8/17/2019 Recasens i Brunet
1/4
e
o
I
e e e
ó n
líticas de seguridad
3
p
I
•
)U r I
y p í
\M \DEU RECASENS I BRUNET
~ ~ s ~ } J D ~ f s
8/17/2019 Recasens i Brunet
2/4
. ~ ~ II r /r l r lC l
n i h i l •
1 durl IrI;1I1
/11(l Idlllo el Id S('gll/HleIpI'('gll/lld, t·I t d~tl 1'~p,II1f11't ,('/)Id ,dguI1t1sPtlrliClII,1I1d,1
tll', t/(,,.Ivddds de Su redenle
72
Irtll1si s o , entre fuertes reticencias centralistas y conservadoras, a lo largo de los úlli.
IW. II'l'lrllel
años .
l l uso abusivo y autoritario que hizo la dictadura franquista del concepto de orden
pl/I )lIt,o171impidió mantener esta expresión, que había adquirido tonos de infamie
1I11,,'(I1>lvilque estaba totalmente deslegitimada. Por ello, el texto constitucional d
1
/ / 1 1
('xduye el término de orden público en los artículos que hacen referencia a la
fl/('I'/dS y cuerpos de seguridad y mantiene apenas una referencia residual que lo deja
«(lrt'llllscrito a un mero límite material del e jercicio de los derechos y l ibertades consa-
W,¡r/osen los artículos 16.1 y 21.2 de la CE, y siempre que para ello se cumplan deter-
11I1,ld(/OSequisitos establecidos por la propia Constitución y especificados en la ley, que
},olll'(' Id base del respeto al libre y pacífico ejercicio de estos derechos, se resumen en
Id
.ru son cía
de perturbaciones en el
orden exterior
de la calle o de la tranquilidad mate-
I I , d » ) (Villagómez, 1997:139).
Aparece así u n nuevo concepto de orden público, que para distinguirlo del ante-
1IIIr S( ha denominado en algunos casosorden público constitucional (STC108/1989 de
/j
(11'
un io
fundamento jur íd ico pr imero) Nb obstante, tal expresión no ha sido clara-
111(1111('efinida por d icho Tribunal.
172.El concepto «reciente» se expresa aquí en términos históricos, y en relación con otros estados euro-
(lI 'CI~ ,
.lO
ños
en la historia europea, constituyen un
brevísimo
lapso. No hay que
olvid r
por otra parte, que
ItI,dl'll1ocracias europeas provienen de una larga tradición mientras que en España, durante los siglos XIXYXX
IIIIIH'rolron las dictaduras de todo tipo, entre las cuales apenas unos breves y siempre sofocados fulgores demo-
il,111('()sejaron testimonio de la escasa capacidad de adecuación de las clases sociales y de la ecomonía
1'~P,II'()I,lpara transformar y modernizar la esclerotizada sociedad de su tiempo (Nadal,
1975;
Fontana,
1973;
V I V II,
19135:350-384).
17.l.
Para una histor ia de la noción de orden público en España puede verse entre otros: Martín-Retortillo
(III/I,l)¡ Ballbé
1983);
Barcelona
1997);
Izu
1988);
Carro
1989)
y Bartolomé
2000).
I
l
111o Il·ldIIVII,l Id 111111 1di' ',i'f\11I1d.1t1ll'I I /I , jI Id Udl(·llllld (11/1)1 :¿ 1 2): «lOl1
1 S Ie 3 3 / 1 D Il :. : (111,1111111111, l ' 111'1 1 1 / Volqtl( 1I d segurida d pública del arüculo 149.1.29 n
t ~
lo mismo que (·1oldt'll ,II I/m
o o, )
que la primera está más circunscrita que el segun-
do
y
se ce nt ra en
l a t l c , l i v l c l . r c l
li rig ida
a
la prot ecc ión
de
perso nas
y
bi enes seguridad
en
wnLi do es tr icto
y
al mant enim iento de la tr anq uili da d u or den ciu dadano, qu e son fina -
lid ades inse parabl es
y
mutuam ent e co nd icionadas. »
Así, la seguridad pública no puede
on tend ers e como sinónimo del orden público. Pero si el concepto constitucional de
seguridad pública es, para Barcelona, másrestringido que el de orden público, ? no por
: 1 1 0 coincide necesariamente con lo policial, ya que «En definitiva el contenido que el
Iribun al Constitucional conf iere al concepto de seguridad pública pone de relieve que,
sin que pueda disociarse por completo de la organización policial y de los cometidos
máscaracterísticos de ésta, su dimensión es rnayor.» 1997:223) .
