REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi ...

REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH:Implementasi Value for MoneyAudit

Sebasai Antisipasi Terhadap TuntutanAkuntabilitas Publik

Mardiasmo*'

Abstraksi

Dikeluarkannya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang No.25 Tahun 1999 telah membuka jalan bagi pelaksanaan reformasi sektor publik diIndonesia. Kedua undang-undang tersebut menimbulkan implikasi perlunya dilakukanTeformasi manajemen keuangan daerah yang_ meliputi reformasi pembiayaan, reformasianggaran, reformasi akuntansi, dan reformasi audit di lingkungan pemerintah daerah.Reformasi sektor publik perlu dilakukan untuk merespon tuntutan akuntabilitas publik danpelahanaan kepemerintahan yang baik (good governance). Artikel mi membahas pengaruhUU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999 terhadap reformasi manajemenkeuangan daerah,. terutama reformasi audit. Reformasi audit di sektor publik yangdiperlukan meliputi perubaluin pebksanaan audit dari conventioml audit menuju value formoney audit.

PENDAHULUAN ' '

Dalam era refomi^i ini, pemerintah dituntut untuk melakukanperubahan mendasar pada sistem pemerincahan, yang ada. Salah satuperubahan mendasar yang dimaksud iaiah penyelenggaraan otonomiyang luas, nyata, dan bertanggung jawab kepada daerah. Di sampingsebagai strategi untuk menghadapi. era globalisasi, otonomi daerahmerupakan tuntutan masyarakat daerah sebagai reaksi atas ketidakadilan'ekonomi yang mereka terima selama ini. Dengan adanya kemauan yang kuat(political ttJ) dari pemerintah pusat untuk raemberikan oranomi daerah secara

,nyata, diharapkan.bahaya disintegrasi yang selama ini mengancam kehidupanbemegara danbermasyarakat dapat diminimalisir.

Dikeluarkannya UU No. 22 tahun 1999 tentang PemerintahanDaerah dan UU_No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan KeuanganAntara Pemerintah Pusat dan Daerah telah membuka jalan bagipelaksanaan reformasi sektor publik di Indonesia. Dimensi reformasitersebut tidak saja sekedar perubahan format lembaga, akan tetapimencakup pembaharuan alat-alat yang digunakan untuk mendukungberjalannya lembaga-Iembaga publik tersebut secara ekcnomis, efisien,

*' adalah Dosen Fakultas Ekonomi Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

JAAI VOLUME 4 No.1.JUNI2000 35

Mardiasmo. REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implemenlasi Value... ISSN: 1410- 2420

efektif, transparan, dan akuntabel sehingga cita-cita reformasi yaitumenciptakan good governance benar-benar tercapai.

Kedua undang-undang tersebuc menjadi sangat penting karenaakan membawa perubahan yang. mendasar pada kehidupan sistempemerincahan dan sistem keuangan pemerintah pusat dan daerah. Padasistem pemerintahan, pembahan yang terjadi adalah berupa pelaksanaanotonomi daerah dan desentralisasi yang luas, nyata, dan bertanggung jawabkepada pemerintah daerah. Jika pada masa sebelumnya, otonomi daerah dandesentralisasi hanya menjadi jargon politik belaka, akan tetapi saat ini daerahditantang kesiapannya balk secara kelembagaan, sumber daya manusia, danteknologi untuk dapat mewujudkan otonomi dan desentralisasi secara nyata,bertanggung jawabdan dinamis. Oleh karena itu, pemerintahdaerah dituntutuntuk melakukan reformasi kelembagaan di lingkungan mereka (institutionalreform).

Di bidang sistem keuangan pemerintah pusat dan pemerintahdaerah, implikasi kedua undang-undang tersebut adalah perlunyadilakukan reformasi anggaran (hudgeiing reform), sistem pembiayaan(financing reform), sistem akuntansi {accounting r^orm), sistem pemeriksaanlaporan keuangan pemerintah daerah (audit reform) serta sistem manajemenkeuangan daerah. Tuntutan pembaharuan sistem keuangan tersebut adalahdikelolanya uangrakyat (public mo7ie;v) secara transparan dengan mendasarkankonsep value formoney (selanjutnya disingkat VFM) agartercipta akuntabilitaspublik (public accouiuafjtlity).

Secara lebih spesifik tulisan ini mencoba menggambarkan aspekpengelolaan keuangan daerah, khususnya aspek pemeriksaan laporankeuangan pemerintah daerah (audit Pemda), yang perlu direformasi sejalandengan diberlakukannyaotonomi daerah.

OTONOMI DAERAH, DESENTRALISASI,DAN TUNTUTAN AKUNTABILITAS PUBLIK

Dimensi reformasi lembagasektor publik, seperti pemerintahanpusat dan daerah, departemen, dan lembaga di bawahnya dalamrangkapemberian pelayanan publik (public service) secara ekonomis, efisien,dan efektif adalah dengan memberikan otonomi dan desentralisasitanggung jawab dalam memberikan pelayanan masyarakat kepadapemerintah daerah. Pemberian otonomi dan desentralisasi diharapkandapat meningkatkan efisiensi dan akuntabilitas pemerintahan daerah.Sebagai konsekuensi logis dari desentralisasi tersebut adalah adanyapelimpahan wewenang dan tanggung jawab dalam menggunakan dana,baik yang berasaldari pemerintah pusat maupun dari pemerintah daerahsendiri. Namun harus diperhatikan bahwa pelimpahan wewenang dantanggung jawab dalam menggunakan dana tersebut harus diikuti dengan

36 JAAIVOLUME 4 No. 1. JUNl 2000

ISSN: 1410-2420 Mardtasmo. REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value...

pemberian diskresi kepada pemerintah daerah untuk menggunakan danasesuai dengan prioritas danaspirasi masyarakat daerah.

