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N 673
SNATSESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Rapport remis Monsieur le Prsident du Snat le 17 juillet
2012
Enregistr la Prsidence du Snat le 17 juillet 2012
Dpt publi au Journal Officiel dition des Lois et Dcrets du 18
juillet 2012
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission d'enqute sur l'vasion des capitaux et
des actifs hors de France et ses incidences fiscales (1),
PrsidentM. Philippe DOMINATI
RapporteurM. ric BOCQUET,
Snateurs.
Tome I : rapport.
(1) Cette commission est compose de : M. Philippe Dominati,
prsident ; M. ric Bocquet, rapporteur ; Mme Corinne Bouchoux, MM.
Jacques Chiron, Yvon Collin, Jol Guerriau, vice-prsidents ; Mme
Marie-France Beaufils, MM. Michel Bcot, Jean-Pierre Caffet, Luc
Carnouvas, Pierre Charon, Francis Delattre, Louis Duvernois, Yann
Gaillard, Mmes Colette Giudicelli, Nathalie Goulet, M. Philippe
Kaltenbach, Mme Marie-Nolle Lienemann, MM. Franois Pillet, Yannick
Vaugrenard, Richard Yung.
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- 3 -
S O M M A I R E Pages
AVANT-PROPOS
......................................................................................................................
9
INTRODUCTION UN PHNOMNE SOUS-ESTIM AU CUR DE LCONOMIE
CONTEMPORAINE........................................................................................
41
I. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES QUI DOIT TRE
CORRIGE
..........................................................................................................................
43
A. UNE CARENCE GLOBALE DES ESTIMATIONS PUBLIQUES
....................................... 43
B. QUI ABOUTISSENT DES VALUATIONS SOUVENT PRSENTES COMME PEU
SIGNIFICATIVES
.........................................................................................................
46
1. La comptabilit nationale
....................................................................................................
462. Les chiffres du Conseil des prlvements obligatoires
.......................................................... 473.
Remdier la carence des estimations de source publique
................................................... 51
II. UN FAISCEAU DINDICES RECOUPS PAR DIFFRENTES ESTIMATIONS
DCRIT UN PHNOMNE TRS FORTS ENJEUX
.................................................... 59
A. LA VALEUR AJOUTE RISQUE
......................................................................................
601. Une technique souvent mentionne lors des auditions de votre
commission........................... 662. Une estimation du risque
pour la France
.............................................................................
67
B. LA MASSE FINANCIRE RISQUE
...................................................................................
701. Derrire les investissements directs (IDE), des oprations de
prts-emprunts
intragroupes en forte expansion
...........................................................................................
712. Lge du
offshore.................................................................................................................
873. La masse des individus risque
.....................................................................................
1044. Quels liens entre lexpatriation et lvasion fiscale
internationale ? ..................................... 113
III. RESTAURER LA FORCE DE LADAGE UBI EMOLUMENTUM IBI ONUS
.......... 116
A. UN REL EMBARRAS DE LA PENSE DEVANT LVASION
FISCALE.......................... 117
B. LA POSITION DU PROBLME PAR LA DOCTRINE FISCALE ET LE
TMOIGNAGE DES PROBLMES POSS PAR LORIGINE JURIDIQUE DU CONCEPT
DVASION FISCALE
........................................................................................
121
1. Aperus sur la doctrine
........................................................................................................
1222. Les constructions juridiques fondent la lutte contre lvasion
fiscale : de la
dualit au
multiple...............................................................................................................
126
C. POUR UNE NOUVELLE TAPE DANS LA DIALECTIQUE
JURIDICO-INSTITUTIONNELLE
...........................................................................................................
129
1. Instaurer une rgle gnrale anti-vasion fiscale
.................................................................
1302. Adapter les institutions
........................................................................................................
131
-
- 4 -
PREMIRE PARTIE : LES VISAGES MULTIPLES DE LVASION
FISCALE................. 135
I. DE LA FRAUDE FISCALE LUSAGE ABUSIF DU NON LEGIFR FAVORISANT
LVASION FISCALE
...............................................................................
135
A. LA FRAUDE FISCALE, LA SANCTION DU MENSONGE
................................................... 1351. La fraude
fiscale des particuliers, lieu commun de lvasion
................................................ 1352. La fraude
fiscale des entreprises : du petit entrepreneur la multinationale
........................ 1523. La sanction limite du cas-limite :
labus de droit
.......................................................... 161
B. LEVASION FISCALE, ENTRE TROMPERIE ET
MANIPULATION.................................... 1651. Les moyens
dune grande vasion des bnfices des entreprises
..................................... 1652. La dissimulation des
revenus des particuliers : comment omettre sans mentir ?
.................... 176
C. LES FROTTEMENTS FISCAUX
......................................................................................
1891. Les contradictions de la fiscalit franaise : une illustration
du complexe
concurrence fiscale-vasion fiscale-dlocalisation fiscale
.............................................. 1902. Linteraction
dfaillante des rgimes
fiscaux........................................................................
196
II. UNE CARTOGRAPHIE GOMTRIE VARIABLE
...................................................... 202
A. LES PARADIS OFFICIELS PERDUS
..............................................................................
2031. Des paradis aux contours multiples, voluant au gr de la
satisfaction de critres
formels
................................................................................................................................
2032. Une grille de lecture complexe de la liste
franaise..............................................................
217
B. LES PARADIS
RETROUVS.................................................................................................
2221. Le maintien de zones dombre , la rsistance des paradis
rglementaires......................... 2242. Les paradis
technologiques : la e-vasion
......................................................................
246
DEUXIME PARTIE : UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LVASION FISCALE
AUX EFFETS INCERTAINS ET LA TRANSPARENCE PERFECTIBLE
.........................................................................................................................
259
I. DES RACTIONS TOUS AZIMUTS TEMOIGNANT DUN BESOIN DE
RENOUVELLEMENT DE LACTION ENCORE
INABOUTI........................................... 264
A. LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE : DE LOUTIL LA
FINALIT..................... 2641. La lutte contre la fraude
fiscale, outil dendiguement de la criminalit financire
................ 2652. La transparence fiscale, vecteur de lutte
contre lvasion.....................................................
268
B. QUEL RETOUR SUR INVESTISSEMENT
?..........................................................................
2731. La coopration administrative en matire fiscale : 2015 la fin
des paradis ? ........................ 2732. Tracfin, lan ou
essoufflement
?...........................................................................................
281
II. LUNION EUROPENNE EN ORDRE (TRS) DISPERS DANS SA LUTTE CONTRE
LVASION
FISCALE........................................................................................
284
A. LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE, UNE PROCCUPATION CROISSANTE
A LCHELLE EUROPENNE ?
..................................................................
284
1. Un march et une monnaie uniques, mais 27 souverainets
fiscales en concurrence sur les actifs les plus mobiles
...............................................................................................
284
2. Les premiers garde-fous contre les dommages engendrs par la
comptition fiscale europenne : code de conduite et directive pargne
, un ensemble insuffisant .................. 298
3. Un nouvel lan imputable la crise des finances publiques que
traverse lUE...................... 305
-
- 5 -
B. LAMBITION DUNE ACTION COMMUNE CONTRE LVASION FISCALE
CONTRARIE PAR LES INTRTS
NATIONAUX.............................................................
309
1. En matire de fiscalit des personnes physiques :
linatteignable change automatique dinformations
.................................................................................................
310
2. En matire de fiscalit des socits : les obstacles une
concurrence fiscale loyale ............. 3173. En matire financire
: les freins la taxation et les rsistances la transparence
.............. 323
III. UN ARSENAL LGISLATIF FRANAIS DSARMORC
....................................... 329
A. DES EFFORTS INDNIABLES EN TERMES
JURIDIQUES................................................. 3301.
La traduction juridique interne des engagements internationaux :
des mesures de
rtorsion frappant les tats et territoires non coopratifs
.................................................... 3302. De
nouveaux outils juridiques pour ladministration fiscale
................................................. 3363. Un effort
de scurisation de lassiette de limpt
..................................................................
343
B. LIMITS PAR DES MOYENS DE LUTTE CONTRE LVASION FISCALE MOINS
MOBILES QUE LE PHNOMNE QUILS SEFFORCENT
DENDIGUER....................................................................................................................
346
1. Un pilotage difficile de structures foisonnantes
....................................................................
3492. Une carence en moyens humains et techniques
.....................................................................
3703. Des instruments de recherche limits : lasymtrie des moyens
daccs
linformation financire et fiscale
........................................................................................
377
C. FRAGILISS PAR LINSUFFISANCE DES RECOUVREMENTS ET DE LA
RPRESSION
........................................................................................................................
393
1. Des redressements globalement insuffisants
.........................................................................
3932. Les interrogations de la commission denqute sur le procd de
la transaction ................... 4003. Des sanctions inefficaces
.....................................................................................................
402
D. ENTRAVS PAR UNE POLITIQUE CONVENTIONNELLE FRANAISE NON
ABOUTIE
..............................................................................................................................
405
1. Les dbuts de la coopration administrative
.........................................................................
4062. La coopration judiciaire en panne ?
...................................................................................
408
E. ANNIHILS PAR UN SYSTME INCITATIF LVASION
.......................................... 4111. La libre
circulation des capitaux et des personnes, un vecteur de lvasion
.......................... 4112. La culture de la faille
.....................................................................................................
415
TROISIME PARTIE : REMETTRE LVASION AU CENTRE DU
DBAT...................... 423
I. RVEILLER LLAN CITOYEN DANS LA LUTTE CONTRE LVASION FISCALE
..............................................................................................................................
423
A. CRER LES CONDITIONS DUN DBAT DMOCRATIQUE SUR LVASION FISCALE
...............................................................................................................................
423
1. Structurer laction publique en lui donnant une relle
visibilit politique ............................. 4232. Intgrer la
fraude et lvasion fiscales au dbat
parlementaire............................................. 4253.
valuer la politique de lutte contre la fraude et lvasion fiscales
........................................ 426
B. VALORISER LA CITOYENNET FISCALE
.........................................................................
4271. Promouvoir un comportement fiscal socialement responsable de
la part des
entreprises
..........................................................................................................................
4272. Sappuyer sur la dmocratie sociale, voie inexplore de la lutte
contre lvasion
fiscale
.................................................................................................................................
