PROYECTO DE TESIS DOCTORAL - UCM...PROYECTO DE TESIS DOCTORAL: Las políticas de desarrollo regional y la búsqueda de un desarrollo económico y social más equitativo. El caso de

PROYECTO DE TESIS DOCTORAL:

Las políticas de desarrollo regional y la búsqueda de

un desarrollo económico y social más equitativo.

El caso de Chile entre 1992 y 2006.

Realizada por:

M. Camilo Vial C.

FACULTAD DE SOCIOLOGÍA Y CIENCIAS POLÍTICAS

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

JULIO DE 2009

2

ÍNDICE

I. Título de Tesis 3

II. Objeto de Estudio

A. Problemática General

Disparidades Regionales 3

Las políticas de desarrollo regional 5

¿De la centralización a la descentralización? 9

B. Justificación y relevancia académica 13

C. Definición del objeto de estudio 15

III. Objetivos 15

IV. Marco Teórico Conceptual

A. Desarrollo regional

Del crecimiento económico al desarrollo endógeno 16

El Paradigma del desarrollo endógeno 19

Una mirada ética del desarrollo 21

El rol del Estado 23

B. Políticas de desarrollo regional y descentralización 25

C. Operativización de conceptos 31

V. Metodología 34

VI. Cronograma 37

VII. Nomenclaturas 38

VIII. Anexos 39

IX. Bibliografía 46

3

I. Título de tesis

Las políticas de desarrollo regional y la búsqueda de un desarrollo económico y social más

equitativo. El caso de Chile entre 1992 y 2006.

II. Objeto de estudio

A. Problemática general1

Disparidades regionales:

Desde hace algún tiempo Chile goza de una macroeconomía sana y estable, con unas cuentas

nacionales balanceadas, bajos niveles de inflación y un crecimiento promedio anual que en el

periodo de estudio (1992 – 2006) superó el 4,5%, con máximos sobre el 6%. Esto, sumado a

una política económica abierta al mercado internacional, bajos niveles de corrupción y una

notable estabilidad social, ha contribuido a generar una imagen internacional confiable y

atractiva para países e inversionistas de otros rincones del mundo.

Sin embargo, al desglosar cómo se ha distribuido territorialmente el crecimiento económico

experimentado por el país, se observan grandes diferencias a nivel regional. Lo primero es que

el 46,3% del PIB nacional se concentra en la Región Metropolitana (en la que se encuentra

Santiago de Chile), mientras que regiones como Aysén no alcanzan a generar el 0,6%. Al

analizar el PIB Per cápita, en el 2006 la región de Antofagasta alcanzó los $ 7,88 millones de

pesos anuales, mientras que la de La Araucanía sólo llegó a los $ 1,65 millones, es decir una

diferencia cercana al 500%.

En el mismo año también se registraron diferencias de hasta un 54% respecto a los ingresos

promedios mensuales entre una región y otra, así como importantes disparidades en los

índices de desempleo: mientras que en la región de Magallanes llegó sólo al 2,6%, en la del

Bío-Bío alcanzó el 9%.

La distribución de los ingresos a nivel regional también muestra grandes disparidades.

Utilizando el coeficiente de Gini para estos efectos (que establece un ratio entre cero y uno,

donde cero es la equidad perfecta y uno la inequidad perfecta), se observa que la región de

Antofagasta tiene un coeficiente de 0,45, equiparable por ejemplo a Estados Unidos, mientras

que las regiones de la Araucanía y Metropolitana alcanza el 0,58, números similares a los que

ofrecen países como Bolivia y Haití.

1 Las cifras expuestas en este apartado son algunas de las más representativas obtenidas luego de un mapeo

estadístico. En el punto VIII “Anexos” (página 39) expongo una serie de datos que complementan los aquí expuestos, además de un mapa de Chile regionalizado para ubicar geográficamente cada una de las regiones a las que hago mención.

4

El gobierno de Chile evalúa el crecimiento y la potencialidad de crecimiento regional a través

del Índice de Competitividad Regional (ICR). En los informes bi-anuales elaborados por el

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administración (SUBDERE) y el Instituto Nacional de

Estadísticas (INE) se habla de mayor o menor desarrollo para referirse a quienes presentan

mejores o peores cualificaciones en el ICR, pese a que, como el nombre lo sugiere, evalúa

principalmente variables económicas y empresariales2. Sin ánimo de abrir acá una discusión en

torno al concepto de desarrollo regional, lo cierto es que el ICR de 2008 confirma una

tendencia con los datos ya expuestos y los que vendrán en los párrafos siguientes: entre las

cinco regiones más competitivas se encuentran las de Antofagasta, Metropolitana, Valparaíso y

Atacama, además de Magallanes que ostenta la primera posición, mientras que las menos

competitivas son las de la Araucanía y El Maule (SUBDERE, 2009).

Si bien en los conceptos de desarrollo y desarrollo regional han predominado los enfoques

propios del mundo de la economía, existe otro tipo de variables, como políticas y sociales

(niveles de educación y sanidad, políticas laborales, niveles de pobreza, etc.), que son

determinantes para el desarrollo de una región, sin olvidar la importancia y el rol central que

juegan los económicos. En mi investigación utilizaré un concepto de desarrollo regional que

incluya variables sociales y políticas además de las económicas, ya como lo afirma Amartya

Sen (2007), “lo que se discute no es la irrelevancia de las variables económicas (que

ciertamente no son irrelevantes), sino su grave inconveniencia para captar muchas de las

influencias causales sobre la calidad de vida y las posibilidades de supervivencia de las

personas”. En el punto VI (Marco Teórico Conceptual) me centraré en ello, pero para efectos

inmediatos considero prudente mencionar algunas disparidades sociales, que si bien pueden

estar estrechamente relacionadas a la economía, no son propias de esta rama.

Por ejemplo en Chile existen regiones con niveles de pobreza sobre el 20% (Araucanía y Bío-

Bío) mientras que en otras no supera el 7% (Magallanes y Antofagasta). Así también, la tasa

de analfabetismo en La Araucanía y El Maule sobrepasa el 7% cuando en Tarapacá y

Antofagasta no alcanza el 1,5%. La escolaridad promedio de la población económicamente

activa varía desde los 8,7 años (El Maule y Los Lagos) hasta los 11 (Tarapacá y Antofagasta).

La mortalidad infantil en estas últimas dos regiones no alcanza el 8%, mientras que en Aysén

bordea el 14%. Actualmente existen regiones donde sólo hay 16 camas hospitalarias por cada

10.000 habitantes, como Coquimbo, mientras que Magallanes está cerca de las 40 (aunque

todas muy lejos de las 80 camas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud).

2 El ICR se construye a partir de siete factores: resultados económicos, empresas, personas, infraestructura,

gobierno, innovación y recursos naturales. Pese a que a simple vista sólo los primeros dos factores son netamente económicos, el resto están construidos bajo la misma óptica. Por ejemplo, el 85% del factor gobierno está formado por variables presupuestarias (sin considerar eficiencia o calidad en la prestación de servicios públicos, niveles de corrupción, etc); los recursos naturales se miden íntegramente por el PIB que generan (sin considerar el estado de los ecosistemas, zonas protegidas, ganancias de industrias ecológicamente sustentables, etc); y sólo el 20% del factor infraestructura incorpora algunos rasgos relativos al déficit habitacional, entre otros.

5

Una de las disparidades regionales más notorias es el excesivo centralismo que caracteriza al

país. En palabras de Hernán Larraín (2008): “Todos los grupos económicos están concentrados

en Santiago (…). Todos los bancos tienen su casa matriz en Santiago. El 75% de las

captaciones y más del 80% de las colocaciones bancarias se hacen en Santiago. La inversión

extranjera de las últimos 20 años que se materializó en Santiago fue superior a la que hubo en

el resto de las regiones, excluida la minería. En cuanto a la participación industrial Santiago

concentra el 60% de los establecimientos industriales y el 58% de la ocupación del sector. En

construcción, el 55% de los metros cuadrados de vivienda y el 53% de los construidos en

industria se hizo, en los últimos años, en la Región Metropolitana. (…) el ingreso autónomo de

los hogares de la Región Metropolitana casi duplica a la Región del Maule y de La Araucanía”.

Todos estos datos coinciden con las conclusiones que arrojó el estudio “Evolución, lecciones y

desafíos de las políticas de desarrollo regional / territorial en Chile”, elaborado por el Banco

Interamericano de Desarrollo (2006), donde con la creación de un Índice de Desarrollo Global

(“fundamentado a partir de variables y elementos que constituyen el bienestar social de los

individuos y los territorios”) aplicado a nivel comunal, se determina “una clara consolidación de

dos ejes de desarrollo” durante las décadas de los 80 y 90: el Eje Norte con predominancia de

las comunas ubicadas en las regiones de Antofagasta y Atacama; y el Arco Centro Pacífico,

conformada por las comunas de la Región Metropolitana y su extensión hasta la de Valparaíso.

El caso de la región de Magallanes, que se ubica en el extremo sur del país, podría

considerarse especial. Distintos indicadores, entre ellos algunos ya expuestos, como la alta

cantidad de camas por habitante y los bajos niveles de pobreza y de desempleo; muestran a

una región con mediciones muy por sobre la media de sus pares sureñas, situación que se

plasma en el ICR de 2008 al ubicarla en la primera posición. Es fácil argumentar que el hostil

clima y las condiciones geográficas que caracterizan a la región de Magallanes imposibilita en

gran medida que exista gente que viva en condiciones precarias, aunque sin duda ese puede

ser uno de los factores de gran relevancia. Por lo pronto, se debe mencionar que la inversión

pública total regionalizada por habitante de Magallanes es por lejos la más alta del país, casi

cuadruplica a otras once regiones, y está seguida muy de cerca por la región de Aysén, que se

encuentra inmediatamente al norte de ésta. Magallanes será una región a la que se le prestará

gran atención en la futura investigación para entender las causas de su desarrollo y cómo la

acción estatal ha influido -determinantemente o no- en ella.

Las políticas de desarrollo regional:

“Un programa de inversiones públicas, con fines de compensación territorial, destinado al

financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la

región, con el objetivo de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo” (Decreto Ley

Nº 573/74). Así define la normativa que en 1974 creó el Fondo Nacional de Desarrollo Regional

6

(FNDR), el primer y hasta hoy principal instrumento financiero mediante el cual se transfiere

recursos fiscales desde el gobierno central a cada una de las regiones para la materialización

de proyectos y obras de desarrollo e impacto regional, provincial y local.

La finalidad del FNDR se repite constantemente en las bocas de los representantes de los

principales partidos políticos de Chile, así como también en otras políticas y propuestas de

leyes de desarrollo regional. La búsqueda de una mayor equidad se puede constituir como uno

de los objetivos centrales a la hora de proponer, aprobar y ejecutar normativas de índole

regionalista y descentralizadora. Tal como lo describe Sergio Boisier (2007): ”el propósito

básico de la incipiente política territorial chilena es 'acercar el gobierno a la gente' –como se

dice ahora– y promover un crecimiento económico territorial más armónico (un término vago

pero usual) y un desarrollo relativamente comparable para todos cualquiera sea su lugar de

vida”.

Las políticas de desarrollo regional han estado muy ligadas a instrumentos de inversión

pública, sin embargo también han existido planes de fomento económico y productivo regional

y políticas de planificación y ordenamiento territorial entre 1992 y 2006.

