PUNCT DE VEDERE referitor la Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare Analizând Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare (numită în continuare Proiectul de Lege), transmisă autorităţii naţionale de concurenţă de Guvernul României – Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul prin adresa nr. 9103/DRP/20.10.2015, înregistrată la Consiliului Concurenţei cu nr. RG/12840/22.10.2015, CONSILIUL CONCURENŢEI În temeiul art. 19 alin. 4) lit. c) şi al art. 28 lit. a) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, emite următorul PUNCT DE VEDERE: I. Situaţia supusă atenţiei Consiliului Concurenţei Completările şi modificările Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare (numită în continuare Legea nr.51/2006), cuprinse în proiectul de Lege, conduc la următoarele efecte: precalificarea serviciilor comunitare de utilităţi publice ca servicii publice de interes economic general (denumite în continuare SIEG); lărgirea sferei modalităţilor de delegare a serviciilor de utilităţi publice prin includerea gestiunii indirecte 1 ca nouă modalitate, respectiv atribuirea directă a contractului de delegare a gestiunii serviciilor de utilitate publică întreprinderilor înfiinţate şi controlate de autorităţile administraţiei publice locale ale unităţilor administrativ – teritoriale (numite în continuare UAT), numite şi operatori in house; lărgirea naturii contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice prin introducerea posibilităţii de încheiere a unor contracte de servicii 2 (în speţă, contracte de achiziţie publică, reglementate de OUG nr. 34/2006), în baza cărora UAT sau asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi publice (numite în continuare ADI) achiziţionează servicii de utilităţi publice, alături de contractele de concesiune (reglementate tot de O.U.G. nr. 34/2006, separat de contractele de achiziţie publică); 1 Potrivit prevederilor de la punctul 25 (adăugarea literelor d 1 -d 4 la art. 8 alin. 3), pct. 68 (adăugarea lit. a 1 la art. 22 alin. 2), pct. 70 (adăugarea lit. a 1 la art. 23 alin. 1), pct. 75 (modificarea art. 24 alin. 1), pct. 77 (modificarea art. 25 alin. 1), pct. 79 (modificarea art. 24 alin. 5), pct. 113 (modificarea art. 43 alin. 1) şi pct. 115 (modificarea art. 43 alin. 4-8) din Proiectul de Lege. 2 Potrivit prevederilor de la punctul 72 (modificarea art. 23 alin. 2) din Proiectul de Lege.
20
Embed
PUNCT DE VEDERE referitor la Propunerea legislativă pentru ...
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
PUNCT DE VEDERE
referitor la Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor
comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare
Analizând Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii serviciilor
comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare (numită în
continuare Proiectul de Lege), transmisă autorităţii naţionale de concurenţă de Guvernul
României – Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul prin adresa nr.
9103/DRP/20.10.2015, înregistrată la Consiliului Concurenţei cu nr. RG/12840/22.10.2015,
CONSILIUL CONCURENŢEI
În temeiul art. 19 alin. 4) lit. c) şi al art. 28 lit. a) din Legea concurenţei nr. 21/1996,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, emite următorul
PUNCT DE VEDERE:
I. Situaţia supusă atenţiei Consiliului Concurenţei
Completările şi modificările Legii serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006,
republicată, cu completările ulterioare (numită în continuare Legea nr.51/2006), cuprinse în
proiectul de Lege, conduc la următoarele efecte:
precalificarea serviciilor comunitare de utilităţi publice ca servicii publice de interes
economic general (denumite în continuare SIEG);
lărgirea sferei modalităţilor de delegare a serviciilor de utilităţi publice prin includerea
gestiunii indirecte1 ca nouă modalitate, respectiv atribuirea directă a contractului de
delegare a gestiunii serviciilor de utilitate publică întreprinderilor înfiinţate şi controlate
de autorităţile administraţiei publice locale ale unităţilor administrativ – teritoriale
(numite în continuare UAT), numite şi operatori in house;
lărgirea naturii contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice prin
introducerea posibilităţii de încheiere a unor contracte de servicii2 (în speţă, contracte
de achiziţie publică, reglementate de OUG nr. 34/2006), în baza cărora UAT sau
asociaţiile de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilităţi
publice (numite în continuare ADI) achiziţionează servicii de utilităţi publice, alături de
contractele de concesiune (reglementate tot de O.U.G. nr. 34/2006, separat de
contractele de achiziţie publică);
1 Potrivit prevederilor de la punctul 25 (adăugarea literelor d
43 alin. 4-8) din Proiectul de Lege. 2 Potrivit prevederilor de la punctul 72 (modificarea art. 23 alin. 2) din Proiectul de Lege.
