Razvoj Civilnog Drustva u Hrvatskoj

7/23/2019 Razvoj Civilnog Drustva u Hrvatskoj

1/69

UnitedNations

DevelopmentProgramme

Razvoj civilnog drutva u Hrvatskoj


2/69

RAZVOJ CIVILNOG DRUTVAU HRVATSKOJ


3/69

Program Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) je mrea sveobuhvatnog razvoja, kojazagovara promjene i svim ljudima pribliava znanje, iskustvo i resurse, kako bi impomogla u izgradnji boljeg ivota. Prisutni smo u 166 drava i zajedniki pridonosimorjeenjima svjetskih i nacionalnih izazova spomenutog razvoja. U razvijanju svojihlokalnih kapaciteta, drave se oslanjaju na UNDP i velik broj njegovih partnera.

Kratki dijelovi ove publikacije mogu se citirati nepromijenjeni, bez odobrenja autora ipod uvjetom da se navede izvor.

U ovom dokumentu zastupljena su miljenja autora, no nuno ne predstavljaju slubenostajalite UNDP-a.

Program Ujedinjenih naroda za razvoj u Hrvatskoj

Kesteranekova 1, 10000 Zagreb

Nakladnik: Program UN-a za razvoj (UNDP)

Autori:Gojko Beovan i Mladen Ivanovi

Recezenti:Henrieta Capkovicova

Urednik:Helena Gorani-Lazeti

Graki dizajn:Kreimir Kraljevi

Prijevod i lektura:Davies d.o.o.

Tiskara: Denona d.o.o.

ISBN 953-99888-9-6


4/69

SADRAJ


5/69

6

SADRAJ

Sadraj

PREDGOVOR

POGLAVLJE 1: CIVILNO DRUTVO U HRVATSKOJ POVIJEST I PRAVNI OKVIR

1.1. Razdoblje prije 1990. godine: nasljee bive SFRJ

1.2. Promjene poetkom devedesetih: novi hrvatski Ustav

1.3. Promjene u 2000. godini: nova Vlada i odluka Ustavnoga suda

1.4. Sadanja tipologija organizacija civilnoga drutva u Hrvatskoj i njihov pravni okvir

1.4.1. Udruge

1.4.2. Zaklade

1.4.3. Sindikati i organizacije poslodavaca

1.4.4. Vjerske zajednice

1.5. Zakljuak

POGLAVLJE 2: ODNOS VLADE I CIVILNOG DRUTVA

2.1. Odnosi od 1990. do 1998. godine

2.2. Ured Vlade Republike Hrvatske za udruge

2.3. Savjet za razvoj civilnog drutva

2.4. Nacionalna zaklada za razvoj civilnog drutva

2.5. Zakljuak

POGLAVLJE 3: KAPACITET ORGANIZACIJA CIVILNOGDRUTVA U HRVATSKOJ

3.1. Jakosti i slabosti organizacija: ljudski resursi, nancijski resursi, tehniki kapaciteti ivodstvo

3.2. Mree i komunikacije

3.3. Zakljuak

9

12

12

14

15

17

17

17

18

18

19

22

22

26

29

30

32

36

36

43

45


6/69

7

SADRAJ

POGLAVLJE 4: ZNAAJ CIVILNOG DRUTVA U HRVATSKOJ

4.1. Javno povjerenje u organizacije civilnog drutva

4.2. Priroda partnerstava izmeu civilnog drutva i drugih sudionika

4.3. Glavne funkcije organizacija civilnog drutva u Hrvatskoj: artikulacija interesa ipotranja, obrana graanskih prava, pruanje usluga i dobara

4.4. Utjecaj na javne politike organizacija civilnog drutva

4.5. Doprinos organizacija civilnog drutva u pojedinim sektorima

4.6. Regionalne razlike u uinkovitosti organizacija civilnog drutva

4.7. Zakljuak

POGLAVLJE 5: ZAKLJUAK

LITERATURA

48

48

50

51

54

55

58

59

62

66


7/69

8


8/69

9PREDGOVORDragi itatelji,

Ova publikacija prua uvid u razvoj organizacija civilnog drutva (OCD) u Hrvatskoj. Ona, meutim, nijesamo dio povijesti ili ilustracija brzog napretka ovih organizacija u proteklim godinama. Upravo suprotno,ona naglaava vanost ukljuivanja i sudjelovanja organizacija u politikom procesu, u odluivanju iprovoenju odluka na dobrobit istinske demokracije.

Graani imaju mogunost glasovanja za svoje politike predstavnike, no imaju i mogunost oblikovanjasvoje sudbine i sudbine svoje djece na izravniji nain. Takve doprinose treba prepoznati i promicati,iskoritavajui jedinstvene karakteristike raznolikih OCD-a koji djeluju u Hrvatskoj. Ti se interesi kreu odpokuaja politike izravnog djelovanja do doprinosa dobrobiti graana, njihovim potrebama i nainimana koji mogu suraivati s dravnom i lokalnom vlau. Bez obzira na podruje interesa OCD-a, njihoventuzijazam, kao i njihovu skrb, treba prepoznati i odgovoriti na nju.

Organizacije za razvoj obino su meu prvima koji promiu I podravaju organizacije civilnog drutva.No, osnivanje Nacionalne zaklade za razvoj civilnog drutva u Hrvatskoj primjer je nacionalnog odgovorakoji, zajedno s nanciranjem rada OCD-a iz dravnog prorauna i odreenim pravnim odredbama,doprinosi uspostavu povoljne klime za razvoj OCD-a. Vjerujem da se na primjer Hrvatske mogu ugledati,potpuno ili djelomino, i ostale zemlje jugoistone Europe.

Uloga civilnog drutva u Europi postat e jo znaajnija kada Europska Komisija pokrene dijalog civilnogdrutva o proirenju. Cilj ove inicijative je uspostavljanje i uvrivanje veza izmeu civilnog drutvazemalja lanica i zemalja kandidata za lanstvo, kako bi odgovorili na zabrinutost, poboljali meusobnorazumijevanje i potaknuli debatu u cjelokupnom drutvu o problemima proirenja, pripremajui takosve graane Europe za budue pristupanje.

Ova publikacija eli pridonijeti ispravnom razumijevanju potencijala i potreba OCD-a, te potaknutiintenziviranje partnerstava izmeu organizacija civilnog drutva, dravnih tijela i privatnog sektora.Nadam se da e vam biti zanimljiva i korisna u buduem radu.

Yuri Afanasiev

Stalni predstavnik

UNDP Hrvatska


9/69


10/69

CIVILNO DRUTVO U HRVATSKOJPOVIJEST I PRAVNI OKVIR


11/69

CIVILNO DRUTVO U HRVATSKOJ - POVIJEST I PRAVNI OKVIR1

12CIVILNO DRUTVO UHRVATSKOJ POVIJEST IPRAVNI OKVIR

1.1. Razdoblje prije 1990. godine: nasljee bive SFRJ

U Socijalistikoj Federativnoj Republici Jugoslaviji (u daljnjem tekstu: SFRJ) temeljne slobode koje supretpostavka razvoja civilnoga drutva1, kao to su sloboda javnog okupljanja, miljenja te udruivanja,proglaene su pravima graana na ustavnopravnoj razini.2 Meutim, konzumiranje ovih slobodanadgledao je u praksi komunistiki ideoloki okvir koji je ograniavao praktinu provedbu naizgledprihvatljivoga ustavnopravnog temelja.

Poetkom devedesetih godina javno okupljanje u Hrvatskoj ureeno je zakonom iz 1973. godine.3Razlozizabrane javnoga okupljanja, koje je utvrdio navedeni zakon, gotovo da bi mogli proi i najzahtjevniji testdemokratinosti.4Meutim, zbog ondanje situacije, Zakon je tumaen proireno, pa je vlast doputala

javno okupljanje samo ako mu svrha nije u sukobu s vladajuom politikom.

Pravno ureenje slobode udruivanja u bivoj Jugoslaviji je sve do 70-tih godina XX. stoljea rjeavano narazini federacije, pa je u svim republikama vaio isti federalni zakon. Tek krajem 70-tih godina nadlenostza ureenje pitanja slobodnog udruivanja prela je na razinu zakonodavstva pojedinih republika, pa jeSabor Socijalistike Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: SRH) 1982. godine donio Zakon o drutvenimorganizacijama i udruenjima graana, kao temeljni zakonski okvir koji ureuje pravo na slobodnoudruivanje.

Zakon je utvrdio postojanje dvaju oblika udruivanja (drutvene organizacije i udruenja graana)s razliitim pravnim i politikim tretmanom, a izvorite ove podjele bio je odnos tadanjeg pravno-politikog sustava prema vlasnitvu. Drutvene organizacije predstavljale su oblik udruivanja, koji je

bio u milosti tadanje vlasti, koji je koristio i raspolagao imovinom koju mu je dodijelila drava te je odnje i nanciran. Formalno udruivanje nekih interesnih skupina, a osobito onih koje su makar i neznatnoprisustvovale u javnosti ili djelovale za ope dobro, nije se u ono vrijeme niti moglo ostvariti u formidrugaijoj od drutvene organizacije (npr. lovaka drutva, ferijalni savezi, strukovne udruge, komore i sl.mogle su se registrirati samo kao drutvene organizacije).5

Za razliku od toga, udruenja graana bila su oblik udruivanja koji je blii dananjoj formi udruge. Uudruenja graana pojedinci su se slobodno udruivali i upravljali tim udruenjem, a ono je moglo

1Definicija civilnog drutva koritena u ovom dokumentu glasi: civilno drutvo je podruje institucija, organizacija, mrea i pojedinaca (i njihovihvrednota) smjetenih izmeu obitelji, drave i trita, povezanih nizom civilnih pravila koja zajedno dijele, a u koje se ljudi dobrovoljno udruuju radizagovaranja opih interesa.

2 Ustav SFRJ iz 1974. u lanku 166. utvruje "Jami se sloboda misli i opredjeljenja.", u lanku 167. "Jami se sloboda tampe i drugih oblika informiranjai javnog izraavanja, sloboda udruivanja, sloboda govora i javnog istupanja, sloboda zbora i drugog javnog okupljanja.", a u lanku 174."Ispovijedanjevjere je slobodno i privatna je stvar ovjeka.". Ustav SRH iz 1974. sadri istovjetne odredbe.

3 Zakon o javnim skupovima ("Nar. nov.", br. 26/73 i 31/88).

4 Razlozi zbog kojih se javno okupljanje moglo zabraniti bili su sljedei: remeenje javnog reda, vrijeanje javnog morala, vrenje kaznenog djela,zatita zdravlja graana i napad na ustavni poredak.

5 Mogunost neformalnog udruivanja pravni i politiki sustav bive SFRJ nije niti poznavao, niti tolerirao.


12/69

CIVILNO DRUTVO U HRVATSKOJ - POVIJEST I PRAVNI OKVIR 1

13

biti i vlasnikom pokretne ili nepokretne imovine. Meutim, udruenja graana drava nije ni na koji

nain poticala niti stimulirala (poreznim propisima i sl.). Registraciju udruenja graana i drutvenihorganizacija vrila je policija, a ta je injenica odredila usporenost i strogost kao temeljne karakteristikepostupka registracije. Registrirano je vie drutvenih organizacija, nego udruenja graana. 6

U odnosu na postupak i uvjete registracije, drutvene organizacije i udruenja graana nisu se bitnorazlikovali, tj. zahtijevali su okupljanje najmanje deset osnivaa, a postupak registracije u tehnikomsmislu bio je gotovo identian. Ipak, o potrebi osnivanja nove drutvene organizacije morao se izjasnitii Socijalistiki savez, to je predstavljalo obvezatan uvjet za registraciju. Registri u koje su se upisivaledrutvene organizacije i udruenja graana, odvajani su.

Iako je sloboda vjeroispovjesti utvrena Ustavom, kako federalnim tako i Ustavom SRH, pa prakticiranjevjere nije zabranjivano,7bliskost crkvi svejedno je predstavljala zapreku u obnaanju javnih dunosti.Stavovi o bilo kojem drutveno vanom pitanju, koji su se razlikovali od stavova komunistike partije,

snano su napadani, a pod odreenim uvjetima je izraavanje takvih stavova moglo podlijegati ikaznenom gonjenju.