Los principales instrumentos de inversión son:

FNDR: Ha sido históricamente el principal instrumento de inversión pública a nivel

regional. Existen tres tipos: el tradicional o distribuido (el más antiguo y menos

condicionado en cuanto al poder de decisión regional), destinado a proyectos de

infraestructura social, estudios y/o programas para fomentar el desarrollo de la región;

el FNDR-BID, en el que los recursos provienen de convenios de préstamos del Banco

Interamericano de Desarrollo “para mejorar la eficiencia y la gestión de la inversión

regional en el marco del proceso de descentralización del gobierno” (Crédito BID 1281

suscrito en 2001); y el de provisión, constituidas por recursos traspasados por diversos

ministerios. Son inversiones regionales con una orientación específica, priorizadas por el

nivel central del Estado.

Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR): Son programas sectoriales, incluidos

en los presupuestos de cada ministerio, pero cuyo destino debe ser decidido a nivel

regional.

Inversión Regional de Asignación Local (IRAL): Son programas sectoriales, incluidos en

los presupuestos de cada ministerio, pero cuyo destino debe ser decidido a nivel local.

Fondo Común Municipal (FCM): Es un mecanismo de redistribución de los ingresos

propios de las municipalidades del país. El 77% de los municipios del país tiene una

dependencia de este fondo en más de un 60% de sus propios ingresos3.

3 Dato extraído del sitio web de la SUBDERE: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-76536.html

7

También existen otros instrumentos de inversión para proyectos más focalizados, cuyas

decisiones de inversión están casi totalmente concentradas en el gobierno central, como

los programas de Mejoramiento de Barrios (PMB), Mejoramiento Urbano y Equipamiento

Comunal (PMU), Modernización de la Educación Municipal, Áreas Metropolitanas

Vulnerables, Ciudades Bicentenario, Electrificación Rural (PER), etc.

Inversión de Decisión Regional (IDR): No se trata de un instrumento, sino de un

indicador que reúne todas las inversiones públicas antes mencionadas, pero que son

propias de decisión regional.

Las políticas de fomento productivo y empresarial son:

Política de Desarrollo Productivo Regional: Creada en 1994 con el objetivo de entregar

los instrumentos necesarios para estimular la concreción de las oportunidades

empresariales y productivas que existían en las regiones, buscando articular y coordinar

los esfuerzos de las agencias y servicios operadores de los distintos programas. Esta

política implicó el desarrollo de mecanismos institucionales de coordinación, el diseño

de instrumentos de fomento específicos para las regiones, así como un mayor

protagonismo en el desarrollo regional de los Gobiernos Regionales, Municipalidades y

oficinas regionales de los servicios públicos vinculados al desarrollo productivo. Estas

iniciativas permitieron, por ejemplo, que se triplicaran los recursos del FNDR destinados

al fomento productivo en sólo tres años, alcanzando 16,5 millones de dólares para

1999, o la creación del programa de fomento productivo de la Corporación de Fomento

a la Producción (CORFO), el cual permite una estrecha asociación entre el mundo

público y el privado para la investigación, fomento y desarrollo de nuevas iniciativas

empresariales.

Proyectos de Fomento Asociativo (PROFOR): Creada 1994 y coordinada por la CORFO,

con el objetivo de fomentar la asociatividad y la articulación de los productores de un

mismo rubro.

Programas de fomento productivo a través del Fondo de Solidaridad e Inversión Social

(FOSIS): También creados en 1994. Son de tres tipos de programas aplicados a nivel

regional: Forestación y recuperación de los suelos, riego campesino, y concursos

regionales de proyectos.

Programa de Infraestructura Rural para el desarrollo territorial (PIRDT): Apoya a

comunidades rurales pobres a potenciar su desarrollo productivo a partir del

mejoramiento de acceso a servicios de infraestructura en cinco regiones del país

(Coquimbo, Maule, Bío Bío, Araucanía y Los Lagos).

Las políticas de planificación y ordenamiento territorial son:

8

Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD): Es el principal instrumento para regular,

orientar y gestionar el desarrollo de una región, en armonía con las políticas y planes

nacionales y considerando los planes comunales respectivos. Si bien no han tenido el

impacto deseado debido a su escasa concreción, en los últimos años se ha reimpulsado

su utilización, alcanzando distintos niveles de elaboración y cumplimiento según cada

región.

Convenios Marco (CM): Son acuerdos suscritos entre el Ministerio del Interior y cada

una de las regiones, que establecen un puente entre las prioridades de las ERD y los

compromisos políticos y programáticos del gobierno central.

Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO): Es el instrumento rector del desarrollo en la

comuna y contempla las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la

comunidad local y a promover su avance social, económico y cultural. Es realizado por

cada municipalidad (con apoyo técnico del gobierno central), teniendo en cuenta la

participación ciudadana y la coordinación con los demás servicios públicos que operan

en el ámbito comunal o ejercen competencias en éste. Su vigencia mínima es de 4

años, sin que necesariamente debe coincidir con el periodo de desempeño de las

autoridades municipales electas por la ciudadanía. Su ejecución debe someterse a

evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan.

Convenios de Programación (CP): Son acuerdos formales entre uno o más gobiernos

regionales y uno o más ministerios, que definen las acciones relacionadas con los

proyectos de inversión. Si bien éstos no constituyen una fuente de financiamiento

independiente, deben ser vistos como una forma de reorientar los recursos sectoriales.

Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI): Plan que programa y prioriza las iniciativas

de inversión sectorial con las de los Gobiernos Regionales.

Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas (CIDEZE): Plan creado en

1994 con el objetivo de realizar las siguientes tareas: estudio y formulación de planes y

programas para el desarrollo de las zonas extremas; ejecución coherente de las

políticas que se acuerden por parte de los Ministerios y Servicios Públicos, coordinando

y articulando su implementación.

Programa Público para Inversiones en la región (PROPIR): Detalla el conjunto del gasto

público a efectuar en la Región, destinado a la ejecución de estudios, proyectos y

programas

Respecto a los actores responsables de llevar a acabo estas políticas e instrumentos de

inversión pública, los más relevantes son:

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administración (SUBDERE): Pertenece al

Ministerio del Interior. es el órgano encargado de fortalecer la gestión de los gobiernos

subnacionales y promover los procesos de desarrollo regional y de descentralización. Es

esta oficina la encargada de prestar apoyo técnico y humano a cada gobierno

9

subnacional para llevar a cabo los programas e instrumentos detallados, así también

como para coordinar los distintos proyectos, inversiones y políticas que cada uno de los

ministerios desarrolla a nivel regional.

Gobiernos Regionales (GORE): Son órganos que, como explicaré más adelante, están

constituidos como un nivel de gobierno intermedio entre el central y los locales, aunque

con escasa autonomía y pocas capacidades técnicas, humanas y presupuestarias. Sin

embargo, son los GOREs los que determinan las inversiones que son de decisión

regional (como ciertos fondos del FNDR e ISAR), además de tener la responsabilidad de

elaborar los ERD. Cada GORE está presidido por el Intendente de la región (quien a la

vez desempeña el cargo presidir el Gobierno del Interior, como una figura

desconcentrada regionalmente del Presidente de la República) y está compuesto por los

Consejeros Regionales. Ninguno de ellos es electo por la ciudadanía.

Secretaría Regional Ministerial (SEREMI): Cada ministerio cuenta con un SEREMI a nivel

regional -con excepción a los ministerios del Interior, Defensa, Relaciones Exteriores y

Secretaría General de la Presidencia- para coordinar las políticas e inversiones

sectoriales en cada zona del país. A su vez trabajan conjuntamente con la SUBDERE y

el GORE correspondiente.

Municipalidades: Son corporaciones autónomas de derecho público que cuentan con

personalidad jurídica y patrimonio propio y su finalidad se define como la de satisfacer

las necesidades de la comunidad y, más aún, hacer a la ciudadanía partícipe del

progreso económico, social y cultural de la comuna. Ello significa en la práctica abordar

la casi totalidad de los temas vinculados al desarrollo, enfatizando, sin embargo, sus

tareas en garantizar ciertos servicios y en abordar los déficits y carencias

fundamentales que se presenten en la comuna.

Las municipalidades están constituidas por el Alcalde, como su máxima autoridad, y por

el Concejo. El Alcalde, como órgano ejecutivo, es la autoridad máxima de la comuna,

siendo elegido por sufragio universal por los miembros de su comunidad. El papel

jerárquico del Concejo (compuesto por entre seis y diez concejales escogidos por la

ciudadanía) respecto del Alcalde es bastante menor, tanto al interior de la municipalidad

como al interior de la comuna, llegándose incluso a hablar desde la época del gobierno

militar del fenómeno de la ”alcaldización“, queriéndose significar así el enorme desnivel

existente entre ambas instancias.

¿De la centralización a la descentralización?

La realidad regional antes descrita, caracterizada primero por profundas diferencias en los

niveles de desarrollo entre una región y otra, y segundo, por el excesivo centralismo que vive

1

el país; va acompañada por el gran peso que ostenta el gobierno central y la escasa autonomía

y atribuciones presupuestarias que quedan en manos de los gobiernos subnacionales.

Por ejemplo, se observa que en 2006 el 67% de la inversión pública regionalizada fue decidida

en Santiago y el 24% fue decidida a nivel regional pero con presupuestos transferidos del

gobierno central. Un dato no menor que refleja el centralismo descrito, es que la inversión

pública total en la Región Metropolitana es por lejos la más alta del país, abarcando más de un

tercio de toda la inversión pública que se realiza en el país4.

La escasa capacidad de gestión y niveles de autonomía de los gobiernos subnacionales no

ayuda a los procesos de desarrollo endógeno -el paradigma de desarrollo territorial

predominante, del que hablaré en el Marco Teórico-, tal como lo plantea Antonio Vázquez

Barquero (1999): “Las políticas regionales tradicionales las gestionaba la Administración del

Estado, de forma centralizada (…). La política de desarrollo endógeno tiene una gestión

descentralizada, que se hace operativa a través de organizaciones intermediarias, que prestan

servicios reales y financieros a las empresas y a las organizaciones”.

Muy por el contrario, actualmente Chile es considerado uno de los países con el sistema

administrativo y político más centralizado de América Latina. Así como “la dirección principal

de toda actividad gubernamental de Francia sigue emanando de París” (Peters, 1999), es en

Santiago donde se toman las más grandes decisiones del país y son las regiones que, con

órganos reales pero poco efectivos de gestión regional, carentes de facultades legislativas y de

generar sus propios ingresos, observan cómo la conducción total del país está manejada casi

sin contrapesos desde el gobierno central.

Independiente de las causas de la centralización chilena (que se encuentran en el corazón de la

historia, política y cultura nacional, aunque también en la práctica política de la actualidad),

desde hace tres décadas se viene avanzando paulatinamente en un proceso descentralizador:

primero el gobierno militar que con la primera regionalización del país (1974), vigente hasta el

día de hoy, buscó desconcentrar la administración pública para alcanzar una mayor presencia a

lo largo y ancho del territorio; y después, tras el retorno a la democracia en 1990 los

gobiernos de la concertación han puesto distintos énfasis en procesos de descentralización

como tal.

El primer gran impulso tras la dictadura fue en 1992 durante el mandato de Patricio Aylwin con

la modificación de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que entre otras

aportaciones, permitió la elección democrática de alcaldes y concejales (antes designados por

el gobierno central), enmarcando el proceso de descentralización como un instrumento para

4 Datos extraídos del Ministerio de Planificación y Cooperación a través de su portal Info País: www.infopais.cl

11

avanzar en la reconstrucción democrática del país. Un año más tarde se crearon los Gobiernos

Regionales tras la promulgación de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y

Administración Regional (LOGCAR), el nivel de gobierno intermedio entre el central y local,

encargado del ordenamiento territorial y el fomento productivo, entre otras cosas.

