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S O M M A I R E Pages
LISTE DES PROPOSITIONS
..................................................................................................
7
AVANT-PROPOS
....................................................................................................................
9
EXPOS GNRAL
.................................................................................................................
11
I. ETAT DES LIEUX DES TAXES COMPORTEMENTALES
.............................................. 11
A. LES TAXES COMPORTEMENTALES AUJOURDHUI
..................................................... 11 1. Une
tentative de dfinition
...................................................................................................
11
a) Une dfinition littrale
.................................................................................................
11 b) Une dfinition restrictive
.............................................................................................
12
2. Un essai de recensement
......................................................................................................
13 a) La faible prise en compte des problmatiques de sant publique
par la TVA ......... 14 b) Combien de taxes comportementales ?
.......................................................................
16
B. DES ACCISES AUX TAXES COMPORTEMENTALES : LAPPARITION DUNE
NOUVELLE CATGORIE FISCALE ?
................................................................................
20
1. Un outil budgtaire
.............................................................................................................
20 a) Des taxes au produit facile
...........................................................................................
20 b) Des assiettes ancestrales
...............................................................................................
20
2. Un outil permettant de peser sur la formation des prix
......................................................... 22 3. Un
outil de sant publique ?
................................................................................................
23
a) Des considrations morales et hyginistes
..................................................................
23 b) Des objectifs de sant publique affirms
.....................................................................
24 c) Une fiscalit comportementale assume ?
...................................................................
26
C. DU BUDGET GNRAL AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE
.......... 27 1. Une place croissante dans le financement de la
protection sociale ......................................... 27
a) Une affectation dabord limite au financement des dpenses
agricoles ... .............. 28 b) ... progressivement tendue
lensemble du champ social. ......................................
28
2. Des modalits daffectation symbolisant linstabilit et la
complexit du financement de la protection sociale
.............................................................................................................
30 a) Des taxes qui participent linstabilit des modalits de
financement de la
protection sociale
..........................................................................................................
30 b) Des taxes qui symbolisent le manque de lisibilit des modalits
de
financement de la protection sociale
...........................................................................
32 3. Une affectation longtemps sans lien avec les dpenses de sant
publique ............................... 33
II. LES TAXES COMPORTEMENTALES ? QUELLE LGITIMIT ? QUELLE
EFFICACIT ?
.....................................................................................................................
35
A. MOBILISER LA POLITIQUE FISCALE POUR AGIR SUR LES
COMPORTEMENTS : QUELLE LGITIMIT ?
.................................................................
35
1. Les fondements thoriques de la fiscalit comportementale
.................................................... 35 a) Un moyen
de pallier labsence de rationalit du consommateur
.............................. 35 b) Un outil permettant
dinternaliser les externalits
..................................................... 37 c)
Lexistence dun double dividende ?
...........................................................................
38
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2. Des consquences sanitaires qui appellent une action rsolue
des pouvoirs publics ............... 39 a) 73 000 dcs annuels
attribuables au tabagisme
......................................................... 40 b) 49
000 morts par an lis lalcool
................................................................................
42 c) La progression inquitante de lpidmie dobsit
................................................... 45
3. Un cot financier considrable pour la
collectivit................................................................
47 a) Les cots lis au tabagisme
..........................................................................................
47 b) Les consquences financires attribuables la consommation
dalcool ................... 51 c) Les dpenses dassurance maladie
engendres par les dsquilibres
alimentaires
...................................................................................................................
53
B. MOBILISER LA POLITIQUE FISCALE POUR AGIR SUR LES
COMPORTEMENTS : QUELLE EFFICACIT ?
.................................................................
55
1. Prix, consommations, sant : des liens complexes et incertains
............................................. 55 a) Limpact dune
augmentation des prix sur la consommation de tabac
.................... 56 b) Leffet dune modification des prix sur la
consommation dalcool ........................... 58 c) Limpact dune
hausse des prix sur les comportements alimentaires
....................... 59
2. Contournements, substitutions : une efficacit conditionne par
les stratgies des agents conomiques
........................................................................................................................
61 a) Les ractions des entreprises
.......................................................................................
61 b) Les stratgies des consommateurs
..............................................................................
62
3. La ncessaire prise en compte de lefficacit sociale de la
fiscalit ................................................ 64 a) Une
fiscalit rgressive ?
..............................................................................................
64 b) Des politiques de taxation inquitables ?
....................................................................
65
4. Leffet signal , lment essentiel dune politique par les prix
............................................ 66
III. LA FISCALIT FRANAISE. UN INSTRUMENT DE POLITIQUE SANITAIRE
? ....... 68
A. UNE FISCALIT SUR LE TABAC TROP LONGTEMPS TOURNE VERS LE
RENDEMENT
......................................................................................................................
68
a) Une fiscalit encadre par le droit europen
.............................................................. 68
b) Une rglementation nationale rcemment rforme
.................................................. 69
(1) Le prix de rfrence, cl de voute de la fiscalit du
tabac............................................... 70 (2) Une
fiscalit htrogne
...............................................................................................
71
c) Le rle dterminant de la fiscalit du tabac dans la dfinition
des prix de vente et dans lvolution de la structure du march
............................................................ 74
(1) Un levier efficace sur la dfinition des prix de vente
..................................................... 74 (2) Un rle
dterminant dans lvolution de la structure du march
................................... 75
d) La fiscalit sur les tabacs : un instrument trop longtemps
tourn vers le rendement
.....................................................................................................................
78
e) Vers lutilisation de la fiscalit du tabac des fins de sant
publique ? ................... 84 (1) Une politique de prix enfin
efficace
..............................................................................
84 (2) Un environnement en mutation
....................................................................................
85
B. UNE FISCALIT SUR LES BOISSONS ALCOOLISES SANS OBJECTIF
........................ 87 a) Un cadre communautaire vieillissant
..........................................................................
87 b) Un rgime fiscal hybride
..............................................................................................
90 c) Une structure fiscale reposant sur des objectifs
difficilement identifiables .............. 93 d) Une fiscalit la
croise des considrations sanitaires, conomiques et
culturelles
......................................................................................................................
95
C. LES PRMICES DUNE FISCALIT NUTRITIONNELLE ?
.............................................. 101 a) Les exemples
trangers
................................................................................................
101 b) La taxe sur les boissons sucres
..................................................................................
102 c) La taxe sur les huiles
.....................................................................................................
106 d) Une taxe sur les dpenses de promotion tombe en dshrence
.............................. 109
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IV. GARANTIR LEFFICACIT ET LACCEPTABILIT DES CONTRIBUTIONS DE
SANT PUBLIQUE
......................................................................................................
112
1. Un pralable : abandonner le concept de fiscalit
comportementale ....................................... 112 2. Une
ncessit : redfinir les modalits de mise en uvre des contributions
de sant
publique
..............................................................................................................................
113 3. Une ambition : mettre en cohrence le systme fiscal en
vigueur ........................................... 114 4. Une
gageure : harmoniser la fiscalit lchelle europenne
.................................................. 116
TRAVAUX DE LA MISSION
..................................................................................................
117
I. AUDITIONS DES RAPPORTEURS
...................................................................................
117 Audition de M. Christian Ben Lakhdar, enseignant-chercheur en
conomie des drogues et des addictions la Facult libre des sciences
conomiques et de gestion de Lille, membre du Haut Conseil de la
sant publique (mercredi 3 avril 2013) ................. 117
Audition de Mme Catherine Hill, chef du service de biostatistiques
et dpidmiologie de lInstitut Gustave Roussy (mercredi 3 avril 2013)
................................. 123 M. Jol Forgeau, prsident, et
Mme Audrey Bourolleau, dlgue gnrale de Vin et socit ; Mmes Sylvie
Hnon-Badoinot, prsidente, Myriam Decoeur-Michel, directeur gnral,
et M. Gilles Rouvire, directeur gnral adjoint, de la Fdration
franaise des spiritueux ; M. Pascal Chvremont, dlgu gnral des
Brasseurs de France (jeudi 23 mai 2013)
............................................................................
128 Audition de Mmes Sylvie Hnon-Badoinot, prsidente, Myriam
Decoeur-Michel, directeur gnral, et M. Gilles Rouvire, directeur
gnral adjoint, de la Fdration franaise des spiritueux (jeudi 23 mai
2013) ............................................... 138 Audition
de MM. Philippe Vasseur, prsident, et Pascal Chvremont, dlgu gnral
des Brasseurs de France (jeudi 23 mai 2013)
..............................................................
143
II. PRSENTATION DU RAPPORT DINFORMATION
.................................................... 148
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES
........................................................................
149
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- 7 -
LISTE DES PROPOSITIONS
Un pralable : abandonner le concept de fiscalit
comportementale
Recommandation n 1 : substituer lexpression fiscalit
comportementale la notion de contribution de sant publique
Une ncessit : redfinir les modalits de mise en uvre des
contributions de sant publique
Recommandation n 2 : clarifier les objectifs poursuivis par de
telles contributions en privilgiant les effets sanitaires au
rendement financier
Recommandation n 3 : insrer, lorsque cest opportun, un volet
fiscal dans chacune des stratgies pluriannuelles de sant publique
dfinies par le Gouvernement
Recommandation n 4 : prvoir, au sein du Programme national de
rduction du tabagisme, une hausse de 10 % par an du prix des
diffrents produits du tabac sur les cinq prochaines annes
Une ambition : remdier aux incohrences du systme fiscal en
vigueur
Recommandation n 5 : harmoniser les taux de taxe applicables aux
huiles vgtales
Recommandation n 6 : aligner les taux de taxe applicables aux
cigarettes au tabac rouler
Recommandation n 7 : mettre fin lavantage fiscal que constitue
lapplication du taux de TVA rduit aux produits faisant lobjet dune
contribution de sant publique
Recommandation n 8 : actualiser la liste des aliments bnficiant
du taux de TVA rduit en tenant compte de leurs caractristiques
nutritionnelles.
Recommandation n 9 : repenser les messages sanitaires
accompagnant les publicits alimentaires pour garantir leur
efficacit
Recommandation n 10 : rexaminer la ncessit de maintenir les
contributions de sant publique assises sur les produits dont
linnocuit est scientifiquement prouve
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AVANT-PROPOS - 9 -
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En avril 2013, la Mecss du Snat a dcid de sintresser la
problmatique de la fiscalit comportementale , expression dsignant
communment les taxes et prlvements poursuivant des fins de sant
publique.