4283. Promouvoir un tat
exemplaire............................................................................................
429
-
- 6 -
II. RENFORCER LADMINISTRATION AU SERVICE DUNE POLITIQUE DE LUTTE
CONTRE LVASION FISCALE EFFICACE
...................................................... 431
A. MIEUX INFORMER LADMINISTRATION
.........................................................................
431
B. AMPLIFIER LA FORCE DE FRAPPE DE LADMINISTRATION
................................... 4321. Rendre ladministration en
mesure de rpondre aux nouveaux enjeux de lvasion
fiscale
.................................................................................................................................
4322. Permettre une rpression effective de la fraude et de lvasion
fiscales ................................ 433
III. AMLIORER LES OUTILS JURIDIQUES POUR ENDIGUER LVASION
FISCALE
..............................................................................................................................
435
A. MIEUX ENCADRER LES PRATIQUES DE RESTRUCTURATION ET LES PRIX
DE TRANSFERT
...................................................................................................................
436
B. PRVENIR LA FRAUDE ET LVASION FISCALES
.......................................................... 4381.
Prvenir plutt que gurir lvasion
fiscale..........................................................................
4382. Renforcer le dialogue entre les administrations et les
entreprises ......................................... 445
C. CONFORTER LE DISPOSITIF DE SANCTION DE LVASION
FISCALE.......................... 445
IV. MISER SUR LCHELON EUROPEN COMME LEVIER DANS LA LUTTE
INTERNATIONALE CONTRE LVASION FISCALE
.................................................... 448
A. POUR RENFORCER LA TRANSPARENCE ET LA COORDINATION, CLS DE
LEFFICACIT DE LA LUTTE CONTRE LVASION
FISCALE........................................ 448
1. Systmatiser linformation sur les revenus de lpargne des
personnes physiques, une conqute indispensable
........................................................................................................
448
2. Sortir les trusts, notamment europens, de lombre
..............................................................
4493. Centraliser linformation sur les comptes bancaires dans lUE
............................................ 4504. Imposer aux
multinationales une transparence comptable pays par pays
.............................. 4505. Approfondir la coopration
entre les administrations fiscales europennes
.......................... 4516. Dvelopper le contrle fiscal
lchelle de lUE
.................................................................
453
B. POUR EN FINIR AVEC LA CONCURRENCE FISCALE
DLTRE................................... 4541. Instaurer une
assiette commune pour limpt sur les socits dans lUnion
europenne..........................................................................................................................
4542. Adopter des rgles communes en matire de prix de transfert
............................................... 4543. Donner plus
de force juridique au code de conduite encadrant la fiscalit
des
entreprises dans lUnion europenne et tendre son champ daction
.................................... 455
C. POUR MIEUX PESER DANS LA GOUVERNANCE FISCALE
INTERNATIONALE............ 4561. Ngocier ensemble avec la Suisse un
accord commun plutt que des Rubik bilatraux .......... 4562.
Adopter une taxe sur les transactions financires
.................................................................
4573. Mettre la bonne gouvernance fiscale au cur des accords signs
par lUE avec les
pays
tiers.............................................................................................................................
4574. Assurer davantage de cohrence entre le niveau europen et le
niveau international
en matire de lutte contre les paradis
fiscaux.......................................................................
4585. Promouvoir une gouvernance fiscale mondiale
....................................................................
459
QUATRIME PARTIE : CONTRIBUTIONS
..........................................................................
463
EXAMEN EN
COMMISSION...................................................................................................
473
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- 7 -
ANNEXES
..................................................................................................................................
487
ANNEXE 1 - PROPOSITION DE RSOLUTION CRANT LA COMMISSION
.................. 487
ANNEXE 2 - LISTE DES MEMBRES DE LA COMMISSION DENQUTE
........................ 495
ANNEXE 3 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ET RENCONTRES
.................. 499
ANNEXE 4 - RPONSE AUX QUESTIONNAIRES ADRESSS LA DIRECTION GNRALE
DES FINANCES PUBLIQUES
(DGFIP).............................................................
511
ANNEXE 5 - RPONSE DE LA DIRECTION GNRALE DU
TRSOR............................. 611
ANNEXE 6 - RPONSE AU QUESTIONNAIRE ADRESS LAUTORIT DE CONTRLE
PRUDENTIEL
(ACP)..........................................................................................
625
ANNEXE 7 - DOCUMENTS PRSENTS LORS DES AUDITIONS
..................................... 663
ANNEXE 8 - TUDE SUR LA MISE EN UVRE DE LA COOPRATION FISCALE
INTERNATIONALE
................................................................................................
789
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- 9 -
AVANT-PROPOS
Le prsent rapport rpond une initiative du groupe communiste,
rpublicain et citoyen (CRC) du Snat dont lambition tait de mieux
apprcier lvasion des capitaux et des actifs hors de France et ses
incidences fiscales.
On pourra se reporter au trs riche expos des motifs de la
proposition de rsolution du groupe CRC pour mesurer lampleur de la
tche assigne votre commission denqute.
Celle-ci a souhait tre fidle lesprit dune ambition dont les
vnements intervenus depuis la cration de votre commission ont
confirm lentire pertinence que les travaux de la commission ont
galement pleinement confirme.
Lvasion fiscale internationale, dans un certain dsordre il faut
le reconnatre, a t au cur de la campagne prsidentielle, avec les
dbats ouverts sur limposition des grands groupes franais, mais
aussi de nos compatriotes rsidant ltranger.
De nombreux ouvrages parus dans la priode o votre commission
tait son travail ont connu un succs de librairie justifi. Notre
commission denqute a pu auditionner certains de leurs auteurs avec
profit.
Des dcisions publiques importantes, mais passes un peu
inaperues, ont port sur les problmes abords par votre commission,
quil sagisse de la publication de la liste franaise des tats non
coopratifs le jour mme de laudition par votre commission de
lancienne ministre du budget, des rformes adoptes dans le cadre de
la lutte contre le blanchiment qui concerne de plus en plus
explicitement, et cest heureux la fraude fiscale, des dispositifs
proposs dans le cadre du projet de loi de finances rectificative en
cours de discussion
Malheureusement aussi des affaires ont pris un certain
dveloppement, des informations judiciaires ayant pu tre ouvertes au
cours des travaux de votre commission, celle-ci pouvant peut-tre
tre gratifie dune certaine influence puisque le cours de la justice
semble stre un peu acclr dans le semestre coul.
A ce propos, votre commission a fait un premier choix quil faut
dfendre : sans rien sinterdire, sauf doutrepasser ses prrogatives
constitutionnelles, loption de ne point faire pencher les travaux
de la commission sur le versant inquisitif les a globalement
inspirs.
Sans doute lampleur de la tche et-elle t trop lourde. La liste
des listes connat une sorte dexpansion qui dfie les moyens dune
structure parlementaire et qui pourrait bien se poursuivre. La
dimension de lvasion fiscale internationale et ses procds souvent
dissimuls prviennent des investigations individuelles qui rclament
aux services de contrle des moyens
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- 10 -
et du temps, prcieuses ressources dont manque par trop une
commission denqute parlementaire. Le propos dune commission denqute
comme celle portant sur notre sujet, vaste, global, ne peut tre
prioritairement de sattacher au particulier. Son utilit profonde
est denvisager la structure , le systme pour suggrer des solutions
aux limites dune politique publique.
Parmi les limites observes par votre commission figure,
lvidence, la confiance. Restaurer celle-ci, pour une institution
comme la ntre, ne consiste pas se substituer aux organismes dont
cest la charge que de traiter les pathologies les plus glauques
.
Autrement dit, plutt que de balancer des noms , envisager quel
point les institutions en charge de lordre rpublicain peuvent se
trouver confronter des difficults dans lexercice de redressement
des situations illicites et sefforcer de trouver les moyens de les
surmonter.
La commission de son ct a voulu restaurer lespoir que les zones
les plus sombres soient un jour claires.
Lambiance qui a prsid ses travaux a t empreinte de respect
mutuel, dune forme de complicit aussi dans la volont de dcouvrir,
de contribuer faire avancer les choses.
Tout cela doit beaucoup au prsident de la commission denqute,
notre collgue Philippe Dominati, que votre rapporteur souhaite
remercier trs vivement pour sa prsidence qui a permis beaucoup. Les
membres du Bureau et tous les snateurs de la commission qui se sont
impliqus dans un travail intense et aux dimensions extrmement
varies ont considrablement contribu lintelligence dun sujet
particulirement complexe.
Un consensus sest form au sein de la commission, celui de
privilgier le travail au fond mais aussi celui de la transparence.
Les auditions ont t systmatiquement ouvertes au public et la
presse.
Au moment de la rdaction du prsent rapport, votre rapporteur a
souhait prolonger cette transparence. Il ne dissimulera lopinion
publique, qui y a droit, aucun des doutes quil a pu prouver.
Certains dentre eux, non couverts par des procdures judiciaires en
cours, seront formuls dans le corps de ce rapport. Dautres ne
peuvent dsormais plus ltre, malgr la transmission votre rapporteur
de tmoignages, que le Bureau de votre commission a pu partager,
comportant des imputations quil appartient la justice de dsormais
apprcier puisque, selon toute vraisemblance, elle en dispose.
Mais ces interrogations ne doivent pas polariser lattention du
lecteur. Lessentiel de la rflexion a port sur le systme,
c'est--dire sur le
phnomne de lvasion fiscale internationale et sur les actions
publiques conduites pour le combattre.
Sur ce point, votre rapporteur nignore pas que des apprciations
nuances peuvent exister au sein de la commission, ce qui nest que
normal
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sagissant de questions qui sont naturellement perues diffremment
selon la sensibilit politique de chacun.
Mais il ne faut pas que ces diffrences cachent lessentiel,
savoir lexistence dune forme de consensus pour rprouver lvasion
fiscale internationale, consensus rpublicain, la franaise, et dont
notre pays aura grandement besoin au cours des annes venir.
Il est utile quexiste un tel consensus en France car, il ne faut
pas sy tromper, votre rapporteur a de srieux doutes sur la ralit
des intentions de conduire en la matire une politique cooprative
lchelon international
Comme il existe une concurrence fiscale, il existe sans doute
une sorte de mistigri de la lutte contre lvasion fiscale qui
sanalyse en partie dans les termes de ladite concurrence fiscale.