Agar pengelolaan dana masyarakac yang sangat besar cersebutdilaksanakan secara cransparan dengan memperhatikan VFM, makadiperlukan peraturan pelaksanaan dan pemeriksaan yang lebih konkritdan tegas. Tittk berac peraturan tersebut adalah koreksi total semuakesalahan di masa lalu dan pelaksanaan VFM audit untuk menjatnindikelolanya uang rakyat secara ekonomis, efisien, efektif, transparan,akuntabel, dan berorientasi pada kepentingan publik.

Tuntutan dilaksanakannya akuntabilitas publik mengharuskanpemerintah daerah untuk tidak sekedar melakukan vertical reporting,yaitu pelaporan kepada pemerintali pusat, akan tetapi juga dilakukannyahorizonuii report^, yaitu pelaporan kinerja pemerintah daerah kepada DPRDdan masyarakat luas sebagai bentuk Ivnizoml accountability. Salah satu tujuanreformasi pengelolaan keuangan daerah adalah mengubah polapertanggungjawaban vertikal menjadi pola pertanggung|awaban horisontal.

Pada dasamya, akuntabilitas publik adalah pemberian informasi dandisclosure atas aktivitas dan kineija finansial pemerintah daerah kepada pihak-piliak yang berkependngan dengan laporan tersebut. Pemerintah, baik pusatmaupun daerah, harus bisa menjadi subyek pemberi informasi dalam rangkapemenuhan hak-hak publik, yaitu hak untuk diberi informasi, didengaraspirasinya, dan diberi penjelasan.

Pertanggungjawaban publik oleh pemerintah daerah memiliki-banyak dimensi. Ellwood (1993) menjelaskan terdapat empat dimensiakuntabilitas publik yang harus dipenuhi oleh lembaga-lembaga publik,yaitu:

1. Akuntabilitas hukum dan peraturan {accountibility for probity andlegality);

2. Akuntabilitas proses (process accoimiability)-,3. Akuntabilitas program (program accoumaWty);4. Akuntabilitas kebijakan (policy accountability).

Akuntabilitas hukum dan peraturan terkait dengan jaminanadanya kepatuhan terhadap hukum dan peraturan lain yang disyaratkandalam penggunaan sumber dana publik. Untuk menjamin dilaksanakannyaakuntabilitas hukum dan peraturan oleh pemerintah daerah, maka perludilakukan audit kepatuhan (compliance audit).

Sedangkan akuntabilitas proses terkait dengan spakah prosedur yangdigunakan dalam melaksanakan tugas sudah cukup.baik. Akuntabilitas prosesdalam pemerintah daerah dapat diwujudkan melalui pemberian pelayananpublik yang cepat, responsif, dan murah .biaya. Audit terhadapakuntabilitas proses pemerintah daerah meliputi pemeriksaan terhadapkecukupan sistem akuntansi manajemen, prosedur administrasi, danstruktur organisasi pemerintah daerah. Pengauditan terhadap akuntabilitasproses pemerintah.daerah dapat dilakukan, misalnya dengan memeriksa

JAAIVOLUME 4 No. I.'JUNI 2000

Mardiasmo. REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value... ISSN:1410-2420

ada tidaknya mark up dan pungutan-pungutan lain di luar yang ditetapkan,serta sumber-sumber inefisiensi dan pemborosan yang menyebabkan mahalnyabiaya pelayanan publik dan kelainbanan dalam pelayanan tersebutPengauditan akuntabilitas proses juga cerkait dengan pemeriksaan cerhadapproses tender untuk melaksanakan proyek-proyek publik. Yang harusdicermati dalam pemeriksaan proses tender tersebuc adalah apakah prosestender telali dilakukan secara fair melalui coTnpulsor^ compeadve teruJeringcontraa (CCTC), ataukah dilakukan mel^ui pola korupsi, kolusi, dannepotisme (KKN)-

Akuntabilitas program terkait dengan pertimbangan apakahtujuan ^g ditetapkan dapat dicapai atau tidak, dan apakah pemeriniahdaerah telah mempertimbangkan altematif program yang memberikan basilyang optimal dengan biaya yang minimal. Pengauditan terhadap akuntabilitasprogani atau disebut pit3gra»?i uudit pada dasamya merupakan manifestasipemeriksaan efektivitas lembaga sektor publik.

Akuntabilitas kebijakan terkait dengan pertanggungjawabanpemerintah, baik pusat maupun daerah, terhadap kebijakan-kebijakanyang diambil pemerintah sebagai eksekutif terhadap DPR/DPRDsebagai legislatif dan masyarakat luas. Dalam era reformasi dewasa ini,audit kebijakan (policv audrt) juga telah menjadi tuntutan masyarakat.Hal tersebut terkait dengan adanya tuntutan dilakukannya transparansikebijakan oleh pemerintah sehingga masyarakat dapat melakukanpenilaian dan pengawasan serta terlibat dalam pengambilan keputusan.

