-
Over rijdende treinen en vallendedominostenen: het rookverbod in
deNederlandse horeca*
Heleen Weyers & Willem Bantema**
Inleiding
Rookverboden omwille van de volksgezondheid kennen we in
Nederland sindshet begin van de jaren negentig van de vorige eeuw.
De invoering ervan begon bijgebouwen en instellingen die
gefinancierd werden door de overheid, zoals scholenen de
publieksruimtes in postkantoren. Een decennium later gevolgd door
rook-verboden op de werkplek en nog weer later door rookverboden in
de horeca. Metde invoering in de horeca zijn rookverboden voor het
eerst onder vuur komen teliggen. Een deel van de horecaondernemers
in de zogenaamde kleine nattehoreca weigerde het rookverbod in te
voeren en kreeg daarvoor veel aandacht inde media (Nagelhout e.a.,
2012).In dit artikel onderzoeken wij de vraag hoe de problemen met
het rookverbod inde kleine natte horeca verklaard kunnen worden. We
gebruiken daarbij hetgedachtegoed van Kagan en Skolnick (1993) en
de civilisatietheorie van NorbertElias (1939, Nederlandse vertaling
1982). We geven in het navolgende een korteweergave van de genoemde
theorien, schetsen de Nederlandse tabakswetten,doen verslag van
onderzoeksresultaten naar de effectiviteit van rookverboden
inNederland, en gaan ten slotte in op verklaringen daarvoor. Maar
alvorens we ditdoen, volgt hieronder een korte weergave van de op-
en neergang van roken inNederland.Tabak was in Europa onbekend,
totdat Columbus en de zijnen het meebrachtenuit Amerika. In
Nederland raakte tabak als genotsmiddel in gebruik in de
zeven-tiende eeuw. In eerste instantie vooral in de vorm van
pijproken, snuiven en prui-men. Rond het midden van de negentiende
eeuw verschoof het gebruik van hetroken van sigaren naar de pijp en
nog later naar het roken van sigaretten. Demogelijkheid van
machinaal fabriceren van sigaretten heeft het aantal
gebruikersexplosief doen toenemen, zeker toen in de jaren vijftig
van de vorige eeuw de wel-vaart begon te groeien. In die tijd
rookte ongeveer 90 procent van de Nederlandsemannen. Vrouwen zijn
later begonnen met roken. De piek van het percentagerokers onder
vrouwen ligt later en is ook minder hoog: eind jaren zestig
rookteiets meer dan 40 procent van hen.
* Wij danken de anonieme reviewers voor hun opbouwende
kritiek.** Dr. Heleen Weyers is universitair docent bij de Vakgroep
Rechtstheorie, Rijksuniversiteit
Groningen. E-mail: [email protected]. Willem Bantema, MSc is
promovendus bij de VakgroepRechtstheorie, Rijksuniversiteit
Groningen. E-mail: [email protected].
122 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
Tot en met halverwege de jaren zeventig had roken een
belangrijke plaats in hetsociale leven. In bioscopen, trams,
treinen en cafs, maar ook op werkplekken, inscholen en openbare
voorzieningen, overal waren asbakken te vinden. Voorbeeld-figuren
als hoogwaardigheidsbekleders en filmsterren kwamen veelvuldig
rokendin beeld. Op de salontafel stond als teken van gastvrijheid
niet alleen een asbak,maar ook een bekertje met sigaretten. In de
jaren vijftig werden de eerste nega-tieve geluiden gehoord over
roken. Dit betrof zowel de negatieve gevolgen voorrokers zelf,
zoals een grotere kans op kanker, als voor de mensen in de
omgevingvan rokers. Inmiddels is de houding tegenover roken totaal
veranderd. Het rokenzelf is van een overal voorkomend verschijnsel
verbannen naar rookruimtes en deopen lucht. Ongevraagd mee laten
roken wordt over het algemeen als onaccepta-bel gezien.
Theoretisch kader
De vraag naar de verklaring van de effectiviteit van
rookverboden is eerdergesteld door de Amerikaanse rechtssociologen
Kagan en Skolnick (1993). Zijmenen dat twee typen van factoren
belangrijk zijn voor een dergelijke verklaring:de sociale
organisatie van de handhaving van rookverboden (waarbij zij vooral
deinformele handhaving op het oog hebben) en de cultuur van de
handhaving vandeze verboden. Het is bij dit laatste dat de theorie
van Elias een belangrijke rolspeelt.De sociale organisatie van de
handhaving van rookverboden betreft de socialebeperkingen, risicos
en stimulansen waarmee een gereguleerde roker rekeningmoet houden.
Wat betreft de opgelegde beperking is de overtuiging van Kagan
enSkolnick dat de nalevingskosten van rokers, zeker wanneer dat
vergeleken wordtmet bijvoorbeeld de regulering van het gebruik van
harddrugs, laag zijn. Rokenwordt immers niet helemaal verboden,
maar slechts verwezen naar bepaaldeplaatsen en daarmee alleen
uitgesteld.Wat betreft de sociale risicos van het afwijkende gedrag
is het duidelijk dat diegering zijn. Dat komt doordat de sociale
afstand tussen de rokers en niet-rokersklein is. Het gaat om een
vader, vriendin, collega, klant. Dat betekent dat de over-treders
door omstanders eerder worden behandeld als mensen met een
zwaktedan als wetsovertreders. Er is dus weliswaar sprake van
sociale veroordeling, maarniet van criminalisering.De stimulans om
ergens niet te roken komt vooral vanuit de sociale omgeving vande
roker. De bevinding van Kagan en Skolnick was dat formele
handhavers zeldenof nooit hoefden op te treden. Zij vonden in hun
onderzoek in de Verenigde Sta-ten slechts een enkele situatie
waarin tegen de regel in toch gerookt werd. Hunconclusie is dat in
een dergelijk geval een andere norm sterker werkt dan de normdat
roken niet mag. Dat betreft dan een norm over hoe om te gaan met
normo-vertredingen, bijvoorbeeld de norm dat je niet klaagt over
klanten of de norm datje je vrienden niet verklikt. Het derde
element van sociale organisatie van dehandhaving betreft dus,
anders gezegd, het al dan niet aanwezig zijn van een
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 123
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
ondersteunende subcultuur. Een conclusie van Kagan en Skolnick
is dat rokersover het algemeen een dergelijke subcultuur
ontberen.De tweede factor die Kagan en Skolnick onderscheiden
betreft de inhoud van denorm. In dit geval dus de beleefdheidsnorm
dat je anderen niet mag hinderen mettabaksrook. Zoals we hiervoor
al schreven, heeft deze norm vanaf eind jaren vijf-tig van de
vorige eeuw steeds meer onthaal gekregen. Ze ondervond een
sterkebekrachtiging door onderzoeken naar de schadelijkheid van
meeroken. Boven-dien vond de nieuwe norm een vruchtbare bodem in de
toenemende nadruk diewesterse mensen leggen op persoonlijke
gezondheid.1
Voor het begrijpen van de verandering van deze gedragsnorm
sluiten Kagan enSkolnick aan bij de civilisatietheorie van Norbert
Elias. Elias laat in zijn boek Hetcivilisatieproces zien hoe
beleefdheidsnormen in de loop van de eeuwen veranderdzijn. Daarbij
kan worden gedacht aan normen ten aanzien van spugen, eten metde
handen, openbaar urineren en een neus snuiten zonder gebruik van
een zak-doek. Al deze gebruiken zijn in de loop der tijd als
onwelvoeglijk aangemerkt eninmiddels grotendeels verdwenen uit het
openbare leven. Elias benadrukt dat erweliswaar systeem zit in deze
verandering, maar dat ze niet rationeel gepland is.Ter verklaring
van het civilisatieproces wijst Elias op de toenemende
arbeidsde-ling en de daaruit voortvloeiende interdependenties van
mensen. Deze nieuweordening ligt ten grondslag aan de specifieke
vorm die de westerse civilisatiegekregen heeft. Deze
vervlechtingsordening heeft tot gevolg dat mensen hungedragingen
steeds meer op anderen moeten afstemmen en dat planning op lan-gere
termijn en zelfcontrole belangrijk worden. Elias spreekt in dit
kader van zelf-dwang.De ontwikkeling van de habitus, de mentaliteit
voor deze zelfdwang, koppelt Eliasaan het staatsvormingsproces en
het naar zich toetrekken van het monopolie opgeweld door de staat.