Gracias a la LOGCAR, en la actualidad Chile posee en el papel tres niveles de administración

pública: el Gobierno Central, cuyo accionar está desconcentrado según la división política-

administrativa en 15 regiones y 53 provincias; los GORE para cada una de esas regiones como

un órgano autónomo; y los Gobiernos Locales encarnados en las Municipalidades de las 346

comunas existentes en el país5.

A nivel regional existen dos líneas de gobierno y administración, las cuales aún se encuentran

difusas: el de Gobierno Interior, que comprende a la administración pública regionalmente

desconcentrada y la correspondiente al GORE que esencialmente en el papel es una instancia

de administración territorial descentralizada.

Las funciones de Gobierno Interior, como órgano desconcentrado del Presidente de la

República, están radicadas en el Intendente –quien es escogido directamente por el Ejecutivo-,

lo que implica la conducción de la Administración Pública de la región. Esta figura es muy

similar a la del modelo francés, donde el prefet (Intendente en Chile) “trataba de asegurar que

cada uno de los departements (regiones en Chile) estuviera gobernado en la forma deseada

por el gobierno central de París” (Peters, 1999). Pero simultáneamente, el Intendente es el

responsable del cumplimiento de las tareas vinculadas a la administración del desarrollo de la

región en su condición de órgano ejecutivo del GORE.

Por su parte, el GORE está integrado por el Consejo Regional además del Intendente, quien lo

preside. Goza de personalidad jurídica de derecho público y tiene patrimonio propio. Su

responsabilidad directa está relacionada con la promoción del desarrollo en su jurisdicción. Se

puede apreciar que el Intendente, en razón de este doble rol es, a la vez, órgano

desconcentrado (del Presidente de la República) y descentralizado (como ejecutivo del GORE).

Sin embargo el GORE manifiesta debilidades de índole normativa y técnica y presenta, en

términos generales, carencias tanto cuantitativas como cualitativas, de recursos humanos y

financieros para cumplir con las funciones que en la actualidad se les adjudica. Dispone de un

servicio administrativo de tamaño reducido, y, en algunas áreas claves, encuentra dificultades

para ejercer su competencia, como en los ámbitos de planificación, coordinación y evaluación.

Tal situación se hace más evidente al contrastarlo con un poderoso aparato desconcentrado de

naturaleza sectorial e, incluso, al compararlo con las capacidades de muchos municipios de su

5 El número de regiones, provincias y comunas corresponde a las vigentes hasta el año 2007. A partir de esa fecha -

que queda fuera del periodo de estudio, se crearon dos nuevas regiones.

1

jurisdicción.

De hecho “se observa una notoria asimetría entre la responsabilidad de promover el desarrollo

integral de sus territorios y principalmente las estructuras organizativas burocráticas para

cumplir con dicho objetivo. Así, por ejemplo, se aprecia que en el nivel de gobierno regional no

existe una unidad a cargo de la planificación y ordenamiento del territorio, a pesar de ser ésta

una función primordial del GORE y a través de la cual debería asumir el desarrollo de los

territorios de su jurisdicción” (SUBDERE, 2001).

Posteriormente, en el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000), se ahondó en la creación de

instrumentos para ejecutar y financiar proyectos de impacto regional (como las Políticas de

Desarrollo Productivo Regional, PROFOR, CIDEZE, CP y los programas de inversión a través del

FOSIS), así también como la profundización y perfeccionamiento de instrumentos de inversión

y programas estratégicos de planificación regional, como el FNDR, IRAL, ISAR, FCM y ERD).

Con el Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) pareció asentarse más en la agenda la

preocupación por el desarrollo regional, situación que se cristalizó en 2001 cuando la SUBDERE

publicó el libro “El Chile descentralizado que queremos: un proyecto de todos”. Esta era la

propuesta política de descentralización administrativa que tenía como objetivo central

“contribuir al desarrollo del país, impulsando reformas político-institucionales que reconozcan

el legítimo derecho de la ciudadanía regional y comunal, de sus representantes e instituciones

para decidir y gestionar los asuntos propios de sus territorios, especialmente los relativos al

desarrollo económico, social y cultural” (SUBDERE, 2001). Esto significaría, entre otras cosas,

la elección directa de los Consejeros Regionales; la separación de las funciones de

administración y gobierno, hasta ahora encarnadas en una sola autoridad en el nivel regional

(el Intendente); la creación de servicios regionales; la instalación de una política para

territorios especiales y la creación de una administración para las áreas metropolitanas.

Significaría, también, una nueva relación entre el Estado central y las regiones, investidas

estas últimas de mayor autonomía.

“Por alguna razón estructural, casi nada de todo esto ha ocurrido. La responsabilidad es

compartida, tanto por el gobierno como por el parlamento, los partidos políticos e incluso los

ciudadanos, quienes nos hemos limitado a observar el estancamiento en el que se ha

sumergido el país en esta materia” (Arenas, 2007).

A estas alturas se puede afirmar que las políticas de desarrollo regional han estado muy

ligadas a los procesos de desconcentración y descentralización -y viceversa- que ha

experimentado Chile. De hecho las propuestas políticas impulsadas y las efectivamente

aprobadas en el Congreso que apuntan en esta línea, tienen entre sus finalidades un

denominador común: promover el desarrollo de las regiones y disminuir las disparidades entre

1

ellas, pero con el añadido de que para ello no basta sólo con implementar ciertas políticas e

instrumentos de inversión regional, sino que también se manifiesta la necesidad de un nuevo

diseño institucional y marco regulatorio que favorezca el desarrollo de ellas. De hecho, los

instrumentos de inversión regional, los planes de fomento a la producción y los programas de

planificación y ordenamiento territorial descritos, han estado estrechamente ligados a las

propuestas de descentralización que han desarrollado los gobiernos de Chile tras el retorno a la

democracia, pero no circunscritos únicamente a ellos, sino que también con las propuestas de

cambios estructurales a la forma de cómo administrar y gobernar al país.

Como es de esperar estas grandes reformas han despertado inquietudes -y probablemente

temores- políticos en distintos sectores, lo que ha imposibilitado aglutinar el apoyo necesario

para ponerlas en marcha. Ya se analizará en la futura investigación las posturas, intereses y

motivos de los partidos políticos al respecto. Por ahora lo importante es constatar que las

políticas de desarrollo regional y las propuestas y políticas de descentralización se han ido

complementando, y de hecho cuando no se ha podido avanzar fuertemente en lo segundo, se

avanza de manera incrementalista en lo primero. Por eso, para efectos de esta investigación se

considerará a las políticas de descentralización como parte de las políticas de desarrollo

regional.

B. Justificación y Relevancia Académica

Independiente de los acentos que pongan los futuros gobiernos en desarrollo regional y los

distintos avances o retrocesos en materia de descentralización, lo concreto es que Chile se ha

caracterizado por tener desarrollos económicos y sociales a nivel regional caracterizados por

una gran disparidad. Hoy existe un grupo de regiones (como las de Antofagasta, Atacama,

Metropolitana y Valparaíso) con altos índices de PIB Per cápita, inversión pública, niveles de

alfabetismo, educación, capacidad hospitalaria, bajos niveles de pobreza y un largo etcétera;

mientras que otro grupo de regiones (localizadas especialmente en el sur, como La Araucanía,

El Maule y Los Lagos) tienden a mostrar los más bajos estándares al respecto.

Un mundo caracterizado, desde una cara de la moneda, por la continua integración de la

economía y los mercados sin importar las fronteras, la constante innovación científica y

tecnológica, el explosivo desarrollo de las comunicaciones y las elevadas tasas de crecimiento

por un grupo importante de países; y desde otro, por la vigencia -y algunos casos ampliación-

de la pobreza, aumento de las desigualdades y del desempleo, han empujado a distintos

países a buscar nuevas mecanismos que reestructuren sus dinámicas internas. Como dice la

frase 'respuestas locales para desafíos globales'.

“El proceso de globalización y su fuerte asociación a la revolución tecnológica que se potenció

1

desde mediados de la década de los 70 desplegaron un nuevo ciclo de reproducción del

capitalismo, un nuevo modo de desarrollo que, basado en una lógica de redefinición de la

lógica escalar que colocaba a los espacios nacionales como ejes, pasó a posicionar a las

regiones como ámbitos estratégicos para el impulso de la competitividad y el desarrollo”

(Fernández, 2006).

Hoy las regiones en todo el mundo se enfrentan a grandes desafíos para insertarse en el

ámbito internacional. En este contexto resulta imprescindible la labor activa del Estado para

fomentar el desarrollo de cada una de ellas y evitar que queden fuera de este camino. Por eso

considero relevante estudiar minuciosamente las políticas de desarrollo regional de Chile y si

estas han contribuido al progreso de las regiones y a lograr un desarrollo equitativo entre

ellas.

Insisto con el interés de ampliar la conceptualización de desarrollo a nivel regional. Sin

desconocer el rol protagónico que ejercen los factores de tipo económicos y manteniendo su

papel relevante en el asunto, considero que otras variables más apegadas a una mirada ética

del desarrollo -como las que proponen autores como Amartya Sen, Bernardo Kliksberg o Jefrey

Sahcs, entre otros- deben ser incorporadas. Después de todo, ¿de qué sirve crecer

económicamente si parte de la población que vive en el mismo territorio de esplendor

económico lo hace en condiciones de hacinamiento, no tiene acceso a educación ni asistencia

sanitaria de calidad y oportuna, vive bajo la línea de la pobreza o con altos índices de

morbilidad? En esta mirada de desarrollo tiene un papel central el rol del Estado, desde un

punto de vista institucional y político, sobre todo hoy cuando se hace más necesaria su

presencia ante las graves falencias del libre mercado que acaban de desnudarse ante los ojos

del mundo.

Por otro lado, la relación entre desarrollo regional con las políticas de desarrollo regional

siempre estará presente. Constantemente se estudiará y dialogará sobre el juego de roles a

niveles nacionales, regionales y locales, y cómo las autoridades y órganos de esas escalas

pueden contribuir para encontrar fórmulas de desarrollo que respondan de manera más

adecuada a las necesidades regionales y nacionales. Más aún considerando que una de las

grandes desigualdades que Chile mantiene (y, por ende, se convierte en una de las grandes

tareas pendientes) son las relativas a la desigualdad en la distribución de los ingresos (según

el coeficiente de Gini, Chile es el 12º país más desigual del mundo) y a las disparidades

económicos y sociales entre regiones. En consecuencia, este tema siempre tendrá vigencia

dada que, independiente de los caminos que se tomen, está en el corazón mismo del modelo

de desarrollo nacional y de la forma administrativa del país.

Si bien hay un grupo de académicos, especialistas y organismos gubernamentales que se han

dedicado a estudiar temáticas de desarrollo regional y territorial con notables aportes, hasta

1

ahora predominan ampliamente estudios con focos en el desarrollo económico de las regiones,

otorgando mayor protagonismo a los motores de la producción y competitividad regional,

relegando a un segundo plano aspectos relacionados con el bienestar y la calidad de vida de

las personas y sin considerar al Estado como un eje central que fomenta el desarrollo

económico y social de la población.