Zaklade su nestale nakon II. svjetskog rata, a njihova je imovina nacionalizirana ili prisilno otuena8.Zanimljivo je da je jedini propis SRH koji je spominjao zaklade, Zakon o nasljeivanju, koji je u lanku87. propisao: "Oporuitelj moe oporukom narediti da se neka stvar ili pravo ili dio ostavine il i cijela ostavinaupotrijebi za postizanje neke doputene svrhe. Ako je oporuitelj naredio osnivanje zadubine i odrediosredstva za postizanje njene svrhe, zadubina e postati kad se dobije odobrenje nadlenoga dravnogorgana.". Meutim, kako nije postojao pravni okvir za registraciju zaklada, niti "nadleni dravni organ"koji bi mogao dati traeno odobrenje, ova se odredba Zakona o nasljeivanju nije mogla praktinoprimijeniti.

Sindikati u SRH nisu bili slobodno osnovane organizacije koje se zalau i bore za radnika prava, jer su

njihova osnivanja i djelovanja imala uglavnom funkciju promoviranja ideje radnikog samoupravljanja.Stoga, oni nisu predstavljali oblik slobodnog udruivanja, ve drutvene organizacije koje su bitnopodlijegale partijskoj disciplini, i koje su osiguravale jeftinu hranu i drugu robu za svoje lanstvo, a nisuse toliko bavile izvornim sindikalnim radom.

Na kraju, politiki sustav SRH nije doputao politiko razmiljanje i djelovanje koje bi se razlikovalo odrazmiljanja i djelovanja vladajue komunistike partije, pa nije postojao niti okvir za djelovanje politikihstranaka. Pa ipak, krajem 80-tih godina poele su se slobodnije pojavljivati politike opcije razliite odvladajue komunistike partije, ali su se, u nedostatku odgovarajuega pravnog okvira, mogle registriratisamo kao udruenja graana.9

Komunistika ideologija nije trpjela individualizam, ve je na svim razinama drutvenog ivota naglaavalakolektivizam u kojem zajednica brine za potrebe pojedinca. Polustoljetno zatiranje individualizma

odgojilo je generacije graana koji su navikli da njihove probleme rjeava netko drugi (drava, opina,mjesna zajednica, tvrtka u kojoj su zaposleni), te da se od njih niti oekuje da bilo to poduzmu sami, nitije izgledno da bi njihova samostalna akcija proizvela bilo kakav uinak.10U takvom se okruenju tekomoglo razviti civilno drutvo pa je ispravno rei da za vrijeme SFRJ civilno drutvo u Hrvatskoj nije nitipostojalo. Pa ipak, postojao je minimum iskustva i tradicije udruivanja, to je u znatnoj mjeri olakalo iomoguilo relativno brz razvoj organizacija civilnoga drutva nakon to su se stekli uvjeti.

6 Budui da nije postojao jedinstveni registar nije postojala niti statistika kojom bi se iskazali precizni podaci o brojnosti drutvenih organizacija.Stoga, autor temelji ovu tvrdnju na osobnom iskustvu rada na jednom od registara.

7 Tijekom osamdesetih i devedesetih godina vjerske zajednice su u SRH djelovale temeljem Zakona o pravnom poloaju vjerskih zajednica iz 1978.godine, koji je tijekom vie od dva desetljea primjene mijenjan i dopunjavan samo jednom (1988). Primjena toga Zakona, meutim, izazivala je dostapraktinih problema. Jedna od njegovih temeljnih znaajki (i jedan od temeljnih prigovora) je stjecanje pravne osobnosti vjerske zajednice temeljemsamoga zakona, bez propisanog postupka registracije ili evidentiranja. Takav je nain stjecanja pravne osobnosti doveo do toga da u Hrvatskoj nije

postojala potpuna evidencija o aktivnim vjerskim zajednicama, te da nije bilo jasno kada je odreena vjerska zajednica stekla ili izgubila pravnuosobnost, niti tko je ovlaten za njezino zastupanje, to je stvaralo potekoe pri ostvarenju odreenih prava i utvrivanju obveza.

8 Beovan, Dika, Ivanovi, ZAKLADE djelatnost i osnivanje, CERANEO 1999., str. 26.

9 Primjera radi, i Hrvatska demokratska zajednica (HDZ), politika stranka dr. Franje Tumana, bila je u poetku registrirana kao udruga.

10 http://www.ceraneo.hr/civilno_drutvo.htm: "Civilno zauzimanje graana za rjeavanje svojih problema i problema u zajednici nije praksa postupanjanajveeg dijela graana. Veina naih graana ima izgraene stavove o tome da je vlada drava odgovorna za rjeavanje njihovih problema.".


13/69


14

1.2. Promjene poetkom devedesetih: novi hrvatski Ustav

Na nacionalnim izborima odranima u travnju i svibnju 1990. godine, prvi put nakon 45 godinamonopartijskog sustava pojavilo se nekoliko politikih stranaka. Na izborima je uvjerljivo pobijedilaHrvatska demokratska zajednica koja je preuzela zakonodavnu i izvrnu vlast, osvojivi 60% od ukupnogbroja zastupnikih mjesta u Saboru.

Jedan od prvih koraka temeljite promjene politikog i pravnog sustava bila je promjena Ustava SRH, kojaje uslijedila osam mjeseci nakon odravanja viestranakih izbora. Tzv. "Boini Ustav" usvojio je Hrvatskisabor 22. prosinca 1990. godine.

Meu ostalim graanskim slobodama, Ustav Republike Hrvatske uredio je i pitanje slobode miljenjaslobodnog udruivanja i okupljanja te na taj nain postavio temelje pravnog okvira koji e poduprijetirazvoj civilnoga drutva u RH. 11

Meutim, donoenje Ustava samo po sebi nije potaknulo brzu izgradnju poticajnoga pravnog okvira zarazvoj civilnoga drutva. Jedan od bitnih razloga za to jest injenica da tadanja politika elita na elu spredsjednikom Republike dr. Franjom Tumanom, nije civilno drutvo smatrala vanim za demokratskirazvoj pa ga je sustavno zanemarivala, da bi se krajem devedesetih godina vodila gotovo paranoinakampanja protiv uglednijih aktivista i izloenijih organizacija civilnoga drutva. S obzirom na takvopoimanje civilnoga drutva, ne udi to se pokazalo potrebnim sedam godina od donoenja Ustava RHza uspostavljanje nekih od temeljnih propisa za djelovanje nevladinih organizacija, to je kronolokiprikazano u sljedeoj tablici:

Tablica 1.Temeljni propisi za osnivanje i djelovanje organizacija civilnog drutva

11 Odredbe Ustava kojima su ureena navedena prava graana glase:

lanak 40.

Jami se sloboda savjesti i vjeroispovijedi i slobodno javno oitovanje vjere ili drugog uvjerenja.

lanak 42.

Svakom se priznaje pravo na javno okupljanje i mirni prosvjed u skladu sa zakonom.

lanak 43.

Svakom se jami pravo na slobodno udruivanje radi zatite njihovih probitaka ili zauzimanja za socijaln a, gospodarska, politika, nacionalna, kulturna ilidruga uvjerenja i ciljeve. Zbog toga svatko moe slobodno osnivati sindikate i druge udruge, ukljuivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom.

Pravo slobodnog udruivanja ogranieno je zabranom nasilnog ugroavanja demokratskoga ustavnog poretka te n eovisnosti, jedinstvenosti i teritorijalnecjelovitosti Republike Hrvatske."

Zakon o humanitarnoj pomoi

Zakon o politikim strankama

Zakon o zakladama i fundacijama

Zakon o radu

Zakon o udrugama

Djelomino ureuje status humanitarnihorganizacija

Ureuje osnivanje, djelovanje i prestanakpolitikih stranaka

Ureuje osnivanje, djelovanje i prestanakzaklada i fundacija

Ureuje osnivanje, djelovanje i prestanak

udruga poslodavaca i sindikata

Ureuje osnivanje, djelovanje i prestanakudruga

1992.

1993.

1995.

1995.

1997.

Naziv zakona Godina donoenja Opis sadraja


14/69


15

ak i ovako sporo donoenje temeljnih zakona dogaalo se tek nakon snanih politikih pritisaka

meunarodnih institucija koje su ukazivale na potrebu stvaranja pogodnog okruenja za razvoj idjelovanje civilnoga drutva.

Jedan od najvanijih trenutaka za razvoj civilnoga drutva u Hrvatskoj tijekom devedesetih godinaodnosio se na donoenje Zakona o udrugama (1997. godine). Naime, taj Zakon, osim to je uspostavioneke drugaije kriterije i uredio tehniku slobodnog udruivanja, imao je jo jednu vanu ulogu: moraoje rijeiti pitanje pretvorbe drutvenih organizacija u udruge, ali, to je jo vanije, i pitanje privatizacijenjihove imovine. Kako je drutvenih organizacija bilo znatno vie nego udruenja graana, imovina kojusu one koristile, bila je relativno velika (odmaralita ferijalnih udruga, nekretnine planinarskih drutava ilovakih udruga i dr.), pa se nain pretvorbe te imovine pokazao kao pitanje, jer je o njemu ovisilo hoe licivilno drutvo u samom poetku biti osiromaeno ili e mu drava pruiti imovinsku podlogu za daljnjirazvoj. Nain na koji je Zakon o udrugama rijeio ovo pitanje, izazvao je mnogo prigovora zainteresirane

javnosti. Naime, lankom 38. stavkom 1. Zakona o udrugama centralna je vlast svu imovinu bivihdrutvenih organizacija prenijela u vlasnitvo drave 12, da bi je kasnije nakon posebno donesenih odlukavraala udrugama koje su pravni slijednici bivih drutvenih organizacija. Od navedenog podravljenjaimovine izuzetak su predstavljale samo odreene kategorije udruga: vatrogasna drutva, Matica hrvatskai udruge koje okupljanju pripadnike etnikih i nacionalnih zajednica ili manjina.

Imovina sindikata nije postala imovinom drave odmah nakon stupanju na snagu Zakona o udrugama,ve je sindikatima dan rok od 180 dana kako bi se zajedniki dogovorili o podjeli nekretnina koje sukoristili nekadanji sindikati u SRH. No, Zakon je propisao i da e navedena imovina ako se sindikati nedogovore o nainu njezine podjele, nakon isteka utvrenog roka ex legepostati imovinom RepublikeHrvatske. I ove su odredbe izloene ocjeni ustavnosti u kontekstu ocjene ustavnosti Zakona o udrugama,ali je Ustavni sud utvrdio kako njima nije povrijeen Ustav. 13Pitanje raspodjele sindikalne imovine do

danas nije rijeeno.

1.3. Promjene u 2000. godini: nova Vlada i odluka Ustavnoga suda

Kraj 90-tih godina krhko civilno drutvo u Hrvatskoj doekalo je s centralnom vlasti koja mu nije bilanaklonjena i pravnim okvirom koji je zahtijevao ozbiljnu rekonstrukciju. Zakon o udrugama, usprkospozitivnim pomacima koje je uinio, pokazao se kao proizvod specinoga povijesnog i politikogtrenutka, pa je sadravao i niz odredbi koje su se protivile Ustavu i Europskoj konvenciji za zatitu ljudskihprava i temeljnih sloboda (nastavno: Europska konvencija).14Primjera radi, Zakon nije uredio pitanjeneformalnog udruivanja graana, ve samo pravni poloaj udruga koje se registriraju i stjeu pravnu

osobnost; sadravao je odredbe koje su diskriminirale strance u odnosu na domae dravljane; utvrdioje pravo registracijskog tijela da iz dvojbenih razloga odredi privremenu zabranu rada udruge, propisaoizuzetno visoke novane kazne za prekraje, itd. Nedostaci Zakona izazivali su sve glasnije primjedbezainteresirane javnosti, ali bez odjeka u centralnoj vlasti.

U sijenju 2000. godine odrani su nacionalni parlamentarni izbori na kojima je nakon deset godina odpreuzimanja vlasti, Hrvatska demokratska zajednica izgubila izbore i vlast prepustila ujedinjenoj oporbina elu sa Socijaldemokratskom partijom. Stvorena je nova politika klima u kojoj se oekivao i drugaijiodnos prema civilnome drutvu. Prvi put od osamostaljenja Republike Hrvatske nova je Vlada razvojcivilnoga drutva ugradila u svoj program, pokazujui time razliitost u odnosu na prijanju vlast.

12 Navedena odredba glasi: "Nekretnine u drutvenom vlasnitvu kojima su, do dana stupanja na snagu ovoga Zakona, drutvene organizacije imale

pravo raspolaganja ili pravo koritenja, danom stupanja na snagu ovoga Zakona postaju nek retnine u vlasnitvu Republike Hrvatske ako ovim Zakonomnije drukije odreeno.".