Wanneer een dergelijk geweldsmonopolie ontstaat, ont-staan
gepacificeerde gebieden, maatschappelijke terreinen die normaliter
vrij zijnvan gewelddaden. De verschillende vormen van dwang die
binnen deze gebiedenop de afzonderlijke mensen inwerken, veranderen
als gevolg daarvan. Mensenmoeten leren terughoudend te zijn met
fysiek geweld. Ze moeten spontaneopwellingen dempen, affecten
terughouden, niet leven bij de dag, maar denkenaan de voorafgaande
ketens van oorzaken en de toekomstige ketens van gevolgen.Het
slachtveld is als het ware naar binnen verlegd.Elias laat zien dat
de nieuwe gebruiken begonnen in de hogere sociale klassen(aan de
hoven in zijn beschrijving). Hij verklaart dit vanuit de sociale
spanningendie ontstaan wanneer concurrerende groepen zoals de
hogere burgerij opkomen.De daardoor ontstane sociale angst vormt
een stimulans voor de sterke controledie ieder lid van de hoofse
bovenlaag op zichzelf en op mensen uit zijn eigen kringuitoefent om
alles te cultiveren wat hen onderscheidt van andere, lagere
socialelagen. Daarbij moet niet alleen gedacht worden aan
uiterlijke tekenen van hunrang, maar ook hun taal, hun bewegingen,
hun maatschappelijke genoegens enomgangsvormen. Het zijn dus de
druk van onderop en de angst die dat in hogerelagen oproept die
leiden tot civilisatieverfijning. Een verfijning waarmee de men-sen
van de bovenlaag zich steeds opnieuw trachten te onderscheiden van
de ande-
124 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
ren. Verspreiding van de verfijning treedt op doordat lagere
sociale lagen zich denieuwe normen eigen maken.Schaamte speelt een
belangrijke rol in dit proces van verfijning. Deze schaamte isniet
alleen gericht op anderen, de angst dat zij je afwijzen, maar is
ook innerlijk,een erkenning van tekortkoming ten opzichte van
jezelf. Op deze wijze laat Eliaszien dat sociale veranderingen en
psychische veranderingen zeer nauw met elkaarverbonden zijn in een
wederzijds benvloedend proces.Zoals Kagan en Skolnick al aangaven,
kunnen roken en de veranderde houdingtegenover roken gezien worden
in het licht van Elias civilisatiethese. Rokenwordt inmiddels door
velen aangemerkt als een vieze gewoonte. Daarnaastwordt roken
gezien als een verslaving en daarmee als een gebrek aan
zelfbeheer-sing.Een laatste element uit het werk van Kagan en
Skolnick dat van belang is voor ditartikel, is hun aandacht voor de
relatie tussen een verander(en)de norm en de rolvan het recht. Een
citaat maakt hun idee daarover duidelijk:
Net zoals surfers moeten beleidsmakers die alledaagse sociale
normen willenveranderen, wachten op tekenen van een naderende golf
van culturele steunen deze op het juiste moment pakken. Komt
wetgeving te vroeg, dan wordthet bedolven onder de deiningen van
ongehoorzaamheid en gebrek aansteun. Als wetgeving te lang op zich
laat wachten, dan zal ze irrelevant zijngeworden. Wetgeving die op
het juist moment komt kan een zich ontwikke-lende sociale norm, die
nog worstelt om algemeen aanvaard te worden eenveel grotere morele
kracht verschaffen. (Kagan & Skolnick, 1993, 279)
In dit artikel onderzoeken we of de theorien van Elias indalende
beleefdheids-norm en die van Kagan en Skolnick het belang van een
de norm ondersteu-nende omgeving en het kiezen van het juiste
moment door de wetgever kunnenbijdragen aan het begrijpen van de
wederwaardigheden van het rookverbod in dehoreca.
Rookverboden in Nederland: wettelijke bepalingen
De eerste Tabakswet (1988)Eind 1984 pakte de regering de
maatschappelijke geluiden tegen roken op enkwam met een voorstel
voor het invoeren van een tabakswet (Wet maatregelenter beperking
van tabaksgebruik, in het bijzonder ter bescherming van de
niet-roker; Staatsblad 1988, 342). In deze eerste Tabakswet (die in
1990 in werkingtrad) wordt het beleid onderbouwd met een verwijzing
naar de volksgezondheid.2
Meer specifiek werd gesteld dat de niet-roker er recht op heeft
dat zijn gezond-heid zo veel mogelijk wordt beschermd tegen de
ongewilde en vermijdbare scha-delijke invloeden van andermans
tabaksrook (Kamerstukken II 1984/85, 18749,1-3, p. 12).3 Om aan die
doelstelling te werken werd aan instellingen, diensten enbedrijven
die door de staat en openbare lichamen worden beheerd, de
verplich-ting opgelegd om ervoor te zorgen dat werknemers en
bezoekers geen hinder of
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 125
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
overlast van roken ondervinden door het instellen en handhaven
van een rook-verbod (artikel 10 Tabakswet;4 deze normadressaten
duiden we in het vervolg aanmet de term beheerders). Waar van
instellingen, bedrijven en diensten wordtgesproken, gaat het onder
andere om scholen, ziekenhuizen, gemeentehuizen
enpostkantoren.5
Het invoeren van beperkende maatregelen voor roken in private
ondernemingenging de wetgever op dat moment te ver.6 Men meende dat
daarvoor (nog) geendraagvlak bestond. De regering koos, naar eigen
zeggen, voor een gematigdekoers, in die zin dat ze aansloot bij het
bestaande draagvlak. De regering moti-veerde dat door te stellen
dat de maatschappelijke aanvaarding van het beleid terbeperking van
het roken bepalend is voor de effectiviteit ervan (Kamerstukken
II1984/85, 18749, 1-2, p. 8). De regering drong er wel op aan dat
de ondernemin-gen een beleid zouden gaan voeren waardoor werknemers
geen last zoudenondervinden van het roken van hun collegas
(Kamerstukken II 1985/86, 18749, 6,p. 8).
De tweede Tabakswet (2002)Eind jaren negentig diende de regering
een voorstel in ter wijziging van deTabakswet. In haar optiek
leverde de zelfregulering in de ondernemingen niet vol-doende op,
terwijl men wel meende dat er voldoende draagvlak bestond voor
eenvolgende stap. Waar het rookbeleid van de eerste Tabakswet zich
richtte opbezoekers en werknemers van door de overheid betaalde en
vergelijkbare instel-lingen, richtte de uitbreiding van de tweede
Tabakswet zich vooral op werkgeversin de private sector (deze
normadressaten duiden we in het vervolg aan met determ werkgevers).
De doelstelling van de Tabakswet werd een beetje aangepast.Naast
het beschermen van werknemers en bezoekers werd nu ook het
verminde-ren van het aantal rokers als doelstelling genoemd
(Kamerstukken II 1998/99,26472, 3, p. 2). De wet trad in 2004 in
werking.De belangrijkste wijziging in de tweede Tabakswet was de
toevoeging van artikel11a. In het eerste lid van dat artikel worden
alle werkgevers verplicht zodanigemaatregelen te treffen dat
werknemers in staat worden gesteld hun werkzaamhe-den te verrichten
zonder daarbij hinder of overlast van roken door anderen
teondervinden. De bewoording zodanige maatregelen te treffen in het
artikel sug-gereert dat er verschillende mogelijkheden zijn, maar
de overheid is altijd vanmening geweest, en is dat nog steeds, dat
alleen rookvrije ruimtes en dus rookver-boden afdoende zijn. Met de
tweede Tabakswet is het aantal plaatsen waar nietgerookt mag worden
aanzienlijk uitgebreid. Naast de in de eerste Tabakswet gere-gelde
publieke gebouwen en de private ondernemingen met werknemers
werdook het openbaar vervoer en de luchtvaart rookvrij.In artikel
11a is verder de mogelijkheid opgenomen van een uitzondering van
debepalingen.7 Van deze bepaling is in 2002 meteen gebruikgemaakt
voor de horeca(Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek,
Staatsblad 2003, 561). Op aandringenvan de brancheorganisatie
(Koninklijke Horeca Nederland) stelde de regering datde invoering
van een rookverbod in de horeca op dat moment een te verstrek-kende
maatregel was. Het draagvlak voor een dergelijk rookverbod (onder
onder-nemers en klanten) werd als te klein beschouwd.8
126 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
Een andere wijziging in de tweede Tabakswet is de invoering van
sancties (artikel11b). Er kunnen boetes worden opgelegd wanneer de
verantwoordelijken (beheer-ders/werkgevers) niet voorkomen dat
derden hinder hebben van tabaksrook ofwanneer zij tekortschieten in
het treffen van maatregelen en toezicht. De verant-woordelijken
hebben geen bijzondere (wettelijke) middelen gekregen voor
dezetaak.9 De roker zelf is niet strafbaar gesteld. Ten aanzien van
de boetes kan eenonderscheid worden gemaakt tussen bestuurlijke
boetes10 opgelegd door deNederlandse Voedsel en Waren Autoriteit
(NVWA11) of, in een ernstiger geval,een strafrechtelijke boete op
grond van de Wet op de economisch delicten (WED).12
Opheffing uitzondering horecaDe horeca was dus in 2002
uitgezonderd van de Tabakswet. De gedachte achterdeze uitzondering
was dat de sector meer tijd nodig had en dat het gewenst wasdat hij
eerst een fase van zelfregulering zou doorlopen. In overleg met de
ministervan Volksgezondheid, Welzijn en Sport werd in 2004 een
Stappenplan ontwik-keld.Het was op voorhand duidelijk dat de
brancheorganisatie Koninklijke HorecaNederland (KHN) en de minister
niet op n lijn zaten. De KHN ging niet mee inde doelstelling van de
minister dat de horeca in 2007 honderd procent rookvrijmoest zijn.
