemerintah ini menerapkan prinsip-prinsip organisasi, antara lain visi

dan misi yang jelas, pelembagaan fungsi staf dan fungsi lini serta fungsi

pendukung secara tegas, efisiensi dan efektifitas, rentang kendali serta tata kerja

yang jelas.

BAB VII

REKONSTRUKSI BIROKRASI INDONESIA

Rekonstruksi birokrasi dapat diartikan sebagai sebuah proses restrukturisasi

atau penataan ulang terhadap tatanan birokrasi yang telah ada untuk menjadi

lebih baik. Ketika terjadi dinamika pada lingkungan baik internal maupun

eksternalnya maka birokrasi juga harus mengadaptasi dinamika tersebut supaya

dapat survive. Adaptasi terhadap dinamika yang terjadi menyebabkan birokrasi

229

harus tampil sesuai dengan realitas yang ada. Restrukturisasi atau penataan

kembali organisasi birokrasi pada hakekatnya adalah aktivitas untuk menyusun

kelembagaan birokrasi yang akan diserahi bidang kerja, tugas atau fungsi

tertentu.

Keberhasilan restrukturisasi organisasi tergantung pada 2 hal yaitu

penetapan kebijakan perubahan struktur yang mampu mengantisipasi perubahan

struktur di masa depan, dan partisipasi seluruh anggota organisasi, kemampuan

mengubah tingkah laku mereka, keterampilan dan sikap. Kegiatan mendesain

struktur organisasi menetapkan bagaimana tugas akan dibagi, siapa melapor

kepada siapa, dan mekanisme koordinasi yang formal serta pola interaksi yang

akan diikuti. Oleh karena itu, struktur organisasi sangat penting bagi suatu

organisasi agar mekanisme kerja dapat berjalan dengan baik.

Rekonstruksi birokrasi juga dapat mengandung makna reformasi birokrasi

yang telah ada dengan mengadakan perbaikan-perbaikan terhadap kelembagaan

birokrasi.. Kata reformasi digunakan sebagai upaya kolektif dan korektif terhadap

penyimpangan, ketimpangan, ketidakadilan, dan tindakan penguasa yang

betentangan dengan akal sehat yang dilancarkan oleh kelompok atau pihak yang

merasa tertindas94. Menurut Oxford Advanced Learner‘s Dictionary kata reform

berarti mengubah sesuatu menjadi lebih baik dari yang sudah ada. 95

Reformasi dalam bahasa inggris dikenal dengan reformation atau reform

(perbaikan/pembaruan). Secara sederhana dalam etimologi, reformasi terdiri dari

94 Rewansyah, Asnawi, Reformasi Birokrasi Dalam Rangka Good Governance, Jakarta, Yusaintanas

Prima, 2010:117. 95 Rewansyah 2010 :118

230

dua suku kata yakni re (kembali) dan formasi (susunan/barisan). Tetapi

pengertian tersebut belum memberikan arti mendalam dari reformasi. Untuk lebih

jelasnya, dapat diamati dalam pengertian secara terminologi sebagai berikut :

1) Menurut kamus besar bahasa Indonesia (KBBI) reformasi adalah perubahan

secara drastis untuk perbaikan.

2) Menurut Eko Prasojo dalam bagian pengantar bukunya berjudul ‗reformasi

kedua, melanjutkan estafet reformasi‘ (2009), reformasi merujuk pada

upaya perubahan yang dikendaki (intended change) dalam suatu kerangka

kerja yang jelas dan terarah. Reformasi harus menyentuh berbagai aspek

sesuai porsi dan kedudukannya masing-masing.

Birokrasi adalah tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk

mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinir secara

teratur pekerjaan dari banyak orang. Frits Morstein Marx merumuskan birokrasi

sebagai tipe organisasi yang dipergunakan pemerintah modern untuk

melaksanakan tugas-tugasnya yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam

sistem administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah. 96

Prayudi Atmosudirjo mengemukakan bahwa birokrasi mempunyai tiga arti97

yaitu :

1) Birokrasi sebagai suati tipe organisasi,

2) Birokrasi sebagai sistem,

3) Birokrasi sebagai jiwa kerja. Selanjutnya

96 Santosa, Pandji, Administrasi Publik Teori dan Aplikasi Good Governance, Bandung : Refika

Aditama, 2008: 2 97 Pasolong, Harbani, Teori Administrasi Publik, Bandung, Alfabeta, 2008 : 67

231

Birokrasi sebagai lembaga pemerintah yang menjalankan tugas pelayanan

pemerintah baik di tingkat pusat maupun di daerah hingga tingkat desa.

Sekurang-kurangnya ada tiga macam arti birokrasi 98 yaitu:

1) Birokrasi diartikan emerintahan biro oleh pegawai yang diangkat pemegang

kekuasaan, pemerintah, atau pihak atasan dalam organisasi formal.

2) Birokrasi diartikan sebagai sifat atau perilaku pemerintahan.

3) Birokrasi sebagai tipe ideal sebuah organisasi yang bermula dari teori Max

Weber.

Pada periode 1999-2004 dilakukan amandemen UUD 1945. Dimulai tahun

1999 (amandemen I), 2000 (amandemen II), 2001 (amandemen III) dan 2002

(amandemen IV). Dengan sendirinya, hasil amandemen tersebut mempengaruhi

sistem birokrasi pemerintah sampai saat ini.

Patologi birokrasi yang terjadi di Indonesia masa orde baru, orde lama dan

orde reformasi harus diperbaiki sampai pada akarnya. Permasalahan birokrasi

seolah-olah sudah membudaya dalam diri birokrat. Ibarat semua pohon yang

memiliki banyak komponen mulai dari ujung daun sampai ujung akar. Begitupun

dalam birokrasi pemerintahan, perbaikan dimulai dari ujung paling atas sampai

ujung paling bawah dalam bentuk cross sectional atau perpaduan vertical-

horisontal untuk semua aspek kehidupan (hukum, ekonomi, politik, administrsi,

pendidikan, dll).

Secara umum reformasi birokrasi diartikan suatu perubahan yang

terintegrasi secara kompleks meliputi sistem, struktur dan watak. Ketiga hal ini

98 Rewansyah, 2010 : 118

232

diharapkan dilaksanakan secara beriringan karena satu sama lain saling berkaitan

Agenda reformasi birokrasi merupakan agenda strategis nasional. Akibat dari

patologi birokrasi dapat mengakibatkan permasalahan pada sektor lainnya. Oleh

karena itu, hakikat reformasi birokrasi mengarah pada perubahan yang

sebenarbenarnya tanpa ada tendensi atau intervensi dari pihak manapun dengan

prinsip keadilan dan persamaan. Bukan hanya reformasi aspek struktur tetapi juga

reformasi system yang diberlakukan di pemerintahan karena kerancuan system

akan berdampak signifikan pada aspek lainnya.

Begitu pula dengan watak, kiranya perlu di reformasi karena meskipun

struktur dan sistem baik tetapi watak atau etika birokrat yang apatis maka akan

berdampak pula pada struktur dan sistem. Jadi, ketiga dimensi ini harus di

sinergikan satu sama lain layak suatu siklus roda yang saling kait mengait.

A. Arah dan Muatan Reformasi Birokrasi.

Organisasi dapat mencapai level kompetensi dengan cara mengambil

masalah secara kompleks dan memecahkan kedalam bentuk yang lebih kecil

karena melalui cara tersebut tugas lebih mudah dikelola99. Pernyataan tersebut

mendukung kedudukan birokrasi sebagai model organisasi modern. Ada beberapa

komponen yang perlu diperhatikan dalam reformasi birokrasi. Namun dalam

realitasnya, birokrasi mengalami banyak masalah. Maka sesuai dengan maksud

dan tujuannya, birokrasi perlu direformasi agar mekanisme tata kelola pemerintah

99 Rourke, Francis E, Bureucracy, Polities, and Public Policy, Toronto : Little Brown and Company

1922 : 16

233

bisa lebih bagus. Dalam komponen ini, perlu kembali meninjau ulang

permasalahan yang mendasar dalam birokrasi.

Pada umumnya birokrasi memiliki kelemahan sebagai model organisasi

modern. Bahkan melahirkan patologi yang dapat melemahkan sistem

pemerintahan pada suatu negara. Patologi birokrasi di Indonesia meliputi birokrasi

paternalistis, pembengkakan anggaran, prosedur berlebihan, pembengkakan

birokrasi, fragmentasi birokrasi. Patologi birokrasi yang terjadi di Indonesia

berimplikasi pada kinerja birokrasi publik. Pada dasarnya pernyakit tersebut sudah

klasik, namun sampai saat ini terasa sulit untuk menghilangkan penyakit tersebut.

Sebut saja birokrasi paternalistis yang sudah ada sejak awal kemerdekaan bahkan

pra kemerdekaan.

Jika dihitung mundur dengan bermula dari proklamasi kemerdekaan,

patologi birokrasi paternalistis sudah melanda tata pemerintahan selama 67 tahun.

Dimensi waktu yang sudah lebih dari setengah abad. Malah membuat patologi

birokrasi semakin meluas. Usaha dalam mengimplementasikan konsep David

Osborne dan Peter Plastrik mengenai ‗memangkas birokrasi‘ masih jauh dari

harapan, perkembangan jumlah pegawai sampai tahun 2009 masih terjadi. Jumlah

Pegawai Negeri Sipil (PNS) sampai dengan akhir 2013 adalah 4,46 juta orang.

Dalam kurun waktu 10 tahun pertumbuhannya mencapai 22,47% dengan laju

pertumbuhan rata-rata 1,63%. Kenaikan tertinggi terjadi pada periode 2008

menuju 2009 dengan kenaikan mencapai 10,8%. Pada akhir tahun 2010 tercatat

jumlah PNS telah mencapai 4,59 juta orang. Pada 2011 jumlahnya menjadi 4,52

234

juta orang. Sementara pada 2012 sebesar 4,46 juta orang dan pada 2013 turun

tipis sekitar 1000 orang. 100

Pos anggaran juga semakin bertambah. Maka peluang untuk korupsi

terbuka lebar. Sebenarnya logika reformasi birokrasi sangat sederhana, tetapi

malah sulit untuk dijalankan. Cukup dimulai dari pimpinan atau atasan. Ada

kesadaran obsesi dan komitmen diharapkan datang dari atas agar bawahan lebih

mudah diperbaiki101. Potret patologi terjadi juga disebabkan oleh kelemahan

birokrasi secara umum seperti standar efisiensi fungsional kurang diperhatikan,

penekanan yang berlebihan terhadap rasionalitas, impersonalitas dan hierarki,

penyelewengan tujuan dan pita merah102. Jangan sampai pendapat Geral Caiden

yang menyatakan bahwa ‗reformasi sistem administrasi tidak pernah mencapai inti

permasalahan tetapi hanya formalitas semata. Reformasi tersebut tidak cukup luas

dan mendalam. Bahkan cukup banyak negara yang tidak memberikan perhatian

memadai pada reformasi administrasi‘ menjadi suatu keniscayaan.

