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REGMENES DE INTERVENCIN ADMINISTRATIVA: AUTORIZACIN,COMUNICACIN
PREVIA Y DECLARACIN RESPONSABLE*
Juan Ramn Fernndez Torres**
Sumario
1. Introduccin
2. La reconduccin de la tcnica autorizatoria a sus justos
trminos
3. Las comunicaciones previas y las declaraciones
responsables
4. Consideraciones finales
* Este trabajo se inscribe en el marco del proyecto de
investigacin del Departamento de DerechoAdministrativo de la
Universidad Complutense DER 2009-14273-CO2-01 Defensa de la
Compe-tencia, dirigido por el profesor doctor D. Toms Ramn
Fernndez.
** Juan Ramn Fernndez Torres, catedrtico de derecho
administrativo de la Universidad Com-plutense de Madrid, Instituto
de Derecho Europeo e Integracin Regional (IDEIR), Facultad
deDerecho, Ciudad Universitaria, s/n, 28040, Madrid,
[email protected] recibido el 21.03.2011. Evaluacin ciega:
23.03.2011. Fecha de aceptacin de la versin fi-nal: 24.03.2011.
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1. Introduccin
La implantacin de un mercado nico de servicios se configura como
uno de
los pilares basilares de la construccin europea. La creacin de
un espacio sin
fronteras interiores presidido por la libertad de circulacin de
los servicios, a
juicio de la Comisin Europea, ha sido una de las piedras
angulares del pro-
yecto europeo desde su origen.1 Las instituciones europeas lo
perciben as
como un instrumento inexcusable del crecimiento econmico y del
empleo, as
como de la innovacin y la competitividad internacional, el
incremento de la li-
bertad de eleccin de los consumidores y la obtencin de nuevas
oportunidades
de negocio para las empresas dentro del territorio europeo.
La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 12 de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado
interior, se inserta en
este proceso como una fase capital para la aprobacin de las
reformas estructu-
rales que posibiliten la consolidacin de un autntico mercado
nico de servi-
cios.2 La reforma de las estructuras administrativas, econmicas
y sociales pasa
por ser un factor esencial de la estrategia denominada Europa
2020, que se re-
sume en el lema segn el cual debe crearse un mercado nico y
abierto de ser-
vicios sobre la base de la Directiva de servicios.3 El proceso
de evaluacin rec-
proca contemplado en el artculo 39 de la Directiva de servicios
conduce a la
propia Comisin Europea a subrayar la necesidad insoslayable de
continuar de-
sarrollando el mercado nico de servicios, a la vista de los
datos recabados.4
Juan Ramn Fernndez Torres86
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
1. As se pronuncia la Comisin Europea en su Comunicacin al
Parlamento Europeo, al Consejo,al Comit Econmico y Social Europeo y
al Comit de las Regiones intitulada Hacia un mejorfuncionamiento
del mercado nico de servicios, partiendo de los resultados del
proceso de evalua-cin recproca de la Directiva de servicios [COM
(2011) 20 final, de 27 de enero de 2011], p. 2.
2. T. R. Fernndez opina que la Directiva de servicios constituye
la normams importante que laComunidad Europea ha aprobado hasta hoy
(vid. La larga marcha por la libertad de empresa,en AAVV, Retos y
oportunidades de la transposicin de la Directiva de Servicios,
Madrid, Crculo deEmpresarios, 2009, p. 168). La misma opinin
expresa S. Muoz Machado, al afirmar que nuncauna directiva
comunitaria haba tenido tanta ambicin regulatoria, ni haba afectado
de modo tangeneral a las prcticas administrativas en los Estados
miembros (vid. Ilusiones y conflictos deri-vados de la Directiva de
Servicios, en AAVV, Retos y oportunidades de la transposicin de la
Direc-tiva de Servicios, Madrid, Crculo de Empresarios, 2009, p.
301).
3. Dicha estrategia se condensa en la Comunicacin de la Comisin
Europea llamada Europa2020: una estrategia para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador, COM (2010) 2020final, de 3 de
marzo.
4. De estemodo semanifiesta la Comisin Europea en su Comunicacin
relativa a Hacia unActade Mercado nico. Por una economa social del
mercado altamente competitiva. Cincuenta pro-
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Es patente que en este dilatado proceso de creacin del mercado
nico de
servicios la Directiva de servicios debe desempear un papel
capital, sin asomo
de duda. Su impacto en los ordenamientos jurdicos de los
Estadosmiembros es
tan grande, que con toda probabilidad debe alterar
sustancialmente el panora-
ma general de nuestros das y, por supuesto, el Derecho
Administrativo tradi-
cional5 y, dentro de l, las distintas formas de intervencin
administrativa en la
esfera jurdica de los administrados.6 Las leyes 17/2009, de 23
de noviembre, so-
bre el libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio, y 25/2009, de 22 de
diciembre, de modificacin de diversas leyes para su adaptacin a
la anterior,
permiten atisbar la dimensin del reto impuesto por la Directiva
de servicios,
pese a las dudas que suscitan en razn de escaso
atrevimiento.7
El marco jurdico que la norma europea disea tiene como eje
vertebrador
la libertad.8 Esa libertad, de establecimiento y de prestacin de
servicios, slo es
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 87
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
puestas para trabajar, emprender y comerciar todos juntos, COM
(2010) 608 final, de 27 de oc-tubre de 2010. Recurdese que la
Directiva de servicios define el proceso de evaluacin recprocacomo
aquel mecanismo mediante el cual los Estados miembros, durante el
plazo de adaptacindel derecho interno, tendrn que efectuar un
cribado previo de su legislacin para determinar sicualesquiera de
los antedichos requisitos existen en su ordenamiento jurdico
(considerando 74).
5. La doctrina emplea expresiones tan elocuentes como cataclismo
en el ncleo central del Dere-cho Administrativo (vid. Linde
Paniagua, E., Libertad de establecimiento de los prestadores
deservicios en la Directiva relativa a los servicios en el mercado
interior, en AAVV,Retos y oportuni-dades de la transposicin de la
Directiva de Servicios, Madrid, Crculo de Empresarios, 2009,pp.
219-250) o revolucin administrativa (vid. Muoz Machado, S.,
Ilusiones y conflictos deri-vados de la Directiva de Servicios,
cit., pp. 297-325) para describir su incidencia sobre el
ordena-miento jurdico-administrativo.
6. Vid. Fernndez, T. R., Un nuevo Derecho Administrativo para el
mercado interior europeo,Revista Espaola de Derecho Europeo, nm.
22, 2007, pp. 45-46; asimismo, Rivero Ysern, E., La ac-tividad de
intervencin en la Directiva de Servicios: autorizaciones
administrativas, declaracionesresponsables y comunicaciones
previas, en Rivero Ortega, R. (dir.),Mercado europeo y
reformasadministrativas. La transposicin de la Directiva de
Servicios en Espaa, Madrid, Civitas ThomsonReuters, 2009, p.
151.
7. Vid. el juicio crtico de S. Muoz Machado, Las regulaciones
por silencio (Cambio de paradig-ma en la intervencin administrativa
en los mercados), El Cronista del Estado Social y Democrti-co de
Derecho, nm. 9, 2010, pp. 70-79, en especial pp. 72 y 73. El autor
sostiene que, al no configu-rarse como leyes generales del Estado,
suficientemente pormenorizadas y con garantas de sureproduccin
ntegra por todos los legisladores autonmicos, como bases formuladas
comomode-los, es previsible que las citadas leyes 17/2009 y 25/2009
no podrn, por s solas, conseguir el efec-to de eliminacin de
barreras para el acceso al mercado de servicios, como la Directiva
impone.
8. Vid. en este punto Fernndez Torres, J. R., Significado y
fundamentos de la Directiva de Servicios,Atelier, Barcelona (en
prensa), as como los autores citados en el mismo, as como Noguera
de laMuela, B. El impacto de la Directiva de Servicios sobre el
sector comercio: en especial el caso deCatalua. Revista de
Administracin Pblica, nm. 184, 2011, p. 242.
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susceptible de ser constreida de forma excepcional en funcin de
la concu-
rrencia de criterios delimitadores del ejercicio de la facultad
de apreciacin de
las administraciones competentes. En ausencia de dichos
criterios, el ejercicio
de la libertad precisa nicamente unamera comunicacin previa o
una declara-
cin responsable del prestador acerca de la observancia de los
requisitos esta-
blecidos por la legislacin. Recobra as plena validez el esquema
clsico del de-
recho preexistente.9
El armazn jurdico de esta construccin se apoya en un conjunto de
reglas
quemerecen ser tratadas con unmnimo detenimiento.A ello se
dedican las p-
ginas que siguen.