Untuk menjamin dilakukannya pertanggungjawaban publikoleh pemerintah daerah maka diperlukan reformasi sistem pemeriksaandari conventional audit menuju value for money audit. Jika dalampemeriksaan yang konvensional lingkup pemeriksaan hanya sebatasaudit terhadap keuangan dan kepatuhan (firuuicial &compliance audit),maka dalam pendekatan baru ini selain audit keuangan dan kepatuhanjuga harus dilakukan audit kinerja pemerintah daerah (peifonnanceaudit). Performance audit meliputi audit ekonomi dan efisiensi atau yangsering disebut management audit (dulu disebut operational audit), danaudit efektivitas atau disebut program audit. Istilah lain untukperformance audit tersebut adalah VFM audit atau disingkat 3E's audit(economy, efficiency, and effectivetiess audit).

Audit kinerja pada dasamya merupakan perluasan dari auditkeuangan dalam hal prosedur dan tujuannya. Pada kedua jenis audittersebut tidak terdapat perbedaan definisi yang tajam karena definisiaudit kinerja sebagai suatu proses dapat diturunkan dari definisi auditkeuangan. Pengertian audit dalam audit keuangan adalah suatu prosesyang sistematis untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secaraobyektif mengenai asersi atas tindakan dan kejadian ekonomi,kesesuaiannya dengan kriteria/standar yang telah ditetapkan dan

38 JAAI VOLUME 4 No. 1.JUNl 2000

ISSN : 1410- 2420 Mardiasmo.REFORMASIPENGELOLAANKEUANGANDAERAH:ImplementasiValue...

kemudian mengkomunikasikan hasilnya kepada pihak-pihak penggunalaporan tersebut (Malan, 1984).

Penekanan dalam audit keuangan tersebut adalah:• Audit sebagai suatu proses yang sistematis• Untuk memperoleh dan mengevaluasi buktisecara obyektif• Asersi atas tindakan dan kegiatan ekonomi• Kesesuaian dengan kriteria/standar yang telah ditecapkan• Melaporkan hasilnya kepadapihak-pihak yangberkepentingan

Oleh karena audit kinerja merupakan perluasan dari auditkeuangan, maka audit keuangan terhadap pemerintah daerah adalahhal yang tidak bisa ditinggalkan. Kedua jenis audit tersebut, yaitu auditkinerja dan keuangan merupakan komponen utama untukmenciptakanpublic audit terhadap lembaga-lembaga publik. Normanton (1966)

- sebagaimana dikutip oleh Steward dalam Hopwood dan Tomkins(1984) menyatakan bahwa public audit merupakan tahap menengah(intermediate stage) dari suatu proses pertanggungjawaban publik. Olehkarena icu, keberadaan public audit tersebut sangat penting untukmenciptakan akuntabilitas publik.

Dalam audit keuangan pemerintah, baik pusat maupundaerah,masih terdapat beberapa kekufangan sehingga tidak memungkinkanuntuk dilakukan audit-secara baik. Hal tersebut disebabkan karenatidak terpenuhinya beberapa syarat utama yang semestinya ada dalamproses audit. Persyaratan utama yang tidak terpenuhi adalah tidakadanya standar atau kriteria yang digunakan sebagai tolok ukur auditdan tidak mencukupinya sistem akuntansi sebagai alat pengendalianintern (SPI).

Pada sektor.swasta, kriteria yang digijnakan sudah jelas yaitustandar akuntansi berterima umum (Standar Akuntansi Keuangan)yang berfungsi sebagai pedoman bagi manajemen untuk membuatlaporan keuangan dan sekaligus sebagai tolok ukur bagi auditor untukmembandingkan laporan keuangan tersebut kesesuaiannya denganstandar yang telah ditetapkan. Namun, pada sektor publik belum adastandar khusus semacam "Standar Akuntansi Keuangan Pemerintah"yang dapat digunakan sebagai pedoman bagi pemerintah pusat dan

. daerah dalam penyusunan laporan keuangan dan bagi auditor dalammengaudit laporan tersebut. Jika standarnya sudah ada. maka auditordapat dengan mudah membandingkan laporan keuangan pemerintahdengan standar yang telahditetapkan.

Usaha untuk membuat Standar Akuntansi KeuanganPemerintah pernah dilakukan oleh Badan Akuntansi Keuangan Negara(BAKUN). .BAKUN merupakan lembaga yang dibentuk olehDepartemen Keuangan tahun.1992. yang ditugasi untuk menyelenggarakanakuntansi dan mempersiapkan laporan pertanggungjawaban konsdtusionalpemerintah pusat. Selain itu BAKUN juga diserahi tugas untuk membantu

JAAIVOLUME 4 No. 1. JUNI2000

Martiasmo, REFORhMSI PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value... ISSN: 1410 - 2420

melakukan pengembangan akuntansi untuk instansi (agency accownting).Pada tahun 1995 BPK telah mengirim surac kepada Menteri Keuanganuntuk mempersiapkan Standar Akuntansi Keuangan Pemerintah, danBAKUN .sebagai Central Accounting ditugasi untuk mempersiapkandraftnya. Namun sampai saat ini, draft tersebut masih perlu dilakukanpembahasan dan public hearing dengan user agar dapat dijadikan standar(Sugijanco, 1999).

Sebenarnya Ikatan Akuntan Indonesia (lAI) juga telahmengeluarkan standar akuntansi untuk organisasi nirlaba, yaitu PSAKNo. 45, yang semcscinya dapat diterapkan pada pemerintah daerah danlembaga publik lainnya. PSAK No. 45 tersebut mengacur tentangstandar pelaporan keuangan organisasi nirlaba. Akan tetapi, standarakuntansi dalam PSAK No. 45 tersebut tidak berlaku bagi lembagapemerintah, departemen dan unit-unit sejenis lainnnya (lihat: PSAKNo. 45.02).

Dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasiyang luas, nyata, dan bertanggung jawab, maka diperlukan StandarAkuntansi Keuangan Pemerintah atau lebih luas lagi Standar AkuntansiKeuangan Sektor Publik. Standar yang saat iniada belum mencukupi untukmendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi. Standar tersebuthendaknya dibuat oleh badan profesional yang independen dan obyektif.Dalam hal ini, Ikatan Akuntan Indonesia Kompartemen Akuntan SektorPublik (lAI-KASP) bersama-sama dengan lembaga profesional lainnya(misalnya BPK, BAKUN, asoriasi profesi, dsb.) dapat mempeloporipembentukan Standar Akuntansi Keuangan Sektor Publik yang akanberlaku bagi organisasi sektor publik, seperti pemerintah pusat dandaerah, unitrunit kerja pemerintah, LSM, yayasan, partai politik, danorganisasi publik lainnya.

Meskipun saat ini belum ada Standar Akuntansi KeuanganPemerintah yang baku, akan tetapi justru sudah ada standar untukauditingnya yaitu Standar Auditing Pemerintahan (SAP) yang isinya.tidak jauhberbeda dengan standar auditing pemerintah yang dikeluarkan olehGeneral Accounting Office (GAO) Amerika Serikat. Auditkeuangan dan auditkineija padadasamya jugatelali diaturdalam StandarAuditing PemerintahantersebuL Pada Standar Auditing Pemerintahan (SAP) tahun 1995 diaturmengenai audit atas semua kegiatan pemerintah yang meliputipelaksanaan APBN, APBD, pelaksanaan anggaran tahunan BUMNdanBUMD, serta kegiatan yayasan yangdidirikanoleh pemerintah,BUMN,dan BUMD atau badan hukum lain di mana terdapat kepentinganKeuangan Negara atau yang menerima bantuan pemerintah. Jenis auditsebagaimana diatur dalamSAP tersebut terdiri dari audit keuangandanaudit kinerja. Audit keuangan meliputiaudit atas laporan keuangandanaudit atas hal yang berkaitan dengan keuangan. Sedangkan auditkinerja mencakup audit tentang ekonomi, efisiensi, dan efektivitas.

^0 JAAIVOLUME4No.1,JUNI2000

ISSN: 1410 - 2420 Mardiasmo, REFQRMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value...

Salah sacu hal yang membedakan VFM audit dengan corwendonalaudit adalah dalam hal laporan audit. Dalam audit yang konvensional, hasilaudit adalah berupa laporan audit independen danobyektif yang menyatakankewajaran hpjran keuangan dengan kriteria standar yang telah ditetapkantanpa pemberian rekomendasi perbaikan. Sedangkan dalam VI^ audit ddaksekedar laporan audit, akan tetapi juga dilengkapi rekomendasi perbaikan.

Di sisi Iain, kesulitan yang timbul dalam mengaudit pemerintahadalah belum dilakukannya sistem akuntansi sebagai alat pengendalianintern pemerintah secara baik. Pada pemerintah daerah, sistemakuntansi yang saat ini ada, yaitu Sistem Akuntansi dan PengendalianAnggaran (SAPA) belum sepenuhnya berjalan dengan baik. Jikadilihatdari perspektif historis, usaha . pengembangan sistem akuntansikeuangan pemerintah telah dirintis sejak dua puluh tahun silam, akantetapi sampai saat ini sistem yang ,ada belum berjalan secara efektifdanefisien. Sejak tahun 1980-an Departemen Dalam Negeri telah berupayamengembangkan sistem akuntansi yang dipandang cocok dengan corakpemerintah daerah, dan untiik itu telah dihasilkan konsep Sistem

•Akuntansi dan Pengendalian Anggaran/SAPA (Triharta, 1999).Pada tahun 1985 Sistem Administrasi Keuangan Pemerintah

Daerah sendiri telah mengalami perubahan yang cukup mendasar. Halini terlihat dengan mulai diperkenalkannya sistem double ent77(pembukuan beipasangan) dan akuntansi berbasis akrual yang diformulasikanoleh "Studi Penyempumaan Sistem .^untansi dan Manajemen Keuangan

^ Daerah" yaitu rim yang dibentuk ,pleh Pusat Analisa Keuangan Daerah(PAKD), Badan Analisa Keuangan Negara Perkreditan dan NeracaPembayaran (BAl^PNP) - Departemen Keuangan (Yasin, 1999). SAPAmerupakan penyempumaan dari proposal 'Sistem Perencanaan danManajemen .Keuangan Daerah (SPMKD)' yang dibuat oleh PT Redecon,yaitu konisultan yang ditunjuk oleh Tim Studi.Penyempumaan SistemAkuntaitsi dan Manajemen Keuangan Daerah dengan bantuanWorld Bonk.

SAPA adalah .sistem akuntansi untuk pemerintah daerali, sedangkansistem akuntansi untuk pemerintah pusat iipaya pengembangannya telahdilakukan oleh Departemen Keuangan, sejak taltun 1982 melalui Proyek

, Penyempumaan Sistem Muntansi dan Pengembangan Akuntansi, dan mulaiaktifbekerja tahun 1991. Untuk pelaksanaan proyek tersebut, dibentuk secarakhusus Sub Tim Penyempumaan, Muntansi Pemerintah (PSAP) yanghasilnya antara lain menerapkan. sistem pembukuan berpasangan dalamakuntansi pemerintah pusat (Triharta, 1999).