13 U Odluci i Rjeenju iz 2000. godine Ustavni sud je i staknuo: "...Imajui u vidu da se radi o postupku pretvorbe (tranzicije) u kojoj se utvruje vlasnitvo injegovi nositelji, da su i druge pretvorbe provedene po slinim pravilima te da se u postupku vodilo rauna o interesima udruga (sindikata) uz obvezu draveda tim interesima udovolji na zadovoljavajui nain, treba zakljuiti da odredbe iz lanka 38. Zakona o udrugama nisu u protivnosti s Ustavom. Zbog togase glede tog lanka ne prihvaaju prijedlozi za ocjenu ustavnosti...".

14 Podrazumijevaju se Europska konvencija i Protokoli br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju.


15/69


16

Budui da je bilo oigledno kako Zakon o udrugama iz 1997. godine u nekim pitanjima grubo vrijea

Ustav i Europsku konvenciju, podneseno je nekoliko prijedloga za ocjenu ustavnosti toga Zakona,a kao najobuhvatniji se pokazao prijedlog koji su zajedniki podnijele dvije udruge: Centar za razvojneprotnih organizacija (CERANEO) i Hrvatski pravni centar (HPC) 15. Ustavni sud Republike Hrvatske jepoetkom 2000. godine16 donio Odluku i Rjeenje te je ukinuo niz odredbi Zakona koje su vrijeale Ustavi Europsku konvenciju. Osim u sadraju iznesenih stavova, znaaj ovoga pravorijeka ogleda se i u tometo su odluke meunarodnih sudbenih tijela u vezi s pitanjima slobode udruivanja relativno rijetke, aodluke hrvatskih upravnih i sudbenih tijela gotovo nepostojee. Stoga, odluka Ustavnoga suda imala jeiznimnu vanost zbog stavova o nekim pitanjima o kojima se pravna praksa do tada nije izjanjavala ilije, doslovno primjenjujui Zakon, postupala na nain koji je postao ozbiljna zapreka daljnjem razvojucivilnoga drutva.

Nakon objave Odluke i Rjeenja Ustavnoga suda, postalo je jasno kako se izmjenama i dopunama nee

moi "popraviti" zakonski tekst te kako je potrebno donijeti novi zakon. Pravno miljenje Ustavnogaprihvaeno je kao znaajna novotehnika smjernica koju je trebalo uvaiti prilikom izrade novogazakonskog teksta. Neki od vanijih stavova koje je iznio Ustavni sud su sljedei:

- da pri donoenju Zakona o udrugama zakonodavac nije potivao naelo razmjernosti te da je"...nekim sluajevima tezulja na vagi previe otklonjena od ustavne slobode udruivanja i pretjerano

priklonjena zakonskim stegama..."

- " ... razne nedravne organizacije ("nevladine udruge"), bez obzira jesu li pravne osobe ili nisu, usvijetu, pa tako i u Hrvatskoj, postaju vanim institucijama civilnog drutva i imbenicima modernogademokratskog razvoja drave i drutvenog ivota."

- "... ogranienje koje se odnosi na naelo uzajamnosti nije opravdano jer nema razloga (zakonitog cilja)da se pravo stranaca i stranih pravnih osoba na slobodu udruivanja, to je jedan od temelja civilnog

drutva, ograniava razlozima koji se odnose na ponaanje drave njihove pripadnosti.".

- "... u stavku 3. lanka 11. Zakona se, osim ureivanja elemenata koji su neophodni za temeljni pravniakt udruge, detaljnim i prezahtjevnim odreivanjem nunoga (zakonskog) sadraja statuta udruge,ograniava sloboda udruivanja koja pretpostavlja i slobodu unutarnjeg ureenja i razine normiranostiodnosa u udruzi...".

- "... Pretvorba (prava na stvarima drutvenih organizacija, op.a.) nije samo pravno, nego prvenstvenopolitiko i drutveno pitanje pa zakonodavcu treba prepustiti kako e urediti i provesti postupakpretvorbe. Ustavni sud nije ovlaten ispitivati prikladnost i opravdanost odreenih modela pretvorbe,ve samo jesu li propisima o pretvorbi povrijeene temeljne ljudske slobode i prava. ... Temeljno praviloiz lanka 38. jest da, uz neke iznimke, nekretnine u drutvenom vlasnitvu na kojima su, do stupanja nasnagu Zakona o udrugama, pravo raspolaganja i koritenja imale drutvene organizacije, od stupanja na

snagu tog Zakona prelaze u vlasnitvo Republike Hrvatske. ... Odredba je sukladna drugim odredbamao pretvorbi pa, sama po sebi i imajui u vidu da je tranzicijske naravi, nije protivna ustavnom jamstvu

prava vlasnitva (lanci 48. i 50. Ustava).".

U opirno obrazloenoj Odluci i Rjeenju najvii se pravni autoritet u Hrvatskoj prvi put jasno odredio nesamo prema nekom od zakona kojima je ureeno slobodno udruivanje, ve i prema nekim naelnimpitanjima slobode udruivanja. Zbog toga se ova Odluka i Rjeenje Ustavnoga suda mogu smatratiprijelomnim trenutkom u razvoju civilnoga drutva u Hrvatskoj.

15 Prijedlog za ocjenu ustavnosti, uz CERANEO i HPC podnijeli su i : Hrvatski lovaki savez, Sindikat graditeljstva, Hrvatska udruga sindik ata i dr.

16 Vidjeti Odluku i Rjeenje Ustavnoga suda br. Us-Broj: U-I-884/1997, U-I-920/1997, U-I-929/1997, U-I-956/1997, U-I-453/1998 i U-I-149/1999, od 3.veljae 2000., Narodne novine, br. 20/00.


16/69


17

1.4. Sadanja tipologija organizacija civilnoga drutva u Hrvatskoj i

njihov pravni okvir

Danas hrvatski pravni sustav prepoznaje nekoliko vrsta organizacija civilnoga drutva, od kojih je svakaureena posebnim propisima koji odreuju nain njezina osnivanja, djelovanja i prestanka. Slijedipregled najeih organizacija civilnoga drutva uz naznaku pravnog okvira koji ureuje pojedinu vrstuorganizacije, iako ih djeluje i vie. 17

1.4.1. Udruge18

Udruge su najbrojnije organizacije civilnoga drutva u Hrvatskoj. 19Pojam udruge ureen je lankom 2.

stavkom 1. Zakona o udrugama:

"Udruga u smislu ovoga Zakona je svaki oblik slobodnog i dobrovoljnog udruivanja vie zikih, odnosnopravnih osoba, koje se radi zatite njihovih probitaka ili zauzimanja za zatitu ljudskih prava i sloboda, teekoloka, humanitarna, informacijska, kulturna, nacionalna, pronatalitetna, prosvjetna, socijalna, strukovna,portska, tehnika, zdravstvena, znanstvena ili druga uvjerenja i ciljeve, a bez namjere stjecanja dobiti,

podvrgavaju pravilima koja ureuju ustroj i djelovanje toga oblika udruivanja.".

Udrugu mogu osnovati najmanje tri osnivaa, a osnivai mogu biti zike i/ili pravne osobe (domaei strane). Usto, udruge mogu djelovati i neformalno, bez registracije i pravne osobnosti, pri emu seodnosi osnivaa ureuju primjenom obveznopravnog instituta ortatva.20

Danas su u Hrvatskoj mnoge udruge postale vaan imbenik drutvenoga ivota. Spektar pitanja

kojima se bave je irok, pa tako postoje udruge ije je teite aktivnosti zagovaranje i pokretanje javnihkampanja o pitanjima od interesa za iru javnost (jednakost spolova, zatita potroaa, ljudska prava,itd.); koje pruaju odreene usluge (npr. u podruju socijalne skrbi i zdravstva); zadovoljavaju samopotrebe svojih lanova (strukovne udruge) i dr. Udruge poput Centra za mir, nenasilje i ljudska pravaOsijek (izgradnja drutva temeljenoga na kulturi mira), B.a.b.e.-a (lobistika, feministika udruga), UdrugeMI (psihosocijalni rad), SOS-a Djejeg sela Hrvatske (zbrinjavanje djece bez odgovarajue roditeljskeskrbi), GONG-a (kontrola izbora i edukacija graana na tom podruju) i mnogih drugih, razvile su se udrutvenom ivotu Hrvatske i postale znaajan katalizator razvoja civilnoga drutva.

1.4.2. Zaklade

Zakladnitvo u Hrvatskoj ivjelo je poetkom 20. stoljea, ali je potpuno zamrlo nakon II. svjetskog ratakada je komunistika vlast postojee zaklade zatvorila, a njihovu imovinu nacionalizirala ili otuila.Zakonom o zakladama i fundacijama21zaklade su sredinom 90-tih godina 20. stoljea ponovo vraeneu hrvatski pravni sustav. Prema odredbi lanka 2. stavka 1. Zakona, zaklada je " ... imovina namijenjenada sama, odnosno prihodima to ih stjee, trajno slui ostvarivanju neke opekorisne ili dobrotvorne svrhe.".Fundacija ima sva svojstva zaklade s ogranienim rokom trajanja (do pet godina).

Zakon o zakladama i fundacijama je jedini od propisa koji ureuju status organizacija civilnoga drutva,a koji do danas, usprkos kritikama strune i zainteresirane javnosti, nije doivio promjene. Dio kritika

17 U ovom su prikazu izostavljene politike stranke, neprofitne ustanove i gospodarska interesna udruenja jer se radi o pravnim oblicima koji se, iakoneprofitni, nalaze na margini civilnoga drutva.

18 Osnivanje, djelovanje i prestanak udruga ureeno je Zakonom o udrugama ("Nar.nov.", br. 88/01 i 11/02)

19 Podaci objavljeni u medijima govore o oko 25 000 registriranih udruga.

20 O institutu ortatva vidjeti: Zakon o obveznim odnosima (Nar.nov., br. 35/05), l. 637.-660.

21 Zakon je objavljen u "Nar.nov.", br. 36/95 i 64/01.


17/69


18

usmjeren je na postupak registracije zaklade, tijekom kojega registracijsko tijelo mora donijeti nekoliko

razliitih rjeenja kako bi postupak privelo kraju.22Osim toga, kontrola drave nad zakladama nadilazirazinu kontrole koja je nuna u demokratskom drutvu, jer registracijsko tijelo ima ovlast intervenirati nesamo tijekom postupka registracije, ve i u razliite aspekte poslovanja registrirane zaklade.23

Nestimulativni pravni okvir koji je obiljeen kompliciranim postupkom registracije i snanom kontrolomdrave nad registriranim zakladama, jest jedan od razloga zbog kojega zakladnitvo u Hrvatskojnije doivjelo snaniji razvitak tijekom 90-tih godina, pa je u Hrvatskoj registrirano tek neto vie od70 zaklada.24Meutim, usprkos relativno malom broju registriranih zaklada, neke su postale itekakoprepoznatljive u iroj javnosti (Humanitarna zaklada za djecu Hrvatske, Zaklada prof. dr. MarijanHanekovi, Zaklada Zlatko Crni i dr.). Neke je osnovala Republika Hrvatska (Nacionalna zaklada zaznanost, visoko obrazovanje i tehnoloki razvoj, Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga drutva), a sveje znaajnija i uloga korporativnih zaklada, koje osnivaju pojedine tvrtke (Zaklada SimBex, Obrazovna

zaklada Partner banke, Zaklada Maglite), odnosno zaklada lokalnih zajednica (Zaklada Bjelovarsko-bilogorske upanije, Zaklada za ouvanje i obnovu ruralnog nasljea Istre).

1.4.3. Sindikati i organizacije poslodavaca

Sindikati i organizacije poslodavaca osnivaju se, djeluju i prestaju temeljem Zakona o radu. 25 Pravilaosnivanja i djelovanja su u znatnoj mjeri istovjetna opim pravilima za osnivanje i djelovanje udruga. Paipak, pojedina su pitanja rijeena na razliite naine, u skladu s posebnostima zadataka ovih organizacijacivilnoga drutva. Npr. sindikat moe osnovati najmanje deset punoljetnih i zikih osoba sposobnih zarad, dok su za osnivanje udruge poslodavaca potrebne tri pravne ili punoljetne i zike osobe sposobneza rad. Nadalje, uz uobiajene obvezne elemente, statut udruge (sindikata ili udruge poslodavaca) mora

sadravati i odredbe o tijelima ovlatenima za sklapanje kolektivnog ugovora te o uvjetima i postupkuorganiziranja industrijskih akcija. Konano, ovisno o tome djeluje li udruga na podruju jedne ili vieupanija, za registraciju je nadlean ured dravne uprave u upaniji koji je nadlean za rad ili ministarstvonadleno za rad.