Pag.2/20
posibila ridicare de bariere administrative la intrare pe pieţele serviciilor de utilităţi
publice în ceea ce priveşte întreprinderile cu capital privat nou înfiinţate3;
introducerea posibilităţii de subdelegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice4;
diminuarea rolului şi atribuţiilor Autorităţii Naţionale de Reglementare pentru Serviciile
Comunitare de Utilităţi Publice (numită în continuare ANRSC) prin:
a) eliminarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat al
unităţilor administrativ-teritoriale din sfera de competenţă a acestei autorităţi;
b) eliminarea atribuţiilor privind supravegherea şi monitorizarea desfăşurării
procedurilor pentru delegarea gestiunii serviciilor comunitare de utilităţi
publice, respectiv a controlului5 întreprinderilor care doresc să participe la
licitaţii în vederea stabilirii capacităţii acestora de a fi operatori de servicii de
utilităţi publice;
c) diminuarea atribuţiilor privind monitorizarea acţiunilor întreprinse de UAT/ADI
cu privire la furnizarea serviciilor de utilităţi publice, respectiv privind
respectarea indicatorilor de performaţă de către operatorii de servicii de utilităţi
publice6;
d) diminuarea atribuţiilor privind elaborarea regulamentelor – cadru, a caietelor de
sarcini – cadru şi a contractelor – cadru de furnizare/prestare pentru serviciile de
utilităţi publice;
e) diminuarea atribuţiilor de control al tarifelor/taxelor speciale prin eliminarea din
textul Legii nr. 51/2006 a avizului necesar pentru stabilirea, ajustarea sau
modificarea preţurilor.
De asemenea, suplimentar celor arătate mai sus, au fost evidenţiate unele aspecte referitoare la:
(i) durata contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice, respectiv
prelungirea duratei contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice, (ii)
eficientizarea economică a organizării şi furnizării serviciilor de utilităţi publice.
II. Punctul de vedere al Consiliului Concurenței privind Proiectul de Lege
Principiile care stau la baza emiterii punctelor de vedere de către Consiliul Concurenţei sunt
cuprinse în Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare (numită în continuare Legea concurenţei), precum și în prevederile naționale7 și
comunitare în domeniul ajutorului de stat.
Consiliul Concurenţei urmăreşte protecţia, menţinerea şi stimularea concurenţei şi a unui mediu
concurenţial normal, în vederea promovării intereselor consumatorilor, inclusiv prin
interzicerea oricăror acţiuni sau inacţiuni ale autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice
centrale sau locale şi ale entităţilor către care acestea îşi deleagă atribuţiile, care restrâng,
împiedică sau denaturează concurenţa. De asemenea, în baza prevederilor art. 25, alin. (1), lit.
3 Potrivit prevederilor de la punctul 12 (adăugarea lit. g
1) la art. 2) din Proiectul de Lege.
4 Potrivit prevederilor de la punctul 92 (adăugarea art. 32
1 alin. 6) din Proiectul de Lege.
5 Controlul este realizat ANRSC în vederea emiterii licenţei care permite unei întreprinderi să fie considerată
operator al serviciului public respectiv şi astfel să participle la licitaţii (licenţa are valabilitate 1 an). 6 Acest efect apare ca urmare a eliminării indicatorilor de performanţă din contractele de delegare, aceştia nu mai
trebuie monitorizaţi de ANRSC. De asemenea, ANRSC nu mai trebuie să monitorizeze indicatorii de performanţă
ai celui mai bun operator din industrie, dar se introduce, nedefinit, benchmarkingul. 7 OUG nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi
completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, modificată şi completată prin efectul Legii nr. 20/2015.
Pag.3/20
m) din Legea concurenţei, autoritatea naţională de concurenţă face recomandări Guvernului şi
organelor administraţiei publice locale pentru adoptarea de măsuri care să faciliteze dezvoltarea
pieţei şi a concurenţei.
Totodată, Consiliul Concurenţei acordă autorităţilor asistenţă de specialitate în domeniul
ajutorului de stat pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor asumate de România în acest
domeniu, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, inclusiv în cadrul procesului de
elaborare a actelor normative sau administrative prin care se instituie măsuri de natura
ajutorului de stat/ de minimis.
Referitor la precalificarea serviciilor comunitare de utilități publice ca servicii
publice de interes economic general, este necesar ca autoritatea națională de concurență să
definească ajutorul de stat și serviciile publice de interes economic general (denumite în
continuare SIEG), pentru a se clarifica în ce condiții o măsură reprezintă ajutor de stat și care
sunt criteriile pe care trebuie să le îndeplinească serviciile de utilități publice pentru a fi
considerate SIEG.
A. Definiția ajutorului de stat.
În conformitate cu definiția de la art. 107 (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii
Europene, orice măsură acordată de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub
orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea
anumitor întreprinderi sau sectoare de producţie, în măsura în care acestea afectează
schimburile comerciale dintre Statele Membre, reprezintă ajutor de stat.