PERLUNYA ANGGARAN KINERJAUNTUK h^MPERKUAT AKUNTABILITAS PUBLIK

Indikasi keberhasilan otonomi daerah adalah adanyapeningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang semakin

JMI VOLUME 4 No. IJUNI2000 ' • 41

Mardiasmo. REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Impiementasi Value... . ISSN: 1410-2420

baik, kehidupan demokrasi yang semakin maju, keadilan, pemerataan,serta adanya hubiingan yang serasi ancara pusat dan daerah serta antardaerah. Keadaan tersebut hanya akan tercapai apabila lembaga sektorpublik dikelola dengan memperhadkan "konsep VFM. Konsep VFMtersebut penting bagi pemerintah sebagai pelayan masyarakat, karenaimpiementasi konsep tersebut akan memberikan manfaat: (1)efektivitas pelayanan publik, dalam arti pelayanan yang diberikan tepatsasaran; (2) meningkatkan mutu pelayanan publik; (3) biaya pelayananyang murah karena hilangnya inefisiensi dan penghematan dalampenggunaan resources; (4) alokasi belanja yang lebih berorientasi padakependngan publik; dan (5) meningkatkan public costs awareness sebagsd akarpelaksanaan pertanggungjawaban publik.

Dalam konteks otonomi daerah, VFM merupakan jembatanuntuk menghantarkan pemerintah daerah mencapai good governance,yaitu pemerintah daerah yang transparan, ekonomis, efisien, efektif,responsif, dan akuntabel. VFM tersebut harus dioperasionalkan dalampengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah.

Dalam wacana otonomi daerah dan desentralisasi, akuntabilitas

publik merupakan kata kunci. Tuntutan akuntabilitas publik yang lebih besarkepada pemerintah daerah merupakan konsekuensi dari pemberian otonomiluas kepada daerah. Tuntutan dilakukannya akuntabilitas publik tersebutsebenamya bukan ha! yang baru sama sekali, karena masyarakat di negaramanapun menghendaki pemerintah ^bagai pengemban amanat masyarakatbertanggung jawabatas kinerjayang telah dilakukannya. Hal tersebut karenapemerintah berkewajiban untuk mengelola dana niasyarakat dalam rangkamenjalankan pemerintahannya.

Untuk rnendukung dilakukannya pengelolaan dana masyarakatyang mendasarkan konsep VFM, maka diperlukan sistem' pengelolaankeuangan daerah dan anggaran daerah yang berorientasi pada kinerja{perfonmrtce budget). Anggaran kinerja tersebut adalah untuk mendukungterciptanya akuntabilitas publik pemerintahdaerah dalamrangkaotonomidandesentralisasi.

Pemberian otonomi yang luas dan desentralisai yang sekarangini dinikmati pemerintah daerah Kabupaten dan Kota, memberikanjalan bagi pemerintah daerah untuk melakukan pembaharuan dalamsistem pengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerah. KemunculanUUNo. 22 dan 25 taliun 1999 telah melahirkan paradigma bam dalampengelolaan keuangan daerah dan anggaran daerali. Dalam pengelolaankeuangair daerah, paradigna bam tersebut berupa tuntutan untukmelakukan pengelolaan keuangan daerah yang berorientasi padakepentingan publik-(public oriented). Hal tersebut meliputi tuntutankepada pemerintah daerah untuk membuat laporan keuangan dantransparansi informasi anggaran kepada publik (Mardiasmo dan KiranaJaya, 1999).

42 .JAAIVOLUME 4 No. 1.JUNI2000

ISSN: 1410 - 2420 Mardiasmo, REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Impfementasi Value...

Sedangkan dalam sistem anggaran daerah, penibahan yangdikehendaki adalah:

1. Anggaran daerah harusbertumpu padakepentinganpublik.2. Anggaran daerah harus dikelola dengan hasil yang baik dan biaya

rendah (work butterand cost less).3. Anggaran daerah harus mampu memberikan transparansi dan

akuntabilitas secara rasional untuk keseluruhan siklus anggaran.4. Anggaran daerah harus dikelola dengan pendekatan kinerja (perfomumce

orienxed) untuk seluruh jenis pengeiuaran maupun pendapatan.5. Anggaran daerali harus mampu menumbuhkan profesionalisme keija di

sedap organisasi yang terkait.6. Anggaran daerah harus dapac memberikan keleluasaan bagi para

pelaksananya untuk memaksimalkan pengelolaan dananya denganmemperhatikan prinsip VFM.

Dengan adanya paradigma anggaran baru tersebut, maka aspekakuntansi dan pemeriksaan keuangan daerah perlu mengikuti perubahan-perubahan yang ada. Kedga bentuk reformasi, yaitu budgeting r^orm, accountingreform, dan audit reform tersebut penting untuk memperkuat transparansidan akuntabilitas publik dalam rangka otonomidan desentralisasi

MENGAPA PERLU VALUE FOR MONEY AUDI77

Sebelum membahas lebih jauh tentang pelaksanaan VFMaudit di peme'rintah daerah. terlebih dahulu perlu dipahami konsep danpengertian value for montry itu sendiri. VFM merupakan ekspresipelaksanaan lembaga sektor publik yang mendasarkan pada tiga elemendasar: ekonomi. efisiensi, dan efektivitas.

• Ekonomi: pemerolehan input dengan kualitas dan kuanritas tertentu padahaiga yang temiurah. Ekonomi merupakan perbandingan input denganinput value.