Hal senada dibahasakan oleh Tjokromidjojo103 bahwa didalam kenyataannya

birokrasi pemerintahan di dalam negara-negara yang relatif kurang maju

seringkali ditujukan tidak kepada usaha pencapaian tujuan-tujuan secara teratur,

tetapi untuk tujuan-tujuan yang lebiih bersifat pribadi ataupun kepentingan

kelompok masyarakat tertentu. Meskipun motif dasar sebuah sistem birokrasi

100 detik.com, Jumlah PNS Makin Gemuk Dalam 10 Tahun Terakhir,

http://finance.detik.com/read/2014/09/01/065131/2677344/4/jumlah-pns-makin-gemuk-

dalam-10-tahun-terakhir. 101 Utomo, Warsito, Administrasi Publik Baru Indonesia, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2006:210. 102 Ali Mufiz dalam Santosa, 2008. 103 Tjokromidjojo, Bintoro, 1974, Pengantar Administrasi Pembangunan, Jakarta : LP3ES,

1972:76.

235

rasional dan efisien dalam mencapai tujuan.Tidak dapat dipungkiri bahwa birokrasi

membawa ke dalam bentuk tidak efisien pada dirinya sendiri.

Pemerintah wajib melakukan upaya pemecahan masalah. Untuk menjawab

masalah demi masalah yang muncul dalam birokrasi maka perlu menerapkan

prinsip good governance yang dipadukan dengan good mindset dan good

cultureset. Terutama yang wajib dilakukan pemerintah adalah menetralkan

birokrasi dari politik. Pelaksanaan model trias politica dengan sistem multipartai di

Indonesia membuat birokrasi cenderung kehilangan arah dan jati dirinya.

Tingginya intensitas politik dalam seluruh aspek kehidupan memaksa pelaksanaan

birokrasi ideal semakin tidak jelas. Pada kondisi sebaliknya, ketika reformasi

birokrasi berhasil diterapkan maka ranah yang lainnya dengan sendirinya akan

membaik.

Tuntutan masyarakat menjadi permasalahan tersendiri yang harus diatasi

oleh pemerintah. Adapun beberapa permasalahan utama yang berkaitan dengan

birokrasi104, yaitu :

a. Manajemen Perubahan, Manajemen perubahan bertujuan untuk mengubah

secara sistematis dan konsisten dari sistem mekanisme kerja organisasi yang

meliputi Pola pikir (mind-set) dan budaya kerja (culture-set) Pola pikir (mind-

set) dan budaya kerja (culture-set) birokrat. Tetapi keberadaan 3 indikator

tersebut belum sepenuhnya mendukung birokrasi yang efisien, efektif dan

produktif, dan profesional. Selain itu, birokrat belum benar-benar memiliki

104 Muskamal, 2013, Model Assesmen Kebutuhan Pengembangan Kapasitas ( Capacity Building

Need Assesment ) Pemerintah Daerah Dalam Pelaksanaan Reformasi Birokrasi, LAN-Pusat kajian dan Diklat Aparatur II, Makassar.

236

pola pikir yang melayani masyarakat, belum mencapai kinerja yang lebih baik

(better performance), dan belum berorientasi pada hasil (outcomes).

b. Peraturan perundang-undangan, Beberapa peraturan perundang-undangan di

bidang aparatur negara masih ada yang tumpang tindih, inkonsisten, tidak

jelas, dan multitafsir. Selain itu, masih ada pertentangan antara peraturan

perundang-undangan yang satu dengan yang lainnya, baik yang sederajat

maupun antara peraturan yang lebih tinggi dengan peraturan di bawahnya

atau antara peraturan pusat dengan peraturan daerah. Di samping itu, banyak

peraturan perundang-undangan yang belum disesuaikan dengan dinamika

perubahan penyelenggaraan pemerintahan dan tuntutan masyarakat.

c. Organisasi dan Tata laksana, Organisasi pemerintahan belum tepat fungsi dan

tepat ukuran (right sizing). Demikianhalnya dengan belum meningkatnya

penggunaan teknologi Informasi dalam proses penyelenggaraan manajemen

pemerintahan efesiensi dan efektivitas bisnis proses dan mekanisme kerja/

prosedur dalam sistem manajemen yang belum terlaksana secara optimal

juga.

d. Manajemen SDM Aparatur, Masalah utama SDM aparatur negara adalah

alokasi dalam hal kuantitas, kualitas, dan distribusi PNS menurut teritorial

(daerah) tidak seimbang, serta tingkat produktivitas PNS masih rendah.

Manajemen sumber daya manusia aparatur belum dilaksanakan secara

optimal untuk meningkatkan profesionalisme, kinerja pegawai, dan organisasi.

Selain itu, sistem penggajian pegawai negeri belum didasarkan pada bobot

pekerjaan/jabatan yang diperoleh dari evaluasi jabatan. Gaji pokok yang

237

ditetapkan berdasarkan golongan/pangkat tidak sepenuhnya mencerminkan

beban tugas dan tanggung jawab. Tunjangan kinerja belum sepenuhnya

dikaitkan dengan prestasi kerja dan tunjangan pensiun belum menjamin

kesejahteraan. Demikian juga dengan belum diterapkannya secara optimal

sistem rekruitmen dan promosi serta pengembangan kualitas aparatur yang

berbasis kompetensi dan transparan.

e. Penguatan Pengawasan, Pengawasan belum mampu meningkatkan aspek

penyelenggaraaan Pemerintahan yang bersih dan bebas KKN terutama pada

aspek meningkatnya kepatuhan terhadap pengelolaan keuangan negara,

belum meningkatnya efektivitas pengelolaan keuangan negara, belum

meningkatnya status opini BPK, dan belum menurunnya tingkat

penyalahgunaan wewenang.

f. Penguatan Akuntabilitas Kinerja, Laporan akuntabilitas kinerja dinilai belum

maksimal, demikian juga dengan belum terbangunnya sistem yang mampu

mendorong tercapainya kinerja organisasi yang terukur, serta belum

maksimalnya penggunaan (IKIU ) pada Pemerintah Daerah.

g. Peningkatan Kualitas Pelayanan publik, Pelayanan publik belum dapat

mengakomodasi kepentingan seluruh lapisan masyarakat dan belum

memenuhi hak-hak dasar warga negara/penduduk. Penyelenggaraan

pelayanan publik belum sesuai dengan harapan bangsa berpendapatan

menengah yang semakin maju dan persaingan global yang semakin ketat.

h. Monitoring, Evaluasi dan Pelaporan, belum lengkapnya laporan monitoring,

laporan evaluasi tahunan serta evaluasi lima tahunan.

238

Maraknya kasus korupsi harus diakui salah satu dampak buruk dari

lemahnya birokrasi. Oleh karena itu perlu memahami esensi birokrasi secara

komprehensif terkait patologi birokrasi, masalah birokrasi dan langkah konkrit

pelaksanaan reformasi birokrasi. Sangat menggilitik ketika KPK merilis informasi

bahwa latar belakang koruptor sepanjang tahun 2004-Agustus 2012 berasal dari

pejabat eselon I, II dan III. Notabene jabatan eselon merupakan jabatan tertinggi

birokrat. Mestinya pejabat dalam ranah pemerintahan harus memberikan tauladan

yang terbaik kepada bawahannya. Bukan malah sebaliknya karena reformasi

birokrasi harus dimulai dari pusat atau jabatan tertinggi.

Untuk mendorong timbulnya reformasi birokrasi, Thoha mempersyaratkan 4

hal105 yaitu :

a. Adanya kebutuhan melakukan perubahan dan pembaruan

b. Memahami perubahan yang terjadi dilingkungan strategis nasional

c. Memahami perubahan yang terjadi di lingkungan strategis global

d. Memahami perubahan yang terjadi dalam paradigm manajemen pemerintahan

Keempat aspek ini mempertegas perlunya keseriusan Presiden selaku

pucuk tertinggi dalam pemerintahan. Jadi perlu ada keberanian dalam melakukan

terobosan baru dalam pemerintahan. Minimal mengikuti keberanian Woodrow

Wilson saat menjadi Presiden Amerika Serikat yang mampu menerapkan konsep

baru dalam memperbaiki pemerintahannya. Mengamati kondisi sekarang banyak

hal yang menjadi pekerjaan birokrasi pemerintah mulai dari seleksi CPNS sampai

105 Thoha, Miftah, 2008, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi, Jakarta: Kencana

Prenada, 2008: 106.

239

pada pengaturan dana pensiun. Dengan demikian, yang diperlukan adalah

berupaya melakukan reformasi birokrasi.

Arah dan kebijakan pelaksanaan reformasi birokrasi secara nasional mulai

berjalan dan ditetapkan dalam Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang

Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025, sedangkan operasionalisasinya

ditetapkan dalam Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan

Reformasi Birokrasi Nomor 20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi

2010-2014. Berdasarkan arahan Komite Pengarah Reformasi Birokrasi Nasional

dan sejalan dengan proses pelaksanaan reformasi birokrasi di lingkungan

Kementerian/Lembaga, pelaksanaan reformasi birokrasi pada pemerintah daerah

dilaksanakan mulai tahun 2012.

Masing-masing pemerintah daerah mempunyai kondisi obyektif yang

beragam, dalam hal karakteristik, kesiapan aparatur, dan lingkungan strategis.

Oleh karena itu, pelaksanaan reformasi birokrasi pemerintah daerah dilakukan

secara bertahap dan berkelanjutan sesuai dengan kemampuan pemerintah daerah

tersebut. Untuk memastikan keberhasilan reformasi birokrasi, maka pelaksanaaan

reformasi birokrasi pada pemerintah daerah diawali dengan ditetapkannya

pemerintah daerah yang menjadi pilot project. Bersamaan dengan itu,

pelaksanaan reformasi birokrasi pada pemerintah daerah dapat dilakukan pada

pemerintah daerah nonpilot project.

Dengan adanya Grand Design Reformasi Birokrasi maka pelaksanaan

reformasi birokrasi yang akan dilaksanakan harus bersandar atau mengacu pada

ketentuan-ketentuan tersebut. Untuk tetap menjaga kelangsungan reformasi,

240

dimana pelaksanaan sering dihadapkan pada berbagai kendala baik yang bersifat

internal maupun eksternal maka dibutuhkan adanya pengendalian. Pengendalian

dimaksudkan untuk menjaga, mengkoreksi dan meluruskan kembali apabila terjadi

penyimpangan dari rencana strategis yang telah ditentukan. Akhirnya untuk tetap

menjaga agar reformasi tetap sesuai dengan kebutuhan maka perlu dilakukan

evaluasi secara berkala.