Ce travail fait cho lindniable intrt des pouvoirs publics pour
ce sujet au cours des dernires annes, intrt illustr par la
multiplication des initiatives parlementaires et gouvernementales
visant instaurer de nouvelles taxes (taxes sur les boissons sucres,
contribution sur les boissons nergisantes ) ou augmenter le taux
des droits existants (droits de consommation sur les produits du
tabac, droit sur les spiritueux et les bires).
La situation dgrade des finances publiques, qui appelle la
multiplication des bases taxables, le niveau lev des prlvements
pesant sur les facteurs de production traditionnels, qui conduit
explorer des assiettes alternatives et le lien frquemment tabli
entre consommation et dpenses de sant, qui appelle la participation
des consommateurs au financement des dpenses sociales quils
engendrent sont rgulirement voqus pour justifier un tel
foisonnement.
Ce travail rpond surtout au nombre limit de travaux densemble
raliss ce jour sur la question. Jusqu la publication du rapport
dtape du Haut Conseil du financement de la protection sociale du 7
juin dernier, abordant le sujet sous langle exclusif du financement
de la scurit sociale, le seul document de rfrence en ce domaine
tait le rapport IGS / IGF dat de septembre 2008 et limit la
pertinence et la faisabilit d'une taxation nutritionnelle.
Cest dans ce contexte que la Mecss entend dresser un tat des
lieux objectif dune fiscalit mal connue, mal comprise et mal nomme,
afin den faire ressortir les enjeux, den souligner lintrt et den
tablir les limites.
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EXPOS GNRAL - 11 -
EXPOS GNRAL
I. ETAT DES LIEUX DES TAXES COMPORTEMENTALES
Frquemment employ dans le discours politique, abondamment utilis
au niveau mdiatique, le concept de fiscalit comportementale - ou de
taxe comportementale demeure un parfait inconnu en matire juridique
et fiscale. Le Conseil constitutionnel lui prfre la notion de
fiscalit incitative quand les manuels se contentent dnumrer des
droits indirects ou des impts sur la consommation.
La fiscalit comportementale se situe ainsi dans une zone grise
qui requiert un certain pragmatisme et appelle une tentative de
dfinition. Elle donne voir comment des taxes de rendement
ancestrales sont dsormais mobilises des fins de sant publique.
Elle illustre surtout les volutions dun systme fiscal marque par
linterventionnisme des pouvoirs publics et les besoins de
financement grandissants de notre systme de protection sociale.
A. LES TAXES COMPORTEMENTALES AUJOURDHUI
1. Une tentative de dfinition
En dpit dune popularit dsormais bien tablie parmi les
parlementaires et dun intrt grandissant de la part des mdias, les
contours de la notion de fiscalit comportementale restent
difficiles cerner. Ni la doctrine, ni la jurisprudence ne se sont
en effet expressment prononces ce jour sur le contenu dune
expression qui transcende les catgories fiscales tablies.
Ce constat nest pas surprenant dans un domaine la fiscalit qui
sest longtemps montr rticent aux dfinitions juridiques et repose
encore largement sur des concepts tablis au cours de la premire
moiti du XIXme sicle. Il parat pourtant ncessaire de procder cet
exercice de dfinition afin de garantir la clart du propos et la
prcision de lanalyse.
a) Une dfinition littrale
Dans son acception littrale, la fiscalit comportementale dfinit
lensemble des outils fiscaux utiliss par les pouvoirs publics pour
influencer le comportement des agents conomiques (entreprises,
mnages ). Elle se confond avec la notion de fiscalit incitative
pour reprendre la terminologie employe par le juge constitutionnel1
dsignant lensemble des incitations fiscales
1 Voir notamment les dcisions du Conseil constitutionnel numro
2000-441 DC, 28 dcembre 2000, Loi de finances rectificative pour
2000, cons. 34, 2003-488 DC, 29 dcembre 2003, Loi de finances
rectificative pour 2003, cons. 9, 2009-599 DC du 29 dcembre 2009,
Loi de finances pour 2010, cons. 80 aux termes desquelles le
principe dgalit ne fait pas obstacle ce que soient tablies des
impositions spcifiques ayant pour objet dinciter les redevables
adopter des comportements conformes des objectifs dintrt gnral,
pourvu que les rgles quil fixe cet effet soient justifies au regard
desdits objectifs .
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(impts et taxes mais aussi exonrations, crdits dimpts voire
modulations de cotisations ) utilises par les pouvoirs publics pour
inciter les redevables adopter des comportements conformes des
objectifs dintrt gnral.
Cette dfinition se heurte au nombre et la diversit des missions
assignes la fiscalit par les pouvoirs publics. Depuis lapparition
de lEtat moderne, loutil fiscal est en effet utilis bien au-del de
la traditionnelle couverture des charges publiques. Il est dsormais
ouvertement mobilis pour atteindre des objectifs aussi divers que
la rduction des dommages causs lenvironnement par certaines
activits (taxe gnrale sur les activits polluantes, bonus-malus
automobile), la lutte contre le bruit engendr par le trafic arien
(taxe sur les nuisances sonores ariennes) ou la rgulation des
comportements des entreprises en matire demploi des travailleurs
gs.
Valrie Pcresse, alors ministre du budget, rangeait dailleurs
parmi les taxes comportementales la taxe sur les loyers abusifs des
micro-logements loccasion des dbats sur le projet de loi de
finances pour 2012. Elle prcisait cet gard : Une autre taxe
comportementale qui figure dans ce projet de loi de finances est
celle relative aux loyers abusifs des toutes petites surfaces. Nous
considrons que certains propritaires abusent et font payer trop
cher ces petites surfaces.
b) Une dfinition restrictive
Dans les faits, le champ de la fiscalit comportementale semble
cependant plus restreint que celui de la fiscalit incitative retenu
par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Loin de concerner lensemble des mesures fiscales destines
inciter les redevables adopter des comportements conformes des
objectifs dintrt gnral, lexpression parat dsigner plus
particulirement les taxes et impositions poursuivant des objectifs
de sant publique.
Lors de la prsentation du plan de rduction des dficits publics
dvoil le 24 aot 2011, le Premier ministre de lpoque, Franois
Fillon, proposait dailleurs de recourir aux taxes comportementales
afin de freiner la consommation de produits dont une consommation
excessive est fortement facteur de risques pour la sant .
Dans le mme esprit, lanalyse des dbats entourant lexamen du
projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014 permet
de constater que cette expression a t utilise par les
parlementaires lappui damendements principalement motivs par des
problmatiques de sant publique.
Ces propositions visaient, selon leurs auteurs :
- lutter contre le tabagisme des jeunes et des femmes par
laugmentation des droits sur les tabacs ;
EXPOS GNRAL - 13 -
- limiter lutilisation des huiles riches en acide palmitique
favorisant les maladies cardiovasculaires par la cration dune
contribution additionnelle la taxe spciale sur les huiles de palme,
de palmiste et de coprah ;
- diminuer lmission de particules fines lorigine de cancers, de
maladies respiratoires et dgnratives par la mise en place dune taxe
sur les immatriculations de voitures neuves fonctionnant au gazole
;
- rduire la consommation des boissons rputes favoriser les
accidents cardiaques graves chez les consommateurs porteurs de
prdispositions gntiques par ladoption dune taxe sur les boissons
nergisantes.
Dans ces conditions, la fiscalit comportementale se dfinirait
aujourdhui comme un sous-ensemble de la fiscalit incitative visant
conduire les redevables adopter des comportements conformes aux
objectifs de sant publique poursuivis par les pouvoirs publics.
Cette dfinition diffre de celle propose par le Haut Conseil du
financement de la protection sociale pour les prlvements vise
comportementale . Le rapport dtape sur la clarification et la
diversification du financement de la protection sociale1 propose en
effet de dfinir ces prlvements comme les mesures fiscales et
sociales dont lobjectif est de limiter une consommation ou une
activit dont un usage ou une pratique abusifs reprsentent un risque
pour la socit .
A lissue de ses auditions, la mission a toutefois estim que
lutilisation du terme abusif introduisait un biais subjectif
susceptible de susciter, dans un certain nombre de cas, dinutiles
controverses. Elle a par consquent fait le choix de sen rfrer aux
objectifs de sant publique fixs par les pouvoirs publics pour
dfinir la fiscalit comportementale, tant entendu que si la
pertinence de ceux-ci peut tre discute, leurs contours font
rarement dbats.
2. Un essai de recensement
Le nombre doutils fiscaux rpondant la dfinition retenue
ci-dessus doit son tour faire lobjet dun travail de recensement
afin de dvoiler lexistence ou non dune politique fiscale incitative
en matire de sant publique.
Lexamen du systme fiscal franais permet de douter de la
dfinition dune vritable stratgie en ce domaine. En effet, la
fiscalit comportementale franaise se rsume pour lheure quelques
taxes aux assiettes troites et au rendement limit majoritairement
issues des anciennes accises. Elle laisse en revanche
ostensiblement de ct les marges de manuvre offertes par le
principal impt pesant sur la consommation.
1 Haut Conseil du financement de la protection sociale. Rapport
dtape sur la clarification et la diversification du financement de
la protection sociale. Juin 2013.
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a) La faible prise en compte des problmatiques de sant publique
par la TVA
Une politique fiscale visant influencer les habitudes de
consommation devrait logiquement sappuyer sur une modulation des
taux du principal impt assis sur les dpenses la TVA.
Pour mmoire, la rglementation communautaire1 autorise les Etats
membres appliquer des taux de TVA diffrencis entre les diffrents
produits : les articles 97 et 99 de la directive 2006/112/CE
prvoient ainsi un taux normal qui ne peut tre infrieur 15 % et un
ou deux taux rduits qui ne peuvent tre infrieurs 5%. Cet cart de
taux, condition quil soit suffisant et intgralement rpercut sur le
prix pay par le consommateur, pourrait par consquent tre utilis par
les pouvoirs publics pour signaler les produits dont ils souhaitent
encourager la consommation.
Si la France utilise dsormais ces trois taux2, fixs
respectivement, depuis le 1er janvier dernier 20 %, 10 % et 5,5 %,
il convient pourtant de remarquer que leur application aux
diffrents biens de consommation ne semble procder daucune logique
de sant publique particulire.