Si en ce domaine, votre rapporteur voit notre pays comme plutt
exemplaire, certains griefs ont pu tre communiqus contre lui.
Ainsi, de la dcision de sabstenir de participer un groupe
dadministrations fiscales constitu pour clarifier la situation du
Liechtenstein Par ailleurs, la volont de lutter contre lvasion
fiscale internationale peut avoir t mise en balance parfois avec
dautres proccupations.
Mais, ces rserves doivent tre peses laune dautres observations.
Lattitude de nombre de pays europens concernant les accords Rubik
avec la Suisse, qui reprsentent des enjeux autrement plus
importants, a de quoi offusquer quand le principe dune politique
dchange dinformations est lesprit de la raction europenne et
mondiale notre problme. A cet gard, les amendements la procdure
FATCA consentis par les tats-Unis la Suisse ont peut-tre t dcisifs.
Il est tout de mme tonnant que des pays considrs comme globalement
fiables puissent de leur fait se trouver soumis des exigences plus
strictes que dautres moins transparents.
Par ailleurs, il faut envisager que le dveloppement dun droit
mou, mais porteur dobligations pouvant tre srieusement sanctionnes,
soit instrumentalis des fins de puissance par certains tats.
On peut l aussi se demander quelle justification existe imposer
des pays europens exemplaires en matire de coopration fiscale de
respecter des obligations plus dures que celles finalement imposes
des juridictions de secret bancaire
Le champ embrass par la proposition de rsolution fondatrice de
notre commission denqute tait vaste et pouvait prter plusieurs
prolongements.
Le choix de votre commission sest port sur lune dentre elles :
llucidation des phnomnes dvasion fiscale et des conditions de lutte
contre ce phnomne.
Votre rapporteur le croit tout fait fidle lesprit de la
proposition de rsolution du groupe CRC auquel il appartient.
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Il aboutit se concentrer sur des phnomnes dont la nature est
difficile apprhender, on le verra , mais dont lampleur et la
nocivit des effets ne sont gure discutables.
Ce nest pas dire que la dlocalisation pour motif fiscal, qui
pourrait utilement faire lobjet dune mission dinformation de notre
Haute Assemble, nexerce pas des consquences regrettables.
Mais lvasion fiscale et la fuite fiscale , si elles ont des
racines communes, - lhtrognit fiscale du monde contemporain ne sont
pas un seul et mme phnomne.
Sans doute lune et lautre peuvent sauto-entretenir mais il
convient de les distinguer afin didentifier les politiques quil
faudrait entreprendre pour les surmonter chacune.
Votre commission denqute ne saurait prtendre dpasser toutes les
limites dune pense fiscale manifestement embarrasse par la notion
dvasion fiscale.
Pourtant, il est plus que souhaitable que le flou qui entoure
celle-ci soit dissip. Il en va de la prcision du propos et de la
justesse et de lefficacit non seulement des dcisions individuelles
de ladministration fiscale et des juges mais encore de notre
politique de lutte contre lvasion fiscale et, au-del encore, sans
doute, de notre politique fiscale.
Prise dans un sens non technique, lide dvasion fiscale recouvre
une multitude de phnomnes qui manquent profondment dunit : lexil
fiscal, la dlocalisation fiscale, la gestion astucieuse dune
situation fiscale Lunit nest alors pas dans le phnomne, elle se
trouve dans un sentiment diffus de rprobation.
Prise dans un sens plus technique, lvasion fiscale est marque
par lorigine fiscalo-juridique des conceptions par lesquelles on
lenvisage dans notre systme juridique.
Elle est de ce fait indtermine puisque considre comme un phnomne
gnral pouvant relever de la saine et habile optimisation dune
situation fiscale, rserve par le principe de libre choix de la voie
la moinsimpose , ou, au contraire, devant tre range dans le champ
de lillicite.
Si aucune de ces deux approches nest compltement rcusable,
aucune dentre elles nest vraiment satisfaisante.
Cest pourquoi le prsent rapport sen carte, considrant que son
objet doit rpondre une conception de lvasion fiscale prcise mais
plus large que celle que notre systme fiscalo-juridique
comporte.
Cela demande, sinon un complet renouvellement, du moins un
effort pour mieux tenir compte de la dimension minemment conomique
dunenotion dont la nature schappe quand on laborde selon langle
traditionnel, celui du seul droit.
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Le parti a donc t pris de ne point traiter de lvasion motif
fiscal en soi. Non quelle ne puisse relever de lvasion fiscale au
sens du prsent rapport, soit en la mettant en uvre, soit en en
runissant les conditions de prosprit.
Pas davantage parce quelle nappelle pas dobjections. Au
demeurant, nombre dentre elles sont voques.
Mais, le phnomne de la dlocalisation motif fiscal au sens large
est bien plus vague que celui, plus prcis, dvasion fiscale.
Disons-le demble, aux yeux de votre rapporteur, il y a vasion
fiscale internationale lorsquune valeur, conomique ou susceptible
dune conversion conomique, se voit rduite au plan fiscal de sorte
que les prtentions lgitimes du fisc perdent une partie de leur
effet au moyen, ou par lintervention, de choix impliquant une
dimension internationale.
Cette approche est voisine de lide gnrale suggre par M.
Pierre-Sbastien Thill : Peut-tre trouvons-nous l une source de
dfinition de lvasion fiscale : une structuration ou un
investissement faisant apparatre une dcorrlation entre la substance
conomique en France et celle qui est tablie ltranger .
Lvasion fiscale internationale trahit un principe trs ancien Ubi
emolumentum, ibi onus , (l o est le profit, l est la charge).
Votre rapporteur propose de lenvisager en fonction des
enseignements de la nouvelle cole dconomie gographique , autrement
dit comme consistant profiter de rentes dagglomration sans en
acquitter le cot, ce qui est toute la manire du passager
clandestin, qui est la figure mme de lvad fiscal.
Si la dlocalisation pour motif fiscal prise dans sa globalit
nombre de ses modalits pouvant, insistons-y, la rattacher lvasion
nentre pas dans ce cadre plus restreint ce nest pas parce quelle ne
lserait pas des intrts fiscaux. Mais lser des intrts ce nest pas
lser un droit, ce que fait de son ct lvasion fiscale.
Assurment, la dlocalisation fiscale, des particuliers comme des
entreprises, manifeste lexistence de limites la puissance des
prrogatives du souverain fiscal, limites dont on peut saccommoder
ou, au contraire, dnoncer, mais limiter une prrogative ce nest pas
anantir les droits constitus dans le cadre o elle subsiste.
Aux yeux de votre rapporteur, le fonctionnement de lconomie
contemporaine prsente des dangers conomiques et politiques
considrables, des dsquilibres aux effets sans doute pas irrmdiables
mais qui peuvent tre transitoirement trs graves.
La concurrence fiscale doit tre discipline, rgule, cela ne fait
pas de doute dans son esprit. Ses effets sont dune extrme gravit
puisquelle rompt lquit fiscale, dtruit les bases des politiques
dlvation de la
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croissance potentielle et dinstauration dune croissance
soutenable. Il nest pas viable dy rpondre en salignant sur elle :
de jeu somme nulle (considr dans sa dimension internationale
puisque les gains de lun sont totalement conditionns par les pertes
de lautre), la concurrence fiscale se transformerait en un jeu
somme considrablement ngative.
Mais, la concurrence fiscale, si elle est un contexte de lvasion
fiscale au sens du prsent rapport, dploie des effets qui, pour tre
plus que proccupants, ne relvent pas toujours de lvasion fiscale
dont on entend traiter ici spcifiquement.
Pour le dire dun mot, tout dplacement international des activits
ne relve pas ncessairement de lvasion fiscale internationale :
seuls les transferts lsant des droits fiscaux lgitimes en
relvent.
Pour les autres, on parlera plutt de fuite fiscale , sous
dimportantes rserves toutefois puisquil serait inconsidr dassimiler
toute extension des activits conomiques au-del des frontires un tel
phnomne.
Avec cette approche, admettons-le, on ne choisit pas la voie de
la simplicit. On pourrait sabandonner au royaume suggestif des
simples faits. On se range dans une problmatique plus complexe, qui
oblige quelques rflexions thoriques.
Toute la difficult est celle de la dfinition du droit fiscal
lgitime, que lvasion fiscale vient lser.
Le titulaire de ce droit est incontestablement le souverain. La
question pose est celle de ltendue de ses droits que vient trcir
lvasion fiscale internationale.
Sur ce point, lon peut carter demble, pour leurs prolongements
extrmes, deux conceptions qui ne sont pas admises dans ltat
historique de nos valeurs :
- celle qui rcuse toute souverainet autre que celle des
individus dans une vision libertarienne radicale qui exclut toute
lgitimit fiscale, tout droit du souverain et limite ainsi ceux-ci
la portion congrue ;
- celle qui attribue aux dcisions de ltat une lgitimit per se et
qui correspond une vision nominaliste du souverain quelles que
soient ses dcisions ; le droit du souverain, cest ce quil dcide et
lon sort alors du Droit pour entrer dans le domaine de la force
pure.
Situons-nous, au contraire, dans notre conception du droit o les
prrogatives fiscales de ltat sont consacres, mais selon des limites
dordre constitutionnel et recherchons quels sont les fondements
formels et substantiels de son titre de crance fiscale.
Clairement, le souverain peut mais il ne suffit pas quil veuille
pour pouvoir, ou plus prcisment pour avoir le droit de tout
pouvoir.
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- 15 -
Pour avoir ce droit, il lui faut respecter des formes et des
limites substantielles. Le Parlement est naturellement attach aux
premires. Il peut dans une certaine mesure dplacer les
secondes.
Ces problmes de limites sont fondamentaux pour notre sujet ; ils
cernent ltendue des prrogatives fiscales et par consquent
permettent dapprocher les pratiques qui les transgressent.
Dans les conceptions modernes, les fondements conomiques de
limpt tendent occuper une place grandissante.
En particulier, limpt est d raison de la dtention dactifs
montaires ou non montaires, dtention qui fonde substantiellement le
processus de constitution de la dette fiscale.
Par ailleurs, ces valeurs sont rattachables un espace de
souverainet fiscale (une agglomration ), et ce rattachement
justifie limposition au nom des fonctionnalits disponibles dans cet
espace et qui dpendent dun ensemble complexe incluant le systme
fiscalo-distributif.
