PUBLIC ADMINISTRATION SYSTEM IN BOSNIA AND HERZEGOVINA AND DIRECTIONS OF ITS REFORM

1

SISTEM JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI I PRAVCI NJEGOVE

REFORME

Datum: 19.8.2013. godine

Broj riječi u članku: 9799

Ime autora i profesija: mr. Emina Hasanagić, asistent

Naziv ustanove u kojoj radi: Pravni fakultet Univerziteta „Džemal Bijedić“ u Mostaru

e-mail: [email protected]

Kategorizacija: Stručni članak

Sažetak

Autorica u ovom radu analizira sistem javne uprave u Bosni i Hercegovini,

ukazujući na njegovu kompleksnost, kroz razmatranje pozitivnopravnih propisa koji

regulišu organizaciju i funkcionisanje ovog sistema i pregled procesa reforme javne

uprave u BiH, te njegovih rezultata u kontekstu zahtjeva koji proističu iz evropskih

integracionih procesa. Prema sadašnjem bilansu stanja postojeći sistem javne

uprave nepotrebno je usložnjen, jer se organi uprave uspostavljaju i funkcionišu na

nivou svih političko-teritorijalnih jedinica u Bosni i Hercegovini. Na ovaj način, pored

ostalog, stvara se ogroman finansijski teret za Bosnu i Hercegovinu koji bi teško

mogla podnijeti i ekonomski razvijenija država. Evropski integracioni procesi nalažu

obavezu usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa pravnom stečevinom Evropske

unije, što uključuje i reformu postojećeg sistema javne uprave. Aktuelnost i značaj

procesa evropskih integracija za Bosnu i Hercegovinu nameće potrebu za detaljnim

analiziranjem i sistema javne uprave kao važnog segmenta za cjelokupni uspjeh

Bosne i Hercegovine na putu ka sticanju članstva u Evropskoj uniji.

Ključne riječi: javna uprava, reforma javne uprave, evropski integracioni procesi

PUBLIC ADMINISTRATION SYSTEM IN BOSNIA AND HERZEGOVINA AND

DIRECTIONS OF ITS REFORM

Summary

The author in this paper analyzes the system of public administration in Bosnia

and Herzegovina, pointing out its complexity, through consideration of legislation

governing the organization and functioning of this system and an overview of the

process of public administration reform in BH and its results in the context of

requirements arising from the European integration processes. According to the

current situation the existing system of public administration is unnecessarily complex

because the administrative bodies are established and functioning at the level of all

mailto:[email protected]

2

the political-territorial units in Bosnia and Herzegovina. In this way, among other

things, a huge financial burden is created for Bosnia and Herzegovina, which could

hardly bear even a more developed countries. European integration processes

require a harmonization of the national legislation with the acquis of the European

Union, which also includes the reform of the public administration system. Importance

of the European integration processes in Bosnia and Herzegovina imposes a need

for detailed analysis of the public administration system as an important element to

the overall success of Bosnia and Herzegovina on the path to gaining membership in

the European Union.

Key words: public administration, public administration reform, European

integration processes

Uvod

Kompleksnost sistema državne uprave Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu:

BiH) posljedica je Ustavom BiH1 uspostavljene složene državne strukture, koja

podrazumijeva podjelu na državni nivo, entitetski, nivo kantona, općina, gradova i

Distrikta Brčko. U međunarodnopravnom smislu BiH je država. Prema tome,

zanemarujući njenu unutrašnju teritorijalnu strukturu, unutrašnje podjele vlasti između

višeg državnog i nižeg entitetskog nivoa vlasti, BiH je jedinstvena država i kao takva

ona djeluje prema vani.2

Također, izuzetno je važno istaći da tek Dejtonskim sporazumom dolazi do

modificirane unutrašnje strukture BiH kao države, što je istaknuto članom I st. 1 da bi

u članu I st. 3 stajalo da će se BiH sastojati od dva entiteta, FBiH i Republike Srpske.

Iz ovoga se može nedvosmisleno zaključiti da BiH nisu stvorili njeni entiteti, već je

ona doživjela unutrašnju transformaciju na entitete.3

Ovdje termin „državni nivo“ koristimo uslovno, u užem značenju, radi pravljenja

razlike između institucija centralne vlasti (državne vlasti) u odnosu na institucije,

odnosno organe vlasti nižih političko-teritorijalnih jedinica. Dakle, BiH ima šest

nezavisnih administrativnih sistema, jer uređenje FBiH podrazumijeva i podjelu na

deset kantona, a tu su i organizacija gradova i općina. Državni službenici se

1 Aneks IV Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH.

2 Ademović, N. (2012) Ustavno pravo Bosne i Hercegovine, u: Ademović, N., Marko, J., i Marković, G.,

Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer e. V. Predstavništvo u Bosni i Hercegovini, str.100. 3 Kurtćehajić, S. (2012) „Oblik državnog uređenja Bosne i Hercegovine zasnovanog na Dejtonskom

ustavu“, Pregled: časopis za društvena pitanja, Univerzitet u Sarajevu, Sarajevo, broj 3/ 2012, godište LIII, str. 128. (119-133).

3

zapošljavaju u okviru svakog od ovih šest jedinstvenih nivoa državnog organiziranja,

na njih se primjenjuju različiti propisi, i nadležne su posebne Agencije za državnu

službu.4 Također, zakonodavna, izvršna i sudska vlast su zasebno uspostavljene i

funkcionišu na različitim nivoima političko-teritorijalnog organiziranja, pa je tako

nastala mreža različitih organa, ali su doneseni i brojni propisi koje oni primjenjuju u

svom radu.

Organizacija i funkcije uprave zavise u prvom redu od društveno-ekonomskog i

političkog uređenja konkretnog društva i stepena razvoja, ali uprava isto tako svojim

djelovanjem utječe na organizaciju i razvoj društva općenito.5 Postojeći sistem javne

uprave u BiH može se pripisati i nasljeđu iz socijalističkog sistema bivše Jugoslavije,

što je vidljivo iz primjera i drugih država iz regije. Pregledom izloženog stanja jasno

se uočava neophodnost reforme ovog sistema u BiH, jer je BiH potencijalni kandidat

za članstvo u Evropskoj uniji (u daljem tekstu: EU), a među osnovnim kriterijima za

članstvo (Kopenhaški i Madridski) jeste uspostavljanje organa uprave koji će biti

dovoljno sposobni da preuzmu acquis communautaire i osiguraju pravilnu primjenu

svih propisa EU. Da bi postala ravnopravna članica EU, BiH mora, ne samo usvojiti

potrebne propise, već i pripremiti svoje institucije za izazove koje nosi članstvo u EU.

Reforma javne uprave također predstavlja jedan od šest ključnih prioriteta

Evropskog partnerstva. Iz osnovnih dokumenata o reformi javne uprave proizilazi

jedinstven cilj, a podrazumijeva efikasniju, djelotvorniju, odgovorniju i transparentniju

javnu upravu, koja će biti orjentirana ka građanima i spremna da odgovori svim

evropskim zahtjevima. Naime, kao i za druge države koje se nastoje pridružiti EU,

modernizacija javne uprave, njena profesionalna osposobljenost kao garancija za

pružanje raznovrsnih usluga iz velikog sektora javnih usluga raznovrsnim i

mnogobrojnim subjektima, nezaobilazno je područje na kojem će EU posebno

insistirati i tražiti konkretne rezultate.6

Zbog toga je već 2003. godine, u sklopu cjelokupnog procesa pripreme za

zaključivanje SSP-a, pokrenuta i inicijativa za reformisanje upravnog aparata BiH.

Ured koordinatora za reformu javne uprave u BiH osnovan je Odlukom Vijeća

ministara u oktobru 2004. godine, sa zadatkom da koordinira reformske aktivnosti

4 Agencija za državnu službu BiH, Agencija za državnu službu FBiH, Agencija za državnu upravu RS.

5 Arapović, S. (2000) „Državna uprava Federacije Bosne i Hercegovine“, Zbornik radova Pravnog

fakulteta Sveučilišta u Mostaru, Mostar, br. XIII/2000, str. 224. (223-231). 6 Dedić, S. (2012), „ Osnovna načela djelovanja državnih službenika u kontekstu međunarodnih

standarda s područja službeničkog prava“, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, broj LV/2012, str. 122 (121-134).

http://parco.gov.ba/?id=976

http://parco.gov.ba/?id=976

4

između Vijeća ministara, entitetskih vlada i Vlade Brčko distrikta, blisko sarađujući sa

Delegacijom Evropske komisije u BiH, i da bude glavni nosioc reforme. To je također

jedna od oblasti koja je predmet redovnog analiziranja u okviru Izvještaja Evropske

Komisije o napretku BiH na putu ka Evropskoj uniji.

Bez obzira na izvjesnu podudarnost zakonodavnih standarda s područja

službeničkog prava u BiH s međunarodnim standardima, slijedi seriozno

sagledavanje procesa modernizacije javne uprave, odnosno javnog sektora, a u

okviru njega – posebno državne uprave, što je preduvjet svih uvjeta koji se

postavljaju od strane EU pred države koje žele biti kandidati za prijem.7

Pitanje je, u kojem obimu je neophodna reforma državne uprave u BiH, kako u

organizacijskom tako i u funkcionalnom smislu, da bi se zadovoljili uvjeti iz evropskih

integracijskih procesa.

U nastavku će se napraviti osvrt na pozitivnopravna rješenja o sistemu javne

uprave u BiH, zatim analizirati okvir i ciljevi započete reforme javne uprave, te

dosadašnji rezultati.