Cette remarque est particulirement fonde sagissant de la TVA
applicable aux produits alimentaires dont les taux diffrent selon
la nature et les modalits de consommation.
Aux termes de larticle 278-0 bis du code gnral des impts,
lensemble des produits alimentaires destins la consommation humaine
bnficient du taux rduit de 5,5 %. Seules quatre catgories dentre
eux chappent cette rgle : les produits de confiserie, les chocolats
et tous les produits composs contenant du chocolat ou du cacao3,
les margarines et graisses vgtales et le caviar qui sont imposs au
taux de 20 %.
Le sort particulier rserv ces quatre catgories de produits, sil
peut rejoindre incidemment certains objectifs de sant publique
poursuivis par les autorits, ne rsulte pourtant daucune
considration sanitaire.
Le taux major appliqu aux confiseries, aux produits chocolats et
au caviar est en effet li aux notions de plaisir et de luxe (par
opposition celui de premire ncessit ) traditionnellement attaches
la consommation de ces produits.
1 Directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative
au systme commun de taxe sur la valeur ajoute. 2 Le taux
intermdiaire de 7 %, fix 10 % depuis le 1er janvier 2014, a t
introduit le 1er janvier 2012. 3 Toutefois le chocolat, le chocolat
de mnage au lait, les bonbons de chocolat, les fves de cacao et le
beurre de cacao sont admis au taux rduit de 5,5 %.
EXPOS GNRAL - 15 -
La majoration impose aux margarines et aux graisses vgtales
tient quant elle des considrations de politique agricole, savoir la
volont constante du lgislateur1 de soutenir la filire laitire
nationale en favorisant, par le biais fiscal, la consommation et,
par voie de consquence, la production des graisses dorigine animale
en gnral et du beurre en particulier2.
Ces logiques disparates entranent, du point de vue de la sant
publique, des situations susceptibles de nuire la cohrence de cet
impt et, plus gnralement de notre systme fiscal.
Lcart de taux constat entre les diffrentes graisses mais aussi
entre les diffrents produits chocolats est ainsi videmment
contestable dun point de vue strictement nutritionnel.
Par ailleurs, le rgime particulier appliqu aux produits de
seconde ncessit comme les confiseries ou le caviar pourrait tre
tendu de nombreux autres produits alimentaires bnficiant ce jour
dun taux rduit.
Plus largement, il est remarquable que des produits faisant par
ailleurs lobjet dune taxation pour des raisons de sant publique
comme les boissons sucres, les boissons dulcores et les boissons
nergisantes bnficient nanmoins dun taux de TVA rduit .
Dans le mme ordre dide, les questions de sant publique sont
restes largement trangres aux distinctions tablies en matire de
taux de TVA applicables aux produits de restauration.
Dune part, le choix dappliquer pendant tant dannes le taux
normal de 19,6 % la vente consommer sur place dans lensemble des
restaurants et de faire bnficier du taux rduit de 5,5 % la vente
emporter a sans doute contribu lacclration du dveloppement de
nouvelles pratiques alimentaires comme le snacking 3 aux dpens des
repas traditionnels pourtant recommands dun point de vue
nutritionnel.
Dautre part, le passage du taux normal de 19,6 % au taux rduit
de 5,5 % compter du 1er juillet 2009 pour les restaurateurs ne sest
accompagn daucune considration relative limpact potentiellement
positif dune telle mesure en terme de sant publique.
Si lon peut regretter que la TVA applicable aux produits
alimentaires ne soit pas mobilise par les pouvoirs publics des fins
sanitaires, on peut faute de mieux souligner lhomognit des taux
1 La diffrence originelle de taux entre la margarine et le
beurre rsulte de larticle 16 de la loi n60-1384 du 23 dcembre 1960
portant loi de finances pour 1961 : Le taux rduit de la taxe sur la
valeur ajoute est port de 6 % 10 % en ce qui concerne la margarine
et la graisse vgtale alimentaire. 2 Cf. Dcision n 2011-121 QPC du
29 avril 2011 Socit Unilever France. 3 Le snacking dsigne une
consommation de plats prpars et standardiss en dehors ou en
substitution des repas classique
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appliqus lensemble des boissons alcoolises ( consommer sur
place, emporter et livrer) et aux produits du tabac. Ceux-ci sont
en effet imposs au taux normal 1 et le produit qui en est issu est
affect au financement de la protection sociale.
b) Combien de taxes comportementales ?
Le nombre de taxes rpondant la dfinition propose savoir celles
destines inciter les redevables adopter des comportements conformes
aux objectifs de sant publique poursuivis par les pouvoirs publics
et leur poids dans le systme fiscal franais est dans les faits
inversement proportionnel limportance quil leur est accorde dans le
dbat public au cours des dernires annes.
En tenant compte de ladoption de la nouvelle taxe sur les
boissons nergisantes cre par larticle 18 de la loi de financement
de la scurit sociale pour 20142 larticle 1613 bis A du CGI, la
mission a dnombr onze prlvements rpondant la dfinition retenue,
correspondant un produit fiscal estim 15,3 milliards deuros pour
2014 par les annexes du projet de loi de financement.
Ce produit reprsente peine plus 3 % des recettes de lensemble
des rgimes obligatoires de scurit sociale - estimes 464,7 milliards
deuros par le projet de loi de financement pour 2014. Il correspond
en revanche prs de 30 % du montant total des impts et taxes affects
au financement de ces rgimes et 40 % de ceux et celles affects au
financement du rgime gnral.
1 Ce taux est calcul en dedans en matire de tabac. 2 Loi n
2013-1203 du 23 dcembre 2013 de financement de la scurit sociale
pour 2014.
EXPOS GNRAL - 17 -
Vue densemble des taxes comportementales
2012 2013 2014
Droit de consommation sur les tabacs (art. 575 CGI) 11 134 10
980 11 020
Droits indirects sur les alcools 2 488 2 885 2 913
Droit de consommation sur les alcools (art. 403 CGI) 1 993 2 222
2 238
Droit de circulation sur les vins, poirs, cidres et hydromels
(art. 438 CGI)
120 121 122
Droit de consommation sur les produits intermdiaires (art. 402
bis CGI) 75 72 73
Droit de circulation sur les bires (a du I de lart. 520 A
CGI)
300 470 480
Cotisation de solidarit sur les alcools de plus de 18 (art. L.
245-7 L. 245-11 CSS)
631 709 714
Taxe Prmix (art. 1613 bis CGI) ND ND ND
Contribution sur les boissons sucres (art. 1613 ter CGI)
351 288 312
Contribution sur les boissons dulcores (art. 1613 quater
CGI)
63 61
Contribution sur les boissons nergisantes (art. 1613 bis A du
CGI)
- - 65
Contribution sur les dpenses de promotion des laboratoires
pharmaceutiques (art. L. 245-1 du CSS)
175 174 189
Contribution perue au profit de lInstitut national de prvention
et dducation pour la sant (art. L 2133-1 du code de la sant
publique)
7 ND ND
Total 14 786 15 099 15 274
Source : annexe 6 Evolution des primtres dintervention entre
lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du
projet de loi de financement de la scurit sociale
Ces prlvements peuvent tre rangs en quatre catgories dont le
poids relatif dans la structure de la fiscalit comportementale
diffre de manire substantielle.
Le droit de consommation sur les tabacs manufacturs, rgi par le
larticle 575 du code gnral des impts et encadr par la directive
2011/64/UE1, reprsente 11 milliards deuros en 2014 soit plus de 72
% du produit de lensemble des taxes comportementales.
1 Directive 2011/64/UE du Conseil du 21 juin 2011 concernant la
structure et les taux des accises applicables aux tabacs
manufacturs.
- 18 -
Les droits indirects perus sur les alcools, fixs par le code
gnral des impts et encadrs par les directives n 92/83/CEE et n
92/84/CEE1, auxquels sajoute la cotisation sur les boissons
alcooliques titrant plus de 18 % et la taxe Prmix , devraient quant
eux reprsenter 3,6 milliards deuros en 2014, soit prs de 24 % du
total de ces taxes.
Le produit des trois taxes assises sur les boissons non
alcoolises, savoir les contributions assises sur les boissons
sucres, dulcores et nergisantes, devrait se limiter 438 millions
deuros pour lanne venir et reprsenter moins de 3 % du produit issu
de la fiscalit comportementale (et moins de 0,01 % des recettes de
lensemble des rgimes obligatoires de scurit sociale).
Il convient enfin dinclure dans cette typologie deux taxes
assises sur des dpenses de promotion qui sinscrivent dans une
dmarche de sant publique : la contribution due par les laboratoires
pharmaceutiques dfinie larticle L. 245-1 du code de la scurit
sociale et la contribution perue au profit de lInstitut national de
prvention et dducation pour la sant (INPES) prvue par larticle L.
2133-1 du code de la sant publique.
La premire, institue en 1983 et recouvre par lAgence centrale
des organismes de scurit sociale, sinscrit dans la politique de
rgulation des dpenses de sant en incitant les laboratoires
pharmaceutiques limiter leurs actions de promotion.
La seconde, cre loccasion de la loi relative la sant publique de
20042, participe la politique de lutte contre lobsit en imposant
aux annonceurs et aux promoteurs ne souhaitant pas ajouter une
information caractre sanitaire leurs messages publicitaires et
leurs actions de promotion en faveur de produits alimentaires
manufacturs ou de boissons avec ajouts de sucres, de sel ou
ddulcorants de synthse de verser une contribution affecte
lINPES.
Le produit de lensemble de ces taxes est dsormais intgralement
affect au financement de la protection sociale, lexception des
recettes issues de la contribution prvue larticle L. 2133-1 du code
de la sant publique affect lINPES. Le dtail de cette affectation
est rsum dans le tableau ci-dessous.
1 Directives n 92/83/CEE et n 92/84/CEE du Conseil du 19 octobre
1992, concernant le rapprochement des taux daccises sur lalcool et
les boissons alcooliques. 2 Article 29 de la loi n 2004-806 du 9
aot 2004 relative la politique de sant publique.