In haar optiek werd de sector daarmee overvraagd. Verder stelde
deKHN voor dat het Stappenplan niet zou gaan gelden voor bedrijven
zonder werk-nemers, en wilde de organisatie een uitzondering voor
cafs van minder dan100 m2 ( Koninklijke Horeca Nederland, 2003).
Het Stappenplan behelsde vooralhet aan de gevel aanduiden of in de
gelegenheid al dan niet gerookt mocht wor-den, en het realiseren
van rookvrije plekken binnen de gelegenheid, zoals rook-vrije
tafels en hotelkamers.De uitvoering van de plannen kwam moeizaam op
gang, maar bij de evaluatie natwee jaar bleek het grootste deel van
de horeca op schema te liggen (KamerstukkenII 2006/07, 30800 XVI,
149, p. 3). In februari 2007 echter besloot het nieuwekabinet,
Balkenende IV, nogal onverwachts, dat het Stappenplan te weinig
ople-verde en dat de uitzondering zou worden ingetrokken. De KHN
stribbelde tegen.Ze was van mening dat sommige sectoren van de
horeca, zoals restaurants, hotelsen fastfoodbedrijven, rijp waren
voor de opheffing van de uitzondering, maar datvoor andere
sectoren, vooral cafs en discotheken, op zijn vroegst 1 januari
2011haalbaar zou zijn. Het kabinet besloot echter anders: vanaf 1
juli 2008 moest dehele horeca rookvrij zijn, niet alleen alle
sectoren, maar ook alle bedrijven, zowelondernemingen met als
ondernemingen zonder personeel. De regering moti-veerde dit met de
stelling dat er sprake zou zijn van oneerlijke concurrentie
wan-neer een deel van de horeca rookvrij moest zijn en een ander
deel niet.Technisch gesproken betekende dit dat de uitzondering
voor de horeca werdopgeheven (daarmee vielen alle bedrijven met
werknemers onder artikel 11aTabakswet), en dat horecaondernemers
zonder personeel bij algemene maatregelvan bestuur werden
aangewezen als een categorie die ervoor moest zorgen datvan hun
voorziening gebruik kon worden gemaakt zonder daarbij hinder of
over-last van roken te ondervinden.13
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 127
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
Een nieuwe uitzonderingOver de rechtsgeldigheid van het
rookverbod voor horecaondernemingen zonderpersoneel zijn in 2009
twee strafrechtszaken begonnen. De betrokken onderne-mers stelden
bij monde van hun advocaten dat het rookverbod voor ondernemin-gen
zonder personeel niet rechtmatig was.14 Uiteindelijk oordeelde de
Hoge Raadin het voorjaar van 2010 anders.15 De wetgever was
blijkbaar meer overtuigd doorde tegenstand: het kabinet-Rutte I
besloot om een wijziging in te voeren. Vanafjuni 2011 kunnen
horecaondernemers zonder personeel die een locatie beherenvan
minder dan 70 m2 (met niet meer dan n ruimte om te drinken) en
waareten slechts een zeer marginale plaats inneemt, een ontheffing
krijgen van hetrookverbod (Staatsblad 2011, 337).Inmiddels zijn er
plannen om weer de gehele horeca te verplichten rookverbodenin te
voeren. Dat gebeurde na een motie van de Tweede Kamer (Kamerstukken
II2012/13, 33400 XVI, 78) en het onrechtmatig verklaren van de
uitzondering voorkleine cafs door het Gerechtshof Den Haag.16 Om
het nieuwe beleid juridischgoed te verankeren wordt niet volstaan
met het herroepen van de mogelijkheidvan de ontheffing, maar wordt
de Tabakswet veranderd (Kamerstukken II2013/14, 33791, 1). De
streefdatum van de verandering is 1 juli 2014.
SamenvattendNederland kent dus twee soorten rookverboden. Aan de
ene kant zijn er instellin-gen en bedrijven aangewezen die ervoor
moeten zorgen dat werknemers enbezoekers gebruik kunnen maken van
de voorziening zonder hinder van roken.Voor de beheerders van deze
gebouwen geldt expliciet dat zij een rookverbodmoeten instellen,
aanduiden en handhaven. Onder deze groep vallen naast scho-len,
ziekenhuizen en dergelijke ook horecaondernemingen zonder personeel
diegeen ontheffing hebben. Aan de andere kant zijn private
ondernemingen ver-plicht gesteld ervoor te zorgen zodanige
maatregelen te treffen dat hun werkne-mers kunnen werken zonder
hinder van tabaksrook. Dat betekent dat de werk-ruimtes en
gezamenlijke ruimtes rookvrij moeten zijn. Horecaondernemingenmet
personeel vallen onder deze tweede groep. De doelen van deze
rookverbodenzijn de bescherming van de volksgezondheid door middel
van het beschermen vanwerknemers en bezoekers (zoals leerlingen,
patinten, gasten) en het doen ver-minderen van het aantal
rokers.
De effectiviteit van rookverboden in Nederland
Effecten van wetgevingBij onderzoek naar de effectiviteit van
wetgeving wordt op het meest basaleniveau een onderscheid gemaakt
tussen directe effecten en indirecte effecten(Griffiths, 2005). Van
een direct effect is sprake wanneer iemand zich in zijngedrag laat
leiden door een rechtsregel.Bij het vaststellen van directe
effecten spelen twee problemen. Het eerste is datwanneer
regelconform gedrag geconstateerd wordt, het niet zeker is of er
ooksprake is van regelgeleid gedrag. Iemand kan zich regelconform
gedragen om
128 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
andere redenen dan de wet. Hij kan bijvoorbeeld nog nooit van
het rookverbodhebben gehoord, maar simpelweg een niet-roker zijn.
Als we niet weten of deregel de reden is voor het gedrag dat
overeenkomt met de regel, spreken we vanregelconform gedrag. Een
tweede probleem is dat regelgeleid gedrag niet per seregelconform
gedrag hoeft te zijn. Wanneer horecaondernemers hun klantenalleen
na middernacht laten roken omdat ze dan geen inspecties meer
verwach-ten, is hun gedrag niet wetsconform maar, naar alle
waarschijnlijkheid, wel geleiddoor de wet.Directe effecten kunnen
primair zijn en secundair. Van een primair direct effectwordt
gesproken als de normadressaat de regel toepast op zijn eigen
gedrag, vaneen secundair direct effect als hij dat doet doordat hij
aangesproken wordt dooreen ander. Dat aanspreken kan enerzijds
gebeuren door een formele handhaver,zoals de politie of de NVWA, en
anderzijds kan er sprake zijn van informele soci-ale controle
(Griffiths, 2005).Indirecte effecten zijn de gevolgen van directe
effecten. Over het algemeenbetreft dit de doelen die de wetgever
nastreeft met de regelgeving, zoals veiligheiden gezondheid. Het is
moeilijk om indirecte effecten van wetgeving vast te stel-len.
Wanneer het doel van de wetgever bereikt is, moet bijvoorbeeld nog
bepaaldworden of het gebruikte instrument daar de oorzaak van is.
Het is daarom beterom effectiviteitsonderzoek te richten op directe
effecten (Griffiths, 2005).