• Efisiensi: tercapainya output yang maksimum dengan input tertentu.Efisiensi merupakan perbandingan output/mpur yang dikaitkan denganstandar kinerja yang telahditetapkan.

• Efektivitas: tingkat pencapaian hasil program dengan target yangditetapkan. Secara sederhana efektivitas merupakan perbandinganoutcome dengan output (target /resu/c).

Ketiga elemen tersebut memberikan rerangka bagi pelaksanaanaudit kinerja pada pemerintah daerah. Sebagaimana diatur dalam SAP1995, audit-kinerja mencakup audit tentang ekonomi, efisiensi, danefektivitas/program.a. Audit tentang ekonomi dan efisiensi bertujuan untuk menentukan

apakah: (H suatu entitas telah memperoleh. melindungi, dan' menggunakan sumher dayanya (seperti kaiyawan. gedung, ruang,

JAAI VOLUME4 No. 1:JUNI 2000 43

Mardiasmo, REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAEFiAH: Implementasi Value... ' ISSN:1410- 2420

dan peralatan kantor) secara hemac dan efisien; (2) penyebabkeridakhematan dan keddakefisienan; (3) endtas tersebut telahmematuhi peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengankehemacan dan efisiensi.

b. Audit program, mencakup penencuan: (1) tingkat pencapaian basilprogram yang diinginkan atau manfaac yang telah ditetapkan olehundang-undang atau badan lain yang berwenang; (2) efekdvitaskegiatan endtas, pelaksanaan program, kegiatanatau fungsi instansiyang bersangkutan; (3) apakah entitas yang diaudit telah mentaatiperaturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pelaksanaanprogram/kegiatan.

Tujuan VFM audit tersebut tidak lain adalah untukmeningkatkan akuntabiiitas lembaga sektor publik. Hal tersebut pentinguntuk mendukung pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasikarena nantinya DPR/DPRD, menteri-menteri dan lembaga-lembagapemerintahan, baik di pusat -maupun di daerah, harus memberikanpertanggungjawaban publik kepada masyarakat. Akuntabiiitas publikjuga merupakan bagian penting dari sistem politik dan demokrasi.Akuntabiiitas sektor publik berarti bahwa lembaga-lembaga publik,seperti pemerintah pusat dan daerah, harus memberikan penjelasankepada DPR/DPRD dan masyarakat luas atas aktivitas yang dilakukansebagai konsekuensi dari amanat yangdiembannya.

Tuntutan dilaksanakannya VFM audit tersebut mendesakseiring dengan adanya perubahan tatanan politik, ekonomi dan sosial di

. -Indonesia. Pemerintah daerah pada saat ini sedang menghadapi duatantangan sekaligus, yaitu tantangan global dan tantangan lokal.Tantangan global berupa globalisasi perekonomian, liberalisasi perdagangan,dan keterbukaan ekonomi yang berimplikasi pada tata ekonomi dan politikdalam negeri tidak hanya pada sektor swasta akan tetapi juga pada sektorpublik baik di pusat maupun di daerah. Keadaan tersebut memaksa parapolitisi, birokrasi, pengusalia domestik, dan masyarakat untuk lebih sadarterhadap pelaksanaan VFM audit.

Di sisi lain, bangsa Indonesia juga tengah menghadapi tantanganlokal berupa pemerataan pendapatan, pemberantasan kemiskinan,pembangunan sumber daya manusia (SDM), pendidikan, pemberdayaanekonomi rakyat, demokradsasij disintegrasi ban^, dansebagainya. Pemberianotonomi luas dandesentralisasi sebagaimana diatur dalam UUNo. 22 dan 25tahun 1999 diharapkan dapat menciptakan kemandirian daerah yangpada akhimya akan memperkokoh perekonomian nasional dalammenghadapi era perekonomian global.

Perubahan ekonomi dan politik yang terjadi akhir-akhir ini,telah membawa perubahan dari era sentralisasi yang tertutup danbirokratis, menuju era desentralisasi yang melokal dan mengglobal,partisipatif, dan terbuka (Shah, 1997). Perubahan tersebut juga dialami

44 JAAI VOLUME 4 No. iJUNI 2000

ISSN; 1410- 2420 Mardiasmo, REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value...

bangsa Indonesia dalam era reformasi •ini yang menuntut adanyatransparansi kebijakan dan pelaporan, oconomi dan desentralisasi, sertapartisipasi masyarakat.

Pemberian otonomi dan desentralisasi yang luas, nyata, danbertanggung jawab kepada daerah Kabupaten/Kota akan membawakonsekuensi perubahan pada pola dan siscem pengawasan. Perubahanpola pengawasan yang mendasar adalah dengan diberinya keleluasaankepada pemerintah daerah untuk mengatur dan mengurus rumahtangganya sendiri, maka diperlukan peningkatan peran DPRD dalampengawasan penyelenggaraan pemerincahan, karena nantinya KepalaDaerah bertanggung jawab kepada DPRD. Dalam hal ini DPRD dapatmenunjuk auditor independen untuk mengaudit keuangan pemerintahdaerah.

Perubahan-perubahan tersebut juga memberikan dampak Iainpada unit-unit kerja di pemerintah daerah, seperti tuntutan kepadapegawai/aparatur pemerintah untuk lebih terbuka, transparan, danbertanggung jawab atas keputusan yang dibuat, dan termasuk jugapemberian' kewenangan kepada auditor untuk melaksanakan VFMaudit pada unit-unit kerja pemerintah daerah.