Nekoliko velikih krovnih sindikalnih organizacija (tzv. sindikalnih sredinjica) okuplja veinu sindikataregistriranih u Hrvatskoj: Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Hrvatska udruga sindikata, Udrugaradnikih sindikata Hrvatske, Matica hrvatskih sindikata javnih slubi, Sindikat usluga UNI-CRO, itd.

1.4.4. Vjerske zajednice

Praktino negiranje religije trajalo je punih 45 godina, a prostor za slobodno izraavanje vjerskih uvjerenjaotvorio se poetkom 90-tih. Usprkos tome, vjerske zajednice dugo vremena nisu imale poseban pravniokvir koji bi ureivao njihovo osnivanje i djelovanje. Jedino je Katolika crkva, kao najdominantnijavjerska zajednica u Hrvatskoj, zakljuenjem ugovora izmeu Svete Stolice i Republike Hrvatske26uspjelaobostrano rijeiti odreena pitanja s Republikom Hrvatskom.

22 Tijekom postupka registracije donosi se r jeenje o: osnivanju zaklade, postavljanju privremenog upravitelja, postavljanju upravitelja, odobravanjustatuta i postavljanju zakladnih tijela.

23 Npr. Osim to registracijsko tijelo moe odbiti registraciju zaklade ako njezina svrha oito ne bi bila ozbiljna, ono pod odreenim uvjetimamoe imenovati lanove tijela upravljanja zaklade, moe zakladi postaviti povjerenika koji preuzima sve dunosti tijela upravljanja, itd.

24 Vidjeti: Country Report on Human Rights Practices for 2004, na adresi: http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2004/41675.htm. Prema navedenomdokumentu, u Hrvatskoj je 2004. godine registrirana samo 71 zaklada.

25 Vidjeti: l. 167. 193. Zakona o radu-proieni tekst ("Nar.nov.", br. 137/04).

26 Republika Hrvatska i Sveta Stolica zakljuile su 1997. godine ukupno tri ugovora: o pravnim pitanjima; o duobrinitvu katolikih vjernika,pripadnika oruanih snaga i redarstvenih slubi Republike Hrvatske; o suradnji na podruju odgoja i kulture.


18/69


19

Zakon o pravnom poloaju vjerskih zajednica donesen je 2002. godine27, a popratili su ga prigovori

zainteresirane i strune javnosti.28Usprkos dvojbama Zakon je usvojen pa su vjerske zajednice prvi putnakon vie desetljea mogle dokazivati svoje postojanje i zakonito djelovanje na podruju RH ispravomizdanom od strane nadlenog tijela.

Neke odredbe Zakona o pravnom poloaju vjerskih zajednica i dalje izazivaju dvojbu zbog toga toinzistiraju na ogranienjima neprihvaljivima u demokratskom drutvu. Primjera radi, postupak registracijenovoosnovanih vjerskih zajednica znatno je sloeniji od evidentiranja vjerskih zajednica koje su djelovaleu Hrvatskoj u trenutku stupanja Zakona na snagu. Naime, jedan od uvjeta za upis u Evidenciju vjerskihzajednica u RH jest da je vjerska zajednica najmanje pet godina djelovala u Republici Hrvatskoj kao udrugas pravnom osobnou, o emu u postupku registracije mora priloiti i odgovarajui dokaz (akt iz kojegaje vidljivo kako je novoosnovana vjerska zajednica kao zajednica vjernika prije podnoenja zahtjeva bilaupisana u registar udruga najmanje pet godina). Meutim, vjerske su zajednice i udruge pravnih osoba

razliite vrste za koje vrijede razliiti zakoni. Stoga se vjerska zajednica ni pod kojim uvjetima ne moeregistrirati kao udruga, a iz toga proizlazi da niti jedna nova vjerska zajednica ne moe ispuniti opisaniuvjet, odnosno da je Zakon ograniio mogunost registracije novih vjerskih zajednica.

Vjerske se zajednice upisuju u jedinstvenu Evidenciju vjerskih zajednica u RH, koju vodi tijelo nadlenoza poslove ope uprave. 29

1.5. Zakljuak

Dinamiku i tijek stvaranja civilnoga drutva u Hrvatskoj uvelike je odredio rat koji je zapoeo u isto vrijemekada je poela politika i gospodarska tranzicija Hrvatske. Nerazumijevanje politike elite za pitanjavezana uz civilno drutvo uzrokovalo je tijekom 90-tih godina usporeno stvaranje politikih preduvjeta zastvaranje civilnog drutva, kao i usporeno stvaranje pravnog okvira za osnivanje i djelovanje organizacijacivilnoga drutva. U takvim uvjetima organizacije civilnoga drutva teko su mogle znaajnije utjecatina bre stvaranje povoljnih uvjeta za razvoj civilnoga drutva. Pa ipak, ak i u okolini koju bismo moglinazvati, ako ne represivnom, a onda sigurno nepovoljnom, civilno se drutvo u Hrvatskoj uspjelo odratii do danas razviti do zavidne razine.

Pravni okvir koji danas ureuje djelovanje organizacija civilnoga drutva u Hrvatskoj, uglavnom jeusklaen sa standardima razvijenih demokracija, izuzev Zakona o zakladama i fundacijama koji oekujeskoru izmjenu. U takvoj su se okolini brojne organizacije civilnoga drutva razvile i postale znaajanimbenik drutvenoga ivota.

Meutim, proces nije niti priblino okonan jer u Hrvatskoj ovjekoljublje i druge graanske vrijednostikoje ine podlogu razvoja civilnoga drutva, jo nisu dosegle razinu na kojoj se mogu razvijati neovisnood politikih, socijalnih i drugih drutvenih promjena. Izgraeni institucionalni i pravni okvir te razinaorganiziranosti graana jo uvijek predstavljaju krhko tkivo ije odranje zahtijeva stalnu brigu ipozornost, ali i kontinuirana razmiljanja o moguim poboljanjima.

27 Zakon je objavljen u "Nar.nov." br. 83/02

28 Jedan od prigovora upuivao je na to kako nakon zakljuenja konkordata sa Svetom Stolicom, niti jedna vjerska zajednica u Hrvatskoj ne moe bitiu jednakom poloaju, jer Katolika crkva ima vea prava nego to e bilo koja vjerska zajednica ik ada imati.

29 U trenutku izrade ovoga teksta Evidenciju je provodio Sredinji dravni ured za upravu.


19/69


20


20/69

ODNOS VLADE I CIVILNOG DRUTVA


21/69

ODNOS VLADE I CIVILNOG DRUTVA2

22ODNOS VLADE ICIVILNOG DRUTVA

U ovom poglavlju analiziraju se odnosi vlade i organizacija civilnog drutva od 1990. godine, to jestod politikih promjena zbog kojih su uvedeni viestranaki politiki sustav i trino gospodarstvo. Pod

pojmom vlade podrazumijevamo dravu, odnosno lokalne i regionalne vlasti. U Hrvatskoj se pojmovicivilno drutvo i organizacije civilnog drutva koriste tek u novije vrijeme. Ranije su ee koritenipojmovi neprotne i nevladine organizacije.

U ovom razdoblju koje je uglavnom obiljeeno ratom te velikom prognanikom i izbjeglikomkrizom, uoljiv je i jasan napredak odnosa vlade i civilnog drutva od neprijateljstva i nepovjerenja doprograma suradnje. Vani dogaaji u ovom vremenu su osnivanje Ureda za udruge Vlade RepublikeHrvatske, osnivanje Savjeta za razvoj civilnog drutva te Nacionalne Zaklade za razvoj civilnog drutva.Za razumijevanje odnosa drave i civilnog drutva u ovom vremenu vani su i "policy dokumenti"zahavaljujui kojima su razvijani odnosi s organizacijama civilnog drutva. Openito, odnosi vlade icivilnog drutva uvelike su odreeni nasljeem iz socijalistikog razdoblja.

2.1. Odnosi od 1990. do 1998. godine

Udruenja graana i drutvene organizacije, koja su osnovana i djelovala prije 1990. godine u Hrvatskoj, vlastje uglavnom izravno i neizravno kontrolirala. Dio udruenja graana, koji se bavio zatitom okolia i poloajemena u drutvu, ve je tada iskazivao neslaganje s vlastima. Za progovaranje o tim temama zaslune suskupine angairanih istraivaa u drutvenim znanostima. Ovi krugovi bave se realizacijom sljedeih tema:demokratizacije, pluralizma, ljudskih prava i viestranakog sustava. U tom se vremenu civilne inicijativeprepoznaju kao alternativa dominantnim vrijednosnim i kulturnim modelima30. Intelektualni krugovi, estopolitiki obojeni, prepoznati su kao politika opozicija.

Vano je upozoriti da je prije 1990. godine djelovao krug crkvenih organizacija koje su se uglavnom

vezale uz Katoliku crkvu i Caritas. Navedene organizacije djelovale su preteno u socijalom podruju tesu okupljale mlade, a dio ih je pripadao je i ekumenskom pokretu.

Nastupanjem politikih promjena u Hrvatskoj, dio opozicijskog politikog pokreta, koji je smatrancivilnim drutvom, osnovao je politike stranke. Poetkom 90-ih godina sredinja zamisao je osnivanjepolitikih stranaka te se u tom smislu nije prepoznavala uloga organizacija civilnog drutva. Zanimljivoje da se u programima novoosnovanih stranka, od kojih su neki bili i irega programskog karaktera snaglaskom na budunost razvoja zemlje, gotovo ne spominju pojmovi civilno drutvo, civilna inicijativaili sudjelovanje graana.

30 Nije nam poznato empirijsko istraivanje ije je podruje istraivanja upravo ovo razdoblje razvoja civilnog drutva u Hrvatskoj. Za razumijevanjecivilnog drutva u tom vremenu znaajan je tematski broj asopisa "Pogledii" (1998.). U Hrvatskoj je inae proveden mali broj istraivanja o civilnomdrutvo. Rijetki su tekstovi, osobito iz 90-ih, koji se bave problemima razvoja civilnog drutva u Hrvatskoj.


22/69

ODNOS VLADE I CIVILNOG DRUTVA 2

23

Odnosi koji su postojali s ranije osnovanim drutvenim organizacijama i udruenjima graana, posebno

s drutvenim organizacijama koje su prepoznavane kao ozbiljnije organizacije iz podruja socijalnepolitike, kulture, rekreacije, djelovanja mladih, uglavnom su se odnosili na probleme nanciranja.Politikim promjenama dolo je do smjene dijela rukovodstava navedenih organizacija te su na njihovamjesta promovirani lanovi ili simpatizeri stranke na vlasti. Dakle, u navedene je odnose ponovo uvedenkriterij politike podobnosti.

U ozbiljnim studijama neovisnih i uglednih strunjaka, koje su se bavile razvojem zemlje, ne prepoznajese vanost uloge graana, graanskog sudjelovanja, civilnih inicijativa i organizacija civilnog drutva(Pusi, ur. 1992.). Za analizu odnosa civilnog drutva i vlade vano je upozoriti da civilno zauzimanjegraana za rjeavanje svojih problema, kao i problema u zajednici, nije praksa postupanja najveegdijela stanovnitva. Veina naih graana poetkom 90-ih godina imala je izgraene, iz socijalizmanaslijeene stavove kako je vlada drava odgovorna za rjeavanje njihovih problema. Nije postojao

koncept izgradnje opeg dobra, koji bi potaknuo graane na aktivnost. U takvom su okviru poticajiza osnivanjem novih organizacija civilnog drutva relativno zanemarivi. Moglo bi se rei kako razvojcivilnog drutva nije postojao kao tema rasprava.