Beschikbare onderzoeksgegevensVoor wat betreft de naleving van
rookverboden beschikken we over twee typenonderzoeksgegevens:
rapporten van de NVWA en gegevens van het onderzoeks-bureau
Intraval. De inspecties van de NVWA zijn gestart na de
inwerkingtredingvan de tweede Tabakswet. Voor de
overheidsinstellingen en de private onderne-mingen is daarover
gerapporteerd tussen 2004 en 2007, voor de horeca in detweede helft
van 2008. De NVWA geeft in haar rapporten niet aan of en, zo ja,
opbasis waarvan ze bedrijven selecteert voor een inspectie. Over de
representativi-teit van de gegevens kunnen we dus geen uitspraken
doen. Voor wat betreft deoverheidsinstellingen geeft de NVWA alleen
aan of ze een situatie aantreft die(niet) conform de wet is. Ten
aanzien van de bedrijven en de horeca wordt ookaangegeven of er
rokers zijn aangetroffen op plaatsen waar dat niet mag.Intraval
doet zijn onderzoek naar het rookverbod in de horeca in opdracht
van deNVWA. In dat onderzoek worden (de eerste jaren na 2008 vier
keer per jaar,sedert 2011 twee keer per jaar) in een aantal
plaatsen, die door middel van eenrepresentatieve steekproef zijn
vastgesteld, een paar bedrijven kort bezocht om tezien of er
asbakken en rokers aanwezig zijn.17
Effectiviteit van de eerste en tweede TabakswetVooruitlopend op
de inwerkingtreding van de tweede Tabakswet is in 2002 voorhet
eerst onderzoek gedaan in sectoren die op grond van de eerste
Tabakswetrookverboden moesten hebben (Voedsel en Waren Autoriteit,
2004a).19 In ditrapport (en ook in de daaropvolgende) wordt het
percentage overtredingen gege-ven dat geconstateerd is bij de
inspecties: bij de overheid werd bij 38 procent van
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 129
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
de inspecties geen afwijking van de wet gevonden,20 en bij het
onderwijs bij64 procent van de inspecties (zie figuur 1).21
De overheidsinstellingen zijn vervolgens in 2003 als speerpunt
genomen.22 Dezekeer werden er minder overtredingen bij de
inspecties geconstateerd: bij 57 pro-cent van de inspecties werd
geen overtreding gezien. Een jaar later werden weerbeide soorten
instellingen genspecteerd. Bij 78 procent van de inspecties in
deoverheidsinstellingen werd toen geen afwijking van de wet
geconstateerd, eenverdere stijging dus. Bij het onderwijs bleek dit
percentage te zijn gedaald naar53 procent (Voedsel en Waren
Autoriteit, 2004a).De onderzoeksgegevens laten zien dat er in veel
gevallen sprake is van regelcon-form gedrag. We denken dat het
hierbij gaat om regelgeleid gedrag. De reden hier-voor is dat pas
na de invoering van de Tabakswet rookvrije plekken ontstonden
indoor de overheid subsidieerde instellingen.De NVWA heeft tussen
2004 en 2006 zowel oude (zoals het onderwijs) als nieuwecategorien
(private ondernemingen en instellingen) genspecteerd.23 Het
eersteonderzoek (Voedsel en Waren Autoriteit, 2004b) had vooral
betrekking op secto-ren waar het rookverbod nieuw was. In totaal
werd bij 68 procent van de inspec-ties in de nieuwe sectoren geen
overtreding van het rookverbod gezien. Het laag-ste percentage
naleving (zie figuur 1) werd gevonden in de sectoren industrie(53
procent) en bouwnijverheid (56 procent).24
Bouwnijverheid en industrie werden nieuwe speerpunten voor de
NVWA. Netzoals bij de overheid waren de resultaten bij herhaalde
inspecties beter. In deindustrie werd in 2005 bij 65 procent van de
inspecties geen overtreding gecon-stateerd, een stijging van 12
procent (Voedsel en Waren Autoriteit, 2005). Ook inde
bouwnijverheid werd vooruitgang geboekt. Daar zag de NVWA in 2006
bij
0
20
40
60
80
100
120
2002 2003 2004 2005 2006
overheid
onderwijs
bouw
industrie
Figuur 1. Percentages van inspecties in door overheid
gesubsidieerdeinstellingen en private bedrijven waar geen
overtreding van deTabakswet werd geconstateerd door de NVWA18
130 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
68 procent van de uitgevoerde inspecties geen overtredingen
(Voedsel en WarenAutoriteit, 2006).In 2006 werden alle sectoren
opnieuw onderzocht (Intraval & Voedsel en WarenAutoriteit,
2006). In dat jaar werd bij 74 procent van de inspecties geen
afwijkingvan de Tabakswet geconstateerd. Dat percentage is niet
helemaal vergelijkbaarmet dat van het onderzoek van 2004 (68
procent), omdat in 2006 ook zorg enonderwijs waren meegenomen. In
deze instellingen werden bijna geen overtredin-gen geconstateerd
(bij 4-5 procent van de inspecties). Voor wat betreft het rook-vrij
zijn van de werkplekken liep het uiteen van 76 procent in de
industrie tot100 procent in de gezondheidszorg.25
Ook ten aanzien van de private sectoren zien we dus effecten die
hoogstwaar-schijnlijk het gevolg zijn van het instellen van
rookverboden. We nemen ten aan-zien van deze sectoren eveneens aan
dat er niet alleen sprake is geweest van regel-conform gedrag, maar
ook van regelgeleid gedrag. Er waren vr de invoering vande wet maar
weinig bedrijven die uit zichzelf waren overgegaan tot het
inrichtenvan rookvrije werkplekken, terwijl na de invoering meer
dan de helft van debedrijven rookvrije werkplekken
kende.Samenvattend maken de inspectierapportages van de NVWA
duidelijk dat rook-verboden in Nederland niet vanaf dag n over de
gehele linie hebben geleid totregelconform gedrag. Tien jaar na de
invoering van de eerste Tabakswet bleek datnog een aanzienlijk deel
van de beheerders niet overal waar dat moest rookverbo-den instelde
en handhaafde. In vergelijking met deze beheerders deden
werkge-vers in de private sectoren het beter, maar ook daar zien we
dat in een deel van debedrijven overtredingen werden geconstateerd.
De vermindering van het aantalovertredingen dat na de extra
inspecties werd gezien, doet vermoeden dat in elkgeval voor een
deel van de beheerders en werkgevers het optreden van de over-heid
leidde tot gedragsverandering, en dat er dus sprake was van
regelgeleidgedrag.De onderzoeken laten verder zien dat de
bestudeerde effecten bij de instellingen,diensten en bedrijven met
de jaren toenemen. In sectoren waar de verplichtingvan rookverboden
het langst gelden (onderwijs, overheid en zorg), worden ampermeer
overtredingen geconstateerd. Ook in veel bedrijven in de private
sector(zoals in de sector cultuur en recreatie) is deze situatie
inmiddels bereikt (Intraval& Voedsel en Waren Autoriteit,
2006). Rookverboden en zich ernaar gedragen isdaar normaal
geworden.
Effectiviteit van rookverboden in de horecaHet rookverbod in de
horeca is voorafgegaan door een traject waarin de branchezonder
wettelijke verplichting rookbeleid ontwikkelde en uitvoerde. Door
dat tra-ject beschikken we over gegevens die kunnen dienen als
nulmeting. Uit het over-zicht van de resultaten van het Stappenplan
blijkt dat in 2006 twee typen bedrij-ven rookverboden kenden: 14
procent van de fastfoodrestaurants en 55 procentvan de ijssalons
was rookvrij. Verder waren er bedrijven waar rookvrije
plekkenwaren. Dit was het geval bij 21 procent van de discotheken,
47 procent van decafs, 58 procent van de restaurants en 67 procent
van de fastfoodrestaurants.Bijna alle hotels (97 procent) boden een
aantal rookvrije kamers aan, en in de
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 131
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
meeste hotels (87 procent) kon een ontbijt worden genoten in een
rookvrijeruimte (Kamerstukken II 2006/07, 30800 XVI, 149). Deze
nulmeting maakt duide-lijk dat vr de inwerkintreding van de wet
rookvrije plaatsen in de horeca voor-kwamen, maar geheel rookvrije
bedrijven bijna niet.Anders dan in de andere sectoren werd de
horeca meteen na de invoering van hetrookverbod genspecteerd.