Kebijakan reformasi birokrasi diarahkan pada upaya-upaya pembentukan

profil birokrasi yang efisien, mampu, tanggap dan dinamis terhadap tuntutan yang

ditujukan kepada birokrasi itu sendiri, baik berasal dari lingkup nasional, regional

dan internasional yang berjalan kearah good governance106. Sasaran reformasi

birokrasi adalah :

a. Birokrasi yang bersih

b. Birokrasi yang efektif dan efisien

c. Birokrasi yang produktif

d. Birokrasi yang transparan

e. Birokrasi yang terdesentralisasi

Terkait dengan arah kebijakan yang lebih komplit, dijelaskan oleh

pemerintah dalam :

a. Perpres Nomor 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi

2010 – 2025

b. Permenpan RB Nomor 20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi

2010 – 2014.

106 Rewansyah, 2010:149

241

c. Permenpan RB tentang:

1) Pedoman Pengajuan Dokumen Usulan Reformasi Birokrasi K/L dan Pemda

(Permenpan RB No. 7/2011)

2) Pedoman Penilaian Dokumen Usulan Pelaksanaan Reformasi Birokrasi

(Permenpan RB No. 8/2011)

3) Pedoman Penyusunan Road Map Birokrasi K/L dan Pemda (Permenpan RB

No. 9/2011)

4) Pedoman Pelaksanaan Quick Wins (Permenpan RB No. 10/2011)

5) Pedoman Pelaksanaan Program Manajemen Perubahan (Permenpan Rb

No. 11/2011)

6) Pedoman Penataan Tatalaksana (Business Process) (Permenpan Rb No.

12/2011)

7) Kriteria Dan Ukuran Keberhasilan Reformasi Birokras (Permenpan Rb No.

13/2011)

8) Pedoman Pelaksanaan Program Manajemen Pengetahuan (Knowledge

Management) (Permenpan Rb No. 14/2011)

9) Mekanisme Persetujuan Pelaksanaan Reformasi Birokrasi Dan Tunjangan

Kinerja Bagi K/L (Permenpan Rb No. 15/2011).

Dalam mempercepat program reformasi birokrasi maka pemerintah

menetapkan suatu kebijakan yang disebut 9 program percepatan reformasi

birokrasi yaitu :

a. Penataan organisasi/birokrasi

b. Penataan kualitas dan distribusi PNS

242

c. Sistem promosi dan seleksi secara terbuka

d. Profesionalisasi PNS

e. Pengembangan sistem e-government

f. Debirokratisasi dan deregulasi izin usaha

g. Peningkatan akuntabilitas dan tranparansi

h. Penataan remunerasi

i. Efisiensi penggunaan fasilitas, sarana dan prasarana

Reformasi Birokrasi yang dikehendaki meliputi Organisasi dan Manajemen

Pemerintah. Organisasi Pemerintah Daerah tidak lagi bersifat homogen, tetapi

disesuaikan dengan karakteristik pekerjaan sehingga model organisasi Pemerintah

Daerah tidak hanya line and staff tapi bisa mengembangkan organisasi fungsional

atau organisasi matriks. Reformasi Manajemen pemerintahan dilakukan dengan

menyempurnakan pengelolaan SDM (Sistem Rekruitmen, Sistem Pengembangan

Pegawai, Sistem Karier, Sistem Penggajian, Sistem kesejahteraan, sistem penilaian

kinerja pegawai, Sistem pemberhentian pegawai), Pengelolaan Keuangan (system

penganggaran, sistem pertanggungjawaban keuangan), Pengelolaan Sarana dan

Prasarana (sistem pengadaan, pemeliharaan, penghapusan) serta Prosedur Kerja

(hubungan kerja, koordinasi). Menyempurnakan Proses Perencanaan (integrasi

rencana Pusat, Propinsi dan Kabupaten/Kota), Pengorganisasian, Pelaksanaan dan

Pengawasan serta Pengendalian.

243

Untuk mewujudkan good local governance, Reformasi Birokrasi di

Pemerintah Daerah dapat dilakukan dengan mengadakan pembaharuan dalam

hal-hal antara lain : 107

1) Penyelenggaraan Pemerintahan dengan semangat desentralisasi,

kewenangan tidak tersentralisasi di Pemerintah Kabupaten/Kota tetapi

dapat didesentralisasikan dengan pola delegasi ke Pemerintah Kecamatan

dan Pemerintah Kelurahan/Desa. Semangat ini dilakukan untuk

memberdayakan Pemerintah yang lebih dekat dengan masyarakat dalam

memberikan pelayanan publik.

2) Dikembangkannya kelembagaan yang semi otonom yang memberikan

pelayanan langsung kepada masyarakat dan merasionalisasi (right seizing)

kelembagaan unsur lini yang tidak memberikan layanan langsung dengan

mengembangkan organisasi matriks atau organisasi fungsional.

3) Dikembangkannya lembaga pengawas independen yang bebas dari

pengaruh Eksekutif dan legislatif. Bawasda yang ada saat ini merupakan

pengawas internal Pemerintah Daerah dan tidak memiliki otoritas

melakukan pengawasan kepada legislatif.

4) Masyarakat Indonesia yang masih belum bisa menempatkan peran sesuai

dengan posisi atau kedudukannya, maka untuk mencegah intervensi politik

terhadap birokrasi atau untuk mencegah terjadinya politisasi birokrasi maka

konsepsi dikotomi politik-administrasi memungkinkan untuk dikembangkan

107 Asep Kartiwa, Reformasi Birokrasi Untuk Mewujudkan Pemerintahan Daerah Yang Baik (Good

Local Governance) Orasi Ilmiah, Disampaikan Pada Acara Wisuda Mahasiswa STISIP

Widyapuri Mandiri, pada tanggal 4 Agustus 2005 bertempat di Gedung Anton Soedjarwo Secapa POLRI Sukabumi.

244

kembali. Perwujudan dikotomi politik dan administrasi dapat dilakukan

dengan mengurangi kewenangan Pejabat politik dalam pengangkatan dan

pemberhentian pejabat birokrasi.

5) Reformasi dilakukan secara sistematis dan terpadu, pembaharuan satu

aspek harus didukung oleh pembaharuan aspek yang lain. Misalnya

pembaharuan dengan meningkatkan kesejahteraan pegawai akan sia-sia

apabila tidak didukung oleh sistem penilaian kinerja dan sistem sanksi

(Punishment).

Dengan adanya pembaharuan dalam sistem administrasi pemerintahan

pada tahap selanjutnya akan merubah pola pikir dan budaya birokrasi. Dengan

adanya perubahan sistem yang didukung oleh perubahan perilaku birokrasi maka

akhirnya akan meningkatkan kinerja pemerintahan dalam melaksanakan tugas dan

fungsi pemerintahan baik pembangunan maupun pelayanan kepada masyarakat.

B. Proses Perjalanan Reformasi Birokrasi

Dengan diimplementasikannya paket peraturan otonomi daerah yang baru,

maka Pemerintah Daerah salah satunya harus melakukan restrukturisasi terhadap

birokrasinya. Keharusan Pemerintah Daerah untuk melakukan restrukturisasi

terhadap birokrasi haruslah sejalan dengan perkembangan paradigma

penyelenggaraan pemerintahan yang baru yaitu harus mampu mewujudkan Good

Governance khususnya ditingkat lokal. Realitas masyarakat yang tidak berdaya

sebagai akibat dari kebijakan masa lalu, maka melalui restrukturisasi birokrasi,

245

Pemerintah Daerah harus mampu menciptakan pemberdayaan masyarakat.

Pemberdayaan masyarakat ini dimaksudkan untuk dapat mencapai kesejajaran

dengan unsur lain sebagai penopang terciptanya Good Governance, yaitu

negara/pemerintah (birokrasi) dan sektor swasta yang selama ini lebih berdaya

dari masyarakat.

Restrukturisasi Birokrasi yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam

kerangka pengembangan Good Governace di tingkat lokal, maka restrukturisasi

haruslah mampu menciptakan sebuah Birokrasi Pemerintah Daerah yang tampil

dengan performa yang baru. Tampilan Birokrasi Pemerintah Daerah haruslah tidak

lagi seperti masa sebelumnya, yaitu sebuah Birokrasi Pemerintah Daerah yang

besar dan banyak memerlukan resosis, namun harus eksis dengan ramping

namun kaya fungsi.

Apabila Birokrasi Pemerintah Daerah bisa tampil dengan performa baru

yang maka kehendak untuk memberdayakan rakyat akan dapat diwujudkan.

Karena resosis yang selama ini dipakai untuk birokrasi bisa digunakan untuk

memberdayakan masyarakat. Dengan berdayanya masyarakat maka akan ada

keseimbangan peran dari semua unsur penopang Good Governance. Adanya

keseimbangan peran antar unsur penopang Good Governance akan dapat

mewujudkan penyelenggaraan pemerintahan yang baik. penerapan Good

Governance dapat dilihat melalui aspek-aspek :

1) Hukum/kebijakan. Hukum/kebijakan ditujukan pada perlindungan kebebasan

sosial, politik dan ekonomi.

246

2) Administrative competence and transparency. Kemampuan membuat

perencanaan dan melakukan implementasi secara efisien, kemampuan

melakukan penyederhanaan organisasi, penciptaan disiplin dan model

administrative, keterbukaan informasi.

3) Desentralisai. Desentralisasi regional dan dekonsentrasi didalam departemen.

4) Penciptaan pasar yang kompetitif. Penyempurnaan mekanisme pasar,

peningkatan peran pengusaha kecil dan segmen lain dalam sektor swasta,

deregulasi, dan kemampuan pemerintah dalam mengelola kebijakan ekonomi

makro.

Berdasarkan hal tersebut, maka konsepsi Good Governance dapat dilihat

dari (empat) aspek pemerintahan (government), maka dalam kaitannya dengan

restrukturisasi birokrasi yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah, aspek

pemerintahan dari Good Governance hanya akan difokuskan pada aspek kedua,

yaitu kompetensi administrasi, transparansi dan efisiensi.

Sesuai dengan aspek pemerintahan dari Good Governance, maka tampilan

Birokrasi Pemerintah Daerah yang akomodatif terhadap pengembangan ―Good

Governance― hanya mungkin tercipta jika birokrasi tersebut telah mampu merubah

dirinya menjadi sebuah organisasi yang dapat meningkatkan kompetensi

administrasi, transparansi dan efisiensi dalam diri birokrasi itu sendiri. Tampilan

birokrasi yang demikian akan mampu banyak mengurangi penggunaan resosis

yang selama ini dipergunakannya. Sehingga resosis yang selama ini digunakan

oleh birokrasi bisa transfer untuk peningkatan pemberdayaan masyarakat.

247

Kompetensi administrasi dari Birokrasi Pemerintah Daerah akan

memungkinkan organisasi tersebut memiliki kompetensi lembaga dan kompetensi

personil. Kompetensi diartikan sebagai kewenangan (kekuasaan) untuk

menentukan/memutuskan sesuatu. Kompetensi individu/personil pendekatan ini

menitikberatkan pada keunggulan seseorang khususnya dilihat dari knowledge

dan skillnya.