1. Pravni okvir državne uprave u BiH

Javna uprava u BiH obično se kvalificira kao nefunkcionalna, glomazna i skupa

za državu. Kompleksnost ustavnog i političkog sistema u BiH direktno se negativno

odražava na javnu upravu. Državne organe prati institucionalna slabost što u

konačnici vodi i smanjenju kredibiliteta države. Institucionalnu strukturu BiH

karakterizira problem multipliciranja i preklapanja nadležnosti, pri čemu je za

adekvatno rješavanje ovog problema neophodan visoki nivo političke volje i

konsenzusa, odgovorno političko vođstvo i efikasna državna služba, što u datom

trenutku najvećim dijelom izostaje.

Historijski pristup upravi upozorava da su bili različiti pristupi javnoj upravi.

Moderne teorije uprave naglašavaju da uprava stalno ima ideološki sadržaj i još

posebno vrijednosni sadržaj. S druge strane, pojedini naučnici i praktičari područje

javne uprave predstavljaju kao vrijednosno neutralno i kao razlog za to navode: prvo,

7 Ibid. str. 133.

5

zahtjev da se javna uprava odvoji od politike i da se državni službenici ne smiju baviti

politikom i drugo, težnja za racionalnosti, objektivnosti i kvantifikacijom.8

Kada govorimo o državnoj upravi, prvenstveno imamo u vidu organizaciju i

funkcionisanje organa državne uprave. Kod definisanja pojma „organ državne

uprave“ prisutna su dva pristupa: jedan, putem kojeg se ovaj pojam određuje u

organizacijskom smislu, i drugi koji polazi od funkcionalnog pristupa. U

organizacijskom smislu to je poseban subjekt, svojevrsna organizacija. U

funkcionalnom smislu organ državne uprave je instrument, aparat putem kojeg se

izvršavaju državni poslovi, odnosno aktivnosti. Osnovna karakteristika organa

državne uprave ogleda se u činjenici da su oni i osnovani da prioritetno vrše upravne

poslove, odnosno da rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor, obavljaju,

odnosno preduzimaju raznovrsne upravne radnje...9 U nauci upravnog prava termin

„organi uprave“ upotrebljava se kao generički pojam da se označi upravni aparat

jedne političko-teritorijalne jedinice, odnosno upravni aparat kao cjelina u BiH i

FBiH.10

Bosna i Hercegovina kao složena državna zajednica, s dva entiteta, nema

jedinstvenu i hijerarhijski uspostavljenu strukturu državne uprave.11 Zbog toga,

državna uprava BiH je svojevrsni organizacijski specificum, jer obuhvata organe

uprave koji se osnivaju na nivou BiH radi obavljanja poslova iz nadležnosti BiH,

organe državne uprave entiteta za obavljanje poslova iz nadležnosti entiteta, zatim

unutar FBiH uspostavljena je organizacija organa uprave kantona, odnosno općina i

gradova, te posebna organizacija uprave Brčko Distrikta.

Ustavom BiH uspostavljene su institucije vlasti BiH i određene isključive

nadležnosti institucija BiH, a za sva ostala pitanja po pretpostavci su nadležni entiteti.

Ipak, Ustav daje ovlaštenje da BiH preuzme i neke dodatne nadležnosti za pitanja o

kojima se entiteti slože i da se prema potrebi uspostave i dodatne institucije za

vršenje ovih dodatnih nadležnosti. Princip podjele vlasti, koji je usvojen još

amandmanima na Ustav SR BiH iz 1990. godine, ugrađen je i u ustavni sistem BiH i

njenih entiteta. Zakonodavna vlast na nivou BiH povjerena je Parlamentarnoj 8 Otajagić, F. (2011) „Sistem osnovnih vrijednosti u javnoj upravi s posebnim osvrtom na stanje u

Bosni i Hercegovini“, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, Zenica, br.7/2011, godina 4, str. 241. (str. 239-256). 9 Dedić, S. (2001) Upravno pravo BiH, Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću, Bihać/Sarajevo, str. 115.

10 Kamarić, M. i Festić, I. (2009) Upravno pravo – opći dio, četvrto izmijenjeno izdanje, Pravni fakultet

Univerziteta u Sarajevu, str. 84. 11

Pehar, S. (2007) „Pojam uprave u teoriji i zakonodavstvu Bosne i Hercegovine“, Zbornik radova Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru, Mostar, br. XX/2007, str. 129. (123-141).

6

skupštini BiH, Presjedništvu BiH i Vijeću ministara data je u nadležnost izvršna vlast,

a ministarstva se pojavljuju kao organi uprave. Ustav ne određuje izričito broj

ministarstava, pa je usvojen Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne

i Hercegovine.12 Zbog nedostatka odredbi u Ustavu BiH koje na izričit način reguliraju

državnu upravu, u teoriji ustavnog prava prisutno je stajalište da je državna uprava

obuhvaćena organima izvršne vlasti, a tu se misli na Vijeće ministara.

Ustav BiH, dakle, sadrži dio odredaba koje tretiraju organizaciju državne

uprave, analizirajući je u okviru izvršne vlasti. Te odredbe čine jezgro koje se

nadograđuje donošenjem zakona od strane zakonodavca i podzakonskih akata koje

usvajaju druga državna tijela, i time se detaljnije razrađuju sva bitna pitanja o

organizaciji i funkcioniranju državne uprave.

U cilju reguliranja organizacijske strukture i funkcionisanja organa uprave,

usvojeni su odgovarajući propisi u okviru svake političko-teritorijalne jedinice

zasebno. Na ovaj način dolazi do multipliciranja propisa i institucija, te u konačnici

stvaranja nepreglednog sistema javne uprave, što najveće posljedice ostavlja na

građane BiH.

1.1. Organizacija i poslovi državne uprave na nivou BiH

Zakonom o upravi BiH13 uspostavljena je organizacija organa državne uprave, i

određen pojam uprave u funkcionalnom smislu kroz definiranje poslova koje obavljaju

organi državne uprave na nivou BiH. Budući da Ustav BiH sadrži mali broj odredaba

o državnoj upravi, bilo je neophodno prepustiti zakonskim normama pobliže

određivanje pojma i uloge državne uprave u sistemu vlasti BiH. Ovim Zakonom

uređuje se organizacija uprave institucija BiH u pogledu položaja, uloge, ustrojstva,

ovlaštenja i obaveza organa uprave i druga pitanja od značaja za organizaciju i rad

tih organa u vršenju poslova uprave.

Detaljne odredbe koje se tiču osnivanja ovih organa uprave sadržane su u

Zakonu o ministarstvima i drugim organima uprave BiH.14 Ovim zakonom osnivaju se

ministarstva i utvrđuju upravne organizacije, kao i druge institucije Bosne i

Hercegovine koje obavljaju poslove uprave iz nadležnosti BiH, određuje njihov

12

Sl. gl. BiH, br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09, 103/09. 13

Zakon o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. 14

Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave BiH, Sl. gl. BiH, br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09, 103/09.

7

djelokrug rada, način rukovođenja, kao i druga pitanja od značaja za njihovo

organiziranje i djelovanje.

Zakonom je određeno da poslove uprave iz nadležnosti BiH obavljaju

ministarstva i upravne organizacije.15 Ministarstva su organi uprave koja obavljaju

upravne i stručne poslove iz nadležnosti BiH u jednom ili više srodnih područja u

kojima u cjelini, ili zakonom odnosno drugim propisom određenom obimu,

neposredno obezbjeđuju primjenu zakona i drugih propisa i odgovaraju za njihovo

izvršavanje.16 Upravne organizacije osnivaju se za obavljanje upravnih i stručnih

poslova čija priroda i način izvršavanja zahtijevaju posebnu organizovanost i

samostalnost u radu.17 Za obavljanje stručnih, tehničkih i drugih poslova za potrebe

Predsjedništva, Parlamentarne skupštine, Vijeća ministara BiH i organa uprave mogu

se osnovati određene stručne, tehničke i druge službe, kao zajedničke ili samostalne

službe koje mogu imati svojstvo pravnog lica.18 Upravne organizacije se mogu

osnovati kao samostalne upravne organizacije ili da djeluju u sastavu ministarstva.19

Upravne organizacije osnivaju se u obliku uprava, agencija, zavoda, direkcija,

instituta, centara ili ureda.20 Upravna organizacija ima svojstvo pravnog lica.21

Institucijama s javnim ovlaštenjima može se zakonom povjeriti obavljanje

određenih upravnih i stručnih poslova iz nadležnosti organa uprave. U okviru

povjerene nadležnosti institucije s javnim ovlaštenjima odlučuju u pojedinačnim

stvarima o određenim pravima i obavezama građana, preduzeća, ustanova i drugih

pravnih lica.22

Organi uprave u okviru svoje nadležnosti vrše sljedeće poslove: izvršavaju

zakone i druge propise; vrše upravni nadzor nad provođenjem zakona i drugih

propisa; donose propise za provođenje zakona i drugih propisa; predlažu i daju

preporuke iz oblasti zakonodavstva; daju odgovore na pitanja organa zakonodavne i

15 Član 46. Zakona o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. 16

Član 48. stav 1. Zakona o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. 17


Član 49. stav 1 i 4. Zakona o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. 19



Član 50. stav 3. Zakona o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. 22Član 22. stav 1. Zakona o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. U stavu 2. određeni su poslovi koji se ne mogu povjeravati, tako što se navedenom odredbom propisuje sljedeće: Institucijama s javnim ovlaštenjima ne mogu se povjeravati poslovi inspekcijskog nadzora osim stručnih poslova koji su od značaja za vršenje inspekcijskog nadzora (ekspertize, tehnička ispitivanja i sl.) ako za vršenje tih poslova organi uprave nemaju tehničke i druge uslove.