Afgesproken werd dat in de eerste periode alleen waar-schuwingen
zouden worden gegeven. Uit de inspecties van de NVWA bleek dat
dehorecaondernemers het rookverbod over de gehele sector gezien
heel goed naleef-den. Bij 0 procent van de hotels, 1,5 procent van
de restaurants en 23,5 procentvan de cafs leidden de inspecties tot
een waarschuwing (Voedsel en Waren Auto-riteit, 2008a). De
bevindingen ten aanzien van hotels en restaurants veranderdennadien
niet meer (we laten ze verder ook buiten beschouwing).Deze
resultaten waren voor de NVWA aanleiding om speciale aandacht te
beste-den aan de natte sector. Bij die controles speelde niet
alleen het hogere percen-tage inspecties dat aanleiding zou kunnen
geven voor een officile reactie, maarook het feit dat een aantal
horecaondernemers expliciet stelde dat ze niet vanplan waren zich
aan de Tabakswet te houden. De minister van Volksgezondheid,Welzijn
en Sport liet weten dat nu naast waarschuwingen ook boetes
uitgedeeldzouden worden. Medio november 2008 werd bovendien
bekendgemaakt datnaast de bestuurlijke boetes bij recidive het
economisch strafrecht zou wordeningezet. De controles werden
regelmatig uitgevoerd in de vorm van inspecties vaneen stadsdeel of
gemeente (soms onder begeleiding van de politie). Bij deze
actiestroffen de inspecteurs steeds vaker bedrijven aan waar het
rookverbod niet wasingesteld conform de wettelijke vereisten: in
het eerste kwartaal zag men voor74 procent van de gecontroleerde
cafs geen reden tot een waarschuwing of maat-regel, in oktober was
dat percentage gedaald naar 62 procent en in november naar53
procent (Voedsel en Waren Autoriteit, 2008b).Onderzoek van
Intraval26 geeft inzicht in de effectiviteit van rookverboden in
denatte sector van 2008 tot heden. Bij hun eerste onderzoek (winter
2008/2009)constateerden de onderzoekers dat in 77 procent van de
cafs en discothekengeen asbakken werden aangetroffen. Na een kleine
stijging in het voorjaar van2009 (in 83 procent van de zaken werden
geen asbakken aangetroffen) begon hetpercentage echter te dalen.
Een daling die in eerste instantie doorzette tot in hetvoorjaar van
2010, toen in nog maar 52 procent van de cafs geen asbakken wer-den
aangetroffen. Na een opleving in de zomer van 2010 (in 67 procent
van decafs werden geen asbakken gezien) daalde het percentage dat
jaar naar 51 pro-cent in het najaar en 46 procent in de winter,
waarna het in het voorjaar van2011 weer steeg naar 59 procent.
Vanaf het voorjaar van 2012 stijgt het percen-tage cafs waar geen
asbakken worden aangetroffen van 63 procent in het najaarvan 2012
tot 67 procent in het voorjaar van 2013 en 71 procent in het
najaar.De samenstelling van de groep ondernemers die zich niet aan
het rookverbodhouden is niet precies bekend. Duidelijk is wel dat
in eetcafs en discotheken veelminder overtredingen worden
geconstateerd.27 Daarnaast bestaat het vermoedendat het vooral
kleine ondernemingen zijn die zich niet aan het rookverbod hou-den
(Van Schieveen, Van Waveren & Van Diepen, 2009). Klein kan in
dit verband
132 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
op twee verschillende kenmerken slaan: klein in de betekenis van
geen werkne-mers en/of klein in de betekenis van geringe
bedrijfsoppervlakte.Figuur 2 vraagt om nadere toelichting. Waarom
daalt het percentage onderne-mers in de natte horeca dat zich aan
het rookverbod houdt, terwijl in andere sec-toren juist het
percentage met verloop van tijd stijgt? Wat kan de piek in2010
verklaren? En waaraan kan de stijgende lijn vanaf het voorjaar
van2012 worden toegeschreven?
0
10
20
30
40
50O
60
70
80
90
v 2008w 2008
v 2009z 2009
n 2009w 2009
v 2010z 2010
n 2010w 2010
v 2011n 2011
v 2012n 2012
v 2013n 2013
Figuur 2. Percentages cafs waarin geen asbakken worden
aangetroffen tijdensobservaties door Intraval
In het voorjaar van 2009 zijn, zoals eerder vermeld, twee
rechtszaken begonnendie de rechtmatigheid van het rookverbod voor
cafs zonder werknemers als inzethadden. We willen hier niet ingaan
op de juridische merites van deze rechtszaken,maar duidelijk is dat
het rookverbod voor ondernemers zonder personeel juri-disch betwist
kan worden en dat dit protest door sommige rechters gehonoreerdis.
Het ligt voor de hand dat dit door horecaondernemers gezien kan
worden alseen steun in de rug voor hun protest en daarmee een reden
kan zijn om te volhar-den in het niet-naleven van het rookverbod.
Daartoe zijn ze waarschijnlijk ookgenspireerd doordat de regering
in diezelfde tijd besloot de handhaving op teschorten
(www.rijksoverheid.nl). In 2010 wordt de dalende lijn kort
onderbroken.Die piek volgt op de uitspraak van de Hoge Raad dat het
rookverbod rechtmatigis. Het is onduidelijk of het arrest inderdaad
de oorzaak is van deze korte periodevan meer naleving.Terwijl de
handhaving was opgeschort, werd het kabinet demissionair. Een van
dethemas die controversieel werden verklaard en dus doorgeschoven
werden naarhet nieuwe kabinet, was het rookverbod (Kamerstukken II
2009/10, 32333). Deverkiezingen van juni 2010 maakten de VVD tot
grote winnaar. VVD-KamerlidZijlstra nam een voorschot op de vorming
van het nieuwe kabinet door een wijzi-ging van de Tabakswet voor te
bereiden die roken in kleine cafs zonder personeelweer mogelijk zou
maken (Trouw 29 juni 2010). Een gevolg lijkt te zijn dat er
nietveel verandering meer optrad in de naleving.
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 133
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
Zoals we eerder zagen, ging de nieuwe regering door op het pad
van Zijlstra enwerd een mogelijkheid voor een uitzondering voor de
kleine horeca in het levengeroepen (Staatsblad 2011, 337). In juni
2011 werd er een nieuwe uitzonderinggemaakt juist voor de groep
waarvan gedacht wordt dat die het rookverbod hetminst naleeft: de
kleine natte horeca. De overheid schatte in dat ongeveer eenvijfde
van de natte sector onder de uitzondering zou vallen (zie onder
andere debrief van 3 mei 2013 van staatssecretaris Van Rijn aan de
Tweede Kamer) en zichdus niet meer aan het rookverbod hoefde te
houden. Als we ervan uitgaan dat eengroot deel van deze groep zich
eerder niet aan het rookverbod hield, ligt het in delijn van de
verwachting dat vanaf juli 2011 het percentage observaties
waaringeen asbak werd gezien op plekken waar dat niet mag, flink
omhoog zou gaan.Dat gebeurt echter pas, en ook maar in bescheiden
mate, in het voorjaar van2013.Samenvattend maken de
observatieverslagen duidelijk dat de rookverboden in dehoreca als
geheel vanaf het begin erg effectief waren. Dat er sprake is van
regelge-leid gedrag blijkt uit het feit dat vr 1 juli 2008
nauwelijks sprake was van rook-vrije ruimtes in de horeca. Deze
grote effectiviteit komt vooral voor rekening vanhotels en
restaurants, maar ook de natte horeca droeg aanzienlijk bij. In het
beginzijn de onderzoeksresultaten in deze laatste sector
aanzienlijk beter dan in bij-voorbeeld de bouwnijverheid en de
industrie.Bijzonder aan de horeca is dat de sector die vanaf het
begin het minste naleefde,niet na verloop van tijd (en inspecties)
betere resultaten toonde (het beeld dat wezagen bij de industrie en
bouwnijverheid). Integendeel, er werd tot 2011 juistvaker
geconstateerd dat er asbakken op tafel stonden. De daling van dat
percen-tage nadien betekent niet dat er in minder cafs wordt
gerookt. Immers, een flinkdeel van de sector is nu ontheven van het
rookverbod.