Civilno je drutvo u Hrvatskoj dobilo na znaenju tek za vrijeme rata. Velika prognanika i izbjeglikakriza nastojala se ublaiti djelovanjem organizacija civilnog drutva uz pomo inozemnih organizacijai inozemnih donatora. Organizacije civilnog drutva, uglavnom udruge, odigrale se vrlo vanu ulogu udoba Domovinskog rata jer su pomagale u zbrinjavanju ratnih stradalnika. U tom je vremenu solidarnostdosegla zavidnu razini. Neka su istraivanja pokazala kako je ve sredinom 90-tih godina solidarnostslabila te da su se graani angairani u civilnim organizacijama, okretali svojim problemima (Beovan,1995.). Povlaenje graana i slabljenje solidarnosti povezano je s produbljivanjem gospodarske krize,nedemokratskom vladavinom, nepoticajnim civilnim ozrajem te zaokupljenou ljudi vlastitim i

obiteljskim problemima. Krizu razvoja civilnog drutva u Hrvatskoj potrebno je znaajno povezivati skrizom srednjih slojeva i gospodarskom krizom openito. Solidarnost je usmjerena prema primarnimskupinama povezanim srodnikim odnosima.

U suradnji sa stranim organizacijama nerijetko je izraen problem hrvatskih sposobnosti za primanjesvega to je ponueno ili svrhovite raspodjele dobitka. Spomenute organizacije potaknule su osnivanjecijelog niza udruga u Hrvatskoj te su pruile znatnu tehniku pomo naim udrugama.

Tablica 2.Broj novoosnovanih drutvenih organizacija i udruenja graana od 1991. do 1997. godine

1991.

1992.

1993.

1994.

1995.

1996.

1997.

Godina Drutvena organizacija Udruenje graana Ukupno

591

611

415

292

213

103

50

62

256

509

923

1.364

1.556

1.263

653

867

924

1.215

1.577

1.659

1.313

Izvor: Dravni zavod za statistiku RH, posebna obrada


23/69


24

U to doba drava na razliitim razinama organizacije, od jedinica lokalne samouprave, upanija,

ministarstva i drugih vladinih tijela poinje stidljivo sa suradnjom s organizacijama civilnog drutva.Osnivaju se i brojne organizacije pripadnika odreenih pomauih profesionalnih skupina (psihologa,lijenika, socijalnih radnika) koje su iskazale spremnost i aktivno pruale usluge rtvama rata. Osnivaju sei druge organizacije kao izraz samoorganizacije ugroenih skupina u doba rata ili kao solidarnost s njima(Tablica 1). Navedene su organizacije esto na zaviajnoj osnovi. Humanitarnu su pomo prikupljale idravne ustanove (kole, bolnice, centri za socijalnu skrb, druge socijalne ustanove), opine i gradovi,te trgovaka drutva. Dio uglednih osoba iz javnog ivota predstavio se i prepoznao kao osnivahumanitarnih organizacija.31

Crkve i crkvene organizacije povezane u ire meunarodne mree takoer su igrale vanu ulogu. Mnogeod njih primale su znatnu humanitarnu pomo od hrvatskog iseljenitva i brojnih organizacija koje jeono osnovalo radi pomoi Hrvatskoj. Radi kontrole i usmjeravanja tog procesa donesen je u prosincu

1992. godine Zakon o humanitarnoj pomoi. Ve je u raspravi prilikom usvajanja Zakona iskazano velikonepovjerenje prema neovisnima civilnim organizacijama. U raspravi se ak isticalo da postoje Crveni krii Caritas te da za prikupljanje i raspodjelu humanitarne pomoi ne bi trebalo zaduiti druge organizacije.I u javnosti su uestalo iskazivane sumnje u zloporabe prilikom raspodjele humanitarne pomoi.

Prema tom je Zakonu humanitarna pomo materijalno dobro namijenjeno u najirem smislu rijeirtvama rata, prognanicima i izbjeglicama, osobama u stanju socijalno-zatitne potrebe i drugimkorisnicima socijalne zatite, utvrenima posebnim propisima. Zakon se primjenjivao na udruenjagraana i drutvene organizacije, to jest na humanitarne organizacije kojima se jedan od ciljeva odnosiona prikupljanje i raspodjelu humanitarne pomoi. Zakonom je utvren i javni interes u pruanjuhumanitarne pomoi. Humanitarne organizacije nisu mogle prikupljati i raspodjeljivati humanitarnupomo bez prethodne suglasnosti Ministarstva rada i socijalne skrbi. Nadleno je ministarstvo moglo

uskratiti suglasnost kada je ocijenilo kako izvori i kriteriji te nain prikupljanja pomoi, nisu u javnominteresu. Dunost humanitarnih organizacija odnosila se na voenje evidencije o korisnicima i opseguprikupljene i raspodijeljene pomoi te na obavjetavanje nadlenog ministarstva po propisima. Razmjernotrenutnim potrebama Ministarstvo je prema Zakonu moglo predloiti humanitarnim organizacijamausmjeravanje humanitarne pomoi32.

Dio humanitarnih organizacija razvio je opsene i zapaene programe psiholoke pomoi stradalnicimarata te suradnju s dravom i drugim javnim ustanovama. Dio ovih organizacija civilnog drutva razvio jesuradnju s Uredom za rtve rata i s Uredom za prognanike. Humanitarne su organizacije ee koordiniranepreko inozemnih organizacija od kojih su dobivali pomo33. Meu stranim organizacijama vanu je uloguodigrao UNHCR pruajui pomo u nastanku i razvoju domaih organizacija civilnog drutva.

Zakon je ustanovio da osim humanitarnih organizacija i vjerske zajednice i druge domae pravne

osobe, kao i strane pravne osobe, mogu prikupljati i raspodjeljivati humanitarnu pomo nakon to otome obavijeste Ministarstvo rada i socijalne skrbi. Ovo se razlikovanje navedenih pravnih osoba moetumaiti kao izraz nepovjerenja prema organizacijama civilnog drutva nastalima kao rezultat slobodeudruivanja graana. Dakle, nepovjerenje drave prema organizacijama civilnog drutva prepoznatljivoje u samim poecima njihovoga ireg djelovanja.

31 U ovom krugu inicijativa zanimljivo je primijetiti da su po obrascu i iskustvima iz raz vijenih zemalja esto angairane i supruge uglednih politiara uprikupljanju i raspodjeli humanitarne pomoi. Njihove su organizacije esto imale monopol u promidbi na dravnoj televiziji i drugim medijima, kaoi na donacije koje su dobivale od gospodarstva. Ovim se nastojao priskrbiti potrebi legitimitet za djelovanje civilnih organizacija. Gubitkom politikemoi te su organizacije gubile na ugledu u javnosti te spomenutim monopolima. Osim toga, mediji su pisali o skandalima vezanima uz ZakladuSpasimo djecu Hrvatske. Takvi sluajevi nisu ili u prilog razvoju ideje davanja u opekorisne i humanitarne svrhe u Hrvatskoj.

32 Odmah nakon donoenja Zakona o humanitarnoj pomoi htjelo ga se reformirati kako bi se ba u dijelu autonomnog raspolaganja prikupljenom

humanitarnom pomoi, organizacijama nametnula vea kontrola i mogunost usmjeravanja prikupljene pomoi. Nakon loeg iskustva sa Zakonomo udrugama, Vlada je odustala od te namjere.

33 U tom vremenu u Hrvatskoj je djelovao ured ICVA ("International Council of Voluntary Associations"). U okviru ovog ureda voene su prve raspraveo mogunostima samoorganizacije domaih organizacija i osnivanja njihove mree.


24/69


25

Prikupljanjem i raspodjelom humanitarne pomoi te pruanjem psiholoke pomoi u Hrvatskoj su

podmirene brojne socijalne potrebe koje se nisu mogle podmiriti iz dravnih programa. Rije je oneupitnoj dodanoj vrijednosti koju su donosile navedene inicijative. Jednako je vano naglasiti kako jekroz te organizacije institucionalizirana solidarnost koja je tada u Hrvatskoj bila na relativno visokoj razini.Istraivanje o radu humanitarnih organizacija provedeno 1995. godine (Beovan, 1995.) prepoznalo jenjihovu razvojnu krizu. Drava je prema njima nepovjerljiva, nije ih konzultirala i ukljuivala u svojeprograme, rad nije poticala uruivanjem nagrada i priznanja, nije postojao poticajan zakonski, a prijesvega porezni okvir za razvoj njihove djelatnosti. Drava je prema navedenim organizacijama zauzelaoinski stav, a s druge strane sumnjiila ih za zloporabe humanitarne pomoi. Sumnje su esto iskazivaneneodmjerenim izjavama na javnim skupovima i u medijima.

Kako bi zaustavila procese preprodavanja i prisvajanja humanitarne pomoi, Vlada je osnovala i Komisijuza nadzor nad radom humanitarnih organizacija, koja je 1995. godine podnijela izvjetaj o provedenom

nadzoru nad radom domaih i stranih organizacija. Kod veeg broja stranih organizacija uoene sunepravilnosti. Samo ih je 25% imalo dozvolu za rad, za razliku od 85% domaih organizacija. Propisanimkriterijima za prikupljanje i raspodjelu humanitarne pomoi udovoljavalo je samo 50% domaihorganizacija ("Vjesnik", 8. svibnja 1995., "Humanitarno ne znai i zakonito".).

Odnos Vlade i organizacija civilnog drutva u ovom se razdoblju temeljio se na jo nekoliko "policydokumenata" kojima je prvi put glavna tema rasprava suradnja drave i organizacija civilnog drutva.Socijalni program Vlade Republike Hrvatske iz oujka 1993. godine, kao temeljni okvir za ostvarivanjepolitike socijalne skrbi, promovira naelo supsidijarnosti u socijalnoj politici. Meutim, tek se usput baviorganizacijama civilnog drutva. Naglaava se da " humanitarne organizacije (Caritas, Crveni kri idruge) imaju pravo pomagati graane na osnovi svojih vlastitih kriterija." (1993.: 32). Osim toga, premaProgramu, a radi zatite socijalno najugroenijeg puanstva, treba koristiti i pomo iz humanitarnih

izvora i donacija. Kako bi se osiguralo racionalno, uinkovito i ravnomjerno koritenje svih resursa,Ministarstvo rada i socijalne skrbi trebalo je izraditi instrumentarij koordiniranog djelovanja humanitarnihorganizacija, vjerskih zajednica i drugih koji su se bavili prikupljanjem i raspodjelom humanitarne pomoi.U Socijalnom se programu Vlade humanitarne organizacije stavljaju u pasivan poloaj, ne prepoznaje senjihov potencijal i budua uloga te ih se nastoji koordinirati i kontrolirati.

Vaan dokument iz ovog razdoblja je i Program zadovoljavanja socijalnih potreba graana RepublikeHrvatske u razdoblju od 1997. do 1999. godine, usvojen nakon rasprave u Hrvatskom saboru 1996.godine. Programom se otvaraju ire mogunosti sudjelovanja nevladinih organizacija i neprotnogsektora u brizi za siromane starije osobe, invalide, socijalno ugroenu djecu i mlade, te druge socijalnougroene osobe. Dakle, dokument je dao vaan poticaj razvijanju odnosa drave i civilnog drutva. UHrvatskoj se relativno kasno u socijalnim programima naglaava uloga organizacija civilnog drutva i

openito vanost sudjelovanja graana u ovakvim inicijativama na razini lokalnih zajednica.U Nacionalnoj politici zapoljavanja usvojenoj 1998. godine, poziva se na Zakon o socijalnoj skrbi koji jestupio na snagu poetkom 1998. godine i koji je predvidio ulogu neprotnih i nevladinih organizacijau pruanju socijalne skrbi. Nacionalnom se politikom zapoljavanja eli poduprijeti rad tih organizacija,posebno onih koje u svoj rad ukljuuju volontere u programima pomoi starijima i nemonima. O ovomje "policydokumentu" povedena ira rasprava u kojoj su sudjelovale i organizacije civilnog drutva.

Zakon o socijalnoj skrbi usvojen je 1997. godine bez ozbiljne javne rasprave, a stupa na snagu poetkom1998. godine te osobama kojima je pomo potrebna, a koje su pripadnici vjerskih zajednica, trgovakihdrutava, udruga kao i drugim domaim i stranim pravnim i zikim osobama, prua mogunost novanei druge pomoi sredstvima koja osiguravaju za tu namjenu, ali i socijalne djelatnosti. Donoenjem Zakonaprestaje vaiti spomenuti Socijalni program. Zakonom se navodi da e opine, gradovi i Grad Zagreb

posebno poticati dobrosusjedsku pomo, dobrovoljni rad i druge oblike dobroinstava. Dakle, Zakon jemogao biti temelj suradnje organizacija civilnog drutva s dravom.


25/69


26

Zakonom o socijalnoj skrbi nije uspostavljen okvir za razvoj kombinirane socijalne politike ("welfare mix").