Por lo tanto el estudio puede aportar útiles conclusiones respecto a analizar el rol e

importancia del Estado en los procesos de desarrollo económico y social a nivel regional, a

comprender las causas de las disparidades de éste, así también como entender si el conjunto

de políticas y el diseño institucional han sido eficaces a la hora de fomentar el desarrollo de las

regiones y a disminuir las distancias de ese tipo de desarrollo entre unas y otras. Esto mismo

podrá transformarse en un aporte a la hora de evaluar el camino recorrido en cuanto a

políticas públicas de desarrollo regional, así también como el diseño institucional –

administrativo del país.

C. Definición del Objeto de Estudio

A la luz de las datos vertidos en el presente informe, lo que este proyecto de tesis plantea

estudiar son las políticas de desarrollo regional en Chile -ya sean diseñadas y aplicadas por: 1)

el gobierno central y su aparato de administración periférica, 2) los gobiernos subnacionales,

3) de manera mixta, 4) en conjunto con actores no gubernamentales; y comprendiendo dentro

de ellas las políticas propias del proceso de descentralización-, analizando si éstas han

contribuido al desarrollo económico y social de las regiones y a reducir las diferencias entre

unas y otras para lograr un desarrollo más equitativo en el país.

¿Por qué centrar la investigación entre 1992 y 2006? Como ya lo he expuesto, fue en 1992

cuando se aprobaron dos reformas importantes de impacto regional (como lo son la elección

democrática de alcaldes y concejales, y la creación de los GORE) y es el 2006 cuando acaba el

tercer gobierno de la concertación (encabezado por Ricardo Lagos). Pese a que en esos 14

años no se realizaron todas las reformas en materia de descentralización que los gobiernos

propusieron, sí se aplicaron ciertos avances desde la perspectiva institucional y de las políticas

de desarrollo regional, y se experimentaron disparidades en los procesos de desarrollo regional

(con mayor o menor profundidad, según sea el caso). Además, considero que (prácticamente)

tres periodos de gobierno es un lapso importante como para evaluar si las políticas de

desarrollo regional han contribuido con potenciar el desarrollo de las regiones y disminuir las

brechas entre ellas.

Con lo expuesto anteriormente, este proyecto de tesis comienza a partir de las siguientes

1

hipótesis:

Las políticas de desarrollo regional han contribuido al desarrollo económico y social

en las regiones, pero focalizándose sólo en algunas de ellas.

Sin embargo, las políticas de desarrollo regional no han sido eficaces a la hora de

conseguir un desarrollo económico y social equitativo en el país.

III. Objetivos de la investigación

Objetivo General:

Analizar las políticas de desarrollo regional de Chile y su efectividad para contribuir a un

desarrollo económico y social equitativo en el país entre los años 1992 y 2006.

Objetivos Específicos:

- Describir y analizar las características, velocidades y disparidades con que se han ido

desarrollando económica y socialmente las regiones de Chile a partir de 1992.

- Analizar los flujos presupuestarios del gobierno central y de los subnacionales en

materia de inversión pública regionalizada.

- Describir y Analizar las principales características del proceso de descentralización en

Chile.

- Analizar las posibles interacciones entre las políticas de desarrollo regional y el proceso

de descentralización entre 1992 y 2006.

IV. Marco Teórico Conceptual

Para efectos de este proyecto de tesis me focalizaré en describir brevemente la evolución de

los conceptos de desarrollo regional, políticas de desarrollo regional y descentralización,

definiendo además qué entenderé por ellos para el presente informe y el desarrollo futuro de

mi investigación. Sin embargo debo aclarar que también será importante definir otros

conceptos, como los de equidad, cohesión territorial, reforma y modernización del Estado, y

diseño institucional.

A. Desarrollo Regional

Del crecimiento económico al desarrollo endógeno:

La afirmación de Pablo Bustelo (1992) es bastante gráfica: “En la literatura del desarrollo de

primera generación, el desarrollo económico equivalía a crecimiento económico. De hecho, el

primer libro importante sobre desarrollo de los pioneros se titulaba La teoría del crecimiento

económico6. Por crecimiento económico se entendía normalmente el incremento sostenido de

6 The Theory of Economic Growth, por W. A. Lewis y publicado en 1955.

1

la renta real total o Per cápita”.

En efecto, históricamente el enfoque económico ha predominado a la hora de teorizar y

realizar estudios empíricos cuando hablamos de desarrollo (más aún, hasta el día de hoy se

critica dicha supremacía). Sin embargo, incluso antes de que Lewis publicara el citado libro, se

puede apreciar la estrecha relación entre crecimiento económico y desarrollo. En 1911

Schumpeter publicó su libro Teoría de Desarrollo Económico, en el que propone que los

empresarios y la innovación son los motores del desarrollo económico. Otra interpretación del

desarrollo corrió por cuenta de los economistas soviéticos, que en los años veinte consideraban

que éste era proporcional a la inversión de bienes en equipo, aspecto que inspiró a la corriente

que hoy conocemos como fundamentalismo del capital, que tuvo amplia aceptación entre los

años cincuenta y fines de los ochenta.

El fundamentalismo del capital fue una corriente basada en el modelo Harrod – Domar, que

propone que el ahorro y la inversión son las formas que permiten la acumulación de capital y,

por ende, el desarrollo económico. En otras palabras, esta teoría establece que la parte de la

renta generada que no se utilice para consumo se transforma en un ahorro para el sistema

productivo, suma que se utilizaría para la adquisición de maquinarias y bienes para potenciar

industrias y actividades más rentables, lo que a su vez tendría un impacto positivo en la

producción, la renta y, finalmente, en el PIB.

Este modelo tuvo bastante éxito y fue altamente utilizado en el periodo descrito por una serie

de fortalezas, como su poder de predicción, sencillez operativa y la flexibilidad para ampliarla

teóricamente (Vázquez Barquero). Sin embargo el fundamentalismo del capital comienza a

perder vigor, al menos desde el punto de vista teórico con las aportaciones de Solow y el

mismo pensamiento económico vigente desde la época de Adam Smith, entre otras cosas,

debido a que no consideraba la ley de rendimientos decrecientes que afecta a todos los

factores productivos. Al contemplarla, este modelo se torna inviable debido a que los

rendimientos decrecientes impiden que una economía pueda mantener un constante

crecimiento al largo plazo como consecuencia del aumento de la proporción de los factores

(Alburquerque, 2004).

“El inicio de la nueva fase de integración económica, a partir de los años ochenta, plantea un

nuevo escenario para el desarrollo, ya que se acepta la inoperancia de los modelos de

crecimiento inspirados en el fundamentalismo del capital no sólo porque la descomposición de

la Unión Soviética y la caída del muro de Berlín pusieron en evidencia la superioridad de la

economía de mercado sobre la economía planificada, sino también porque las políticas que se

ejecutaron en muchos de los países en desarrollo, apoyadas por los programas de ayuda

internacional de los países desarrollados y de las organizaciones internacionales, fueron un

gran fracaso” (Vázquez Barquero, 2005).

1

Años después, Robert Solow dio una respuesta contundente a la cuestión del crecimiento

económico, al sostener que el aumento de la inversión en bienes de equipo no conduce, por sí

sólo, al desarrollo económico. Es el progreso tecnológico lo que permite aumentar la

productividad de la mano de obra, es decir economizar el factor escaso, el trabajo. En otras

palabras, el supuesto de rendimientos decrecientes del capital, conlleva que a largo plazo la

tasa de crecimiento de la productividad tienda a cero, ya que la inversión se dirigirá a

actividades cada vez menos productivas y que, por lo tanto, tienden rendimientos cada vez

menores. Así, el modelo neoclásico sugiere que las economías tienden inexorablemente a

situarse en un estado, denominado estacionario, en el que sólo se cubren la reproducción del

capital instalado y la reposición de la mano de obra, en el que todas las variables crecen a una

tasa cercana a cero, por lo que se detiene el crecimiento económico. “La única forma de hacer

compatible este resultado con la evidencia empírica del crecimiento de las economías más

avanzadas durante los años cincuenta y sesenta es aceptar que el sistema productivo cambia

como consecuencia del avance tecnológico. Por ello, en los modelos neoclásicos de

crecimiento, A crece de forma exógena, lo que genera un aumento de la productividad de

carácter exógeno” (Vázquez Barquero, 2005).

Este modelo acepta las innovaciones tecnológicas que vienen desde afuera, sin dar explicación

a cómo se originan o demandan dichas innovaciones, ni cómo se introducen y utilizan en el

contexto que se aplica, lo que se constituye en una limitación importante de éste ya que las

innovaciones son el elemento explicativo principal de la argumentación. Esta debilidad puede

superarse endogeneizando el progreso técnico, tal como lo hizo Arrow al considerar los efectos

del aprendizaje como fuente de cambio tecnológico. Basándose en este modelo, Romer

argumenta que el crecimiento se produce como consecuencia del aumento del stock agregado

de capital y de conocimiento que la inversión de las empresas genera al crear economías de

escala, externas a las empresas. Lucas presenta otra variante del modelo de Solow, señalando

que el aumento de la productividad se produce, además, como consecuencia del aumento del

stock de capital humano que genera externalidades en el sistema productivo, a lo que no es

ajeno el conocimiento producido en la propia empresa (Vázquez Barquero, 2005).

Como se puede observar, los modelos de crecimiento endógeno tienen diferencias importantes

con el modelo de crecimiento neoclásico. Ante todo, sostienen que no existe una única senda

de desarrollo que necesariamente han de recorrer todas las economías, sino que existen

diversos senderos de crecimiento que pueden seguir las economías, ya que sus tasas de

crecimiento pueden ser decrecientes, crecientes o constantes. Además, la transición al estado

estacionario no es un proceso irreversible para todas las economías, ya que depende de la

capacidad emprendedora e innovadora del sistema productivo y de los cambios institucionales.

Lo que aleja a los modelos de crecimiento endógeno de los modelos tradicionales de

1

crecimiento, les acerca a las teorías del desarrollo endógeno. No trata sólo de que las teorías

del crecimiento y del desarrollo endógeno compartan la visión, quizás optimista, de que los

sistemas productivos reúnen un conjunto de factores materiales e inmateriales que permiten a

las economías locales y regionales emprender vías diferenciadas de crecimiento y que, por lo

tanto, existe un espacio para las políticas regionales e industriales estén de acuerdo también

en que el crecimiento se produce gracias a las mejoras de productividad que genera la

introducción progresiva de innovaciones, de carácter endógeno, en el proceso productivo.

El paradigma del desarrollo endógeno:

Se puede inferir de los párrafos anteriores que uno de los cambios más importantes de las

teorías de desarrollo económico de los últimos años es la formación de un nuevo paradigma

que se conoce como desarrollo endógeno, alimentado también por las teorías de desarrollo

territorial. Esta es una teoría que permite interpretar los procesos de crecimiento,

industrialización y cambio estructural de las economías de las ciudades y regiones urbanas y

que, además, se propone como una estrategia de desarrollo viable y duradero en un mundo en

el que la reestructuración y la globalización han transformado las coordenadas del desarrollo.

El desarrollo endógeno va mas allá de la conceptualización del crecimiento que proponen los

modelos basados en la función de producción, incluso en la versión moderna de los modelos de

crecimiento endógeno. Y entiende que los procesos de crecimiento y cambio estructural son el

resultado de las estrategias y decisiones de inversión de las organizaciones que operan en los

mercados y realizan sus funciones en entornos institucionales y culturales que condicionan la

dinámica económica.