Sesuai dengan perspektif diatas, maka dalam kontek restrukturisasi

birokrasi yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah, organisasi birokrasi harus

memiliki kompetensi baik dari sisi kelembagaan maupun dari sisi personil.

Kompetensi kelembagaan dimaksudkan sebagai kemampuan atau kewenangan

yang dimiliki oleh lembaga/organisasi untuk mencapai tujuan organisasi secara

efektif dan efisien. Kompetensi kelembagaan ini mengandung makna bahwa

organisasi yang dibentuk benar-benar memiliki kewenangan dan kemampuan

untuk melaksanakan tugas pokok dan fungsinya secara efektif dan efisien.

Kompetensi kelembagaan dimaksudkan untuk menghindari adanya duplikasi

pelaksanaan tugas (overlap antar lembaga yang ada) karena dengan adanya

kompetensi lembaga maka setiap lembaga akan memiliki karakteristik yang

berbeda dengan lembaga lainnya dalam menjalankan aktivitasnya untuk mencapai

efektivitas dan efisiensi dari tujuan organisasi.

Tidak adanya duplikasi antar organisasi mensyaratkan dibangunnya sebuah

organisasi birokrasi yang ramping. Dengan bangunan organisasi birokrasi yang

demikian maka resosis untuk birokrasi juga akan mengalami pengecilan.

Sedangkan kompetensi personil diartikan sebagai kemampuan dan karakteristik

248

yang dimiliki personil berupa pengetahuan dan keterampilan yang dijadikan dasar

dalam penempatan/promosi pada jabatan – jabatan yang tersedia dalam jajaran

organisasi birokrasi hasil proses restrukturisasi. Dengan ada kompetensi personil

di jajaran organisasi birokrasi pemerintah daerah maka penggunaan resosis untuk

keperluan birokrasi akan mengalami pengecilan, karena profesionalisme birokrat

dapat diwujudkan. Kemampuan personil dalam menjalakan tugas dengan baik

(wujud dari profesionalisme) akan mengurangi penggunaan biaya-biaya yang

tidak semestinya.

Transparansi memungkinkan masyarakat dapat mengontrol birokrasi dalam

menjalankan aktivitasnya. Adanya kontrol yang ketat dari masyarakat inilah yang

menyebabkan birokrasi tidak lagi bisa seenaknya menggunakan sumber daya yang

ada. Dengan demikian maka resosis yang digunakan birokrasi khususnya untuk

kepentingan subjektif birokrat dapat dikendalikan menuju kearah yang semakin

mengecil.

Konsep Transparansi atau keterbukaan organisasi yang ada di jajaran

birokrasi Pemerintah Daerah dari hasil proses restrukturisasi birokrasi, akan dilihat

dengan indikator sebagai berikut : kewajiban untuk terbuka yang ada dalam tugas

pokok dan fungsi organisasi dan implementasi dari kewajiban untuk terbuka yang

dimiliki oleh organisasi berdasarkan tugas pokok dan fungsi. Sedangkan efisiensi

dimaksudkan bahwa restrukturisasi birokrasi yang dilaksanakan Pemerintah

Daerah harus mampu menghasilkan sebuah organisasi birokrasi yang lebih

sederhana, ramping namun kaya fungsi sehingga aspek efisiensi khususnya dalam

penggunaan dana publik untuk keperluan birokrasi menjadi lebih baik (efisien).

249

Mengenai pentingnya penyederhanaan lembaga dan efisiensi dalam kerangka

Good Governance Nisjar108 menyebutkan bahwa penerapan prinsip - prinsip ―Good

Governace‖, pemerintah harus…menciptakan struktur kelembagaan bagi

berkembangnya partisipasi masyarakat,…dengan demikian perlu ada perampingan

birokrasi atau corak pemerintah. Karena birokrasi adalah lembaga implementasi

kebijakan publik maka dalam kegiatan pelaksanaan kebijakan publik harus

dilakukan secara efisien109. Efisiensi merupakan penggunaan waktu yang

sesingkat-singkatnya dengan biaya yang semurah-murahnya dalam memberikan

pelayanan110. Perspektif tersebut menunjukkan bahwa efisiensi dapat dilihat dari

dua dimensi yaitu dimensi biaya/dana dan dimensi waktu.

Rekonstruksi birokrasi khususnya pembentukan organisasi-organisasi di

jajaran birokrasi Pemerintah Daerah maka efisiensi akan dilihat dari efisiensi

penggunaan dana publik (APBD) untuk keperluan birokrasi dan efisiensi pelayanan

kepada masyarakat. Konsep ini akan dilihat dengan indikator sebagai berikut:

kemampuan melakukan penyederhanaan Organisasi Birokrasi, meliputi jenis

organisasi, jumlah organisasi dan eselonisasi organisasi, Distribusi alokasi

anggaran (APBD) untuk keperluan penyelenggaraan pemerintahan (birokrasi) dan

untuk keperluan publik (masyarakat) serta kemampuan melakukan

perubahan/perbaikan pelayanan kepada masyarakat.

Pelaksanaan reformasi birokrasi di Indonesia di tinjau dari sejarah

perjalkanan pemerintahan Indonesia sulit dipisahkan dengan sistem pengelolaan

108 Widodo Joko, Etika birokrasi dalam pelayanan publik, cv Citra Malang, 2001:56 109 Widodo Joko, 2001:56 110 Agus Dwiyanto dkk, Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: PPSK-UGM, 2002:49

250

pada masa kerajaan dan sistem pengelolaan masa kolonial. Budaya birokrasi di

Indonesia sangat dipengaruhi oleh kebiasaan sistem kerajaan misalnya sebutan

abdi dalem bagi prajurit raja yang hanya patuh kepada atasan. Hal ini pula

dirasakan dalam birokrasi Indonesia sehingga muncul istilah birokrasi paternalistis.

Bawahan hanya bertanggungjawab dan loyal pada atasannya. Disamping itu,

pengaruh masa penjajahan kolonial juga mempengaruhi birokrasi Indonesia

seperti ketergantungan pada aturan yang kaku. Dimasa penjajahan banyak

produk hukum formal yang dibuat sebagai acuan pemerintahan.

Sejarah pra kemerdekaan Indonesia tanpa disadari melekat dalam sistem

birokrasi pasca kemerdekaan sampai saat ini. Hal ini dapat dilihat dari sistem

birokrasi yang diterapkan sejak Presiden Soekarno sampai Presiden Susilo

Bambang Yudhoyono. Meskipun ada upaya reformasi birokrasi tetapi kelihatannya

masih tetap jalan ditempat sehingga kemajuan bangsa masih tetap terpuruk. Perlu

disadari bahwa pengaruh patologi birokrasi sangat mempengaruhi kemajuan suatu

negara.

1. Orde Lama

Menurut Rewansyah (2010:1) bahwa reformasi birokrasi bukanlah hal yang

baru dalam penyelenggaraan administrasi negara di Indonesia. Pada era orde

lama terdapat beberapa upaya dalam reformasi birokrasi. Upaya ini ditandai

dengan dibentuknya Panitia Organisasi Kementrian (PANOK) pada tahun 1953,

Panitia Retooling Aparatur Negara (PARAN) tahun 1957, Komando Retooling

Aparatur Negara (KONTRAR) tahun 1962, dan Tim Penertiban Aparatur dan

Adminitrasi Pemerintah (Tim PAAP) tahun 1966.

251

Pada masa orde lama kekuatan birokrasi dipengaruhi oleh kekuatan politik

yang dibangun oleh Presiden Sukarno. Kekuatan politik Presiden Sukarno meliputi

nasionalis, agama dan komunis yang terbentuk dalam kelompok partai PNI,

MASYUMI dan PKI. Birokrat pemerintahan didominasi oleh tiga kelompok dengan

latar belakang tersebut. Masa ini, birokrasi pemerintah dalam tahapan

pematangan dengan membentuk organisasi khusus yang menangani

pemerintahan. Salah satu organisasi yang dibentuk pada masa orde lama adalah

Lembaga Administrasi Negara.

2. Orde Baru

Urgensi untuk memperhatikan birokrasi pada masa orde baru mulai

menjadi perhatian serius pemerintah. Pada masa orde baru pemerintah mulai

membentuk Kementrian Penyempurnaan dan Pembersihan Aparatur Negara,

kemudian berubah menjadi Kemetrian Penertiban Aparatur Negara. Kabinet

pembangunan III. Selanjutnya diubah lagi menjadi Kementerian Pendayagunaan

Aparatur Negara. Meskipun demikian, birokrasi di Indonesia justru semakin tidak

jelas.

Aspek independensi Pegawai Negeri Sipil dan ABRI kurang diperhatikan.

PNS dipaksa masuk ranah politis melalui GOLKAR dan adanya dwi fungsi ABRI

sehingga biokrasi semakin terkontaminasi dengan politik. Sering terjadi otoriratif

elitis dan politisasi birokrasi dari Presiden Suharto kepada aparatur pemerintahan.

Kondisi birokrasi masa orde baru mulai dirasuki praktek kolusi dan nepotisme yang

merajalela. Aspek birokrasi pemerintahan dibawah satu komando. Akibatnya

muncullah istilah Asal Bapak Senang (ABS) pada masa pemerintahan orde lama.

252

Ketimpangan tersebut merembet hingga ke pemerintah daerah. Birokrasi sangat

kaku dan sentralistis.

Pembatasan ruang lingkup birokrat sering terjadi tumpang tindih. Membuat

fungsi-fungsi birokrasi berjalan lambat. Fenomena birokrasi yang terlihat pada

masa ini adalah birokrasi paternalistis dengan prinsip Asal Bapak Senang.

Manajemen birokrasi mirip dengan majamen tusuk sate, bawahan harus patuh,

taat dan loyal pada atasan.

3. Era Reformasi

Era reformasi yang bermula sejak runtuhnya rezim orde baru pada tahun

1998. Seluruh lini dalam lingkup kenegaraan direformasi, termasuk birokrasi. Era

ini diawali oleh Presiden Habibi yang berusaha kembali memperbaiki struktur dan

kultur negara Indonesia yang krisis multidimensi. Birokrasi mulai ditata kembali

dengan sebutan reformasi birokrasi. Usaha Presiden Habibi (1998-1999)

dilanjutkan oleh Presiden berikutnya yaitu Presiden Abdurrahman Wahid (199-

2001), Presiden Megwati (2001-2004), Presiden Susilo Bambang Yudhoyonu

(2004- oktober 2014).

Di era ini, reformasi birokrasi masih terlihat sekedar wacana kenegaraan.