Odredbe Zakona ne upuuju na razvijanje partnerstva Vlade, jedinica lokalne samouprave i organizacijacivilnog drutva. tovie, zakonska odredba da drugi dionici, organizacije civilnog drutva, mogu pruatinovanu i drugu pomo sredstvima koje osiguraju za tu namjenu, stavlja ih u pozadinu dogaanjau socijalnoj skrbi. Dakle, civilne se organizacije i inicijative ovim Zakonom jo uvijek ne percipirajukao relevantni dionici u politici ostvarivanja socijalne skrbi. Odredbama Zakona o socijalnoj skrbi neoperacionalizira se naelo supsidijarnosti s politikom socijalne skrbi u kojoj bi jasnu odgovornost imalelokalne vlasti te ju ostvarivale u suradnji s nadlenim ministarstvom, organizacijama civilnog drutva idrugim dionicima.

Posebno nepovoljan poloaj u ovom su razdoblju imale organizacije civilnog drutva, koje su se bavileljudskim pravima i koje su na dnevni red javnosti stavljale "nepopularna" pitanja krenja ljudskih pravau doba rata i poslije. Ovom krugu pripadale su i organizacije koje su se bavile demokratizacijom i

enskim ljudskim pravima. Stav Vlade prema ovim organizacijama esto je bio neprijateljski; optuivaloih se da su pijuni i da djeluju protiv interesa Republike Hrvatske. Zbog takvih stavova, Hrvatska je usvijetu poznata po problemima razvoja civilnog drutva.34Spomenute organizacije smatrane su dijelompolitike opozicije.

Nepovoljan status imale su i organizacije i graani koji su suraivali s Institutom "Otvoreno drutvo Hrvatska" ili primali od njega nancijske potpore. U pravilu, organizacije koje su primale pomo od oveorganizacije, smatrane su sumnjivima i nisu mogle raunati na pomo ili na suradnju s dravom.

U ovom je razdoblju dio organizacija civilnog drutva imao i povlateni status kod drave, a on se ogledao,prije svega, u dobivanju sredstva na netransparentnoj osnovi iz dravnog prorauna. U krugu navedenihorganizacija posebno su podupirane organizacije koje su se bavile zatitom okolia, okupljene u krovnuorganizaciju "Lijepa naa".

Dakle, u razdoblju do 1998. godine, osim dijelom u socijalnom podruju, nije postojao okvir i poeljnapraksa suradnje drave i civilnog drutva. Uloga organizacija civilnog drutva u pripremi, sainjavanju,primjeni te praenju Vladine politike smatrana je sporednom, a sluajeve pokuaja utjecaja esto supratili javni skandali.

Tada se Vlada nedopustivo mijeala i kontrolirala proces registracije udruga, a proces registracije nekih donjih bezrazlono se otezao. Same organizacije civilnog drutva dijelile su se na one koje primaju pomood stranih organizacija i od drave. Ta nejednakost doprinosila je i nejednakosti u drutvu openito.

2.2. Ured Vlade Republike Hrvatske za udruge

Uvelike zahvaljujui inozemnim pritiscima, u Hrvatskoj je krajem 1998. godine osnovan Ured VladeRepublike Hrvatske za udruge, u daljnjem tekstu Ured35. Ured, kao tijelo dravne uprave, osnovan jeradi praenja rada i djelovanja udruga koje ostvaruju pravo na potporu iz sredstava dravnog prorauna.Isto tako, pratio je provedbu Odluke o mjerilima za odreivanje udruga ija je djelatnost od interesa zaRepubliku Hrvatsku, te nancijsku potporu udrugama iz sredstava dravnog prorauna36. Kontroliraoje namjensko koritenje sredstava koja su udrugama dodijeljena kao potpora iz dravnog prorauna.Izvjeivao je Vladu i Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske37za udruge o radu i djelovanju udruga, kao

34 Ova je injenica esto smatrana kao poticaj irem krugu inozemnih donatora za davanje donacija kako bi se doprinijelo demokratizaciji drutva.

35 NN, 132/98.

36 NN 86/98. Ovom je Odlukom propisano da donacije iz Dravnog prorauna mogu dobiti udruge i jim se programima promie ostvarivanje najviihvrednota ustavnog poretka.

37 Povjerenstvo je kao ad hoctijelo osnovano Odlukom Vlade RH (NN br. 100/98) i danas vie ne postoji.


26/69


27

i o utroku sredstava koja su za te namjene osigurana u dravnom proraunu. Obavljao je strune i druge

poslove za Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatskeza udruge38. Uredom upravlja predstojnik kojeg imenujei razrjeava Vlada Republike Hrvatske.

Ured je ve za 1999. godinu raspisao javni natjeaj za donacije iz Dravnog prorauna. Tako je zapoeloutiranje transparentnog naina raspodjele sredstava. Meutim, dio ministarstava dijelio je dio sredstavaorganizacijama civilnog drutva bez uvida javnosti i bez transparentne procedure. Ured je organiziraoprva savjetovanja na regionalnoj osnovi, s ciljem otvaranja prostora suradnje lokalnih vlasti i organizacijacivilnog drutva. Zahvaljujui aktivnostima Ureda organizacije civilnog drutva postupno su kod vlastiprepoznavane kao legitimni partneri. Ured je poeo razvijati suradnju i sa stranim donatorima, to je biodobar znak kojim je Vlada pokazivala kako joj je stalo do suradnje s organizacijama civilnog drutva.

Ured je organizirao godinju manifestaciju "Dane udruga", na kojoj su udruge predstavljale svojeprograme rada te su tom prilikom organizirane izlobe, radionice i rasprave o vanim temama za razvoj

civilnog drutva. Mediji, naalost, nisu pokazali primjereni interes u praenju ovih aktivnosti.

Promjenom vlasti poetkom 2000. godine otvoren je prostor i za bolju suradnju Vlade i civilnog drutva39.O tome se Vlada oitovala u svojim programskim dokumentima. Ve krajem 2000. godine Vlada je usvojilaProgram suradnje Vlade Republike Hrvatske i nevladinog, neprotnog sektora u Republici Hrvatskoj.Program suradnje jest program "policy" karaktera, iako ga je usvojila Vlada, a ne i Sabor. Izraen je nanaelima partnerstva, transparentnosti, neovisnosti neprotnog sektora, odgovornosti za koritenje javihresursa, na naelima promicanja ravnopravnih mogunosti, kodeksu pozitivne prakse i unaprjeenjukvalitete djelovanja, naelu supsidijarnosti, promicanju nenasilja i aktivnog prihvaanja razliitosti, te naizgradnji socijalnog kapitala.

Program predvia suradnju Vlade i neprotnog sektora u podrujima:

- Zakonodavstva - konzultacija s neprotnim sektorom prilikom donoenja novih i izmjenompostojeih zakona kroz praksu ukljuivanja predstavnika sektora u radne skupine predlagaazakona;

- Savjetovanja - prilikom donoenja nacionalnih programa i strategija, procjene prioriteta i nositeljadijelova programa, u procjeni razliitih projekata u koje se ulae javni novac;

- Procjene nacionalne politike svih podruja ukljuujui iroko podruje socijalne politike;

- Decentralizacije i suradnje u odrivom razvoju zajednice;

- Djelominog ili potpunog nanciranja programa i usluga neprotnog sektora;

- Graanskog sudjelovanja u procesu donoenja odluka;

- Poticanja i podupiranja samoorganizacije i dobrovoljnog djelovanja graana;

- Razvoja socijalnog poduzetnitva i socijalnog kapitala;

- Poticanja socijalno odgovornog poslovnog sektora.

Glede ostvarivanja tog Programa jasno su utvrene obveze Vlade i neprotnog sektora. Program predviada se svake godine odri sastanak Vlade i predstavnika neprotnog sektora kako bi izvrili pregled ianalizu djelovanja u okviru Programa. Vlada se obvezala i na poticanje irenja programa na institucijejavnog sektora te na jedinice lokalne uprave i samouprave.

38 Prvo je Povjerenstvo imalo osam lanova i svi su bili iz Vlade. Ovakav sastav moe biti jo jedan pokazatelj nepovjerenja prema udrugama.

39 Velik broj organizacija civilnog drutva sudjelovao je u izbornoj kampanji nastojei zadrati nestranaki pristup, to je rijetkima uspijevalo, a kakobi podupirao koncept potenih i slobodnih izbora.


27/69


28

Program je imao relativno slabiji uinak od oekivanog na status i znaaj organizacija civilnog drutva

openito. Pokazao se kao preambiciozan, a donio ga je politiki vrh uz aktivno sudjelovanje manjeg brojarelevantnih dionika, kao to su udruge s duom tradicijom djelovanja i u javnosti priznatim rezultatimarada. Program je dijelom precijenio i kapacitet organizacija civilnog drutva i namjenjivao im zadau kojucivilno drutvo nije bilo pripravno ostvariti. Primjerice, rijetke organizacije civilnog drutva posjedujukapacitet za procjenu nacionalnih politika ili za savjetovanje prilikom donoenja nacionalnih programa istrategija. Godinji sastanci Vlade i predstavnika neprotnog sektora nisu odrani.

Promjene koje se odnose na status organizacija civilnog drutva, a povezane su s primjenom istogPrograma, odnose se na promijenjenu politiku nanciranja ovih organizacija iz Dravnog prorauna.Pod utjecajem ovog Programa dio lokalnih i regionalnih vlasti postao je otvoreniji za suradnju sorganizacijama civilnog drutva. Primjerice, u novije vrijeme, osnovan je Savjet za razvoj civilnog drutvaIstarske upanije40. U Rijeci je potpisana povelja suradnje, a i u Osjeko-baranjskoj upaniji, to govori o

utiranju puta suradnje i o moguem partnerstvu koje dolazi odozdo.U skladu s takvom politikom sredinom 2001. godine Vlada je Uredu za udruge proirila okvir aktivnosti(NN, 70/01). Ured obavlja strune i druge poslove iz djelokruga Vlade Republike Hrvatske, a u vezi sastvaranjem uvjeta za partnerske odnose i meusektorsku suradnju s nevladinim, neprotnim sektorom,te druge poslove koje mu Vlada povjeri.

Ured prati rad i djelovanje udruga te stvara pretpostavke za transparentno nanciranje programaudruga; osim onih koje su u djelokrugu rada Ministarstva hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata iprofesionalnih udruga iji se programi nanciraju iz sredstava nadlenih ministarstava. Ured obavlja,izmeu ostalih, i sljedee vane poslove:

- Surauje u kreiranju i predlaganju novih zakonskih okvira za djelovanje nevladinog, neprotnog

sektora u Republici Hrvatskoj, koji e poticati razvoj ovjekoljublja, dobrovoljnog rada i civilnogadrutva kao temelja izgradnje demokratskog, ukljuujueg, socijalnog i solidarnog drutva ucjelini;

- Stvara bazu podataka o programima udruga registriranih u Republici Hrvatskoj te oevidnik, tj. bazupodataka o programima udruga koje ostvare pravo na potporu iz sredstava dravnoga prorauna;

- Prati provoenje Programa suradnje Vlade Republike Hrvatske i nevladinog, neprotnog sektora uRepublici Hrvatskoj na republikoj, regionalnoj i lokalnoj razini te predlae poboljanja Programa;

- Prati rad i djelovanje udruga koje ostvaruju pravo na potporu iz sredstava dravnoga proraunau skladu s utvrenim kriterijima i uvjetima javnog natjeaja za dobivanje nancijske potpore izdravnoga prorauna;

- Obavlja poslove strunog nadzora i vrjednovanja programa udruga, koji su dobili nancijskupotporu;

- Obavlja strune poslove obrazovanja i usavravanja zaposlenika u dravnoj upravi te lokalnoj ipodrunoj (regionalnoj) samoupravi putem seminara, radionica i savjetovanja za ostvarivanjepartnerske suradnje s nevladinim, neprotnim sektorom;

- Priprema izvjea za Vladu Republike Hrvatske o utroku sredstava koja su kao potpora programskihaktivnosti osigurana i isplaena udrugama iz sredstava dravnoga prorauna;

- Ostvaruje suradnju s meunarodnim vladinim i nevladinim organizacijama glede upoznavanja sradom meunarodnih udruga registriranih u Republici Hrvatskoj;

40 Zanimljivo je da je za predsjednika Savjeta izabran tamonji upan. Ovo moe biti jo jedan primjer nepovjerenja vlasti prema civilnim inicijativamaoinskog stava drave.


