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Cour des comptes
Le 1 2 FEV. 2015 Le Premier prsident
Madame Christiane Taubira
Garde des Sceaux, ministre de la justice Monsieur Michel
Sapin
Ministre des finances et des comptes publics Monsieur Emmanuel
Macron
Ministre de l'conomie, de l'industrie et du numrique
Monsieur Pierre-Ren Lemas Directeur gnral de la Caisse des dpts
et consignations
Monsieur Henri Emmanuelli Prsident de la Commission de
surveillance de la Caisse des dpts et consignations
Rf.: 71291
Objet : La Caisse des dpts et consignations, banque du service
public de la justice
La Cour des comptes a contrl, en application de l'article L.
111-3 du code des juridictions financires, l'activit de banquier du
service public de la justice de la Caisse des dpts et consignations
(dpts des professions juridiques et consignations). l'issue de son
contrle et aprs avoir pris connaissance des rponses de la
directrice des affaires civiles et du Sceau, du directeur gnral des
finances publiques et du directeur gnral de la Caisse des dpts et
consignations (CDC) ses observations provisoires, la Cour m'a
demand, en application des dispositions de l'articleR. 131-25 du
mme code, de porter votre connaissance les observations
suivantes.
-=oOo=-
L'activit de banquier du service public de la justice de la
Caisse des dpts et consignations procde de la mission historique de
l'tablissement public et reste dans son cur de mtier. Son champ de
comptences s'est progressivement tendu, depuis 1816, par
l'institution
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Cour des comptes - Communicat ion au titre de l'artic le R. 13
1-25 du CJF n 7129 1 2/7
de nouvelles consignations, y compris dans la priode rcente, et
par la consolidation de monopoles sur les dpts obligatoires de
certaines professions juridiques (notaires, administrateurs et
mandataires judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce,
Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqus
- AGRASC - ) qui s'ajoutent aux dpts volontaires de ces
professions. Avec 36 Md aux 31 dcembre 2012 et 2013, l'activit de
la banque du service public de la justice reprsente un peu plus de
30 % du bilan de la section gnrale de l'tablissement public Caisse
des dpts. La Cour a relev quatre points d'attention principaux. Le
premier porte sur le niveau du taux d'intrt vers par la CDC aux
professions juridiques, le second sur des dfaillances dans le
reversement des intrts dus aux tiers par les notaires. Ce constat
l'a conduite examiner les moyens d'amliorer la traabilit des flux
grce une gnralisation des comptes par affaire la CDC. La Cour
relve, enfin, que les modalits des partenariats entre la CDC et les
professions juridiques devraient faire l'objet d'un rexamen.
1) Le niveau du taux d'intrt vers par la CDC aux professions
juridiques est actuellement trs favorable pour ces dernires
La CDC verse, chaque anne, environ 350 M d'intrts au titre des
dpts rmunrs et des consignations. Les fonds de tiers dposs par les
professions juridiques (notaires, administrateurs et mandataires
judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce) font, en effet,
l'objet d'une rmunration fixe pour chacune des professions par un
arrt du directeur gnral de la CDC. Tous les dpts rmunrs ont t
aligns sur le taux de 1 % depuis le 1er juillet 2012. Ces modalits
de rmunration sont critiquables pour plusieurs raisons. Tout
d'abord, le taux d'intrt servi prsente, l'vidence, un caractre non
conomique, fix non pas en rfrence aux conditions de march mais au
regard de considrations lies aux relations entre la Caisse des dpts
et les professions de justice et leur histoire. Le taux de 1 %,
actuellement suprieur celui des obligations d'tat cinq ans, est trs
favorable au regard des conditions actuelles sur les marchs 1. Il
conviendrait que le taux d'intrt vers soit rgulirement ajust en
fonction des conditions conomiques et financires et non pas, en
pratique, quasiment invariable. Contrairement aux autres
professions juridiques pour lesquel les le produit des intrts est
revers aux dtenteurs des fonds2, ce systme de rmunration permet au
notaire de bnficier d'une partie du produit des intrts des dpts
appartenant ses clients. En effet, le produit du taux de 1 % est
revers aux notaires pour les fonds dposs depuis moins de trois
mois. Il ne bnficie aux dtenteurs des fonds que pour ceux dposs
depuis plus de trois mois. Le taux de 1 % sur la partie revenant
aux notaires n'a pas t modifi depuis 1892. Le produit de ce taux,
devenu trs avantageux reprsenterait actuellement environ 17 000 par
an par notaire selon le Conseil suprieur du notariat (CSN). Enfin,
concernant galement les notaires, la justification de cette
rmunration n'est pas cohrente avec les modalits retenues. Selon la
profession notariale, le 1 % vers au notaire rmunre, en effet, le
maniement des fonds et la gestion comptable que celui-ci effectue
pour le compte de la Caisse, oprations qui ne figureraient pas dans
ses obligations et donc dans sa tarification. Rien ne justifie
cependant que la rmunration de cette prestation, dont le contenu
est identique pour chaque opration, soit intgralement
proportionnelle aux sommes dposes.