Peroestal vez Palau 1996) quien más extensamente ha analizado el problema de
la noción de seguridad pública y sus repercusiones en el ámbito competencial. Paraesta
autora, y según su interpretación de la jurisprudencia del TC, la seguridad pública es u n
concepto más restringido que el de orden público, pero el Tribunal ha distinguido entre
un concepto amplio de seguridad pública, que la equipararía de hecho con la noción
de orden público, y otro másrestrictivo como conjunto de actividades dirigidas a la pro-
tección de personas y bienes y a la preservación y el mantenimiento de la tranquilidad
u orden ciudadano (STC33/198-2; 117/1984; 123/1984). En su jurisprudencia, el TC se
ha decantado por el concepto restringido.
En cuanto a la relación entre seguridad ciudadana y orden público , puede decir-
se que, en parte, la primera adquir ió su actual significado debido a la necesidad de
substituir la expresión «orden público» heredada del franquismo. La batalla por el
cambio fue explícita y empezó por la propia denominación de la policía, que pasó de
«fuerzas de orden público» a «fuerzas y cuerpos de
seguridadx.l
En losdebates cons-
titucionales, la mayoría propuso cambiar la expresión «fuerzas de orden público» por
la de «fuerzas de seguridad», lo que se aprobó con la única oposición del grupo de
Alianza Popular.l
174.
En el mismo sentido, Fernandez
1985:206
y
209-211).
175.
Paraun relato de lo sucedido, vé se Martín Villa
1984).
176.
En la sesión de
15
de junio de
1978
de la Comisión de asuntos constitucionales y libertades públi-
cas del Congreso de los Diputados (Diario de sesiones nº
90,
p.
3329),
el Diputado de Alianza Popular, Sr.
López Rodó, planteó una enmienda al artículo
141.25
(que finalmente sería el actual
149.29)
rel tivo a la
seguridad pública como competencia exclusiv del Estado, a fin de rechazar dicho término a f vor del de
«orden público», invoc ndo a San Agustín y diciendo que: «En cambio, el. informe de la Ponencia, aparte
de rebajar de categoría el concepto, sustituyendo orden público por seguridad pública , introduce la posi-
bilidad de creación de policías autónomas. Creo que este precepto es m anifiestamen te retrógrado. Estosería
una vuelt a la Edad Media, volver a las ciudades amuralladas, a los puentes lev dizos y a las jurisdicciones
exentas y particulares»
137
8/17/2019 Recasens i Brunet
3/4
1101111
rútil, como se des-
1rondo de la discusión parlamentaria. La voluntad dellegisludor, ,11operar esta transfor-
11I,1('lólI,es la de que la nueva institución policial sea la antítesis de lo que ha significa-
do como fu erza s de orden público en nuestra historia. El cambio de modelo policial es,
pu os,
un imperativo constitucional» (Bal/bé,
1983:462-463).
El cambio operado a lo largo de los últimos treinta años no es por tanto tan sólo
~('I1l~nlico. Tampoco puede sostenerse que se trata de una substitución simple. El con-
«'/llo
de
seguridad ciudadana, como hemos visto, es distinto del de orden público. Al
Ilplll/>O que asume lascaracterísticas de garantía de derechos y libertades y se vincula al
.u nb üo
policial, se hace más subjetivo, más indefinido que el concepto franquista de
(I/'d('/1
púb li co . y
es esta inconcreción lo que permite extender su aplicación; se capila-
1 1 / ,
IWI1Nray alcanza todos los ámbitos de la vida pública y privada. Puede decirse que
10111(,,1/ C orden público franquista refleja una visión maniquea y simplista de la relación
1'/1lr('Instituciones y ciudadanos en materia de seguridad, mientras que el concepto de
~('I\urlcltlclciudadana es complejo, se refiere a percepciones i/o a realidades compuestas
(/(, 1II1gran número de variables.
Oesde su rudimentariedad, en el concepto de orden público la idea misma de
ord('n-desorden conlleva la existencia previa de una normativa respecto de la cual es
nor csa r o ordenar(se). Sin unas reglas previas no hay posible referencia a un orden. El
o/¡jelivo principal del orden público es el de perpetuar la autoridad manteniendo la
norma que constituye la propia base común, tanto del orden como de la autoridad
< U I
lo instituye. La misión de las instancias encargadas de la seguridad, y en especial
(11'1,1policía, consistirá por lo tanto, en ese contexto, en contrastar la obediencia de
los ciudadanos a la norma y forzar la sujeción a la misma si es necesario (Recasens,
O O O a ) .