8

izvršne vlasti koja se odnose na njihovu nadležnost; obavljaju druge upravne i

stručne poslove određene zakonom i drugim propisima.23

1.2. Organizacija i poslovi državne uprave na nivou FBiH

Za razliku od nivoa BiH, na entitetskom nivou sistem državne uprave potpunije

je ustavno-pravno uređen.24 I ustav FBiH prihvata princip podjele vlasti. Sistem

državne uprave u FBiH karakterizira visoki stepen decentralizacije vlasti, kao

rezultanta kantonalnog uređenja FBiH. Vlast se dijeli između zakonodavstva, uprave i

sudstva na jednoj i između organa Federacije i kantonalnih organa na drugoj strani.25

Ustav Federacije BiH složenim tekstom ustanovljava kompliciranu strukturu.26

Oslanjajući se na ustavna načela, na nivou FBiH organizacija organa uprave,

kao i vrste poslova koje su im date u nadležnost određene su odredbama Zakona o

organizaciji organa uprave u FBiH.27 Ovaj Zakon sadrži odredbe o organizaciji

organa uprave na svim nivoima političko-teritorijalnog organiziranja u FBiH, to znači

na nivou Federacije, kantona, grada i općine. Uprava u FBiH je strukturirana na način

koji još jednom potvrđuje uvođenje nepotrebne kompliciranosti i nelogičnosti u

sistemu uprave FBiH koja se odražava na funkcioniranje države kao cjeline. Ta

struktura pretpostavlja postojanje federalnih organa uprave i federalnih upravnih

organizacija, kantonalnih organa uprave i kantonalnih upravnih organizacija kao i

općinskih i gradskih službi za upravu. U nastavku će u osnovnim crtama biti prikazani

organizacija i poslovi organa uprave u FBiH.

1.2.1. Federalni organi uprave i federalne upravne organizacije

Vrste federalnih organa uprave i federalnih upravnih organizacija, te poslovi koji

im se stavljaju u nadležnost regulisani su Zakonom o organizaciji organa uprave u

Federaciji Bosne i Hercegovine, a osnivanje pojedinih organa uprave i upravnih

organizacija uređeno je Zakonom o federalnim ministarstvima i drugim organima

23 Član 10. Zakona o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09. 24 Dedić, S., Upravno pravo BiH, op.cit. str. 33. 25

Šarčević, E. (1997) Ustav i politika: kritika etničkih ustava i postrepubličkog ustavotvorstva u BiH, Sarajevo: Vijeće kongresa bošnjačkih intelektualaca, str.44 26

Šarčević, E. (2010) Ustav iz nužde: konsolidacija ustavnog prava BiH, Sarajevo: Rabic, ECLD, str. 298. 27

Zakon o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. n. FBiH, br. 35/05.

9

federalne uprave.28 Federalne organe uprave čine federalna ministarstva i federalne

uprave.29 Federalno ministarstvo osniva se za obavljanje upravnih i stručnih poslova

iz nadležnosti Federacije iz jedne ili više srodnih oblasti u kojima federalni organi

uprave, u cjelini ili u većem obimu, neposredno izvršavaju ili osiguravaju izvršavanje

federalnih zakona i drugih federalnih propisa i odgovaraju za njihovo izvršavanje.30

Federalna uprava osniva se za obavljanje određenih upravnih i stručnih poslova čija

priroda i način obavljanja zahtijeva posebnu organiziranost i samostalnost u radu.31

Federalne upravne organizacije su federalni zavodi, federalne direkcije i

federalne agencije.32 Federalne upravne organizacije mogu se osnovati kao

samostalne federalne upravne organizacije i kao federalne upravne organizacije u

sastavu federalnog ministarstva.33 Federalni zavod osniva se za obavljanje

određenih stručnih i drugih poslova koji pretežno zahtijevaju primjenu stručnih i

naučnih metoda rada i sa njima povezanih upravnih poslova čija priroda i način

obavljanja zahtijeva organiziranje posebnog organa i da bude samostalan u radu.34

Federalna direkcija i federalna agencija osnivaju se za obavljanje određenih stručnih

poslova pretežno privrednog karaktera i sa njima povezanih upravnih poslova, čija

priroda i način obavljanja zahtijevaju organiziranje posebnog organa i da bude

samostalan u radu.35

Određeni upravni i stručni poslovi iz nadležnosti organa uprave mogu se

povjeravati na vršenje pravnim licima kada je to prikladno i kada se time postiže

efikasnije ostvarivanje određenih prava i obaveza građana i pravnih lica.

Povjeravanje javnih ovlaštenja vrši se federalnim zakonom za upravne i stručne

poslove iz nadležnosti federalnih organa uprave, a zakonom kantona kada se radi o

tim poslovima iz nadležnosti kantonalnih organa uprave, dok se odlukom gradskog,

odnosno općinskog vijeća povjeravanje javnih ovlaštenja može vršiti za određene

upravne i stručne poslove iz djelokruga lokalne samouprave grada, odnosno

općine.36

28

Zakon o federalnim ministarstvima i drugim organima federalne uprave, Sl. n. FBiH, br. 58/02,19/03, 38/05, 2/06, 8/06, 61/06. 29

Član 37. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. n. FBiH, br. 35/05. 30



Član 40. stav 1. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. n. FBiH, br. 35/05. 33




Član 26. stav. 1 i 2. U pogledu poslova koji se ne mogu povjeravati pravnim licima sa javnim ovlaštenjima, u stavu 3. ovog člana propisano je sljedeće: Pravnim licima sa javnim ovlaštenjima ne

10

Organi uprave, iz okvira svoje nadležnosti, obavljaju sljedeće upravne i stručne

poslove: izvršavaju zakone i druge propise; vrše upravni nadzor nad provedbom

zakona i drugih propisa; donose podzakonske propise za provedbu zakona i drugih

propisa; pripremaju propise i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva; daju odgovore

na pitanja organa zakonodavne i izvršne vlasti i pravnih i fizičkih lica koja se odnose

na njihovu nadležnost; prate stanje u oblastima za koje su osnovani i odgovaraju za

stanje u tim oblastima; obavljaju i druge upravne i stručne poslove određene

zakonom i drugim propisima.37 Naprijed navedene upravne i stručne poslove, iz

okvira svoje nadležnosti, obavljaju organi uprave na svim nivoima političko-

teritorijalnog organiziranja u FBiH. Ovom odredbom određen je pojam uprave u

funkcionalnom smislu u okviru državne uprave FBiH, odnosno kantona, općina i

gradova.

1.2.2. Kantonalni organi uprave i kantonalne upravne organizacije

Kantonalni organi uprave i kantonalne upravne organizacije osnivaju se i

ukidaju i njihov djelokrug utvrđuje kantonalnim zakonom o organizaciji i djelokrugu

kantonalnih organa uprave i upravnih organizacija, u skladu sa Zakonom o

organizaciji organa uprave u FBiH i kantonalnim zakonom.38

Kantonalni organi uprave su kantonalna ministarstva i kantonalne uprave.39

Kantonalne upravne organizacije su: kantonalni zavodi, kantonalne direkcije i

kantonalne agencije.40 Kantonalne upravne organizacije mogu se osnivati kao

samostalne kantonalne upravne organizacije i kao kantonalne upravne organizacije

u sastavu kantonalnog ministarstva.41

mogu se povjeravati poslovi inspekcijskog nadzora, osim stručnih poslova koji su od značaja za vršenje inspekcijskog nadzora kao što su ekspertize, tehnička ispitivanja i sl., ili su za vršenje tih poslova potrebna posebna stručna znanja (tehnička i druga struka), ili ako je potrebna primjena naučnih ili posebnih stručnih metoda koje se mogu osigurati samo posebnom opremom (laboratorija i dr.), a za koje u 8 organu uprave ne postoje kadrovske, tehničke i druge mogućnosti za vršenje tih poslova. 37





Član 47. stav 3. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. n. FBiH, br. 35/05.

11

1.2.3. Općinski i gradski organi uprave i upravne organizacije

Općinski organi uprave su općinske službe za upravu.42 Općinski organi uprave

i općinske upravne organizacije osnivaju se i ukidaju i njihov djelokrug utvrđuje

odlukom općinskog vijeća o organizaciji i djelokrugu općinskih organa uprave i

upravnih organizacija u skladu sa Zakonom o organizaciji organa uprave u FBiH i

odgovarajućim zakonom kantona.43

Gradski organi uprave su gradske službe za upravu.44 Gradski organi uprave i

gradske upravne organizacije osnivaju se i njihov djelokrug utvrđuje odlukom

gradskog vijeća o organizaciji i djelokrugu gradskih organa uprave i upravnih

organizacija u skladu sa Zakonom o organizaciji organa uprave u FBiH i

odgovarajućim zakonom kantona.45

Upravne organizacije, po pravilu, osnivaju se na nivou Federacije i kantona, a,

izuzetno, mogu se osnivati i u općini i gradu - općinama sa najmanje 50.000

stanovnika, ako za njihovim osnivanjem ima stvarne potrebe i ako postoje poslovi koji

spadaju u nadležnost upravnih organizacija.46

1.3. Organizacija i poslovi državne uprave na nivou Republike Srpske

Pojam uprave u organizacijskom i funkcionalnom smislu u Republici Srpskoj

određen je Zakonom o republičkoj upravi.47 Ovaj zakon propisuje da poslove uprave

obavljaju ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije.48

Ministarstva se osnivaju za jednu ili više povezanih upravnih oblasti, zavisno od

vrste, značaja i obima tih poslova i potrebe obezbjeđenja strategije razvoja

Republike.49 Za obavljanje određenih poslova uprave iz djelokruga ministarstava, koji

zbog svoje prirode, cjelovitosti i načina obavljanja zahtijevaju određenu samostalnost

i posebno organizovanje, formiraju se organi uprave u sastavu ministarstava

42





Član 35. stav 2. Zakona o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. n. FBiH, br. 35/05. 47 Zakon o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12. 48 Član 12. stav 1. Zakona o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12. 49

Član 12. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12.