EXPOS GNRAL - 19 -
Affectation des taxes comportementales en 2014
Nature de limposition Affectataire % daffectation
Droit de consommation sur les tabacs (art. 575 CGI)
Cnam 60
CnaF 7,27
MSA salaris 9,18
CCMSA non-salaris maladie 17,6
CCMSA non-salaris vieillesse RCO
1,89
Autres rgimes 0,6
Fonds CMUc 3,15
Fcaata 0,31
Droit de consommation sur les alcools (art. 403 CGI)
CCMSA non-salaris maladie 57,8
CCMSA non-salaris vieillesse RCO 42,2
Droit de circulation sur les vins, poirs, cidres et hydromels
(art. 438 CGI)
CCMSA non-salaris vieillesse RCO
100
Droit de consommation sur les produits intermdiaires (art. 402
bis CGI)
CCMSA non-salaris vieillesse RCO 100
Droit de circulation sur les bires (a du I de lart. 520 A
CGI)
CCMSA non-salaris vieillesse RCO
100
Cotisation de solidarit sur les alcools de plus de 18 (art. L.
245-7 L. 245-11 CSS)
CCMSA non-salaris vieillesse RCO 100
Taxe Prmix (art. 1613 bis CGI) Cnam 100
Contribution sur les boissons sucres (art. 1613 ter CGI)
CCMSA non-salaris maladie 100
Contribution sur les boissons dulcores (art. 1613 quater
CGI)
CCMSA non-salaris maladie 100
Contribution sur les boissons nergisantes (art. 1613 bis A du
CGI)
Cnam ? 100
Contribution sur les dpenses de promotion des laboratoires
pharmaceutiques (art. L. 245-1 du CSS)
Cnam 100
Contribution perue au profit de lInstitut national de prvention
et dducation pour la sant (art. L 2133-1 du code de la sant
publique)
INPES 100
Source : annexe 6 Evolution des primtres dintervention entre
lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du
projet de loi de financement de la scurit sociale
- 20 -
B. DES ACCISES AUX TAXES COMPORTEMENTALES : LAPPARITION DUNE
NOUVELLE CATGORIE FISCALE ?
1. Un outil budgtaire
Une lecture rapide de la liste des taxes comportementales permet
de mesurer le poids pris par les accises dans cette nouvelle
catgorie fiscale.
Considres comme des prlvements de rendement par excellence, les
taxes sur la consommation peuvent galement, compte tenu de leur rle
dans la formation des prix de vente, tre efficacement mobilises des
fins sanitaires.
a) Des taxes au produit facile
La doctrine fiscale a souvent prsent limpt sur les richesses
comme le plus rationnel et limpt sur les consommations comme le
plus commode et le plus productif. Selon lexpression de lconomiste
Jean-Gustave Courcelle-Seneuil1, cest moins le principe rationnel
qui recommande ltablissement de limpt sur les consommations que
leur produit facile.
Lanalyse historique permet en effet de constater que les princes
et les lgislateurs se sont moins proccups de la nature des objets
quil convenait de taxer que de la facilit avec laquelle ceux-ci
pouvaient ltre dans lintrt de leurs finances ou de celui du
royaume.
Ils ont systmatiquement recherch des objets dont la production,
la consommation ou la circulation taient faciles valuer, mesurer et
surveiller, taxant au gr des besoins les denres comestibles (le
sel, les crales, les viandes, les huiles), les boissons (les vins,
les cidres, les bires, les vinaigres, lalcool ) et les
consommations diverses (les huiles, le cuir, le savon, le papier ou
le fourrage).
Les circonstances dans lesquelles les objets de consommation
pouvaient tre assujettis la taxe ont dailleurs faonn la typologie
de ces impts indirects. On distinguait ainsi les droits de douanes
dsignant les taxes perues aux frontires, les accises tablies
lintrieur du pays et les octrois, levs dans lintrt de quelques
localits.
b) Des assiettes ancestrales
Si lexpression de taxe comportementale est rcente, elle se borne
par consquent dsigner des impositions reposant sur des assiettes
exploites depuis lancien rgime.
1 Jean-Gustave Courcelles-Seneuil, Trait thorique et pratique
dconomie politique. Paris, 1858.
EXPOS GNRAL - 21 -
Concernant le vin, Charles de Villedeuil recense dans son
Histoire de limpt sur les boissons1, vingt-huit droits ou taxes sur
sa production, sa circulation et sa vente dans le royaume de France
pour lanne 1324. Ces impositions rpondent au nom de vinage,
cellerage, chantelage, trainage, ventrage rouage, timonage, mueson,
pontenage, cauciage, pavage, guidonnage, barrage, botage,
bouteillage, levage, jalage, quayage ou encore portaticum.
Fondues dans un impt gnral dnomm aides2, ces taxes volueront
rgulirement au gr des circonstances conomiques et des considrations
politiques, la satisfaction des revendications populaires alternant
ostensiblement avec la difficile mais ncessaire couverture des
dpenses publiques.
Un des premiers actes du gouvernement de la restauration sera
ainsi de ne fixer quun seul droit de mouvement pour un mme
transport de vin. Le prambule du dcret du 27 avril 1814, prcise que
connaissant les intentions paternelles du roi pour le soulagement
de son peuple, nous avons cru devoir retrancher tout ce que cet
impt (sur les boissons) a de plus vexatoire, et le rendre
supportable au peuple . Les ncessits du Trsor conduisirent
toutefois labolition de ce nouveau rgime par la loi du 8 dcembre
1814.
Dans le mme esprit, lAssemble constituante, au moment de
lexpiration de son mandat, cdant au dsir de laisser aprs elle
quelque rforme nouvelle qui popularist son passage, et sans se
proccuper assez du bon tat des finances 3 dcida dabolir limpt sur
les boissons compter du 1er janvier 1850. Le rtablissement de ce
prlvement quelques mois plus tard conduira la dfinition de nouveaux
principes relatifs limposition des boissons, parmi lesquels la mise
en place dune nomenclature lie au taux dalcoolmie qui nest pas sans
rappeler celle en vigueur.
Le dcret budgtaire du 17 mars 1852 distingue en effet des
impositions particulires pour :
- les vins, les cidres, les poirs et les hydromels ;
- les vins compris entre 18 et 21 centimes dalcool ;
- les vins contenant plus de 21 centimes dalcool.
Les droits sur lalcool, entendus comme les taxes assises sur les
liqueurs obtenues par distillation du vin, des fruits, des graines
des tubercules ou des diverses substances farineuses, remontent
quant eux au XVIIme sicle.
1 Charles de Villedeuil, Histoire de limpt sur les boissons,
Paris, 1854. 2 Initialement lev sur toutes les denres alimentaires
pour faire face des dpenses exceptionnelles, ces aides deviendront
des impositions ordinaires assises plus spcifiquement sur les
boissons. 3 Flix Esquirou de Parieu, Trait des impts, 2: considrs
sous le rapport historique, conomique et politique, Paris,
1866.
- 22 -
Leau de vie fut ainsi successivement soumise des droits de
quatrime et de huitime pour la vente au dtail par des arrts du
conseil des 28 mars et 6 novembre 1659, des droits de gros et
daugmentation par un arrt du 25 dcembre 1665 et un droit de
subvention lentre des villes par lordonnance de 16801.
Supprimes le 2 mars 1791, les impositions sur leau de vie furent
progressivement rtablies par la loi du 5 ventse an XII (25 fvrier
1804). La structure de ces taxes fut considrablement simplifie en
1824 avec la cration dun droit de consommation unique fix 50 francs
par hectolitre dalcool pur, et celle dun droit dentre dans les
villes comptant plus de 4 000 habitants.
Le tabac a connu quant lui deux rgimes fiscaux distincts
assurant des revenus considrables et rguliers au Trsor. Frapp par
un droit dentre de 30 sols par livre en 1629, son exploitation est
place en 1674 sous la responsabilit de lEtat par le gouvernement de
Louis XIV.
Le rgime du monopole de lachat, de la fabrication et de la
vente, prorog de cinq ans en cinq ans par le pouvoir lgislatif et
qui perdurera jusquen 1970 inspirera Adolphe Tiers ce jugement svre
: Les gouvernements, ne sastreignant aucune gne envers une
consommation qui est un vice, ont cherch le moyen le plus sr de
prlever limpt, et ils ont imagin de fabriquer eux-mmes le tabac
2.
2. Un outil permettant de peser sur la formation des prix
Au risque doublier les difficults lies au caractre alatoire de
leur perception et aux ingalits sociales et gographiques quelles
peuvent entraner, les pouvoirs publics ont abondamment mis en avant
les avantages attachs aux accises.
Lexpos des motifs du projet de loi prsent par le ministre des
finances le 6 octobre 1830 concernant la rforme de limpt sur les
boissons souligne ainsi que les impts indirects sont les plus
quitables de tous, ceux qui se rpartissent le mieux. Ils se
proportionnent la prosprit publique, se resserrent ou se dveloppent
avec elle, et lon peut en user sans crainte, car lorsquils
produisent cest un signe que le pays est riche et quil peut
dpenser. .
La doctrine sest quant elle intresse aux consquences de ces
taxes sur le processus de formation des prix des produits
assujettis en des termes identiques ceux employs lors des dbats
contemporains.
1 Encyclopdie mthodique (finances, eaux de vie), Paris, 1884. 2
Adolphe Thiers, De la proprit, Paris, 1848.
EXPOS GNRAL - 23 -
Ainsi, dans son Trait des impts publi en 1866, lconomiste Flix
Esquirou de Parieu1 faisait-il dj remarquer que les taxes sur la
richesse circulante sinsinuent, pour ainsi dire, dans les canaux
par lesquels la circulation sopre, et peuvent les obstruer ou les
dgager, selon quelles sont plus ou moins considrables. Les taxes
pesantes rtrcissent la circulation : les taxes lgres la facilitent.
De l les relations pleines dintrt entre llvation de limpt et
lextension de la consommation. ()
Les accises ont de ce fait t trs tt identifies comme un outil
rglementaire permettant aux pouvoirs publics de simmiscer dans la
formation des prix de march et, par ce biais, dencourager ou de
rduire la consommation des produits taxs.
Loutil fiscal a ainsi t envisag pour moduler le prix du vin afin
den favoriser laccs certaines catgories de consommateurs. Le dput
Bocher prconise ainsi de surtaxer les buveurs intemprants et oisifs
et daffranchir la provision de famille de louvrier 2.