Sampai saat ini, Menurut Menteri Pendayagunaan Apratur Negara dan Reformasi

Birokrasi kabinet Indonesia Bersatu Jilid II bahwa permasalahan birokrasi menjadi

permasalahan terbesar yang lebih besar dari masalah korupsi dan infrastruktur. Ini

sebuah pertanda yang mengusik tata pemerintahan di Indonesia. Upaya untuk

menanggulangi masalah birokrasi akhirnya dijadikan prioritas utama RPJMN 2010-

253

2014. Target ini diperkuat dalam Perpres Nomor 81 tahun 2010 dan Permenpan

Nomor 20 tahun 2010. Selanjutnya di elaborasi dalam 9 program percepatan

reformasi biokrasi.

C. Penataan Birokrasi pemerintahan pusat dan daerah

Penataan birokrasi memiliki peran strategis dalam hal penyelenggaraan

urusan pemerintahan. karena posisinya yang strategis tersebut, maka performa

birokrasi berkinerja tinggi (hight performance) mutlak diperlukan, sehingga

tuntutan terhadap pelayanan prima (cepat, tepat, akurat, transparan, dan

akuntabel) dapat diwujudkan.

Untuk bidang kelembagaan, Daniel Pahabol, menjelaskan reformasi

birokrasi bertujuan meningkatkan efisiensi dan efektifitas kelembagaan

Pemerintah Pusat dan daerah secara proporsional sesuai dengan kebutuhan

pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan, sehingga organisasi birokrasi menjadi

tepat fungsi dan tepat ukuran.

Salah satu penerapan dari semangat reformasi birokrasi tersebut adalah

mewujudkan organisasi pemerintahan negara yang efektif, efisien, dan

proporsional sebagai wadah untuk melangsungkan berbagai kegiatan

pemerintahan berbasis good governance dan clean government,

Proses reformasi birokrasi pada pemerintah daerah yang dilakukan

pemerintah saat ini merupakan satu kesatuan dalam manajemen pengelolaan

reformasi birokrasi nasional sebagaimana yang ditetapkan dalam Keputusan

Presiden Nomor 14 Tahun 2010 tentang Komite Pengarah Reformasi Birokrasi

Nasional dan Tim Reformasi Birokrasi Nasional Sebagaimana Telah Diubah Dengan

254

Keputusan Presiden Nomor 23 Tahun 2010 serta beberapa peraturan

pelaksanaannya yang ditetapkan oleh Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara

dan Reformasi Birokrasi/Ketua Tim Reformasi Birokrasi Nasional. Struktur

pengelolaan reformasi birokrasi nasional adalah sebagai berikut:

Gambar 4

Pengelola Reformasi Birokrasi Nasional

Sumber: Permen PAN RB Nomor 30 Tahun 2012

Tim Reformasi Birokrasi Pemda dibentuk pada masing-masing pemerintah

provinsi/kabupaten/kota yang terdiri dari Tim Pengarah dan Tim Pelaksana

dengan susunan organisasi yang dibentuk dengan memperhatikan aspek efisiensi

255

dan efektivitas. Tim Pengarah diketuai oleh gubernur/bupati/walikota dengan

wakil ketua adalah wakil gubernur/wakil bupati/wakil walikota serta sekretaris

daerah provinsi/kabupaten/kota sebagai Sekretaris Tim Pengarah. Anggota tim

pengarah terdiri dari pejabat terkait sesuai kebutuhan.

Tim Pelaksana Reformasi Birokrasi Pemda diketuai oleh sekretaris daerah

dengan anggota para asisten sekretaris daerah, inspektur, kepala badan

perencanaan pembangunan daerah, kepala badan kepegawaian daerah, dan

pejabat lain yang terkait pada masing-masing pemerintah

provinsi/kabupaten/kota. Sedangkan sekretaris tim pelaksana adalah asisten

sekretaris daerah provinsi/ kabupaten/kota yang menangani masalah aparatur dan

wakil sekretaris tim pelaksana adalah kepala biro/bagian yang menangani

organisasi pada sekretariat daerah provinsi/kabupaten/kota.

Pilot Project Reformasi Birokrasi Pemerintah Daerah, dilakukan terhadap

seluruh pemerintah provinsi dan ibukota provinsi dan Pemerintah kabupaten/kota

yang diusulkan oleh pemerintah provinsi dimana merupakan pemerintah

kabupaten yang memiliki kesiapan lebih baik diantara pemerintah kabupaten/kota

lainnya, sebagaimana kriteria yang telah ditentukan. Pemerintah provinsi dalam

mengajukan pemerintah kabupaten dengan memperhatikan kriteria sebagai

berikut:

a. telah membentuk Tim Reformasi Birokrasi Pemerintah Kabupaten;

b. menyediakan anggaran yang cukup untuk pelaksanaan reformasi birokrasi

dari optimalisasi anggaran yang ada;

256

c. memiliki anggaran belanja aparatur kurang dari 50 (lima puluh) persen dari

total Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD); dan

d. memiliki komitmen dalam upaya memajukan reformasi birokrasi yang

dibuktikan dengan perolehan prestasi di bidang pengelolaan birokrasi

antara lain opini Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) minimal Wajar Dengan

Pengecualian (WDP), hasil evaluasi Akuntabilitas Kinerja Instansi

Pemerintah (AKIP) minimal nilai CC, dan Indeks Kepuasan Masyarakat rata-

rata bernilai baik.

Tata cara penetapannya adalah sebagai berikut:

a. Tim Reformasi Birokrasi Nasional (TRBN) menyampaikan surat

pemberitahuan kepada pemerintah provinsi untuk mengajukan pilot project

reformasi birokrasi pemerintah daerah.

b. Pemerintah provinsi menyampaikan pemerintah daerah pilot project

reformasi kepada Menpan dan RB/Ketua TRBN sesuai dengan kriteria yang

telah ditetapkan.

c. Menteri melaporkan pengajuan pemerintah provinsi mengenai pemerintah

pilot project reformasi birokrasi kepada Komite Pengarah Reformasi

Birokrasi Nasional (KPRBN).

d. Menteri menetapkan dengan Keputusan Menpan dan RB pemerintah

provinsi, pemerintah kabupaten, dan pemerintah kota tersebut sebagai

pemerintah daerah pilot project reformasi birokrasi;

257

e. Pemerintah provinsi/kabupaten/kota yang telah ditetapkan sebagai

pemerintah daerah pilot project reformasi birokrasi menyampaikan

dokumen usulan dan rancangan road map.

f. Pemerintah provinsi/kabupaten/kota pilot project reformasi birokrasi

melakukan konsultasi teknis dokumen usulan dan rancangan Road Map

Reformasi Birokrasi kepada TRBN/UPRBN.

g. Pemerintah provinsi/kabupaten/kota pilot project reformasi birokrasi

menetapkan Road Map dengan peraturan gubernur/bupati/walikota.

Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Dan Reformasi Birokrasi

Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2012 Tentang Pedoman Pengusulan,

Penetapan, Dan Pembinaan Reformasi Birokrasi Pada Pemerintah Daerah

Dalam pelaksanaan pembinaan dan pengendalian organisasi perangkat

daerah, pemerintah pusat senantiasa melakukan fasilitasi melalui asistensi,

pemberian arahan, pedoman, bimbingan, supervisi, pelatihan, serta kerja sama,

sehingga masing-masing pemerintah daerah taat asas dan taat norma dalam

penataan kelembagaan perangkat daerah dan setelah kurang lebih 2 tahun

penerapan PP 41 tahun 2007 beberapa daerah kemudian berinisiatif melakukan

evaluasi kelembagaan pemerintah daerahnya.

Reformasi birokrasi pemerintahan daerah tersebut merupakan bagian dari

organization development yang dilakukan secara sistemik (meliputi aspek input,

proses, output & outcome dalam penataan kelembagaan) Evaluasi bersifat

gradual atau incremental , tidak radikal. Tujuan utama dari evaluasi adalah

258

reformasi kelembagaan pemerintah daerah meningkatkan efektivitas perangkat

daerah dalam menjalankan tupoksinya. Wujud Organization Development

pemerintah daerah dalam konteks evaluasi kelembagaan meliputi : Penyesuaian

struktur organisasi, Penyesuaian kewenangan, Penataan mekanisme dan tata

laksana kerja, Penguatan kapasitas institusional

D. Penataan Aparatur Pemerintahan Daerah

Otonomi daerah telah mendorong pemerintah daerah untuk melakukan

penataanatas manajemen Sumber Daya Manusia (SDM) aparaturnya secara kreatif

daninovatif sesuai dengan kewenangan dan pembagian urusan yang diserahkan.

Upaya-upaya pengelolaan SDM aparatur tersebut telah terbukti mendorong kinerja

organisasi untuk lebih optimal melaksanakan tugas-tugas pemerintahan. Secara

umum, manajemen SDM aparatur adalah keseluruhan upaya-upaya untuk

meningkatkan efisiensi, efektivitas dan derajat profesionalisme penyelenggaraan

tugas, fungsi, dan kewajiban kepegawaian, yang meliputi perencanaan,

pengadaan, pengembangan kualitas, penempatan, promosi,penggajian,

kesejahteraan, dan pemberhentian. SDM aparatur sebagai penggerakdan

penyelenggara tugas-tugas pemerintahan memegang peranan penting dalam

suatu sistem pemerintahan. Oleh karenanya, pondasi dasar reformasi birokrasi

seutuhnya harus dimulai dari reformasi terhadap pengelolaan/manajemen SDM

aparaturnya.

Reformasi pengelolaan SDM aparatur ini merupakan kebutuhan mendesak

untuk dijalankan agar diperoleh aparatur yang professional, berkinerja tinggi, dan

sejahtera dalam menyokong pencapaian pengelolaan birokrasi yang baik.

259

Reformasi birokrasi adalah strategi untuk membangun aparatur negara agar lebih

berdayaguna dan berhasilguna dalam mengemban tugas umum pemerintahan dan

pembangunan nasional. Selain itu, dengan sangat pesatnya kemajuan ilmu

pengetahuan, teknologi informasi dan komunikasi, serta perubahan lingkungan

strategis menuntut birokrasi pemerintahan untuk direformasi dan disesuaikan

dengan dinamika tuntutan masyarakat. Atas dasar tuntutan tersebut serta dengan

dilandasi otonomi daerah telah mendorong percepatan reformasi birokrasi di

berbagai daerah. Beberapa daerah telah melakukan terobosan-terobosan dalam

upaya penataan SDM aparaturnya, sehingga menjadi model percontohan bagi

daerah lain.

Meskipun demikian, keberhasilan penataan kepegawaian berbagai daerah

tersebut, hanya menonjol/berinovasi pada satu atau beberapa dimensi dari

berbagai dimensi manajemen SDM yang ada. Prasojo (2008) pernah melakukan

kajian tentang Reformasi Birokrasi dan Good Governance: Kasus Best Practices

sejumlah daerah di Indonesia, yang menggambarkan secara utuh inovasi

penyelenggaraan pemerintahan dengan dukungan peranan kepemimpinan yang

merupakan faktor sangat menentukan untuk dapat mendorong reformasi birokrasi

dan good governance di daerah lainnya. Berbagai macam best practices yang ada

tersebut tentunya dapat menjadi referensi bagi daerah lain dalam menyusun

kebijakan serupa, sehingga keberhasilan dan pencapaian kinerja di bidang

aparatur dapat tercapai pula.