Cest ici le grand enseignement des thories conomiques
contemporaines portant sur les effets dagglomration , mais aussi
dune pense holiste qui voit le social comme plus que la somme des
individus.
Ces progrs de la thorie de limpt sont au cur de la rflexion de
votre rapporteur sur la nature de lvasion fiscale internationale et
sur les instruments pratiques que sa rpression implique.
Ainsi, matriellement, la lgitimit de limposition repose sur le
constat que des valeurs sont prsentes dans un espace de souverainet
qui contribue leur formation, leur jouissance aussi, confrant un
titre lgitime au souverain, fondant ses prrogatives.
Lexercice de ces prrogatives doit cependant respecter les
limites dordre lgal, et encore plus les limites constitutionnelles,
qui peuvent le borner. Cest une question de droit. Il faudra y
revenir.
Ceci fait, le devoir du contribuable est de respecter la crance
fiscale du souverain.
Lvasion fiscale est rprhensible en ce quelle viole ce devoir.
Pour lvasion fiscale internationale elle procde la soustraction
une dette fiscale doublement fonde (formellement et
matriellement) au moyen doprations internationales en diminuant la
valeur conomique apprhendable par le fisc par rapport celle
rellement constitue dans lespace commun. Elle est profondment
condamnable parce quelle lse, non seulement des intrts fiscaux,
mais encore de vritables droits fiscaux.
Ce cadre conceptuel suffit-il ? La rponse ne peut
malheureusement tre tout fait positive.
Dun point de vue normatif, deux problmes se posent :
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- celui de la juste valeur, cest--dire de la rfrence en fonction
de laquelle apprcier la valeur fiscale qui devrait tre offerte
limpt, autrement dit la valeur normalement apprhendable par lui
;
- celui, plus pratique, de la porte de la norme fiscale qui, une
mme valeur intrinsque, peut faire correspondre soit, par choix,
soit involontairement, des valeurs fiscales diffrentes.
Ces questions sont au cur de notre systme fiscal et des
rflexions quil suscite, en France mais aussi ailleurs. On le
vrifiera dans le corps du prsent rapport quand seront exposs les
mcanismes de contrle des prix de cession internes aux entreprises
ou encore le projet ACCIS, dassiette consolide dimpt sur les socits
en Europe.
Dun mot, il faut voquer la porte de la loi fiscale. Celle ci se
trouve pour ainsi dire dsarme dans sa volont dapprhender une vie
conomique qui se complexifie et offre en pratique une distribution
de cas particuliers. La loi veut, mais elle ne peut pas tout
vouloir.
De plus, elle doit compter avec la libert. Dans notre tradition
juridique, il faut respecter la libert au sens de notre
Constitution, mais encore ses diffrents drivs auxquels sont prts
parfois des effets qui djouent en quelque sorte la force de la
loi.
Un principe essentiel doit tre mentionn : celui qui consacre la
libert de choix de la voie la moins impose, principe qui rserve au
contribuable la libert de pratiquer, dans certaines limites, une
optimisation de sa situation fiscale, ce que les anglo-saxons
nomment le tax planning .
Cette libert ouvre actuellement assez grand le champ de la
conformit fiscale dans lequel on ne saurait trouver dvasion fiscale
au sens du prsent rapport, qui lui confre une valeur
condamnable.
Ce champ a pu tre restreint, mais la question de ses limites
reste pose.
Cest notre systme juridique et institutionnel de mieux les
tracer afin que lusage fait de la libert ici envisage, qui ne
saurait tre absolue, soit conditionn la justice fiscale, qui veut
que chacun paie sa dette.
La manire dont ces limites sont actuellement traces, la suite de
constructions qui sont souvent dorigine prtorienne, que ce soit par
labus de droit ou par lacte anormal de gestion, est sans doute
perfectible pour mieux carter lvasion fiscale internationale et
restaurer dans tout son sens le principe Ubi emolumentum, ibi onus
et quainsi toute la porte de notre loi fiscale lui soit rendue.
Mais il faut ajouter un propos, essentiel dans le monde fiscal
contemporain. Une prrogative fiscale fonde en droit nest pas
ncessairement une puissance fiscale mobilisable en fait.
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- 17 -
La loi fiscale doit tre soutenable, et cette soutenabilit ne
dpend pas uniquement du souverain car la concurrence fiscale des
autres souverains limite sa puissance.
Cest la question de la concurrence fiscale internationale
laquelle il faut consacrer quelques mots, non seulement parce
quelle est la toile de fond de notre sujet, mais encore parce que
la lutte mme contre lvasion fiscale internationale sinscrit dans ce
contexte trs prcis, et doit donc tre pense, en fonction de cette
ralit .
Sur ce point aussi, notre commission a runi un consensus fort
mme si des nuances sur les marges daction de notre pays ont pu
laccompagner, nuances qui refltent celles de lvaluation des effets
de la concurrence fiscale internationale .
Celle-ci, ainsi que dailleurs, plus globalement, lexistence dune
marqueterie fiscale mondiale avec des rgimes fiscaux trs
diffrencis, a donc t au cur des travaux de votre commission non
seulement parce que cest de ces contrastes, de cette concurrence,
que se nourrit lvasion fiscale internationale, mais encore parce
que la lutte conduite contre celle-ci y est soumise.
Pour autant, la concurrence fiscale cre deux effets quil faut
distinguer car ils sont, subtilement, diffrents, tant observ que
ces deux effets peuvent avoir des liens pratiques entre eux.
Le premier de ces effets peut tre nomm fuite fiscale . Elle
recouvre les transferts internationaux dactivit conomique raliss
pour (ou ayant pour effet de) profiter dun rgime fiscal plus
favorable.
Lvasion fiscale internationale sen distingue, du moins dans un
sens technique, dans la mesure o elle consiste violer une
obligation fiscale, une dette fiscale lgitime, que celle-ci soit
consacre par la loi ou quelle ne le soit pas1.
A lvidence, ces deux processus ont, entre eux, des liens
pratiques.
La fuite fiscale par dplacement de certains actifs ltranger peut
tre ralise selon des modalits constitutives dvasion fiscale ; elle
peut favoriser lvasion fiscale qui, elle-mme, peut favoriser cette
vaporation.
Mais, les deux problmes sont, par nature, diffrents. Cette
diffrence ne doit pas tre ignore ; elle a des effets sur la
prcision des politiques mettre en place.
1 On trouve mme des cas, nombreux, o la loi a pour effet doffrir
un cadre lgal lvasion fiscale internationale. Sagissant de
lvaporation fiscale, la question ne se pose pas. En dpit de
dispositifs visant la prvenir (les rgles fiscales applicables en
cas de transferts de sige social, lexit tax), elle est plus ou
moins explicitement organise par un ordre juridique qui consacre la
prminence de la sphre marchande sur les prrogatives des Etats, sans
en limiter vraiment les drives.
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Pour autant, la concurrence fiscale est une racine commune ces
deux phnomnes et tout ce qui pourra tre entrepris pour la rguler,
ou en limiter les effets, apportera des solutions et lvaporation
fiscale et lvasion fiscale.
Globalement, lvasion fiscale internationale se manifeste, plutt
que par des dlocalisations du titulaire, ou de la source de
cration, des revenus ainsi soustraits au fisc, par des transferts
indus de matire fiscale laide de stratagmes ce que le monde
anglo-saxon appelle income shifting .
On pourrait dailleurs considrer que cette observation est
quelque peu tautologique. La dlocalisation du contribuable rend
logiquement quasiment impossible lvasion fiscale pour la bonne
raison quelle rompt par nature la relation fiscale :
- pour les personnes physiques, seuls les rsidents sont imposs
en France ;
- les socits ne sont imposes qu raison de leurs rsultats franais
qui, du moins en thorie, ne peuvent pas tre dlocaliss du seul fait
quelles modifient leur rsidence fiscale1. Pour elles, seule la fin
de lactivit ralise en France a les effets quon redoute pour les
particuliers dun changement de rsidence.
Mettre les dlocalisations au cur de la problmatique de lvasion
fiscale, sans plus de prcisions aurait t formellement illogique et
aurait donn une extension excessive lobjet mme du prsent rapport.
Elles sont un aspect important des effets de la concurrence
fiscale, mais les travaux de votre commission denqute sont
spcifiquement consacrs lvasion fiscale. La concurrence fiscale
internationale appelle ses analyses propres et des remdes
particuliers.
Pour autant, la concurrence fiscale internationale est bien la
racine de lvasion fiscale et les analyses quon peut en faire ont un
rel intrt pour envisager les termes de laction conduite contre
lvasion fiscale internationale.
Par ailleurs, sil faut consacrer quelques dveloppements ce
sujet, cest aussi parce que la rcente campagne prsidentielle a t
loccasion de saisir lopinion publique de deux questions tout fait
importantes mais prsentes de faon excessivement synthtiques comme
relevant globalement de la problmatique de lvasion fiscale
internationale.
- le premier sujet est celui du taux dimposition des grandes
entreprises dcrit comme trs infrieur celui du reste de la
population des entreprises ;
- le second sujet est celui de limposition des franais qui
rsident ltranger. 1 Ce qui ne signifie pas quun transfert
international des centres de dcision au sens large soit sans effet
sur lconomie franaise et la base apprhendable par le fisc.
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- 19 -
Ces deux questions ne relvent de lvasion fiscale internationale
au sens du prsent rapport que pour partie et pour des raisons qui,
bien quapparentes, sont diffrentes. En voquant demble lune dentre
elles, on fera ressortir le primtre du sujet trait dans le prsent
rapport tout en proposant quelques grilles de lecture de la
concurrence fiscale internationale.
Dans cet avant-propos, on nabordera que la premire question, la
seconde tant explicite dans le corps du rapport.
Sagissant de la fiscalit applique nos groupes internationaux, on
voudrait commencer la rflexion en voquant le triptyque : commerce
extrieur investissements franais ltranger fiscalit .
Lvolution du commerce extrieur franais est particulirement
proccupante. Depuis les annes 2000, le dficit se creuse ce qui,
outre les problmes de soutenabilit associs cette mauvaise
performance, dprime la croissance conomique. Lamplification du
dficit te chaque anne quelques points de croissance lconomie
franaise et se traduit par du chmage supplmentaire.