2. La reconduccin de la tcnica autorizatoria a sus justos
trminos
Las reglas vertebradoras del modelo que dibuja la Directiva de
servicios se pue-
den agrupar un tanto convencionalmente en seis grupos. En primer
lugar, la Di-
rectiva de servicios y la norma de transposicin al derecho
espaol, la Ley
17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios
y su ejercicio, prescinden de la tan criticada variedad
terminolgica10 y adoptan
una regulacin uniforme de la figura de la autorizacin
administrativa que hace
posible por fin una tan ansiada explicacin unitaria de la
misma,11 salvo lgi-
camente en relacin con los sectores excluidos de sus respectivos
mbitos de
aplicacin (esto es, los servicios no econmicos de inters
general, los financie-
ros, los servicios y redes de comunicaciones electrnicas, los de
transporte, los
servicios portuarios, los de las empresas de trabajo temporal,
los sanitarios, los
audiovisuales, los juegos de azar, loteras y apuestas, las
actividades vinculadas al
Juan Ramn Fernndez Torres88
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
9. Vid. sobre la materia Garca de Enterra, E. y Fernndez, T.
R.,Curso de Derecho Administrativo,tomo II, Madrid, Civitas
Thomson, 2011, 12 ed., p. 142; sobre la tcnica autorizatoria,
Laguna dePaz, J. C., La autorizacin administrativa, Civitas
Thomson, 2006; y, del mismo autor, La autori-zacin administrativa:
entre la Escila del dogmatismo y el Caribdis del relativismo, en
Fernndez,T. R.; Laguna de Paz, J. C.; Piar Maas, J. L.; Gmez
Puente,M. y Martn Rebollo, L., La autoriza-cin administrativa. La
Administracin electrnica. La enseanza del Derecho Administrativo
hoy,Pamplona, Aranzadi Thomson, 2007, p. 25 y ss.
10. Vid., por todos, Garca de Enterra, E. y Fernndez, T. R.,
Curso de Derecho Administrativo,tomo II, Madrid, Civitas Thomson,
2008, 11 ed., p. 140.
11. Vid. en este punto Garca de Enterra, E. y Fernndez, T. R.,
Curso de Derecho Administrativo,tomo II, Madrid, Civitas Thomson,
2011, 12 ed., p. 142 y ss.
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ejercicio de la autoridad pblica, los servicios sociales, los
privados de seguri-
dad, y los prestados por notarios y registradores artculo 2 de
la Directiva de
servicios y de la Ley 17/2009).
La Directiva de servicios define el rgimen de autorizacin como
cual-
quier procedimiento en virtud del cual el prestador o el
destinatario estn obli-
gados a hacer un trmite ante la autoridad competente para
obtener un docu-
mento oficial o una decisin implcita sobre el acceso a una
actividad de
servicios o su ejercicio (artculo 4.6). Con ms precisin si se
quiere,12 la Ley
17/2009 define por un lado el rgimen de autorizacin como
cualquier sistema
previsto en el ordenamiento jurdico o en las normas de los
colegios profesio-
nales que contenga el procedimiento, los requisitos y
autorizaciones necesarios
para el acceso o ejercicio de una actividad de servicios
(artculo 3.10) y conci-
be por otro la autorizacin como cualquier acto expreso o tcito
de la autori-
dad competente que se exija, con carcter previo, para el acceso
a una actividad
de servicios o su ejercicio, quedando sometido al rgimen jurdico
general
contenido en la misma (artculo 3.7).
Es decir, se entiende por autorizacin aquel acto administrativo
que, de
forma previa al acceso a una actividad de servicios o su
ejercicio por parte del
particular, comprueba la conformidad de la misma a derecho y al
inters pbli-
co, y constituye su soporte legitimador.
En segundo lugar, la Directiva de servicios no propugna el
desmantela-
miento de los distintos regmenes de autorizacin administrativa,
como algu-
nos temen sin fundamento, sino slo de aquellos regmenes de
autorizacin,
procedimientos y formalidades excesivamente onerosos que
obstaculizan la li-
bertad de establecimiento y la creacin de nuevas empresas de
servicios que sta
comporta (considerando 42), es decir, los abusivos e
innecesarios. En aras de la
libertad, el sometimiento del acceso y ejercicio de una
actividad de servicios a
un rgimen de autorizacin administrativa previa queda
condicionado por la
necesidad de superar un triple test de observancia de los
principios de no dis-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 89
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
12. Los trminos tan genricos empleados por el artculo 4.6 de la
Directiva de servicios explicanquizs que algn autor deduzca de la
definicin contenida en el mismo que la autorizacin dejade ser un
ttulo habilitante en la Directiva de servicios para transformarse
en el gnero de las mo-dalidades de intervencin administrativa sobre
las actividades de servicios (vid. Gonzlez Garca,J. V.,
Autorizaciones, comunicaciones previas y declaraciones responsables
en la transposicin dela Directiva de Servicios, Revista dEstudis
Autonmics i Federals, nm. 42, 2010, p. 268).
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criminacin, proporcionalidad13 y justificacin objetiva, tal como
se desprende
de los artculos 9.1 de la Directiva de servicios y 5 de la Ley
17/2009.14
Ergo la norma europea y su epgono espaol permiten de forma
excepcio-
nal la creacin o el mantenimiento de las autorizaciones
administrativas previas
al acceso a una actividad de servicios y su ejercicio, cuando no
sean discrimina-
torias para el prestador, sean necesarias (estn justificadas por
un razn impe-
riosa de inters general artculo 9.1.b en relacin con el artculo
4.8 de la Di-
rectiva de servicios) y el objetivo perseguido no pueda ser
alcanzado mediante
medidas menos restrictivas, en concreto porque un control a
posteriori se pro-
ducira demasiado tarde para ser realmente eficaz (artculo 9.1.c
de la Directi-
va de servicios). La Ley 17/2009 dispone consecuentemente que el
acceso a una
actividad de servicios slo puede estar sujeto a un rgimen de
autorizacin ad-
ministrativa previa de forma excepcional, y siempre que no
resulte discrimina-
torio ni directa ni indirectamente en funcin de la nacionalidad
o del territo-
rio, se base en una razn imperiosa de inters general y sea
proporcionado, esto
es, adecuado para garantizar la consecucin del objetivo que se
persigue por-
que no existen otrasmedidasmenos restrictivas que permitan
obtener el mismo
Juan Ramn Fernndez Torres90
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
13. Vid. al respecto el profundo anlisis de la doctrina del
Tribunal de Justicia de la Unin Euro-pea acerca del principio de
proporcionalidad en su aplicacin a las diferentes formas de
interven-cin administrativa de Sarmiento Ramrez-Escudero, D., El
control de proporcionalidad de la acti-vidad administrativa,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2004.
14. Ello refleja lisa y llanamente la decisiva doctrina del
Tribunal de Justicia de la Unin Europeaexpuesta en su Sentencia de
22 de enero de 2002 antes citada, que se sintetiza as en su
apartado 43:Para comprobar si una normativa nacional como la
controvertida en el procedimiento principalrespeta el principio de
proporcionalidad, el rgano jurisdiccional remitente debe, en
particular, te-ner en cuenta las siguientes consideraciones: para
que un rgimen de autorizacin administrativa est justificado aun
cuando introduzca unaexcepcin a dichas libertades fundamentales,
dicho rgimen debe, en cualquier caso, basarse encriterios
objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, de forma
que queden estableci-dos los lmites del ejercicio de la facultad de
apreciacin de las autoridades nacionales, con el fin deque sta no
pueda autorizarse de manera arbitraria; no puede considerarse
necesaria para alcanzar el objetivo perseguido una medida adoptada
porun estado miembro que, esencialmente, duplica los controles ya
efectuados en el marco de otrosprocedimientos, bien en ese mismo
estado, bien en otro estado miembro; un procedimiento de
autorizacin previa slo es necesario si se considera que el control
a poste-riori es demasiado tardo para que su eficacia real quede
garantizada y para permitirle alcanzar elobjetivo perseguido; un
procedimiento de autorizacin previa no puede ser considerado
conforme con los principiosfundamentales de la libre circulacin de
mercancas y de la libre prestacin de servicios si, por suduracin y
por los gastos desproporcionados que se genera, puede disuadir a
los operadores de lle-var adelante su proyecto (sic).
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resultado, de forma que cuando sea suficiente una comunicacin o
una de-
claracin responsable del prestador mediante la que se
manifieste, en su caso, el
cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la
informacin necesaria a
la autoridad competente para el control de la actividad [] en
ningn caso, el
acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarn a
un rgimen de au-
torizacin (artculo 5 la cursiva es ma).
En estamisma lnea se orienta el nuevo artculo 39.bis de la Ley
30/1992, de
26 de noviembre, de rgimen jurdico de las administraciones
pblicas y del
procedimiento administrativo comn (LPC, en adelante),
incorporado por la
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas
leyes para su
adaptacin a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, que reitera con
otras palabras
lo proclamado por aquellos preceptos. La apelacin a la regla de
la intervencin
mnima, junto a los deberes de motivacin, proporcionalidad y no
discrimina-
cin, delimitan el ejercicio de la facultad de apreciacin por
parte de las autori-
dades competentes. La diccin del artculo 39.bis LPC es
incontrovertible: Las
administraciones pblicas que en el ejercicio de sus respectivas
competencias
establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos
individuales o colecti-
vos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de
una actividad,
debern elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad
para la pro-
teccin del inters pblico as como justificar su adecuacin para
lograr los fi-
nes que se persiguen, sin que en ningn caso se produzcan
diferencias de trato
discriminatorias.
Con ello se postula una significativa reduccin de la
complejidad, la exten-
sin y la inseguridad jurdica de los procedimientos
administrativos, simplifi-
cndolos y, por esta va, preservando los requisitos de
transparencia y actualiza-
cin de los datos de los operadores y eliminando los retrasos,
costes y efectos
disuasorios que ocasionan, por ejemplo, trmites innecesarios o
excesivamente
complejos y costosos, la duplicacin de operaciones, las
formalidades burocrti-
cas en la presentacin de documentos, el poder arbitrario de las
autoridades
competentes, plazos indeterminados o excesivamente largos,
autorizaciones con-
cedidas con un perodo de vigencia limitado o gastos y sanciones
desproporcio-
nados, todo lo cual, tiene(n) efectos disuasorios especialmente
importantes
para los prestadores (considerando 43 de la Directiva de
servicios).