1 Taux d' intrt interbancaire pour la zone euro (Eonia = Euro
OverNight Index Average) de - 0,07 % au 8 janvier 2015 ; taux
directeur principal de la Banque centrale europenne (BCE) 0,05 %
depuis le 10 septembre 2014. 2 A l'exception des intrts sur les
provisions pour expertise judiciaire qui sont verses au profit des
greffiers des tribunaux de commerce.
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Cour des comptes - Communication au titre de l' articleR. 13
1-25 du CJF n 71291 3/7
Une rflexion devrait s'engager sur le dispositif et les modalits
de fixation des taux d'intrt servis au titre des dpts. Il serait
souhaitable d'envisager, s'agissant des notaires, une refonte de la
logique du dispositif en dissociant une partie forfaitaire rmunrant
le service rendu par ces derniers et la rmunration, proportionnelle
aux dpts, dont bnficient les dposants. Sans attendre la conclusion
de cette rflexion un ajustement des taux, pour l'ensemble des
dposants, sur les conditions conomiques et financires, devrait tre
opr, et ce processus prennis.
2) Le reversement des intrts dus aux tiers par les notaires est
souvent dfaillant Les rgles de rpartition des intrts perus sur les
fonds de tiers, dposs par les notaires, entre ces derniers et les
propritaires des montants dposs, sont insuffisamment respectes.
D'aprs les donnes transmises par le Conseil suprieur du notariat
partir des inspections professionnelles, prs de 38 % des offices
contrls en 2012 avaient abusivement conserv au-del de trois mois
des fonds de tiers sur le compte de disponibilits courantes (DCN)
pour lesquels ils peroivent des intrts, alors qu'ils auraient d
effectuer un transfert sur le compte de dpts obligatoires (DO),
permettant ainsi au propritaire des fonds de percevoir les intrts
qui lui taient dus.
Nombre d'offices ayant abusivement conserv au-del de trois mois
les DCN sans transfert en DO
Nombre d'offices
Absence de transfert au DO Sanctions pour non-respect de
l'article 15 des comptes > 3 mois du statut du notariat
2011 1 344 sur 3 625 offices
2012 1 327 sur 3 506 offices 2013 3 54 sur 1836 offices 2
Source : Conseil suprieur du notariat
Selon la profession, ces situations se produiraient lorsque des
mouvements doivent intervenir au-del de la limite des trois mois
(paiement de factures dans le cadre de successions, restitution de
provisions par les services de la publicit foncire, par exemple).