Pemberian kepercayaan kepada auditor dengan memberikekuasaan yang lebih besar untuk memeriksa pelaksanaan VFM

• lenibaga-lembaga pemerintahan, telah menjadi bagian penting dalamproses terciptanya akuntabilitas publik. Bagi auditor, dengan adanyakekuasaan yang lebih besar tersebut, maka auditor dituntut untukprofesional, kompeten, independen, dan akuntabel. Hal tersebut juga

' sejalan dengan Ketetapan Majelis' Permusyawaratan Rakyat NomorX/MPR/1998 tentang Pokok-pokbk Reformasi Pembangunan dalam

, Rangka Penyelamatan dan-Normalisasi Kehidupan Nasional sebagai• Haluan Negara, dan Ketetapan No. XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan

Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme. Keduaketetapan MPR tersebut menggariskan bahwa dipandang perlu untuk"memberdayakan pengawasan oleh iembaga negara, lembaga politik dankemasyarakatan" dan "meningkatkan keterbukaan pemerintah dalampengelolaan keuangan negara untuk menghilangkan korupsi, kolusi. dannepotisme."

PERMASALAHAN AUDIT PEMERINTAHAN DIINDONESIA

Otonomi dan desentralisasi memberikan keleluasaan bagipemerintah daerah dalam melakukan pengelolaan keuangan daerah.Salah satu hal yang harus diantisipasi adalah kemungkinan terjadinyaperpindahan penyelewengan dan korupsi dari pusat ke daerah. Kasusdibeberapa negara berkembang menunjukkan bahwa pemberian otonomidaerah dan desentralisasi yang terlalu cepat tanpa pengawasan yang

JAAl VOLUME 4 No.1.JUNI2000 45

Mardiasmo, REFORMASIPENGELOLMN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value^ ISSN: 141Q-2420

cukup justru meningkatkan korupsi di daerah. Salah satu cara untukmengatasi masalah tersebuc adalah dengan mengoptimalkan fungsipengawasan oleh DPRD.

Harus disadari bahwa inasih terdapat beberapa kelemahandalam audit pemerintahan dl Indonesia. Kelemahan pertama lebihbersifat inherent, sedangkan kelemahan kedua lebih bersifat struktural.Pertama adalah tidak tersedianya performance mdicator yang memadaisebagai dasar untuk mengukur kinerja pemerintah daerah. Hal tersebutumum dialami organisasi publik karena output yang dihasilkan olehorganisasi publik adalah berupa pelayanan publik yang tidak mudahdiukur. Pengauditan terhadap kinerja pemerintah daerah akan lebih mudahbila telah ditetapkan kriteria kinerja yang harus dicapai pemerintah daerah.Selain tidak adanya kriteria kinerja yang memadai, permasalahan lainnyaadalah belum adanya Standar Akuntansi Keuangan Pemerintah yang baku.Pada dasarnya pengauditan terhadap pemerintah daerah adalahmembandingkan output result dengan standar dan kriteria yang telahditetapkan. Pemerintah daerah akan menghadapi masalali lack ofperformancemeasuremeru apabila DPRD tidak menetapkan kriteria kinerja yang memadai.Hal tersebut tidak hanya menyebabkan kesulitan bagi eksekutif daerah, akantetapi juga kesulitan bagi auditor yang ditunjuk DPRD untuk mengauditkinerja pemerintah daerah. Oleh kaiena itu sangat penting bagi DPRD untukmenetapkan performarrce mdicator yang akan dijadikan sebagai pedomanbagi eksekutifdaerah dalam menjaiankan tugasnya.

Kedua, terkait dengan masalah struktur lembaga audit terhadap•pemerintalr pusat dan daerah di Indonesia. Permasalahan yang ada adalah'banyaknya lembaga pemeriksa fungsional yang overlappb\g satu dengan lainnyayang menyebabkan ketidakefisienan dan ketidakefektivan pelaksanaanpengauditan. Saat ini, pemeriksaan yang dilakukan oleh aparatpemeriksa fungsional terhadap pembiayaan desentralisasi dilakukan olehBadan Pemeriksa Keuangan (BPK), Badan.Pengawasan Keuangan danPembangunan (BPKP), Inspektur jenderal Pembangunan (Irjenbang),Inspektorat Jenderal Dalam Negeri, Inspektorat "Wilayah Propinsi, danInspektorat Wilayah Kabupaten/Kota. Semua aparat pemeriksa fungsionaltersebut masih overlappii^ danbelum terkoordinasi dengan baik.

Untuk menciptakan lembaga audit yang efisien dan efektif,maka diperlukan reposisi terhadap lembaga audit yang ada. Reposisiyang dimaksud berupa pemisahan tugas dan fungsi yang jelas darilembaga-lembaga pemeriksa pemerintah tersebut, apakah sebagaiauditor internal atau auditor ekstemal. Berdasarkan kedudukannyaterhadap pemerintah, kita mengenal adanya audit internal dan auditekstemal.

Audit internal adalah audit yang dilakukan olehunitpemeriksa yangmerupakan bagian dari organisasi yang diawasi. Yang termasuk audit internaladalah audit yang dilakukan olehInspektorat Jenderal Departemen,Satuan

46 JAAlVOLUME 4 No. 1. JUNI2000

ISSN: 1410-2420 Mardiasmo, REFORMASIPENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implemenlasi Value...