Luego no hay un rechazo a la pervivencia o creacin de regmenes
de auto-rizacin, sino ms bien una legtima preocupacin por
salvaguardar la preexis-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 91
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
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tente libertad de establecimiento y de prestacin de servicios y
de simplificar,algo que por otra parte vienen reclamando numerosos
administrativistas desdehace ya muchos aos.15
En tercer lugar, en ningn caso los regmenes de autorizacin
pueden im-poner requisitos basados en la discriminacin por razn de
la nacionalidad o laresidencia, la interdiccin de estar establecido
en varios Estados miembros oinscrito en registros, colegios16 o
asociaciones profesionales de varios Estadosmiembros, las
condiciones de reciprocidad, las limitaciones de la libertad
deeleccin entre un establecimiento principal o secundario, la
intervencin direc-ta o indirecta de competidores, la obligacin de
constituir garantas (avales o se-guros) con un prestador u
organismo establecido en el territorio nacional, laobligacin de
haber estado inscrito de forma previa durante un periodo
deter-minado en los registros existentes o de haber ejercido la
actividad con anterio-ridad en el territorio nacional y la
denominada prueba econmica, que con-siste en cualquier exigencia
que tiene por objeto supeditar la concesin de laautorizacin a que
se demuestre la existencia de una necesidad econmica o deuna
demanda en el mercado, a que se evalen los efectos econmicos,
posibleso reales, de la actividad o a que se haga una apreciacin de
si la actividad se ajus-ta a los objetivos de programacin econmica
fijados por la autoridad compe-tente (artculo 14 de la Directiva de
servicios), o aade el artculo 10.e de laLey 17/2009 a lo anterior
que se comercialicen productos o servicios de un tipoo procedencia
determinada. Las razones imperiosas de inters general que se
in-voquen no podrn encubrir requisitos de planificacin econmica.
Todos ellosintegran la denominada lista negra y estn
terminantemente prohibidos.
En cuarto lugar, los regmenes de autorizacin no pueden incluir
sin ms
cualesquiera otras exigencias distintas de los requisitos
terminantemente pros-
critos por los artculos 14 de la Directiva de servicios y 10 de
la Ley 17/2009.
Otros requisitos no estn excluidos de forma categrica, pero s se
hallan bajo
sospecha: forman parte de la llamada lista gris incluida en el
artculo 15 de la
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Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
15. Vid., por todos, Martn-Retortillo Baquer, S., De la
simplificacin de la Administracin, Re-vista de Administracin
Pblica, nm. 150, 1999, pp. 247-274; Garca de Enterra, E. y
Fernndez, T.R.,Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Madrid,
Civitas Thomson, 2011, 12 ed., p. 140 y ss; yms recientemente,
Noguera de la Muela, B. El impacto de la Directiva de Servicios
sobre el sectordel comercio: en especial, el caso de Catalua, cit.,
p. 243 y ss.
16. Vid. sobre esta materia Carln Ruiz,M., El impacto de la
transposicin de la Directiva de Ser-vicios en el rgimen de los
Colegios Profesionales, Revista de Administracin Pblica, nm.
183,2010, pp. 99-136.
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Directiva de servicios; se encuentran bajo sospecha habida
cuenta de que ta-
les requisitos son instituidos con frecuencia para entorpecer el
establecimiento
de competidores, como autnticas barreras de entrada.17
Por este motivo ha de ser evaluada su compatibilidad con las
exigencias de
no discriminacin, necesidad y proporcionalidad antes de su
incorporacin a
una norma positiva, en cuyo caso el Estado miembro est obligado
a comuni-
carla a la Comisin Europea y sta a los dems Estados miembros,
que puede
adoptar una decisin requiriendo su derogacin si estima que no es
compatible
con el derecho comunitario europeo (artculo 15 de la Directiva
de servicios).
La Ley 17/2009 precisa, por una parte, que la introduccin de
tales requisitos
slo tiene cabida excepcionalmente (artculo 11.2) y, por otra,
que la concu-
rrencia de las condiciones habilitantes para el establecimiento
de los requisitos
sospechosos (no discriminacin, justificacin por una razn
imperiosa de inte-
rs general y proporcionalidad) debe ser notificada a la Comisin
Europea en
los trminos fijados en su disposicin adicional cuarta y estar
suficientemente
motivada en la norma correspondiente (artculo 11, prrafo 2).
Entre los requisitos mencionados en el artculo 15 de la
Directiva de servi-
cios se hallan los lmites cuantitativos y territoriales y, en
concreto, los fijados en
atencin a la poblacin o a una distancia mnima entre
prestadores,18 la exigen-
cia de una concreta forma jurdica19 o la posesin de un
determinado capital so-
cial;20 los requisitos diferentes de los establecidos para el
acceso a las profesiones
reguladas contemplados en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento
Europeo y
del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al
reconocimiento de cualifi-
caciones profesionales, que reserven el acceso a actividades de
servicios a una se-
rie de prestadores concretos en razn de su ndole especfica, la
interdiccin de
disponer de varios establecimientos en un mismo territorio
nacional, la obliga-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 93
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17. Vid. Fernndez, T. R., La larga marcha por la libertad de
empresa, en AAVV,Retos y oportuni-dades de la transposicin de la
Directiva de Servicios, Madrid, Crculo de Empresarios, 2009, p.
171.
18. T. R. Fernndez recuerda que ese era el caso de las
estaciones de servicio (vid. La larga mar-cha por la libertad de
empresa, cit., p. 171 y 172). Debe tenerse presente que el artculo
11.a de laLey 1/2009 afirma de forma contundente que los fines
econmicos, como el de garantizar la via-bilidad econmica de
determinados prestadores, no podr invocarse como justificacin de
restric-ciones cuantitativas o territoriales (sic).
19. El artculo 11.b de la Ley 17/2009 agrega la obligacin de
constituirse como entidad sin nimode lucro.
20. Mnimo, detalla el artculo 11.c de la Ley 17/2009.
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cin de tener un nmero mnimo de empleados,21 la imposicin de
tarifas m-
nimas o mximas22 o la obligacin del prestador de realizar, junto
con su servi-
cio, otros servicios especficos.23
En quinto lugar, la autorizacin debe fundarse en criterios que
delimiten el
ejercicio de la facultad de apreciacin con el propsito de que
dicha facultad no
sea ejercida de manera arbitraria, debiendo reunir como
caractersticas esencia-
les no ser discriminatorios, hallarse justificados por una razn
imperiosa de in-
ters general, ser proporcionados, claros e inequvocos,
objetivos, transparentes
y accesibles y ser hechos pblicos con antelacin (artculo 10.2 de
la Directiva de
servicios). En consonancia con ello, el artculo 6 de la Ley
17/2009 precepta
que los procedimientos de autorizacin debern tener carcter
reglado, ser cla-
ros e inequvocos, objetivos e imparciales, transparentes,
proporcionados al ob-
jetivo de inters general y darse a conocer con antelacin.
En sexto lugar, junto a estos aspectos capitales que dibujan los
perfiles de la
autorizacin, deben mencionarse algunos otros elementos:
la habilitacin a los Estados miembros para supeditar el acceso a
una ac-
tividad de servicios, excepcional ymotivadamente, a la
observancia de re-
quisitos justificados por razones de orden pblico, seguridad
pblica, sa-
lud pblica o proteccin del medio ambiente (artculo 16.3 de
la
Directiva de servicios y artculo 12.3 de la Ley 17/2009, que
reproduce el
artculo 52 del Tratado de Funcionamiento de la Unin
Europea);
la interdiccin de solapamientos y duplicaciones de requisitos y
contro-
les ya superados en el Estadomiembro de origen, o en la
ComunidadAu-
tnoma de origen, todo sea dicho (artculo 10.3 de la Directiva de
servi-
cios),24 que el artculo 9.1 de la Ley 17/2009 reproduce
declarando que
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Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
21. El artculo 11.f de la Ley 17/2009 ampla el mbito de lo
dispuesto en el artculo 15.2.f de la Di-rectiva de servicios, al
referirse a los requisitos relativos a la composicin de la
plantilla, talescomo tener un nmero determinado de empleados; ya
sea en el total de la plantilla o en categor-as concretas, o a la
obligacin de contratar con una procedencia o modalidad determinada
(sic).
22. El artculo 11.g de la Ley 17/2009 extiende el campo a
cualesquiera restricciones a la libertadde precios, tales como
tarifas mnimas o mximas, o limitaciones a los descuentos (sic).
23. El artculo 11.h de la Ley 17/2009 extiende la referencia a
la obligacin adicional de ofrecer unadeterminada gama o surtido de
productos.