Elles peuvent galement rsulter de la ngligence des notaires. Jusqu'
une priode rcente, ces pratiques taient facilites par le fait que
les transferts du compte de disponibilits courantes au compte de
dpts obligatoires s'opraient manuellement au sein de la comptabilit
des offices. Mme si ce sont les inspections professionnelles qui
ont dtect les irrgularits, force est de constater que
l'autorgulation de la profession manque d'efficacit. Une fois
dcouvertes, les dfaillances ne font, en effet, que trs rarement
l'objet de sanctions par les pairs. En 2011 et 2012, aucune
sanction n'est intervenue malgr plusieurs centaines d'irrgularits
constates ; en 2013, 54 offices ont t identifis comme ayant omis de
transfrer les sommes des DCN sur les DO au bout de trois mois ;
deux sanctions ont t prononces : une de nature disciplinaire (
censure devant la chambre assemble , c'est--dire la plus grave des
sanctions disciplinaires internes) et une de nature judiciaire
(interdiction temporaire d'exercice). La Chancellerie, qui exerce
la tutelle des notaires en leur qualit d'officiers ministriels, n'a
pas pris de disposition pour remdier cette situation. Les rapports
d'inspection des notaires adresss au procureur de la Rpublique,
conjointement au prsident de la chambre de discipline des notaires,
ne donnent pas lieu une remonte nationale d'information, et
3 Les statistiques au titre de l'anne 2013 ne sont que trs
partielles car les envois par les chambres et les consei ls
rgionaux ne sont raliss que tardivement au cours de l'anne
2014.
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Cour des comptes - Communication au titre de l'articleR. 131-25
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aucune consquence n'a t tire d'irrgularits frquentes et
prjudiciables tant aux tiers dtenteurs des fonds qu' l'image de la
profession notariale.
3) Afin d'amliorer la tracabilit des flux, il convient de
gnraliser les comptes par affaire la Caisse des dpts
Les dfaillances constates, mme si elles ne relvent pas de la
responsabil it de la CDC, font courir des risques de rputation
l'tablissement public.
a) S'agissant des notaires, la Caisse a propos, la fin de l'anne
2012, aux notaires volontaires un suivi par affaire des fonds de
leurs clients dans le cadre de leur comptabi lit interne (projet Ml
FADO). L'objectif tait de moderniser la tenue de comptes des
notaires en automatisant les rgles de transfert entre les comptes
de disponibilits courantes (DCN) et les comptes de dpts
obligatoires (DO) et en simplifiant les modalits de calcul des
intrts. En octobre 2013, prs de 92 % des tudes notariales avaient
adopt le nouveau dispositif, entirement financ par la CDC. Si le
projet MIFADO est un progrs, il souffre de trois faiblesses
importantes. L'identification des affaires n'est matrialise que
dans la comptabilit des offices. En revanche, la Caisse des dpts
n'est pas en mesure de connatre les sommes qui demeurent plus de
trois mois sur les comptes de disponibilits courantes. De plus, le
transfert des fonds entre disponibilits courantes des notaires et
dpts obligatoires au bout de trois mois peut tre suspendu de manire
manuelle par le notaire, sans qu'un suivi puisse tre effectu par la
CDC. Enfin, le transfert semi-automatique ne concerne que les
affaires dont les fonds n'ont pas t mouvements depuis plus de trois
mois, alors que les textes rglementaires prvoient un transfert des
" sommes dposes sur des comptes de disponibilits courantes qui
restent dtenues l'issue d'un dlai de trois mois , quand bien mme
les sommes auraient fait l'objet de mouvements dans les trois mois.
Outre les lacunes qui viennent d'tre soulignes, le projet MIFADO
illustre les ambiguts du partage des rles entre la CDC et les
notaires. Alors que la transparence sur la traabilit des flux fait
partie des obligations des notaires et n'incombe pas juridiquement
la Caisse, MIFADO, logiciel de comptabil it interne aux offices, a
t financ par la CDC. S'il est souhaitable que cette dernire aide la
modernisation des offices dans le cadre de ses partenariats, il ne
lui revient pas de financer intgralement les outils indispensables
la rgularit d'oprations ralises par des professionnels dont le cur
de mtier est de garantir la scurit juridique. En outre, les limites
du projet mentionnes supra ne protgent pas rellement l'tablissement
public d'un risque de rputation dans la mesure o il est
l'initiateur et le financeur de l'opration. Dans ces conditions et
pour prvenir les risques d'image pour la Caisse, il est
souhaitable, au regard des dfaillances constates et des limites des
projets raliss ou en cours, que l'tablissement public puisse
garantir la traabilit des fonds de tiers dposs par les professions
juridiques. Elle doit s'attacher mettre en place, dans ses livres,
des comptes par affaire qui permettent de rattacher prcisment
chaque client les fonds de tiers dposs par les professions
juridiques, en particulier les notaires, ainsi que les intrts
affrents.