PENUTUP

Pengawasan Intern (SPI) di lingkungan lembaga negara/BUMN/BUMD,Inspektorat Wiiayah Propinsi (Itwilprop), Inspektorat Wilayah Kabupaten/Kota (Itwilkab/Itwilko), dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan(BPKP):

Sedangkan audit eksternal adalah audit yang dilakukan olehunit pemeriksa yang berada di luar organisasi yang diperiksa.-Lembagapemeriksa eksternal tersebut merupakan lembaga pemeriksa yangindependen. Dalam ha! ini yang bertindak sebagai -auditor eksternalpemerintah adalah BPK, karena BPK merupakan lembaga yangindependendan merupakan supreme auditor.

Reposisi lembaga pemeriksa tersebut akan efektif apabila semualembagii pemeriksa yang ada melaksanakan fungsi dan kewenarigannya secara

•baik. Reposisi lembaga pemeriksa merupakan salah satu cara untukmemberdayakan lembaga pemeriksaan negara yang beberapa waktu yanglalu mengalami distorsi. Jika lembaga pemeriksa celah terberdayakan,maka diharapkan dapat diikuti dengan dibuatnya standar, baik standarakuntansi maupun standar auditing pemerintah. secara lebih baik dansempuma.

DikeliiarkannyaUU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun^ 1999 memberikan arti yang sangat penting bagi proses reformasi

lembaga sekcor publik di Indonesia. Kedua undang-undang tersebut' memberikan dasar bagi serangkaian reformasi kelembagaan dalamrangka menciptakan good governance, yaitu pemerintahan yang bersih,ekonomis. efisien, efektif, transparan, responsif, danakuntabel.

' Sejalan dengan tuntutari dilaksanakannya pertanggungjawabanpublik (public accouncahilicy) dalam rangka pelaksanaan otonomi daerahdan dc.sentralisasi, maka diperliikan serangkaian reformasi lanjutan.Reformasi tersebut melipuci pembaharuan si.stcm anggaran (budgeting

^ •reform) dari anggaran tradisional ke anggaran yang beroriencasi pada•kinerja, reformasi sistem pembiayaan (firutncing reform), sistem akuntansi(accotmting reform), sistem pemeriksaan informasi keuangan pemerintalidaerah (audit refo}m) .serta sistem manajemen keuangan daerah.

Pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi menyebabkansemakin vitalnya lembaga audit pemerintah. Pengawasan otonomi dandesentralisasi tersebut sangat penting untuk menghindari terjadinyaperpindahan praktik korupsi, inefisiensi, dan kebocoran-kebocorandana yang biasa terjadi pada pemerintah pusat ke daerah, agar nantinya

^ pemerintah daerah benar-benar dapat melaksanakan fungsi pelayanan' • masyarakat yang mendasarkan pada konsep value for money. Otonomi

daerah dan desentralisasi juga telah mendorong dilakukannya pembaharuansistem pengawasan yang meliputi optimalisasi peran DPRD dalam

JAAI VOLUME 4 No. 1. JUNI2000 47

Mardiasmo, REFORMAS! PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH: Implementasi Value... ISSN: 1410-2420

pengawasan, reposisi lembaga audit, dan penyempurnaan StandarAkuntansi Keuangan Pemerintah. Public accountability hanya dapatterwujud bila didukung dengan adanya sistem pengawasan yangtnemadai. Hal tersebut menuntut adanya lembaga audit yang profesional,independen,dan obyektif.

DAFTARPUSTAKA

Badan Pemeriksa Keuangan (1995) Standar Audit Pemerintahan, Jakarta.

Elwood, Sheila (Autumn 1993) "Parish and Town Councils: FinancialAccountability and Management", Local GovernmentStudies Vol. 19, pp; 368-386.

General Accounting Office (1994) Auditing Standards, GAG, WashingtonDC.

Ikatan Akuntan Indonesia (1999) Staitdar Akuntansi Keuangan; per IJuni 1999, Jakarta: Salemba Empat.

Mardiasmo dan Kirana-Jaya, W.' (Oktober 1999) "PengelolaanKeuangan Daerah yang Berorientasi pada KepentlnganPublik", Jumal Akuntansi, Manajemen dan Sistem Informasi(KOMPAK) STIE "YO" Yogyakarta No. 21. Hal; 385-402.

Malan, R. M., FountainJr, J. R., Arrowsmith, D. S. and Lockridge II, R.L. (1984) Performance Auditing in Local Govemmeru,Chicago, Illinois: Government Finance Officers Association. •

Normanton (1966) "The Accountability and Audit of Government: AComparative Study", in Hopwood, A. and Tomkins, C.(editor) Issues in Public Sector Accounting, Philip Allan.

Republik Indonesia, L/ndor^-undang No. 22 to/um J999 teniang Pemerinta/uinDaerah.

, Undar^-undat]g No. 25 tahun 1999 tentang PerimbanganKeuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah.

Shah, Anwar (1997) Balance, Accountabili^, and Responsiveness: LessonaboutDecentralization, Washington D.C.; World Bank.

48 JMI VOLUME 4 No. 1. JUNI 2000

I '̂N :1410-2420 " "Mafdlasmo. REFORMASIPENGELOLAANKEUANGANDAERAH:ImplemenlasiValue..

Sugijanto {Desember 1999) Pertanggun^awaban Keumgan PemerintahPusat, makalah dis^paikan pada Seminar dan PembentukanKompartemen Akuntan Sek'tor Publik, Jakarta.

Triharta A. Baruna (Desember 1999). Peimasalahan Akumansi SektorPublik, makalah disampaikan pada Seminar dan PembentukanKompartemen Akuntan Sekmr Publik, Jakarta.

. JAAI VOLUME 4No. 1. JUNI2000 ^