24. Vid. sobre esta materia el anlisis de un asunto paradigmtico
que tantas dificultades prcticasha venido suscitando en los ltimos
aos en Fernndez Torres, J. R., El control de calidad de la
-
las administraciones pblicas no podrn exigir requisitos,
controles pre-
vios o garantas equivalentes o comparables, en lo esencial, por
su finali-
dad a aquellos a los que ya est sometido el prestador en Espaa o
en otro
Estado miembro;
la limitacin de la duracin de las autorizaciones (artculos 11 de
la Di-
rectiva de servicios y 7 de la Ley 17/2009);
la obligacin de la aplicacin de un criterio de seleccin pblico,
impar-
cial y transparente, en el supuesto de que el nmero de
autorizaciones
(de duracin limitada y proporcionada, en todo caso) sea limitado
en ra-
zn de la escasez de los recursos naturales o de las capacidades
tcnicas
susceptibles de ser utilizadas (artculo 12.1 de la Directiva de
servicios y
8.2.a de la Ley 17/2009), pudiendo tenerse en cuenta
consideraciones re-
feridas a la salud pblica, los objetivos de poltica social, de
salud y segu-
ridad laborales, de tutela ambiental y cultural y cualquier otra
razn im-
periosa de inters general de conformidad con el derecho
comunitario
(artculo 12.3 de la Directiva de servicios); y
la obligacin de establecer procedimientos claros y de acceso
sencillo que
no incluyan trmites susceptibles de ser disuasorios y de
ocasionar gastos
superiores a su coste (artculo 13.1 y 2 de la Directiva de
servicios), as
como de garantizar la aplicacin general del silencio
administrativo po-
sitivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo
constituyan
excepciones previstas en una norma con rango de ley justificadas
por ra-
zones imperiosas de inters general (artculo 6 de la Ley
17/2009).25
En definitiva, todo pivota en torno a la existencia de una
justificacin, de
una razn poderosa en suma, para restringir legtimamente la
libertad. Si real-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 95
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
edificacin, un oligopolio local?, Revista Aranzadi de Urbanismo
y Edificacin, nm. 7, 2003,pp. 77-88; del mismo autor, El control de
la calidad de la edificacin no puede constituir un oli-gopolio
local (comentario a las SSTS de 14 de junio de 2008), Revista
Aranzadi de Urbanismo yEdificacin, nm. 18, 2008, pp. 113-121.
25. Vid., acerca de la situacin real en torno a la figura del
silencio administrativo positivo objetode expansin una vez ms por
virtud de la nueva redaccin dada al artculo 43 LPC por la
Ley25/2009, Muoz Machado, S., Las regulaciones por silencio (Cambio
de paradigma en la inter-vencin administrativa en los mercados), El
Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho,nm. 9, 2010, pp.
70-79, en especial p. 78 y 79; y Betancor Rodrguez,A.,Mejorar la
regulacin. Unagua de razones y medios, Madrid, Marcial Pons, 2009,
p. 316 en particular; y acerca de sus proble-mas aplicativos
reales, Fernndez Torres, J. R., La operatividad del silencio
administrativo positi-vo en materia de planeamiento y de licencias
en la ltima jurisprudencia,Revista Aranzadi de Ur-banismo y
Edificacin, nm. 21, 2010, pp. 275-292.
-
mente concurre una razn de semejantes caractersticas, la
Directiva de servi-
cios admite la restriccin de la libertad por la va de la
utilizacin de la tcnica
autorizatoria, pero slo en la medida imprescindible y dentro de
los contornos
precisos que impiden un ejercicio arbitrario de la facultad de
apreciacin de las
autoridades competentes. Adquiere fuerza as la concepcin clsica
del derecho
preexistente, en este caso la libertad de establecimiento y
prestacin de servicios,
que la autorizacin slo puede declarar tal como es caracterizada
por la Direc-
tiva de servicios y la Ley 17/2009.
Queda nicamente analizar las restantes formas de intervencin
adminis-
trativa distintas de la autorizacin que impulsa la Directiva de
servicios.
3. Las comunicaciones previas y las declaraciones
responsables
Es notorio que las comunicaciones previas y las declaraciones
responsables, que
no son en absoluto ajenas al mbito del Derecho Administrativo,26
cobran una
extraordinaria trascendencia con el impulso decidido de la
Directiva de servi-
cios. La postergacin a un segundo plano de la tcnica
autorizatoria y de los re-
gmenes de autorizacin, que como ya ha sido puesto de manifiesto
ms arriba
slo son admisibles de modo excepcional siempre que se funden en
la concu-
rrencia del triple test de observancia de los principios de no
discriminacin,
proporcionalidad y justificacin objetiva, otorga un protagonismo
esencial a las
comunicaciones previas y las declaraciones responsables.
Aqu se percibe anms ntidamente el cambio esencial que entraa la
Di-
rectiva de servicios, al alzaprimar la figura de un autntico
derecho preexisten-
te, la libertad de establecimiento y prestacin de servicios, que
las distintas for-
mas de intervencin administrativa deben limitarse a declarar o
constatar a lo
sumo. El artculo 5.c de la Ley 17/2009 lo expresa con
rotundidad: tras sintetizar
el significado de la exigencia de proporcionalidad (que dicho
rgimen sea el
instrumento ms adecuado para garantizar la consecucin del
objetivo que se
Juan Ramn Fernndez Torres96
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
26. Pinsese sin ir ms lejos en el Reglamento cataln de obras,
actividades y servicios de las enti-dades locales, aprobado por
Decreto 179/1995, de 13 de junio, o en la Ley catalana 3/1998, de
27de febrero, de intervencin integral de la Administracin
ambiental. Vid. sobre estas figuras Gar-ca de Enterra, E. y
Fernndez, T. R., Curso de Derecho Administrativo, tomo II, Madrid,
CivitasThomson, 2011, 12 ed., p. 101 y 102; y Arroyo Jimnez, L.,
Libre empresa y ttulos habilitantes,Ma-drid, CEPC, 2004, p. 349 y
ss.
-
persigue porque no existen otras medidas menos restrictivas que
permitan
obtener el mismo resultado), declara que, en ningn caso, el
acceso a una
actividad de servicios o su ejercicio se sujetarn a un rgimen de
autorizacin
cuando sea suficiente una comunicacin o una declaracin
responsable del
prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el
cumplimiento de los re-
quisitos exigidos, y se facilite la informacin necesaria a la
autoridad competen-
te para el control de la actividad.
Ello se traduce en que, de forma general, el ejercicio de una
actividad de
servicio requiere nicamente, a tenor de lo dispuesto en la Ley
17/2009, la pre-
sentacin de un documento privado en forma de declaracin por
parte del
prestador mediante la cual comunica a la Administracin
competente todos los
datos e informaciones y la observancia de las exigencias
previstas, as como su
voluntad de iniciar una determinada actividad en fase de
proyecto con el com-
promiso de su sometimiento a la normativa de aplicacin. Es
decir, se posibilita
con arreglo a lo dispuesto por las leyes 17/2009 y 25/2009 la
puesta en marcha
de la actividad de servicios bajo la sola responsabilidad del
prestador, a quien in-
cumbe ponderar y decidir si la misma se acomoda a derecho,
cumple todos los
requisitos fijados y dispone de la documentacin e informacin
exigidas por la
normativa de aplicacin.
Su mecnica operativa es, pues, sustancialmente distinta de la
correspon-
diente a la autorizacin administrativa,27 porque el desarrollo
de la actividad no
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 97
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
27. Tiene razn el Consejo de Estado al afirmar que no acierta a
comprenderse, en un rgimen dedeclaracin responsable, cmo ha de
cohonestarse esta aprobacin con la labor de verificacin an-tes
mencionada y con la posibilidad de que la declaracin devenga
ineficaz por no haberse acredi-tado debidamente el requisito de
idoneidad de las condiciones de almacenamiento. Cabe aventurarque,
al hablarse en este apartado deaprobacin, se est condicionando la
eficacia de la declaracinresponsable no slo a la verificacin de que
concurre el mencionado requisito de idoneidad que eslo que prev la
Ley 13/1998, sino tambin al cumplimiento de otros requisitos. Y
parece tambinque, en tanto no haya recado la resolucin aprobatoria,
el interesado no puede iniciar su actividad,si bien el texto no lo
seala expresamente, como tampoco indica cul es el plazo en que ha
de dic-tarse la resolucin aprobatoria ni cules son las razones que,
en su caso, podran llevar a denegarla.Por lo dems, llama la atencin
a este Consejo que se emplee en este contexto el verbo aprobar,
yello porque, en principio y de conformidad con las reflexiones
anteriores, la declaracin responsa-ble no tiene que ser objeto de
aprobacin alguna para producir efectos: basta la mera presentacinde
este documento para que el interesado pueda comenzar a desempear la
actividad a que se re-fiere la declaracin (Dictamen del Consejo de
Estado de 14 de diciembre de 2009, relativo al pro-yecto de Real
Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1199/1999, de 9 de
julio, por el que sedesarrolla la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de
ordenacin del mercado de tabacos y normativa tribu-taria y se
regula el Estatuto concesional de la red de expendeduras de tabaco
y timbre).
-
est supeditado al previo ejercicio por la Administracin de sus
poderes de ve-
rificacin, investigacin e inspeccin. Por este motivo, al ser
libre la actividad de
servicios y no proceder consiguientemente la emisin de una
resolucin admi-
nistrativa que acte a modo de ttulo habilitante, no es preciso
que el prestador
solicite y obtenga de la Administracin la emisin de certificacin
alguna.28
No obstante, no deben pasarse por alto importantes reglas
especiales, tales
como la recogida en el artculo 18.bis del Real Decreto
Legislativo 1/2008, de 11
de enero, de evaluacin de impacto ambiental, aadido por el
artculo ni-
co.diez de la Ley 6/2010, de 24 de marzo: de ser preceptivas la
declaracin res-
ponsable o la comunicacin para el acceso a una actividad o su
ejercicio y su
evaluacin de impacto ambiental, su presentacin slo es posible
una vez lleva-
da a cabo dicha evaluacin de impacto ambiental y, en todo caso,
debe dispo-
nerse de la documentacin acreditativa y de la publicacin oficial
de la perti-
nente resolucin, so pena de carecer de validez y eficacia a
todos los efectos
aquella declaracin responsable o comunicacin previa que no se
acomode a la
declaracin de impacto ambiental, o bien a la resolucin de no
sometimiento a
evaluacin de impacto ambiental.