Laction sur les prix par le biais fiscal a galement t mise en
uvre afin de dcourager et de dsintresser la fraude et de garantir
les rentes lies au monopole sur le tabac. Daprs Jean-Baptiste
Duvergier3, limpt sur les tabacs comporta longtemps une rduction
dans les zones dans lesquelles son introduction frauduleuse tait
considre comme la plus facile afin den faire diminuer le prix
dachat.
3. Un outil de sant publique ?
Linfluence des accises sur le niveau des prix de vente, et par
consquent sur la consommation des produits taxs, va entraner le
dveloppement de considrations morales et hyginistes qui sont au
fondement mme de la notion de fiscalit comportementale .
a) Des considrations morales et hyginistes
La doctrine fiscale a trs tt considr quil existait des taxes
dautant plus lgitimes quelles taient assises sur des produits
rpertoris comme dommageables pour la sant publique.
Flix Esquirou de Parieu note ce sujet que limpt sur leau de vie
prsente un de ces exemples assez rare dans lesquels ltablissement
des taxes peut tre clair et dirig par une pense morale autre celle
que la justice de la rpartition de la charge. Llvation de limpt
peut avoir pour but de concilier souvent
1 Ibid. 2 Rapport de M. Bocher, rapporteur, au nom de la
commission denqute parlementaire sur lassiette et le mode de
rpartition de limpt sur les boissons, dpos sur le Bureau de
lAssemble lgislative le 14 juin 1851. 3 Jean-Baptiste Duvergier,
Collection des lois, dcrets, ordonnances, rglements et avis du
Conseil dtat. propos de la loi sur les tabacs de 1840.
- 24 -
laccroissement du revenu public avec la restriction
hyginiquement et moralement utile de la consommation, ou du moins
avec lobstacle apport son accroissement.
Dans le mme ouvrage, il considre que le tabac est un objet de
luxe et dagrment qui par lattrait quil prsente, obtient une faveur
utile au produit de limpt dont il est affect, de sorte que,
facultativement pay par les contribuables, il enrichit le trsor
sans aggraver dune manire srieuse la charge de lexistence. On peut
mme regarder limpt sur le tabac comme dune certaine utilit
hyginique. Laugmentation de limpt sur le tabac qui a t ralise en
1860 en France na pas t seulement lgale, elle a d tre considre avec
ferveur, le tabac tant regard par quelques-uns comme presque aussi
nuisible que lalcool la sant publique .
Il est intressant de noter que ces considrations ne sont pas
lapanage des conomistes franais. Karl David Heinrich Rau1, lun des
plus brillants conomistes allemands du XIXme sicle, considre la mme
poque que leau de vie est (...) une excellente matire imposable,
parce que son usage devient aisment excessif, se change promptement
en habitude, et devient si dangereux pour lesprit et le corps que
le lgislateur doit dsirer de restreindre sa consommation par
llvation de son prix .
b) Des objectifs de sant publique affirms
Lutilisation de laccise comme outil de sant publique ne
deviendra ralit qu partir des annes 1980. La modification du
comportement des consommateurs - voire des producteurs - et le
financement des dpenses de sant sont alors mis en avant pour
justifier laugmentation des taux ou la cration de nouvelles
accises.
La cration dune nouvelle cotisation peut ainsi sappuyer sur la
ncessit de faire participer les consommateurs dalcool et de tabac
au financement des surcots lis leurs habitudes de consommation.
Tel est ainsi lobjectif poursuivi par Pierre Brgovoy, ministre
des affaires sociales et de la solidarit nationale, lors de la
discussion de larticle 25 de la loi du 19 janvier 1983 instituant
une cotisation sur le tabac et les boissons alcooliques en raison
des risques que comporte lusage immodr de ces produits pour la sant
au profit de la caisse nationale dassurance maladie.
Dfendant son dispositif dont la partie relative au tabac sera
abroge moins dun an plus tard il indique : A partir du moment o lon
considre que lusage immodr est une cause des maladies dont on a
parl, avec des consquences nfastes sur la sant, il convient de se
demander () si ceux qui usent de manire excessive de lalcool ou du
tabac, nuisant leur sant et, parfois aussi, par les accidents de la
route, la collectivit tout entire, nont pas le devoir de
contribuer, dune manire modeste, au financement des dpenses ainsi
engendres. Je
1 Karl David Heinrich Rau, Grundstze der Finanzwissenschaft,
Leipzig, 1864.
EXPOS GNRAL - 25 -
puis vous assurer, mesdames et messieurs, que nous () avons le
devoir de nous demander sil nest pas possible, en instaurant une
contribution modre pour ceux qui abusent de ces produits, de
trouver des sources de financement utiles pour la collectivit.
1
Le recours la fiscalit est, dans dautres circonstances,
expressment envisag pour financer lassurance maladie et rduire la
consommation des produits taxs par le biais de laugmentation de
leurs prix relatifs.
Il sagit ici de la cration dune ventuelle taxe de sant publique
sur les tabacs 2 dans le cadre du projet de loi de financement de
la scurit sociale pour 19983. Bernard Kouchner, secrtaire dEtat la
sant, prcisait en premire lecture devant lAssemble nationale que
lobjectif vis () avec cette taxe est double. Il sagit, certes, de
participer aux recettes de lassurance maladie, mais surtout
dobtenir une augmentation substantielle du prix du tabac, y compris
du tabac rouler, afin de dissuader nos concitoyens, et notamment
les plus jeunes dentre eux, de fumer. 4
La fiscalit peut enfin tre utilise pour dtruire purement et
simplement le march du produit tax. Il sagit dans ce cas moins de
dissuader le consommateur de consommer que de forcer le producteur
abandonner un march par la fixation de taux prohibitifs.
Cest le choix ralis en matire de taxation des boissons prmix
dont le niveau de taxation - institu par la loi de financement de
la scurit sociale pour 1997 est multipli par vingt-quatre par
larticle 12 de la loi de financement pour 1999. Alfred Recours,
rapporteur de la commission des affaires sociales de lAssemble
nationale et dpositaire de lamendement sur le sujet assumait cette
position : Nous ne pouvons pas accepter que lon continue
empoisonner une partie de notre jeunesse par des produits qui sont
spcifiquement cibls pour lalcooliser. Cest cela le fond du problme.
Certes, je suis rapporteur pour les recettes. Mais, en ce domaine,
jai le mme objectif que vous : avoir une recette zro. Notre
objectif, cest de tuer les prmix. Nous nous efforons donc de nous
en donner les moyens. 5
1 Assemble nationale, sance du 18 octobre 1982. 2 Larticle 5 du
PLFSS prvoyait la cration au profit de la Caisse nationale de
lassurance maladie des travailleurs salaris, dune taxe de sant
publique de 2,5 % sur les tabacs fabriqus en France et sur les
tabacs imports ou faisant lobjet dune acquisition
intracommunautaire et dune taxe additionnelle de 7 % sur les tabacs
fine coupe destins rouler les cigarettes. 3 Loi n 97-1164 du 19
dcembre 1997. 4 Assemble nationale, sance du 30 octobre 1997. 5
Assemble nationale, sance du 29 octobre 1998.
- 26 -
c) Une fiscalit comportementale assume ?
La gense de lexpression fiscalit comportementale , comme celle
de taxe comportementale 1, est dlicate tablir. Bien quelle
sinscrive dans une tradition doctrinale et politique sculaire, elle
ne semble faire son apparition per se dans le dbat public quau dbut
des annes 2010.
Valrie Pcresse, ministre du Budget, y fait en tout cas une
rfrence appuye pour dfendre devant lAssemble nationale, loccasion
de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, le plan de
sant publique expos par le Premier ministre Franois Fillon le 24
aout 2011.
Elle indiquait cette occasion : Ce plan de prvention met en
avant un outil nouveau : la taxe comportementale, qui vise
augmenter le prix de certains produits pour modifier les
comportements des Franais. Laugmentation de ces prix est un signal
envoy aux Franais, aux familles, ce qui les incite un comportement
plus protecteur en matire de sant publique. ()
Il ne sagit pas de taxer pour taxer, de faire du rendement mais
davancer dans la voie des taxes comportementales qui sont utilises
aujourdhui dans tous les grands pays du monde.
Nous esprons que cette taxe modifiera tout de suite les
comportements, induisant terme une baisse du cot de lassurance
maladie (). Jinvite les dputs de la majorit prendre ce tournant de
la fiscalit comportementale. Cest une fiscalit moderne, cest enfin
le passage une logique de prvention des dpenses dassurance maladie.
2
Il est intressant de constater que lexpression fiscalit
comportementale ait sans doute t prononce pour la premire fois par
un membre de lexcutif devant lAssemble nationale loccasion de la
prsentation de la contribution sur les boissons sucres prvue
larticle 46 du projet de loi de finances pour 2012. Lexpos des
motifs relatif cet article prcisait dailleurs sans la moindre
ambigit que cette contribution sinscrit dans le cadre du plan
national nutrition sant publique qui promeut une alimentation
quilibre comme composante essentielle de la sant publique. (Son)
montant (...) vise, en augmentant le prix de ces produits,
dissuader le consommateur et lorienter vers dautres types de
boissons .
En effet si cette contribution devait finalement subsister dans
le texte dfinitif du projet de loi, elle allait perdre, au cours de
la navette parlementaire, son caractre comportemental et devenir
une simple taxe de rendement tendue aux boissons dulcores.
Ce changement de cap, qui conduit labandon pur et simple des
motivations de sant publique pourtant longuement exposes par le
gouvernement, est parfaitement rsum par M. Jrme Cahuzac lors de la
discussion intervenue en commission des Finances de lAssemble
nationale
1 La notion de taxe comportementale est plus ancienne. Cf. ??? 2
Assemble nationale, sance du 21 octobre 2011.
EXPOS GNRAL - 27 -
sur les amendements dposs sur le projet de loi : Je me rjouis
que le discours ait volu sagissant des industriels de la boisson.
Lexigence de sant publique, chacun lavait devin, tait plus un
affichage quune raison de fond - mme si la ministre du budget a,
devant nous, dfendu vigoureusement lopinion contraire. Depuis,
toutefois, les choses ont volu. Il me parat inutile de stigmatiser
ces industriels en plus de les taxer. 1
Cette rfrence la fiscalit comportementale, abandonne au moment
des discussions parlementaires en 2011, va nanmoins sancrer dans le
dbat public au cours des deux dernires annes.