12

(sekretarijati, zavodi, direkcije, fondovi, agencije i centri).50 Za stručne i sa njima

povezane upravne poslove, čija priroda zahtijeva veću samostalnost od one koju ima

organ uprave u sastavu ministarstva, formiraju se upravne organizacije.51 Uprave su

organi koji neposredno izvršavaju zakone i druge propise i odlučuju o pravima i

obavezama fizičkih i pravnih lica.52

Pojedini poslovi uprave radi njihovog efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja,

prenose se zakonom na jedinice lokalne samouprave, javnim ustanovama i drugim

pravnim licima.53

Poslovi uprave su: vođenje politike razvoja; praćenje stanja; normativna

djelatnost; izvršavanje zakona i drugih propisa; vršenje upravnog nadzora;

odlučivanje u upravnom postupku o pravima i obavezama učesnika u postupku;

postupanje u prekršajnom postupku; staranje o javnim službama i ostali stručni

poslovi uprave.54

1.4. Organizacija i poslovi državne uprave u Brčko Distriktu BiH

Osnove javne uprave Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine koje se odnose na

osnivanje, organizovanje, položaj, ulogu, ovlaštenja i obaveze javne uprave Brčko

Distrikta BiH, kao i druga pitanja od značaja za organizovanje i rad javne uprave,

uređena su Zakonom o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH.55 Na osnovu Aneksa II

Naloga supervizora od 26. juna 2007. godine kojim je donesen niz zakona, i izmjena i

dopuna zakona Brčko Distrikta BiH, a u skladu sa Nalogom supervizora od 02.

februara 2007. godine kojim je izmijenjen Statut Brčko Distrikta BiH, usvojen je i

Zakon o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH.

Ovim zakonom je propisano da poslove javne uprave Brčko Distrikta BiH

obavljaju odjeljenja Vlade Brčko Distrikta BiH, Ured gradonačelnika, Direkcija za

50

Član 12. stav 3. Zakona o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12. 51

Član 12. stav 4. Zakona o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12. 52

Član 12. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12. 53 Član 108. stav 1. S druge strane, u članu 117. stav 1 i 2. određeni su poslovi koji se ne mogu povjeravati, tako što je datom odredbom stava 1. propisano sljedeće: Poslovi uprave u vezi sa oblikovanjem politike Vlade ne mogu biti povjereni, odnosno preneseni. U stavu 2. propisuje se da poslovi inspekcijskog nadzora mogu biti povjereni jedino organima jedinica lokalne samouprave. 54 Član 65. Zakon o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12. 55 Zakon o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH, Sl. gl. br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13., član 1.

13

finansije Brčko Distrikta BiH, Ured za upravljanje javnom imovinom, Ured

koordinatora za Brčko Distrikta BiH pri Vijeću ministara Bosne i Hercegovine i drugi

organi uprave kada je to zakonom određeno.56 Organima javne uprave rukovode

gradonačelnik, šefovi odjeljenja, direktor Direkcije za finansije Brčko Distrikta BiH,

direktor Ureda za upravljanje javnom imovinom i koordinator Ureda Brčko Distrikta

BiH pri Vijeću ministara Bosne i Hercegovine.57

Pravnim licima, zakonom se može povjeriti ili prenijeti vršenje određenih

upravnih i stručnih poslova iz nadležnosti organa javne uprave, da u području svoje

djelatnosti odlučuju o pojedinačnim stvarima, o određenim pravima i obavezama

građana i pravnih lica (institucije s javnim ovlaštenjima).58

Organi javne uprave u okviru svojih nadležnosti vrše slijedeće poslove:

izvršavaju zakone i druge propise koji se primjenjuju na teritoriji Brčko Distrikta BiH;

prate stanje u oblastima za koje su osnovani i predlažu mjere u tim oblastima;

rješavaju u upravnim stvarima; vrše upravni nadzor i druge upravne poslove;

pripremaju i predlažu propise iz oblasti za koje su osnovani; obavljaju i druge poslove

određene zakonom.59

Uspostavljanje funkcionalne i organizirane javne uprave čini jedan od osnovnih

uslova za efikasnu vlast i ekonomski rast u BiH. Treba istaknuti da je postojanje

moderne javne uprave osnovni element u procesu izgradnje i razvoja države.

Složena javna uprava stvara trošak kojim se nepotrebno iscrpljuju sredstva iz raznih

fondova, koji bi prvenstveno trebali biti usmjereni na finansiranje oblasti kao što su

zdravstveni, penzijsko - invalidski, obrazovni sistem i slične prioritetne oblasti.

Problem je evidentan i u izostanku inicijative građana, koji pokazuju pasivnost u

odnosu prema javnoj upravi zbog izraženog nepovjerenja u nepristrasnost i kvalitet

javne uprave, pa rijetko zahtjevaju i ostvarivanje svojih prava.

Na osnovu dosadašnjih analiza sistema javne uprave u BiH, i angažmana

radnih grupa za pripremu strategije reforme javne uprave izdvojili su se određeni

problemi u ovom procesu koji su prisutni kao konstanta. Među navedenim ističu se

fragmentacija vladinih struktura s brojnim preklapanjima funkcija i nedostatkom

koordinacije između agencija; nepovezanost između 13 paralelnih nadležnosti u

Bosni i Hercegovini; nejasne linije odgovornosti sa slabim mehanizmima ojačavanja;

56 Član 2. Zakona o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH, Sl. gl. br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13., 57

Član 34. Zakona o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH, Sl. gl. br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13., 58 Član 40. Zakona o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH, Sl. gl. br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13., 59 Član 10. Zakona o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH, Sl. gl. br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13.,

14

slaba politika razvoja i koordinacija upravljačkih kapaciteta; nedostatak iskusnoga

stručnog osoblja s neophodnim vještinama; nedostatak snažnih procedura za

zapošljavanja i imenovanje na osnovu kvalifikacija i zasluga, što je dovelo do velikog

broja političkih imenovanja; spori i zastarjeli administrativni sistemi; potreba za

utvrđivanjem strukture plaća i unapređenja koja će privući, zadržati i motivirati

državne službenike; potreba za kreiranjem jake politike ljudskih resursa i sistema

upravljanja.60

2. Evropski integracioni procesi i Bosna i Hercegovina

Javna uprava ima priznatu važnost u Evropskoj uniji. Obično se smatra četvrtim,

nevidljivim stubom prava Evropske unije. U prilog ovih tvrdnji svakako ide postojanje

koncepta „Evropskog prostora javne uprave“ (eng. European Administrative Space,

EAS) koji je proteklih godina stekao značajnu pažnju.61

Što se tiče odnosa BiH i EU, oni su uspostavljani postepeno, kroz različite oblike

aranžmana. Tokom 1990-ih godina započeo je proces zaključivanja evropskih

sporazuma sa zemljama koje su se kandidirale za članstvo u EU, uključujući Rumuniju

i Bugarsku, kao i većinu zemalja sa statusom kandidata. Nakon ove prakse započeo je

i Proces stabilizacije i pridruživanja, koji je obuhvatio zemlje zapadnog Balkana.

Proces stabilizacije i pridruživanja zahtijeva od potencijalnih kandidata i država

kandidata da primjene EU pravila, prakse i pristupe znatno prije formalnog članstva u

EU.62

Odnosi između EU i BiH postepeno su se razvijali. Već 1996. BiH počinje koristiti

pomoć koju EU nudi kroz programe PHARE i OBNOVA, a 1998. usvojena je

Deklaracija EU o specijalnim odnosima između EU i BiH i formirana konsultantska

radna grupa EU/BiH. Mapa puta EU iz 2000. za BiH daje precizna uputstva koja treba

slijediti radi uspješnog integrisanja. Evropsko vijeće iste je godine istaklo da je BiH

potencijalni kandidat za članstvo, što je poslije potvrđeno i na brojnim samitima.

60 Vanjskopolitička inicijativa BiH, Strukture upravljanja državom u BiH – Jačanjem institucionalnih kapaciteta i preuzimanjem vlasništva nad promjenama u procesu integracije u EU, do funkcionalne države, str. 51. Dostupno na: http://vpi.ba/novost/9729/strukture-upravljanja-drzavom-u-bih 61

Keserović, S. (2007) Uloga javne uprave u procesu evropskih integracija, Sarajevo: European Integration Training, prema http://www.adsfbih.gov.ba/index.php?lang=ba&sel=502, Agencija za državnu službu FBiH. Pristupljeno: 13.02.2013. 62 Vuletić, D. (2011) „Državna pomoć: izazovi transpozicije političkog i pravnog okvira EU u BiH“, Sveske za javno pravo, Sarajevo, 3/2011, str. 74.(64-74).

15

Odnos BiH i EU bio je kratak ali intenzivan. Od prvobitnog ograničenja, taj se

odnos ubrzano intenzivirao do tačke na kojoj su kontakti sada već postali rutinski –

kako na političkom, tako i na radnom nivou.63

U svakom slučaju pred 'zapadnim Balkanom' se nazirao relativno dug period

prilagođavanja i samoizgradnje, prije nego dođe do formalnog prijema u Evropsku

uniju.64

Procesom stabilizacije i pridruživanja (Samit EU u Kölnu 1999) za BiH i ostale

zemlje zapadnog Balkana stvoreni su uvjeti za punopravno članstvo u Evropskoj uniji.

