Reduções das transferências do ICMS para o Município de Uberlândia-MG Sara de Albuquerque Moura (1) Carlos José Diniz (2) Com a edição da Resolução nº 4.477, de 12 de setembro de 2012, o Secretário de Estado de Fazenda de Minas Gerais divulgou “... os Valores Adicionados Fiscais (VAF)...” e fixou “... os índices do VAF dos municípios, em caráter provisório, na parcela do ICMS que lhes pertence, para o exercício de 2013”. De acordo com a Resolução, das treze principais economias municipais do Estado, como exposto no quadro abaixo, somente Uberlândia apresentou redução em seu VAF (-1,38%) entre os anos de 2010 e 2011, sendo que, nesta mesma divulgação, tomando-se o VAF de 2011 em relação a 2010, como parâmetro, a Economia do Estado cresceu 9,74% e a média dos municípios em tela 9,76%. Porém, quando comparamos o mesmo grupo de cidades e nestes mesmos períodos, utilizando como parâmetro da dinâmica econômica, nos dados divulgados pelo Ministério do Trabalho e Emprego encontramos um cenário para 2010 e 2011 diferentes do quadro anterior. Nesta comparação percebemos que a economia uberlandense cresceu em número de empresas 5,82% e de empregados 7,68%, taxas estas confortáveis quando comparadas aos municípios relacionados anteriormente, conforme exposto no Quadro que se segue. (1) Advogada e Diretora de Controle e Fiscalização de Receitas Transferida da Secretaria Municipal de Finanças da Prefeitura Municipal de Uberlândia – SMF/PMU (2) Economista e Gerente de Pesquisa do Centro de Estudos Pesquisas e Projetos Econômico-sociais do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia – CEPES/IE/UFU.
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Reduções das transferências do ICMSªncia... · Reduções das transferências do ICMS ... redução em seu VAF ... Para apuração do valor adicionado fiscal – VAF, inicialmente,
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Reduções das transferências do ICMS para o Município de Uberlândia-MG
Sara de Albuquerque Moura (1) Carlos José Diniz (2)
Com a edição da Resolução nº 4.477, de 12 de setembro de 2012,
o Secretário de Estado de Fazenda de Minas Gerais divulgou “... os Valores
Adicionados Fiscais (VAF)...” e fixou “... os índices do VAF dos municípios,
em caráter provisório, na parcela do ICMS que lhes pertence, para o
exercício de 2013”.
De acordo com a Resolução, das treze principais economias municipais
do Estado, como exposto no quadro abaixo, somente Uberlândia apresentou
redução em seu VAF (-1,38%) entre os anos de 2010 e 2011, sendo que, nesta
mesma divulgação, tomando-se o VAF de 2011 em relação a 2010, como
parâmetro, a Economia do Estado cresceu 9,74% e a média dos municípios em
tela 9,76%.
Porém, quando comparamos o mesmo grupo de cidades e nestes
mesmos períodos, utilizando como parâmetro da dinâmica econômica, nos
dados divulgados pelo Ministério do Trabalho e Emprego encontramos um
cenário para 2010 e 2011 diferentes do quadro anterior.
Nesta comparação percebemos que a economia uberlandense cresceu
em número de empresas 5,82% e de empregados 7,68%, taxas estas
confortáveis quando comparadas aos municípios relacionados anteriormente,
conforme exposto no Quadro que se segue.
(1) Advogada e Diretora de Controle e Fiscalização de Receitas Transferida da Secretaria Municipal de
Finanças da Prefeitura Municipal de Uberlândia – SMF/PMU
(2) Economista e Gerente de Pesquisa do Centro de Estudos Pesquisas e Projetos Econômico-sociais do
Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia – CEPES/IE/UFU.
Este dado é reforçado quando fazemos uma retrospectiva dos últimos
anos da apuração do VAF em Uberlândia (em R$ bilhões)
Dado esse quadro de referência, esse texto se preocupará em examinar
a seguinte questão: por que o VAF de Uberlândia reduziu no período
contabilizado e, mais que isto, tomando-se como verdadeiros o crescimento do
número de empresas e de empregos formais na cidade no período, o que levou
a Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais a destoar o índice do VAF
da nossa dinâmica econômica?
Para responder a esta pergunta o texto conterá as seguintes partes:
na primeira, realizar-se-á uma descrição geral das transferências de ICMS;
na segunda, procurar-se-á descrever como transcorreram as fixações do índice
de participação no ICMS nos municípios mineiros e, em particular, para
Uberlândia nos últimos anos. Por fim, examinar-se-á brevemente as
implicações destas práticas políticas sobre a performance das transferências
realizadas no nosso município, com ênfase na perda de recursos.
1 - Descrição geral das transferências de ICMS
O ICMS é um imposto do tipo valor adicionado, cobrado parcialmente na
origem (local onde o bem ou serviço foi produzido) e parcialmente no destino
(onde o bem ou serviço foi consumido), e de competência Estadual. Sua
previsão legal está estabelecida na Constituição Federal1. É o imposto que
gera o maior volume de receitas no País. Ele já existia no ordenamento
Constitucional anterior à 1988, sob a denominação de ICM, não incidindo sobre
serviços. A nova Constituição ampliou a base de incidência, que passou a
incorporar serviços públicos como telefonia e energia elétrica (hoje entre as
maiores fontes de receita do ICMS), e conferiu maior autonomia aos Estados
para definir a legislação do tributo.