De effectiviteit van rookverboden in Nederland verklaard
Een veranderde normDe afgelopen vijf decennia is de houding
tegenover roken in Nederland sterk ver-anderd. Dat blijkt uit het
feit dat het aantal rokers aanzienlijk is gedaald (inmid-dels rookt
iets minder dan een kwart van de Nederlanders). De veranderde
hou-ding blijkt ook uit onderzoek naar de vraag of mensen het
acceptabel vinden dater gerookt wordt op plaatsen waar anderen
zijn. Meer dan 90 procent van deondervraagden vindt roken in het
ziekenhuis, op school, in het openbaar vervoeren in het bijzijn van
niet-rokers sociaal niet acceptabel. In iets mindere mate(maar nog
altijd door meer dan de helft van de ondervraagden) wordt het
ideeondersteund dat in de kantine van de sportclub, het club- of
buurthuis, het res-taurant, het overdekt winkelcentrum en op visite
bij vrienden niet gerooktbehoort te worden (Heijmans & De Jong,
2008). We doen dan ook geen boudeuitspraak wanneer we stellen dat
de beleefdheidsnorm van niet roken in het bij-zijn van anderen in
Nederland breed gedragen wordt. In Nederland is roken ver-anderd
van een alom geaccepteerd dagelijks gebruik in iets wat als vies
wordt
134 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
ervaren. Er heeft in termen van de theorie van Elias een
verandering in eenbeleefdheidsnorm plaatsgevonden.De groep rokers
is in de afgelopen decennia niet alleen in omvang afgenomen,maar
ook qua samenstelling veranderd. Vroeger rookte min of meer
iedereen(maar zoals we zagen meer mannen dan vrouwen), inmiddels
zijn het vooral laag-opgeleiden en jongeren die roken (zie figuur
3).Dat wijst erop dat ook een tweede element dat Elias beschreef
aanwezig is bij dezebeleefdheidsnorm: het begint bij mensen uit
hogere sociale lagen die zich willenonderscheiden, en wordt
overgenomen door groepen uit aangrenzende socialelagen.Onze
gegevens over de effectiviteit van de rookverboden suggereren dit
ook. Bijde invoering van de rookvrije werkplek in 2002 waren het
vooral de sectoren waarveel laaggeschoold werk plaatsvindt
bouwnijverheid en industrie waar eengeringere naleving werd
geconstateerd. Dit zou ook een verklaring kunnen zijnwaarom de norm
minder gedragen wordt in cafs. Harde cijfers erover hebben weniet
kunnen vinden, maar wij vermoeden dat de natte horeca vooral
bezochtwordt door jongeren en lager opgeleiden (Kamerstukken II
1995/96, 24072, 18,p. 18; Van den Berg & Joosten, 1990).
Figuur 3. Prevalentie in 2012 van dagelijks roken per
leeftijdscategorie naarhoogst voltooid opleidingsniveau en
gestandaardiseerd naar debevolking van 2012
(www.nationaalkompas.nl)
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 135
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
De rol van het rechtGlobaal betekent de Tabakswet een
uitbreiding van het aantal plaatsen waar hetroken aan banden wordt
gelegd, van overheidsgebouwen naar de private sectormet werknemers,
en vervolgens naar de horeca met en zonder werknemers.
Uit-gangspunt van de wetgever was tot 2007 dat een sector toe moest
zijn aan de wij-ziging. Met andere woorden: de wetgever stelde zich
niet zozeer een modifice-rende maar een codificerende taak
(Koopmans, 1970; Nienhuis & Weyers, 2005).Dat sectoren er niet
altijd helemaal aan toe waren, blijkt bijvoorbeeld uit het gege-ven
dat in 2002 (meer dan tien jaar na de invoering) nog in 38 procent
van deoverheidsinstellingen overtredingen werden geconstateerd.
Bijzonder aan hethorecadossier is dat het uitgangspunt van
voldoende draagvlak verlaten is.Ondanks de overtuiging van
Koninklijke Horeca Nederland dat de natte sectorniet toe was aan
een rookverbod, werd het toch doorgevoerd.Dat een deel van de
horeca wel toe was aan het nieuwe beleid is te zien bij dehotels en
restaurants. De rol van het recht in deze sectoren is geweest dat
eenbestaande norm een gezaghebbende en genstitutionaliseerde
bekrachtiging kreeg(Kagan & Skolnick, 1993). Door middel van
het recht kon een situatie bewerkstel-ligd worden waartoe de
sectoren op eigen kracht niet in staat waren.In de natte horeca
zien we enerzijds bedrijven die zich vanaf de eerste dag aan
hetrookverbod gehouden hebben. Voor deze groep geldt waarschijnlijk
hetzelfde alsvoor de hotels en restaurants: het recht cordineert de
totstandkoming van eendoor de ondernemers gewilde situatie.
Anderzijds zien we in dit deel van dehoreca bedrijven die zich nog
nooit aan het rookverbod hebben gehouden. Hetrecht slaagt er niet
in het gedrag van deze ondernemers te veranderen. Hoe kandat worden
verklaard? Wij denken dat deze verklaring in twee richtingen
gezochtmoet worden: bij de overheid en bij de cafs.
De rol van de overheidHet rookverbod in de horeca bestaat
inmiddels zes jaar. In die zes jaar heeft deoverheid, zoals we
hebben gezien, geen eenduidige lijn getrokken. Het uitgangs-punt in
2008 was dat de hle horeca rookvrij moest zijn. Toen een deel zich
nietaan de wet hield, heeft dat in eerste instantie geleid tot een
afzwakking van dehandhaving, en in tweede instantie tot het
invoeren van een uitzondering voorkleine cafs. De invoering van de
uitzondering heeft in twee jaar niet geleid toteen aanzienlijk
betere naleving in de natte sector. Inmiddels is de wetgever weerop
zijn schreden teruggekeerd. Vanaf 1 juli 2014 wordt de uitzondering
voor dezecafs weer opgeheven. Vanaf dan zal de hele horeca rookvrij
moeten zijn.Wat de opheffing van de uitzondering betekent voor de
naleving is niet moeilijkte voorspellen. Uit het Intraval-rapport
blijkt dat in twee derde van de cafs dieonder de uitzondering
vallen asbakken op tafel staan (Intraval & NederlandseVoedsel
en Waren Autoriteit, 2013b). Als deze cafs weer onder het
rookverbodvallen, zal het percentage waarin overtreding van de
Tabakswet wordt geconsta-teerd flink stijgen. Het is nog maar de
vraag of het nalevingspercentage op 1 juli2014 hoger zal zijn dan
het nalevingspercentage in juli 2008. Het
zwabberendeoverheidsbeleid heeft dan tot gevolg gehad dat de
stijging in de naleving die we in
136 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
andere sectoren (zoals de bouwnijverheid en de industrie) hebben
gezien, in denatte horeca niet heeft plaatsgevonden.
Een afwijkende subcultuurHet rookverbod in de horeca is
bijzonder, in die zin dat voor het eerst bedrijvenzonder werknemers
een rookverbod kregen opgelegd. De rationale achter ditrookverbod
is niet alleen de bescherming van de werknemers, maar ook die vande
klanten. Een deel van de horecaondernemers in de natte sector
verzette zichtegen die rol. In hun optiek roken bijna al hun
klanten en worden ze dus nietbeschermd door een rookverbod, maar
belemmerd in een vrije gedragskeuze. Veelvan deze horecaondernemers
roken zelf ook. Dat betekent dat de onderlinge soci-ale controle om
het rookverbod na te leven niet erg sterk is. Het is duidelijk
datondernemers en klanten samen op zoek zijn gegaan naar manieren,
zoals bloem-potten als asbakken en een boetenpot, om het rookverbod
niet na te leven. Dezehorecaondernemers en hun klanten voldoen aan
de omschrijving die Kagan enSkolnick gaven voor de enkele
uitzonderingen van overtredingen van het rookver-bod die zij
vonden: de aanwezigheid van een subcultuur die de
beleefdheidsnormafwijst.Dat roept de vraag op waarom we dan alleen
in Nederland (en in mindere mate inBelgi) horen over het overtreden
van het rookverbod. Waarom zien we het danniet in andere landen met
een sterke cafcultuur, zoals Ierland of Schotland? Wijdenken dat
dit komt doordat in deze landen de afwijkende subcultuur
mindersterk is georganiseerd als in Nederland.28
Bijzonder aan Nederland is dat binnen drie maanden na de
invoering van hetrookverbod in de horeca een nieuwe organisatie
opgericht werd die opkwam voorde belangen van de kleine
horecaonderneming. In de ogen van deze organisatiehad het
rookverbod voor horecaondernemingen zonder personeel geen
bestaans-recht. Binnen korte tijd waren zon 1000 ondernemers lid
van de organisatie. Omhun belangen naar voren te brengen werden
demonstraties georganiseerd enwerd actief op zoek gegaan naar
ondernemers die het aandurfden het tot een pro-ces te laten komen.
De organisatie werd actief gesteund door tabakslobbyisten,die ook
advocaten leverden voor de rechtszaken. De afwijkende subcultuur is
opdeze wijze versterkt.Onze onderzoeksbevindingen suggereren ook
nog op een andere wijze dat ersprake is van een afwijkende
subcultuur. De combinatie van sociaaleconomischepositie enerzijds
en roken en cafbezoek anderzijds wijst op een vorm van
socialesegregatie. We zien hier mogelijk verzet van de lagere
klasse tegen het opleggenvan normen door een hogere klasse. Dat zou
de kracht van het verzet mede ver-klaren. Het zou een voorbeeld
kunnen zijn dat lagere klassen niet altijd gerichtzijn op het erbij
willen horen. Dat mensen in sommige situaties vast willen hou-den
aan hun eigen normen, zoals dat roken en drinken bij elkaar en bij
het cafhoren.