Punopravno članstvo u EU i članstvo u euroatlantskim integracijama predstavlja jedan

od najvažnijih ciljeva vanjske politike BiH.65

Potpisivanjem Sporazuma BiH je ušla u prvu fazu procesa stabilizacije i

pridruživanja i time prihvatila brojne obaveze koje mora ispuniti u određenim rokovima,

sve s ciljem da što prije stekne status države kandidata i uđe u pregovore za

punopravno članstvo u EU.66 Potpisivanjem SSP-a BiH je preuzela obavezu

usklađivanja svoje legislative s legislativom EU, odnosno s pravnom stečevinom EU

(Acquis communautaire).67 Ova obaveza nastaje od dana potpisivanja Sporazuma i

tokom prijelaznog perioda, koji traje 6 godina, proširuje svoje djelovanje na sve oblasti

koje čine ukupnost pravne stečevine EU. Prioriteti koji su utvrđeni za BiH

podrazumijevaju obavezu ispunjavanja kriterija koje je Evropsko vijeće uspostavilo

1993. u Kopenhagenu i uvjeta iz procesa stabilizacije i pridruživanja. Evropska

komisija redovno priprema godišnji izvještaj o napretku BiH, kao i drugih zemalja

63

Komisija Evropskih zajednica, Izvještaj Komisije Vijeću o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju s Evropskom unijom, Bruxelles, 18. 11. 2003. COM(2003) 692 finalna verzija, str. 5. Komisija Evropskih zajednica, s. 5, dostupno na: http://www.dei.gov.ba/aktuelnosti/vijesti/default.aspx?id=1233&langTag=bs-BA Pristupljeno: 13.8.2013. 64

Misita, N. (2007) Osnovi prava Evropske unije, drugo izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo: Pravni fakultet, str. 137. 65

Direkcija za evropske integracije BiH, Osnovni prikaz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, ArkaPRESS, Sarajevo, 2008, str. 6. 66 "U vrijeme kada je BiH potpisala SSP, Albanija se još uvijek borila sa ispunjavanjem uvjeta za ratifikaciju svog SSP-a, pregovori Srbije o pridruživanju EU privremeno su bili obustavljeni, Crna Gora je prolazila kroz pripremnu fazu stupanja na snagu SSP-a, Makedonija se tek spremala za početak pregovora, dok je Hrvatska bila daleko ispred, usred pregovora za punopravno članstvo u EU." Vanjskopolitička inicijativa BiH, Monitoring procesa evropskih integracija Bosne i Hercegovine, Uporedni izvještaj za 2010. godinu, str. 9. 67

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju potpisan je 16. 6. 2008. u Luxembourgu. Sporazum je prethodno parafiran 4. 12. 2007. u Sarajevu, a pregovori o Sporazumu vođeni su od novembra 2005. do decembra 2006. Sporazum će stupiti na snagu nakon potvrđivanja, odnosno ratificiranja u Parlamentarnoj skupštini BiH, Evropskom parlamentu i u državama članicama EU.

16

zapadnog Balkana u Procesu stabilizacije i pridruživanja i to čini u kontinuitetu od

2002.68

Bosna i Hercegovina je potencijalni kandidat za članstvo u EU. Izvještaj o

napretku za 2011. godinu vrlo je negativan. U dijelu Izvještaja koji opisuje odnose

između EU i BiH na prvom se mjestu ističe da Sporazum još nije stupio na snagu, iako

su ga sve države članice EU ratificirale i da je država prekršila odredbe Privremenog

sporazuma zbog neusklađivanja s Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i

osnovnih sloboda, ali i s pravilima o sistemu državne pomoći.

Svi događaji od 2008. obeshrabruju ako se uzme u obzir da su nakon

potpisivanja SSP-a 2008. očekivanja u pogledu stjecanja kandidatskog statusa već

krajem 2009. bila velika (sad već možemo reći nerealna). Očekuje se da će ova

godina ponuditi nešto drugačiji aranžman u ostvarenju onoga što je opredjeljenje BiH,

od trenutka njenog međunarodnog priznanja od strane EU.

Kriteriji za članstvo u EU označavaju se kao Kopenhagenski kriteriji jer ih je

usvojilo Evropsko vijeće u Kopenhagenu 1993. Kriteriji se grupiraju na sljedeći način:

politički: stabilne institucije, kao garant demokratije, vladavine prava i

ljudskih prava i sloboda te zaštita manjina

ekonomski: funkcionalna tržišna ekonomija, koja će time postati i

evropski konkurentna

pravni: sposobnost za preuzimanje i primjenu komunitarnog acquisa.

Uz ove kriterije, od 1995. uveden je i tzv. Madridski kriterij, kao rezultat sjednice

Evropskog vijeća održane u decembru 1995. u Madridu. Ovaj kriterij odnosi se na

obavezu da se nacionalne administrativne strukture osposobe za prihvaćanje i

primjenu acquisa. Navedeni kriteriji, a posebno Madridski, pokazuju da je

odgovarajuća reforma javne uprave jedan od prioriteta za osiguranje razvoja država

68 Ovaj izvještaj o napretku uglavnom slijedi strukturu izvještaja kao i prethodnih godina. Izvještaj ukratko opisuje odnose između BiH i Unije, analizira situaciju u BiH u pogledu političkih kriterija za članstvo, analizira situaciju u BiH na osnovu ekonomskih kriterija za članstvo, daje pregled sposobnosti BiH da provodi evropske standarde, odnosno da postepeno usklađuje svoje zakonodavstvo i politike sa acquisem, u skladu s Privremenim sporazumom/Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i prioritetima Evropskog partnerstva. Evropska komisija, Radni dokument osoblja Komisije: Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u 2011. godini, prilog uz Saopćenje Komisije Evropskom parlamentu i Vijeću, Strategija proširenja i ključni izazovi 2011-2012 COM(2011)666, Brisel, 12. 10. 2011, SEC (2011)1206, str. 3. dostupno na: http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=8562. Pristupljeno: 13.8.2013.

17

koje pretenduju za članstvo u Evropskoj uniji. Madridski kriterij posebno apostrofira

obavezu da se zakonodavstvo Evropske unije treba zaista primjenjivati u radu organa

javne uprave, a da ne bude svedeno na prihvatanje acquis-a bez mehanizama za

provedbu.

Evropsko vijeće je 2003. u Solunu iskazalo spremnost za uvođenje evropskog

partnerstva kao instrumenta realizacije evropske perspektive za zemlje zapadnog

Balkana. Uredbom (EZ) broj 533/2004 određuje se nadležnost Vijeća za

uspostavljanje uvjeta u okviru partnerstava. Iz Uredbe proizlazi da će se provedba

partnerstava osigurati putem godišnjih izvještaja o napretku svake pojedine države,

kao sredstva monitoringa u ispunjenju obaveza država učesnica procesa stabilizacije i

pridruživanja. Vijeće EU je usvojilo drugo evropsko partnerstvo sa BiH 2006. U

postdejtonskom periodu Evropska unija je predlagala inicijativu za inicijativom, što je

na kraju rezultiralo konkretnim izgledima za članstvo u EU.69 Bosna i Hercegovina je

potpisivanjem SSP-a preuzela brojne obaveze, koje mora ispuniti u određenim

rokovima kako bi uspješno nastavila svoj put ka evropskim integracijama.

3. Proces reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini

Obaveza BiH da uspostavi ekonomičnu, dobro organizovanu i kvalitetnu javnu

upravu koja će biti u skladu sa najboljom evropskom praksom, uspostavljena je već

usvajanjem dokumenta „Reforma javne uprave – naš dnevni red“, od strane

predstavnika izvršne vlasti BiH, na sjednici Vijeća za implementaciju mira 2003.

godine. Iste godine, predsjedavajućem Vijeća ministara BiH dostavljena je Studija

izvodljivosti za počinjanje pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, u

kojoj je, pored brojnih ekonomskih i političkih pitanja, bila obuhvaćena i oblast jačanja

administrativnih kapaciteta Bosne i Hercegovine.

Ured koordinatora za reformu javne uprave u BiH osnovan je 2004. godine,

odlukom Vijeća ministara. Već naredne godine Ured je usvojio Strategiju reforme

javne uprave u BiH. Formiranje Ureda je bio odgovor na potrebe građana za

efikasnijom i odgovornijom javnom upravom na svim nivoima vlasti, sposobnom za

69 Hadžikadunić, E. BiH na putu ka Evropskoj uniji: Pregovori o sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju – korak naprijed, nazad dva, str. 4. Dostupno na: http://www.fes.ba/publikacije/BiH-na-putu-ka-EU-BOS.pdf Pristupljeno: 20. 1. 2012.

18

preuzimanje obaveza u procesu eurointegracija BiH.70 Ured ima značajnu ulogu za

reformu javne uprave u BiH, a najvažnija mu je zadaća da koordinira aktivnosti u

procesu reforme koje provode Vijeće ministara, entitetske vlade te Vlada Brčko

distrikta, uz usku saradnju sa Delegacijom Evropske komisije u BiH. Najznačajniji

strateški dokumenti Ureda su Strategija reforme javne uprave u BiH i Akcioni plan 1

sa mjerama za njeno provođenje. Primjenom spomenutih dokumenata Ured

koordinira reformu javne uprave, kako bi uz primjenu najbolje evropske prakse bila

sposobna da provede cjelokupan proces eurointegracija BiH i da postane dijelom

Evropskog administrativnog prostora. Strategijom reforme javne uprave iz 2006.

godine, postavljen je kao strateški cilj u reformi javne uprave osiguranje otvorenije,

efektivnije, efikasnije, transparentnije i odgovornije javne uprave u cjelokupnoj BiH.

Strategija reforme javne uprave obuhvata šest oblasti:

1. Strateško planiranje, koordinacija i izrada politika,

2. Javne finansije,

3. Upravljanje ljudskim potencijalima,

4. Upravni postupci i upravne usluge,

5. Institucionalna komunikacija,

6. E-Uprava.

Strategija je razrađena Akcionim planom 1 u kojem su identificirane sve

aktivnosti koje se predviđaju za šest ključnih, horizontalnih oblasti reforme. Ovim

Akcionim planom daju se smjernice, i domaćim vlastima i međunarodnoj zajednici,

kako bi se odredili projekti kojima treba uputiti finansijska sredstva. Osnovan je i

Fond za reformu javne uprave, s ciljem obezbjeđenja i rukovođenja finansijskim

sredstvima koja se izdvajaju za provođenje projekata u sklopu aktivnosti planiranih

Akcionim planom. Ured koordinatora za reformu javne uprave vrši koordinaciju i u

provođenju ovih projekata, a odlukama vlada formirani su i nadzorni timovi koji će

vršiti nadzornu funkciju nad provođenjem ovih projekata. Operativne poslove na

konkretnom provođenju pojedinačnih projekata, u svakoj reformskoj oblasti zasebno,

vrše timovi za implementaciju.