28/69


29

- Izdaje "Sponu", informativno glasilo Ureda i strune publikacije s ciljem izvjeivanja o aktivnostima

Ureda i uinkovitije suradnje tijela dravne uprave i udruga;- Koordinira rad ministarstava i drugih dravnih upravnih organizacija u vezi s praenjem i unapreenjem

suradnje s nevladinim, neprotnim sektorom u Republici Hrvatskoj;

- Izrauje Kodeks pozitivne prakse i unapreenja kvalitete djelovanja, koji sadri i naela transparentnognanciranja programa udruga iz sredstava dravnoga prorauna.

Radom Ureda upravlja predstojnik Ureda, kojega imenuje i razrjeava Vlada Republike Hrvatske, naprijedlog predsjednika Vlade. Slijedom ostvarivanja novog zadatka Ureda i Programa suradnje uvedena jeinovacija nanciranja trogodinjih programa udruga. eljelo se doprinijeti odrivom razvoju organizacijacivilnog drutva. U razdoblju od 2002. do 2004. godine nanciran je 131 trogodinji program, od ih ega

je 46% pripadalo podruju socijalne skrbi. Naalost, sustavno vrjednovanje ovih programa i rasprava skljunim dionicima nije obavljena. Naime, ovim se ukazuje na jedan od kljunih problema ogranienoguenja iz ranijih iskustava.

Tijekom cijelog vremena Ured je funkcionirao na temelju vrlo ogranienih ljudskih potencijala; samosu 3 osobe imale stalno zaposlenje. Za ostvarivanje ovako opsenog programa rada u Uredu je trebloraditi barem desetak zaposlenih osoba. Stoga je i dio aktivnosti Ureda iz opsenog opisa rada ostao"mrtvo slovo na papiru". Zanimljivo je da o opsegu rada Ureda, odnosno ukljuenosti Vlade u programerazvoja civilnog drutva, nikada unaprijed nisu raspravljale organizacije civilnog drutva. Dio programarada Ureda ostao je kao vano i neraspravljeno pitanje koje se odnosi na problem do koje mjere i na kojiprikladan nain drava moe biti ukljuena u programe razvoja civilnog drutva.

2.3. Savjet za razvoj civilnog drutva

Savjet kao savjetodavno i struno tijelo Vlade Republike Hrvatske osnovan je radi djelovanja na razvojuprimjene i uinkovitosti Programa suradnje Vlade Republike Hrvatske i nevladinog, neprotnog sektorau Republici Hrvatskoj; za strategiju razvoja civilnog drutva; za razvoj ovjekoljublja, socijalnog kapitala,partnerskih odnosa i meusektorske suradnje u uvjetima decentraliziranog sustava odluivanja inanciranja (NN, 26/02).

Zadaa Savjeta je i donoenje odluke o izboru i raspodjeli nancijske potpore programima i projektimaudruga u tekuoj godini, na temelju prijedloga strunih radnih skupina koje djeluju na podrujima

raspisanim javnim natjeajem po pojedinim ministarstvima i drugim dravnim upravnim organizacijama(ljudska prava, socijalna skrb, zdravstvena prevencija i dr.). Savjet je obavezan uputiti Vladi RepublikeHrvatske na usvajanje i donoenje prijedlog raspodjele ukupnih sredstava po pojedinim podrujimadjelatnosti.

Savjet ima predsjednika i 20 lanova, a ine ga predstavnici nadlenih tijela dravne uprave (10);nevladinih, neprotnih organizacija (8) i strunjaka (3). Organizacije civilnog drutva kandidiraju svojepredstavnike za lanove Savjeta. Civilni sektor trebao bi u Savjetu "imati" veinu. Predsjednik i lanoviSavjeta imenuju se na jednu godinu i mogu biti ponovno imenovani. Strune i administrativne posloveza Savjet obavlja Ured za udruge.

Prema ocjenama lanova Savjeta, ovo je preveliko tijelo koje se nije iskazalo u ostvarivanju postavljenihzadataka. Predstavnici dravnih tijela nisu preveliku pozornost posveivali radu ovog tijela. Uloga Savjeta

potvrivala se uglavnom u donoenje odluke glede izbora i raspodjele nancijskih potpora programimai projektima udruga u tekuoj godini, a temeljem prijedloga strunih radnih skupina.


29/69


30

Savjet je bez javnog natjeaja povjerio izradu Strategije razvoja civilnog drutva jednom od lanova

Savjeta. Meutim, ovaj projekt nikada nije zavren. Uz pritiske iz ureda Europske unije u Zagrebu, Savjetje sredinom 2005. godine donio odluku o izradi Strategije potpore i poticanja razvoja civilnog drutva. Napoziv za iskaz interesa izrade strategije javili su se i kompetentni ponuai. Meutim, netransparentnimpostupkom posao je povjeren skupini strunjaka, koja za izvrenje zadataka nije bila kompetentna.Razvoj civilnog drutva ponovo je pao pod utjecaj dnevne stranake politike.41

U isto vrijeme Savjet je nastojao ukljuiti ministarstva u praenja programa i projekata iz njihovogpodruja djelovanja. Pokrenuo je projekt pretvorbe Ureda u javnu Nacionalnu zakladu za razvoj civilnogdrutva, kao deniranje kriterija za raspodjelu sredstava organizacijama civilnog drutva od dijela prihodaigara na sreu. Savjet je potaknuo izradu Kodeksa pozitivne prakse i standarda za nanciranje programai projekata udruga iz sredstava dravnog i lokalnih prorauna te je radio na modelu decentralizacijesredstava za potporu programima i projektima udruga. Savjet je osmiljavao planove za poboljavanje

zakonskog okvira za djelovanje organizacija civilnog drutva.Meutim, promjenom vlasti te osnivanjem Nacionalne zaklade za razvoj civilnog drutva status Uredaza udruge postao je nejasan. Pojavile se se potekoe u radu Savjeta za razvoj civilnog drutva kojemu jebio potreban dui vremenski period da okupisvoje lanstvo i ponovo zapone s radom. Oko izbora novihlanova koji predstavljaju civilno drutvo javile su se sumnje dijela organizacija civilnog drutva. Smatralisu da je rije o proteiranju pripadnika nekih organizacija po politikoj osnovi. Savjet kao dijalokaspona predstavnika civilnog drutva i Vlade oito nije postigao znaajnije rezultate Stoga bi bilo korisnopreispitati i valorizirati ulogu ovog tijela te mu na temelju toga dodijeliti primjereni znaaj za razvojcivilnog drutva.

Ranije je spomenuto osnivanje Savjeta za razvoj civilnog drutva Istarske upanije. Savjet je obznanioi ambiciozan program rada za 2005. godinu42. Program se sastoji od etiri dijela: 1. Transparentnost

rada predstavnikih i izvrnih tijela, nadlenih organa i institucija; 2. Novi modeli sudjelovanja graanau procesima odluivanja; 3. Jaanje kapaciteta organizacija civilnog drutva; 4. Obrazovanje zagraanstvo.

2.4. Nacionalna zaklada za razvoj civilnog drutva

Zaklada43 je osnovana krajem 2003. godine, na zadnjoj sjednici Sabora u mandatu koalicijske Vlade,a s ciljem promicanja i razvoja civilnoga drutva u Republici Hrvatskoj. Osniva Zaklade je RepublikaHrvatska. Osnivanjem Zaklade planiran je prestanak rada Ureda za udruge, ime su se eljeli poveatinancijski i tehniki kapaciteti za razvoj civilnog drutva. U odnosu na Ured za udruge, Zaklada je trebalafunkcionirati kao relativno samostalna organizacija koja e i zahvaljujui stranim donacijama doprinijetiodrivom razvoju civilnog drutva.

41 Ovaj problem potaknuo je i javnu raspravu koju je pok renuo jedan od ponuaa, ("Vjesnik", Beovan, G., "Hrvatska akademska hajduija", 26. lipnja2005.).

42 Spona - Bilten Ureda Vlade Republike Hrvatske za udruge, 2/2005.).

43 http://zaklada.civilnodrustvo.hr


30/69


31

U ostvarivanju zadatka Zaklada eli postii sljedee ciljeve:

- Poticanje aktivnog graanstva, ukljuivanje i sudjelovanje u razvoju zajednice;

- Izgradnja kapaciteta civilnog drutva

- Razvoj meusektorske suradnje i suradnje izmeu organizacija civilnog drutva;

- Poveanje javnog utjecanja i javnosti djelovanja organizacija civilnog drutva;

- Razvoj socijalnog poduzetnitva i zapoljavanja u neprotnom sektoru;

- Poveanje utjecaja civilnog drutva u procesu donoenja javne politike.

Zakladom upravlja Upravni odbor Zaklade, koji ima devet lanova. Vlada imenuje u prvom Upravnom

odboru Zaklade tri lana meu predstavnicima tijela dravne uprave, pet lanova meu predstavnicimaorganizacija za razvoj civilnog drutva i jednog lana kao predstavnika lokalne i podrune (regionalne)samouprave na prijedlog Ureda Vlade Republike Hrvatske za udruge. Predsjednik i lanovi Upravnogodbora obnaaju svoje funkcije bez naknade. Zaklada surauje sa Savjetom za razvoj civilnoga drutva iUredom za udruge na nain utvren Statutom.

Osnovnu imovinu Zaklade ini iznos od dva milijuna kuna (USD 333.000 ili 274.000 eura), koji na raunZaklade treba uplatiti drava iz dijela prihoda igara na sreu u 2003. godini. Zaklada se nancira izdravnoga prorauna na posebnoj proraunskoj poziciji, iz dijela prihoda od igara na sreu i nagradnihigara sukladno s lankom 10. stavkom 1. podstavkom 8. Zakona o igrama na sreu i nagradnim igramate lankom 3. stavkom 8. Uredbe Vlade Republike Hrvatske o kriterijima za utvrivanje korisnika i nainuraspodjele dijela prihoda od igara na sreu, te od osnovne imovine, donacija i ostalih prihoda suglasno s

lankom 16. Zakona o zakladama i fundacijama. Zaklada se nancira i donacijama iz stranih izvora.

Dakle, osnivanjem i djelovanjem Zaklade oekivalo se poveanje sredstava koje e drava usmjeravatiu programe razvoja civilnog drutva. Uveden je inovativan program trogodinjeg nanciranja radaorganizacija civilnog drutva u razliitim kategorijama (institucionalne potpore koje bi mogle doprinijetiodrivom razvoju civilnog drutva). Zaklada aktivno radi na decentralizaciji svojih programa i jaanjuregionalnih kapaciteta razvoja civilnog drutva.

Zaklada je pokrenula i projekt izdavanja dvomjesenog asopisa "Civilno drutvo". Takoer je s velikimambicijama osnovala Meunarodni regionalni centar za meusektorsku suradnju u Zadru.

Ugledne udruge okupljene u Forumu civilnog drutva, a nezadovoljne rezultatima natjeaja za nancijskepotpore u 2004. godini 44, problem raspodjele sredstava i openito rad Nacionalne zaklade za razvoj

civilnog drutva odredile su kao sljedeu vanu temu ire javnosti45. Forum je ukazao na problem sukobainteresa dijela lanova Upravnog odbora Zaklade koji su predstavnici organizacija koje su dobile znaajneiznose nancijskih potpora. Isticalo se da predstavnici pojedinih organizacija sjede u tijelima za razvojcivilnog drutva kako bi promicali interese svojih organizacija. Forum je izrazito bitnim smatrao i pitanjekoliko sama Zaklada, kao dravna organizacija, moe biti ukljuena u provoenje programa razvojacivilnog drutva. Naime, postavlja se pitanje je li rije o zakladi koja daje potpore ili o operativnoj zakladikoja se natjee s udrugama - svojim korisnicima kod inozemnih donatora. U raspravama je istaknuto da

44 Raspodjela dravnih sredstava udrugama imajui u vidu raniji slian problem u Ministarstvu znanosti, obrazovanja i porta, ("Jutarnji list",19.10. 2004.; "Predstavnici udruga trae da im se Primorac ispria zbog sluaja podjele novca ) postaje sve konfliktnija. Dio ovih nastojanja je i tematskarasprava Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina Hrvatskog sabora. Rasprava je odrana u oujka 2005. godine, a nazvana je " Sustavodobravanja financijskih potpora udrugama civilnog drutva". Zavrila je s konkretnim zakljucima. Meu zakljucima valja i staknuti potrebu donoenja

Kodeksa pozitivne prakse, standarda i mjerila za ostvarivanje financijske potpore udrugama, ustanovljenje mehanizama prigovora prilikom dodjelefinancijskih potpora, osiguranje dodatnih mehanizama glede sukoba interesa prilikom donoenja odluka u Nacionalnoj zakladi te unaprjeenjepostupaka procjene projekta predloenih za financiranje.