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 137
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
Rijdende treinen en vallende dominostenen
De rechtseconoom Kuran beschrijft processen van normverandering
in termenvan bandwagons en cascades (Kuran, 1995). Wanneer we
kijken naar de effecti-viteit van het rookverbod in Nederland, dan
blijkt die metafoor heel toepasselijk.De hoofdlijn is dat steeds
meer sectoren op de trein zijn gesprongen die in1990 begon te
lopen, en dat ze daar naar volle tevredenheid verblijven. De
kleinenatte horeca heeft dat in eerste instantie grotendeels ook
gedaan. Maar spoedigsprong een deel weer van de trein. Toen de norm
openlijk betwist werd, volgdengebeurtenissen die de kleine
horecaondernemers bevestigden in hun verzet.Nadat het eerste
dominoblokje omviel, volgden er al snel meer. Het vallen van
dedominosteentjes kan enerzijds verklaard worden met de
aanwezigheid van eenafwijkende subcultuur en anderzijds met het
weinig standvastig optreden van deNederlandse overheid.
Noten
1 Gevraagd naar de belangrijkste waarde noemen Nederlanders al
geruime tijd: gezond-heid (Kooiker, 2011).
2 In de Tabakswet worden veel verschillende zaken geregeld,
zoals reclame voor rook-producten en leeftijdsgrenzen. In dit
artikel beperken we ons tot het reguleren van deplaatsen waar
gerookt mag worden. De Tabakswet 1990 was niet de eerste
wettelijkeregeling die rookverboden uitvaardigde. De eerdere
regelingen zijn echter op anderegronden dan de bescherming van de
gezondheid. Daarbij kan worden gedacht aanrookverboden in bioscopen
en warenhuizen en ook op werkplekken waar roken gevaaroplevert,
zoals bij het laden en lossen van schepen.
3 Daarbij wordt onder andere verwezen naar artikel 11 van de
Grondwet, dat het rechtop bescherming van de lichamelijke
integriteit regelt.
4 In het eerste lid van artikel 10 wordt de algemene
verplichting opgelegd. In het tweedelid wordt gexpliciteerd dat tot
die maatregelen in elk geval behoort het instellen, enhandhaven van
een rookverbod (later bij de tweede Tabakswet is daar aanduidenaan
toegevoegd). In de erbij horende algemene maatregel van bestuur
wordt duidelijkdat een beheerder kan kiezen voor een totaal
rookverbod of het creren van specialerookruimtes.
5 Verder is in de eerste Tabakswet geregeld dat ook andere
beheerders door middel vaneen algemene maatregel van bestuur
verplicht kunnen worden tot het nemen vandezelfde maatregelen.
(Artikel 11:(1) Bij algemene maatregel van bestuur kan aan degenen
die anders dan in een hoe-danigheid als bedoeld in artikel 10 het
beheer hebben over gebouwen of inrichtingenvoor gezondheidszorg,
welzijn, maatschappelijke dienstverlening, kunst en cultuur,sport,
sociaal-cultureel werk of onderwijs, voor zover die gebouwen of
inrichtingenbehoren tot bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen categorien, de verplich-ting worden opgelegd tot het
treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 10, eerstelid.(2)
Artikel 10, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.)
138 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
6 Het recht op een rookvrije werkplek zou afgeleid kunnen worden
uit de Arbeidsom-standighedenwet (1999). Deze wet eist dat
werkgevers plaatsen waar gewerkt wordtzodanig inrichten dat de
werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden geenschade lijdt
(artikel 7:658 lid 1 Burgerlijk Wetboek (BW)). Dat daaruit het
recht vaneen rookvrije werkplek afgeleid mag worden, bleek uit een
uitspraak van de RechtbankBreda gedurende de tijd dat de tweede
Tabakswet in behandeling was in het parlement(Rb. Breda 25 april
2000, ECLI:NL:RBBRE:2000:AA5611). De rechtbank oordeelde datomdat
tabaksrook een gevaar voor de gezondheid vormt, artikel 7:658 BW de
werkge-ver de verplichting oplegt om ervoor te zorgen dat
niet-rokende werknemers zich tij-dens hun werkzaamheden en pauzes
kunnen bevinden in een omgeving die vrij is vantabaksrook.
7 Artikel 11a.5: Bij algemene maatregel van bestuur kunnen op de
in dit artikelbedoelde verplichtingen beperkingen worden
aangebracht. Zo kan worden bepaald datde verplichtingen, bedoeld in
het eerste lid, niet gelden voor bij die maatregel aange-wezen: a.
categorien van werkgevers; b. ruimten in gebouwen; c. andere
plaatsenwaar werkzaamheden worden verricht. Daarbij kunnen nadere
regels worden gesteld.
8 Deze uitzondering gold niet voor de ruimtes voor het
personeel, deze moesten welvanaf 2004 rookvrij zijn.
9 Het middel waarover zij beschikken, is dat zij bezoekers die
zich niet houden aan deregels van de beheerder kunnen verzoeken het
lokaal te verlaten. Wanneer de bezoe-ker dat niet doet, pleegt hij
huisvredebreuk (artikel 138 Wetboek van Strafrecht).
10 De bestuurlijke boetes zijn geregeld in de artikelen 11b tot
en met 11j. De maximaleboete is een aantal keren aangepast en is op
dit moment (januari 2014) maximaal4500 euro.
11 Tot voor kort heette de organisatie Voedsel en Waren
Autoriteit. Hoewel dat geenrecht doet aan het verleden, duiden we,
om geen verwarring te scheppen, de organisa-tie gedurende de hele
tekst aan met NVWA.
12 Voor een economisch delict kan maximaal 18.300 euro boete
worden opgelegd, al ofniet in combinatie met een tijdelijke
sluiting van het bedrijf.
13 In het besluit wordt daarbij verwezen naar artikel 11a
Tabakswet (zie noot 7, tweededeel).
14 Het belangrijkste van hun argumenten was dat er sprake was
van ongelijke behande-ling. Zij meenden dat grote zaken financieel
dan wel qua oppervlakte rookruimteskonden inrichten en dat dit voor
hen onmogelijk was. Daarnaast speelde het punt vande verplichtingen
van instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod
(artikel10.2). Waren deze ondernemers daartoe wel verplicht?
Artikel 11a verwijst niet naarartikel 10 lid 2. Hierop stoelden de
advocaten het verweer van de aantasting van hetlegaliteitsbeginsel.
En als ze daartoe verplicht waren, dan was er wat dat betreft
ooksprake van ongelijkheid. Aan horecaondernemers zonder personeel
werden dan wette-lijk meer eisen gesteld dan aan horecaondernemers
met personeel, die alleen de ver-plichting hadden ervoor te zorgen
dat er geen overlast was van tabaksrook (Van derMeij, 2009). Bij de
rechtbanken kreeg n van de twee ondernemingen gelijk op grondvan
het gelijkheidsbeginsel (Rb. Breda, ECLI:NL:RBBRE:2009:BH9853). In
hogerberoep werden beide in het gelijk gesteld op grond van het
legaliteitsbeginsel(Gerechtshof Den Bosch
ECLI:NL:GHSHE:2009:BI3572; Gerechtshof
LeeuwardenECLI:NL:RBSGR:2009:BJ1285).
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 139
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
15 HR 23 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK8210; HR 23 februari
2010, ECLI:NL:HR:2011:BK8211.
16 De zaak was aangespannen door de Club Actieve Niet-rokers
(Gerechtshof Den Haag,ECLI:NL:GHDHA:2013:BZ4871).
17 De cijfers over de aanwezigheid van rokers verschillen niet
wezenlijk van die over hetaantreffen van asbakken. Daarom nemen we
alleen die laatste op in dit artikel.
18 Voor jaren waarin geen onderzoek is gedaan (onderwijs 2003;
bouw 2005) zijn gemid-delde cijfers ingevoerd, omdat er anders geen
lijn in de grafiek getrokken kan worden.
19 Daarvoor werd alleen op kleine schaal genspecteerd en wanneer
er een overtredingwerd geconstateerd, werd er een brief gestuurd
met bevindingen.
20 Waaruit de afwijkingen bestaan is niet aangegeven.21
Daarnaast is er een categorie overig, waar bij 56 procent van de
inspecties een over-
treding werd geconstateerd.22 De NVWA motiveert dat door te
stellen dat deze sector een voorbeeldfunctie heeft en
dat deze sector in 2001 een hoog afwijkingspercentage had.23 Het
gaat om tien sectoren: bouwnijverheid; cultuur, recreatie en
overige dienstverle-
ning; financile instellingen en gezondheids- en
welzijnsinstellingen; industrie; land-bouw, jacht en bosbouw en
visserij; onderwijs; openbaar bestuur en sociale verzekerin-gen;
openbare voorzieningenbedrijven; reparatie van consumentenartikelen
en han-del; vervoer, opslag en communicatie en verhuur en zakelijke
dienstverlening.