En cambio, la idea de seguridad ciudadana, como hemos señalado, evoca como
I)rioridad la garantía de la integridad y el legítimo disfrute y posesión de sus bienes
Jldri1
todos
los ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y liber-
l.u les .
La misión policial, en este caso, consistirá en proteger la seguridad con el obje-
lo de mejorar la calidad de vida. Esjustamente esta particularidad histórica del caso'
('spdñol, que obliga a distinguir netamente entre los dos conceptos, la que permite
v is ue liza r
de manera más precisa la diferencia entre seguridad ciudadana y orden
Ill'lblico franquista.
El problema aparece con la subsistencia del término «orden público», que hallamos
pr¡'jcticamente en todos los países europeos, incluyendo a España. Tal persistencia, que
. u l o r n á s
presenta considerables matices entre unos estados y otros, genera equívocos y
rontrlbuye a un uso polisémico de la propia expresión, que en nada ayuda a su con-
creción. En el caso español, como hemos visto, existen al menos tres concepciones
1:10
liWI'SllS,I77/'/1IdIHI/lII'loI di' II.I~, 1 d(·1ordl'l1 públlro r ,lIlquISld, su d('Ci/lld()// l - > l con-
.rc ta ba
en 1,\L I' Y
d( · (
)1 d, '11I'1Ihllr() eI('
'1959,
como: «El normal funcionamiento de las
InsLiLucioncspLlbllril -l
y
ptlvdcl,1S, el mantenimiento de la paz interior y el libre y pací-
fico ejercicio de los derechos individuales políticos y sociales, reconocidos en las leyes»
(art. 1
º).
Hay que recordar que esas leyes eran de corte represivo, que no existía una
Constitución, que las instituciones públicas respondían al principio de «unidad de poder
y coordinación de funciones», y que la idea de paz interior se correspondía con el con-
cepto de enemigo interior y exterior propio de regímenes autoritarios, que ven a suspro-
pios ciudadanos como potenciales enemigos. Lamisma ley se encargaba en su art. 2º,
de definir cuales son los actos contrarios al orden público, entre los cuales se hallan, por
e jem plo
los «paros colectivos».
Estemodelo de orden público es del todo inapropiado para un estado democráti-
co. Se trata del orden público destinado a producir reducción del desorden a partir del
requisito de la sumisión a la autoridad, la cual suele reclamar de los ciudadanos la cesión
de parte de sus derechos para hacer frente a la emergencia. Ante estaacepción es pre-
ciso tener en cuenta que si definimos, como hemos hecho, la seguridad a partir de su
vinculación con el ejercicio de derechos, la supresión de éstos niega el propio concep-
to de seguridad, ya que ésta, para ser viable en un modelo verdaderamente democráti-
co (y no tan solo formal), debe ser alcanzada sin merma de
derechos.l?
Por ello no cabe
en democracia un orden que para realizarse requiera la supresión de derechos.
La segunda concepción es la del orden público constitucional diseñado por el
Tribunal Constitucional. De modo muy amplio cabría definirlo como un conjunto de
principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades en el
marco del EstadoSocial y Democrático de Derecho establecido por la CEoNo tiene nada
que ver con la idea de una actividad, sino que se trata de principios informadores de un
sistema político y de susgarantías. Espor lo tanto radicalmente distinto del orden públi-
co franquista.
En tercer lugar, podemos citar el orden público entendido como actividad mera-
mente puntual y represiva de ciertas acciones. Setrata en este caso de una situación en
la que se emplean un conjunto de técnicas y procedimientos, generalmente de corte
policial-represivo con el fin de evitar que personas o grupos concretos provoquen
alte-
177. Izu (1988:234) distingue entre dos: el orden público material o en sentido restringido «que consiste
en una situación de orden exterior o tranquilidad en una comunidad» y el formal, entendido como «orden
general de la sociedad». Véase también Bartolomé (2000), que niega la vinculación del orden público a prin-
cipios ético-sociales, políticos, económicos o históricos, para relacionarlo con la norma preestablecida y su
acción.
178. No entraremos en este punto en la compleja temática de la colisión de derechos, que ya ha sido
ámpliamente tratada (véanse por todos los trabajos compliados en Carbonell, 2003) y que no altera la defini-
ción aquí propuesta en la medida que ésta acepta la existencia de tal colisión de derechos.