La prsentation par votre rapporteur M. Yves Daudigny, rapporteur
gnral de la commission des affaires sociales du Snat, dun
amendement proposant la cration dune contribution additionnelle la
taxe spciale sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah
loccasion des discussions sur le projet de loi de financement de la
scurit sociale pour 2013 va ainsi contribuer nourrir un large dbat
sur lutilisation des produits palms par lindustrie
agro-alimentaire.
Plus rcemment, notre collgue Grard Bapt, rapporteur de la
commission des affaires sociales de lAssemble nationale sur le
projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2014, quant
lui insist sur le caractre comportemental de lamendement
introduisant une contribution sur les boissons nergisantes larticle
1613 bis A du code gnral des impts : Voil pourquoi, dans un souci
non pas de hausse des recettes mais de fiscalit comportementale
finalit de sant publique, je vous propose de taxer ces
boissons.
C. DU BUDGET GNRAL AU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE
1. Une place croissante dans le financement de la protection
sociale
Les nouveaux objectifs assigns aux accises se sont paralllement
accompagns de laffectation dune partie de plus en plus importante
de leur produit au financement de la protection sociale.
Dans un contexte de fortes tensions sur les ressources de la
scurit sociale, ces prlvements, mobiliss au gr des circonstances,
ont activement particip la fiscalisation des recettes de la scurit
sociale sans pour autant tre affects la couverture de dpenses de
sant publique.
1 Rapport gnral sur le projet de loi de finances pour 2012,
conditions gnrales de lquilibre financier, rapport n3805 dpos le 12
octobre 2011, Commission des finances, Assemble nationale, XIIIme
lgislature, p.156.
- 28 -
a) Une affectation dabord limite au financement des dpenses
agricoles ...
Cest au sortir de la guerre que les premires accises ont t
affectes au financement de certaines dpenses sociales, plus
prcisment celles du rgime social agricole.
Aux termes de lordonnance du 26 mai 1945, ce rgime se voit en
effet affecter le produit dune taxe sur les tabacs en feuilles cre
pour loccasion, cens garantir la prennit de ses comptes. Elle sera
remplace en 1964 par une taxe de 2 % sur lensemble des produits du
tabac (cigarettes, cigares ou cigarillos, tabacs fumer, priser )
fabriqus et imports en France continentale et en Corse1.
Vingt ans plus tard, les accises sont de nouveau mises
contribution pour renflouer les caisses dun budget annexe des
prestations sociales agricoles en proie de grandes difficults
financires.
Celui-ci se voit cette fois-ci affecter un prlvement de 100
francs par hectolitre dalcool pur sur le produit du droit de
consommation peru dans les dpartements mtropolitains par larticle
13 de la loi de finances pour 19812.
b) ... progressivement tendue lensemble du champ social
Ce nest qu compter du dbut des annes 80 que des droits daccises
sont progressivement dirigs vers le financement des diffrentes
caisses du rgime gnral de la scurit sociale.
Larticle 26 de la loi Brgovoy du 19 janvier 1983 propose ainsi
laffectation la caisse nationale dassurance maladie dune nouvelle
cotisation perue sur le tabac et les boissons alcooliques . Cette
initiative rencontrera un succs mitig : si la contribution assise
sur les boissons dune teneur en alcool suprieure 25 % deviendra
larticle L 245-7 du code de la scurit sociale, la contribution de 5
% sur les paquets de tabac sera supprime par la loi du 9 juillet
1984.
Cette dbudgtisation progressive du produit des accises sur
lalcool et les tabacs au profit de la sphre sociale va samplifier
dans les annes 90, ouvrant la voie la fiscalisation des ressources
de la scurit sociale.
Ce mouvement de dbudgtisation prend dabord la forme de mesures
parses destines alimenter les comptes de certaines caisses du rgime
gnral et participer au financement du fonds de solidarit vieillesse
nouvellement cr.
1 Article 85 de la loi de finances pour 1964. 2 Loi n 80-1094 de
finances pour 1981.
EXPOS GNRAL - 29 -
Larticle 48 de la loi de finances initiale pour 1990 affecte
ainsi 3,98 centimes de francs par cigarette la caisse nationale des
allocations familiales afin de compenser, pour cette seule anne, le
cot net de lopration de dplafonnement de lassiette et de baisse du
taux des cotisations dallocations familiales.
Larticle 33 de la loi de finances initiale pour 1993 affecte le
produit des droits de consommation sur le tabac, hauteur de 1,5
centime de francs par cigarette, la caisse nationale dassurance
maladie des travailleurs salaris (Cnam) afin de compenser, pour
cette seule anne, les cots mdicaux du tabagisme.
Larticle 43 de la loi de finances pour 1994 affecte lensemble du
produit des droits et taxes sur les boissons alcooliques prvus aux
articles 402 bis, 403, 406 A, 438 et 520 A du code gnral des impts
au fonds de solidarit vieillesse institu quelques mois plus tt.
Larticle 49 de la loi n 96-1181 du 30 dcembre 1996 de finances
pour 1997 propose enfin daffecter sans limitation de dure 6,39 %
des droits de consommation sur les tabacs la caisse nationale
dassurance maladie des travailleurs salaris.
Larticle 29 de la loi de financement de la scurit sociale pour
1997 affecte quant lui la Cnam le produit dune nouvelle taxe sur
les boissons obtenues par mlange pralable entre les boissons et des
boissons sans alcool (boissons pr-mix) raison de 1,5 franc par
dcilitre.
Ce mouvement de dbudgtisation prend une nouvelle ampleur
loccasion de la cration du fonds de financement de la rforme des
cotisations patronales de scurit sociale (Forec) par larticle 5 de
la loi n 99-1140 du 29 dcembre 1999 de financement de la scurit
sociale pour 2000.
Ce fonds se voit en effet attribu 85,5 % produit du droit de
consommation sur les tabacs manufacturs prvu larticle 575 du code
gnral des impts1 et 47 % du produit des droits de consommation sur
les alcools vis larticle 403 du code gnral des impts2
A lissue de ladoption de ce texte, lintgralit des droits sur le
tabac et lalcool se trouvent par consquent affects au financement
dorganismes appartenant au champ de la protection sociale.
1 Le reliquat tant rparti entre la CNAMTS pour 13,97 % et le
Fonds de cessation anticipe dactivit des travailleurs de lamiante,
cr par larticle 41 de la loi de financement de la scurit sociale
pour 1999, pour 0,43 %. 2 Le reliquat tant rparti entre la CNAMTS
pour 45 % et le Fonds de solidarit vieillesse pour 8 %.
- 30 -
Affectataires des impts et taxes sur les alcools et les tabacs
en 2000
Base juridique Nature de limposition Affectation Montants
(en
milliards de francs)
Article 575 du CGI
Droit de consommation sur les tabacs
Forec (85,5 %) ; Cnam (13,97 %) ; Fcaata (0,43
%) 49,3
Article 1609 unvicies du CGI
Taxe sur les tabacs fabriqus Bapsa 0,5
Article L. 245-7 du CSS
Cotisation sur les alcools forts
Cnam 2,32
Article 403 du CGI
Droit de consommation sur les alcools
Forec (47 %) ; Cnam (45 %) ; FSV (8 %) 12,2
Article 402 du CGI
Droit de consommation sur les produits intermdiaires
(vins doux naturels, vins de liqueur ...)
FSV 1,2
Article 1613 bis du CGI
Taxe Prmix Cnam 0,1
Article 438 du CGI
Droit de circulation sur les vins, cidres, poirs et
hydromels
FSV 0,88
Article 520 A du CGI
Droit sur les bires FSV 2,36
Source : fascicule des voies et moyens attach au PLF pour
2000
2. Des modalits daffectation symbolisant linstabilit et la
complexit du financement de la protection sociale
Lhistorique de laffectation des taxes sur le tabac et les
alcools symbolise mieux quaucune autre composante de la fiscalit
affecte linstabilit et la complexit des modalits de financement de
la protection sociale au cours des quinze dernires annes.
a) Des taxes qui participent linstabilit des modalits de
financement de la protection sociale
Laffectation de lintgralit du produit des taxes sur les boissons
alcoolises et le tabac aux comptes sociaux ouvre paradoxalement une
priode dinstabilit chronique des modalits de financement de la
protection sociale.
Cette instabilit se traduit en premier lieu par la
rebudgtisation temporaire dune partie des taxes et contributions
assises sur lalcool et le tabac.
EXPOS GNRAL - 31 -
Suite labrogation des dispositions du code de la scurit sociale
relatives au Forec1 et au transfert des biens, droits et
obligations de ce fonds lEtat au 1er janvier 20042, lintgralit du
produit des taxes et contributions sur les alcools affectes ce
fonds3 et 26,94 % du produit des droits de consommation sur les
tabacs4 sont en effet raffects au budget gnral.
Ce mouvement sera toutefois de courte dure. Ds 2006, la totalit
du produit des droits et taxes sur les alcools est redirig vers la
sphre sociale dans le cadre de la mise en place du panier de taxes
prvu larticle L. 131-8 du code de la scurit sociale pour financer
les allgements gnraux de cotisations.
Il faudra attendre 2009 et la disparition de la fraction
rsiduelle de 6,43 % du produit des droits de consommation sur les
tabacs attribue au budget gnral pour que lensemble du produit soit
de nouveau affect au financement des organismes entrants dans le
champ de la protection sociale.
Cette instabilit se traduit galement par les incessants
changements daffectataires du produit de ces droits entre 2003 et
2013.
Comme lindique le tableau ci-dessous, le produit des diffrentes
taxes assises sur les alcools a t affect cinq rgimes ou organismes
de scurit sociale diffrents au cours des dix dernires annes (quatre
pour la cotisation prvue larticle L 245-7 du code de la scurit
sociale).
Le produit des droits de consommation sur les tabacs ont quant
eux t affects vingt-deux entits ou rgimes diffrents entre 2003 et
2014 et donn lieu quarante-cinq rajustements de leur cl de
rpartition.
1 Article 3 du projet de loi de financement de la scurit sociale
pour 2004. 2 La compensation au rgime de base de scurit sociale des
pertes de cotisations lies aux mesures dallgements de charges
portant sur les bas salaires et la rduction du temps de travail
sont rintgre dans le budget de lemploi. 3 Il sagit plus prcisment
du produit du droit de consommation (article 403), du droit de
circulation sur les bires (article 520 A), du droit de consommation
sur les produits intermdiaires (article 402 bis) et du droit de
circulation sur les vins (article 438). 4 Larticle 24 du projet de
loi de finances rpartit le reliquat du produit de ces droits entre
la Caisse nationale dassurance maladie (22,27%), le fonds de
cession anticipe des travailleurs de lamiante (0,32%), le fonds de
financement des prestations sociales des non-salaris agricoles
(0,31%) et le Bapsa (50,16%).