45 (vidi: www.zamirzine.net).


31/69


32

Nacionalna zaklada nije raspodijelila 18 milijuna kuna (USD 3 milijuna ili 2,465.000 eura) predvienih za

donacije u 2004. godini. Raprave u javnosti i na spomenutoj webstranici esto su netolerantne i javnostje stekla prilino negativnu sliku o civilnom drutvu, kao podruju sukobljavanja, a ne suradnje. Problemje i ostao nerijeen i moe se ponovo oekivati njegova aktualizacija.

Zaklada je bila partner Europskoj uniji u provoenju projekta Pruanje socijalnih usluga od straneneprotnog sektora u Hrvatskoj u okviru CARDS programa 2002. godine. Vrjednovanje rezultata ovogprojekta pomoglo bi boljem statusu Zaklade kao vanog imbenika razvoja civilnog drutva u zemlji.Navedene rasprave su oito potaknule donoenje odluke kojom je Zaklada postala tijelom javne vlasti,ime se ponovo aktualiziraju problemi i pitanja raspodjele donacija i institucionalizacije albenogpostupka.

Predstavnici civilnog drutva imaju relativno mali utjecaj na programe rada Zaklade. ini se da znatnovei utjecaj imaju inozemni konzultanti, a da predstavnici dravnih tijela nedovoljno poznaju zadatak

Zaklade te im nisu jasni mogui okviri utjecaja na njezin program.

2.5. Zakljuak

Odnosi Vlade i civilnog drutva od 1990. godine razvijali su se sporo i postupno. Nakon meusobnognepovjerenja i otvorenih neprijateljstava, u novije se vrijeme utire put stjecanja povjerenja i partnerskihodnosa. Pokazalo se da su odnosi drave i organizacija civilnog drutva na svim razinama ranjivi nakonpromjene vlasti. Promjenom vlasti esto se prekidaju ranije zapoeti programi i suradnja. S druge strane,primjetno je da dio organizacija civilnog drutva preferira politike stranke s ijim vlastima ostvarujebolju suradnju, tj. esto mijenja svoje stavove i istupe ovisno o stranci na vlasti (Alaburi, 2003.).

Rezultati opsenog istraivanja (Beovan, Zrinak, Vugec, 2005.) upozoravaju na ogranieni dijalogdrave i civilnog drutva (Tablica 3), kojeg iskazuju predstavnici dionika civilnog drutva u uzorku spodruja cijele zemlje. Kontinuirani dijalog lokalne vlasti, javnih slubi i civilnog drutva na lokalnimje razinama tek u povojima. Civilno drutvo je tema rasprava samo u sluaju izdvajanja sredstava izprorauna. Dijalog drave i civilnog drutva opseniji je i produktivniji u tradicionalno naprednijim igospodarski razvijenim sredinama (Istra, Hrvatsko primorje, sjeverozapadna Hrvatska). U tim su krajevimaesti sluajevi poticanja dijaloga od strane lokalne vlasti.

Tablica 3.Opis dijaloga izmeu drave i civilnog drutva

Ne postoji

Ogranien dijalog

Osrednji dijalog

Opsean dijalog

Ne znam

Bez odgovora

Ukupno

Odgovori N %

14

125

112

4

6

4

265

5,3

47,2

42,3

1,5

2,3

1,5

100,0


32/69


33

Jo se uvijek smatra kako civilne organizacije podmeu vlasti "klipove pod noge" te da remete unaprijed

dogovorene poslove. Prema stavovima zaposlenih u dravnoj upravi na udruge se jo uvijek uvelikegleda kao na nuno zlo.

Krajem 90-ih godina i poetkom ovoga stoljea drava je izgradila bogatu institucionalnu infrastrukturukojom se potie razvoj civilnog drutva. Na nacionalnoj razini to su Ured za udruge, Savjet za razvojcivilnog drutva i Nacionalna zaklada za razvoj civilnog drutva. K tome, ministarstva i druga dravnatijela imaju djelatnike zaduene za suradnju s civilnim drutvom. Meutim, na razini drave nedostajejasna politika suradnje s organizacijama civilnog drutva, kao i koordinacija tijela koja surauju scivilnim drutvom. Postoje i razliita povjerenstva iji su lanovi predstavnici civilnog drutva. Iako jeinfrastruktura vrlo razvijena, jo uvijek ne postoje ustaljeni mehanizmi komunikacije i suradnje drave icivilnog drutva. Drava uvelike razvija civilno drutvo, i to, odozgo.

Na razini regionalnih i lokalnih vlasti sve je vie ureda koji su otvoreni za suradnju s organizacijama civilnog

drutva. No, u politici suradnje s civilnim drutvom na lokalnoj razini nedovoljno se rauna na programekoji se provode na nacionalnoj razini. Meutim, sadanja Vlada u svojem programu za mandatnorazdoblje od 2004. do 2007. godine ne spominje vanost suradnje s civilnim drutvom. Jednako tako, udokumentu kojim se odreuju daljnji pravci decentralizacije, ne spominje se uloga organizacija civilnogdrutva. ini se da opsena institucionalna infrastruktura kojom drava potie razvoj civilnog drutvanije dio Vlade.


33/69


34


34/69

KAPACITET ORGANIZACIJA CIVILNOGDRUTVA U HRVATSKOJ


35/69

KAPACITET ORGANIZACIJA CIVILNOG DRUTVA U HRVATSKOJ3

36KAPACITET ORGANIZACIJACIVILNOG DRUTVA UHRVATSKOJ

3.1. Jakosti i slabosti organizacija: ljudski resursi, nancijski resursi, tehnikikapaciteti i vodstvo

Pozornost usmjerena na probleme kapaciteta organizacije civilnog drutva u Hrvatskoj poinje sesustavnije osjeati tek u drugoj polovini 90-ih godina. Inozemni programi koji su organizirali prveradionice poetkom 90-ih godina uglavnom su se bavili pisanjem prijedloga projekata, unaprjeivalivjetine komunikacije radi prikupljanja sredstava te organizirali radionice na kojima su prenoenevjetine i znanja za pomo rtvama rata. U novije se vrijeme ovom problemu pristupa sustavnije te supostignua pojedinih organizacija civilnog drutva ohrabrujua.

a) Ljudski resursi

Osobe46koje rade za organizacije civilnog drutva ili su u njima zaposlene kljuni su imbenik njihovograzvoja. Kod nas nisu provedena posebna istraivanja o zaposlenima u ovom sektoru ili o broju osobakoji volontiraju/rade za ove organizacije.

Jedno od prvih empirijskih istraivanja koje je provedeno u Hrvatskoj 1994. godine o radu humanitarnihorganizacija (Beovan,1995.) bavilo se dijelom i problemom ljudskih resursa u ovim organizacijama. Uuzorku tih organizacija samo je 38% njih imalo redovito zaposlene osobe u punom ili u dijelu radnogvremena. Rijetke su organizacije imale stalno zaposlene osobe, to je bio jedan od glavnih razvojnihproblema ovih organizacija. Ve tada se pokazivalo da dobrovoljni i povremeni rad ne mogu jamiti

odrivost razvoja ovih organizacija. Meu anketiranim organizacijama 35% njih imalo je od 11 do 50dobrovoljaca. Ve se tada prepoznao problem opadanja broja dobrovoljaca, odnosno onih koji suspremni raditi bez naknade. Dobrovoljce se nastojalo stimulirati plaanjem trokova prijevoza i obroka.

Javnost je ve tada prepoznavala zaposlene i rad u ovom sektoru kao strategiju vlastitog preivljavanja."To su redovito mlai ljudi podrijetlom iz dobrostojeih srednjih slojeva, vrlo esto vjeni studentibez relevantnog radnog iskustva. Poznavanje stranog jezika, dobre veze i obilje slobodnog vremenaodluujui su za njihove "karijere" u tim organizacijama." (1995: 208).

Isto istraivanje pokazalo je da 71% osnivaa i onih koji su radili u ovim organizacijama nisu ranije imaliradno iskustva u ovom sektoru. Dio onih s iskustvom radio je u stranim organizacijama u zemlji i uinozemstvu. U tom vremenu samo 6% anketiranih organizacija izjavljuje da su imali priliku stei znanja ivjetine u radionicama. ak ih je 86% tada ukazalo na potrebu organizacije radionica radi stjecanja novih

znanja i vjetina. Profesionalnu nekompetentnost u tom vremenu uoavali su i inozemni strunjaci.

46 lanstvo u organizacijama civilnog drutva autori takoer analiziraju kao ljudski resurs.


36/69

KAPACITET ORGANIZACIJA CIVILNOG DRUTVA U HRVATSKOJ 3

37

Istraivanje Svjetske banke o siromatvu (2000.) upozorilo je na injenicu da su zaposleni u civilnim

organizacijama socijalne skrbi nekompetentni i bez dobrih veza. Njihovu kompetentnost osporavali suzaposleni u javnim ustanovama, dravnim tijelima, kao i strunjaci na ovom podruju. Mnogi zaposleniu javnom sektoru angairali su se preko organizacija civilnog drutva te postoji i konkurencija na tritudonacija (Shimikus, 1996.), (Despot-Luanin J., Coury, J.M., 1995.). 90-ih godina dio kreativnih osobazaposlenih u javnim ustanovama osnovao je udruge i okuao svoje sposobnosti u ovoj vrsti poduzetnitva.U brojnim raspravama o problemima razvoja civilnog drutva moglo se zakljuiti da su zbog nerijeenihproblema odrivog nanciranja ovog sektora nakon nekoliko godina ove osobe sa svojim projektimazapadale u krizu. Takoer se pokazalo da meu zaposlenima u ovim organizacijama dominiraju ene i toosobito umirovljenice te pripadnice srednjih slojeva koje su volontirale u ovim organizacijama.

Za razvoj ljudskih resursa civilnog drutva vane su organizacije koje prikupljaju potrebne informacije ipruaju usluge koje su potrebne organizacijama u svakodnevnom poslovanju. To mogu biti informacije

o tome kako registrirati organizaciju civilnog drutva, zatim raunovodstvene i porezne informacije teprogrami za stjecanje novih znanja i vjetina. Te su potporne, uslune organizacije ("resource centre")vane za izgradnju kapaciteta sektora i izgradnju povoljnijeg zakonskog okvira za djelovanje drutvenogsektora. Sredinom 90-ih godina dio inozemnih programa razvoja civilnog drutva prepoznao je problemnepostojanja kvaliciranih uslunih organizacija kao ograniavajui faktor razvoja civilnog drutva uHrvatskoj.

Poetkom 2000. godine u Hrvatskoj je zaivjelo pet-est potpornih organizacija i programa razliitogtipa, uz uvaavanje i regionalne osnove. Dio ambicioznijih, mlaih osoba stekao je znanja i vjetine kojesu im omoguile da rade kao vrlo solidni treneri u podrujima potrebnim za razvoj civilnog drutva. Oveorganizacije i programi dobili su inozemne, a u novije vrijeme i izdanije domae nancijske potpore.47Iako evaluacije uinaka tih organizacija i programa nisu provedene, oni svakako daju vaan doprinos

razvoju ljudskih potencijala u hrvatskom civilnom sektoru.Novija istraivanja o stanju ljudskih resursa u civilnom drutvu (Beovan, Zrinak, Vugec, 2005.) govoreo pozitivnim pomacima. Tako ak 56,4% ispitanika u anketi dionika vanih za razvoj civilnog drutva drida znanja i vjetine osoblja u organizacijama civilnog drutva odgovaraju zahtjevima za ostvarivanjepostavljenih ciljeva, dok oko 40,6% ispitanika dri da takva znanja i vjetine tek dijelom odgovaraju. Uuzorku se ipak radilo o poznatijim organizacijama koje esto imaju stalno zaposlene i bolje mogunostiusavravanja. Nekolicina strunjaka s kojima su obavljeni razgovori esto dovodi u pitanje kompetentnostzaposlenih u organizacijama civilnog drutva. Ovakve primjedbe esto daju i predstavnici drave tezaposleni

Razvoj Civilnog Drustva u Hrvatskoj

Documents