“El desarrollo endógeno persigue satisfacer las necesidades y demandas de una población local

a través de la participación activa de la comunidad local en los procesos de desarrollo. No se

trata tanto de mejorar la posición del sistema productivo local en la división internacional o

nacional del trabajo como de lograr el bienestar económico, social y cultural de la comunidad

local en su conjunto. La estrategia de desarrollo se propone, por tanto, además de desarrollar

los aspectos productivos (agrarios, industriales, de servicios), potenciar también las

dimensiones sociales y culturales que afectan al bienestar de la sociedad. Ello conduce a

diferentes senderos de desarrollo, según sean las características y capacidades de cada

economía y sociedad local” (Vázquez Barquero, 1999).

La teoría del desarrollo endógeno, tal como lo plantea Vázquez Barquero (2005) propone

cuatro fuerzas que la sustentan: la organización flexible de la producción: la difusión de las

innovaciones y del crecimiento; el desarrollo urbano del territorio; y el cambio adaptación

institucional. Cada una de estas fuerzas interaccionan entre sí con distintos acentos y

priorizaciones según las características de las economías y la sociedad en que se desarrollen.

En este escenario, una región no tiene porqué seguir el mismo modelo de desarrollo que otra -

2

más bien, es imposible reproducirlo exactamente igual-, sino que responde a la interacción de

estas cuatro fuerzas, juego que dependerá de una serie de factores sociales, culturales,

económicos, políticos, demográficos, históricos y geográficos.

A continuación expongo estas cuatro fuerzas según el autor en su libro Las nuevas fuerzas del

desarrollo.

La organización de los sistemas productivos:

Es una de las fuerzas centrales del proceso de acumulación de capital. Sin embargo, el asunto

no reside en si el sistema productivo de una localidad está formado por empresas grandes o

pequeñas, sino en el modelo de organización de la producción y sus efectos sobre el

comportamiento de la productividad y de la competencia de ellas.

Así, los sistemas productivos locales son un modelo de organización de la producción basado

en la división del trabajo entre las empresas y la creación de un sistema de intercambios

locales que produce el aumento de la productividad y el crecimiento de la economía. Además,

se trata de un modelo de organización que permite generar rendimientos crecientes cuando la

interacción entre las empresas propicia la utilización de economías ocultas en los sistemas

productivos, a fin de cuentas uno de los potenciales de desarrollo de las economías.

Pero, además, la adopción de formas más flexibles de organización de las grandes empresas y

grupos de empresas las hacen más eficientes y competitivas, mediante el despliegue de

nuevas estrategias territoriales, articulado a través de redes de plantas subsidiarias más

autónomas y más integradas en el territorio. La mayor capilaridad de la organización de las

grandes empresas les permiten utilizar mejor y más eficientemente los atributos territoriales y

obtener, así, ventajas competitivas en los mercados.

La formación y desarrollo de redes y sistemas flexibles de empresas, la interacción de las

empresas con los actores locales y las alianzas estratégicas permiten a los sistemas

productivos generar economías (externas e internas, según los casos) de escala en la

producción, pero también en la investigación y desarrollo de los productos y mercados (cuando

las alianzas afectan a la innovación) y reducir los costes de transacción entre las empresas.

La adopción y difusión de las innovaciones y del conocimiento:

Es otro de los mecanismos que estimulan el aumento de la productividad y el desarrollo

económico, ya que impulsa la transformación y renovación del sistema productivo. La adopción

de innovaciones permite a las empresas ampliar la gama de productos, crear unidades de

mayor tamaño y construir plantas de menor dimensión, económicamente más eficientes, con

lo que se refuerzan las economías internas de escala. Además, las innovaciones hacen que las

empresas puedan definir y ejecutar estrategias dirigidas a ampliar y explorar nuevos mercados

2

de productos y de factores. La adaptación de tecnologías favorece la diferenciación de la

producción y crea economías de diversidad. La introducción y difusión, en suma, de las

innovaciones y el conocimiento conducen a mejorar el “stock” de conocimientos tecnológicos

del sistema productivo, lo que crea economías externas, de las que se benefician todas las

empresas.

En definitiva, la difusión de las innovaciones por el tejido productivo permite obtener

economías de escala, internas y externas, así como economías de diversidad a todas las

empresas del sistema productivo y, por lo tanto, estimula el crecimiento sostenido de la

productividad y mejora la competitividad de las empresas y de las economías locales.

Desarrollo urbano del territorio:

En un escenario como el actual, caracterizado por la globalización de la producción y de los

intercambios y el aumento de las actividades de servicios, las ciudades se han convertido en el

espacio preferente del desarrollo, ya que en ellas se toman las decisiones de inversión y se

realiza la localización de las empresas industriales y de servicios. La ciudad es el espacio por

excelencia del desarrollo endógeno: genera externalidades que permiten la aparición de

rendimientos crecientes, tiene un sistema productivo diversificado que potencia la dinámica

económica, es un espacio de redes en el que las relaciones entre actores permiten la difusión

del conocimiento y estimula los procesos de innovación y de aprendizaje de las empresas. Las

ciudades son el territorio para la creación y desarrollo de nuevos espacios industriales y de

servicios, debido a la capacidad de generar externalidades y hacer aflorar economías que

hacen a las empresas más competitivas y permiten desarrollarse a las economías.

Cambio y adaptación institucional:

Por último, los procesos de desarrollo no se producen en el vacío, sino que tienen profundas

raíces institucionales y culturales. El desarrollo de una economía lo promueven siempre los

actores de una sociedad que tiene una cultura y que se organiza para realizar sus proyectos.

La introducción de innovaciones y de nuevos productos, requiere cambios en las formas de

cooperación y participación de los ciudadanos en las actividades económicas y, por lo tanto, el

surgimiento de nuevas instituciones junto con la pérdida de importancia de las antiguas.

Al mismo tiempo que se identificaban los nuevos modelos de crecimiento, se ha ido

produciendo un cambio significativo en las políticas de desarrollo. Progresivamente se ha ido

abandonando el enfoque top-down, orientado desde las administraciones centrales, a la

redistribución espacial de la actividad económica, con objeto de reducir las diferencias

regionales de los niveles de renta Per cápita; al mismo tiempo ha ido tomando fuerza la visión

bottom-up, orientada al desarrollo económico de las ciudades y regiones. En este esquema las

autonomías de los gobiernos subnacionales tienen, por su naturaleza y cercanía, mayores

atributos para promover el desarrollo de su región.

2

Una mirada ética del desarrollo

Las teorías de desarrollo económico tienen un rol fundamental en el mundo de hoy, sobre todo,

las que integran otro tipo de dimensiones que las estrictamente económicas, ya que

efectivamente, variables de tipo sociales, culturales, territoriales, urbanas e institucionales

influyen, después de todo, en el crecimiento de la localidad, región o país.

Sin embargo considero relevante realizar una breve reflexión sobre el impacto del desarrollo

en la calidad de vida de las personas. A modo introductorio reproduzco unas palabras de

Amartya Sen (2007):

“Incuestionablemente, los ingresos personales son un determinante básico de la

supervivencia y de la muerte y, en términos más generales, de la calidad de vida

de una persona. Ahora bien, el ingreso es sólo una variable entre las muchas que

afectan nuestra posibilidad de disfrutar la vida y algunas de esas otras variables

son también influenciables por la política económica.

El producto interno bruto Per cápita puede ser un buen indicador del ingreso real

promedio del país, pero los ingresos que perciben realmente las personas

también dependerán del patrón de distribución de ese ingreso nacional.

Igualmente, la calidad de vida de una persona no sólo depende de su ingreso

personal, sino de diversas condiciones físicas y sociales. Por ejemplo, el

ambiente epidemiológico en el que vive una persona puede tener un significativo

impacto sobre la morbilidad y la mortalidad. El acceso a los servicios de salud y

la naturaleza del seguro médico, tanto público que privado, son algunas de las

influencias más importantes sobre la vida y la muerte. Igual ocurre con los otros

servicios sociales, incluyendo la educación básica y el orden y disciplina de la

vida urbana al igual como el acceso al conocimiento médico moderno. Así pues,

hay muchos factores que no se incluyen al contabilizar el ingreso personal y son

crucialmente importantes en la vida y la muerte de las personas”.

En esta misma línea Bernardo Kliksberg (2007) realiza un certero pero a la vez crudo análisis

de grandes desigualdades en materia de salud, educación y factores que fomentan la falta de

oportunidades en países que cuentan con los recursos y los índices macroeconómicos para, al

menos, reducir fuertemente dichas manchas oscuras. “Chris Patten, comisario de la Unión

Europea, dice que «si el ingreso en América Latina se encontrase distribuido de la misma

manera que en Asia del Este la pobreza en la región sería apenas un quinto de lo que es hoy

en día». Destaca que «esto resulta importante no sólo desde el punto de vista humanitario,

sino también desde una perspectiva práctica políticamente interesada. Si se redujera la

pobreza a la mitad, se duplicaría el tamaño del mercado».

2

Las variables e indicadores económicos no son sólo relevantes, sino también centrales, a la

hora de hablar de desarrollo, pero no lo único. No menos importante son otras dimensiones

que inciden directamente el bienestar de las personas que viven en la sociedad que busca

desarrollarse. Cuando no sólo crezca el PIB Per cápita, la diversificación de las fuentes de

ingreso y las cotizaciones en la bolsa, sino también los ingresos en cada una de las clases

sociales, se reduzca el desempleo, se garantice salud y educación oportuna y de calidad para

todos los ciudadanos, su proteja a los jubilados y las personas vivan en viviendas dignas, en

otras palabras, que exista un país que entrega oportunidades a todos y evite marginar a un

sector de la población de la senda del desarrollo, sólo ahí podremos hablar de un verdadero y

armónico desarrollo.

Además de la dimensión ética de este tipo desarrollo que incorpora variables del bienestar, tal

como lo afirmó Patten, es útil incluso para la perspectiva clásica del crecimiento económico.

Hasta hace muy pocos años numerosos economistas defendían las 'funcionalidades' de las

desigualdades sociales, argumentando que contribuirían a acumular capital en ciertos grupos

los que luego reinvertirían dichos recursos. Es decir, una especie de etapa obligada del

progreso. Sin embargo, Vinod Thomas (2006), Director General del Grupo de Evaluación

Independiente del Banco Mundial, manifiesta que “ha sido un concepto equivocado la idea de

que se puede crecer primero y preocuparse por la distribución después”.

El consenso hoy está girando fuertemente en esta dirección. El Banco Mundial, que fue

escenario frecuente de controversias, dice recientemente (2004): “La mayoría de los

economistas (y otros especialistas sociales) consideran ahora la desigualdad como un posible

freno para el desarrollo”. Asimismo, Nancy Birdsall (1998) afirma que “puede afirmarse que es

posible que las tasas de crecimiento en América Latina no puedan variar más del 3 o el 4% de

las necesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte de la mitad de la

población que está comprendida en los percentiles más bajos de ingresos”.

d) El rol del estado

¿Quién más que el Estado para garantizar mínimos sociales dignos y políticas reales para

reducir las brechas de desigualdad en una sociedad? Por su condición natural, es el principal

llamado a fomentar a través de sus políticas niveles de bienestar para toda la población que

vayan a la par con los logros macroeconómicos. Esta misma reflexión debe ser aplicada a nivel

regional, siendo el Estado en los distintos niveles de gobierno, los que promuevan un

desarrollo regional tanto económico como social, y equiparado entre un territorio y otro.