- 32 -
Affectataires des impts et taxes sur les alcools (2000-2014)
2000/2003 2004/2005 2006/2008 2009/2011 2012/2014
Droit de consommation sur les alcools
Forec Budget gnral
Organismes de scurit sociale concerns par
les allgements gnraux de cotisations
CCMSA non-salaris - vieillesse
CCMSA non-salaris vieillesse
CCMSA
non-salaris - maladie
Droit de circulation sur
les vins Forec
Budget gnral
Organismes de scurit sociale concerns par
les allgements gnraux de cotisations
CCMSA non-salaris vieillesse
CCMSA
non-salaris - maladie
CCMSA non-salaris vieillesse
Droit de consommation
sur les produits
intermdiaires
Forec Budget gnral
Organismes de scurit sociale concerns par
les allgements gnraux de cotisations
CCMSA non-salaris
- maladie
CCMSA non-salaris - vieillesse
Droit de circulation sur
les bires Forec
Budget gnral
Organismes de scurit sociale concerns par
les allgements gnraux de cotisations
CCMSA non-salaris
- maladie
CCMSA non-salaris - vieillesse
Source : annexe 6 volution des primtres dintervention entre
lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du
projet de loi de financement de la scurit sociale
b) Des taxes qui symbolisent le manque de lisibilit des modalits
de financement de la protection sociale
Linstabilit des modalits de financement de la protection sociale
se double dun manque de lisibilit li la multiplication des
affectataires dune mme assiette.
Ce phnomne est parfaitement illustr par lanalyse de laffectation
du produit des droits de consommation sur les tabacs au cours des
cinq dernires annes.
Pour les seules annes 2012, 11 affectataires se partageaient les
11,13 milliards deuros du produit de ce droit de consommation, pour
des fractions allant de 53,52 % pour la Cnam 0,31 % pour le
Fcaata.
EXPOS GNRAL - 33 -
Affectataires des droits de consommation sur les tabacs
2010 2011 2012 2013 2014
Cnam 38,81 53,52 52,33 68,14 60
Cnam - ATMP 1,58 1,58
CnaF 12,57 11,17 7,27
MSA salaris 10 10 9,18 9,18
CCMSA non-salaris maladie 18,68 15,44 15,44 9,46
CCMSA non-salaris vieillesse RCO
1,89 1,89 1,89 1,89 1,89
Autres rgimes 0,66 0,66 0,60 0,60
Fonds CMUc 3,15 3,15
Fcaata 0,31 0,31 0,31 0,31 0,31
FNAL 1,48 1,48 1,48
Fonds de solidarit 1,25 1,25 1,25
Financement des heures supplmentaires (art. L. 241-17 et 18
CSS)
3,15 1,30 3,89
Financement des allgements gnraux (art. L 131-6 CSS)
17,71
Apurement de la dette envers OSS
13,8
Source : annexes 6 volution des primtres dintervention entre
lEtat, la scurit sociale et les autres collectivits publiques du
projet de loi de financement de la scurit sociale
3. Une affectation longtemps sans lien avec les dpenses de sant
publique
Si les recettes tires des taxes sur les tabacs et des alcools
ont t progressivement affectes au financement de la protection
sociale, la mission constate cependant quelles ont t largement
mobilises depuis vingt ans pour financer des dpenses sans rapport
avec les questions de sant publique.
Dune part, une partie de ces recettes est historiquement affecte
aux rgimes des exploitants agricoles afin de pallier linsuffisance
de cotisations qui le caractrise. Cette tradition perdure avec
laffectation, depuis 2009, aux branches maladie et vieillesse de la
MSA de lintgralit des droits lis aux alcools et dune partie des
droits de consommation sur les tabacs.
Dautre part, ces recettes ont largement financ la politique
dallgements de cotisations patronales sur les bas salaires mene par
les gouvernements successifs, renforce en 1998 par la mise en place
de la rduction du temps de travail. Dabord massivement affectes au
Forec entre
- 34 -
2000 et 2003, elles ont compos compter de 2005 les diffrents
paniers de recettes fiscales destins compenser le cot de ces
exonrations pour les rgimes et branches de la scurit sociale.
Bien que ces recettes aient t trs largement rorientes vers la
Cnam au cours des trois dernires annes, la mission rappelle quune
partie dentre elles demeure affecte la caisse nationale
dallocations familiales, au fonds CMUc ou au fonds de cessation
anticipe dactivit des travailleurs de lamiante.
EXPOS GNRAL - 35 -
II. LES TAXES COMPORTEMENTALES ? QUELLE LGITIMIT ? QUELLE
EFFICACIT ?
Compose de taxes visant inciter les redevables adopter des
comportements conformes aux objectifs de sant publique poursuivis
par les pouvoirs publics, la fiscalit comportementale fait lobjet
dinterrogations rcurrentes quant sa lgitimit et son efficacit.
Aux termes de ses travaux, la mission estime que les pouvoirs
publics peuvent lgitimement recourir lutilisation de loutil fiscal
des fins sanitaires au regard des cots humains et financiers
associs au tabac, lalcool et lobsit.
Un tel recours doit cependant tenir compte des stratgies de
contournement et de substitution qui limitent son efficacit et de
son impact sur les mnages les plus modestes qui rduit son
acceptabilit.
A. MOBILISER LA POLITIQUE FISCALE POUR AGIR SUR LES
COMPORTEMENTS : QUELLE LGITIMIT ?
1. Les fondements thoriques de la fiscalit comportementale
Depuis les travaux dAdam Smith1, la fiscalit est considre comme
un instrument la disposition des pouvoirs publics susceptible
dentraner des distorsions dans les choix conomiques. La mise en
place dune imposition est rpute avoir un cot pour la socit qui
dpasse la valeur montaire du prlvement en diminuant le surplus de
lacheteur et le chiffre daffaires du vendeur.
Ces considrations, qui conduisent les conomistes privilgier la
recherche dune neutralit fiscale, se heurte toutefois aux
imperfections caractrisant le fonctionnement des marchs. Labsence
de rationalit ou la ncessaire internalisation des externalits
justifient ainsi lintervention des pouvoirs publics pour atteindre
loptimum conomique.
a) Un moyen de pallier labsence de rationalit du
consommateur
La thorie conomique justifie dabord lintervention publique par
la voie fiscale pour pallier labsence de rationalit du
consommateur.
1 Before I enter upon the examination of particular taxes, it is
necessary to premise the four following maxims with regard to taxes
in general. (...) Secondly, it may obstruct the industry the
people, and discourage them from applying to certain branches of
business which might give maintenance and unemployment to great
multitudes. While it obliges the people to pay, it may thus
diminish, or perhaps destroy, some of the funds which might enable
them more easily to do so (Adam Smith, An Inquiry into the Nature
and Causes of the Wealth of Nations (1776) Book V: Part II).
- 36 -
Il revient encore Adam Smith davoir dfini les grands traits de
lhomme parfaitement rationnel, que ses disciples transformrent plus
tard en modle universel de lhomme moderne faonn par et pour le
capitalisme. Cet homo oeconomicus ou homme conomique serait
notamment capable danalyser et danticiper avec clrit les vnements
du monde qui lentoure afin de raliser de manire systmatique les
choix optimaux lui permettant de maximiser sa satisfaction1.
Les fondateurs de la thorie de laddiction rationnelle 2 ont
dvelopp cette ide en considrant que les individus taient en mesure
de prendre en compte les effets futurs de leur consommation
prsente. Ils seraient donc capables dintgrer le cot prvisible des
pathologies et celui de leur ventuel dcs lors de leurs choix de
consommation. Libre eux, par consquent, de prfrer les plaisirs
immdiats de la consommation dalcool, de tabac ou de junk food aux
dboires venir lis des problmes de sant !
Lanalyse conomique contemporaine a mis en vidence les limites de
tels modles, lgitimant une intervention des pouvoirs publics
destine amliorer le bien-tre dun consommateur la rationalit
dfaillante.
Dune part, labsence de rationalit de consommateur a t confirme
par les travaux empiriques mens par de Peck, Chaloupka, Prabahat et
Lightwood dans le cadre du programme de chiffrage du cot social du
tabac ralis par la Banque Mondiale. Cette tude3 a montr que, dans
les faits, les fumeurs sous-estimaient en moyenne de 23 % le risque
de contracter une maladie lie leur addiction au tabac.
Dautre part, Gruber et Koszegi4 ont mis en vidence le fait que
les fumeurs faisaient preuve dincohrence temporelle. Celle-ci se
manifesterait par leur incapacit rconcilier leurs objectifs de long
terme (modrer ou interrompre leur consommation de tabac) et leur
pulsion immdiate.
Lors de son audition devant la mission, Fabrice Etil a galement
soulign lincohrence et linstabilit des prfrences des consommateurs
dans le temps. Dans un ouvrage consacr lobsit5, il rappelle que
1 Cf. les analyses sur le sujet de William D. Grampp, Adam Smith
and the Economic Man in Journal of Political Economy, vol. 56, No 4
(Aug. 1948), p. 315 In his lineaments the economic man for whom
Adam Smith is held responsible is an alarmingly rational creature
who invariably seeks is own interest, who reacts with lightning
speed to actual and anticipated changes in his real income and
wealth (). Not only is he as free of error as was Adam free of sin,
but he is so utterly absorbed by his calculations that he is
conscious of no other activities which legitimately could engage a
human being. 2 Becker, Murphy (1988) A Theory of Rational
Addiction, Journal of Political Economy, n96, pp. 675-700. 3 Peck,
Chaloupka, Prabahat, Lightwood (2000) A Welfare Analysis of Tobacco
Use, Tobacco Control in Developing Countries, The World Bank,
Oxford University Press. 4 Gruber et Koszegi (2004) Tax Incidence
When Individuals Are Time-Inconsistent : the Case of Cigarette
Excise Taxes, Journal of Public Economics, 88, 1959-1987. 5 Etil
(2013) Obsit, Sant publique et populisme alimentaire, Collection du
Cepremap, Editions Rue dUlm.