Il faut aussi souligner que le dficit extrieur est source de
moins values fiscales. Sur la base dune contribution ngative du
commerce extrieur la croissance de 0,5 point de PIB par an la perte
fiscale peut tre estime 0,25 point de PIB chaque anne, soit, sur
dix ans (au moins) 2,5 points de dette publique supplmentaires.
Une partie non ngligeable du dficit rsulte de la facture
nergtique alors mme que la France dispose dune (trs) relative
autonomie en ce domaine et dune des plus grandes entreprises
mondiales dexploitation des nergies fossiles et gazires sans
compter lexistence dautres trs grands groupes du secteur.
Cependant, labsence de matires premires nergtiques dans son sol, du
moins dans les conditions actuelles des connaissances, combine aux
conditions de partage de la rente ptrolire exerce des effets
majeurs sur lquilibre conomique nergtique du pays :
- la France importe ses besoins des prix tendanciellement
croissants ;
- les bnfices des groupes multinationaux qui oprent dans le
secteur sont raliss partir dentits localises ltranger sur
lesquelles peut peser une fiscalit locale leve dont ne bnficie
videmment pas notre pays en dpit des apports de toutes sortes par
lesquels il contribue la russite industrielle et commerciale de ces
groupes (voir infra pour de plus amples dveloppements).
Mais il existe dautres facteurs que lnergie pour rendre compte
de ltat de notre balance commerciale. A lvidence la concurrence des
pays mergents compte. La nouvelle division internationale du
travail oblige des transitions qui mettent mal la comptitivit des
conomies occidentales, contraintes des volutions difficiles de
leurs spcialisations. Mais, lessoufflement de nos exportations, qui
est lun des principaux vecteurs de la
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- 20 -
crise de notre commerce international, se manifeste lintrieur de
lEurope elle-mme. Pourtant, nos prix lexport ne sont pas plus
dynamiques que ceux de notre voisin allemand qui lui ne connat pas,
cest le moins quon puisse dire, ce problme. Ce nest pas dire que
notre comptitivit soit indemne malgr les efforts salariaux raliss.
Les diagnostics les plus srieux convergent vers le constat dun
couple prix-qualit qui se serait dgrad et mettent en vidence
linsuffisante monte en gamme des produits franais. Relevons
simplement cet gard que lappareil productif franais souffre sans
doute moins de son retard par rapport une Allemagne dont la
spcialisation industrielle est assez proche de la ntre, avec
cependant des produits plus diversifis et plus haut de gamme dans
les secteurs o elle se dploie, que dtre absent des grands secteurs
o les pays la frontire technologique industrielle, les tats-Unis
principalement, se situent. Remarquons aussi que la dmographie
exportatrice de la France ngale pas celle de notre grand voisin
continental connu pour disposer de PME plus fortes ayant un accs
plus large aux marchs dexportation (voir ce sujet, le rapport de
notre collgue Bernard Angels sur la prospective du couple
franco-allemand ).
Mais soulignons surtout une des singularits de lappareil
productif franais trs marqu par lexistence de grands groupes oprant
dans des secteurs o lAllemagne est assez peu prsente ; cest--dire
les services aux entreprises et certains biens de consommation.
Cette structure productive contraste qui voit la France plus
oriente vers les services que lAllemagne et disposer dune industrie
souvent trop moyenne gamme, avec de trs notables exceptions bien
sr, exerce un effet trop souvent nglig sur les conditions
dinsertion de lconomie franaise dans la mondialisation. Pour en
apprcier les dtails, on renvoie galement au rapport prcit de notre
collgue Bernard Angels, mais il faut en souligner ici une
composante essentielle : lexistence dune base de vente directement
implante ltranger dont le chiffre daffaires reprsente plusieurs
fois le niveau des exportations franaises (environ le double).
Cette ralit ne peut tre qualifie comme la dmonstration dun choix
systmatique fait par les entreprises de prfrer dvelopper leurs
affaires dans le monde partir de ltranger plutt qu partir de la
France dans un univers o elles seraient libres de substituer un
choix dimplantation un autre. Il existe de nombreux motifs
conomiques de simplanter directement ltranger notamment quand la
relation de proximit est essentielle la russite des projets. IDE et
exportations ne sont pas toujours conomiquement parfaitement
substituables.
Par ailleurs, le contenu des exportations en valeur ajoute doit
tre considr pour apprcier les effets dune perte de dynamique des
exportations directes. A cet gard, le modle allemand, dans sa
dimension dexemplarit mrite bien des nuances puisque de nombreuses
exportations allemandes ne sont en ralit que des importations
auxquelles la force productive localise en Allemagne napporte que
peu de valeur ajoute.
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- 21 -
Il nempche que ce peu de valeur dgage des valeurs ajoutes
unitaires que le volume des exportations allemandes convertit en
une valeur ajoute globale mieux que significative, la contribution
du commerce extrieur allemand la croissance du pays atteignant des
niveaux singulirement levs. En bref, si lAllemagne est une conomie
de bazar selon lexpression emprunte lconomiste allemand Zinn, le
bazar est immense.
Il produit des revenus pour les agents privs qui participent son
expansion mais aussi pour les finances publiques allemandes dont la
dynamique des recettes dpend trs troitement du commerce extrieur,
mesure de la contribution de ce dernier la croissance du pays.
Par comparaison, les finances publiques franaises profitent peu
des ventes ralises par les groupes franais ltranger et des bnfices
associs.
Par ailleurs, le dploiement du capital ltranger pose le problme
de ses liens avec lvasion fiscale : sil apparat peu contestable que
la complexification des groupes est une source potentielle dvasion,
on ne peut crire lquation dlocalisation = vasion fiscale sans faire
intervenir des variables tierces, pour la trs simple raison que
notre impt sur les socits ne fonde pas le droit dimposer les
bnfices rellement raliss ltranger. Il ny a vasion fiscale
internationale que si les bnfices raliss ltranger incorporent un
bnfice qui aurait d tre rattach la France. Relevons toutefois qu ce
stade, lampleur des enjeux peut tre tablie. Les modalits
dadaptation de notre appareil productif la mondialisation, par
transfert international dactifs, attachent lexamen des gestions
fiscales des entreprises des enjeux particulirement importants.
On le voit, ce dtour ne nous a pas loigns de notre sujet. Il
permet de mieux situer le dbat ouvert par le constat dune trs
faible taxation des grandes entreprises franaises, prsent comme
entrant dans la problmatique de lvasion fiscale internationale par
la dmonstration quil apporterait en soi dune pratique courante de
lvasion par les entreprises en cause. Si les pratiques dvasion
fiscale des entreprises multinationales peuvent lgitimement tre
envisages, pour tre rprimes, on ne saurait les dduire des seuls
constats du Conseil des prlvements obligatoires (CPO) sur leur taux
dimposition, ainsi que M Olivier Sivieude a pu notamment lindiquer
trs clairement votre commission.
Pour autant, le dbat alors ouvert prsente un grand intrt et il
faut y revenir un peu en dtail.
Ce dbat a t lanc la suite dun rapport du Conseil des prlvements
obligataires (CPO) qui aprs avoir relev une forte progression des
recettes dimpt sur les socits dans les annes 2000 (avec toutefois
un tassement en 2008), a fait ressortir la faiblesse du taux
dimposition desdites entreprises en le comparant avec celui des
entreprises de dimension plus rduite.
-
- 22 -
volution des recettes nettes dimpt sur les socits (hors IS par
voie de rle)
38 9
30
40 8
81 47
854
50 8
43
49 1
79
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
2004 2005 2006 2007 2008
Source : DGFIP
La France, comme de nombreux pays europens, tablit un lien troit
entre la comptabilit et la fiscalit comme le rappelle justement le
CPO.
Lassiette taxable est constitue par le rsultat fiscal de
lentreprise et, pour sa dtermination, les entreprises doivent
respecter les dfinitions dictes par le plan comptable, sous rserve
que celles-ci ne soient pas incompatibles avec les rgles
applicables pour lassiette de limpt .
Ds lors, seules les charges effectivement comptabilises sont
prises en compte par le droit fiscal. Ainsi, la dductibilit fiscale
des frais gnraux, des amortissements ou des provisions est
notamment subordonne leur comptabilisation en compte de
charges.
Compte tenu de lexistence dune certaine souplesse comptable,
ltablissement de limpt est ainsi directement li des choix raliss en
ce domaine dont le contrle de significativit (de fidlit) simpose
pour une bonne application de la loi fiscale.
Sur lensemble des entreprises assujetties, celles qui ont
souscrit une dclaration de rsultats, seule la moiti a dgag un
bnfice fiscal et acquitt un versement dIS en 2007.
Cette observation du CPO oblige sinterroger sur lventualit que
les pratiques doptimisation fiscale soient largement rpandues (mme
sil est peu vraisemblable quelles passent majoritairement par
lvasion fiscale internationale).
Les rsultats de lIS conduisent dautres interrogations.
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- 23 -
Ventilation des paiements dIS selon la taille des entreprises
(2007)
(en milliers et en millions deuros)
Effectifs* Nombre
dentreprises assujetties
Nombre dentreprises ayant
pay lIS Montants bruts
Moins de 250 salaris 1 104,6 523,9 29 314,9 De 250 499 salaris
6,5 1,4 2 634,4 De 500 1 999 salaris 9,3 1,1 7 387,2 2 000 salaris
et plus 12,1 0,5 19 440,4 Non rapprochs 35,6 1 270,9 Total 1 132,5
562,6 60 047,7
Source : DGFIP
* Effectifs du groupe pour les entreprises intgres
On retrouve dans le tableau ci-dessous le chiffre indiquant les
proportions des entreprises dclaratives rellement contribuables lIS
: 562 600 en 2007 sur un total de 1 132 500 entreprises, soit un
taux de contribution effective de moins de 50 %.
Ce taux de contribution effective varie selon la taille des
entreprises et il est dautant plus faible que les entreprises
comptent plus de salaris.
Taux de contribution effective par taille de lentreprise (2007)1
(en %)
Moins de 250 salaris 47,4 De 250 499 salaris 21,5 De 500 1 999
salaris
11,8
2 000 salaris et plus 4,1 Total 49,7
1) Lapparente incohrence des chiffres est due la catgorie des
entreprises non rapproches qui comptent 35 600 units.