8/17/2019 Recasens i Brunet
4/4
1.1, eIIl'''' '1 1' 1IIII'Idolll di ' 111,1111'101III/00dol1·1111111''jl 1
1 I 1
.11 1 ., 1'11.,1111'.1I1)('ll.u/l.
di ' III~ d l1lo1~(1li(I.ul, II)~. Ilnl ~I'I 11110111110I'll\ 1 111111,11.1111 \1'11,1(1/1olld. ('~I,I
Ilj,'loI 01I()~ prilldpioh
d (·
nlrnim i I('IV('/Hlell\ 111 '',,11101'Il.1I111
1
1,1
uu n lmo
li('1111'
jl()~II>I('
Y d ,' pro po rc lo nu ll da d
en
el
uso
c i t· 1
(LIt'/ld, Wlolllllllllfll 'dll~dl ron ell.1el mr'll
1110 , ,, 'o .
I)(·bielo a
ésta
equfvoca polisemia, el término
de orde n
¡Jl'II>II('odebería ser
dc st«
IToIdo,kl vocabulario, ya que, si bien podemos
desca rt ar
el orden público franquist.i,
loddVf subsiste la confusión entre el orden público constitucional y el orden públicu
qw'
constituye una mera actividad de corte coactivo. Estadebería ser llamada mantenl
/111t'1110el
orden.P?
y la podríamos definir como un conjunto de técnicas y procedí
11I1t'/lloSdestinados a evitar la alteración forzada del libre ejercicio de los derechos y
111>('1'1.1(/('5.n todo caso, las ya citadas referencias al orden público contenidas en lel
unslltución española, como lasde los arto16.1 y 21.2, deben ser interpretadas como
,'IC'lll(ll1loSdel orden público constitucional.
I1
concepto
de seguridad, diferenciado del de orden público y analizado a la IU7
d,
1111iscurso abierto, ha hecho posible el estudio de su signif icado y contenido no sólo
,hcl(1 101arto objetiva (técnico-jurídico-administrativa) sino también desde su vertient
,lIhl('livtl multidisciplinaria, lo cual debe ser valorado muy positivamente. Los análisis
1(1()lko >y empíricos han permitido descubrir que, de hecho, lo que está cambiando
e
(·1 onccpto mismo, el contenido de la noción de seguridad.
Una consecuencia de la ampliación conceptual que supone la definición de segu-
,id.\(1 respecto de la de orden público es la de permitir la entrada (en algunos casos la
Irrupción) de nuevos puntos de vista, de nuevos enfoques, de nuevos análisis prove-
nl o ru cs
del campo de lasociología, de lasciencias políticas, de la antropología, de la psi-
rologta, de la historia, de la economía, etc., arrebatando asíe l monopolio que tenían los
[ u rl s t a s dogmáticos y los profesionales o técnicos (especialmente los policiales) sobre la
ruostión.
Con la elaboración y el desarrollo de instrumentos de análisis y de medición
SI' hel obtenido una imagen más nítida de la transformación conceptual. Así, en las
oncu cs tas
de victimización se ha dibujado claramente loque sedenomina «ideología de
lelsegur ida d».
1\
partir de la Segunda Guerra Mundial el concepto subyacente a la expresión
«orden público» se ha ido modificando en todos los estados
europeos.J ?
Lo que
IHI('de inducir a no ver la transformación es que esta mutación, relativamente pacífi-
1'i1en el seno de los estados de larga tradición democrática, se ha ido adaptando a las
(,i1rtlCLerísticasy los cambios del propio estado, asumiendo los valores de estado de
I 79. El concepto de «orden» sigue siendo, aún en est a acepción, problemático. Ciertamente se trata de
11 1 1
I(lrmino ámpliamente difundido, pero adolece de los defectos ya citados. Aquí debe ser entendido como
-lnónlrno de pacífica convivencia ciudadana, pero tal vez fuera mejo r empezar a buscar otra expresión.
180. Por ejemplo Melossi (2002b:41) señala la década de los años 60 para dicho cambio en Italia.
140
1 'III''',IIIIIII'IIIn
n iu » : / ) I l> b /i c )
m
nos ni para las ins-
d J('1 ho y d,' ,I~t.ul(l ',111,ti d .' 11111.111'''liI,illlI(1 y, . ,1 IllIjll' 1 (\1'111111'
'¡{'(Ipl.ldo qUt' (11111111111,1,·111111I'I() (l/cln'
/ ) I / ) / l c , pu b lle o r e / c
II
~igniCicanlo mismo Itoy