Oleh karenanya, untuk lebih memperkenalkan best practices yang telah

dilaksanakan berbagai daerah dalam penataan SDM aparaturnya, serta untuk

260

memudahkan pengambilan kebijakan di bidang aparatur. Hingga saat ini seringkali

disinyalir bahwa manajemen sektork pemerintahan pada umumnya masih

tertinggal dibandingkan sektor swasta. Kinerja aparatur daerah yang masih rendah

dan tertinggal tersebut dapat terjadi dikarenakan kekeliruan dalam desain strategi

proses rekrutmen, reposisi, pembekalan, dan perawatannya. Belum optimalnya

kinerja aparatur dalam menjalankan tugas dan fungsinya, ditunjukkan dengan

masih banyaknya keluhan-keluhan yang disampaikan masyarakat atas pelayanan

public yang diberikan pemerintah selama ini, juga masih seringnya ditemukan

kasus penyalahgunaan kewenangan dalam bentuk korupsi, kolusi, dan nepotisme

(KKN), juga penempatan aparatur yang tidak sesuai dengan persyaratan jabatan.

Kurangnya komitmen, maupun daya inovasi dan kreativitas pemerintah daerah

untuk melakukan upaya penataan di bidang kepegawaian menjadikan kondisi

kepegawaian berjalan di tempat (statis).

Adapun praktik-praktik terbaik (bestpractices) bidang kepegawaian yang

sudah dijalankan oleh beberapa daerahpun, masih kurang tersosialisasikan/

terdokumentasikan dengan baik. Padahal, hal tersebut sangat penting sebagai

bahan benchmarking daerah lain dalam menyusun strategi penataan SDM

aparatur yang lebih baik.

Aparatur memiliki peran dan fungsi yang sangat penting dalam

penyelenggaraan pemerintahan. Namun, terdapat berbagai macam fenomena

yang menggambarkan kondisi aparatur daerah saat ini yang masih banyak

masalah dan memerlukan perhatian dan prioritas utama dalam perbaikannya.

Permasalahan-permasalahan bidang kepegawaian ini dirasakan oleh sebagian

261

besar pemerintah daerah, tidak hanya daerah-daerah baru hasil pemekaran,

namun juga daerah-daerah induk yang sudah ada sebelumnya/ exist. Fenomena-

fenomena tersebut diantaranya: 111

1) Pengadaan/ rekrutmen PNS yang tidak sesuai dengan kebutuhan.

Mekanisme pengusulan calon PNS yang tidak menyerap aspirasi

dankebutuhan SKPD yang bersangkutan (bottom up), disamping faktor

beralihnya tenaga honorer menjadi PNS yang sebagian besar merupakan

tenaga-tenaga kurang berkualitas. Mengakibatkan terjadinya penumpukan

PNS (overload) secara kuantitas namun kurang dari sisi kualitas.

2) Mismatch, dimana antara sosok PNS yang ada belum sesuai dengan

tuntutan kompetensi bidang tugasnya. Ketidaktepatan penempatan

pegawai dalam jabatan salah satunya karena belum disusunnya standar

kompetensi jabatan yang menunjukkan syarat minimal PNS yang dapat

menduduki jabatan tersebut. Hal ini kemudian berimplikasi terhadap kinerja

dan pencapaian tujuan organisasi yang kurang optimal.

3) Belum adanya target atau kontrak kinerja yang harus dilakukan PNS

dalammelaksanakan tugasnya. Belum adanya upaya penyusunan target dan

sasaran kinerja PNS mengakibatkan sulitnya untuk menilai atau

mengevaluasi PNS tersebut. Padahal, dengan adanya target dan kontrak

kinerja ini akan memicu semangat kerja dan motivasi kerja PNS

secaraproduktif dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Disamping itu,

111 Ashari, Edy Topo, 2009, Sistem Pembinaan SDM PNS, Makalah, Badan Kepegawaian Negara,

Jakarta

262

adanya pengukuran yang jelas akan sangat berguna dalam memberikan

penghargaan kepada PNS yang berprestasi/ kinerja tinggi.

4) Alokasi dan distribusi PNS yang tidak merata mengenai kuantitas, kualitas,

dan distribusi PNS menurut teritorial (daerah). Tidak adanya aturan dan

upaya yang tegas, menjadikan PNS dapat menolak untuk ditempatkan pada

SKPD di tingkat kecamatan atau kelurahan, terutama yang jauh dari pusat

ibukota. Akibatnya, terjadi kekurangan pegawai pada SKPD di tingkat

kecamatan atau kelurahan di satu sisi, namun di sisi lain terjadi over

capacity pada instansi lain yang berada di pusat-pusat

ibukota/pemerintahan.

5) Masih rendahnya tingkat produktivitas PNS dan belum optimalnya

pelayanan PNS terhadap masyarakat. Objektifitas sistem penilaian kinerja

masih dipertanyakan, termasuk belum diterapkannya job description secara

rinci, pengukuran terhadap beban kerja, serta standar kompetensi jabatan.

6) Belum disusunnya pola karir yang jelas dan tegas juga berdampak pada

sulitnya melakukan identifikasi kebutuhan diklat. Pemerintah daerah hingga

saat ini masih lebih bersikap pasif menunggu aturan berupa Keppres

tentang pola dasar karir PNS. Padahal dengan adanya penyusunan pola

karir bagi PNS daerah tentunya akan memudahkan bagi pemerintah daerah

dalam menata pegawainya.

7) Database PNS belum sesuai dengan harapan untuk manajemen

kepegawaian, terutama dalam pembuatan perencanaan kebutuhan pegawai

dan pengambilan keputusan terkait mutasi dan promosi.

263

8) Masih rendahnya penghasilan dan kesejahteraan PNS. Penghasilan yang

rendah dan juga setara antara PNS yang berkinerja tinggi dengan PNS

berkinerja rendah menjadikan PNS kurang termotivasi/ tertantang untuk

aktif dan produktif. Peningkatan penghasilan dan kesejahteraan PNS

dengan menerapkan sistem imbalan berbasis beban kerja dan prestasi kerja

tentunya akan sangat berguna sebagai reward system.

Ditemukan berbagai macam upaya atau program bidang kepegawaianyang

merupakan praktik-praktik terbaik (best practices) dan dapat dijadikan contoh oleh

daerah lain dalam menyusun kebijakan dibidang kepegawaian. Jika analisis,

keberhasilan dalam penataan aparatur oleh daerah-daerah percontohan tersebut,

dikarenakan komitmen kepala daerahnya (political will) yang sangat tinggi dengan

ditunjang upaya-upaya inovatif dan kreatif, sehingga masing-masing daerah

tersebut memiliki inovasi tertentu/ khas yang belum/tidak terdapat di daerah

lainnya. Selain itu, dukungan seluruh komponen aparatur daerah telah mendorong

pelaksanaan upaya penataaan manajemen SDM aparatur tersebut dapat berjalan

dengan optimal.

Berdasarkan kondisi SDM Aparatur yang telah diuraikan sebelumnya dan

dikaitkan dengan upaya yang telah dikembangkan oleh daerah-daerah

percontohan tersebut, ternyata memiliki hubungan yang saling terkait. Hubungan

saling terkait dimaksudkan bahwa uraian kondisi SDM Aparatur yang banyak berisi

masalah-masalah kepegawaian tersebut, ternyata dapat diselesaikan melalui

upaya yang telah dijalankan oleh daerah-daerah percontohan. Dengan demikian,

264

strategi yang digunakan oleh daerah percontohan tersebut bisa diaplikasikan pula

pada daerah lain yang mengalami masalah dibidang kepegawaian. Strategi-

strategi tersebut kemudian digabungkan (mix-strategy) sehingga menjadi satu

strategi besar manajemen kepegawaian yang dapat dikatakan sebagai ―best

practices strategy‖.

Best practices strategy ditetapkan dengan mengedepankan pembangunan

kompetensi aparatur daerah dalam mendukung pencapaian tujuan utama. Guna

menjalankan best practice strategy tersebut diperlukan langkah atau tahapan-

tahapan pendukung yang akan mempercepat realisasi strategi tersebut. Oleh

karena itu dikembangkan melalui 6 (enam) langkah penataan SDM Aparatur

daerah yang bisa diterapkan atau menjadi kebijakan langsung oleh pemerintah

daerah, yaitu :

1) Merekrut PNS yang berkualitas secara profesional sesuai dengan kebutuhan

organisasi. Melalui langkah ini diharapkan tersedianya PNS-PNS yang

berkompeten dan siap ditempatkan sesuai bidang keahliannya.Langkah ini

dapat dijalankan melalui upaya melakukan identifikasikebutuhan PNS

melalui Analisis Kebutuhan Pegawai (termasuk analisis jabatan dan analisis

beban kerja) yang dapat dilakukan secara bersama-sama dengan seluruh

instansi/ perangkat pemerintah daerah. Upaya lainnya adalah bekerjasama

dengan Perguruan Tinggi dalam pelaksanaan perekrutan PNS maupun

penyediaan (supply) SDM yang berkualitas. Langkah ini merupakan replikasi

sistem rekrutmen di Korea, yang menerapkan MoU antara pemerintah

daerah dengan perguruan tinggi dimana isinya adalah lulusan terbaik dari

265

berbagai disiplin ilmu yang dibutuhkan pemerintah daerah akan ditawarkan

untuk bekerja menjadi PNS.

2) Melaksanakan pendidikan dan pelatihan PNS berbasis kompetensi. Langkah

ini menekankan pada penguatan kompetensi PNS melalui kegiatan-kegiatan

kediklatan yang sangat dibutuhkan organisasi. Langkah ini dijalankan

melalui upaya peningkatan kemampuan PNS baik kemampuan teknis,

manajerial, maupun administratif sesuai kebutuhan organisasi dan

kebutuhan pegawai dengan berbasis pada Training Needs Assessment

(TNA). Pengembangan kebijakan pada dimensi diklat PNS memang belum

banyak dilakukan inovasi oleh pemerintah daerah. Pada umumnya

kebijakan diklat ini hanya berupa pengiriman diklat baik formal maupun

teknis ketika ada penawaran. Oleh karenanya, perlu dikembangkan

assessment center dan development center sebagai sarana untuk

menyeleksi dan mengidentifikasi kebutuhan pelatihan dan pengembangan

potensi PNS.