Volviendo al modelo de desarrollo endógeno, se observa que el rol del Estado se podría

enmarcar dentro una de las fuerzas del desarrollo: el 'cambio y la adaptación institucional'.

Nótese que se habla de institucionalidad, no de Estado, políticas públicas o autoridades. Si bien

el papel del Estado en esa fuerza del desarrollo se torna evidente, su rol va más allá y puede

2

condicionar las otras tres fuerzas.

La organización flexible de la organización puede ser una condición o estado creado por una

diversidad de factores, entre los cuales se podría mencionar la diversificación de las fuentes de

ingresos, los recursos naturales, el capital humano y un largo etcétera. Pero sin duda el Estado

puede convertirse en un actor fundamental al fomentar, a través de alianzas o programas

específicos, la asociatividad de la red empresarial de una región; incentivar la formación de

empresas en aquellas áreas menos desarrolladas y que impliquen consolidar economías a

escala; o, por ejemplo, invertir directamente en infraestructuras o proyectos clave que faciliten

el desarrollo empresarial de la región.

En la difusión de las innovaciones y del conocimiento el Estado también tiene un rol

protagónico, por ejemplo, al invertir en investigación científica, potenciar las universidades y

centros de investigación regionales, invertir en programas I+D, realizar planes de tipo

benchmarking de mejores prácticas al respecto, crear o subvencionar cursos de capacitación e

incentivar a profesionales altamente capacitados de otras latitudes para que se incorporen en

la región, por ejemplo, son algunas acciones en las que puede influir notoriamente para que

esta fuerza del desarrollo cobre vigor.

Por supuesto, el Estado también tiene un papel determinante en el desarrollo urbano del

territorio. Esta afirmación no es sólo por procurar que cada localidad esté provista de servicios

necesarios para que las personas vivan en condiciones dignas y, por ende, exista un entorno

propicio para el desarrollo del territorio (como escuelas, hospitales, carreteras, viviendas,

centros deportivos y culturales, etc.), sino también por las políticas de planificación y

ordenamiento territorial que ejerce sobre las zonas urbanas y rurales de una región.

El Estado aparece entonces como un “primer motor” que estimula y, a su vez, condiciona con

información y conocimiento, así como con otros inputs más tradicionales (como los recursos

fiscales y programas de inversión) los comportamientos de los actores locales, para orientarlos

hacia nuevas lógicas de coordinación para fomentar el proceso de desarrollo de la región.

Sin embargo, “a pesar de tener esta creciente necesidad de contar con este 'primer motor', lo

cierto es que en a los enfoques teóricos y empíricos del desarrollo regional que acompañaron

las perspectivas de la acumulación flexible, y en los desarrollos más actuales vinculados a las

obtención de las ventajas dinámicas a nivel territorial, el Estado fue relegado y colocado como

una agencia institucional, responsable, como tantas otras, de catalizar comportamientos pro-

redes territoriales (Fernández, 1997). Aún cuando fue admitida una convocatoria a una

implicación estatal de orden local para desarrollar, o bien sostener la dinámica de las

aglomeraciones productivo locales (Julien, 1992), (Brusco, 992), y existen algunos

reconocimientos sobre la centralidad de los gobiernos regionales (Trigilia, 1991), estos

2

enfoques continuaron sin otorgarle al Estado su especificidad institucional, ni reconocerle su

fundamental rol de 'primer motor'” (Fernández, 2006).

Dentro de los enfoques teóricos que menciona Fernández podemos incluir el del desarrollo

endógeno. Si bien en este se le reconoce una posición estratégica, no queda situado como un

primer motor o una fuerza central en el proceso de desarrollo, pese a que vemos que sin la

acción estatal es probable que cada una de esas fuerzas del desarrollo vea mermada sus

capacidades violentamente.

En consecuencia, en el presente trabajo se considera como protagónico y central el rol del

Estado -a través de sus políticas de desarrollo regional e institucionalidad- en el desarrollo

regional, entendido como un nivel de armonía territorial definido por una serie de

características y variables económicas y sociales que permitan mantener altos niveles de

producción, pero a la vez, estándares de bienestar que sustenten una calidad de vida digna

para las personas que allí residen.

Dentro de la dimensión social considero aspectos laborales, de salud, de educación, de

pobreza y de infraestructura.

En este estudio no se desconoce que otras variables también influyen y, dependiendo del

caso, pueden ser determinantes para el desarrollo de la región. Algunas dadas por la propia

naturaleza, como los recursos naturales, el clima y la geografía del territorio; otras dadas por

la acción del hombre, como la organización y el comportamiento empresarial, la innovación

tecnológica y el desarrollo de las ciudades.

En consecuencia, esta propuesta también podrá ser entendida, si se quiere, dentro del

paradigma del desarrollo endógeno (o más bien, no es incompatible con este), ya que acepta

que la región sea el catalizador y dinamizador de su propio desarrollo sostenible y duradero,

pero considerando siempre el rol protagónico que ejerce el Estado en muchas de las variables

que inciden en cada una de las cuatro fuerzas del desarrollo.

B. Políticas de desarrollo regional y Descentralización

Considerando el concepto de desarrollo regional ya explicado, por políticas de desarrollo

regional se entenderá en este trabajo a todas las políticas públicas impulsadas por el Estado -

2

ya sean diseñadas y aplicadas por: 1) el gobierno central y su aparato de administración

periférica, 2) los gobiernos subnacionales, 3) de manera mixta, 4) por cualquiera de estos en

conjunto con actores no gubernamentales; y comprendiendo dentro de ellas las políticas

propias del proceso de descentralización-, que tengan como finalidad principal o secundaria:

Promover el desarrollo económico, social y cultural de las regiones.

Disminuir las brechas entre cada una de las regiones, con el objetivo de promover un

desarrollo económico y social más equitativo en el país

Dentro de esta concepción de políticas de desarrollo regional se contemplan políticas de

planificación, de ordenamiento territorial, de fomento a la producción, de inversiones, de

asistencias sociales (salud, educación, vivienda, etc.), subsidiarias y todas aquellas orientadas

a las finalidades descritas.

Ahora bien, como se ha visto en el apartado III (Contexto), el historial de las políticas de

desarrollo regional ha estado constantemente ligado a los procesos y políticas de

descentralización que Chile ha impulsado con distinto éxito. Por eso, considero relevante

realizar una pequeña discusión bibliográfica respecto a la descentralización.

La paternidad de la idea de la descentralización como la forma más adecuada de organizarse

para el ejercicio de la democracia pertenece a Alexis de Tocqueville, quien observó y analizó la

formación histórico-social de Nueva Inglaterra, cuyos principios y organización básica fueron

después adoptados por el resto de los Estados Unidos. Según su visión, si la soberanía reside

en el pueblo, cada individuo constituye una parte igual de esa soberanía y tiene igual derecho

a participar en el gobierno del Estado. Y aunque cada individuo sea igualmente capaz de

autogobernarse “obedece a la sociedad no porque sea inferior a los que la dirigen, o menos

capaz que otro hombre para gobernarse a sí mismo, sino porque le parece útil y sabe que

dicha unión no puede existir sin un poder regulador” (Tocqueville, 1980).

La forma primaria en que los hombres constituyen ese poder regulador sería la comuna,

organización en la que todos participan directamente y deciden por mayoría sobre qué es más

útil atender colectivamente, lo que cada uno debe aportar para ejecutar estas decisiones, y

quienes serán responsables de hacer cumplir y responder por este mandato.

Tocqueville observa que allí todo aquello que se refería a las necesidades cotidianas de la

sociedad se resolvía en la comuna. El condado y el estado tenían sobre todo facultades

legislativas pero sus decisiones debían ser ejecutadas a través de los funcionarios (electos) de

2

las comunas. Los ciudadanos elegían representantes en los niveles superiores sólo para

resolver aquello que estas organizaciones básicas no podían resolver por sí mismas.

Ahora bien, el término descentralización se ha ido abarcando en posteriormente por distintos

autores a partir de dos grandes aproximaciones: la económica y la político-administrativa.

La primera se plantea a partir del federalismo fiscal. Según lo mostró Paul Samuelson (1954),

mientras en el caso de los bienes privados el mercado permite responder con precisión a las

preferencias de cada persona, la provisión de bienes públicos responde a preferencias

agregadas de la población, nadie recibe según sus preferencias individuales, lo que constituye

un problema de eficiencia. Entre otros efectos, cuanto menos se adecue la provisión de bienes

públicos a lo que cada uno desea, habrá más propensión a evadir impuestos.

Charles Tiebout (1956) planteó que este problema se reduce si se toma en cuenta que muchos

servicios públicos son provistos descentralizadamente: en este caso los consumidores de estos

servicios pueden optar por “votar con los pies”, es decir, trasladarse a la comunidad que mejor

responda a sus preferencias. En 1961 Vincent Ostrom, Charles Tiebout y Robert Warren,

después de analizar el caso de la provisión de servicios públicos en una gran ciudad plantearon

que, cuando dicha provisión puede ser circunscrita territorialmente y no hay economías de

escala que justifiquen una provisión centralizada, sería más eficiente realizarla

descentralizadamente y que los usuarios de cada distrito se distribuyeran los costos entre sí,

ya que de esta manera habría una mayor correspondencia con las preferencias de los

ciudadanos.

Wallace Oates extendió estos principios al sistema federal y demostró, a través de su conocido

“teorema de la descentralización”, que el principio político según el cual “este sistema

representa la multiplicidad en la unidad: puede proporcionar la unidad donde ésta es

necesaria, y a la vez asegurar que haya variedad e independencia en los asuntos donde la

unidad y la uniformidad no son esenciales" (Oates, 1972), puede ser aplicado al caso de las

preferencias.

Dentro de la aproximación económica al concepto de descentralización también existen otros

tres modelos además del de federalismo fiscal, que a continuación explico brevemente:

- Public Choice: Dennis Mueller (1979, 1984) demostró a través del análisis de la opinión

pública que la sola búsqueda del interés individual no basta para llegar al óptimo de

Pareto que promulga la teoría económica clásica: para que el intercambio sea posible se

requiere de acuerdos previos, tanto más para que se cumplan los requisitos de la

competencia. Los bienes públicos, entonces, serían básicamente soluciones

cooperativas por las que en cada caso optan los individuos de una sociedad porque

resultan más eficientes que las competitivas.

2

Sin embargo cuando la comunidad es grande, móvil y heterogénea, se requiere de un

proceso de representación y de una administración pública con reglas y mecanismos de

cumplimiento más profundos que reflejen efectivamente las preferencias de los

ciudadanos, lo que tiene un costo social (impuestos) alto.

- Principal-Agente: Este modelo fue desarrollado inicialmente por Daniel Levinthal para

analizar el interrelacionamiento entre dos organizaciones económicas en la que una es

agente de la otra y luego fue aplicado por David Heymann (1988) al caso en que los

gobiernos entregan márgenes de libertad a las burocracias para que produzcan

servicios públicos. Este modelo resulta de utilidad para analizar el funcionamiento de un

Estado descentralizado, ya que los gobiernos locales realizan tareas tanto en calidad de

cabezas de autonomías como en el papel de agentes del gobierno central. Este último

sería el caso en el que un gobierno central define una política pero encuentra que sería

más conveniente que su ejecución sea descentralizada: los gobiernos locales tienen

más información sobre las condiciones locales pero también sus propias prioridades, lo

que implica el riesgo de que se utilice los recursos centrales en función de éstas

últimas. Para evitar que ello ocurra los gobiernos centrales deben elaborar contratos

más detallados y desarrollar sistemas más complejos de seguimiento y evaluación que

si no hubiera ese posible conflicto de intereses.