70 Ured koordinatora za reformu javne uprave, http://parco.gov.ba/latn/?page=8. Pristupljeno 11.02.2013. godine.

19

Značajno je spomenuti i Parišku deklaraciju o efektivnoj pomoći,71 s obzirom da

svi veliki donatori, uključujući i one koji ulažu sredstva i u ostvarenje procesa reforme

javne uprave u BiH, prihvataju navedenu Deklaraciju kao svoj temeljnji program rada.

Ministri razvijenih zemalja i zemalja u razvoju, u Izjavi o namjeri za usvajanje

ove Deklaracije, navode da se oni smatraju odgovornim za unapređenje razvoja kao i

da oni predsjedavaju multilateralnim i bilateralnim institucijama za razvoj, te da su

susretom u Parizu 02. marta 2005. godine, riješili poduzeti dalekosežne i

transparentne aktivnosti kako bi reformirali način raspodjele i korištenja pomoći,

spremajući se za UN-ovu petogodišnju reviziju Milenijske deklaracije i Milenijskih

razvojnih ciljeva (MDG) u ovoj godini.

Evropska komisija je 2004. godine u formalnom partnerstvu s domaćim vlastima

na svim nivoima inicirala uvođenje sistema funkcionalnih pregleda funkcija vlasti u

BiH. Ovi pregledi poslužili su kao analitička osnova za proces reforme javne uprave.

Osnovni zaljučci koji su prisutni u svim pregledima obuhvataju sljedeće:

1) Postoji značajno preklapanje, suvišnost i dupliranje na različitim nivoima

vlasti, a neke ključne funkcije još uvijek nedostaju.

2) Planiranje, koordinacija, izrada nacrta zakona, kao i neke osnovne

rukovodilačke tehnike koje su od vitalnog značaja za bolji rad institucija

značajno su zaostale.

3) Postoji evidentan nedostatak domaće odgovornosti i kapaciteta za

kreiranje politike.

4) U svim federalnim sistemima moraju postojati odgovarajući mehanizmi

putem kojih se uvezuju politika, planovi i resursi na različitim nivoima

vlasti. U BiH centri vlasti su slabi, razjedinjeni i često sačinjeni od

ogromnog broja ureda među kojima jedva da postoji uzajamna

koordinacija.

5) Profesionalizam, odgovornost i efikasnost u državnoj službi ozbiljno su

potkopani kompleksnom strukturom i preklapajućim odgovornostima,

zastarjelim Zakonom o upravnom postupku, te odsustvom adekvatnih

programa stručnog usavršavanja. Zapošljavanje na osnovu kvalifikacija

71

Pariška deklaracija o djelotvornoj pomoći - vlasništvo, usklađivanje, uklapanje, rezultati i međusobna odgovornost, Pariz, 2005. godine. Dostupno na: http://parco.gov.ba/latn/?page=224, Pristupljeno: 13.8.2013.

20

i iskustva još uvijek je potkopano ustavnim odredbama o

proporcionalnoj zastupljenosti i etničkom balansu.

6) Slabe agencije za državnu službu još uvijek koče upravu javne

administracije.

7) Upravljanje javnim rashodima i dalje predstavlja ključnu manu koja

direktno utiče na efikasnost administracije i ozbiljno potkopava

ekonomski rast.

Od 2004. godine pa do danas u Bosni i Hercegovini ostvareni su manji pomaci u

reformi javne uprave. Usvojeni su novi zakoni o državnoj upravi, ministarstvima,

osnovane agencije za državnu službu odnosno upravu, postignute su određene

racionalizacije u upravi, otpočela kontinuirana i sistematska obuka kadrova, povećana

je primjena infomacionih tehnologija u radu uprave.

Bosna i Hercegovina posjeduje vrlo složenu strukturu javne uprave, čiji teret

jedva može da nosi neka ekonomski jako razvijena država, a kamoli država koja je

relativno na donjoj granici ekonomskog progresa.72 Kompleksnost sistema javne

uprave u BiH posljedica je ključnog uticaja političke volje u kreiranju svih njenih

segmenata, a za takvo stanje više ne mogu da se nalaze izgovori s obzirom na

postojanje jasnog opredjeljenja za evropski put. Upravo su zastoji i spori napredak

formalno pokrenute reforme javne uprave rezultat političkih neslaganja. Cjelokupno

funkcionisanje javne uprave mora biti promijenjeno, u cilju usklađivanja s evropskim

administrativnim prostorom. To podrazumijeva, s jedne strane, izostanak bilo kakvih

stranačkih uticaja prilikom popunjavanja kadrova u javnoj upravi, odnosno uspostavu

profesionalne javne uprave, a s druge strane, potrebno je povećati kvalitet rada javne

uprave.

Planirano je da cjelokupni proces reforme javne uprave treba biti sproveden u tri

vremenske faze, s krajnjim ciljem da se zaključno sa 2014. godinom uspostavi kvalitet

javne uprave u BiH koji će biti na nivou Evropskog upravnog prostora. Ovdje treba

podsjetiti na aktivnosti u okviru SIGMA programa, koji označava podršku za

unapređenje uprave i menadžmenta u zemljama Centralne i Istočne Evrope te

združena inicijativa OECD-a i Evropske unije za podršku reforme javne uprave u

trinaest država u tranziciji, a finansirano je na osnovu Pahre programa Evropske

72

Đelmo, Z. i Nizam, I. (2011) „Ocjena stanja i kvaliteta uprave u Bosni i Hercegovini“, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Bihaću, Bihać, br. 1/2011, str. 173. (171-192).

21

unije. U okviru ovog programa kreirani su precizni kriterijumi za ocjenu upravnih

kapaciteta, na osnovu kojih se izrađuju izvještaji o napretku država, te su ovi

kriterijumi postali standardi EU za procjenu kvaliteta i efikasnosti javne uprave u

državama kandidatima. Za BiH ova reforma je veoma bitna, jer to nije samo jedan od

uslova za napredovanje prema članstvu u EU, već i ključni faktor za rasterećenje

državnog budžeta, jer postojeća administrativna struktura stvara nepotrebno visoke

troškove i nije funkcionalna.

Javna uprava nigdje, pa ni u Njemačkoj, nije jedinstveno strukturirana tvorevina.

Ona to i ne može biti. Različitost zadataka, političkih i ustavnih odredbi i drugi okvirni

uvjeti ne dopuštaju da se cijela uprava jedinstveno formira i raščlani prema jednom

organizacionom principu.73

Unatoč tome, postojeći sistem javne uprave u BiH treba da pretrpi neke korjenite

promjene, u smislu pojednostavljenja u organizacionom smislu, ali i jačanja principa

transparentnosti i efikasnosti u radu, u cilju povećanja kvaliteta u funkcionisanju.

Reforma javne uprave predstavlja važan cilj gotovo svih demokratskih zemalja, a

proizlazi iz promijenjenih potreba korisnika. Poseban značaj ima reforma javne

uprave u zemljama tranzicije kakva je Bosna i Hercegovina.74 Potrebe reforme su

nesumnjive, jer je nameću globalni procesi, informatička tehnologija, evropske

integracije a i izmijenjene potrebe građana.75

Analizom uporednog prava uočavamo da problemi u provedbi reforme javne

uprave nisu samo karakteristični za BiH, već su evidentni i u drugim državama,

razvijenim i zemljama u razvoju. U tom smislu mogu se izdvojiti određeni faktori koji

determiniraju uspješnost reforme javne uprave, i kao takvi se mogu primijeniti i na

slučaj BiH. Uobičajeno se kao osnovni elementi navode zalaganje domaćeg političkog

vođstva, podrška državne službe, zahtjevi i očekivanja javnosti, institucionalne

promjene, ponašanje donatora.

U brojnim istraživanjima ukazuje se na važnost domaćeg političkog zalaganja za

uspjeh reforme javne uprave, a koji je na niskom nivou u BiH. Izjave podrške političkih

lidera, ili bilo kakve javne debate u medijima kao i parlamentu na temu reforme javne

73 Ajanović, E. (2011) „Principi organiziranja javne uprave u Austriji i Njemačkoj“, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, br. LIV/2011, str. 12. (11-46). 74

Kunić, P. (2006) „Organizacija i kadrovi državne uprave u Bosni i Hercegovini“, Godišnjak Pravnog fakulteta u Banjoj Luci, Banja Luka, br. XXVII-XXVIII/2006, str. 42. (37-48). 75

Ibid. str. 48.

22

uprave nisu zabilježene, što je dovoljni pokazatelj odnosa prema ovom procesu. S

obzirom na specifičnost političkog okruženja u BiH i nepostojanje saglasnosti domaćih

političkih elita o uspostavi strukture vlasti, izostaje i jedinstven stav povodom reforme

javne uprave.

Pored toga, jedan od važnih elemenata za uspješnu reformu javne uprave jeste i

podrška državne službe koja treba biti upoznata s ciljevima reforme. U BiH je nivo

razumijevanja reforme javne uprave među državnim službenicima vrlo nizak.