Les chiffres du CPO rvlent une trs forte dcroissance du taux de
contribution mesure quaugmente la taille des entreprises.
Prs de la moiti des entreprises de moins de 250 salaris
assujetties ont acquitt une dette fiscale limpt sur les socits.
De fait, elles auraient pay la moiti des recettes brutes de
limpt sur les socits en 20072 alors mme quelles bnficient depuis
2002 dun rgime de faveur consistant en un taux rduit de 15 %3 quand
leur chiffre daffaires
1 Les recettes nettes dimpts sur les socits ont atteint 50,8
milliards deuros en 2007. 2 Les recettes nettes dimpts sur les
socits ont atteint 50,8 milliards deuros en 2007. 3 Le taux rduit
est appliqu sur une fraction de leur bnfice imposable sous
condition de plafond, soit 38 120 euros.
-
- 24 -
hors taxe est infrieur 7,63 millions deuros. Le cot du
dispositif pour les finances publiques est estim 2 milliards deuros
pour une population dentreprises de 450 000 units.
Ce rgime fiscal prfrentiel se traduit par une rduction dimpt
moyenne de lordre de 8 % pour des bnficiaires.
Au-del de 2 000 salaris, le taux natteint pas 5 %, si bien que
sur 12 100 entreprises assujetties, seules 500 supportent
effectivement un prlvement au titre de limpt sur les socits.
Cette situation nempche pas que les recettes dimpt sur les
socits ressortent comme fortement concentres au niveau de ces
entreprises puisque ces 500 entreprises auront acquitt 38,2 % des
recettes nettes de cet impt en 2007 (19,4 sur 50,8 milliards
deuros).
La question de savoir si ces constats peuvent fonder un
diagnostic dvasion fiscale internationale ne peut tre lude.
Le Snat a eu se pencher sur cette question travers une
proposition de loi tendant amliorer la justice fiscale, restreindre
le mitage de limpt sur les socits et favoriser linvestissement.
Notre commission des finances avait largement rendu compte de la
situation de concurrence fiscale en Europe en mentionnant une
course la baisse du taux nominal comme manifestation dune
concurrence fiscale en Europe (qui) sest intensifie ces dernires
annes .
Avec une grande justesse, elle avait relev la contagion de cette
baisse et, en particulier, ladoption de mesures dattractivit par de
grands pays, la suite de celles adoptes par les petits pays en les
prcisant dans ces termes :
Depuis le dbut des annes 2000, et en particulier avec
l'largissement de l'UE aux pays baltes et d'Europe centrale, un
nombre croissant d'tats membres s'est engag dans la voie de
l'abaissement graduel ou immdiat du taux d'IS, ce mouvement ayant
tendance s'auto-entretenir et s'amplifier par contagion . Si des
petits pays tels que l'Estonie, la Slovaquie ou l'Irlande ont t
prcurseurs dans le cadre d'une stratgie agressive d'attraction des
investissements trangers, certains de nos principaux partenaires,
en particulier l'Allemagne et le Royaume-Uni, ont adopt plus
tardivement mais de faon rsolue cette dmarche.
Le rcent rapport thmatique de la Cour des comptes sur les
prlvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne , publi en
fvrier 2011, prcise ainsi que la rforme allemande a t ralise en
deux temps : la loi du 23 octobre 2000 a substitu un taux unique de
25 % l'ancien systme de double taux, puis le taux a t abaiss 15 %
au 1er janvier 2008, en contrepartie d'un largissement substantiel
de l'assiette. En incluant la contribution de solidarit et la taxe
locale sur le commerce
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- 25 -
(Gewerbesteuer), le taux nominal moyen d'imposition des bnfices
des entreprises s'lve aujourd'hui environ 31%, contre 38,65 % fin
2007.
De mme, au Royaume-Uni, le gouvernement conservateur a annonc,
le 23 mars 2011, une amplification de la baisse du taux d'IS, qui
passera de 28 % 8(*) 23 % d'ici l'anne fiscale 2014/2015, au lieu
de 24 % prvu initialement, grce une baisse de deux points ds
l'exercice 2011/2012.
A contrario, le taux nominal d'IS a galement diminu en France,
mais selon un mouvement plus prcoce et de moins grande ampleur -
car partant d'un niveau plus lev - que dans le reste de l'Europe.
En outre, la tendance s'est inverse durant les annes 1990. Le taux
d'IS est ainsi pass de 50 % en 1985, soit un niveau particulirement
lev, 42 %, 35 % (en 1988) puis 33,33 % en 1994, soit l'poque un
taux attractif en Europe. Compte tenu des diverses majorations (
surtaxe Jupp ) et contributions sociales, le taux nominal global
est ensuite remont 41,67 % en 1998 avant de redescendre par paliers
pour se stabiliser 34,43 % depuis 2006.
Sur la priode 1998-2009, l'Allemagne a ainsi rduit son taux
nominal global d'imposition des bnfices de 25,6 points, tandis que
la France ne l'a rduit que de 7,2 points.
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Taux nominal d'imposition sur les bnfices des socits dans les
principaux tats en 2010
Pays Taux nominal au 1er janvier
2010
Commentaires
Allemagne 29,41 % Ce taux moyen inclut l'impt sur les bnfices
hauteur de 15 %, une cotisation de solidarit de 5,5 % et l'impt
local sur le commerce (non dductible de l'IS), dont le taux varie
entre 7 % et 17,15 %.
Belgique 33,99 % Ce taux inclut un prlvement exceptionnel de 3
%. Un taux rduit est appliqu aux entreprises dtenues plus de 50 %
par des personnes physiques. Dans la pratique, la possibilit de
constater une charge fiscalement dductible hauteur d'une rmunration
des capitaux propres (mcanisme des intrts notionnels ) conduit un
taux effectif de 24 % 27 %.
Brsil 34 % Inclut l'IS au taux de 25 % et une contribution
sociale de 9 %.
Canada 31 % Ce taux moyen inclut l'impt fdral au taux de 18 % et
l'impt de la province, dont le taux est variable. Un taux moyen de
15,5 % s'applique la fraction des bnfices qui n'excde pas 500 000
dollars canadiens.
Chine 25 % Impt national. Un taux de 20 % est appliqu aux PME,
et de 15 % aux entreprises de haute technologie (sous
conditions).
Espagne 30 % Les socits dont le chiffre d'affaires n'excde pas 8
millions bnficient d'un taux rduit de 25 % pour la part des bnfices
allant jusqu' 120 202 (30 % au-dessus).
tats-Unis 40 % Le taux marginal de la taxe fdrale est de 35 %.
Les taxes locales peuvent varier entre 1 % et 12 % et sont en gnral
dductibles de l'assiette de l'impt fdral.
France 34,43 % Inclut la contribution sociale sur les bnfices au
taux de 3,3 %, mais pas l'ex-taxe professionnelle.
Les PME rpondant certains critres, notamment un chiffre
d'affaires infrieur 7,63 millions , bnficient d'un taux rduit de 15
% sur la fraction des bnfices infrieure 38 120 .
Inde 33,99 % Pour les socits locales, mais 40 % pour les socits
trangres.
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Irlande 12,5 % Taux maintenu en 2010 et 2011 malgr les demandes
des tats de l'eurozone.
Italie 31,40 % Comprend l'impt sur les bnfices (IRES) au taux de
27,5 % et la taxe rgionale au taux de 3,9 %, qui est en gnral
calcule sur une base plus leve que celle de l'IRES.
Japon 40,69 % Comprend l'impt national au taux de 30 % et les
impts locaux.
Pays-Bas 25,50 % Un taux rduit de 20 % est appliqu sur les
premiers 200 000 euros de bnfices.
Pologne 19 % Pnalit de 50 % en cas de non-documentation des prix
de transfert.
Royaume-Uni
28 % Depuis le 1er avril 2008 (30 % auparavant). Un taux de 21 %
s'applique aux socits dont les bnfices ne dpassent pas 300 000
.
Russie 20 % Dont 2 % pour l'tat fdral et 18 % pour les rgions
(avec la facult de le rduire 13,5 %).
Sude 26,30 % Le taux de l'IS tait de 28 % jusqu'en 2009. Des
provisions taxables peuvent tre constitues dans certaines limites
de volume (25 % de l'assiette) et de temps (six ans maximum).
Suisse 21,17 % (canton de
Zrich)
Comprend les impts fdraux, cantonaux et municipaux. Le taux de
21,17 % correspond au rgime appliqu Zrich. Les taux s'tagent entre
12,5 % (Obwalden) et 24,5 % (Genve).
Sources : KPMG (Etude sur l'imposition des entreprises et les
taxes indirectes en 2010), Lettre Vernimmen
Notre commission des finances avait pu trs bon droit relever que
la situation dcrite par le CPO suggre une forme diniquit qui
suscite lincomprhension, la dgressivit tant contraire une
conception gnralement admise de la fiscalit .
Deux indications donnes par le rapporteur de la commission des
finances ce propos appellent une attention particulire compte tenu
de leur lien avec lobjet de notre commission denqute.
En premier lieu, lexistence dune dgressivit de limpt sur les
socits tait prsente comme probable mais confirmer.
Le rapporteur faisait valoir que si compte tenu des
caractristiques actuelles de l'assiette, le caractre dgressif de
l'IS correspond une intuition qui semble confirme par les calculs
du CPO , il tait toutefois ncessaire de relativiser ces rsultats,
dont la mthodologie n'est pas exempte de
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failles : d'une part, elles sont fondes sur des donnes de 2006 ;
d'autre part, il s'agit d'un taux implicite de nature
macro-conomique, qui comporte des biais et est moins prcis qu'un
taux effectif moyen ou marginal.
Il ajoutait qu'il est indispensable de juger le faible montant
d'impt acquitt en France par certains grands groupes l'aune de leur
situation financire et fiscale sur le long terme et des impts
qu'ils acquittent l'tranger.
Cette analyse rend trs bien compte de la diffrence de principes
pouvant exister entre les effets de la concurrence fiscale : soit
elle lse des intrts sans lser des droits et alors ce nest pas de
lvasion fiscale ; soit elle lse des droits et alors, cest de
lvasion fiscale.