Ainda de acordo com a Constituição de 1988, 25% da receita de ICMS
arrecadado por cada Estado deve ser transferida aos respectivos Municípios.
Do volume total transferido, ¾ devem ser destinados ao Município onde se
originou a arrecadação e ¼ deve ser partilhado de acordo com legislação do
próprio Estado2.
Trata-se, portanto, de uma transferência incondicional, obrigatória, sem
contrapartida, em que ¾ do total é devolutiva e ¼ segue um sistema de
redistribuição, desvinculado do local onde houve a arrecadação.
Todos os Municípios do País recebem essa transferência, sendo esta a
categoria de transferências de maior importância. Alcançou, em 2006, valor
equivalente a 1,78% do PIB, superando as transferências federais do FPM e
FPE.
1 CF, art. 155, inciso II. A denominação completa do ICMS, estabelecida por esse dispositivo
constitucional é: “imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação”. 2 CF, art. 158, inciso IV e parágrafo único. Na Constituição de 1967, com redação dada pela
Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (art. 23), a regra de partilha das receitas do ICM era a mesma, contudo a parcela do ICM destinada aos municípios era de apenas 20%.
1.1 - Pontos positivos e negativos da transferência do ICMS
As transferências do ICMS têm como principal vantagem a ampla
autonomia subnacional na alocação dos recursos, uma vez que a transferência
é incondicional, permitindo que se aproveite, na aplicação dos recursos, o
maior conhecimento dos Governos subnacionais (em comparação com o
governo central) acerca das necessidades locais. Ademais, por ter seus
critérios fixados em Lei, de forma transparente, a transferência apresenta
grande independência de fatores políticos, não sendo possível alterar o valor
da cota de um Município com base em qualquer tipo de barganha.
Por outro lado, a definição da partilha do ICMS através de regras
definidas na Constituição e em Leis retira flexibilidade para a absorção de
choques. A transferência do ICMS é pró-cíclica, uma vez que cresce nos
momentos de expansão da economia, representando maior desembolso dos
Estados e maior disponibilidade de recursos para os Municípios, incentivando-
os a expandir despesas.
Quanto à internalização de externalidades, a transferência do ICMS não
possui qualquer mecanismo com essa finalidade. No entanto, deve-se notar
que, por se tratar de transferências incondicionais, sem contrapartida, não é um
instrumento adequado para cumprir esse tipo de função, mais apropriada para
transferências condicionais com contrapartida.
Em termos de monitoramento, essa transferência pode ser mais bem
estimada pelo eleitor do que a transferência redistributiva, bem como
identificada como recurso fiscal gerado na economia local.
A transferência do ICMS não promove uma redistribuição regional de
recursos fiscais. Essa característica, contudo, não pode ser considerada
problema, visto que, por ser uma transferência tipicamente devolutiva, esta
naturalmente tende a beneficiar os locais mais dinâmicos, onde ocorre maior
produção e consumo de bens tributáveis pelo ICMS.
O maior mérito das transferências devolutivas é permitir ganhos de
eficiência na arrecadação tributária, ao deslocá-la para um nível de Governo
mais elevado. Assim, a concentração das transferências em Municípios mais
desenvolvidos é um custo que se paga para se ter um sistema tributário mais
eficiente e que introduza menos distorções na economia. Isso não significa,
contudo, que o sistema de arrecadação e transferência do ICMS não tenha
problemas ou que não gere distorções. O que se está afirmando é que não se
pode esperar que uma transferência devolutiva tenha impacto redistributivo
regional.
No que diz respeito aos incentivos à gestão eficiente e à
responsabilidade fiscal, a transferência apresenta sérios problemas. O fato de o
ICMS ser cobrado, parcialmente, na origem (onde o bem foi produzido ou o
serviço ofertado) faz com que todo Distrito Municipal que abriga uma atividade
econômica geradora de forte arrecadação de ICMS (uma grande fábrica, um
pólo de serviços, uma usina hidrelétrica, etc.) tenha incentivo para se
transformar em Município e, com isso, internalizar as transferências do ICMS.
Ou seja, a transferência do ICMS também estimula a multiplicação de
Municípios, com perda de escala para produzir bens públicos; desconexão
entre disponibilidade de recursos fiscais e demanda viável por bens e serviços
públicos; desestímulo ao esforço de arrecadação própria; criação de Municípios
não por necessidade administrativa-gerencial ou existência de coesão social
local.
Um pequeno Distrito hospedeiro de atividade geradora de grande receita
de ICMS, ao se emancipar e se tornar um micro Município (com menos de 10
mil habitantes) passa, também, a receber elevados valores per capita de FPM.