24 Een van de geconstateerde overtredingen bij dit onderzoek was
het aantreffen vanrokers buiten de eventuele rookruimtes. Bij de
controle van de werkplek bleek dat in21 procent van de
gecontroleerde bedrijven nog gerookt werd op plaatsen waar datniet
mag. Ook wat dat betreft waren de industrie en bouwnijverheid
koploper. Hierwerd in respectievelijk 34 procent en 32 procent
gerookt op de werkplek (Voedsel enWaren Autoriteit, 2004b).
25 Ook andere sectoren scoren soms hoog. Zo is bij 89 procent
van de inspecties bij zake-lijke dienstverlening geen overtreding
geconstateerd.
26 Het gaat in het onderstaande om Intraval en VWA (Intraval
& Voedsel en WarenAutoriteit, 2008) tot en met Intraval en NVWA
(Intraval & Nederlandse Voedsel enWaren Autoriteit, 2013b).
27 In de onderzoeken zijn (eet)cafs en discotheken opgenomen.
Tot het voorjaar van2011 worden de categorien niet uitgesplitst,
daarna wel. In het voorjaar van 2011 bij-voorbeeld werd in 89
procent van de eetcafs en in 73 procent van de discothekengeen
asbakken gezien, terwijl dat slechts in 49 procent van de cafs die
volgens Intra-val niet onder de uitzondering vielen, het geval is.
Nadien bleven deze percentagesongeveer hetzelfde.
28 Ook in Schotland is sprake van overtredingen van het
rookverbod (Eadie e.a., 2008).Deze onderzoekers leggen een verband
tussen het overtreden van het rookverbod ende ligging van de cafs
in meer of minder gedepriveerde gebieden.
Literatuur
Berg, J. van den, & Joosten, L. (1990). Het Nederlandse caf:
de visie van de klant en de kaste-lein. Nijmegen: Lenting &
Partners/Missets Horeca.
140 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Over rijdende treinen en vallende dominostenen: het rookverbod
in de Nederlandse horeca
Eadie, D., Heim, D, MacAskill, D., Ross, A., Hastings, G., &
Davies, J. (2008). A qualitativeanalysis of compliance with
smoke-free legislation in community bars in Scotland:implications
for public health. Addiction, 103: 1019-1026.
Elias, N. (1982). Het civilisatieproces. Sociogenetische en
psychogenetische onderzoekingen.Utrecht: Spectrum.
Griffiths, J. (2005). De sociale werking van wetgeving. In: J.
Griffiths & H. Weyers (red.),De sociale werking van recht. Een
kennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropolo-gie.
Nijmegen: Ars Aequi Libri, 467-505.
Heijmans, M., & Jong, J. de (2008). Meeste mensen blij met
rookverbod. NIVEL, juni.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit
(2006). Monitor naleving rookvrije werkplek 2006.Intraval, &
Voedsel en Waren Autoriteit (2008). Inventarisatie naleefniveau
rookvrije horeca.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit
(2009a). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca
voorjaar 2009.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit
(2009b). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca
zomer 2009.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit (2009).
Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca
najaar 2009.Intraval, & Voedsel en Waren Autoriteit
(2009/2010). Inventarisatie naleefniveau rookvrije
horeca winter 2009/2010.Intraval, & Voedsel en Waren
Autoriteit (2010). Inventarisatie naleefniveau rookvrije horeca
voorjaar 2010.Intraval, & Nederlandse Voedsel en Waren
Autoriteit (2010a). Inventarisatie naleefniveau
rookvrije horeca zomer 2010.Intraval, & Nederlandse Voedsel
en Waren Autoriteit (2010b). Inventarisatie naleefniveau
rookvrije horeca najaar 2010.Intraval, & Nederlandse Voedsel
en Waren Autoriteit (2010/2011). Inventarisatie naleefni-
veau rookvrije horeca winter 2010/2011.Intraval, &
Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (2011a). Inventarisatie
naleefniveau
rookvrije horeca voorjaar 2011.Intraval, & Nederlandse
Voedsel en Waren Autoriteit (2011b). Inventarisatie
naleefniveau
rookvrije horeca najaar 2011.Intraval, & Nederlandse Voedsel
en Waren Autoriteit (2012a). Inventarisatie naleefniveau
rookvrije horeca voorjaar 2012.Intraval, & Nederlandse
Voedsel en Waren Autoriteit (2012b). Inventarisatie
naleefniveau
rookvrije horeca najaar 2012.Intraval, & Nederlandse Voedsel
en Waren Autoriteit (2013a). Inventarisatie naleefniveau
rookvrije horeca voorjaar 2013.Intraval, & Nederlandse
Voedsel en Waren Autoriteit (2013b). Inventarisatie
naleefniveau
rookvrije horeca najaar 2013.Kagan, R.A., & Skolnick, J.H.
(1993). Banning smoking: compliance without enforcement.
In: R. Rubin & S.D. Sugarman (Eds.), Smoking Policy: Law,
Politics and Culture. NewYork/Oxford: Oxford University Press,
69-94. (Vertaald als: Rookverboden: nalevingzonder handhaving. In:
J. Griffiths & H. Weyers (red.), De sociale werking van recht.
Eenkennismaking met de rechtssociologie en rechtsantropologie.
Nijmegen: Ars Aequi Libri,2005.)
Koninklijk Horeca Nederland (2003). Gewoon gastvrij. Stappenplan
rookbeleid in de horeca.Woerden: Koninklijke Horeca Nederland.
Koopmans, T. (1970). De rol van de wetgever. In: W.C.L. van der
Grinten (red.), Honderdjaar rechtsleven: de Nederlandse
Juristenvereniging 1870-1910. Zwolle: Tjeenk Willink,221-235.
Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2 141
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012
-
Heleen Weyers & Willem Bantema
Kooiker, S.E. (2011). Nederlanders aan het woord over gezondheid
en gezond leven. Achter-grond bij de VTV 2010 Van gezond naar
beter. Bilthoven/Den Haag: Rijksinstituut voorVolksgezondheid en
Milieu/Sociaal Cultureel Planbureau.
Kuran, T. (1995). Private truths, public lies. The social
consequences of preference falsification.Cambridge/Londen: Harvard
University Press.
Meij, M. van der (2009). Roken, rookte, gerookt? Een analyse van
de vormgeving en nale-ving van de rookverboden in de horeca. Ars
Aequi, 58: 711-720.
Nagelhout, G., Zeegers, T., Meer, R. van der, Segaar, D., &
Willemsen, M. (2012). Themapu-blicatie. Voorstanders van rookvrije
horeca in Nederland 2003-2012. Den Haag:STIVORO.
Nienhuis, E., & Weyers, H. (2009). Anti-rookbeleid: sturen
en volgen. Ars Aequi, 54:837-842.
Schieveen, S. van, Waveren, A. van, & Diepen, M. van (2009).
Economische effecten van hetrookverbod in de horeca. Evaluatie van
het eerste jaar 1 juli 2008-1 juli 2009. Amsterdam:TNS NIPO.
Voedsel en Waren Autoriteit (2004a). Evaluatie van de
handhavingervaring van de Tabakswet2002-2004. Een kwantitatieve en
kwalitatieve analyse.
Voedsel en Waren Autoriteit (2004b). Resultaten handhavingsactie
Rookvrije werkplek 2004.Voedsel en Waren Autoriteit (2005).
Resultaten Actie Rookvrije Industrie 2005.Voedsel en Waren
Autoriteit (2006). Resultaten Actie Rookvrije Bouw 2006.Voedsel en
Waren Autoriteit (2008a). Inspectieresultaten Rookvrije Horeca:
juli t/m september
2008.Voedsel en Waren Autoriteit (2008b). Inspectieresultaten
Rookvrije Horeca: juli t/m november
2008.www.nationaalkompas.nl/gezondheidsdeterminanten/leefstijl/roken/achtergrondinfor-
matie-bij-sociaaleconomische-verschillen, geraadpleegd op 10
oktober 2013.www.kenniscentrumhoreca.nl/feiten-en-cijfers.html,
geraadpleegd op 10 oktober
2013.www.rijksoverheid.nl/nieuws/2009/07/08/klink-schort-handhaving-rookverbod-een-
manszaken-op.html, geraadpleegd op 10 oktober 2013.
142 Beleid en Maatschappij 2014 (41) 2
Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor
182012