Uticaj javnosti još je jedan od faktora koji djeluje na proces reforme javne

uprave. Građani ovaj proces vide kao način poboljšanja kvaliteta usluga javne uprave

i očekuju brze rezultate. Treba znati da napredak u reformi podrazumijeva duži

vremenski period i stalne napore, pa se zahtjevi javnosti često ne poklapaju sa

postignutim rezultatima. Ipak, pritisak javnosti je potreban radi nadziranja ovog

procesa i u tom smislu treba reformu prilagoditi zahtjevima građana usmjeravajući je

ka oblastima prioritetnim prosječnom građaninu.

Jedan od problema je i shvatanje reforme kao projekta sa određenim rokom

trajanja, umjesto da se posmatra kao proces koji treba da obuhvati sistemske i

kulturološke promjene, a ne samo organizacione i funkcionalne. Preraslo je u praksu

usvajanje zakona bez prethodne procjene njihovog utjecaja na društvenu zajednicu.

Iz tih razloga nedovoljna implementacija prati proces usvajanja zakona i drugih

propisa, jer je i međunarodna zajednica u mnogim slučajevima zanemarila ukupni

kulturni, sociološki i finansijski kontekst kao preduvjet za implementaciju.

Međunarodni donatori koji najvećim dijelom finansiraju reforme u BiH, i u ovom

procesu preuzimaju centralnu poziciju, s obzirom na pasivnost domaćih vlasti i

finansijski momenat. U ovoj reformi bili su prisutni skoro svi glavni donatori, odnosno

Evropska komisija, UNDP, DFID, USAID, Sida, OSCE, WB/IMF. Nemogućnost

postizanja političkog dogovora kao osnove za pripremu određenih strategija za

reformu, ovu ulogu su umjesto domaćih vlasti preuzeli donatori i ponudili programe

reforme, ali njihov rad prati nedostatak koordinacije i saradnje. Ako bi se

međunarodna sredstva donirala i usmjeravala preko institucija BiH, to bi moglo

proizvesti pozitivne efekte u vidu povećanja odgovornosti domaćih političara i veće

zainteresovanosti za reformu javne uprave. U ovoj fazi vrlo je važno da se donatorska

sredstva upotrijebe na efikasan način.

23

U Izvještaju76 o napretku BiH u 2012. godini u pogledu ispunjenja političkog

kriterija koji se odnosi na javnu upravu, konstatovano je da je postignut mali napredak

u području reforme javne uprave. Od aktivnosti koje su sprovedene u ovoj godini,

ističe se da je Ured koordinatora za reformu javne uprave revidirao Akcioni plan iz

2006. iz okvira Strategije za reformu javne uprave (PAR), pružajući okvir za reforme u

idućih pet godina, te da je postignut mali napredak u jačanju administrativnih

kapaciteta za pravnu harmonizaciju i provedbu acquis-a. Potrebno je riješiti pitanje

finansijske održivosti javne uprave na svim nivoima. Jedan od zaključaka jeste i onaj

da proces reforme javne uprave nema potrebnu političku podršku. Koordinacijske

strukture na nivou entiteta i kantona i dalje nisu dovoljne, a smanjivanje budžetskih

sredstava otežalo je funkcioniranje Ombudsmana. Ovaj dio Izvještaja završava se

konstatacijom da rascjepkanost i politiziranje i dalje otežavaju stvaranje

profesionalne, odgovorne, transparentne i učinkovite državne službe, utemeljene na

zaslugama i kompetentnosti. BiH je država sa složenom ustavnopravnom strukturom,

te je nemoguće očekivati i da uprava bude jedinstvena u organizacionom smislu, ali i

s obzirom na razloge koji se tiču multipliciranosti zadataka uprave i brojnosti propisa

na osnovu kojih djeluje.

Zaključak

Bosna i Hercegovina se može smatrati decentraliziranom državom sa dva

multietnička entiteta, koji po širini svojih nadležnosti i ustavom definiranoj

pretpostavljenoj nadležnosti entiteta, Bosnu i Hercegovinu približava federaciji.77

Složena struktura ukupne državne vlasti u Bosni i Hercegovini dolazi do izražaja i u

strukturi, nadležnostima i organizaciji državne uprave.78

Složenost državnog uređenja BiH implicira i kompleksan administrativni aparat,

rezultat kojeg su i administrativna preklapanja, nekoordiniran rad između različitih

nivoa organa uprave, ali prisutan je i problem u komunikaciji građana sa

zaposlenicima u javnoj upravi. Pored toga, evidentan je problem uticaja politike na

76 Evropska komisija, Radni dokument osoblja Komisije: Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovine u

2012. godini, prilog uz Saopćenje Komisije Evropskom parlamentu i Vijeću, Strategija proširenja i

ključni izazovi 2012-2013, 2012, s. 11-12, dostupno na: http://www.dei.gov.ba/dei/dokumenti/prosirenje/default.aspx?id=10798&langTag=bs-BA Pristupljeno:

13.8.2013. 77

Ibrahimagić, O. (2005) Državno uređenje Bosne i Hercegovine, Sarajevo, str. 88, prema: Išerić, E. Bosna i Hercegovina pred ustavnim izborom, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, broj 7; godina 4; Zenica, 2011, str. 358. 78

Trnka, K. (2006) Ustavno pravo, drugo izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo: Fakultet za javnu upravu, str. 333.

24

upravu, što predstavlja negativnu tendenciju u razvoju uprave, a za osiguranje

nepristrasnog i profesionalnog rada državnih službenika oni ne bi smjeli da se

uključuju u politiku. Složenost i razvijenost javne uprave obuhvata podjednako i njeno

organizaciono i funkcionalno ustrojstvo. Sa širenjem uloge države, rasla je i struktura

državne uprave, a za BiH možemo reći da je njen sistem javne uprave u procesu

transformacije, s ciljem njegovog prilagođavanja stvarnim mogućnostima i zahtjevima

ekonomskog razvoja i napretka. Mora biti uspostavljen sistem koji će prihvatiti i

ostvarivati osnovne demokratske standarde koji, između ostalog, obuhvataju:

efikasnost, depolitizaciju kadrova uprave, stručnost i različite oblike kontrole rada

organa uprave. Ustav BiH samo sporadično regulira državnu upravu i razmatra je u

okviru izvršne vlasti. Tako je na institucionalnom nivou Ustav BiH izričito predvidio

postojanje Ministarstva vanjskih poslova i Ministarstva vanjske trgovine, dok je

ostavljena u zakonodavnoj nadležnosti mogućnost formiranja drugih ministarstava,

kao i ostalih organa državne uprave. Na entitetskom nivou sistem javne uprave u

teoriji se ocjenjuje kao razvijeniji i konzistentniji, što se odnosi i na kantone. U svijetu

razvoja države, unaprijeđenja standarda njenih građana i sve prisutne želje za

pridruživanjem Evropskoj uniji, pokrenuta je inicijativa za unapređenje ove oblasti

javnog života i sprovođenje sveobuhvatne reforme koja će dovesti do željenog

stanja.79 Reforma javne uprave u BiH je nužna zbog ostvarivanja unutrašnjih

vrijednosti, kao što je jačanje profesionalizma, transparentnosti, razvoja komunikacije

sa građanima, ostvarenja principa slobode, dostojanstva i jednakosti, ali i radi

sticanja članstva u EU. Buduće članstvo u Evropskoj uniji nameće i način, principe i

vremenski okvir za reformisanje javne uprave i implementaciju u okvirima države

Bosne i Hercegovine kao jednog jedinstvenog područja Evropske unije.80 Da bismo

uopće mogli govoriti o reformi javne uprave u Bosni i Hercegovini, moramo imati u

vidu da su zadaci javne uprave prije svega administrativnog, menadžerskog i

tehničkog, a ne političkog karaktera.81 Do sada, u BiH su identifikovana dva

najozbiljnija problema u dosadašnjem procesu reforme javne uprave, a to su njezina

79 Otajagić, F. (2007) „Aktuelnost Weberovog modela racionalne birokratske organizacije u Bosni i Hercegovini s posebnim osvrtom na reformu državne uprave“, Pravna misao: časopis za pravnu teoriju i praksu, Sarajevo, br. 9-10/2007, godina XXXVIII, str. 56. (47-61). 80

Ibid. str. 61. 81

Đelmo, Z. (2010) „Obim potrebne reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini“, Stručni časopis „Uprava“ Fakulteta za javnu upravu u Sarajevu, broj 1/2010 , str. 23. (17-35).

25

zatvorenost u političko-birokratsku strukturu i nepostojanje sistema praćenja efekata

implementiranih reformskih aktivnosti.82

U pogledu razvoja savremenih tendencija u javnoj upravi Bosne i Hercegovine,

možemo zaključiti da one skoro izostaju, jer je jedino vidljiv razvoj informatizacije

uprave. Kada se pogleda konstrukcija organizacije cijele države, kao jednog sistema i

centralne javne uprave države, nije teško uočiti asimetričnost, nelogičnost strukture i

državnog sistema i u okviru njega upravnog sistema.83

Imajući u vidu sve naprijed izložene faktore koji utiču na proces reforme javne

uprave, a ispoljavaju se i na međunarodnom planu, ne samo u BiH, dovode nas do

zaključka da još nisu stvoreni osnovni uvjeti za reformu javne uprave. Na prvom

mjestu nije uočeno značajno političko zalaganje domaćih vlasti, ni državna služba

nema jasnu predstavu o ovom procesu, zahtjevi javnosti nisu podudarni istaknutim

ciljevima reformi, kod implementacije propisa ne uzimaju se dovoljno u obzir sve

društvene okolnosti, i na kraju prenaglašena je uloga međunarodnih donatora u

cjelokupnom procesu. „Ako se reforma javne uprave, taj ključni razvojni mehanizam,

prepusti isključivo političkim elitama i nedovoljno koordiniranim međunarodnim

faktorima Bosna i Hercegovina neće napredovati.“84

Nalazi do kojih se došlo u ovom radu nikako ne znače da ovaj proces treba

prekinuti, već ih treba posmatrati kao preporuke za novi pristup reformi, u cilju

postizanja boljih rezultata na tom putu. Na osnovu navedenog, proizlazi zaključak o

potrebi provođenja reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini, radi ostvarivanja

različitih ciljeva. Taj proces je već otpočeo, i premda početni rezultati i ne pokazuju

velike pomake, ostaje da vidimo da li će ovo biti uspješna reforma.