b) S'agissant des administrateurs et mandataires judiciaires,
ceux-ci ne disposent pas de comptes par affaire, sauf pour les
comptes terme. Actuellement, la comptabilit des flux se fait au
sein des tudes, ce qui ne permet pas de s'assurer que les sommes
verses aux administrateurs et mandataires sont bien verses sur le
compte du bon dtenteur des fonds la CDC. S'il apparat difficile
techniquement de mettre en place des comptes spcifiques pour toutes
les affaires - environ 50 000 procdures collectives sont ouvertes
tous les ans en France - la Caisse des dpts et consignations
projette la cration de comptes spcifiques pour les plus grosses
affaires en fonction de critres de montant de chiffre
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Cour des comptes - Communication au t itre de l' article R. 131
-25 du CJF n 71291 517
chiffre d'affaires et de nombre de salaris. Ce dispositif
permettrait, notamment, d'effectuer un suivi de l'anciennet des
fonds grs par les administrateurs et mandataires judiciaires. Afin
que ce projet souhaitable aboutisse, il conviendrait, cet gard,
qu'une disposition lgislative intervienne pour donner une base
lgale la mise en place obligatoire de comptes par affaire pour les
affaires les plus importantes.
4) Les modalits des partenariats entre la Caisse et les
professions juridiques mriteraient d'tre rexamines
La Caisse intervient en appui aux professions juridiques
dposantes en octroyant des prts ou en finanant des activits,
essentiellement en faveur des notaires. Les choix faits par
l'tablissement public pourraient, dans certains cas, tre plus
slectifs et viter de l'enfermer dans un cadre contraignant.
a) L'encours des prts (installation, immobilier de bureau,
quipement, trsorerie) a volu de faon trs dynamique ces dernires
annes puisqu'il a doubl en dix ans, passant de 764 M en 2003 1 ,4
Md en 2012 et 2013. Les prts aux notaires reprsentent 88 % des
encours et 82,7% des dossiers. Le montant moyen des prts s'lve 125
000 (205 000 en moyenne pour les prts l'installation et 64 000 en
moyenne pour les prts hors installation). La dure moyenne des prts
accords est d'un peu plus de 13 ans. Les taux pratiqus sont trs
proches des conditions de march et les dfauts constats trs faibles.
Les prts ne reprsentent donc pas un risque financier pour la Caisse
mais soulvent des questions relatives leur objet. Certains des prts
consentis sont, en effet, sans rapport avec l'objectif poursuivi de
renforcer la scurit et la qualit juridiques. titre d'exemple, le
prt pour l'achat d'une voiture coteuse peut difficilement tre
considr comme une contribution la qualit des prestations juridiques
offertes par les professionnels. Il en est de mme des prts aux
tudiants notaires effectuant des tudes l'tranger. Dans ce dernier
cas, la marge de manuvre de la CDC est rduite puisqu'elle s'engage
accepter tous les dossiers slectionns par la chambre
interdpartementale des notaires de Paris en change de sa garantie.
Il conviendrait de rexaminer la politique de prts octroys par la
CDC pour qu'ils soient directement en lien avec les missions de
l'tablissement public.
b) Outre les prts, la Caisse finance diverses activits en
relation avec les professions de justice. Des partenariats ont t
conclus avec le Conseil national des administrateurs judiciaires et
mandataires judiciaires (depuis 2003, 1,8 M par an), l'Institut
franais des professionnels des procdures collectives (depuis 1999,
462 000 par an verss par la CDC) , l'Association syndicale
professionnelle d'administrateurs judiciaires (1 00 000 par an), le
Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce (depuis
2009, 100 000 par an) et la Chambre nationale des huissiers de
justice (depuis 2001 , 400 000 par an). Une convention de
partenariat avec la profession notariale couvre actuellement la
priode 2011-2014. Cette convention dtermine les priorits d'action.