- Neoinstitucionalismo y desarrollo local: Douglass North (1990), su principal exponente,

dice que para que el mercado funcione adecuadamente es indispensable un convenio

social previo mediante el cual se definan normas que todos deben obedecer y

mecanismos para hacerlas cumplir. Los neoinstitucionalistas centran su análisis en esas

normas y mecanismos. Éstas serían las “reglas del juego” y los jugadores, los

individuos, que actúan en “equipos”, que serían las organizaciones. El desarrollo

económico dependería no solamente del interrelacionamiento entre organizaciones

económicas sino también de su interactuación con otras organizaciones, que pueden ser

políticas, sociales o educativas. Cuanto más perfeccionadas estuvieran las instituciones

tanto menores serían los costos en que deberá incurrir cada organización para contar

con la información que requiere para hacer contratos convenientes y asegurarse de que

ellos sean cumplidos.

Respecto a la aproximación político-administrativa, uno de los autores que más incidencia ha

tenido en América Latina para que la descentralización sea enfocada desde este punto de vista

es el español Jordi Borja (1986). Plantea que, si bien la centralización históricamente ha tenido

aspectos progresistas, contemporáneamente es poco eficiente desde el punto de vista

económico global, injusta desde el punto de vista social e inaceptable el punto de vista político.

Ante esta situación, la descentralización se presenta como la opción progresista ante la crisis

tanto de los países socialistas y como del Estado del bienestar. La descentralización es

2

fundamental para la democracia y al proceso de democratización del Estado, al permitir

ampliar el campo de derechos y libertades; incorporar los sectores excluidos a instituciones

representativas; y viabilizar un mayor control y participación populares en la actuación de las

administraciones públicas.

Sin embargo se debe a Dennis Rondinelli (1989) la elaboración de un marco conceptual para

analizar los procesos de descentralización. Observaba este autor que la provisión, el

financiamiento y el mantenimiento de los servicios públicos y de la infraestructura representan

una parte sustancial del gasto público pero en la mayoría de los países en desarrollo se había

puesto en duda la capacidad de los gobiernos centrales para proveer estos servicios con

eficiencia y equidad, y se planteaba, en cambio, que los gobiernos locales, las empresas

privadas y las organizaciones no gubernamentales podrían jugar un papel más importante para

estos propósitos.

Según Rondinelli descentralización sería “la transferencia de responsabilidades de planificación,

gerencia y recaudación y asignación de recursos, desde el gobierno central y sus agencias a

unidades territoriales” y distingue cuatro formas principales o grados de descentralización:

- Desconcentración: redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y

de administración entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas o localizadas en

la capital.

- Delegación: transferencia de poder de decisión y administración sobre funciones públicas a

organizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobierno central pero

responsables en último término ante éste.

- Devolución: transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos

locales. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayoría de los países en

desarrollo los municipios disponen de escasos recursos, carecen de personal calificado y no

son lo suficientemente extensos para proveer servicios en forma económica y eficiente.

- Privatización: política dirigida a que los servicios sean provistos por empresas, grupos

comunitarios, cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeñas

empresas informales y otras organizaciones no gubernamentales.

Para autores como Eduardo Palma y Dolores Rufián (1989) sólo habría descentralización en el

caso en que hubiera una transferencia de competencias de decisión a autoridades electas,

mientras que una transferencia similar a funcionarios designados recibiría la denominación de

“desconcentración". En efecto, si bien desde un punto de vista exclusivamente administrativo

descentralización sería la transferencia por norma legal de competencias decisorias desde una

administración central a otras administraciones, lo fundamental de la descentralización sería su

dimensión política, es decir, el constituir una redistribución espacial del poder democrático en

provecho de las comunidades locales.

3

Sin embargo, y tal como lo manifiesta Sergio Boisier (2007), el enfoque de Palma y Rufián está

bastante generalizado pero sólo resulta correcto si se reduce la descentralización a su

dimensión política. En cambio, si se acepta que el significado del término “descentralización” es

transferir poder, cualquier forma de poder, este concepto podría aplicarse a cualquiera de los

tres sistemas distinguidos por C. Von Haldenwang (1990): el político, el administrativo y el

económico, y sería correcto referirse a una descentralización política, administrativa o

económica, según el proceso se refiriera a uno de estos tres sistemas.

Esta conceptualización es útil para diferenciar entre los distintos sistemas que deben ser

tomados en cuenta en los procesos de descentralización pero no permite dar cuenta

enteramente de los procesos de descentralización en la región. En efecto: la descentralización

de competencias administrativas hacia gobiernos locales no implica que todo lo que hacen sus

respectivas administraciones sea decidido localmente. Según lo señalan Palma y Rufián, para

que exista descentralización política tiene que haber autonomía en las decisiones y esta

autonomía sólo se ejerce cuando se decide qué, cuánto y con qué recursos proveer. En

realidad, tal como lo señalan estos autores, las administraciones de los gobiernos locales

tienen a su cargo tanto tareas decididas autónomamente como aquellas otras en las que

dichos gobiernos son agentes de gobierno(s) central(es).

La conclusión sería que para que exista descentralización política no basta que se haya

transferido competencias administrativas a gobiernos electos sino que dichas competencias

sean ejercidas autónomamente. Por ende será útil distinguir entre descentralización política,

que sería el caso en que los gobiernos locales adoptan decisiones autónomamente, y

descentralización operativa o meramente administrativa que sería la situación en la que dichos

gobiernos toman sólo operan decisiones sobre provisión de bienes públicos (qué, cuánto y con

qué recursos proveer) que han sido adoptadas en otro nivel.

En consecuencia, las definiciones que utilizaré en este trabajo serán:

- Descentralización Política: transferencia de competencias de decisión para la provisión de

bienes públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos subnacionales. La

transferencia de competencias podría dirigirse tanto a organizaciones del Estado como a

organizaciones sociales que también realizan funciones de provisión.

- Descentralización Administrativa u Operativa: transferencia de competencias de operación

de decisiones sobre provisión a administraciones territoriales, o a administraciones

funcionales del mismo nivel. La delegación sería una forma de descentralización operativa

territorial.

- Descentralización Económica: transferencia de procesos productivos referidos a la provisión

de bienes públicos, a la competencia económica.

3

C. Operativización de Conceptos

De acuerdo a lo expuesto en los puntos anteriores, a continuación detallo los tipos de variables

a utilizar en la futura investigación y la operativización de ellas.

Variable Dependiente: Desarrollo económico y social a nivel regional.

Indicadores Económicos:

PIB regional

PIB Per cápita

Inversión Extranjera Directa (IED) Per cápita

Inversión Futura Per cápita

Exportaciones (en millones de pesos) Per cápita

Distribución de los ingresos (Coeficiente de Gini)

Porcentaje de grandes empresas

Porcentaje de PYMES

indicador de Actividad Económica Regional (INACER)

Índice de Competitividad Regional (ICR), elaborado bi anualmente por la SUBDERE

Indicadores Laborales:

Población ocupada

Desempleo

Horas semanales efectivas de trabajo

Trabajadores sin contrato

Ingreso promedio autónomo

Ingreso medio de ocupados según nivel educacional

Indicadores de Salud:

Camas de hospital por 1.000 habitantes

Médicos por cada 1.000 habitantes

Esperanza de vida

Índice de morbilidad

Índice de mortalidad infantil

Tasa de vacunación infantil

Indicadores de Educación:

Tasa de analfabetismo

3

Años de escolaridad promedio

Cobertura de educación primaria, secundaria y universitaria

Puntaje en prueba SIMCE

Puntaje en PAA / PSU

Indicadores de Pobreza:

Tasa de indigencia

Tasa de la población bajo la línea de la pobreza

Tasa de hacinamiento

Indicadores de Infraestructura:

Kilómetros de carreteras y caminos asfaltados Per cápita

Tasa de viviendas deficitarias

Cobertura de electrificación

Cobertura de alcantarillado

Cobertura de agua potable

Líneas telefónicas fijas Per cápita

Líneas telefónicas móviles Per cápita

Conectividad a Internet Per cápita

Variable Independiente: Políticas de desarrollo regional.

Indicadores de Inversión Pública Regional:

Inversión pública total regional Per cápita

Inversión pública de decisión del gobierno central Per cápita

Inversión pública de decisión del gobierno regional Per cápita

Inversión pública de decisión del gobierno local Per cápita

Inversión Pública destinada a salud Per cápita

Inversión Pública destinada a educación Per cápita

Inversión Pública destinada a vivienda e infraestructura Per cápita

FNDR, ISAR e ISAL Per cápita y por habitante bajo la línea de la pobreza

IDR Per cápita y por habitante bajo la línea de la pobreza

Indicadores de programas de fomento productivo:

Cantidad de programas de fomento productivo y empresarial

Inversión pública destinada a programas de fomento productivo y empresarial

Porcentaje de cumplimiento de los objetivos propuestos en dichos programas

PIB Per cápita originado por las empresas beneficiadas por dichos programas

Indicadores de programas de planificación y ordenamiento territorial:

3

Cantidad de programas de planificación y ordenamiento territorial

Inversión pública destinada a planificación y ordenamiento territorial

Porcentaje de cumplimiento de los objetivos propuestos en dichos programas

Presupuestos Regionales:

Presupuesto regional autónomo Per cápita

Presupuesto regional transferido Per cápita

Presupuesto total regional

Gasto social regional Per cápita

Gasto total regional Per cápita

Estabilidad de las Autoridades en el cargo:

Rotación de intendentes por región

Rotación de Consejeros Regionales por región

3

V. Metodología

Como es sabido, en las ciencias sociales se distinguen dos perspectivas metodológicas

fundamentales: la cuantitativa y la cualitativa. Ambas difieren tanto en la estrategia seguida

en la recolección de información como en su análisis, debido a su vinculación a distintas bases

epistemológicas. La primera al positivismo (o dimensión estructural del análisis de la realidad

social) y la segunda a la fenomenología e interpretativismo (centrada en el sujeto individual y

en el descubrimiento del significado, los motivos y las intenciones de la acción).

Tal como lo plantea María de los Ángeles Cea D'Ancona (1998), la dicotomía metodológica se

presenta de la siguiente forma:

“La perspectiva humanista / cualitativa: Concibe la especificidad de las ciencias

sociales. Rechaza el modelo metodológico de las ciencias naturales y aboga, en

cambio, por el análisis de lo individual y concreto, por medio de la comprensión o

interpretación de los significados intersubjetivos de la acción social (desde el punto

de vista del actor social). El énfasis se pone en el lenguaje y en los aspectos micro

de la vida social (situaciones cara a cara).

La perspectiva cientifista / cuantitativa: Defiende la existencia de un único método

(el de las ciencias exactas), general a todas las ciencias; al igual que el principio de

la causalidad y la formulación de leyes generales en el análisis de la realidad social.

El énfasis se pone en la explicación, en la contrastación empírica y en la medición

objetiva de los fenómenos sociales”.