82

Musić, Z. (2010) „Reinžinjering procedura u javnoj upravi“, Stručni časopis „Uprava“ Fakulteta za javnu upravu u Sarajevu, broj 1/2010 , str. 49. (137-149). 83

Otajagić, F. (2011) „Savremene tendencije u javnoj upravi“, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, Zenica, br.8/2011, godina 4, br. 8, str. 278. (265-286) 84 Istraživanje ACIPS, (2010) Quo vadis, upravo? Procjena ostvarenog napretka u provođenju reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini, Sarajevo, str. 45.

26

Literatura

1. ACIPS, Istraživanje (2010) Quo vadis, upravo? Procjena ostvarenog napretka u

provođenju reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini, Sarajevo, str. 45.

2. Ademović, N. Marko, J. I Marković, G., (2012) Ustavno pravo Bosne i

Hercegovine, Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer e. V. Predstavništvo u Bosni

i Hercegovini.

3. Ajanović, E. (2011) „Principi organiziranja javne uprave u Austriji i Njemačkoj“,

Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, Sarajevo, br. LIV/2011, str. 11-46.

4. Arapović, S. (2000) „Državna uprava Federacije Bosne i Hercegovine“, Zbornik

radova Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru, Mostar, br. XIII/2000, str. 223-

231.

5. Dedić, S. (2001) Upravno pravo BiH, Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću,

Bihać/Sarajevo.

6. Dedić, S. (2012), „Osnovna načela djelovanja državnih službenika u kontekstu

međunarodnih standarda s područja službeničkog prava“, Godišnjak Pravnog

fakulteta u Sarajevu, broj LV/2012, str.121-134.

7. Direkcija za evropske integracije BiH, Osnovni prikaz Sporazuma o stabilizaciji i

pridruživanju, ArkaPRESS, Sarajevo, 2008. dostupno na:

http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=8562.

8. Đelmo, Z. (2010) „Obim potrebne reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini“,

Stručni časopis „Uprava“ Fakulteta za javnu upravu u Sarajevu, broj 1/2010 , str.

17-35.

9. Đelmo, Z. i Nizam, I. (2011) „Ocjena stanja i kvaliteta uprave u Bosni i

Hercegovini“, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Bihaću, Bihać, br. 1/2011, str.

171-192.

10. Evropska komisija, Radni dokument osoblja Komisije: Izvještaj o napretku Bosne i

Hercegovine u 2011. godini, prilog uz Saopćenje Komisije Evropskom parlamentu

i Vijeću, Strategija proširenja i ključni izazovi 2011-2012 COM(2011)666, Brisel,

12. 10. 2011, SEC (2011)1206.

11. Evropska komisija, Radni dokument osoblja Komisije: Izvještaj o napretku Bosne i

Hercegovine u 2012. godini, prilog uz Saopćenje Komisije Evropskom parlamentu

i Vijeću, Strategija proširenja i ključni izazovi 2012-2013, 2012, s. 11-12, dostupno

na:http://www.dei.gov.ba/dei/dokumenti/prosirenje/default.aspx?id=10798&langTa

g=bs-BA Pristupljeno: 13.8.2013.

http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=8562

27

12. Hadžikadunić, E. BiH na putu ka Evropskoj uniji: Pregovori o sporazumu o

stabilizaciji i pridruživanju – korak naprijed, nazad dva, str. 4. Dostupno na:

http://www.fes.ba/publikacije/BiH-na-putu-ka-EU-BOS.pdf Pristupljeno: 20. 1.

2012.

13. Ibrahimagić, O. (2005) Državno uređenje Bosne i Hercegovine, Sarajevo, str. 88,

prema: Išerić, E. Bosna i Hercegovina pred ustavnim izborom, Anali Pravnog

fakulteta Univerziteta u Zenici, broj 7; godina 4; Zenica, 2011.

14. Kamarić, M. i Festić, I. (2009) Upravno pravo – opći dio, četvrto izmijenjeno

izdanje, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu.

15. Komisija Evropskih zajednica, Izvještaj Komisije Vijeću o spremnosti Bosne i

Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju s

Evropskom unijom, Bruxelles, 18. 11. 2003. COM(2003) 692 finalna verzija, str. 5.

Komisija Evropskih zajednica, s. 5, dostupno na:

http://www.dei.gov.ba/aktuelnosti/vijesti/default.aspx?id=1233&langTag=bs-BA

Pristupljeno: 13.8.2013.

16. Kunić, P. (2006) „Organizacija i kadrovi državne uprave u Bosni i Hercegovini“,

Godišnjak Pravnog fakulteta u Banjoj Luci, Banja Luka, br. XXVII-XXVIII/2006, str.

37-48.

17. Kurtćehajić, S. (2012) „Oblik državnog uređenja Bosne i Hercegovine zasnovanog

na Dejtonskom ustavu“, Pregled: časopis za društvena pitanja, Univerzitet u

Sarajevu, Sarajevo, broj 3/ 2012, godište LIII, str. 119-133.

18. Misita, N. (2007) Osnovi prava Evropske unije, drugo izmijenjeno i dopunjeno

izdanje, Sarajevo: Pravni fakultet.

19. Musić, Z. (2010) „Reinžinjering procedura u javnoj upravi“, Stručni časopis

„Uprava“ Fakulteta za javnu upravu u Sarajevu, broj 1/2010 , str. 137-149.

20. Opći okvirni sporazum za mir u BiH, Aneks IV 21. Otajagić, F. (2007) „Aktuelnost Weberovog modela racionalne birokratske

organizacije u Bosni i Hercegovini s posebnim osvrtom na reformu državne

uprave“, Pravna misao: časopis za pravnu teoriju i praksu, Sarajevo, br. 9-

10/2007, godina XXXVIII, str. 47-61.

22. Otajagić, F. (2011) „Savremene tendencije u javnoj upravi“, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u Zenici, Zenica, br.8/2011, godina 4, br. 8, str. 265-286

23. Otajagić, F. (2011) „Sistem osnovnih vrijednosti u javnoj upravi s posebnim

osvrtom na stanje u Bosni i Hercegovini“, Anali Pravnog fakulteta Univerziteta u

Zenici, Zenica, br.7/2011, godina 4, str. 239-256.

28

24. Pariška deklaracija o djelotvornoj pomoći - vlasništvo, usklađivanje, uklapanje,

rezultati i međusobna odgovornost, Pariz, 2005. godine. Dostupno na:

http://parco.gov.ba/latn/?page=224, Pristupljeno: 13.8.2013.

25. Pehar, S. (2007) „Pojam uprave u teoriji i zakonodavstvu Bosne i Hercegovine“,

Zbornik radova Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru, Mostar, br. XX/2007, str.

123-141.

26. Šarčević, E. (1997) Ustav i politika: kritika etničkih ustava i postrepubličkog

ustavotvorstva u BiH, Sarajevo: Vijeće kongresa bošnjačkih intelektualaca.

27. Šarčević, E. (2010) Ustav iz nužde: konsolidacija ustavnog prava BiH, Sarajevo:

Rabic, ECLD.

28. Trnka, K. (2006) Ustavno pravo, drugo izmjenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo:

Fakultet za javnu upravu.

29. Ured koordinatora za reformu javne uprave, http://parco.gov.ba/latn/?page=8.

Pristupljeno 11.02.2013. godine.

30. Vanjskopolitička inicijativa BiH, Monitoring procesa evropskih integracija Bosne i

Hercegovine, Uporedni izvještaj za 2010. godinu.

31. Vanjskopolitička inicijativa BiH, Strukture upravljanja državom u BiH – Jačanjem

institucionalnih kapaciteta i preuzimanjem vlasništva nad promjenama u procesu

integracije u EU, do funkcionalne države, str. 51. Dostupno na:

http://vpi.ba/novost/9729/strukture-upravljanja-drzavom-u-bih

32. Vuletić, D. (2011) „Državna pomoć: izazovi transpozicije političkog i pravnog

okvira EU u BiH“, Sveske za javno pravo, Sarajevo, 3/2011, str. 64-74.

Zakoni

1. Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave BiH, Sl. gl. BiH, br. 5/03,

42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09, 103/09.

2. Zakon o upravi BiH, Sl. gl. BiH br. 32/02, 102/09.

3. Zakon o organizaciji organa uprave u FBiH, Sl. n. FBiH, br. 35/05.

4. Zakon o federalnim ministarstvima i drugim organima federalne uprave, Sl. n.

FBiH, br. 58/02,19/03, 38/05, 2/06, 8/06, 61/06.

5. Zakon o javnoj upravi Brčko Distrikta BiH, Sl. gl. br. 19/07, 2/08, 43/08, 9/13.

6. Zakon o republičkoj upravi, Sl. gl. RS, br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12,

121/12.

http://vpi.ba/novost/9729/strukture-upravljanja-drzavom-u-bih

29

Internet stranice

1. Službene stranice Agencije za državnu službu FBiH,

http://www.adsfbih.gov.ba

2. Službene stranice Ureda koordinatora za reformu javne uprave,

http://parco.gov.ba

3. Službene stranice Direkcije za evropske integracije, http://www.dei.gov.ba/

4. Službene stranice Vanjskopolitičke inicijative BiH, http://www.vpi.ba/

http://parco.gov.ba/

http://www.dei.gov.ba/

PUBLIC ADMINISTRATION SYSTEM IN BOSNIA AND HERZEGOVINA AND DIRECTIONS OF ITS REFORM

Documents