Son budget annuel est de 17,5 M. L'enveloppe financire consacre par
la Caisse aux actions de partenariat apparat donc leve. Elle
reprsente ainsi prs de la moiti des frais de fonctionnement de la
direction des services bancaires. De plus, comme pour les prts, le
bien-fond de certaines actions est discutable. titre d'exemple, il
est prvu dans la convention de partenariat avec les notaires
(2011-2014) un appui technique permettant aux notaires de dfinir
les voies de dveloppement de leurs entreprises au regard de leur
environnement socio-conomique . On relve galement des actions de
valorisation du notariat (marketing, notamment) qui semblent aussi
relever de la profession. Il est ainsi prvu que une aide importante
sera
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Cour des comptes - Communication au titre de l'articleR. 131-25
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apporte aux grandes manifestations, soit qu'elles soient
organises par la profession, soit qu'elle y participe. Il en est
ainsi ( ... ) de la prsence du notariat dans les salons spcialiss
par l'intermdiaire des instituts du CSN . Une contribution sera
apporte pour peser " dans l'acclration de la concurrence entre
professions du droit " En vue de rduire l'enveloppe des dpenses en
faveur des partenariats et rapprocher les actions finances des
missions de la CDC, la Cour recommande que les partenariats de la
Caisse des dpts avec les professions juridiques soient recentrs sur
les seules actions en lien avec la bonne gestion et la scurisation
des fonds de tiers, dans un objectif d'conomies de moyens.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n1 : engager le rexamen des modalits de rmunration
des notaires au titre des fonds de tiers dposs la Caisse des dpts
et consignations et ajuster sans dlai le taux d'intrt servi
l'ensemble des dposants aux conditions conomiques et financires
actuelles.; Recommandation no2 : scuriser la traabilit des fonds de
tiers dtenus par les professions juridiques en mettant en place des
comptes par affaire la Caisse des dpts et consignations ;
Recommandation n3 : donner, au moyen d'une disposition lgislative,
une base juridique la mise en place obligatoire de comptes par
affaire pour les administrateurs et mandataires judiciaires.;
Recommandation n4: rexaminer les prts consentis par la Caisse des
dpts et consignations aux professions juridiques pour qu'ils soient
directement en lien avec les missions de l'tablissement public ;
Recommandation n5 : recentrer les partenariats financiers de la
Caisse des dpts et consignations avec les professions juridiques,
en particulier les notaires, sur des actions en lien direct avec la
bonne gestion et la scurisation des fonds de tiers.
-=OO=-
De la mme manire que pour les rfrs, je vous informe que : deux
mois aprs son envoi, cette communication sera transmise aux
commissions des finances de l'Assemble nationale et du Snat. Elle
sera accompagne de votre rponse5 si elle est parvenue la Cour dans
ce dlai. dfaut, votre rponse leur sera transmise ds rception par la
Cour ;
dans le respect des secrets protgs par la loi, la Cour pourra
mettre en ligne sur son site internet cette communication,
accompagne des rponses ;
5 La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre rponse, sous
votre signature personnelle exclusivement, sous forme dmatrialise
(un fichier PDF comprenant la signature et un fichier Word)
l'adresse lectronique suivante : [email protected].
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l'article L. 143-10-1 prvoit que, en tant que destinataire de la
prsente communication, vous fournissiez la Cour un compte rendu des
suites donnes ses observations, en vue de leur prsentation dans son
rapport public annuel. Ce compte rendu doit tre adress la Cour,
selon les modalits de la procdure de suivi annuel coordonn,
convenue entre elle et votre administration.
J__.cJ.i~. - ---BBmm r-Mgaud
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