En todo caso, es a las leyes 17/2009 y 25/2009 a las que hay que
estar en pri-
mer lugar para determinar el rgimen jurdico de las
comunicaciones previas y
las declaraciones responsables, en atencin a su consideracin de
normas bsi-
cas dictadas al amparo de lo establecido en el artculo 149.1.18
de la Constitu-
cin espaola. Ahora bien, dichas leyes o no contienen
disposiciones, o si las
comprenden no son en modo alguno pormenorizadas y concretas, en
relacin
con los procedimientos, los contenidos, las garantas jurdicas y
la extensin y
alcance de los poderes de verificacin, investigacin, inspeccin y
sancin, lo
que explica que el profesor Muoz Machado afirme que la libertad
se ampla
pero la seguridad se estrecha.29
Siendo este el gnero comn de esta clase de intervencin
administrativa, la
legislacin general contempla dos modalidades ciertamente prximas
entre s:
Juan Ramn Fernndez Torres98
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
28. As lo sostiene con pleno fundamento Gonzlez Garca, J. V.,
vid. Autorizaciones, comunica-ciones previas y declaraciones
responsables en la transposicin de la Directiva de Servicios,
cit.,p. 280.
29. Vid. Muoz Machado, S., Las regulaciones por silencio (Cambio
de paradigma en la inter-vencin administrativa en los mercados),
cit., p. 77.
-
por una parte, la declaracin responsable, entendida como aquel
docu-
mento que suscribe la persona fsica o jurdica que proyecta una
activi-
dad empresarial o profesional mediante el que declara, bajo su
responsa-
bilidad, que observa todas las exigencias impuestas por la
normativa
aplicable, dispone de la documentacin acreditativa y se
compromete a
respetarla a lo largo del desarrollo de la actividad en
cuestin.30 El artcu-
lo 3.9 de la citada Ley 17/2009 define la declaracin responsable
como el
documento suscrito por la persona titular de una actividad
empresarial o
profesional en el que declara, bajo su responsabilidad, que
cumple con
los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone
de la do-
cumentacin que as lo acredita y que se compromete a mantener
su
cumplimiento durante la vigencia de la actividad.31 Por su
parte, el ar-
tculo 71.bis.1 LPC exige al prestador que exponga de manera
expresa,
clara y precisa el cumplimiento de los requisitos preceptivos en
la corres-
pondiente declaracin responsable;
por otra parte, la comunicacin previa se caracteriza como aquel
docu-
mento del que se sirve el prestador de una actividad de servicio
para po-
ner en conocimiento de la Administracin pblica sus datos
identificati-
vos y todos los dems requisitos impuestos por la legislacin
aplicable
para el ejercicio de un derecho o el inicio de aqulla.32 Segn el
artculo
71.bis.2 LPC, se entender por comunicacin previa aquel
documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la
Adminis-
tracin pblica competente sus datos identificativos y dems
requisitos
exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, de
acuerdo con lo establecido en el artculo 70.1.
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 99
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
30. Desde un punto de vista doctrinal, esta modalidad de
intervencin recibe el nombre de co-municacin previa con control, en
la que lo previsible es la puesta en marcha de un control
ad-ministrativo desde el arranque de la actividad
correspondiente.Vid. al respectoArroyo Jimnez, L.,Libre empresa y
ttulos habilitantes, cit., p. 356 y ss.
31. Paradjicamente la definicin del artculo 3.9 de la Ley
17/2009 no coincide con exactitud con lacontenida en el nuevo
artculo 71.bis.1 LPC, en virtud de la cual a los efectos de esta
Ley, se entende-r por declaracin responsable el documento suscrito
por un interesado en el que manifiesta, bajo suresponsabilidad, que
cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para
acceder al re-conocimiento de un derecho o facultad o para su
ejercicio, que dispone de la documentacin que aslo acredita y que
se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de
tiempo inheren-te a dicho reconocimiento o ejercicio. Los
requisitos a los que se refiere el prrafo anterior debern es-tar
recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente
declaracin responsable.
32. Es la denominada comunicacin previa sin control, que en
principio no da lugar a una in-tervencin administrativa desde la
puesta en marcha de la actividad.Vid. al respecto Arroyo Jim-nez,
L., Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., p. 353 y ss.
-
Como regla general, la realizacin de una comunicacin previa o de
una
declaracin responsable, al igual que el otorgamiento de una
autorizacin cuan-
do proceda, permite el reconocimiento o faculta para el
ejercicio de un derecho
o el inicio de una actividad de servicios, desde la misma fecha
de su presenta-
cin, con independencia de las potestades de comprobacin,
inspeccin y con-
trol de la Administracin competente. De acuerdo con el artculo
71.bis.3, p-
rrafo 1, LPC, las declaraciones responsables y las
comunicaciones previas
producirn los efectos que se determinen en cada caso por la
legislacin corres-
pondiente y permitirn, con carcter general, el reconocimiento o
ejercicio de
un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el da de su
presentacin, sin
perjuicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin
que tengan
atribuidas las administraciones pblicas.
La preexistencia de la libertad, de establecimiento y de
prestacin de servi-
cios, faculta a su titular para ejercitarla de forma general
desde el mismo mo-
mento en el que presenta la correspondiente comunicacin previa o
declaracin
responsable a la Administracin competente. La Ley 25/2009 admite
incluso la
posibilidad de la presentacin de la comunicacin con
posterioridad al ejercicio
del derecho o al inicio de la actividad. Sin embargo, su
operatividad en la prc-
tica queda a expensas de que as lo disponga la normativa de
aplicacin, a la que
el artculo 71.bis.3, prrafo 2, LPC se remite (no obstante lo
dispuesto en el
prrafo anterior, la comunicacin podr presentarse dentro de un
plazo poste-
rior al inicio de la actividad cuando la legislacin
correspondiente lo prevea ex-
presamente).
La legislacin general precepta adems que la formulacin de una
comu-
nicacin previa o de una declaracin responsable, tanto como el
eventual otor-
gamiento de una autorizacin, permite el ejercicio de un derecho
o el inicio de
una actividad de servicios. Con carcter de principio, su
eficacia es general des-
de un punto de vista temporal y territorial. En efecto, la
presentacin de una co-
municacin previa o de una declaracin responsable (y la concesin
de una au-
torizacin) faculta al prestador para ejercer un derecho o
iniciar una actividad
de servicios:
por tiempo indefinido. Ello es as, salvo que claro es concurra
cual-
quiera de las causas tasadas previstas en el artculo 7.1 de la
Ley 17/2009,
es decir, la previsin de la renovacin automtica o la sujecin
nica al
cumplimiento continuo de los requisitos establecidos, la
limitacin del
Juan Ramn Fernndez Torres100
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
-
nmero de autorizaciones disponibles (por la escasez de recursos
natura-
les o inequvocos impedimentos tcnicos debidamente
justificados
artculo 8.1 de la Ley 17/2009) o la posibilidad de la
justificacin de la li-
mitacin de la duracin de la autorizacin o de los efectos de la
comuni-
cacin previa o la declaracin responsable en atencin a la
concurrencia
de una razn imperiosa de inters general (artculo 7.1 de la
Ley
17/2009). El mismo precepto precisa en su prrafo segundo que no
se
considera limitacin temporal el plazo mximo que en su caso sea
im-
puesto al prestador para el inicio de su actividad a contar
desde el otor-
gamiento de la autorizacin o desde la realizacin de la
comunicacin o
la declaracin responsable, y
en todo el territorio espaol. En coherencia con lo dispuesto por
la Di-
rectiva de servicios, el acceso a la actividad de servicios y su
ejercicio no
puede quedar a expensas y limitado por barreras territoriales
internas o
tipos de instalaciones (agencias, sucursales, filiales u
oficinas), de modo
que el prestador est facultado incluso para abrir sucursales al
amparo de
la misma comunicacin previa o declaracin responsable (o
autoriza-
cin). De ah que el artculo 7.3, prrafo 1, de la Ley 17/2009
prescriba
que la realizacin de una comunicacin o una declaracin
responsable
o el otorgamiento de una autorizacin permitir al prestador
acceder a la
actividad de servicios y ejercerla en la totalidad del
territorio espaol, in-
cluso mediante el establecimiento de sucursales.