3) Menempatkan PNS sesuai standar kompetensi yang dibutuhkan. Langkah ini

menekankan pada kesesuaian antara kompetensi pejabat yang akan

menduduki suatu jabatan dengan persyaratan kompetensi yang dibutuhkan

oleh jabatan tersebut. Langkah ini dijalankan melalui upaya penyusunan

standar kompetensi jabatan (SKJ); pelaksanaan assessment bagi calon

pejabat; dan menciptakan indikator kinerja bagi pejabat yang ditempatkan,

sehingga bisa diukur dan dievaluasi pencapaian-pencapaian kinerjanya

dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya. Selain upaya tersebut, juga

266

diperlukan kebijakan penyusunan pola/alur karir PNS yang jelas dan tegas

dengan melakukan perumpunan atas lingkup atau bidang tugas yang sama.

Di lain pihak, guna menghindari adanya ketidak merataan kuantitas dan

kualitas aparatur pada suatu instansi (khususnya di tingkat kecamatan dan

kelurahan), maka perlu diterbitkan peraturan ditingkat daerah yang secara

tegas mengatur mengenai perpindahan atau mutasi PNS ke instansi di

tingkat kecamatan atau kelurahan. Kebijakan ini penting mengingat secara

umum terjadi penumpukan jumlah PNS di pusat pemerintahan, dan di sisi

lain terjadi kekurangan pada instansi pemerintah daerah di tingkat

kecamatan atau kelurahan. Dengan demikian tidak ada alasan lagi bagi PNS

untuk menolak ditempatkan di instansi pemerintah yang berada di luar

pusat ibukota daerah.

4) Meningkatkan kesejahteraan PNS berbasis pada kinerja. Langkah ini

diarahkan untuk memotivasi kinerja PNS dengan jalan memberikan

tunjangan kinerja dan fasilitas pendukung lainnya. Insentif atau tunjangan

yang diberikan memberikan bobot yang lebih besar pada kinerja

(prestasikerja) disamping kedisiplinan. Adapun fasilitas pendukung lainnya

juga sangat penting demi menjaga loyalitas dan integritas aparatur daerah,

fasilitas ini dapat berupa pemberian kesehatan gratis, konsultasi psikologi,

atau melaksanakan kegiatan bersama di luar kantor (family day atau

outbond).

5) Mengembangkan budaya kerja organisasi. Langkah ini mengedepankan

kesamaan visi dan persepsi PNS secara utuh dalam mendukung pencapaian

267

tujuan organisasi. Langkah ini dapat dijalankan dengan melaksanakan

forum kelompok budaya kerja secara regular yang ditujukan untuk

membangkitkan motivasi, semangat, serta penegasan diri dalam

menjalankan peran sebagai pelaksana tugas pemerintahan, upaya

selanjutnya adalah menciptakan nilai-nilai dasar organisasi yang kemudian

menjadi landasan bagi aparatur dalam bertindak dan berperilaku sesuai

fungsinya kepada pelanggan atau masyarakat.

6) Mengembangkan penggunaan sistem informasi manajemen kepegawaian

(SIMPEG). Kemajuan teknologi dan informasi perlu disikapi dengan

penerapan aplikasi sistem kepegawaian berbasis elektronik (e-

kepegawaian). Pengembangan SIMPEG sangat berguna dalam memantau

perkembangan dan kondisi kepegawaian di daerah secara langsung (on-

line). Melalui pengembangan e-government dilakukan penataan sistem

manajemen dan proses kerja di lingkungan pemerintah dengan

mengoptimasikan pemanfaatan teknologi informasi. Pemanfaatan teknologi

informasi tersebut mencakup pengolahan data, pengelolaan informasi,

system manajemen dan proses kerja secara elektronis; serta pemanfaatan

kemajuan teknologi informasi agar pelayanan publik dapat diakses secara

mudah dan murah.

Keseluruhan kebijakan-kebijakan pemerintah tersebut diatas tidak lain

adalah untuk mendapatkan aparatur yang memiliki kompetensi optimal sesuai

dengan kebutuhan organisasi. Kompeten dimaksudkan secara sederhana memiliki

268

knowledge, skill, dan attitude yang diperlukan untuk melaksanakan pekerjaan

sesuai dengan standar yang dituntut dalam organisasi. Kompetensi didefinisikan

secara resmi oleh Management Charter Initiative dalam Subagyo (2009) sebagai

kemampuan seseorang untuk mendemonstrasikan pengetahuan dan

keterampilannya untuk menghasilkan barang atau jasa sesuai dengan standar

yang ditetapkan dalam konteks tertentu, dan kemampuan untuk mengalihkan

pengetahuan dan keterampilan ke konteks yang baru dan/ atau berbeda.

Berdasarkan uraian tersebut dapat ditarik benang merahnya yaitu upaya

penataan aparatur dapat berjalan dengan optimal jika didukung oleh komitmen

kepala daerah selaku pejabat pembina kepegawaian di daerah. Oleh karenanya,

kepala daerah perlu untuk mengawal kebijakan kepegawaian sejak proses

pengadaan hingga pemberhentian pegawai. Disamping itu, pemerintah daerah

perlu untuk menuangkan kebijakan pengelolaan dibidang kepegawaian yang

berbasis pada strategi tersebut di atas, ke dalam suatu peraturan yang mengikat

agar pelaksanaannya tetap konsisten berjalan meskipun terjadi pergantian kepala

daerah.

Hal lain, dituntut pula inovasi dan kreativitas kepala daerah dengan

didukung secara penuh oleh seluruh aparatur daerah dalam mewujudkan

penataan di bidang kepegawaian yang optimal dalam rangka mendorong

tercapainya reformasi birokrasi. Strategi yang dapat digunakan pemerintah daerah

dalam melakukan penataan aparaturnya adalah menerapkan best practice

strategy yang merupakan strategi gabungan (mix-strategy) dari strategi yang

diterapkan pada daerah percontohan.

269

BAB VIII

REKONSTRUKSI BIROKRASI PADA PELAYANAN PUBLIK

Dalam kehidupan kenegaraan modern, birokrasi semakin menjadi

perangkat sentral untuk memenuhi kepentingan masyarakat. Pada abad ke

duapuluh satu ini birokrasi menjadi demikian penting, dan masyarakat hanya akan

mendapat pelayanan publik secara memuaskan jika itu diselenggarakan melalui

birokrasi modern. Oleh karena keberadaan birokrasi yang demikian penting, maka

peran birokrasi menjadi sangat menentukan ―hitam putihnya‖ kehidupan negara

dan masyarakat. Apabila birokrasi mempunyai kinerja yang baik, inovatif, kreatif

dan produktif,maka akan baiklah negara dan masyarakatnya. Sebaliknya, apabila

birokrasi tidak baik dan tidak produktif, maka juga akan menghancurkan negara.

Dengan kata lain, peran birokrasi dapat memiliki akibat ganda yang saling bertolak

belakang bagi masyarakat. Di satu sisi dapat menjadi lembaga yang sangat

bermanfaat bagi masyarakat mencapai tujuan-tujuan hidupnya, namun pada sisi

270

lain birokrasi juga dapat menyengsarakan, menindas, mengeksploitasi dan bahkan

dapat mendorong masyarakat menuju kehancuran.

Reformasi yang terjadi pada pertengahan tahun 1998 membawa perubahan

yang signifikan terhadap proses penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini juga

terjadi di dalam birokrasi yang merupakan organisasi pemerintah dalam

menjalankan tugas-tugas pemerintahan dan pemberian pelayanan langsung

kepada masyarakat. Gerakan reformasi menghendaki birokrasi memiliki netralitas

politik, transparan, responsif, dan akuntabel. Dengan tuntutan ini, otomatis

birokrasi harus membangun frame dan karakteristik baru dalam menjalankan

tugasnya sesuai dengan amanat yang dikehendaki rakyat. Namun harapan publik

untuk melihat adanya perbaikan kualitas pelayanan publik dalam bidang

kependudukan dan pencatatan sipil sering tidak terwujud. Hal ini disebabkan

stigma negatif yang melekat pada birokrasi pemerintah sebagai suatu penyakit

(bureau patology) yang diikuti dengan prosedur yang berbelit-belit, lambatnya

pelayanan, dan korupsi dengan beranekaragam bentuknya. Di samping itu juga

karena paradigma yang selalu melekat pada para birokrat selalu cenderung

menganggap sebagai abdi negara daripada sebagai abdi masyarakat. Padahal

idealnya bahwa, pemerintah pada hakikatnya memberikan pelayanan kepada

masyarakat. Pemerintah tidaklah diadakan untuk melayani diri sendiri, tetapi

untuk melayani masyarakat.

Birokrat sebagai pelaksana penyelenggara negara serta pelayan masyarakat

harus dapat memenuhi keinginan dan kebutuhan masyarakat agar ketertiban dan

keadilan di dalam masyarakat dapat tercapai. Di samping itu tujuan birokrasi

271

bukanlah hanya sekedar pelayanan publik. Pelayanan publik hanyalah merupakan

salah satu manifestasi fungsi birokrasi. Membatasi fungsi birokrasi hanya pada

pelayanan publik akan menjadikan birokrasi berfungsi pada level teknis rutin dan

jangka pendek. Padahal birokrasi tidak hanya melayani tujuan teknis rutin dan

jangka pendek, namun birokrasi dibentuk dalam rangka untuk tercapainya tujuan

bangsa dan negara. Untuk mencapai tujuan negara tersebut, diperlukan berbagai

sarana pendukung, dalam hal ini salah satunya adalah sarana hukum, khususnya

hukum administrasi negara, yang mengatur dan memungkinkan administrasi

negara untuk menjalankan fungsinya dan melindungi warga terhadap sikap tindak

administrasi negara itu sendiri.

Pada dasarnya birokrasi merupakan mata rantai yang menghubungkan

pemerintah dengan rakyatnya, dan birokrasi merupakan alat pemerintah yang

bekerja untuk kepentingan masyarakat secara keseluruhan. Dalam posisi

demikian, maka tugas birokrasi adalah memberikan pelayanan kepada masyarakat

dan merealisasikan setiap kebijakan pemerintah dalam mencapai kepentingan

masyarakat. Oleh sebab itu, DPR telah mensyahkan Undang-undang tentang

Administrasi Pemerintahan yang memuat pengaturan dan pembentukan sistem

yang mencerminkan adanya reformasi di bidang administrasi pemerintahan.

Selanjutnya dinyatakan Ryaas Rasyid bahwa, birokrasi pemerintah

setidaknya memiliki 3 (tiga) tugas pokok yaitu : 112

1) Memberikan pelayanan umum (public service) yang bersifat rutin kepada

masyarakat seperti memberikan pelayanan, perijinan, pembuatan

112 Ryaas Rasyid, Makna Pemerintahan, Tinjauan Dari Segi Etika dan Kepemimpinan, Mutiara

Sumber Widya, Jakarta, 2002: 12

272

dokumen, perlindungan, pemeliharaan fasilitas umum, pemeliharaan

kesehatan, dan penyediaan jaminan keamanan bagi penduduk.