Așadar, în primul rând, vorbim de întreprinderi, aşa cum sunt acestea definite de legislaţia
comunitară, respectiv orice entitate care oferă servicii de utilităţi publice pe o piaţă
concurenţială, indiferent de forma juridică, de modul de finanţare sau de existenţa unui
scop lucrativ al acesteia. În această definiție se încadrează toți operatorii, indiferent dacă
vorbim de operator regional, local, operator privat sau alt tip de entitate care prestează
activitățile economice aferente serviciilor de utilități publice.
În al doilea rând, vorbim de măsuri acordate de stat sau din surse de stat.
În cadrul definiției compensației, în Proiectul de Lege sunt definite resursele de stat, cu
trimitere la punctul 2.2 din Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor Uniunii
Europene în materie de ajutor de stat în cazul compensaţiei acordate pentru prestarea unor
servicii de interes economic general (Comunicarea Comisiei).
Punctul la care se face referire nu prevede o listă exhaustivă a resurselor de stat, așadar nu
considerăm corectă această trimitere în cadrul Proiectului de Lege, trimitere care ar putea da
loc la interpretări eronate.
Anumite măsuri prevăzute de Proiectul de Lege pot implica, în anumite condiții, elemente de
ajutor de stat, deși acestea nu se regăsesc explicit în prevederile de la Punctul 2.2 din
Comunicarea Comisiei. Spre exemplu:
- măsurile care pot fi luate de autorităţile administraţiei publice locale, conform art.8 din
Proiectul de Lege, pot implica elemente de ajutor de stat, după cum urmează:
a) participarea unităţilor administrativ-teritoriale la constituirea capitalului social al
operatorilor, dacă nu se poate demonstra, printr-un studiu independent, faptul că
autoritatea acționează similar cu un investitor privat prudent în economia de piață
(lit. f) art. 8),
Pag.4/20
b) garantarea, în condiţiile legii, a împrumuturilor contractate de operatorii serviciilor
de utilităţi publice poate implica ajutor de stat, dacă nu sunt îndeplinite condițiile
prevăzute la punctul 3 din Comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea articolelor
87 și 88 din Tratatul CE privind ajutoarele de stat sub formă de garanții (2008/C
155/02),
c) posibilitatea (conform art. 1, alin. (4) litera l)) ca recuperarea costurilor de
exploatare/investiție să se facă din alocații bugetare.
- plata, de către operator, a unei redevenţe/taxe de concesiune/taxe pentru utilizarea
elementelor de infrastructură/bunurilor proprietate publică, a cărei valoare nu este stabilită
proporţional cu valoarea infrastructurii/bunurilor date în folosință şi durata de folosinţă, poate
implica ajutor de stat;
- ștergerea/amânarea la plată a eventualelor datorii avute de regiile autonome, atunci când
acestea sunt reorganizate ca societăți comerciale (măsura poate implica ajutor de stat);
- în cazul instituirii unui parteneriat public privat, de către autoritatea publică locală, dacă
obligaţiile şi beneficiile nu sunt împărțite între parteneri proporţional cu contribuţia adusă de
fiecare din ei, iar selectarea partenerilor privaţi nu are loc în urma unei proceduri competitive
deschise şi transparente, măsura poate implica elemente de natura ajutorului de stat.
Mai mult, Punctul 2.2, paragrafele 32 și 33 din Comunicarea Comisiei prevede faptul că,
atunci când statul nu facturează la prețul pieței anumite servicii prestate de o
întreprindere, măsura constituie o renunțare la resurse de stat, așadar un potențial ajutor
de stat. Acordarea, în lipsa unei proceduri competitive, de drepturi speciale sau exclusive care
au o valoare economică, sau de licențe pentru ocuparea sau utilizarea domeniului public, poate
presupune o renunțare la resursele de stat și poate crea un avantaj pentru beneficiari.
Prin urmare, încredințarea directă a unui serviciu de utilități publice, indiferent dacă are
loc către un operator privat, un operator in house sau un operator de drept public
înfiinţat la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, poate implica elemente de natura
ajutorului de stat, dacă statul plătește pentru serviciul respectiv un preț mai mare decât
prețul pieței. Prețul pieței poate fi stabilit, în conformitate cu regulile de ajutor de stat, fie
ca urmare a unei licitații publice, deschise, transparente și necondiționate, fie, în cazul în
care aceasta nu se poate realiza, printr-un studiu elaborat de un evaluator independent.
La stabilirea prețului pieței trebuie să se țină cont și de valoarea tuturor bunurilor și serviciilor
care sunt puse la dispoziția operatorului de către autoritățile contractante sau entitățile
contractante (de ex. taxe/redevenţe calculate proporţional cu valoarea infrastructurii şi durata
de utilizare a acesteia).