Ou seja, o efeito conjunto do FPM e do ICMS é induzir a proliferação de
pequenos Municípios, que passam a gozar de receitas elevadas. Pequenos
Municípios, de fraca base econômica, beneficiam-se apenas do FPM; enquanto
os pequenos Municípios, com atividade econômica geradora de muito ICMS,
beneficiam-se das duas transferências.
2 - Transferências do ICMS em Minas Gerais
Valor Adicionado Fiscal – VAF, definido pelos § 1° e 2° do art. 3°, da Lei
Complementar Federal 63/90:
“§ 1º O valor adicionado corresponderá, para cada Município:
I – ao valor das mercadorias saídas, acrescido do valor das
prestações de serviços, no seu território, deduzido o valor das
mercadorias entradas, em cada ano civil;
II – nas hipóteses de tributação simplificada a que se refere o
parágrafo único do art. 146 da Constituição Federal, e, em
outras situações, em que se dispensem os controles de
entrada, considerar-se-á como valor adicionado o percentual
de 32% (trinta e dois por cento) da receita bruta.
§ 2º Para efeito de cálculo do valor adicionado serão
computadas:
I - as operações e prestações que constituam fato gerador do
imposto, mesmo quando o pagamento for antecipado ou
diferido, ou quando o crédito tributário for diferido, reduzido ou
excluído em virtude de isenção ou outros benefícios, incentivos
ou favores fiscais;
II - as operações imunes do imposto, conforme as alíneas a e b
do inciso X do § 2º do art. 155, e a alínea d do inciso VI do art.
150, da Constituição Federal”.
O movimento econômico do Município é assim representado:
Nas empresas não optantes do Simples Nacional:
+ Valor das saídas de mercadorias e prestação de serviços de
transporte e de comunicação;
- Valor das entradas de mercadorias e serviços de transporte e de
comunicação;
= Valor Adicionado Fiscal
Nas empresas optantes pelo Simples Nacional:
Receita Bruta oriunda de operações com mercadorias e prestações de
serviços de transporte e comunicação x 32% (trinta e dois por cento)
= Valor Adicionado Fiscal
Apuração do VAF:
O VAF de um Município corresponde ao valor que se acrescenta
(adiciona) nas operações de entradas/saídas de mercadorias e/ou prestações
de serviços de transporte e de comunicação em seu território, em determinado
ano civil.
Para apuração do valor adicionado fiscal – VAF, inicialmente, é
necessário entender a filosofia do mesmo, ou seja, compreender seu
mecanismo de apuração. O VAF consiste no valor econômico / financeiro
apurado a partir das operações realizadas com mercadorias ou produtos e/ou
prestação de serviços de transportes (interestadual / intermunicipal /
internacional) e de comunicação, realizadas por determinada empresa, num
determinado ano civil.
O VAF, portanto, corresponderá para cada Município à diferença
apurada entre as saídas de mercadorias, e/ou prestações de serviços de
transportes (intermunicipal / interestadual / internacional) e comunicação e as
entradas de mercadorias, insumos e/ou serviços de transportes (interestadual /
intermunicipal / internacional) e comunicação, em cada estabelecimento do
contribuinte situado em seu território.
Portanto, para o VAF, serão consideradas todas as operações com
mercadorias/produtos que constituam fato gerador do ICMS, desde que
caracterizadas como mercadorias ou insumos utilizados na produção ou
comercialização e as prestações de serviços de transportes (interestadual /
intermunicipal / internacional) e comunicação (inciso I, § 1°, art. 3°, LC 63/90) e
as isentas/imunes, tipificadas no inciso II, § 1°, art. 3°, LC 63/90, (operações
com mercadorias ao exterior, as prestações de serviços de transporte e de
comunicação para o exterior, a remessa, para outra unidade da Federação, de
petróleo, inclusive lubrificantes e combustíveis (derivados), e de energia
elétrica, quando destinados à comercialização ou à industrialização e a
circulação de livros, jornais, periódicos e papel destinado à sua impressão.
Assim, conclui-se que nem tudo que é tributado será considerado para
VAF ou nem tudo que não é tributado não será considerado.
Operações/prestações a considerar ou excluir:
Para melhor compreensão, exemplifica-se a partir de operações /
prestações realizadas por uma determinada empresa industrial:
Operações/prestações consideradas para fins de apuração do VAF:
a) venda de produtos ou mercadorias;
b) aquisição de insumos a serem utilizados em novos produtos que
serão comercializados;
c) aquisição de serviços de transportes utilizados no transporte de
mercadorias saídas ou adquiridas, produtos ou insumos utilizados na
produção;
d) aquisição de produtos para revenda;
e) energia elétrica adquirida utilizada como insumo na produção;
Operações/prestações a desconsiderar da apuração do VAF:
a) ativo imobilizado;
b) material de uso e consumo;
c) serviços de comunicação, exceto quando utilizado por empresa de
comunicação;
d) energia elétrica não utilizada como insumo na produção;
e) serviços de transportes adquiridos, utilizados no transporte de ativo
imobilizado, materiais de uso e consumo etc.
A importância e o volume gerado pela receita de ICMS entre jan/2004 e
set/2012, para Minas Gerais, podem ser verificados no Quadro abaixo:
Ano/Mês Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez TOTAL