2) Melakukan pemberdayaan (empowerment) terhadap masyarakat untuk

mencapai kemajuan dalam kehidupan yang lebih baik, seperti melakukan

pembimbingan, pendampingan, konsultasi, menyediakan modal dan

fasilitas usaha, serta melaksanakan pendidikan.

3) Menyelenggarakan pembangunan (development) di tengah masyarakat

seperti membangun infrastruktur perhubungan, telekomunikasi,

perdagangan dan sebagainya.

Dari uraian di atas jelas bahwa, birokrat sebagai pelaksana penyelenggara

negara serta pelayan masyarakat harus dapat memenuhi keinginan dan

kebutuhan masyarakat agar ketertiban dan keadilan di dalam masyarakat dapat

tercapai. Di samping itu, birokrat juga dituntut untuk mampu menciptakan iklim

dan tata kerja baru bagi aparatnya agar dapat mengatasi tantangan di masa yang

akan datang. Pelayanan publik hanyalah merupakan salah satu manifestasi fungsi

birokrasi113, namun yang terpenting adalah bagaimana memberikan pelayanan

public yang berkualitas yang merupakan kunci utama dalam rangka memenuhi

hak-hak dasar/konstitusional rakyat sehingga pembangunan nasional dapat

dilakukan secara berkelanjutan114. Membatasi fungsi birokrasi pemerintahan hanya

pada pelayanan publik akan menjadikan birokrasi berfungsi pada level teknis rutin

dan jangka pendek. Padahal birokrasi tidak hanya melayani tujuan teknis rutin dan

113 M. Mas‘ud Said, Birokrasi Di Negara Birokratis, UMM Press, Malang, 2007: 218 114 Taufiq Effendi, Reformasi Birokrasi: Sebagai Strategi Untuk Menciptakan Kepemerintahan

Yang Baik dan Pelayanan Publik Yang Berkualitas Dalam Rangka Mewujudkan Kesejahteraan Rakyat. Disampaikan pada Upacara Penganugerahan Gelar Doctor Honoris Causa dalam Ilmu Hukum Universitas Diponegoro, Semarang Tanggal 27 Oktober 2008 :80.

273

jangka pendek, namun birokrasi dibentuk dalam rangka untuk tercapainya tujuan

bangsa dan Negara.

A. Kualitas Pelayanan Publik

Pelayanan publik merupakan serangkaian aktivitas yang dilakukan

pemerintah beserta aparaturnya kepada masyarakat dalam mewujudkan

peningkatan kualitas kehidupan masyarakat sekaligus memberikan kepuasan

kepada masyarakat yang dilayani. Sebagai salah satu bentuk tanggung jawab

pemerintah kepada masyarakat, sudah tentunya suatu pelayanan publik yang

diselenggarakan pemerintah harus mencakup seluruh masyarakat yang

membutuhkannya, dan yang paling penting lagi adalah bagaimana masyarakat

dapat merasakan kepuasan dari layanan yang diberikan kepada mereka.

Pelayanan publik adalah pemberian layanan (melayani) keperluan orang

atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi tersebut sesuai

dengan aturan pokok dan tata cara yang tekah ditetapkan115. Pelayanan publik

merupakan kegiatan pelayanan umum yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah

baik yang pusat, maupun yang di daerah dalam rangka upaya pemenuhan

kebutuhan masyarakat maupun dalam rangka pelaksanaan ketertiban-ketertiban.

Lebih lanjut, pelayanan publik dapat diartikan sebagai setiap kegiatan yang

dilakukan oleh pemerintah terhadap sejumlah manusia yang memiliki setiap

kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan dan

115 Widodo Joko, Etika birokrasi dalam pelayanan publik, cv Citra Malang, 2001:131.

274

menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara

fisik.

Untuk dapat memberikan pelayanan yang memuaskan bagi pengguna jasa,

penyelenggaraan pelayanan harus memenuhi azas pelayanan yang dalam

Undang-Undang No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik, BAB II, Pasal 4

menyebutkan asas pelayanan publik sebagai berikut:

1) Kepentingan Umum;

2) Kepastian Hukum;

3) Kesamaan Hak;

4) Keseimbangan Hak dan Kewajiban;

5) Keprofesionalan;

6) Partisipatif;

7) Persamaan Perlakuan/Tidak Diskriminatif;

8) Keterbukaan;

9) Akuntabilitas;

10) Fasilitas dan Perlakuan Khusus bagi Kelompok Rentan;

11) Ketepatan Waktu; dan

12) Kecepatan, Kemudahan, dan Keterjangkauan.

Penyelenggaraan pelayanan publik yang dilaksanakan oleh aparatur

pemerintah dalam berbagai sendi pelayanan antara lain yang menyangkut

pemenuhan hak-hak sipil dan kebutuhan dasar penduduk, masih dirasakan belum

seperti yang diharapkan oleh masyarakat. Hal ini dapat dilihat antara lain dari

banyaknya pengaduan, keluhan masyarakat baik yang disampaikan secara

275

langsung kepada pimpinan unit pelayanan maupun melalui surat pembaca pada

berbagai media massa. Di lain pihak masyarakat sebagai unsur utama yang

dilayani belum memberikan kontrol yang efektif untuk menjadi unsur pendorong

dalam upaya peningkatan kualitas pelayanan publik.

Namun dalam menciptakan suatu pelayanan yang berkualitas yang

melahirkan kepuasan kepada para masyarakat yang menerimanya, tidaklah

semudah membalikkan telapak tangan. Masih banyak hal yang menjadi kendala

dan factor lain yang mengkibatkan pelayanan public yang diselenggarakan

pemerintah dirasakan masih kurang dan cenderung tidak melaksanakan dengan

sepenuh hati. Masih banyak kita temui keluhan-keluhan dari masyarakat dan

media massa yang menilai bahwa kualitas pelayanan public yang diselenggarakan

pemerintah belumlah maskimal.

Tentunya keadaan seperti diatas haruslah dibenahi dan diperbaiki untuk

menciptakan dan mewujudkan kondisi negara yang semakin baik. Apalagi

fenomena yang telah berlangsung di Negara kita saat ini, dengan bergulirnya era

otonomi daerah seharusnya dengan terciptanya desentralisasi kekuasaan dari

pemerintah pusat ke pemerintah daerah semakin mempercepat proses pelayanan

public kepada masyarakat.

Berbagai upaya pun terus dilakukan oleh pemerintah dan aparaturnya

dalam peningkatan pelayanan public itu. Hal ini menjadi strategi atau upaya untuk

meningkatkan kualitas manusia Indonesia sepenuhnya dan masyarakat Indonesia

seutuhnya. Adapun upaya peningkatan pelayanan publik itu meliputi :

1) Peningkatan kualitas perilaku dan keprofesionalan aparatur pemerintah.

276

Peningkatan kualitas dan keprofesionalan aparatur pemerintah adalah

salah satu strategi dalam menciptakan pelayanan publik yang baik kepada

masyarakat. Sebab dewasa ini, keluhan-keluhan yang datang dari

masyarakat yang menilai pelayanan publik yang diberikan kepada mereka

terkendala akibat masih belum tingginya sikap atau perilaku sumber daya

manusia aparatur yang langsung berhadapan dengan masyarakat.

Rendahnya tingkat kualitas sumber daya manusia aparatur dan

keprofesionalan pegawai ini juga mengakibatkan sering terjadinya

diskriminasi dalam penyelenggaraan pelayanan public. Sebagian besar

masyarakat ada yang menerima pelayanan itu dengan maksimal akan tetapi

sebagian lagi hanya mendapatkan pelayanan yang sekedarnya.

Karena itulah peningkatan sumber daya manusia dan profesionalitas

pegawai menjadi suatu aspek yang patut diperhatikan dalam upaya

peningkatan pelayanan publik. Kondisi birokrat yang memiliki kecakapan,

ketrampilan, perilaku yang patuh pada hukum dan peraturan yang berlaku,

serta penempatan posisi yang sesuai dengan bidangnya, tentunya akan

memberikan dampak yang positif kepada terciptanya pelayanan publik

berkualitas.

Satu hal lagi yang perlu dicermati dalam upaya peningkatan pelayanan

public melalui peningkatan kualitas sumber daya aparatur dan

keprofesionalan pegawai adalah masalah attitude atau perilaku. Diperlukan

sikap dan mental yang baik dari setiap aparatur pemerintah yang langsung

berhadapan dengan masyarakat dalam pemberian layanan. Sikap baik ini

277

tentunya bukanlah seperti yang terjadi selama ini, dimana masyarakat

dibuat susah dengan adanya pungutan-pungutan liar yang dilakukan oleh

pegawai yang melayani. Hal ini perlu diperhatikan sebab, seprofesional

apapun aparatur penyelenggara pelayanan public, bila memiliki sikap yang

bobrok, hanya akan menimbulkan ketidakpuasan lain kepada masyarakat.

2) Menciptakan kebijakan pelayanan publik yang tidak terlalu prosedural dan

berbelit-belit.

Langkah selanjutnya sebagai salah satu strategi peningkatan pelayanan

publik adalah dengan menciptakan kebijakan-kebijakan yang mendukung

terselenggaranya peningkatan pelayanan publik kepada masyarakat.

Diharapkan dengan penerbitan kebijakan mengenai peningkatan pelayanan

publik itu akan semakin mendorong terciptanya kualitas pelayanan yang

efektif, efisien dan akuntabel. Salah satu tujuan dari pembuatan kebijakan

itu juga untuk mengubah image dan citra pelayanan public selama ini yang

cenderung berbelit-belit, boros dan memakan waktu yang lama. Sehingga

pada akhirnya nanti, masyarakat akan semakin lebih terpuaskan dengan

setiap layanan yang dilakukan oleh pemerintah.

Salah satu bentuk kebijakan itu adalah dengan menerbitkan atau

membuat standar pelayanan minimal. Standar pelayanan minimal

merupakan sebuah kebijakan public yang mengatur jenis dan mutu

pelayanan dasar yang berhak diperoleh setiap masyarakat secara minimal.

Kebijakan ini juga dibuat seiring dengan diselenggarakannya proses

desentralisasi kekuasaan di Negara kita, sehingga dengan mekanisme

278

tersebut masyarakat di tiap daerah mampu mendapatkan pelayanan yang

optimal dari pemerintah.

Disamping untuk mempercepat proses pelakasanaan pelayanan public

bagi masyarakat, kebijakan pemerintah dengan menerbitkan standar

pelayanan minimal juga bertujuan untuk memberikan jenis pelayanan

beserta transparansi dan akuntabilitasnya kepada masyarakat. Sehingga

dengan kebijakan itu, akan menghindarkan perilaku-perilaku menyimpang

yang selama ini dilakukan oleh aparatur pemerintah dalam memberikan

layanan kepada masyarakat.

Selain memperhatikan kedua aspek diatas, salah satu sisi lain yang patut

diperhatikan oleh pemerintah dalam upaya peningkatan pelayanan publik adalah