EXPOS GNRAL - 37 -
contrairement lhomo oeconomicus lhomme du commun est ballot
entre motion et raison, prend des dcisions chaud et les regrette
dans lheure, ne respecte pas ses plans et ses projets. Il commence
le dimanche soir un rgime, et cde le lundi matin lodeur du
croissant chaud, enfourne une tablette de chocolat sans y prter
attention, boit un peu trop lorsquil sest promis de rester sobre.
Lorsque lindividu agit contre ce quil avait jug bon de faire pour
le long terme, il y a des chances pour que son bien-tre en
ptisse.
Christine Boizot-Szentai1 prcise par consquent quen matire
alimentaire les taxes et subventions sont alors des mcanismes
dautocontrle que les consommateurs, sils sont conscients de leur
manque de rationalit, peuvent souhaiter voir externaliser dans les
mains dun tiers, en loccurrence lEtat. De surcrot, il est difficile
daccorder aux enfants un degr de rationalit similaire celui que lon
prterait aux adultes.
Que ce soit pour protger les adultes ou les enfants, la taxe a
ici un objectif clairement comportemental, justifi par un
paternalisme bienveillant parfaitement compatible avec lthos
spcifique au secteur de la sant publique .
b) Un outil permettant dinternaliser les externalits
La thorie conomique justifie en second lieu lintervention
publique par la ncessaire internalisation des externalits.
On doit lconomie du bien-tre la dfinition des conditions
permettant datteindre un optimum conomique au sens de Pareto,
savoir une situation dans laquelle aucun agent conomique ne peut
amliorer son bien-tre sans dtriorer le bien-tre dun autre .
La dfinition formelle de cet optimum sappuie sur deux thormes
formuls par Arrow et Debreu. Ces auteurs ont montr que tout
quilibre gnral en concurrence pure et parfaite est un optimum de
Pareto . Ce premier thorme laisse entendre quil suffit donc
dorganiser une concurrence pure et parfaite pour obtenir un tel
optimum.
Ils ont galement mis en avant le rsultat rciproque : tout
optimum de Pareto peut tre obtenu aprs rallocation des dotations
initiales . Ce second thorme montre que si lEtat se fixe un
objectif particulier defficacit, celui-ci peut tre atteint en ne
modifiant que lallocation initiale des richesses, puis en laissant
les agents conomiques agir sans interfrer.
Selon Arthur Cecil Pigou, ce cadre formel se heurte cependant
aux imperfections du march qui loignent lconomie de loptimum
partien. Pigou propose ainsi la notion deffets externes ou
externalits pour dfinir les actions des agents qui modifient les
conditions conomiques des autres agents sans que le march (le
systme de prix) en tienne compte.
1 Christine Boizot-Szentai et Fabrice Etil, (2011) Taxer les
boissons sucres pour lutter contre lobsit ? Le point de vue de
lconomie Obsit, Volume 6, Issue 4, pp 218-225.
- 38 -
Le cot priv dune externalit quelle soit positive ou ngative -
diffre ainsi de son cot pour la socit. Il appartient par consquent
lEtat dintervenir par le biais de la taxation afin daligner le cot
social de la production ou du comportement incrimin sur son cot
priv et de rtablir lquilibre du march.
Dans la mesure o la taxe est juridiquement impose aux
industriels aux origines de lexternalit, ce rtablissement de
lquilibre du march intervient en deux tapes. Les industriels
rpercutent dabord les cots privs dans les prix, puis les
consommateurs ragissent la hausse des prix en rduisant les quantits
demandes. Producteur et consommateur participent donc tous les deux
au financement des cots sociaux1.
Dans les faits, la thorie des externalits peut justifier la mise
en place dune taxe visant modifier prioritairement le comportement
des producteurs. Le signal-prix entend inciter lindustriel
contourner la taxe en modifiant les conditions de production de son
produit comme la composition de ses recettes. Cette modification
rduira de facto les consquences nfastes du produit sur la sant des
consommateurs. Lobjectif initial de la cration dune taxe
additionnelle sur les huiles de palme, de palmiste et de coprah
tait ainsi de renchrir lutilisation de ces trois produits afin
dinciter lindustrie leur substituer des huiles au taux dacide
palmitique moins lev.
La thorie des externalits peut, de la mme manire, justifier la
mise en place dune taxe visant modifier prioritairement le
comportement des consommateurs. A dfaut de raction du producteur,
la hausse du prix du produit tax entend faire baisser sa
consommation et rduire ses consquences sur la sant et les dpenses
de sant.
c) Lexistence dun double dividende ?
Le dbat sur le double dividende est n dans le cadre des dbats
thoriques concernant lvaluation des cots conomiques de mise en uvre
dune politique de taxation des missions polluantes destine
internaliser des externalits provoquant des dommages
environnementaux.
La littrature conomique parle de double dividende2 dans le cas o
linstauration (ou laugmentation) dune taxe environnementale,
recettes budgtaires inchanges pour lEtat, fait apparatre non
seulement un bnfice environnemental mais aussi un deuxime bnfice,
de nature conomique.
1 La contribution de chacun dentre eux dpend toutefois de
llasticit de la demande : plus celle-ci est lastique, plus la
contribution du consommateur est faible car il pourra se tourner
vers des biens de substitution. A loppos, si la demande est
inlastique, la contribution du consommateur sera leve. 2 European
Commission (1992) The Climate Change - Economic Aspects of Limiting
CO2 Emissions, European Economy, 52.
EXPOS GNRAL - 39 -
Comme le note Ekins1, un tel bnfice peut prendre plusieurs
formes correspondant aux diffrentes dfinitions utilises :
- un dividende emploi lorsque le recyclage du rendement de la
taxe permet la rduction du chmage ;
- un dividende defficacit lorsque la rforme fiscale accrot
lefficacit du systme fiscal, en rduisant les distorsions ;
- un dividende redistributif (appel parfois dividende social)
lorsque le processus de redistribution choisi permet damliorer
lquit.
Les modalits dobtention de ce double dividende apparaissaient
diffrentes selon les pays, en fonction des systmes fiscaux en
vigueur : ainsi il pourrait tre obtenu aux tats-Unis grce au
recyclage du rendement dune taxe incitative par une diminution des
taxes sur le capital tandis quen Europe, et en particulier en
France, il se produirait grce un recyclage par une rduction des
charges sociales sur le travail2. Il ne sera donc possible dobtenir
un double dividende que si lconomie se trouve initialement dans une
situation non optimale (et non quitable), ce qui est le cas des
conomies occidentales.
Ce type de raisonnement peut sans doute tre tendu la fiscalit
comportementale.
Dun ct, les taxes qui composent cette fiscalit permettent de
limiter les comportements gnrateurs dexternalits ngatives et leurs
cots pour les finances publiques (dont les rgimes de protection
sociale).
De lautre, elles apportent des ressources aux administrations
publiques (dont les administrations de scurit sociale) qui dgagent
des marges de manuvre pour allger les prlvements pesant sur le
travail et le capital, et ainsi dterminer une structure fiscale
plus favorable la croissance et lemploi.
2. Des consquences sanitaires qui appellent une action rsolue
des pouvoirs publics
La question de la lgitimit de la mise en place de prlvements
visant modifier le comportement des agents dpasse toutefois le
simple champ de la thorie conomique pour sancrer profondment dans
celui de la sphre politique.
1 Ekins (1997) On The Dividends from Environmental Taxation in O
Riordan T., Ecotaxation, Earthscan Publications, 1997. 2 CGP (1993)
Lconomie face lcologie Rapport de lAtelier I Environnement,
conomie, croissance de la Commission Environnement, croissance,
qualit de vie du onzime Plan, ditions La Dcouverte / La
Documentation franaise.
- 40 -
Lidentification parfois ancienne de consommations risques -
tabac, alcool, auxquelles il convient dsormais dajouter le
dveloppement de pratiques alimentaires dsquilibres et ltablissement
de leurs consquences ngatives sur la sant des populations ont en
effet conduit les pouvoirs publics sinterroger sur les moyens leur
disposition pour inciter les agents conomiques modifier leurs
prfrences.
a) 73 000 dcs annuels attribuables au tabagisme
Par de proprits mdicinales lors de son introduction en Europe la
fin du quinzime sicle, symbole dun certain art de vivre jusqu la
fin des annes 70, le tabac a depuis lors chang de statut et ses
effets nocifs sur la sant ne sont plus vritablement contests.
Pour mmoire, le lien entre la consommation de tabac et
laugmentation du risque de cancer broncho-pulmonaire a t mis en
vidence ds 19501, avant dtre confirm par les conclusions de ltude
prospective lance par Richard Doll et Bradford Hill2.
Pathognes tant par elles-mmes que par leffet de leur combustion,
les substances contenues dans le tabac peuvent par ailleurs
favoriser :
- le dveloppement de cancers ORL (bouche, pharynx et larynx),
les cancers digestifs (sophage, estomac, pancras), les cancers de
lappareil urinaire (rein et vessie) ;
- les pathologies cardio-vasculaires (maladie coronarienne et
pathologies vasculaires priphriques, hypertension artrielle,
dveloppement danvrismes de laorte) ;
- les pathologies de lappareil respiratoire autres que
cancreuses bronchopneumopathie chronique obstructive (BPCO),
bronchite chronique, emphysme, syndromes asthmatiques de lenfant et
de ladolescent.
Ces pathologies se doublent dune dpendance la nicotine. De
nombreuses tudes ralises au cours des dernires dcennies mettent en
vidence la force et la rapidit de ce phnomne ainsi quune certaine
ingalit des prdispositions gntiques individuelles en ce
domaine.
Les fabricants ont eux-mmes adopt un discours responsable sur
ces sujets lors de leur audition par la mission, insistant
toutefois sur le fait que les produits mis sur le march sont
destins des consommateurs majeurs rputs conscients des consquences
du tabac sur leur sant. Le site
1 Cf. cinq tudes rtrospectives parmi lesquelles : Schrek et al
(1950) Tobacco smoking as an etiologic factor in disease, Cancer
Research, 1950, 10, pp. 49-58 ; Levin, Goldstein et Gerhardt (1950)
Cancer and tobacco smoking, Journal of the American Medical
Association, 143, pp. 336-338 et surtout Doll et Hill (1950)
Smoking and carcinoma o