En second lieu, le rapporteur avait fait prcder cette rserve de
mthode par un constat que les travaux de votre commission denqute
ont trs largement confirm :
De fait, les grands groupes, que ce soit en interne ou en
recourant des avocats conseils, disposent des ressources humaines
et financires adaptes pour matriser la complexit juridique,
lutiliser leur profit et construire leur taux dimposition. Lingalit
des entreprises devant les facults doptimisation aboutirait ainsi
une forme de dgressivit de lIS, et donc une situation dinjustice
fiscale.
Comme a pu le constater votre commission denqute, il existe
bien, en effet, une activit de services aux entreprises qui peut
consister leur vendre des schmas doptimisation fiscale, au mieux,
dvasion fiscale, au pire.
A travers les deux interrogations formules par le rapport de la
commission des finances, on peut dvelopper les nuances dans
lesquelles votre commission denqute a d voluer.
Dans les anomalies apparentes de limposition paye par les
grandes entreprises, il existe en effet deux composantes possibles
quon peut, dans un premier temps, distinguer :
dun ct, un effet de la combinaison dune fiscalit mondiale sans
unit avec le dploiement international des activits des entreprises,
cet effet pouvant tre attribu, plutt qu des schmas dvasion, voire
doptimisation fiscale (compte tenu du rle souvent second ou
secondaire de la variable fiscale dans linternationalisation dune
des activits des groupes), aux conditions transnationales de
lactivit des groupes ;
dun autre ct, un effet de pure optimisation, ou dvasion, qui
relverait de la facult des groupes choisir la voie la moins impose
, en procdant de faon acceptable, ou, au contraire,
condamnable.
Ces deux effets sont distincts par leur nature, lun relevant du
phnomne dvaporation fiscale rsultant de lexistence de rgimes
fiscaux favorables que les entreprises mobiliseraient dans leurs
stratgies de
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dveloppement international, ou plus objectivement dont elles
tireraient les bnfices, lautre associ une capacit de gestion
fiscale, maligne dans tous les sens de ce terme, car versant dans
ce que ce rapport voit comme une gestion fiscale condamnable
(lvasion fiscale proprement dite) consistant dissocier la valeur
conomique cre dans un espace de souverainet fiscale et la valeur
fiscalement apprhendable dans cet espace au moyen de constructions
dimension internationale rprhensibles de ce seul fait.
Votre rapporteur veut cependant ajouter que si cette distinction
est tout fait valable sur le plan de la pense pure, les deux
phnomnes dcrits dans ce cadre de raisonnement semblent, en
pratique, entretenir des liens troits.
Votre commission denqute a pu recueillir damples tmoignages de
ce que le dploiement international des firmes, assum par lordre
libral europen et mondial au nom deffets conomiques favorables dans
une dmarche que, pour sa part, votre rapporteur considre comme
illusoire, offre loccasion de procder cette dissociation des
valeurs conomiques et fiscales, qui est toute lvasion fiscale.
Votre commission denqute a pu constater que lentreprise
transnationale moderne trouve dans le contexte de totale htrognit
fiscale du monde une multiplicit de moyens de procder cette
dissociation, qui sape les droits lgitimes des tats sur des
assiettes fiscales qui ne recouvrent plus les assiettes conomiques,
les revenus rels des agents en question.
Cette ralit a t globalement sous-valorise . On pourrait lui
confrer pour prolongement de justifier la mise en
uvre dune imposition minimale des socits rsidentes comme le
proposait les auteurs de la proposition de loi sur le mitage de
limpt sur les socits .
Une tendance rcente de notre lgislation fiscale a t, dans le
cadre de la lutte contre lvasion fiscale internationale, dattribuer
de plus en plus limpt la fonction dassurer les tats contre des
soustractions de leurs assiettes fiscales constitutives de lvasion
fiscale.
La lutte contre les paradis fiscaux, qui malheureusement, sest
tiole au fil du temps, procde de cette conception en sappuyant sur
des majorations de retenues la source appliques aux revenus
financiers.
Le schma justificatif est le suivant : tablissement dune
prsomption de fraude ou dvasion contre laquelle les procdures
lgales - changes de renseignements, obligations dclaratives - sont
rputes djoues ; dfinition dun rgime fiscal dont les drogations sont
causes (au sens juridique) par cette prsomption et qui comportent
un durcissement du rgime visant sassurer contre le risque de fraude
ou dvasion.
La lgislature prcdente a abondamment recouru cette technique
dassurance quelle a en partie, il faut le regretter, vid de sa
porte.
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Les constats de votre commission denqute tendant tablir que les
risques dvasion fiscale dans le contexte dune transnationalisation
des entreprises dans un univers de complte htrognit fiscale (du
fait des dispositions fiscales elles-mmes mais aussi des pratiques
de gestion des entreprises) sont srieux, rels et dommageables.
Cette conclusion justifie sans doute le principe dune
incorporation dans notre lgislation fiscale dune prime dassurance
que la proposition de notre collgue Franois Marc mettait en uvre,
sa faon. Dautres solutions existent comme la mise en uvre
rigoureuse dun contrle des prix de transfert intragroupes ou encore
lharmonisation des assiettes fiscales de sorte que chaque tat
recouvre son d.
Ces choix nappartiennent pas votre commission denqute qui, en
revanche, en tablit la justification et lurgence.
A propos du taux dimposition effectif des grandes entreprises
franaises, votre rapporteur souhaite encore formuler une
interrogation et apporter un clairage.
Linterrogation sappuie sur les constats effectus par M.
Jean-Philippe Cotis dans son rapport sur le partage de la valeur
ajoute. Lors de son audition, la prsidente du Medef a appel
lattention sur le niveau historiquement bas du taux de marge des
entreprises franaises suggrant que la rentabilit conomique du
capital avait atteint un seuil critique.
Votre rapporteur ne fera pas porter la discussion sur cette
apprciation qui appellerait pourtant une prsentation plus
nuance.
De la mme manire, les dirigeants dentreprise auditionns par
votre commission ont insist sur les limites dune approche qui tend
relier limpt pay en France la totalit des rsultats des groupes
quils gouvernent.
Ces observations ont t galement faites par M. Olivier Sivieude
sagissant de deux situations particulires dont celle de Total, qui,
pour nacquitter quenviron 300 millions deuros dimpt en France,
subirait un taux effectif dimposition record en raison des
prlvements effectus sur la rente ptrolire par les pays dont des
pays europens gnralement connus, par ailleurs, pour concevoir leur
politique fiscale selon une logique concurrentielle mais qui, en
lespce, se rvlent beaucoup moins averses limpt qui bnficient de la
manne ptrolire.
Ces observations nempchent pas les grandes entreprises non
financires de connatre une rpartition de leur valeur ajoute
produite partir du seul territoire national (cest--dire excluant
les oprations de production ralises ltranger), o la part des
salaires atteint en moyenne 56 points (soit 11 points de moins que
pour les PME) et o donc la part de lexcdent brut dexploitation est
de 44 points de valeur ajoute.Dans un quart de ces entreprises, la
part des salaires est mme de seulement 28 %. Autrement dit, 72 % de
leur valeur ajoute est attribue lexcdent brut dexploitation qui
rmunre les dtenteurs de leur capital.
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- 31 -
Le rapport Cotis montre galement que lappartenance un groupe
industriel entrane un partage moins favorable aux salaires, surtout
quand la tte de groupe est franaise et cote.
Si on ne peut pas passer en quivalence lexcdent brut
dexploitation et les profits taxables (il faut en particulier
dduire les amortissements), lexcdent brut dexploitation des grandes
entreprises conduit estimer que la rentabilit conomique de ces
firmes ne peut expliquer le dcrochage entre les impts effectivement
pays par elles et les impts que justifieraient leurs rsultats
conomiques.
Dautres vnements doivent donc tre pris en compte. On relvera que
limpt sur les socits ne reprsente en moyenne que 14,5 % de lexcdent
brut dexploitation (contre 25,6 % pour les dividendes et 40,6 %
pour lpargne des entreprises). Ce taux moyen est trs infrieur au
taux dimposition nominal des socits. Si les amortissements peuvent
expliquer une partie de cet cart, ils ne suffisent manifestement
pas. Dautres facteurs interviennent.
Parmi ceux-ci, les charges dintrt doivent tre considres. Les
intrts verss sont particulirement levs pour les grandes
entreprises. Ils absorbent 9,2 % de la valeur ajoute des
entreprises quand on les apprcie en les pondrant en fonction de la
part des entreprises versantes dans la valeur ajoute, contre
seulement 1,9 % quand on en fait une approche purement
arithmtique.
Ce constat conduit observer que les entreprises les plus
endettes sont celles dont la valeur ajoute est la plus leve,
ensemble qui regroupe les plus grandes entreprises.
Or, on a observ que ces entreprises sont aussi celles qui ont un
taux de marge comparativement lev.
Ce taux de marge devrait leur garantir une capacit
dautofinancement correspondante qui devrait rduire leur appel
lendettement, dautant que leur taux dinvestissement ne parat pas
dpasser la moyenne.
Par consquent, le poids des intrts dans laffection de leur
excdent brut dexploitation pose un problme.
On en connat lune des explications. Ces entreprises consacrent
une part leve de leur excdent brut dexploitation leurs
actionnaires. Les flux bruts de dividendes atteignent 16,8 % de
leur valeur ajoute (contre 3,5 % pour limpt sur les socits). Cette
politique de distribution des dividendes pse sur lpargne disponible
pour financer linvestissement et oblige sendetter les entreprises
qui veulent investir.
Mais, comme la constat votre commission denqute, le niveau des
intrts peut galement correspondre des arrangements financiers,
qui
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permettent de rduire le bnfice imposable indpendamment de tout
lien entre lendettement et linvestissement rel des entreprises en
France.
Dans une telle configuration, les intrts ne sont plus un effet
du recours lendettement pour investir mais pour optimiser la
situation fiscale de lentreprise. Ils ne sont plus le prix dune
option alternative aux fonds propres pour financer le dveloppement
de lentreprise mais des flux de charges qui entretiennent avec les
dividendes des liens positifs de complmentarit du fait des enjeux
fiscaux de la circulation des charges et revenus financiers au sein
des groupes.