Așadar, este necesar ca prevederile Proiectului de Lege să fie armonizate cu
reglementările comunitare în domeniul ajutorului de stat, pentru a nu se institui măsuri
care nu sunt compatibile cu prevederile comunitare specifice și a se acorda posibile
ajutoare de stat ilegale.
B. În conformitate cu legislaţia comunitară în domeniul ajutorului de stat, nu orice
serviciu poate fi considerat serviciu de interes economic general (numit în continuare
SIEG).
Pag.5/20
Astfel, Curtea de Justiție a stabilit că SIEG-urile sunt servicii care prezintă caracteristici
speciale comparativ cu cele ale altor activități economice8.
În conformitate cu prevederile subcap. 2.2. din Comunicarea Comisiei - Cadrul Uniunii
Europene pentru ajutoarele de stat sub forma compensaţiilor pentru obligaţia de serviciu
public (2012 C 8/03)9 (Comunicarea – Cadru), „statele membre nu pot să impună obligații
specifice de serviciu public pentru serviciile care sunt prestate deja sau care pot fi
prestate satisfăcător și în condiții, cum ar fi prețul, caracteristici în materie de calitate
obiective, continuitate și accesul la serviciul respectiv, compatibile cu interesul public,
astfel cum este definit de stat, de către întreprinderi care își desfășoară activitatea în
condiții normale de piață.”
Totodată, în Comunicarea Comisiei se stipulează faptul că „încredințarea unei misiuni speciale
de serviciu public implică furnizarea de servicii pe care o întreprindere, dacă ar ține seama de
propriile sale interese comerciale, nu și le-ar asuma sau nu și le-ar asuma în aceeași măsură sau
în aceleași condiții”.
Comisia consideră că, în anumite cazuri, la încredințarea unui SIEG pot apărea
denaturări grave ale concurenţei, situație în care respectivul SIEG trebuie notificat
forului comunitar, pentru a se analiza dacă este sau nu compatibil cu regulile europene
specifice. Astfel de denaturări grave pot apărea, de exemplu, atunci când actul de atribuire
are o durată care nu poate fi justificată prin raportarea la criterii obiective sau reunește o serie
de sarcini care, în mod obișnuit, fac obiectul unor acte de atribuire separate, fără a presupune
pierderi ale beneficiilor sociale și costuri suplimentare în ceea ce privește eficiența și
eficacitatea furnizării serviciilor. O altă situație în care pot aparea denaturări grave ale
concurenței este cea în care un stat membru încredințează unui prestator de servicii publice, în
absența unei proceduri de selecție competitive, misiunea de a furniza un serviciu de interes
economic general pe o piață nerezervată, în cadrul căreia sunt prestate servicii foarte similare
sau se preconizează furnizarea în viitorul apropiat a acestora, în absența serviciului de interes
economic general.
Efectele negative asupra dezvoltării comerțului pot fi mai pronunțate atunci când SIEG trebuie
oferit la un tarif sub costurile suportate de orice furnizor existent sau potențial, astfel încât
provoacă o blocare a pieței.
Prin urmare, Consiliul Concurenţei consideră necesar ca fiecare autoritate publică
locală/ADI, atunci când dorește să definească un serviciu de utilități publice ca SIEG, să
organizeze o procedură de licitaţie în vederea atribuirii obligaţiei de prestare a serviciului
în condiţii compatibile cu interesul public, pentru a se demonstra clar că nu există alte
întreprinderi dispuse şi capabile să presteze respectivul serviciu, iar acesta să poată fi
definit ca SIEG.
O excepție în acest sens o constituie compensația acordată pentru serviciul public de
transport feroviar şi rutier de călători, care dacă se încredințează direct, cu respectarea
criteriilor din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European şi al
Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar şi rutier de
călători şi de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 şi nr. 1107/70 ale Consiliului
(denumit în continuare Regulamentul nr. 1370/2007), reprezintă ajutor de stat compatibil.
8 Cauzele C-179/90 Merci convenzionali porto di Genova, Rec. 1991, p. I-5889, punctul 27; cauza C-242/95 GT-
Link A/S, Rec. 1997, p. I-4449, punctul 53; și cauza C-266/96, Corsica Ferries France SA, Rec. 1998, p. I-3949,
punctul 45. 9 Publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C 8/11.1.2012.
Pag.6/20
Doar după demonstrarea faptului că respectivul serviciu poate fi definit ca SIEG, se poate
trece la următoarea etapă, în speţă la încredinţarea serviciului.
Un alt aspect care trebuie avut în vedere de către legiuitor este faptul că Proiectul de Lege