Pese a que también se han desarrollado más métodos (como el histórico, el comparativo y el

crítico - racional, propuestos por Beltrán; las perspectivas distributiva, estructural y dialéctica,

de Ibáñez, por ejemplo), lo concreto es que las metodologías cuantitativa y cualitativa han

dominado la investigación social, enfrentándose entre sí a través de diversos autores, sobre

cuál de ambas resulta más útil en la consecución de los objetivos propuestos. Este clima

caracterizó a la sociología de los años setenta y obligó a buscar una complementariedad entre

paradigmas para no continuar en una constante oposición. Tal como la autora cita a Reichardt

y Cook, era “tiempo de dejar de construir muros entre métodos y empezar a construir

puentes” para aprovechar las ventajas de cada uno.

Como consecuencia se creó una nueva tendencia conocida como triangulación, que es la

utilización de distintas herramientas en una misma investigación. Existen cuatro grandes tipos

de triangulación: la de datos, que consiste en la utilización de varias y variadas fuentes de

información sobre un mismo objeto de conocimiento con el propósito de contrastar la

información recolectada; la de investigadores, que es equivalente a lo que se conoce hoy como

realizar una investigación con equipos interdisciplinarios; la teórica, que considera todas las

3

hipótesis posibles que se puedan extraer de un mismo problema; y la metodológica, que puede

ser a nivel intramétodo (se aplica cuando el investigador escoge un único método de

investigación pero aplica distintas técnicas de recogida y análisis de datos) y a nivel entre

métodos.

La triangulación metodológica entre métodos consiste en la combinación de métodos de

investigación en la medición de una misma unidad de análisis, con lo que se pretende paliar las

limitaciones de cada uno, contrastándolas con las potencialidades de los otros. Además, este

tipo de triangulación puede incluir, si se desea, las prácticas de las triangulaciones de datos, de

investigadores y de teorías.

Hago esta pequeña introducción para fundamentar por qué utilizaré como enfoque

metodológico la triangulación metodológica entre métodos. Es cierto que técnicas del mundo

cuantitativo me ayudarán para recopilar y analizar cifras y datos estadísticos de gran

importancia para mi investigación, así como también técnicas del área cualitativa serán de

gran utilidad a la hora de analizar las conductas de los principales actores involucrados en los

procesos de desarrollo regional y de las políticas orientadas para ello. Pero decidirme por el

primero sería encasillarme en la búsqueda cuantitativa de leyes generales de la conducta; y en

el segundo a la búsqueda cualitativa de los significados de la acción humana. Sin embargo el

objeto de estudio del presente proyecto de tesis tiene en sí mismo ambas dimensiones, y

excluir una u otra sería también excluir parte importante de la ciencia para conocer el

fenómeno.

Dentro de las técnicas a emplear en la investigación, destaco:

Análisis bibliográfico y documental: Me centraré en literatura, tanto teórica como

empírica, sobre desarrollo regional, descentralización (política, administrativa y fiscal),

políticas públicas, cultura política, desarrollo económico y bienestar, principalmente, de

autores internacionales y chilenos.

Análisis de publicaciones gubernamentales: Principalmente las realizadas por la

SUBDERE y los GORE. Estas publicaciones son de gran relevancia porque, además de

presentar diagnósticos precisos han ido dando a conocer las líneas programáticas y

propuestas legislativas en materias de política de desarrollo regional y

descentralización.

Análisis estadístico: Este análisis será básicamente extraído de fuentes de información

secundaria, tanto pública como privada (nacionales e internacionales), que ostenten

altos niveles de confianza. Entre ellos utilizaré los datos publicados por el Banco

Central, la SUBDERE, el Ministerio de Planificación y Cooperación (a través de su

encuesta CASEN), el Instituto Nacional de Estadística, El Sistema de Información

Municipal, el Centro de Estudios Públicos, el Banco Interamericano de Desarrollo, El

3

PNUD, los Gobiernos Regionales, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación,

entre otros.

Análisis comparado entre regiones: Revisando las características, velocidades y

disparidades en los procesos de desarrollo económico y social de las regiones de Chile.

Análisis presupuestario: Con el objetivo de comprender los niveles de descentralización

fiscal y los grados de autonomía presupuestaria que gozan los gobiernos subnacionales

con respecto al central.

Flujograma: Para analizar las relaciones y conexiones entre los distintos niveles de

gobierno.

Entrevistas con actores relevantes: Previo mapeo de los actores más relevantes (entre

ellos Intendentes, parlamentarios, empleados públicos, representantes de partidos

políticos a nivel regional, empresarios regionales), realizaré entrevistas con

cuestionarios tipo para cada perfil de entrevistado, de carácter semi-estructurado, con

el objeto de obtener datos cualitativos.

Entrevistas con expertos: De carácter semi-estructuradas, tanto con especialistas

chilenos como extranjeros en materias de desarrollo regional y descentralización.

Análisis político-discursivo: No sólo para considerar cuáles son los principales mensajes

de los partidos políticos en temas relativos al desarrollo de las regiones del país, sino

también para comprender los motivos e intereses detrás de esas posturas. Este análisis

lo realizaré en base a las propuestas y programas de los partidos políticos, extrayendo

la información de sus sitios Web, documentos oficiales y de los puntos que vienen a

continuación.

Seguimiento legislativo: Se trata de una búsqueda de las discusiones parlamentarias en

torno a leyes de desarrollo regional y descentralización, para contrastar los datos aquí

obtenidos con los de otras técnicas ya descritas.

Seguimiento de prensa: Debido a que es un tema que ha tenido cierto nivel de

cobertura y que seguramente seguirá manteniendo una presencia relevante como para

considerarla en esta investigación.

VI. Cronograma

VII. Nomenclaturas

ARI: Anteproyecto Regional de Inversiones

CIDEZE: Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas

CM: Convenios Marco

CORFO: Corporación de Fomento a la Producción

CP: Convenios de Programación

ERD: Estrategia Regional de Desarrollo

FCM Fondo Común Municipal

FNDR: Fondo Nacional de Desarrollo Regional

FOSIS: Fondo de Solidaridad e Inversión Social

GORE: Gobierno Regional

ICR: Índice de Competitividad Regional

IDR: Inversión de Decisión Regional

INE: Instituto Nacional de Estadística

IRAL: Inversión Regional de Asignación Local

ISAR: Inversión Sectorial de Asignación Regional

ICR: Índice de Competitividad Regional

LOGCAR: Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional

PER: Programa de Electrificación Rural

PIRDT: Programa de Infraestructura Rural para el Desarrollo Territorial

PLADECO: Plan de Desarrollo Comunal

PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios

PMU: Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal

PROFOR: Proyectos de Fomento Asociativo

PROPIR: Programa Público para Inversiones en la Región

SEREMI: Secretaría Regional Ministerial

SUBDERE: Subsecretaría de Desarrollo Regional

3

VIII. Anexos

A. Mapa de Chile Regionalizado 38

B. Algunos indicadores sociales regionales 39

C. Evolución del PIB Regionalizado 40

D. Inversión Pública Efectiva 42

4

A. Mapa de Chile Regionalizado

Este mapa corresponde a la regionalización de Chile vigente hasta 2007. A partir de ese año se

crearon dos nuevas regiones: la de Arica – Parinacota, ubicada en parte de la región de

Tarapacá; y la de Los Ríos, emplazada en parte de la región de Los Lagos.

4

B. Algunos indicadores sociales regionales

POBREZA EDUCACIÓN

REGIONES Analfabetismo

Fuente 1996, CASEN 2006, CASEN 2006, CASEN 2006, CASEN 2006, CASEN 2006, CASEN 2006, CASEN 2001, SIR

Región de Tarapacá 21,38% 11,75% 1,50% 10,86% 31,40% 46,84% 10,90% 11,0Región de Antofagasta 16,37% 7,31% 1,40% 8,40% 30,11% 46,03% 15,18% 11,0Región de Atacama 26,44% 10,48% 2,37% 12,87% 30,09% 43,98% 13,03% 10,1Región de Coquimbo 30,12% 15,87% 4,07% 17,23% 30,49% 40,85% 11,44% 9,5Región de Valparaíso 22,27% 15,29% 3,20% 11,39% 29,01% 44,18% 15,39% 10,5Región de O´Higgins 26,56% 11,40% 6,23% 21,02% 30,17% 36,89% 11,84% 8,9Región del Maule 32,57% 17,72% 7,43% 23,71% 30,07% 34,25% 11,56% 8,7Región del Bio Bio 34,07% 20,68% 5,87% 15,68% 27,47% 40,40% 16,03% 10,2Región de la Araucanía 35,69% 20,05% 7,32% 20,48% 27,69% 38,92% 12,65% 9,2Región de Los Lagos 32,26% 11,84% 5,45% 21,72% 32,06% 34,08% 11,87% 8,70 22,44% 9,22% 3,63% 19,50% 33,72% 34,08% 12,70% 9,4Región de magallanes 13,66% 6,29% 2,76% 10,40% 29,07% 41,66% 18,87% 10,2Región Metropolitana 14,74% 10,57% 2,25% 10,59% 25,12% 43,63% 20,24% 11,0Región de Los Ríos 18,77% 6,24% 20,70% 30,48% 37,49% 11,32%Región de Arica y Parinacota 18,59% 2,39% 10,01% 26,21% 49,82% 13,96%

Población en situación de

pobreza total

Población en situación de

pobreza total

Sin educación o básica

incompleta / Fuerza laboral

Básica completa o media

incompleta / Fuerza laboral

Media copleta o superior

incompleta / Fuerza laboral

Superior completa /

Fuerza laboral

Escolaridad promedio de

población economicament

e activa

VIVIENDAS INDICES GINI Y Dº HUMANO

REGIONES Indicador de materialidad viviendas* GINI* Índice de desarrollo humano*

Viv. Buenas Viv. Aceptables Viv. Deficitarias

Fuente 2003. CASEN 2003. CASEN 2003. CASEN 2003. CASEN 2003 2003. PNUD 1994. PNUD

Región de Tarapacá 65,24% 14,89% 11,33% 8,55% 0,50 0,73 0,70 10,20%Región de Antofagasta 75,42% 5,94% 10,03% 8,61% 0,45 0,73 0,67 18,90%Región de Atacama 66,07% 10,22% 8,60% 15,12% 0,47 0,72 0,66 17,10%Región de Coquimbo 76,25% 10,98% 5,52% 7,25% 0,56 0,72 0,65 20,20%Región de Valparaíso 81,54% 7,55% 4,86% 6,06% 0,47 0,72 0,67 15,60%Región de O´Higgins 82,00% 7,68% 5,10% 5,22% 0,47 0,69 0,63 16,70%Región del Maule 76,88% 7,53% 8,00% 7,58% 0,53 0,68 0,60 19,70%Región del Bio Bio 74,40% 8,51% 6,57% 10,52% 0,55 0,69 0,61 20,00%Región de la Araucanía 72,48% 10,71% 6,03% 10,78% 0,58 0,68 0,60 20,60%Región de Los Lagos 78,19% 10,58% 3,98% 7,25% 0,54 0,68 0,60 20,70%0 82,88% 8,63% 4,18% 4,32% 0,54 0,71 0,62 23,30%Región de magallanes 95,35% 2,38% 0,38% 1,89% 0,54 0,73 0,68 15,40%Región Metropolitana 88,12% 3,87% 4,58% 3,43% 0,58 0,76 0,70 19,80%Región de Los RíosRegión de Arica y Parinacota

Reducción brecha índice de

desarrollo humano 1994-

2003 Viv.

Recuperables

4

C. Evolución del PIB Regionalizado

(Fuente: Banco Central)

4

4

D. Inversión Pública Efectiva

4

4

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