A cet gard le rapporteur de M. Cotis lie la monte en puissance
des groupes et la croissance des flux financiers intragroupes qui
la accompagne. Par exemple, la charge dendettement dun groupe peut
tre endosse par la tte de groupe, en change de quoi les diffrentes
filiales font remonter les flux de dividendes vers cette tte de
groupe. Cest toutefois en termes de flux bruts que leffet sera le
plus manifeste. Ces flux connaissent effectivement une croissance
trs importante. Les flux bruts de dividendes verss passent par
exemple de 40 196 milliards deuros entre 1993 et 2007 (tableau
3.1). Mais le rle de ces flux intragroupes est plus limit lorsquon
raisonne en net puisque ceci a pour effet de neutraliser tous les
flux croiss entre SNF, et donc les flux entre SNF appartenant un
mme groupe. Le flux ne subsiste que si la tte de groupe ou la
holding vers laquelle convergent les dividendes est en dehors du
champ des SNF franaises. .
Les rponses au questionnaire de votre rapporteur aux entreprises
confortent souvent le constat dune gestion fiscale active des
rsultats des groupes. Le dcoupage des fonctions, avec notamment un
grand nombre de centres financiers situs dans des pays fiscalit
allge, les carts de productivit apparente entre la France et les
pays faible fiscalit o, parfois, notamment pour des structures
financires, il ny a pas mme un employ, entretiennent les doutes
lgitimes de votre commission. Sans compter le problme fondamental
de lquilibre des effets fiscaux de lendettement des groupes, qui
peut rduire nant la base fiscale interne sans contreparties
ultrieures sur les bnfices ainsi financs.
Votre commission denqute sest avant tout attache mettre en
vidence les pratiques conomiques qui doivent tre prises en compte
pour faire voluer la lgislation fiscale.
A ce propos, elle a pu constater que la lutte contre lvasion
fiscaletait elle-mme soumise des contraintes qui relvent soit de
lordre juridique, parfois quelque peu fanatique aux yeux de votre
rapporteur, soit de lordre des faits.
Les contraintes rsultant dun ordre juridique de moins en moins
attach prserver lquilibre entre les intrts collectifs et les intrts
privs (voir ce propos, laudition de M. Olivier Fouquet et les
articles de doctrine, dont B. Edelman au sujet de la jurisprudence
de la Cour europenne des droits de lhomme (CEDH)) sont exposes au
fil du prsent rapport. Elles conduisent
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renforcer la porte du manque dharmonisation fiscale en Europe
et, ce titre, rduisent a priori les marges de la lutte contre
lvasion fiscale internationale.
Car celle-ci relve elle-mme des jeux dangereux de la concurrence
fiscale.
La lutte contre lvasion fiscale internationale, si elle russit,
a ncessairement pour effet dlever le taux dimposition effectif du
revenu alors priv des bnfices douteux de lvasion avec des effets
dincidence fiscale, toujours difficiles identifier, mais souvent
dcrits de faon qui se trouve trop sommaire comme contraires la
croissance conomique par le courant de pense dfavorable par
principe limpt.
Les arguments produits passent systmatiquement par la thse des
distorsions fiscales qui met en vidence des effets sur la
comptitivit (la charge fiscale augmente les prix de qui la
supporte) mais aussi sur la productivit travers les incitations (ou
plutt les dissuasions) quelle implique. Du coup, lattractivit dun
espace de souverainet fiscale serait altre.
Position que rsume le rapport snatorial prcit en relevant que
limposition forfaitaire entreprise serait prjudiciable en termes de
crdibilit et de comptitivit .
Cette position est tout fait respectable, mais votre rapporteur
considre quelle prsente, formule aussi gnralement, quelques excs et
quelques limites, qui sont celles dune simplification des termes
dans lesquels le problme, vident par ailleurs, de la concurrence
fiscale, est pos.
A cet gard, lanalyse des thories de la concurrence fiscale
prsente son tour un intrt majeur pour cerner lobjet vasion fiscale
internationale .
Il faut mentionner lexistence de deux cadres danalyse distincts
de la concurrence fiscale.
le premier modle, historiquement, correspond aux travaux de
Tiebout (1956). La concurrence fiscale y est conue dans les termes
gnraux des conceptions de la concurrence. La charge fiscale est un
lment du cot de production que des concurrents sattachent rduire
pour attirer des actifs. Tiebaut remarque que la concurrence
fiscale est dautant plus intense que les entits aux prises sont
htrognes (les petits tats ayant des esprances de gains nets
suprieures celles des grands tats entre lesquels existe de ce fait
une sorte de paix arme ). Cette dernire observation est intressante
car elle fonde thoriquement un constat que chacun peut faire :
lUnion europenne nest pas seulement une zone montaire non-optimale
(au sens de Mandell), il lui manque galement dtre une zone fiscale
optimale ;
un second modle vient enrichir le modle de Tiebout en lui
donnant tous ses prolongements. Laffirmation selon laquelle la
charge fiscale
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est un cot est, dans la pense de lauteur cit, mentionne au
soutien dun jugement plutt dfavorable limpt comme rduisant la
croissance potentielle, savoir le rythme atteignable par la
croissance conomique, en raison de ses effets sur les incitations
conomiques (baisse de la rentabilit gnrale des activits conomiques)
et de ses effets sur la comptitivit. Cependant, conformment la
thorie gnrale classique de limpt, cette conclusion est carte
lorsque le prlvement touche des rentes, autrement dit un excs de
rmunration de certains facteurs (obtenue au dtriment des
rmunrations relles dun quilibre classique de pleine concurrence).
En ce cas, limpt resitue les conditions idales de fonctionnement
des marchs et contribue ce bien-tre conomique.
Cette rserve a t considrablement prolonge par les conomistes
contemporains, appartenant au courant de la nouvelle conomie
gographique 1. Sinterrogeant sur les paradoxes offerts par la
persistance dune distribution des activits conomiques semblant
favoriser les espaces fiscalit leve, plutt que ceux fiscalit basse,
ils ont fait valoir que les espaces conomiques offrent des rentes
de localisation qui peuvent de beaucoup dpasser les avantages dune
pure gestion fiscale des revenus. Plus encore, ces rentes , qui
justifient limposition en la rendant possible sans les effets
catastrophiques dcrits quand on la considre isolment, peuvent
rsulter de loffre de facteurs publics (financs gnralement par
limpt)2.
Autrement dit, si, dun ct, la fiscalit rduit le revenu aprs
impt, ses contreparties augmentent le revenu avant impt avec un
bilan des deux effets qui dpend de lampleur des rentes offertes par
les interventions publiques.
Cette augmentation de la thorie de la concurrence fiscale est
videmment tout fait essentielle. Elle rejoint les thories modernes
de la croissance (notamment la croissance endogne ) qui mettent
laccent sur le rle de la rsolution des imperfections de march,
notamment par la fourniture de biens publics (ducation, services
non individualisables ou investissements rentabilit si diffre
quaucun investisseur priv ne sy risquerait dans le monde
court-termiste de la finance contemporaine).
Elle aboutit des recommandations fermes de lutter contre une
concurrence fiscale qui cre des rentes injustifies et dilapide des
opportunits conomiques.
Votre rapporteur partage pleinement ces convictions et votre
commission a, dans ce sens, pu sinterroger sur lutilit des
ressources engendres par lvasion fiscale (sans mme voquer leur
nocivit du fait des dsquilibres conomiques et sociaux quelles
accentuent et de leur propension augmenter les dsquilibres
financiers).
1 Paul Krugman par exemple. 2 Voir notamment Benassy-Qur,
Gobalraja et Trannoy. 2005 .
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Mais, la thorie moderne de la concurrence fiscale est moins
convaincante dans son autre aspect non normatif, savoir sa
dimension pratique.
Selon celle-ci, la concurrence fiscale ne devrait finalement pas
tre excessivement redoute puisquelle serait prvenue par la
contribution des contreparties de limpt la rentabilit des activits
conomiques.
Cette conclusion nest que partiellement exacte semble-t-il votre
rapporteur.
Elle butte contre une limite que la thorie conomique dcrit
partir de la parabole du passager clandestin . Celui-ci peut
profiter des rentes, notamment publiques, mais chapper leur
financement (en sabstenant, par exemple, de payer son ticket de
ferry quand il a la chance de se rendre dans une le du Sud rpute
pour sa beaut).
Cette limite parat particulirement luvre dans lconomie
contemporaine du fait de nombre de ses proprits :
les portes des ferrys sont largement ouvertes, autrement dit les
capitaux et les actifs circulent avec une grande libert ;
les conditions selon lesquelles on peut sacquitter du prix du
ticket varient considrablement selon le guichet, autrement dit les
rgimes fiscaux sont trs htrognes
sans quon puisse sassurer que les ferrys pour lesquels on a pay
un faible tarif soient ceux sur lesquels embarquent, en ralit, les
bnficiaires de ces tarifs rduits.
Toute mtaphore a ses limites et pour tre plus direct, on peut
mentionner que la concurrence fiscale, si elle parat devoir ne se
traduire quavec nuances par une complte dlocalisation des activits
des entreprises - au sens de leurs actifs productifs - ou des
personnes, prsente en revanche des risques levs deffets
dommageables :
soit que certaines personnes physiques ou morales se
dlocalisent, malgr tout, le risque de dlocalisation des personnes
physiques les plus fortunes paraissant particulirement lev du fait
des conditions juridiques et fiscales qui dterminent le statut des
non rsidents ;
soit que les crateurs ou dtenteurs de valeurs sarrangent, dans
un monde conomique sophistiqu, pour chapper la (juste) imposition
de valeurs en la saucissonnant pour la localiser o bon leur semble
(ce que lextrme complexification des structures des entreprises
daujourdhui favorise) et (ou) en recourant des gestions comptables,
financires, commerciales produisant des discordances entre la
valeur conomique cre dans une agglomration (un pays) et sa valeur
fiscalement apprhendable par ladite agglomration .
Ces risques sont dautant plus srieux que la lutte contre lvasion
fiscale est elle-mme le champ de pratiques non coopratives du type
de celle
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du passager clandestin. Certains peuvent tre tents den faire
assumer les cots par leurs concurrents, plutt que de les encourir
eux-mmes. Les risques sont ceux que dcrit la thorie des jeux . Plus
globalement, on peut lire les initiatives internationales prises en
ce domaine comme rpondant des stratgies nationales o les intrts
fiscaux se confrontent.
A cet gard, des interrogations peuvent exister sur la cohsion
des Europens pour faire plier les pays pratiquant le secret
bancaire (voir les dveloppe