Recurdese que el artculo 10.4 de la Directiva de servicios
dispone que la
autorizacin deber permitir al prestador acceder a la actividad
de servicios o
ejercerla en la totalidad del territorio nacional, incluido
mediante la creacin
de agencias, sucursales, filiales u oficinas, salvo que haya una
razn imperiosa de
inters general que justifique una autorizacin individual para
cada estableci-
miento o una autorizacin que se limite a una parte especfica del
territorio.
nicamente en tal supuesto, en la medida en que concurra una razn
imperio-
sa de inters general justificativa (de orden pblico, seguridad
pblica, protec-
cin civil, salud pblica, preservacin del equilibrio financiero
del rgimen de
seguridad social, proteccin de los consumidores, de los
destinatarios de servi-
cios y de los trabajadores, buena fe en las transacciones
comerciales, lucha con-
tra el fraude, tutela ambiental y urbana, sanidad animal,
propiedad intelectual e
industrial, conservacin del patrimonio histrico y artstico y
poltica social y
cultural), puede limitarse la eficacia de las comunicaciones
previas, las declara-
ciones responsables y las autorizaciones a
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 101
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
-
una porcin del territorio espaol. Segn el artculo 7.3, prrafo 2,
de la
Ley 17/2009, podr limitarse la eficacia de las autorizaciones,
de las co-
municaciones o de las declaraciones responsables a una parte
especfica
del territorio cuando est justificado por razones de orden
pblico, segu-
ridad pblica, salud pblica o proteccin del medio ambiente,
resulte
proporcionado y no discriminatorio, y
establecimientos fsicos individualmente considerados que estn
ligados
a una misma actividad de servicios. De conformidad con el
artculo 7.3,
prrafo 3, de la Ley 17/2009, asimismo, podr exigirse una
autoriza-
cin, una comunicacin o una declaracin responsable individual
para
cada establecimiento fsico cuando est justificado por una razn
impe-
riosa de inters general, resulte proporcionado y no
discriminatorio.
La libertad de establecimiento impide que se exija al prestador
que ya se halle
legalmente instalado en Espaa el cumplimiento de requisitos
distintos de los vin-
culados de forma directa al establecimiento fsico desde el que
proyecte desarrollar
la actividad. Por eso el artculo 7.3, prrafo 3, de la Ley
17/2009 precepta en su
inciso segundo que, cuando el prestador de servicios ya est
establecido en Espa-
a y ejerza legalmente la actividad, estas autorizaciones o
declaraciones responsa-
bles no podrn contemplar requisitos que no estn ligados
especficamente a la
adecuacin de las caractersticas del establecimiento fsico para
dicha actividad.
Incumbe a la Administracin competente verificar la exactitud, y
la reali-
zacin, de la comunicacin previa o de la declaracin responsable.
Al amparo
de sus poderes de verificacin, investigacin e inspeccin, la
Administracin
competente ha de comprobar el cumplimiento de lo dispuesto por
la legislacin
correspondiente en lo que concierne a la presentacin y veracidad
de los datos,
manifestaciones y documentos requeridos. Si no ejerce dichos
poderes dentro
del plazo que se establezca en cada caso,33 el prestador est
facultado para iniciar
o continuar legtimamente la actividad de servicios.
Juan Ramn Fernndez Torres102
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
33. Es de temer que ello ocurra con frecuencia, a la vista de
los fugaces plazos previstos las ms delas veces para que la
Administracin pueda cumplir su funcin de control, pese a las
advertenciasde la doctrina y del Consejo de Estado sobre el riesgo
cierto de un dao para el inters general.Vid.por todos, en este
punto, Laguna de Paz, J. C., Directiva de Servicios: el estruendo
del parto de losmontes, El Cronista del Estado Social y Democrtico
de Derecho, nm. 6, 2009, pp. 42-51, en deta-lle p. 44; del mismo
autor, Controles administrativos para el acceso al mercado:
autorizaciones,declaraciones responsables y comunicaciones previas,
en Rivero Ortega, R. y Vicente Blanco, D. J.(dir.), Impacto de la
transposicin de la Directiva de servicios en Castilla y Len,
Valladolid, ConsejoEconmico y Social de Castilla y Len, Coleccin de
Estudios, 13, 2010, pp. 311-328.
-
Otro tanto sucede cuando la Administracin competente llega a la
conclu-
sin de que la comunicacin previa o la declaracin responsable se
ajusta a la le-
galidad y no incurre por tanto en cualesquiera errores u
omisiones, no est obli-
gada a comunicarla al interesado, al menos las leyes 17/2009 y
25/2009 no le
imponen obligacin alguna en este sentido. La consecuencia es que
el prestador
est facultado para llevar a cabo su actividad, o en su caso
proseguir con ella.
Pero la constatacin de la existencia de simples errores u
omisiones en al-
guna informacin o documentacin preceptiva obliga de modo general
a la Ad-
ministracin competente a requerir su subsanacin al interesado en
el plazo
preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto por el artculo 71 LPC. A
este propsi-
to, deben notarse dos extremos:
en primer lugar, la formulacin del requerimiento entraa desde la
fecha
de su notificacin la suspensin del plazo otorgado por la
normativa co-
rrespondiente para que la Administracin ejerza sus poderes de
verifica-
cin, investigacin e inspeccin (artculo 42.5.a LPC) y decida en
su caso
acerca de la procedencia o no del inicio o la continuacin de la
concreta
actividad de servicios; y
en segundo lugar, la falta de subsanacin en el plazo otorgado
por el re-
querimiento determina el desistimiento del procedimiento por
parte del
interesado, con los efectos que en su caso prevea la normativa
de aplica-
cin (en particular, acerca de la posibilidad o no de formular
una nueva
comunicacin previa o una declaracin responsable o una peticin
de
autorizacin durante un determinado periodo de tiempo artculo
71.bis.4, prrafo 2, LPC).
En caso de ser atendido el requerimiento y subsanadas las
deficiencias y
omisiones advertidas, la Administracin competente habr de
pronunciarse ex-
presamente sobre el cumplimiento de las condiciones previstas
para el desem-
peo de la actividad sujeta a comunicacin previa o declaracin
responsable en
aras de la seguridad jurdica,34 en el bien entendido de que
lgicamente no po-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 103
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
34. No puede olvidarse que, como refiere Bocanegra Sierra, R.,
la funcin propia del acto admi-nistrativo consiste en la
salvaguardia de la estabilidad de las relaciones jurdicas entre la
Adminis-tracin y los ciudadanos [vid. Lecciones sobre el acto
administrativo, Madrid, Civitas, 2002, 1 ed.,p. 25; en lnea
similar, S. Muoz Machado, Las regulaciones por silencio (Cambio de
paradigmaen la intervencin administrativa en los mercados), cit.,
p. 76].
-
dr vetarla o condicionarla. La propia funcionalidad del artculo
71 LPC y la
doctrina de los actos propios se oponen a cualquier
pronunciamiento posterior
de la Administracin competente que no sea confirmatorio de la
viabilidad de
la actividad de servicios comunicada o declarada por el
prestador.
Slo la comprobacin del incumplimiento debidamente acreditado
de
todos o parte de los requisitos establecidos legitima, en
ausencia de la posibilidad
de su subsanacin o enmienda, el veto o el condicionamiento
administrativo del
ejercicio de la actividad de servicios comunicada objeto de
declaracin. Lgica-
mente la resolucin administrativa que ponga fin al ejercicio de
los poderes de
comprobacin, investigacin e inspeccin, declarando la
improcedencia de la ac-
tividad de servicios o sometindola al cumplimiento de
condiciones, debe estar
motivada de forma detallada y suficiente, fundndose en razones
objetivas pre-
determinadas con claridad y precisin en la norma de
aplicacin.35
La eventual inexactitud o falsedad o la omisin, de naturaleza
esencial, en
cualquiera de los datos,manifestaciones y documentos preceptivos
aportados con
la comunicacin previa o la declaracin responsable, o la ausencia
de una u otra
es susceptible de desencadenar dos efectos: uno necesario,
automtico, en tanto en
cuanto deriva de la legislacin general, y un segundo posible,
eventual, toda vez
que queda a expensas de su previsin expresa por parte de la
legislacin sectorial.
El efecto insoslayable de la inexactitud, falsedad u omisin, de
carcter
esencial, en alguno de los datos, manifestaciones y documentos
requeridos jun-
to a la comunicacin previa o la declaracin responsable, o de su
pura o simple
omisin, consiste en la imposibilidad legal de realizacin de la
actividad, o en su
caso su cese. Cualquiera de estas irregularidades reviste
carcter obstativo e im-
pide consecuentemente el ejercicio del derecho o el inicio o la
continuacin de
la actividad.As se desprende de los artculos 7.2, prrafo 2, de
la Ley 17/2009 y
71.bis.4, prrafo 2, LPC.
Ambos preceptos merecen varias observaciones.A la vista de lo
establecido
por el artculo 7.2, prrafo 2, de la Ley 17/2009, cuando el
acceso a la actividad
est condicionado a la realizacin de una comunicacin o de una
declaracin
responsable por parte del prestador, la comprobacin por parte de
la Adminis-
Juan Ramn Fernndez Torres104
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
35. A esta conclusin llega Gonzlez Garca, J. V., vid.
Autorizaciones, comunicaciones previas ydeclaraciones responsables
en la transposicin de la Directiva de Servicios, cit., p. 290.
-
tracin pblica de la inexactitud o falsedad en cualquier dato,
manifestacin o
documento, de carcter esencial, que se hubiere aportado o del
incumplimien-
to de los requisitos sealados en la legislacin vigente
determinar la imposibi-
lidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad
desde el momento en
que se compruebe, sin perjuicio de las responsabilidades
penales, civiles o ad-
ministrativas a que hubiera lugar.
Como puede apreciarse, el artculo 7.2, prrafo 2, de la Ley
17/2009 veda
el inicio o la prosecucin de la actividad de servicios en dos
supuestos:
primero, inexactitud o falsedad de la documentacin o
informacin
esencial aportada por el prestador, y
segundo, inobservancia de los requisitos impuestos por la
normativa
aplicable. La redaccin no es afortunada, porque no establece en
este
punto ni distinciones ni matizaciones que a mi juicio son
obligadas, por-
que no todo incumplimiento debe merecer la misma respuesta, ni
todo
requisito reviste la misma trascendencia jurdica, como es
notorio.
Esta deficiencia legal debe ser subsanada recurriendo a varios
criterios:
la distincin de los planos formal y material, tan destacada en
el campo
del Derecho Administrativo, debe ser por s sola un criterio
hermenuti-
co a utilizar en ausencia de mayores precisiones, de forma
incontestable;
es patente que no cabe entender ni mucho menos que cualquier
inobser-
vancia o irregularidad obste para la puesta en marcha o la
continuacin
del desarrollo de la actividad, sino slo la de aquel o aquellos
requisitos
que sean esenciales. Ello es ms coherente con lo predicado del
supuesto
anterior y, sobre todo, con el espritu y finalidad de la
Directiva de servi-
cios, tantoms cuanto que las figuras de la comunicacin previa y
de la de-
claracin responsable se refieren a actividades que se consideran
libres; y
una vez ms aqu debe emplearse el triple test de observancia de
los prin-
cipios de no discriminacin, proporcionalidad y justificacin
objetiva a
los efectos de evaluar el incumplimiento y deducir del mismo las
conse-
cuencias pertinentes en orden a la paralizacin o no de la
actividad de
servicios. No se puede olvidar que, como prescribe el artculo
39.bis LPC,
las administraciones pblicas que en el ejercicio de sus
respectivas com-
petencias establezcan medidas que limiten el ejercicio de
derechos indi-
viduales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos
para el desa-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 105
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
-
rrollo de una actividad, debern elegir la medida menos
restrictiva, mo-
tivar su necesidad para la proteccin del inters pblico as como
justifi-
car su adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que
en nin-
gn caso se produzcan diferencias de trato
discriminatorias.36
Llama adems poderosamente la atencin la falta de correlacin, de
nuevo,
entre dicho precepto y el artculo 71.bis.4, prrafo 1, LPC. Este
ltimo precep-
to dispone la imposibilidad de proseguir la actividad de
servicios en los supues-
tos siguientes:
primero, inexactitud o falsedad de la documentacin o
informacin
esencial aportada por el prestador, en trminos anlogos al
artculo 7.2,
prrafo 2, de la Ley 17/2009;
segundo, omisin de todo o parte de la documentacin o
informacin
esencial que el prestador est obligado a entregar junto a la
comunica-
cin previa o la declaracin responsable, y
tercero, no presentacin de la comunicacin previa o la declaracin
res-
ponsable por parte del prestador, siendo preceptiva, claro
es.
Por lo dems, la legislacin general admite la posibilidad de que
la norma-
tiva sectorial anude un segundo efecto a cualquiera de las
irregularidades pre-
vistas en los artculos 7.2, prrafo 2, de la Ley 17/2009 y
71.bis.4 LPC, al mar-
gen de las consecuencias de orden sancionatorio, de las que stas
nada dicen. La
legislacin sectorial puede conferir a la Administracin
competente en tales cir-
cunstancias la potestad para exigir al prestador la restitucin
de las cosas a su ser
y estado anterior e impedir que formule una nueva comunicacin
previa o una
declaracin responsable o inste un nuevo procedimiento de
autorizacin du-
rante un cierto perodo de tiempo. A tenor de lo establecido por
el artculo
71.bis.4, prrafo 2, LPC, la resolucin de la Administracin pblica
que decla-
re tales circunstancias podr determinar la obligacin del
interesado de restituir
la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al
ejercicio del de-
Juan Ramn Fernndez Torres106
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
36. En esta misma lnea se manifiesta S. Muoz Machado, declarando
que a falta de unas normasclaras referidas a las comunicaciones
previas y las declaraciones responsables, en contraste con elrgimen
de las autorizaciones, habr que trasladar estas exigencias (de
objetividad, claridad, im-parcialidad, transparencia) a los
controles hechos a posteriori, porque, de no ser as, la
inseguri-dad que generara el inicio de una actividad sobre la base
exclusiva de una declaracin o comuni-cacin sera notabilsima [vid.
Muoz Machado, S., Las regulaciones por silencio (Cambio deparadigma
en la intervencin administrativa en los mercados), cit., p.
77].
-
recho o al inicio de la actividad correspondiente, as como la
imposibilidad de
instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un
periodo de
tiempo determinado, todo ello conforme a los trminos
establecidos en las nor-
mas sectoriales de aplicacin.
En tal supuesto, la Administracin competente est habilitada para
dictar
una resolucin que declare el incumplimiento y ordene al
prestador la reposi-
cin de la situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o
al ejercicio
del derecho o al inicio de la actividad y la abstencin de su
desarrollo durante el
periodo de tiempo que prescriba la legislacin de aplicacin.
Queda as sintetizado el rgimen jurdico de las comunicaciones
previas y
declaraciones responsables contenido en las leyes 17/2009 y
25/2009, que por su
brevedad y generalidad peca a todas luces de ser fragmentario y
genera no po-
cas dudas.
4. Consideraciones finales
Son muchas las dudas e incertidumbres que genera el proceso de
adaptacin a
la Directiva de servicios. El legislador estatal no parece en
exceso preocupado
por una legislacin cada da ms degradada,37 que las leyes 17/2009
y 25/2009
no aciertan a mejorar. Son ilustrativas las palabras del
profesor Muoz Macha-
do: han organizado un verdadero alboroto administrativo que ha
concluido,
en fin, en dos leyes que pasarn a la historia por los ridculos
motes que se les
dieron al impulsarlas: la ley paraguas y la ley mnibus [] el
conjunto, en
fin, es notablemente insatisfactorio.38
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 107
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
37. Vid. Fernndez, T. R., De la banalidad a la incoherencia y la
arbitrariedad. Una crnica sobreel proceso, al parecer imparable, de
degradacin de la Ley, El Cronista del Estado Social y Demo-crtico
de Derecho, nm. 0, 2008, pp. 38-45.
38. Vid. Muoz Machado, S., Las regulaciones por silencio (Cambio
de paradigma en la inter-vencin administrativa en los mercados),
cit., p. 72. Aragn Cnovas, F. J., apunta en su trabajoLa aplicacin
de la Directiva Bolkestein y el verdadero reto de la liberalizacin
de los servicios: tu-rismo y urbanismo,Revista de Derecho
Urbanstico y del Medio Ambiente, nm. 263, 2011, pp. 59-101, que la
adaptacin a la Directiva de servicios ha dado lugar a la reforma en
el mbito estatal de50 leyes, 118 reales decretos y 21 rdenes
ministeriales y en el mbito autonmico de 199 leyes, 546decretos y
174 rdenes. ElCdigo de legislacin sobre la Directiva de Servicios y
normativa de trans-posicin editado por el profesor Gonzlez Garca
(Aranzadi Thomson Reuters, 2010) es por ssolo muy revelador acerca
de las dimensiones del desafo normativo.
-
A ello se une que, si bien son desmantelados numerosos regmenes
de au-torizacin administrativa previa,39 el dato no es
excesivamente elocuente. Y nolo es porque, por una parte, muchos de
los regmenes de autorizacin adminis-trativa previa han sido
sustituidos por trmites de informes preceptivos y, confrecuencia,
vinculantes que reservan a favor de la Administracin informanteun
amplio margen de apreciacin de dudosa licitud (p.e., en materia de
distri-bucin comercial) y, segundo, la mayor parte de los
eliminados revisten carc-ter reglado, cuya sustitucin por
comunicaciones previas representa una levedisminucin de las
barreras legales de entrada en el sector.40 A ello hay que su-mar
el mantenimiento deliberado y en claro fraude de Ley de ciertos
regmenesde intervencin administrativa, pese a que no encuentran
acomodo en el mar-co normativo diseado por la Directiva de
servicios. Tal es el caso del denomi-nado urbanismo comercial,
articulado a partir de la tcnica autorizatoria enforma de licencia
comercial especfica,41 que el Tribunal de Justicia de la
UninEuropea acaba de censurar en su Sentencia de 24 de marzo de
2011 (Comisinc. Espaa, as. C-400/08) a propsito de la legislacin
catalana, declarando queningn Estadomiembro est habilitado para
someter la apertura de grandes es-tablecimientos comerciales a la
observancia de criterios econmicos, tales comosu repercusin sobre
el comerciominorista existente o el grado de implantacinde la
empresa en el mercado, so pena de restringir injustificadamente la
libertadde establecimiento. A su juicio, carecen de justificacin
objetiva tanto las res-tricciones especficas relativas al
emplazamiento (en concreto, la prohibicin dela implantacin de
grandes establecimientos comerciales fuera de la trama ur-bana
consolidada de ciertos municipios) y al tamao de los grandes
estableci-mientos comerciales como la exigencia de la aplicacin de
lmites relativos algrado de implantacin de la empresa que solicite
la licencia y a la repercusindel nuevo establecimiento sobre el
comercio minorista existente.42
Juan Ramn Fernndez Torres108
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
39. Segn estimaciones de Aragn Cnovas, F. J. (vid. La aplicacin
de la Directiva Bolkestein y elverdadero reto de la liberalizacin
de los servicios: turismo y urbanismo, cit., p. 88), han sido
eli-minadas 116 autorizaciones estatales, alrededor de 633
autorizaciones autonmicas y 594 requisi-tos carentes de
justificacin objetiva o desproporcionados. Por sectores, el 26,72%
de los regme-nes de autorizacin objeto de supresin corresponden a
actividades de servicios industriales, el26,42% a actividades de
servicios tursticos y el 20,43% a actividades de distribucin
comercial.
40. Vid. Laguna de Paz, J. C., Directiva de Servicios: el
estruendo del parto de los montes, cit.,pp. 42-51.
41. Vid. sobre el particular, el exhaustivo estudio de la
legislacin catalana de comercio interior deNoguera de la Muela, B.,
El impacto de la Directiva de Servicios sobre el sector del
comercio: enespecial, el caso de Catalua, Revista de Administracin
Pblica, num. 184, 2011, p. 237-271.
42. Vid. al respecto, Fernndez Torres, J. R., La apertura de
grandes establecimientos comerciales nopuede quedar sujeta a
consideraciones econmicas (comentario a la STJUE de 24 demarzo de
2011,Comisin c. Espaa, as. C-400/08),Revista Aranzadi de Urbanismo
y Edificacin, nm. 23, 2011.
-
As las cosas, es evidente que la tarea an dista mucho de haber
sido com-
pletada, no slo porque la ya citada estrategia llamada Europa
2020 de crea-
cin de un mercado nico y abierto de servicios plantea numerosos
desafos en
forma de reformas estructurales sobre la base de la Directiva de
servicios que es-
tn por venir,43 sino adems porque quedan importantes cuestiones
pendientes
en el proceso de adaptacin a la misma que deben ser resueltas de
forma ntida
y precisa. Por ejemplo, la regulacin de las comunicaciones
previas y las decla-
raciones responsables contenida en las leyes 17/2009 y 25/2009
peca de ser exce-
sivamente genrica y fragmentaria, dejando demasiados cabos
sueltos que sus-
citan notable inseguridad jurdica.
Tampoco se ha reflexionado apenas sobre varios aspectos de
indudable in-
ters, de los que en buena medida depende el xito de tan vasta
operacin. De
todos ellos, cito tan slo dos aqu y ahora: primero, la
acomodacin y ajuste de
mentalidades, estructuras burocrticas y viejas prcticas de las
administracio-
nes pblicas a las nuevas formas de intervencin, que reclaman que
el acento se
ponga a partir de ahora, no en la fase de control previo de las
actividades de los
particulares, sino ms bien en las fases posteriores de
verificacin, investiga-
cin, inspeccin y sancin,44 lo que exige una revisin de
prioridades y objeti-
vos y una consecuente reasignacin de medios personales,
materiales y finan-
cieros, amn de un esfuerzo en el plano formativo del personal a
su servicio; y,
segundo, la posibilidad de la implantacin de mecanismos y
tcnicas de auto-
rregulacin y control sucesivo habituales en la ordenacin de
importantes sec-
tores econmicos y de externalizacin parcial de la actividad
administrativa de
verificacin, investigacin e inspeccin en los controles de acceso
a la actividad
de servicios y de desarrollo y prctica posteriores mediante la
participacin de
entidades de certificacin.45
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 109
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
43. Vid. Comunicacin de la Comisin Europea llamada Europa 2020:
una estrategia para uncrecimiento inteligente, sostenible e
integrador, COM (2010) 2020 final, de 3 de marzo.
44. Vid. Muoz Machado, S., Ilusiones y conflictos derivados de
la Directiva de Servicios, cit.,p. 302.
45. Vid. Muoz Machado, S., Las regulaciones por silencio (Cambio
de paradigma en la inter-vencin administrativa en los mercados),
cit., p. 77. Un ejemplo de ello es la ordenanza munici-pal de
Madrid referente al rgimen de gestin y control de licencias, de 29
de junio de 2009(BOCM de 6 de julio de 2009), pese a que acaba de
ser anulada parcialmente por la Sentencia delTribunal Superior de
Justicia de Madrid de 17 de febrero de 2011 (recurso
contencioso-adminis-trativo nm. 613/2009). La ordenanza contempla
la atribucin del ejercicio de la funcin de controlprevio de
legalidad de las licencias a unas entidades de titularidad privada
(entidades colabora-doras en la gestin de licencias urbansticas),
que previa acreditacin por una entidad privada sin
-
En definitiva, el cambio de cultura administrativa que demandan
la Direc-
tiva de servicios y las instituciones europeas requiere tanto la
colaboracin de-
cidida y resuelta del legislador del Estado y, cmo no, de los
legisladores auto-
nmicos, como la actuacin leal y responsable de todas las
administraciones
pblicas implicadas. Los juristas debemos estar vigilantes.
Veremos si unos y
otros estn a la altura del reto en marcha.
Juan Ramn Fernndez Torres110
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
nimo de lucro elegida por el Ayuntamiento de Madrid (artculos 10
y ss.) y autorizacin a cargode este ltimo, desempean como organismo
imparcial las funciones de verificacin y controlque determina la
presente ordenanza (artculo 3.e, en relacin con el artculo 6.1).
Vid. sobre eltema Fernndez Torres, J. R., Externalizacin del
otorgamiento de licencias urbansticas y defen-sa de la competencia:
esbozo de unas relaciones conflictivas,Revista Aranzadi de
Urbanismo y Edi-ficacin, nm. 20, 2010, pp. 95-110.
-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 111
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
RESUMEN
Revista catalana de dret pblic, 42, ISSN 1885-5709, 2011Fuente
de la clasificacin: Clasificacin Decimal Universal (CDU)
Fuente de los descriptores: palabras clave facilitadas por los
autores
35.078
Juan Ramn Fernndez Torres, catedrtico de derecho administrativo
de la Universidad
Complutense de Madrid
es Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin,
comunicacin previa ydeclaracin responsablep. 85-114
El presente estudio ofrece una explicacin
unitaria de las diferentes formas de interven-
cin administrativa, centrada en la exposi-
cin del parco rgimen general contenido en
las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre
el libre acceso a las actividades de servicios y
su ejercicio, y 25/2009, de 22 de diciembre,
de modificacin de diversas leyes para su
adaptacin a la anterior. Adems, subraya la
exigencia de una profunda revisin del con-
cepto clsico de autorizacin y examina la
ordenacin de las dems formas de interven-
cin administrativa aupadas al primer plano
por la Directiva de servicios, esto es, las co-
municaciones previas y las declaraciones res-
ponsables.
Palabras clave: Directiva de servicios; libertad de
establecimiento; libertad de prestacin
de servicios; Derecho Administrativo; liberalizacin;
desregulacin; autorizacin; co-
municacin previa; servicio pblico.
-
Juan Ramn Fernndez Torres112
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
RESUM
Revista catalana de dret pblic, 42, ISSN 1885-5709, 2011Font de
la classificaci: Classificaci Decimal Universal (CDU)
Font dels descriptors: paraules clau facilitades pels autors
35.078
Juan Ramn Fernndez Torres, catedrtic de dret administratiu de la
Universitat Complu-
tense de Madrid
es Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin,
comunicacin previa ydeclaracin responsableca Rgims dintervenci
administrativa: autoritzaci, comunicaci prvia i declara-ci
responsablep. 85-114
Aquest estudi ofereix una explicaci unitria
de les diferents formes dintervenci admi-
nistrativa, centrada en lexposici de lexigu
rgim general que contenen les lleis 17/2009,
de 23 de novembre, sobre el lliure accs a
les activitats de serveis i el seu exercici, i
25/2009, de 22 de desembre, de modificaci
de diverses lleis per a la seva adaptaci a
lanterior. A ms, subratlla lexigncia duna
revisi profunda del concepte clssic dau-
toritzaci i examina lordenaci de les altres
formes dintervenci administrativa eleva-
des al primer pla per la Directiva de serveis,
s a dir, les comunicacions prvies i les decla-
racions responsables.
Paraules clau: Directiva de serveis; llibertat destabliment;
llibertat de prestaci de ser-
veis; dret administratiu; liberalitzaci; desregulaci;
autoritzaci; comunicaci prvia;
servei pblic.
-
Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin, comunicacin
previa y declaracin responsable 113
Revista catalana de dret pblic, nm. 42, 2011, p. 85-114
ABSTRACT
Revista catalana de dret pblic, 42, ISSN 1885-5709,
2011Classification source: Universal Decimal Classification
(UDC)
Key words source: Key words are given by authors
35.078
Juan Ramn Fernndez Torres, chaired professor of Administrative
Law at the Complutense
University of Madrid
es Regmenes de intervencin administrativa: autorizacin,
comunicacin previa ydeclaracin responsableen Administrative
Intervention Regimes: Authorization, Previous Communicationand
Responsible Declarationp. 85-114
This paper offers a unitary explanation for
the different forms of administrative in-
tervention, focusing on the explanation of
the brief general regime contained in Law
17/2009, of 23 November, on Free Access to
Service Activities and the Exercise Thereof,
and Law 25/2009, of 22 December, Amend-
ingVarious Laws for their Adaptation to Law
17/2009. In addition, it underscores the need
to profoundly revisit the classic concept of
authorization and examines the manage-
ment of the other forms of administrative
intervention that have been catapulted to the
forefront by the Services Directive, i.e., pre-
vious communications and responsible dec-
larations.
Key words: Services Directive; freedom of establishment; freedom
to provide service;
Administrative Law; liberalization; deregulation; authorization;
previous communica-
tion; public service.